KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

Kirkeudvalget 2015-16
KIU Alm.del
Offentligt

Lovafdelingen

Dato:

Kontor:

12. april 2016

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Sagsbeh: Rasmus Krogh Pedersen

Sagsnr.: 2016-750-0375

Dok.:

1926077

Udleveringsnotat om de grundlæggende rammer for nye initiati-

ver rettet mod religiøse forkyndere, som søger at undergrave

danske love og værdier og understøtte parallelle retsopfattelser

1. Indledning

Som led i de politiske forhandlinger om nye initiativer rettet mod religiøse

forkyndere, som undergraver danske love og værdier og understøtter paral-

lelsamfund, er der blevet efterspurgt et notat, som beskriver, hvilke ram-

mer grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

(EMRK) sætter for nye tiltag på området.

Der er under pkt. 2 og 3 redegjort nærmere for rammerne for henholdsvis

at forbyde og opløse foreninger og kriminalisering af ytringer. Under pkt.

4 er der redegjort mere overordnet for rammerne for eventuelle andre til-

tag.

2. Opløsning og forbud

2.1.

Grundlovens § 78 beskytter foreningsfriheden og har følgende ordlyd:

”Stk.

Borgerne har ret til uden forudgående tilladelse at dan-

ne foreninger i ethvert lovligt øjemed.

Stk. 2.

Foreninger, der virker ved eller søger at nå deres mål

ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning

af anderledes tænkende, bliver at opløse ved dom.

Stk. 3.

Ingen forening kan opløses ved en regeringsforanstalt-

ning. Dog kan en forening foreløbig forbydes, men der skal da

straks anlægges sag imod den til dens opløsning.

Stk. 4.

Sager om opløsning af politiske foreninger skal uden

særlig tilladelse kunne indbringes for rigets øverste domstol.

Stk. 5.

Opløsningens retsvirkninger fastsættes nærmere ved

lov.”

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

2.2.

Grundlovens § 78 indebærer, at foreninger, der har et ulovligt øjemed

og/eller virker ved eller søger at nå deres mål ved vold, anstiftelse af vold

eller lignende strafbar påvirkning af anderledes tænkende, kan opløses

ved

dom.

I forhold til både opløsning af og forbud mod en forening ved dom skal der

foreligge det fornødne bevismæssige grundlag herfor, f.eks. for at den på-

gældende forening virker ved vold. Det bemærkes i den forbindelse, at det

ikke er tilstrækkeligt til at opløse en forening, at foreningen en enkelt eller

nogle få gange måtte have overtrådt lovgivningen, eller at enkelte af for-

eningens medlemmer har begået lovovertrædelser.

2.3.

Grundloven tager ikke udtrykkelig stilling til, om en forening kan op-

løses

ved lov.

Det fremgår imidlertid af forarbejderne til grundloven af

1849, at man med affattelsen af bestemmelsen om foreningsfrihed ikke

ville udelukke muligheden for opløsning af en forening ved lov ”i saadan-

ne mulige Tilfælde, i hvilke en umiddelbar Indgriben af den lovgivende

magt maatte befindes at være fornøden og ønskelig”, jf. Beretning om

Forhandlingerne paa Rigsdagen, sp. 2170.

Det er – bl.a. med henvisning til de anførte forarbejder til grundloven af

1849 – den traditionelle opfattelse i den statsretlige litteratur, at grundlo-

vens § 78 ikke sætter nogen begrænsninger for lovgivningsmagtens ad-

gang til ved lov at opløse en forening, således at lovgivningsmagten er frit

stillet og ved lov vil kunne opløse en forening, selv om dens øjemed i øv-

rigt måtte anses for lovligt, jf. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret

(1954), side 689, Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave ved Peter

Germer (1973), side 388 og Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret II, 3. ud-

gave ved Ole Espersen (1980), side 740. Der gælder dog særlige begræns-

ninger i forhold til indgreb over for bl.a. religiøse foreninger, jf. grundlo-

vens § 67, som omtales nærmere pkt. 3.1 nedenfor.

Adgangen til at opløse foreninger ved lov er kun blevet anvendt under den

tyske besættelse af Danmark 1940-45. Ved lov nr. 349 af 22. august 1941

om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed

(kommunistloven) blev de bestående kommunistiske foreninger og sam-

menslutninger således opløst i henhold til lovens § 1, 1. pkt. Kommunist-

loven blev forudsætningsvis godkendt af Højesteret, jf. U 1941.1070 H.

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

Der er i den nyere statsretlige litteratur sat spørgsmålstegn ved muligheden

for at opløse en forening ved lov. Der kan i den forbindelse bl.a. henvises

til Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med Kommentarer, 1. udgave

(2015), side 521, hvoraf bl.a. fremgår følgende:

”Med Tvind-sagens fokus på magtadskillelseslæren i grundlo-

vens § 3 er derudover i de senere år både i den juridiske teori

og fra de retsanvendende myndigheders side blevet stillet

spørgsmålstegn ved muligheden for at opløse en forening di-

rekte ved lov, jf. Albæk Jensen 2009 s. 195 f. med yderligere

henvisninger.”

Justitsministeriet har fastholdt, at grundloven som udgangspunkt ikke er til

hinder for, at lovgivningsmagten ved lov opløser en bestemt forening, men

har samtidig påpeget, at et sådant indgreb fra lovgivningsmagtens side gi-

ver anledning til meget betydelige principielle overvejelser, jf. bl.a. mini-

steriets notat af 29. juni 2004 om bestemmelsen i grundlovens § 78 om

foreningsfrihed, som blev sendt til Folketingets Retsudvalg den 7. juli

2004. Der vil i givet fald bl.a. opstå spørgsmål om, hvilket bevismæssigt

(faktuelt) grundlag der bør foreligge i forhold til den pågældende forening,

inden lovgivningsmagten tager initiativ til opløsning af foreningen.

Et indgreb fra lovgivningsmagtens side må i øvrigt forventes at blive gen-

stand for domstolsprøvelse, da en forening, der er opløst ved lov, forment-

lig vil indbringe spørgsmålet om lovens overensstemmelse med grundlo-

ven for domstolene.

Med hensyn til foreninger af religiøs karakter vil opløsning af en sådan

forening tillige skulle overvejes i forhold til beskyttelsen af religionsfrihe-

den i grundlovens § 67, der afskærer lovgivningsmagten fra at forbyde re-

ligiøse foreninger, så længe der ikke i foreningerne foretages handlinger

eller læres noget, der strider mod sædeligheden eller den offentlige orden,

jf. pkt. 3.1 nedenfor. Der henvises i øvrigt herom til Alf Ross, a.st. side

755.

2.4.

Foreningsfriheden er også beskyttet i artikel 11 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention (EMRK), der har følgende ordlyd:

”1. Enhver har ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger og

til foreningsfrihed, herunder ret til at oprette og slutte sig til

fagforeninger for at beskytte sine interesser.

2. Der må ikke gøres andre indskrænkninger i udøvelsen af

disse rettigheder end sådanne, som er foreskrevet ved lov og er

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den natio-

nale sikkerhed eller den offentlige tryghed, for at forebygge

uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædelig-

heden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder. Den-

ne Artikel skal ikke forhindre, at der pålægges medlemmer af

statens væbnede styrker, politi eller forvaltning lovlige ind-

skrænkninger i udøvelsen af disse rettigheder.”

Såvel politiske partier som religiøse samfund er beskyttet af artikel 11.

Som det fremgår af artikel 11, stk. 2, er beskyttelsen af foreningsfriheden

ikke absolut. Indgreb i foreningsfriheden kan dog alene foretages, når ind-

grebet er foreskrevet ved lov, begrundet i et af de nævnte hensyn og er

nødvendigt i et demokratisk samfund.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis følger i den

forbindelse bl.a., at opløsning af en forening kun kan ske, hvis der forelig-

ger et ”påtrængende samfundsmæssigt behov” for at gennemføre den på-

gældende foranstaltning. Det betyder efter Domstolens praksis, at begrun-

delsen for opløsningen skal være ”relevant” og ”tilstrækkelig”, og at op-

løsningen af foreningen skal ”stå i rimeligt forhold til det angivne formål”.

EMRK indeholder herudover i artikel 17 et forbud mod misbrug af ret-

tigheder, der ikke findes tilsvarende i grundloven, og som bl.a. har betyd-

ning i forhold til EMRKs beskyttelse af foreningsfriheden, religionsfrihe-

den og ytringsfriheden i forhold til radikaliserede og ekstremistiske miljøer

mv.

Artikel 17 har følgende ordlyd:

”Ingen bestemmelse i denne Konvention må fortolkes som

medførende ret for nogen stat, gruppe eller person til at indlade

sig på nogen virksomhed eller udføre nogen handling, der sig-

ter til at tilintetgøre nogen af de heri nævnte rettigheder og fri-

heder, eller til at begrænse dem i videre omfang, end der er

hjemmel for i Konventionen.”

Artikel 17 forhindrer således personer, foreninger mv. i at misbruge deres

konventionssikrede rettigheder til at undertrykke andres rettigheder eller

de principper om demokrati og respekt for menneskerettigheder, som

EMRK bygger på.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis nyder forenin-

ger, som har til mål at ødelægge demokratiet og de rettigheder og friheder,

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

der er knyttet til demokratiet, ikke beskyttelse efter EMRK, jf. dom af 13.

februar 2003 i sagen

Refah Partisi m.fl. mod Tyrkiet,

der vedrørte opløs-

ning af et politisk parti i Tyrkiet, som på sigt havde til hensigt at indføre et

styre baseret på sharia i landet. I dommen blev der dog ikke udtrykkeligt

henvist til artikel 17, men Domstolen fastslog bl.a., at sharia er uforenelig

med grundlæggende demokratiske principper, jf. præmis 123.

Der kan endvidere henvises til afgørelse af 12. juni 2012 i sagen

Hizb-ut-

Tahrir m.fl. mod Tyskland,

hvor Domstolen afviste en klage fra Hizb-ut-

Tahrir i forlængelse af, at foreningen blev forbudt i Tyskland. Domstolen

fandt med henvisning til artikel 17, at foreningen ikke var beskyttet efter

artikel 11 om foreningsfrihed og henviste bl.a. til, at foreningens mål var

klart i modstrid med de værdier, som EMRK bygger på. Domstolen afviste

tillige Hizb-ut-Tahrirs klage over krænkelse af religionsfriheden (EMRK

artikel 9) og ytringsfriheden (EMRK artikel 10). Disse bestemmelser om-

tales nærmere under pkt. 3.3 nedenfor.

Hvis det kan lægges til grund, at en forening har som mål at ødelægge de-

mokratiet og de rettigheder og friheder, der er knyttet til demokratiet, rej-

ser en opløsning af foreningen på den anførte baggrund ikke spørgsmål i

forhold til EMRK artikel 11 om foreningsfrihed.

3. Kriminalisering af ytringer som led i indsatsen mod radikaliserende

religiøse forkyndere mv.

3.1.

Der er inden for rammerne af grundlovens §§ 67 og 77 og Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 9 og 10 ganske vide

rammer for at kriminalisere ytringer, som ikke i dag er strafbare. Grundlo-

ven er ikke til hinder for, at ytringer, som strider mod sædeligheden eller

den offentlige orden, kriminaliseres. Lovgivningsmagten må i den forbin-

delse antages at være overladt et vidt skøn.

I Danmark er religionsfriheden beskyttet i grundlovens § 67, der har føl-

gende ordlyd:

”Borgerne har ret til at forene sig i samfund for at dyrke Gud

på den måde, der stemmer med deres overbevisning, dog at in-

tet læres eller foretages, som strider imod sædeligheden eller

den offentlige orden.”

Anvendelsesområdet for § 67 er ”gudsdyrkelsen”. Bestemmelsen omfatter

først og fremmest de egentlige rituelle og kultiske handlinger, såsom for-

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

kyndelse, bøn, gudstjeneste, dåb mv., jf. bl.a. Alf Ross, a.st., side 754, og

Hans Gammeltoft-Hansen, Grundloven med Kommentarer, 2. udgave

(2006), side 415.

Bestemmelsen sikrer borgerne en materiel religiøs

forenings-, forsamlings-

ytringsfrihed.

Lovgivningsmagten er således afskåret fra at begrænse

eller forbyde gudsdyrkelse i tilslutning til religiøse samfund, så længe der

ikke foretages handlinger eller læres noget, der strider mod sædeligheden

eller den offentlige orden.

Religionsfriheden efter § 67 er ikke ubegrænset, idet lovgivningsmagten er

indrømmet en adgang til at fastsætte de rammer for religionsfriheden, som

hensynet til sædeligheden eller den offentlige orden tilsiger.

Alf Ross anfører bl.a. følgende om handlinger, der strider mod sædelighe-

den eller den offentlige orden (Alf Ross, a.st., side 755f):

”Herunder må først og fremmest falde alle de krav der følger

af retsordenen for så vidt denne ikke specielt vedrører religiøse

eller kirkelige forhold. Det er således klart at et religiøst sam-

fund ikke kan tolereres hvis det forkynder eller praktiserer den

lære at det er gudvelbehageligt at stjæle, begå blodskam, eller

bigami. Det drejer sig her om handlinger der er strafbare efter

den borgerlige straffelov, og med al respekt for andres religiø-

se opfattelser kan det naturligvis ikke tolereres at man i religi-

onens navn skulle kunne sætte sig ud over landets love. Det er

ikke troen, men dens praktiske konsekvenser, der fordømmes.

[…]

”Men sædelighedens og den offentlige ordens krav rækker vi-

dere end retsordenens krav. Dette forbehold må omfatte også

handlinger, der uden at være strafbare, dog støder så afgjort an

mod almindeligt herskende moralprincipper, at deres foretagel-

se, især som led i gudsdyrkelsen, ville vække almindelig forar-

gelse. Således ville en sekt ikke kunne gøre krav på beskyttelse

efter grdl. § 67 dersom seksuel promiscuitet og bakkantiske

orgier indgik som led i dens gudsdyrkelses ritus.”

Hans Gammeltoft-Hansen anfører, at Ross’ forståelse af § 67 i relation til

moralprincipper utvivlsomt er rigtig, men at det næppe har nogen særlig

praktisk betydning i dag. I det omfang moralprincipperne ikke har fundet

udtryk i retsforskrifter, vil der således næppe være grundlag for at gribe

Betydningen af

bakkantisk

er ifølge Den Danske Ordbog: ”præget af stor indtagelse af

vin og af den dermed følgende lystighed, kådhed og løssluppenhed”.

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

ind, bl.a. fordi det her ofte vil være vanskeligt med fornøden sikkerhed at

konstatere en fælles og vidt udbredt moralopfattelse. Gammeltoft-Hansen

anfører endvidere, at hvis f.eks. ”seksuel promiskuitet og bakkantiske or-

gier” indgik i en ritus, men uden at der var tale om overtrædelse af be-

stemmelserne om blufærdighedskrænkelse og offentlig forargelse, kan

man vanskeligt forestille sig, at forbeholdet i § 67 ville blive aktiveret, jf.

Hans Gammeltoft-Hansen, a.st., side 416 f. Se tilsvarende Jens Peter Chri-

stensen m.fl., a.st., side 409.

Grundlovens § 67 sætter samlet set den grænse for statsmagten, at den er

afskåret fra at gribe ind over for borgernes gudsdyrkelse i tilslutning til re-

ligiøse samfund, hvis denne indgriben – alene – er begrundet i en afstand-

tagen fra den pågældende trosretning som sådan. Lovgivningsmagten er

derimod ikke afskåret fra at gennemføre lovgivning, der

berører

gudsdyr-

kelse, når lovgivningen ikke har til hensigt at modvirke den berørte guds-

dyrkelse, men er begrundet i varetagelsen af andre hensyn (til beskyttelse

af sædeligheden eller den offentlige orden). Lovgivningsmagten må i den

forbindelse antages at være overladt et vidt skøn, jf. Jens Peter Christensen

m.fl., a.st., side 408 f.

3.2.

Ytringsfriheden er beskyttet i bl.a. grundlovens § 77, der har følgende

ordlyd:

”Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre

sine tanker, dog under ansvar for domstolene. Censur og andre

forebyggende foranstaltninger kan ingensinde på ny indføres.”

Beskyttelsen af ytringsfriheden i grundlovens § 77 omfatter ”enhver”. Yt-

ringsfriheden gælder således også for undervisere, forskere, religiøse for-

kyndere mv. Når f.eks. en imam forkynder eller lærer andre om koranen

mv., er der således tale om ytringer, der er omfattet af grundlovens § 77.

Ved fastlæggelsen af, hvilken nærmere beskyttelse af ytringsfriheden § 77

indebærer, foretages der almindeligvis en opdeling i henholdsvis den for-

melle og den materielle ytringsfrihed.

Den formelle ytringsfrihed beskytter mod foranstaltninger, der forhindrer

selve offentliggørelsen af ytringer. En materiel ytringsfrihed er udtryk for,

at der for ytringer af et vist indhold eller en vis karakter ikke kan fastsættes

efterfølgende sanktioner i form af f.eks. straf.

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

Der er enighed i den statsretlige litteratur om, at bestemmelsen i grundlo-

vens § 77 beskytter den formelle ytringsfrihed, jf. bl.a. Jens Peter Chri-

stensen m.fl., a.st., side 500. Bestemmelsen indeholder således et forbud

imod, at offentlige myndigheder indfører censur eller andre forebyggende

foranstaltninger. Med udtrykket ”andre forebyggende foranstaltninger”

sigtes der til censurlignende foranstaltninger, som lægger hindringer i ve-

jen for en offentliggørelse på grund af ytringens indhold. Bestemmelsen

indebærer således navnlig, at lovgivningsmagten er afskåret fra at gennem-

føre regler om, at borgernes offentliggørelse af ytringer skal være betinget

af en forudgående tilladelse eller lignende fra en offentlig myndighed.

Med hensyn til den materielle ytringsfrihed er det den overvejende opfat-

telse i den statsretlige litteratur, at grundlovens § 77 ikke umiddelbart be-

skytter denne side af ytringsfriheden, jf. Poul Andersen, a.st., side 670, Alf

Ross, a.st., side 716 og 724 samt Max Sørensen, a.st., side 374 og Jens Pe-

ter Christensen m.fl., a.st., side 503 f. Efter den overvejende opfattelse i

den statsretlige litteratur udelukker grundlovens § 77 således ikke lovgiv-

ningsmagten fra at gøre ytringer på et hvilket som helst område og med et

hvilket som helst indhold ansvarspådragende.

Der kan af andre grundlovsbestemmelser end § 77 udledes en vis beskyt-

telse af den materielle ytringsfrihed. Grundlovens § 67 om religionsfrihed

yder en egentlig beskyttelse af den materielle ytringsfrihed med hensyn til

religiøse ytringer, dog således at beskyttelsen kan begrænses af hensyn til

sædeligheden og den offentlige orden, jf. nærmere herom pkt. 3.1 ovenfor.

3.3.

Religionsfriheden og ytringsfriheden er også beskyttet af EMRK hen-

holdsvis artikel 9 (religionsfriheden) og artikel 10 (ytringsfriheden).

3.3.1.

Efter artikel 9, stk. 1, har enhver ret til at tænke frit og til samvittig-

heds- og religionsfrihed. Denne ret omfatter frihed til at skifte religion el-

ler tro samt frihed til enten alene eller sammen med andre, offentligt eller

privat at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste, undervisning,

andagt og overholdelse af religiøse skikke.

Denne ret til at udøve sin religion eller tro kan efter konventionens artikel

9, stk. 2, underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov

og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige

tryghed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller sædelighe-

den eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i forbindelse med be-

handlingen af sager om religionsfrihed flere gange understreget, at kon-

ventionens artikel 9 om retten til at tænke frit og til samvittigheds- og reli-

gionsfrihed må anses som en af grundpillerne i et demokratisk samfund.

Domstolen har i den forbindelse udtalt, at det vil være uforeneligt med sta-

tens pligt til at optræde neutralt og upartisk, hvis staten tillægges beføjelse

til at vurdere berettigelsen af bestemte religiøse opfattelser eller udtryks-

måder. Endvidere har Domstolen udtalt, at staten har en pligt til at fremme

og sikre gensidig tolerance mellem alle grupper i samfundet, og hvis der

opstår spændinger mellem forskellige grupper, er det ikke statens opgave

at fjerne årsagen til disse spændinger ved at undertrykke pluralisme, men

derimod at sikre, at de pågældende grupper tolererer hinanden, jf. f.eks.

dom af 10. november 2005 i sagen

Leyla Sahin mod Tyrkiet,

præmis 107.

Det følger endvidere af Domstolens praksis, at konventionens artikel 9 ik-

ke beskytter enhver handling, der er motiveret eller inspireret af religion

eller overbevisning, jf. f.eks. præmis 105 i sagen

Leyla Sahin mod Tyrkiet.

I samme sag udtalte Domstolen, at artikel 9 ikke altid garanterer en ret til

at handle på den bestemte måde, som måtte følge af ens religiøse overbe-

visning, og bestemmelsen giver således ikke personer, der følger sin reli-

giøse overbevisning, en ret til at se bort fra lovgivning, der forfølger sagli-

ge hensyn, jf. præmis 121.

3.3.2.

Efter EMRK artikel 10, stk. 1, har enhver ret til ytringsfrihed. Arti-

kel 10 omfatter udtrykkeligt såvel ytringer i form af oplysninger om fakti-

ske forhold som tilkendegivelser af personlige meninger. Beskyttelsen om-

fatter dog ifølge praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

ikke ytringer, der truer med eller tilskynder til vold, eller ytringer, der er

udtryk for ekstremt had eller forhånelse af andre persongrupper, jf. nærme-

re herom pkt. 3.3.3 nedenfor.

Ligesom efter grundlovens § 77 gælder retten til ytringsfrihed ”enhver”.

Artikel 10 beskytter udtrykkeligt både retten til at fremkomme med ytrin-

ger (ytringsfrihed) og retten til at modtage ytringer (informationsfrihed).

Bestemmelsen beskytter i modsætning til den overvejende opfattelse i den

statsretlige litteratur af grundlovens § 77 både den formelle og den materi-

elle ytringsfrihed. Bestemmelsen indeholder derimod ikke som grundlo-

vens § 77 et forbud mod censurforanstaltninger, idet censurforanstaltnin-

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

ger ligesom indgreb i den materielle ytringsfrihed i visse tilfælde kan være

berettigede i henhold til bestemmelsen i artikel 10, stk. 2.

Beskyttelse af ytrings- og informationsfriheden efter artikel 10 er således

ikke ubegrænset. Der kan foretages indgreb i ytrings- og informationsfri-

heden, hvis indgrebet er foreskrevet ved lov og er nødvendigt i et demo-

kratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, territorial integritet

eller offentlig tryghed, for at forebygge uorden eller forbrydelse, for at be-

skytte sundheden eller sædeligheden, for at beskytte andres gode navn og

rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse af fortrolige oplysnin-

ger, eller for at sikre domsmagtens autoritet og upartiskhed, jf. artikel 10,

stk. 2.

Ved vurderingen af, om en given foranstaltning har været berettiget, må

det indledningsvis klarlægges, om der overhovedet er tale om et indgreb.

En foranstaltning, der retter sig mod ytringsfriheden, må besidde et vist

minimum af intensitet i relation til ytringen for at udgøre et indgreb. Det

anføres imidlertid i Peer Lorenzen mfl., Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention med kommentarer, 3. udgave (2011), bind II, side 809, at

selv sanktioner med lav intensitet – som f.eks. krav om en undskyldning

eller en advarsel – kan udgøre indgreb efter artikel 10, stk. 1.

Er der tale om et indgreb, skal indgrebet være foreskrevet ved lov og være

nødvendigt i et demokratisk samfund i forhold til de lovlige hensyn, som

er opregnet i artikel 10, stk. 2. Det centrale spørgsmål vil typisk være, om

indgrebet kan anses for nødvendigt i et demokratisk samfund. Omfanget af

beskyttelsen afhænger af en konkret helhedsvurdering. Det vil navnlig ha-

ve betydning, om ytringen vedrører et emne af samfundsmæssig interesse,

og om indholdet af ytringen er sagligt. Endvidere kan det have betydning,

om indgrebet er af en sådan karakter, at det er egnet til at afskrække andre

fra at ytre sig.

Hvis ytringen angår et emne af samfundsmæssig interesse og dermed bi-

drager til den offentlige debat, nyder ytringen en vidtgående beskyttelse,

hvorimod ytringer om rent private forhold ikke nyder en stærk beskyttelse,

jf. Peer Lorenzen mfl., a.st., side 860 ff.

I forbindelse med udformning af lovgivning om kriminalisering af ytrin-

ger, vil der – udover EMRK artikel 10 – også skulle tages højde for

EMRK artikel 7, stk. 1 om forbud mod straf med tilvirkende kraft. Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i sin praksis fastslået, at be-

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

stemmelsen i EMRK artikel 7, stk. 1, generelt stiller visse kvalitative krav

til straffelovsbestemmelser, jf. bl.a. dom af 15. november 1996 i sagen

Cantoni mod Frankrig.

Overordnet skal et strafbart forhold således være

tilstrækkeligt klart og præcist defineret i lov, således at borgeren med ri-

melig sikkerhed skal kunne forudse lovens konsekvenser (kravet om for-

udsigelighed). Om dette er tilfældet, vil bero på en konkret vurdering af

strafbestemmelsens ordlyd, formål, forarbejder og anvendelse i praksis.

3.3.3.

Som anført under pkt. 2.4 ovenfor har EMRK artikel 17 betydning

for EMRKs beskyttelse af foreningsfriheden, religionsfriheden og ytrings-

friheden i forhold til radikaliserede og ekstremistiske miljøer mv.

Bestemmelsen forhindrer således personer, foreninger mv. i at misbruge

deres konventionssikrede rettigheder til at undertrykke andres rettigheder

eller de principper om demokrati og respekt for menneskerettigheder, som

EMRK bygger på.

I praksis er artikel 17 bl.a. blevet anvendt i tilfælde af misbrug af ytrings-

friheden til f.eks. at fremkomme med grove racistiske udtalelser eller be-

nægtelser af forbrydelser mod menneskeligheden (holocaust) begået af det

nationalsocialistiske regime i Tyskland under Anden Verdenskrig.

3.4.

På den ovenfor anførte baggrund er der – som nævnt – ganske vide

rammer for inden for grundlovens §§ 67 og 77 og EMRK artikel 9 og 10 at

kriminalisere ytringer, som ikke i dag er strafbare.

Grundloven er ikke til hinder for, at ytringer, som strider mod imod sæde-

ligheden eller den offentlige orden, kriminaliseres, ligesom EMRK ikke er

til hinder for at kriminalisere ytringer, hvis det er nødvendigt i et demokra-

tisk samfund af hensyn til bl.a. at beskytte den offentlige orden og sæde-

ligheden. Det bemærkes i den forbindelse, at hvor der i Danmark har været

en langvarig tradition for en ganske vidtgående ytringsfrihed i forhold til

bl.a. at agitere for f.eks. udemokratiske samfundsmodeller mv., er der i

visse andre europæiske lande væsentligt flere begrænsninger, som Den Eu-

ropæiske Menneskerettighedsdomstol i øvrigt har fundet forenelige med

EMRK, jf. bl.a. den ovenfor beskrevne praksis fra Domstolen.

Den nærmere udformning af en ny regulering vil imidlertid skulle overve-

jes nøje. Dette gælder bl.a. i forhold til lighedsgrundsætningen i grundlo-

vens § 70, som indebærer et forbud mod diskrimination med bl.a. trosbe-

kendelse som kriterium, jf. nærmere herom pkt. 4 nedenfor.

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

4. De overordnede retlige rammer for andre forslag til initiativer

4.1.

De rammer, som grundlovens §§ 67, 77 og 78 og EMRK artikel 9, 10

og 11 sætter, og som omtales under pkt. 2 og 3 ovenfor, vil også gælde, i

det omfang andre initiativer gør indgreb i religionsfriheden, ytringsfrihe-

den og foreningsfriheden.

Herudover sætter bl.a. grundlovens § 70, EMRK artikel 14 og artikel 26 i

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder også rammer for

sådanne andre initiativer og den nærmere udformning af disse.

4.2.

Grundlovens § 70 har følgende ordlyd:

”Ingen kan på grund af sin trosbekendelse eller afstamning be-

røves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og politiske

rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af nogen almindelig

borgerpligt”

Bestemmelsen indebærer et forbud mod diskrimination med bl.a. trosbe-

kendelse som kriterium, for så vidt angår adgangen til nydelse af borgerli-

ge eller politiske rettigheder. Udtrykket ”rettigheder” skal ikke forstås

snævert, men må betegne enhver fordelagtig retsposition.

Bestemmelsen finder ikke kun anvendelse, hvor der udtrykkeligt diskrimi-

neres på grund af trosbekendelse (direkte diskrimination), men antages og-

så at gælde, selvom der formelt set ikke diskrimineres på grund af trosbe-

kendelsen, men dog på grund af forhold, der er så nøje forbundet hermed,

at resultatet faktisk bliver meget nær det samme (indirekte diskrimination).

4.3.

Efter EMRK artikel 14 skal nydelsen af de i konventionen anerkendte

rettigheder og friheder sikres uden forskel på grund af køn, race, farve,

sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national eller social op-

rindelse, tilhørighed til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller

andet forhold.

Anvendelsesområdet for EMRK artikel 14 er begrænset derved, at be-

stemmelsen er accessorisk til konventionens øvrige bestemmelser. Det be-

tyder, at bestemmelsen kun kan anvendes sammen med én eller flere af

disse bestemmelser. Heri ligger ikke et krav om, at en sådan rettighed skal

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

være krænket, men derimod alene et krav om, at den foreliggende situation

skal ligge inden for rettighedens anvendelsesområde (”ambit”).

Hvis den foreliggende situation ligger inden for en anden bestemmelses

anvendelsesområde (f.eks. artikel 9, 10 og 11, der omtales nærmere pkt.

2.4 og 3.3 ovenfor, og som beskytter henholdsvis religionsfriheden, yt-

ringsfriheden og foreningsfrihed) indeholder artikel 14 et forbud mod

usaglig forskelsbehandling.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis indebærer det-

te, at personer i sammenlignelige situationer som udgangspunkt skal be-

handles ens, og at forskelsbehandling kun er berettiget, hvis den har et le-

gitimt formål og samtidig står i et rimeligt forhold til dette formål.

Artikel 14 beskytter både mod direkte og indirekte forskelsbehandling.

4.4.

Efter artikel 26 i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettighe-

der gælder desuden et diskriminationsforbud, der har følgende ordlyd:

”Alle mennesker er lige for loven og er berettigede til lovens

ligelige beskyttelse uden nogen forskelsbehandling. I denne

henseende skal loven forbyde enhver forskelsbehandling og

sikre alle ligelig og effektiv beskyttelse imod forskelsbehand-

ling af nogen grund, herunder race, hudfarve, køn, sprog, reli-

gion, politisk eller anden anskuelse, national eller social her-

komst, formueforhold, fødsel eller anden stilling.”

Bestemmelsen indeholder et generelt diskriminationsforbud, som – i mod-

sætning til EMRK artikel 14 – kan anvendes uafhængigt af konventionens

øvrige rettigheder. Enhver forskelsbehandling i lovgivningen er således

omfattet af bestemmelsen.

Det følger af praksis fra FN’s Menneskerettighedskomité, at der ikke vil

være tale om diskrimination i strid med artikel 26, hvis kriterierne for for-

skelsbehandlingen er objektive og rimelige, og hvis formålet med for-

skelsbehandlingen er berettiget i henhold til konventionen, jf. f.eks. komi-

téens udtalelse af 27. juli 2009 i sagen

Rosalind Williams Lecraft mod

Spanien.

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder er ligesom EMRK

folkeretligt bindende for Danmark. FN’s Menneskerettighedskomités udta-

lelser om konventionen, er – i modsætning til Den Europæiske Menneske-

KIU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spørgsmål om kommentar til "Notat indeholdende en kortfattet beskrivelse af grundlovens §§ 67, 69 og 70", til kirkeministeren

rettighedsdomstols afgørelser om EMRK – derimod ikke folkeretligt bin-

dende Danmark.

4.5.

Andre forslag til initiativer end opløsning af foreninger eller krimina-

lisering af ytringer vil kunne tænkes som led i de igangværende forhand-

linger. Det falder uden for rammen af dette notat udtømmende at beskrive,

hvilke retlige overvejelser sådanne konkrete forslag i øvrigt kan give an-

ledning til.