EFK, Alm.del - 2015-16 - Supplerende svar på spørgsmål 383: Spm. om oversendelse af fire bagvedliggende analyser vedr. regeringens forsyningsstrategi, som blev fremlagt den 15/9-16, til energi-, forsynings- og klimaministeren

Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2015-16
EFK Alm.del
Offentligt

Analyse af reglerne for forrentning i varmeforsynings-

virksomheder

- Klare rammer for forrentning og investeringer i fjernvarmesektoren

Dato

3. november 2016

Indhold

Indledning og baggrund om sektoren................................................................. 3

1.1. Stemmeaftalen:

»Reformopfølgning

Regulering af fjernvarmesektoren« ...... 3

1.2. Fjernvarmesektorens karakteristika ................................................................ 3

1.3. »Princippet om nødvendige omkostninger« ................................................... 4

Den gældende regulering ................................................................................... 4

2.1. Driftsmæssige afskrivninger............................................................................ 4

2.2. Nødvendige omkostninger til lånekapital ........................................................ 5

2.3. Rimelig forrentning af indskudskapital ............................................................ 5

2.3.1. Opgørelse af indskudskapital ................................................................... 5

2.3.2. Opgørelse af forrentning .......................................................................... 6

2.4. Henlæggelser .................................................................................................. 7

2.5. Overskud ......................................................................................................... 7

Fakta om forrentning og henlæggelser .............................................................. 8

3.1. Fakta om ansøgninger om forrentning af indskudskapital .............................. 8

3.2. Fakta om brug af henlæggelser ...................................................................... 9

Målsætning med nye regler på området .......................................................... 10

4.1. Hensigtsmæssige investeringer .................................................................... 10

4.2. Lige behandling af varmeforsyningsvirksomheder ....................................... 10

4.3. Gennemskuelighed og kortere sagsbehandlingstider .................................. 10

5. Udfordringer ved de nuværende regler for forrentning, henlæggelser og

overskud .................................................................................................................. 11

5.1. Forrentning .................................................................................................... 11

5.1.1. Upræcise regler om forrentning af indskudskapital ................................ 11

5.1.2. Forskelsbehandling af virksomheder ..................................................... 11

5.1.3. Ikke entydig kobling mellem investering og forretning ........................... 12

5.1.4. Forskelsbehandling af indskuds- og fremmedkapital ............................. 12

5.2. Henlæggelser ................................................................................................ 12

5.3. Overskud ....................................................................................................... 13

Energi-, Forsynings- og

Klimaministeriet

Stormgade 2-6

1470 København K

T: +45 3392 2800

E: [email protected]

Side 1/19

www.efkm.dk

EFK, Alm.del - 2015-16 - Supplerende svar på spørgsmål 383: Spm. om oversendelse af fire bagvedliggende analyser vedr. regeringens forsyningsstrategi, som blev fremlagt den 15/9-16, til energi-, forsynings- og klimaministeren

Anbefalinger til nye regler for forrentning, henlæggelser og overskud ............ 14

6.1. Forrentning .................................................................................................... 14

6.1.1. Forrentningsgrundlag ............................................................................. 15

6.1.2. Forrentningssats ..................................................................................... 15

6.2. Henlæggelser ................................................................................................ 16

6.3. Overskud ....................................................................................................... 16

6.4. Mulige konsekvenser af nye regler for forrentning, henlæggelser og

overskud for forbrugeromkostningerne ................................................................ 16

Sammenfatning og overordnede konklusioner................................................. 17

7.1 Nye regler for forrentning ............................................................................... 17

7.2 Afskaffelse af muligheden for at foretage henlæggelser ............................... 18

7.3 Indførelse af indtægtsrammeregulering og mulighed for overskud uafhængigt

af teknologianvendelse ........................................................................................ 18

Side 2/19

1. Indledning og baggrund om sektoren

Energistyrelsen har undersøgt mulighederne for at ændre reglerne for forrentning i

fjernvarmesektoren.

1.1. Stemmeaftalen:

»Reformopfølgning

Regulering af fjernvar-

mesektoren«

Den 7. april 2016 indgik Regeringen (Venstre), Socialdemokraterne, Det Radikale

Venstre, Socialistisk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti stemmeaftalen:

»Reformopfølgning Regulering af fjernvarmesektoren«.

Stemmeaftalen

»Reformopfølgning Regulering af fjernvarmesektoren«

erstatter de

tilsvarende rammer og principper i reformopfølgningsaftalen fra 22. marts 2000, og

aftaleparterne blev i den forbindelse enige om, at:

»Reglerne for forrentning skal justeres således, at selskaberne har klare rammer

for nye investeringsbeslutninger, der skaber incitament til at investere og effektivi-

sere inden for rammerne af princippet om nødvendige omkostninger, herunder

forrentning. Der igangsættes en analyse heraf, som afrapporteres i 1. halvår 2016.

Forrentningsanalysen vil blive forelagt aftalens parter til forhandling.«

1.2. Fjernvarmesektorens karakteristika

Fjernvarmesektoren er særdeles heterogen, men antages - afhængig af den præci-

se afgrænsning - i almindelighed at bestå af ca. 500 virksomheder, der er underlagt

særlige regler for prisfastsættelse ved levering af opvarmet vand eller damp for-

trinsvis til såkaldt rumvarmeformål, herunder regler om indberetning af priser og

øvrige leveringsvilkår til Energitilsynet. Det er endvidere som udgangspunkt uden

betydning, hvordan det opvarmede vand eller damp er produceret, herunder hvil-

ken teknologiform som virksomheden har anvendt ved opvarmningen.

Fjernvarmesektoren spænder over så forskellige virksomheder, som mindre blok-

varmecentraler med en varmekapacitet på 0,25 MW, dvs. kedler til opvarmning af i

størrelsesordenen ca. 30-50 parcelhuse, til de meget store centrale kraftvarmean-

læg, der sælger opvarmet vand eller damp til bl.a. de fælleskommunale transmissi-

onsselskaber, der fordeler det opvarmede vand eller damp til flere hundrede tusin-

de husstande.

Fjernvarmesektoren udgøres i princippet af hele forsyningskæden fra produktions-

anlæg, til transmissionsanlæg, til distributionsanlæg, til handelsvirksomhed og til

slutforbrugeren, og alle led indtil slutforbrugeren er som udgangspunkt omfattet af

prisbestemmelserne, herunder anmeldelsesreglerne og dermed underlagt Energi-

tilsynets kompetence.

Side 3/19

1.3.

Princippet om nødvendige omkostninger«

Grundprincippet i den gældende økonomiske regulering og Energiprismyndighe-

dernes administrative praksis er, at virksomhederne ved produktion, transmission,

distribution og handel i hvert enkelt forsyningsled kan

»hvile-i-sig-selv«,

hvilket

indebærer, at virksomhederne som udgangspunkt højst kan opkræve indtægter,

der svarer til virksomhedens nødvendige udgifter. Princippet omtales derfor ofte

mere præcist som:

»princippet om nødvendige omkostninger«.

Varmeforsyningslovens prisregulering er en

»maksimalprisregulering«.

Der er der-

for ikke noget til hinder for, at virksomhederne opkræver færre indtægter end deres

nødvendige udgifter.

Affaldsforbrændingsanlæg, der producerer og sælger opvarmet vand eller damp, er

endvidere underlagt et prisloft ved leveringen af det opvarmede vand eller damp.

Prisloftet udmeldes én gang om året af Energitilsynet i medfør af prisloftbekendtgø-

relsen. Er prisloftet lavere end virksomhedens afholdte nødvendige udgifter kan

affaldsforbrændingsanlægget ikke få dækning for de afholdte udgifter ved at hæve

prisen på det opvarmede vand eller damp, men kan i stedet fx hæve affaldsgeby-

ret.

2. Den gældende regulering

Efter den gældende regulering kan varmeforsyningsvirksomhederne som udgangs-

punkt indregne

nødvendige udgifter

til energi, lønninger og andre driftsomkostnin-

ger, efterforskning, administration og salg, omkostninger som følge af pålagte of-

fentlige forpligtelser, herunder omkostninger til energispareaktiviteter, samt finan-

sieringsudgifter ved fremmedkapital og underskud fra tidligere perioder opstået i

forbindelse med væsentlig udbygning af forsyningssystemerne.

Herudover kan varmeforsyningsvirksomhederne efter nærmere regler indregne

driftsmæssige afskrivninger, henlæggelser til nyinvesteringer

forrentning af ind-

skudskapital.

2.1. Driftsmæssige afskrivninger

Det følger af de eksisterende regler – afskrivningsbekendtgørelsen § 4 -, at varme-

forsyningsvirksomheder har mulighed for at afskrive deres anlægsinvesteringer

med maksimalt 20 % om året. Det indebærer, at varmeforsyningsvirksomheder kan

foretage en investering og over de følgende 5 år opkræve investeringsudgifterne

over varmepriserne. Dermed kan virksomhederne have totalafskrevet deres an-

lægsinvesteringer i løbet af en 5-årig periode.

Dette står i modsætning til årsregnskabsloven, hvori anlæg typisk skal afskrives

over en længere periode. Reglerne for fjernvarmesektoren indebærer, at nogle

fjernvarmeanlæg kan være afbetalt efter 5 år, hvormed virksomheden ikke længere

Side 4/19

har finansielle udgifter (renter og lign.) knyttet til investeringen, men investeringen

fortsat kan have en bogført værdi i virksomhedens årsregnskab.

Investeringerne kan maksimalt afskrives over 30 år.

2.2. Nødvendige omkostninger til lånekapital

Varmeforsyningsvirksomhederne har mulighed for at indregne finansielle omkost-

ninger - herunder renter og omkostninger i forbindelse med lånoptag, vedligehold

og omlægning af lån - i fjernvarmepriserne.

At virksomhederne har mulighed for at indregne nødvendige omkostninger til

fremmedkapitalfinansiering muliggør, at de kan optage lån hos fx KommuneKredit

eller hos kommercielle udlånsvirksomheder. Hvis ikke virksomhederne havde den-

ne mulighed, ville de være afhængige af, at ejerne løbende indskød midler i virk-

somheden, hvis driften og investeringerne i sektoren skulle fastholdes.

2.3. Rimelig forrentning af indskudskapital

Varmeforsyningsvirksomhederne har desuden mulighed for at indregne en forrent-

ning af virksomhedens indskudskapital. Muligheden fremgår af afskrivningsbe-

kendtgørelsens § 6, hvoraf det fremgår, at:

»Energitilsynet

kan tillade, at der i priser for levering af opvarmet vand, damp eller

gas indregnes en rimelig forrentning af indskudskapital.«

Forrentning af indskudskapitalen forudsætter ansøgning til Energitilsynet for alle de

år, hvor virksomhederne ønsker at indregne en sådan forrentning samt Energitilsy-

nets tilladelse til at indregne forrentningen. Det er en konkret vurdering af virksom-

hedens forhold og risiko, der er afgørende, når Energitilsynet vurderer, hvad der er

en rimelig forrentning af indskudskapital i den pågældende virksomhed, og dermed

kan indregnes i varmeprisen.

2.3.1. Opgørelse af indskudskapital

Virksomhedernes indskudskapital opgøres efter administrativ praksis forskelligt, alt

efter om de har eller ikke har anlæg, der er idriftsat før ikrafttræden af varmeforsy-

ningslovens prisbestemmelser den 1. marts 1981.

Virksomheder

uden

anlæg idriftsat før 1. marts 1981

For virksomheder, der

ikke har

anlæg idriftsat før 1. marts 1981, opgøres indskuds-

kapitalen som den bogførte værdi af indskudskapitalen ved stiftelsen, dvs. den

kapital som ejeren/ejerne har indskudt i forbindelse med, at virksomheden er blevet

etableret. Dette indskud korrigeres for nye indskud, herunder godkendt forrentning,

der fortsat er indestående i virksomheden.

Virksomheder

med

anlæg idriftsat før 1. marts 1981

For virksomheder, der

har

anlæg idriftsat før 1. marts 1981, opgøres indskudskapi-

talen som værdien af egenkapitalen pr. denne dato.

Side 5/19

Værdien af egenkapitalen kan opgøres efter én af to metoder:

For det

første

kan egenkapitalen opgøres som den bogførte værdi af aktiverne pr.

1. marts 1981 fratrukket gæld. Værdierne skal dokumenteres ved et revideret års-

regnskab.

For det

andet

kan egenkapitalen opgøres som aktivernes nedskrevne genanskaf-

felsesværdier pr. 1. marts 1981 fratrukket gæld i overensstemmelse med det så-

kaldte administrationsgrundlag.

Anvendelse af administrationsgrundlaget forudsætter imidlertid, at virksomheden

kan dokumentere/redegøre for:

•

Hvilke aktiver virksomheden ejede pr. 1 marts 1981; og

Hvornår virksomheden anskaffede aktiverne.

Det enkelte aktivs værdi kan herefter opgøres med udgangspunkt i en dokumente-

ret værdi af aktivet eller med udgangspunkt i en til formålet udarbejdet komponent-

liste (pris- og levetidskatalog).

Også for virksomheder med anlæg idriftsat før den 1. marts 1981 korrigeres ind-

skudskapitalen for nye indskud, herunder godkendt forrentning, der fortsat er inde-

stående i virksomheden.

Under forudsætning af at virksomhederne kan fremlægge den relevante dokumen-

tation, er det virksomhederne der afgør, hvilken af de to metoder der skal anvendes

til at opgøre deres indskudskapital.

Det forhold at en godkendt forrentning kan holdes i virksomheden og medføre en

merforrentning – uagtet at forrentningen ikke direkte omsættes i investeringer –

indebærer, at forrentningsgrundlaget kan vokse over tid, medmindre der foretages

udlodninger. Tilsvarende vil også muligheden for afkast i form af forrentning af den

voksende indskudskapital øges.

2.3.2. Opgørelse af forrentning

Med udgangspunkt i den opgjorte indskudskapital (forrentningsgrundlaget) opgør

Energitilsynet herefter

en rimelig forrentning.

Det påhviler Energitilsynet at oplyse ansøgningssagen med henblik på konkret at

vurdere, hvorvidt en forrentning må anses for at være rimelig. Der skal foretages en

konkret vurdering i hver enkelt sag, og reglerne indeholder ikke kriterier for denne

vurdering. Denne fremgangsmåde kan give anledning til betydelig og langvarig

skriftveksling mellem Energitilsynet og den virksomhed, der ansøger om forrent-

ning, såfremt der ikke er enighed mellem Energitilsynet og virksomheden.

Side 6/19

Energitilsynet opgør ikke en fast

forrentningssats,

men et samlet forrentningsbeløb.

En forrentningssats kan herefter beregnes

ex post.

2.4. Henlæggelser

Det fremgår bl.a. af afskrivningsbekendtgørelsens § 5, at:

»I priserne for opvarmet vand, damp eller gas bortset fra naturgas kan indregnes

henlæggelser til nyinvesteringer, jf. varmeforsyningslovens § 20, stk. 2.«

Henlæggelser er altså at forstå som en meropkrævning hos forbrugerne ud over de

faktisk afholdte udgifter i en periode forud for, at der investeres i et nyt anlæg.

Det fremgår af afskrivningsbekendtgørelsens § 5 stk. 2 og stk. 3, at:

»Henlæggelser

kan tidligst påbegyndes 5 år før det planlagte idriftsættelsesår.«

»I

5 år før idriftsættelsesåret kan der i alt henlægges indtil 75 pct. af den budgette-

rede anlægssum (…)«.

Det indebærer, at størstedelen af varmeforsyningsvirksomhedernes anlægsinveste-

ringer i dag kan finansieres via henlæggelser fra forbrugerne. Da henlæggelserne

kan påbegyndes op til 5 år før anlæggets idriftsættelse indebærer det, at varmefor-

syningsvirksomhederne i perioder kan have et betydeligt indestående i form af hen-

læggelser med henblik på forestående investeringer.

2.5. Overskud

Det følger af princippet om nødvendige omkostninger, at varmeforsyningsvirksom-

heder som udgangspunkt ikke har mulighed for at optjene et overskud. Dette gæl-

der uanset hvor effektivt, virksomhederne drives. En eventuel overopkrævning i

forhold til de afholdte omkostninger skal som udgangspunkt tilbageføres til forbru-

gerne over varmepriserne.

Der er dog en række undtagelser til dette.

For det

første

kan virksomheder optjene et overskud som følge af en godkendt

forrentning af indskudskapitalen, som kan trækkes ud af virksomheden.

For det

andet

kan industrivirksomheder, der leverer overskudsvarme til et kollektivt

varmeforsyningsanlæg opnå en fortjeneste.

For det

tredje

kan virksomheder, der anvender visse VE-teknologier til at levere

varme til et andet kollektivt varmeforsyningsanlæg optjene et overskud. I dette til-

fælde kan virksomheden som udgangspunkt fastsætte prisen på almindelige kom-

mercielle vilkår på baggrund af en forhandling mellem to parter. Energitilsynet vil

dog kunne tilsidesætte aftalen efter konkret vurdering, hvis prisen anses for at være

urimelig.

Side 7/19

For det

fjerde

indeholder loven specielle regler for centrale kraftvarmeanlæg om

deling af afgiftsfordelen ved anvendelse af biomasse i forhold til fossile brændsler.

Ovenstående indebærer, at muligheden for at optjene overskud bl.a. afhænger af

virksomhedernes kapitalstruktur, deres teknologianvendelse og selskabsstruktur.

3. Fakta om forrentning og henlæggelser

3.1. Fakta om ansøgninger om forrentning af indskudskapital

Varmeforsyningsvirksomhederne skal indgive en ansøgning om forrentning for de

år, hvor de ønsker at indregne en sådan i varmepriserne. Varmeforsyningsvirk-

somheden skal ansøge om forrentning i det år, hvor virksomheden ønsker at ind-

regne forrentning. Forrentning for tidligere år vil altså kunne afvises.

Det er kun en mindre del af varmeforsyningsvirksomhederne, der har ansøgt om

forrentning.

Pr. den 22. juli 2016 havde Energitilsynet ansøgninger fra 61 varmeforsyningsvirk-

somheder under behandling . Det skal sammenholdes med de ca. 500 varmeforsy-

ningsvirksomheder, der er omfattet af prisreguleringen.

En nærmere analyse af ansøgningerne viser dog, at det fortrinsvist er de store

virksomheder i branchen, der har ansøgt om forrentning. Selvom der således er

tale om, at et mindre antal varmeforsyningsvirksomheder har ansøgt om forrentning

af indskudskapitalen, er der tale om en relativt større del af sektoren, når der ses

på fjernvarmeproduktion og fjernvarmelevering.

Der kan være flere årsager til, at virksomheder ikke ansøger om forrentning af ind-

skudskapitalen. Det kan fx være, at:

•

Virksomheden er i forbrugereje. For disse virksomheder er incita-

mentet til at ansøge om forrentning af indskudskapitalen mindre

åbenbart, idet der (delvist) er sammenfald mellem forbrugere og

ejere.

Virksomheden er muligvis ikke altid bevidst muligheden for at få en

forrentning af indskudskapitalen, og/eller anser reglerne for at være

så komplicerede, at de ikke ønsker at bruge tid og ressourcer på

det.

Virksomheden primært er fremmedkapitalfinansieret (finansieret via

lån), hvorfor de ikke, eller kun i begrænset omfang har en ind-

skudskapital at forrente.

•

Udtræk fra Energitilsynets database

Side 8/19

Af de 61 selskaber, som Energitilsynet pr. den 22. juli 2016 behandlede forrent-

ningsansøgninger for, havde:

•

37 selskaber (ca. 62 %) ansøgt om at få opgjort indskudskapitalen

med udgangspunkt i de bogførte værdier,

•

19 selskaber (ca. 32 %) ansøgt om at få opgjort indskudskapitalen

på baggrund af administrationsgrundlaget pr. 1. marts 1981 (ned-

skrevne genanskaffelsesværdier) og

•

2 selskaber (ca. 3 %) ansøgt om at få opgjort indskudskapitalen på

baggrund af en alternativ metode (fx bogførte værdier for én perio-

de og administrationsgrundlaget for en anden periode).

2 selskaber havde endnu ikke oplyst, hvilken metode de ville anvende, jf. figur 1

nedenfor.

Figur 1: Forrentningsansøgninger fordelt på opgørelsesmetode

Alternativ

metode; 2

Ikke oplyst

metode; 2

Administrations-

grundlag; 19

Antal

ansøgninger

i alt: 61

Bogførte

værdier; 37

Det er fortrinsvist de store selskaber, der har ansøgt om at få opgjort deres forrent-

ning på baggrund af administrationsgrundlaget.

3.2. Fakta om brug af henlæggelser

Energitilsynet har foretaget en analyse af brugen af henlæggelser . Heraf fremgår

det, at ca. hver tredje varmevirksomhed har indregnet henlæggelser i varmepriser-

ne i perioden 2014-2016.

Henlæggelserne i perioden andrager ca. 500 mio. kr., hvilket svarer til ca. 7 pct. af

virksomhedernes nødvendige omkostninger.

Udtræk fra Energitilsynets database.

”

Henlæggelser i fjernvarmesektoren”,

Energitilsynet 2016

Side 9/19

Beløbet svarer til, at der hvert år i perioden er henlagt ca. 167 mio. kr. Der er altså

tale om et betydeligt beløb.

Som et led i Energitilsynets analyse af henlæggelser har de desuden fundet, at en

del af henlæggelserne er regelstridige, fx ved at virksomheder har henlagt i mere

end 5 år forud før idriftsættelsen af et anlæg, eller at de har priseftervist flere hen-

læggelser end budgetteret.

4. Målsætning med nye regler på området

Analysens anbefalinger er udarbejdet med udgangspunkt i følgende målsætninger.

4.1. Hensigtsmæssige investeringer

Hvis virksomheder overkompenseres for den risiko, de pådrager sig ved at investe-

re i en sektor, medfører det en risiko for overinvestering. Hvis de underkompense-

res medfører det en risiko for underinvestering.

Overinvesteringer medfører, at forbrugerne betaler en meromkostning for den ydel-

se, de får leveret. Underinvestering kan på sigt få betydning for forsyningssikkerhe-

den.

For at sikre såvel lave priser for forbrugerne som forsyningssikkerhed bør det til-

stræbes, at varmeforsyningsvirksomhederne kan opnå et rimeligt systematisk, risi-

kojusteret afkast af de investeringer, som de foretager i sektoren.

4.2. Lige behandling af varmeforsyningsvirksomheder

Det bør tilstræbes, at varmeforsyningsvirksomhederne behandles efter ensartede

regler, uanset hvornår virksomhedens anlæg er sat i drift.

4.3. Gennemskuelighed og kortere sagsbehandlingstider

Det bør tilstræbes, at reglerne er så enkle og gennemsigtige som muligt, og at reg-

lerne er håndterbare for virksomhederne og administrerbare for Energitilsynet, så

virksomhederne ikke oplever en unødigt lang og tung sagsbehandling.

De nuværende upræcise regler og lange sagsbehandlingstider bidrager til at skabe

usikkerhed om de rammer, som varmeforsyningsvirksomhederne kan, og skal drive

deres virksomhed indenfor.

Lange sagsbehandlingstider vil desuden kunne medføre et ”priseftersmæk” for

forbrugerne, som bør undgås.

Side 10/19

5. Udfordringer ved de nuværende regler for for-

rentning, henlæggelser og overskud

5.1. Forrentning

5.1.1. Upræcise regler om forrentning af indskudskapital

Reglerne for forrentning er i dag upræcise og svært administrerbare. Der er betyde-

lig usikkerhed om, hvad

en rimelig forrentning

af indskudskapitalen indebærer.

Samtidig er reglerne vanskelige at administrere for Energitilsynet, dels som følge af

usikkerheden om, hvad der er en

rimelig forrentning,

og dels fordi reglerne indebæ-

rer, at Energitilsynet skal foretage en konkret vurdering af hver eneste virksomhed,

der ansøger om forrentning af sin indskudskapital, selvom nogle virksomheder kan

siges at have en stort set ensartet risikoprofil.

Det har medført lange sagsbehandlingstider. De lange sagsbehandlingstider bidra-

ger yderligere til at skabe usikre rammer for virksomhederne og risikerer samtidig

at medføre et ”priseftersmæk” til fjernvarmeforbrugerne, når der bliver truffet afgø-

relse i forrentningssager.

At forbrugerne kan få et ”priseftersmæk” som følge af lange sagsbehandlingstider

bryder desuden med det administrativt udviklede samtidighedsprincip, hvorefter det

er de forbrugere, der benytter sig af en forsyningsydelse, der skal betale for ydel-

sen. Det skyldes, at der i perioden fra en ansøgning indgives, til der træffes afgø-

relse kan være tilflytning eller fraflytning i fjernvarmeområdet. Hvis forrentningen

først indregnes i varmepriserne en årrække efter, at ansøgningen har fundet sted,

kan der have været en betydelig udskiftning i forbrugersammensætningen i mel-

lemtiden.

En analyse foretaget af Energitilsynet baseret på tal fra Danmarks Statistik viser,

at ca. 10 % af alle husstande foretager en flytning mellem kommuner om året. Der

har været et eksempel på en forrentningssag, der først er blevet endelig afgjort 9 år

efter den oprindelige ansøgning. Dermed må det også antages, at en række for-

brugere betaler en meromkostning for deres varme, som burde være betalt af tidli-

gere forbrugere.

Der er derfor behov for at skabe mere præcise regler, der er nemmere at admini-

strere, og som kan reducere sagsbehandlingstiderne.

5.1.2. Forskelsbehandling af virksomheder

Forrentningsreglerne administreres i dag forskelligt, alt efter om virksomhederne

har anlæg, der er idriftsat før den 1. marts 1981 eller idriftsat efter den 1. marts

1981. Det indebærer, at virksomhederne ikke behandles ens indenfor de rammer,

de er underlagt.

”

Henlæggelser i fjernvarmesektoren”,

Energitilsynet 2016

Side 11/19

5.1.3. Ikke entydig kobling mellem investering og forretning

Den forrentning en varmeforsyningsvirksomhed kan opnå, er ikke entydig koblet til

størrelsen af de investeringer, som virksomheden foretager i sektoren.

Det skyldes bl.a., at muligheden for at få Energitilsynets tilladelse til forrentning af

indskudskapital delvist afhænger af størrelsen på den

initiale indskudskapital.

I andre regulerede forsyningssektorer så som gas- og eldistributionsområdet udgø-

res virksomhedernes forrentningsgrundlag af deres aktivbase fratrukket afskrivnin-

ger. Dermed afspejler virksomhedernes forrentningsgrundlag i højere grad aktivi-

tetsniveauet i de pågældende virksomheder.

Varmeforsyningsvirksomhedernes indskudskapital kan derimod med de nuværende

regler årligt vokse med det tilladte forrentningsbeløb uafhængigt af, om virksomhe-

den foretager nye investeringer. Det indebærer, at nogle varmeforsyningsvirksom-

heder kan få et stort forrentningsbeløb uden at foretage investeringer, mens andre

må nøjes med et lavt forrentningsbeløb trods relativt store investeringer.

I gas- og el-distributionsvirksomheder falder virksomhedernes forrentningsgrundlag

årligt i takt med virksomhedens afskrivninger, hvis der ikke foretages nye investe-

ringer. Dermed tilpasses forrentningsgrundlaget automatisk kapitalbehovet i gas-

og el-distributionsvirksomheder.

5.1.4. Forskelsbehandling af indskuds- og fremmedkapital

De gældende regler om forrentning af indskudskapital og indregning af omkostnin-

ger til fremmedkapital (lånekapital) indebærer en forskellig behandling af de to ty-

per af kapital. Omkostninger til fremmedkapital kan indregnes i priserne uden for-

udgående godkendelse fra Energitilsynet, hvis der er tale om en nødvendig om-

kostning i varmeforsyningslovens forstand. Forrentning af indskudskapital skal der-

imod tiltrædes af Energitilsynet, for at kunne indregnes.

Det vurderes, at den forskellige behandling af de to typer af kapital kan påvirke

virksomhedernes valg af kapitalstruktur. Reglerne understøtter derfor ikke, at virk-

somhederne anvender en hensigtsmæssig kapitalstruktur.

Forrentningsreglerne på gas- og eldistributionsområdet indebærer, at virksomhe-

derne får fastsat én WACC (forrentningssats) for hele virksomhedens kapitalgrund-

lag. Virksomhederne får dermed en forrentning der er uafhængig af, om de anven-

der egenkapital eller fremmedkapital. Dermed påvirkes gas- og eldistributionsvirk-

somhedernes incitament til at anvende den ene form for finansiering frem for den

anden ikke af reglerne om forrentning.

5.2. Henlæggelser

Muligheden for at foretage henlæggelser til nyinvesteringer sikrer varmeforsynings-

virksomhederne billig kapital til at investere, da forbrugerne forudbetaler virksom-

Side 12/19

hedens fremtidige anlægsinvesteringer. Man kan populært sige, at forbrugerne

yder rentefrie lån til sin fjernvarmeleverandør.

Det må imidlertid antages, at en varmeforsyningsvirksomhed i de fleste tilfælde har

adgang til billigere lånekapital end sine varmeforbrugere enten på det almindelige

kommercielle lånemarked eller i KommuneKredit.

At varmeforsyningsvirksomhederne kan finansiere store dele af deres investeringer

som henlæggelser fra forbrugerne, indebærer desuden, at investeringerne ikke

underlægges den almindelige, kritiske risikovurdering, som en långiver på det al-

mindelige kommercielle lånemarked foretager.

Energitilsynet har i en analyse af henlæggelsesreglerne vurderet, at varmeforsy-

ningsvirksomhederne formentlig ikke vil have udfordringer i forhold til at finansiere

deres investeringer uden brug af henlæggelser grundet den lave risiko, der er for-

bundet med at drive varmeforsyningsvirksomhed .

Har varmeforsyningsvirksomhederne i enkelte tilfælde vanskelighed ved at lånefi-

nansiere nye investeringer, bør det give anledning til at overveje, om investeringen

er hensigtsmæssig i forhold til virksomhedens situation.

Den meget billige kapital fra forbrugerne giver ikke virksomhederne incitament til at

foretage effektive investeringer og kan derfor føre til overinvestering. Overinveste-

ring medfører et samfundsøkonomisk tab, og da forbrugerne betaler investeringer-

ne over varmeprisen, medfører det også et forbrugerøkonomisk tab.

Da henlæggelser kan opkræves op til 5 år forud for idriftsættelsen af en investering,

kan reglerne desuden indebære et brud med det administrativt udviklede

samtidig-

hedsprincip,

hvorefter de forbrugere, der benytter sig af en forsyningsydelse, også

er dem, der bør betale for ydelsen.

5.3. Overskud

Muligheden for at optjene et overskud ved anvendelse af særligt udvalgte teknolo-

gier, men ikke ved andre, kan give virksomhederne et selskabsøkonomisk incita-

ment til at vælge de teknologier, hvor de kan opnå et overskud, fremfor de teknolo-

gier der er mest hensigtsmæssige.

Med aftale om ny regulering af fjernvarmesektoren af 7. april 2016 blev det beslut-

tet, at fjernvarmesektoren i fremtiden skal underlægges omkostningsrammer og

have udmeldt effektiviseringskrav på baggrund af benchmarking.

Det ligger et effektiviseringspres på virksomhederne, men der er ikke lagt op til at

indføre et positivt incitament til virksomhederne, hvis de effektiviserer. Det kan be-

tyde, at forbrugerne går glip af en effektivisering og dermed en prisreduktion, som

de ellers ville have fået.

”

Henlæggelser i fjernvarmesektoren”,

Energitilsynet 2016

Side 13/19

En mulighed for at optjene et overskud, hvis virksomheden effektiviserer, er et di-

rekte,

positivt økonomisk incitament

for virksomheden til at foretage effektiviserin-

ger.

Fraværet af sådanne positive incitamenter kan bevirke, at virksomhederne ikke

effektiviserer udover de effektiviseringskrav, som de bliver pålagt. Det medfører et

samfundsøkonomisk tab. Dette kan stå i vejen for prisreduktioner, som ellers ville

være kommet forbrugerne til gavn, hvorved det samfundsøkonomiske tab omsæt-

tes i et forbrugerøkonomisk tab.

6. Anbefalinger til nye regler for forrentning, hen-

læggelser og overskud

6.1. Forrentning

Enhver virksomhed har behov for at kapitalen forrentes for at kunne finansiere lø-

bende drift, investeringer og vedligeholdelse af kapitalapparatet. Hvis ikke virksom-

heder har adgang til forrentning, vil kapitalapparatet forfalde og virksomhederne vil

ikke kunne drive deres virksomhed.

Hvis virksomhederne overkompenseres for den risiko, de løber ved at investere i

sektoren, giver det et selskabsøkonomisk incitament til overinvestering i sektoren.

Hvis virksomhederne ikke kompenseres tilstrækkeligt for den risiko, de påtager sig

ved at investere, vil det kunne føre til underinvestering i sektoren.

Det bør derfor sikres, at investorer i varmeforsyningsvirksomheder kan opnå et

rimeligt, systematisk risikojusteret afkast af deres investerede kapital.

De gældende regler for forrentning i varmeforsyningsvirksomheder indebærer, at

der ikke er nogen entydig sammenhæng mellem de investeringer, der foretages i

sektoren (deres aktivitetsniveau), og den forrentning virksomhederne kan opnå. Det

betyder, at nogle virksomheder kan opnå en relativt stor forrentning af deres inve-

steringer, mens andre opnår en relativt mindre forrentning. Hvilken forrentning virk-

somhederne kan få afhænger bl.a. af deres kapitalstruktur og af, hvornår de er

etableret. Virksomhederne har på den baggrund ikke de samme rammer og mulig-

heder.

Der er derfor behov for at ensarte reglerne på tværs af virksomheder og sikre, at

den forrentning, virksomhederne opnår, er mere direkte koblet til de investeringer,

de foretager i sektoren, samt hverken giver incitament til under- eller overinveste-

ring.

Side 14/19

6.1.1. Forrentningsgrundlag

Det anbefales, at virksomhedernes forrentningsgrundlag i fremtiden opgøres med

udgangspunkt i deres aktivbase. Det kunne fx være virksomhedens anlægsaktiver,

der i så fald må værdiansættes ud fra en vis standardiseret metode.

Det vil ensarte opgørelsen af virksomhedernes forrentningsgrundlag på tværs af

virksomhederne ved fremadrettet at stille krav om, at virksomheder med anlæg

etableret før hhv. efter 1. marts 1981 skal opgøre aktivbasen (forrentningsgrundla-

get) på samme vis.

Det vil gøre reglerne nemmere at administrere for tilsynet og mere forudsigelige for

virksomhederne, da aktivbasen er mere enkelt at opgøre end den initiale indskuds-

kapital. Dermed undgår man de lange dokumentationsprocesser og opgørelser af

de enkelte aktiver med udgangspunkt i komponentlister, der følger af reglerne for

opgørelse af indskudskapitalen for virksomheder med anlæg etableret før 1. marts

1981.

Reglerne betyder samtidig, at egen- og fremmedkapitalfinansiering behandles ens,

og sikrer dermed, at reguleringen ikke tilskynder virksomhederne til at anvende én

type finansiering frem for en anden grundet reguleringen, men i stedet opsøger den

kapital, der er billigst.

Sidst vil det medføre, at forrentningsgrundlaget kobles direkte til virksomhedernes

aktuelle kapitalbehov og dermed deres aktivitetsniveau.

I forbindelse med implementering af de nye regler bør der tages stilling om virk-

somhederne skal have et tillæg til brug for en nødvendig, løbende driftskapital samt

dette tillægs størrelse. Det bemærkes, at den nødvendige, løbende driftskapital

ikke er en statisk størrelse. En udvikling i teknologianvendelsen kan bevirke, at

reglerne om nødvendig driftskapital løbende skal justeres over tid.

6.1.2. Forrentningssats

Det anbefales herudover, at der i fremtiden udmeldes én eller flere forrentningssat-

ser for virksomhederne, der fastlægges ved en WACC (Weighted Average Cost of

Capital).

En WACC-metode er en økonomisk metode til at fastsætte en forrentning for virk-

somheder, der tager hensyn til deres risikoprofil i forhold til en alternativ placering

af kapital, og som dermed skal sikre, at virksomhederne får en rimelig, risikojusteret

forrentning af deres investerede kapital. Det skal modvirke over- og underinveste-

ring.

Det anbefales, at der udmeldes nogle få forrentningssatser for varmeforsynings-

virksomheder, der kan siges at have en tilnærmelsesvis ensartet risikoprofil. I for-

bindelse med implementering af de nye regler bør det undersøges, hvor mange

forrentningssatser det vil være nødvendigt at udmelde.

Side 15/19

Dermed undgås det, at Energitilsynet skal foretage en konkret og ofte omfattende

vurdering af hver enkelt virksomhed, hvilket vil forkorte sagsbehandlingstiderne.

Det foreslås, at Energitilsynet i henhold til lov får hjemmel til at fastsætte både op-

gørelsesmetoden og forrentningssatsen.

Det bemærkes, at ovenstående anbefalinger er i tråd med de anbefalinger, Elregu-

leringsudvalget er kommet med om ny regulering af eldistributionssektoren.

Endelig bemærkes, at det vil være op til den enkelte varmevirksomhed, om den

ønsker at opkræve den tilladte forrentning hos forbrugerne.

6.2. Henlæggelser

Det anbefales, at virksomhedernes mulighed for at foretage henlæggelser til nyin-

vesteringer afskaffes.

En ophævelse af reglerne vil indebære, at virksomhederne i fremtiden skal finan-

siere en større del af deres omkostninger ved lånefinansiering på linje med almin-

delige kommercielle virksomheder.

Det bør overvejes, om muligheden for at foretage henlæggelser skal fastholdes i

enkelte tilfælde – fx ved afvikling af eksisterende fjernvarmevirksomed.

6.3. Overskud

Det anbefales, at varmeforsyningsvirksomhedernes mulighed for at optjene at

overskud ved anvendelse af nogle teknologier, men ikke ved anvendelse af andre

afskaffes.

Det anbefales endvidere, at virksomhederne i fremtiden frit kan disponere over det

eventuelle beløb (overskud), der opstår mellem den af

myndighederne udmeldte

maksimale ramme

for drift og investeringer og virksomhedens

faktisk afholdte om-

kostninger

til drift og investeringer.

Implementeringen af det anbefalede tiltag skal følge den nye regulering på elom-

området.

6.4. Mulige konsekvenser af nye regler for forrentning, henlæg-

gelser og overskud for forbrugeromkostningerne

Betydningen af de nye regler på henholdsvis kort og lang sigt afhænger af en ræk-

ke forhold, herunder:

•

Virksomhedernes kapitalstruktur.

•

Hvor mange virksomheder der ansøger om forrentning af indskudskapita-

len efter de gældende regler.

•

Virksomhedernes indskudskapital efter de nuværende regler. Dette er for

langt hovedparten af varmevirksomheder ikke opgjort og afhænger af, hvil-

ken metode de enkelte virksomheders forrentningsgrundlag opgøres efter.

Side 16/19

•

Virksomhedernes fremmedkapitalomkostninger i dag.

Den konkrete udformning af de nye regler.

Det er derfor ikke muligt at opgøre konsekvenserne. Ved udformning af nye regler

om forrentning bør det dog tilstræbes, at varmevirksomhederne ikke opnår en

overnormal forrentning som følge af en større forskydning af forrentningsbasen.

7. Sammenfatning og overordnede konklusioner

7.1 Nye regler for forrentning

Det anbefales, at reglerne for forrentning ændres, så:

1) Forrentningsgrundlaget i fremtiden fastsættes med udgangspunkt i virk-

somhedernes aktivbase med et muligt tillæg for nødvendig driftskapital. Det

skal sikre, at virksomhederne behandles efter ensartede regler og sikre, at

virksomhedernes adgang til forrentning er koblet direkte til deres investe-

ringsniveau.

2) Varmeforsyningsvirksomhederne i fremtiden kan opnå en forrentning af de-

res forrentningsgrundlag, der fastsættes med udgangspunkt i en WACC-

metode. Dvs., at der udmeldes én eller flere faste forrentningssatser for

sektoren med udgangspunkt i virksomhedernes risikoprofiler.

Det indebærer, at varmeforsyningsvirksomhederne i fremtiden får udmeldt

en forrentningsramme, der opgøres som produktet af forrentningsgrundla-

get og den opgjorte forrentningssats. Det skal sikre varmeforsyningsvirk-

somhederne et rimeligt, systematisk risikojusteret afkast af deres kapital.

Det anbefales herunder, at virksomhederne fremover automatisk får ud-

meldt en forrentningsramme uden forudgående ansøgning til Energitilsy-

net.

3) Det pålægges varmeforsyningsvirksomhederne at afholde deres finansielle

omkostninger indenfor den forrentningsramme, som de får udmeldt. Det in-

debærer, at virksomhederne får et underskud, hvis de ikke kan finansiere

sig indenfor rammen. Dermed lægges der de facto et loft over, hvor dyrt

virksomhederne kan finansiere deres investeringer.

De anbefalede ændringer skal desuden gøre reglerne nemmere at admini-

strere for Energitilsynet og dermed forkorte sagsbehandlingstiderne.

Side 17/19

7.2 Afskaffelse af muligheden for at foretage henlæggelser

Det anbefales, at muligheden for at foretage henlæggelser afskaffes. Det skal

mindske incitamentet for overinvesteringer og sikre, at forbrugere ikke betaler en

meromkostning for den varme, de får leveret. Det skal desuden sikre, at varmefor-

syningsvirksomhederne ikke agerer kapitalforvaltere for forbrugerne.

Det overvejes, om muligheden for at foretage henlæggelser skal fastholdes i enkel-

te tilfælde.

7.3 Indførelse af indtægtsrammeregulering og mulighed for

overskud uafhængigt af teknologianvendelse

Det anbefales, at fjernvarmesektoren i fremtiden overgår til en indtægtsrammeregu-

lering med mulighed for at optjene og udtage et overskud som følge af ekstraordi-

nære effektiviseringer.

Det indebærer, at varmeforsyningsvirksomhederne i fremtiden får udmeldt en sam-

let indtægtsramme, der lægger et loft over, hvor meget virksomhederne kan op-

kræve hos forbrugerne.

Indtægtsrammen sammensættes af:

1) En omkostningsramme, der initialt opgøres med udgangspunkt i virksomheder-

nes omkostninger og herefter underlægges benchmarking og effektiviseringskrav,

og som nedjusteres som følge af ekstraordinære effektiviseringer.

2) En forrentningsramme, der opgøres som produktet af et forrentningsgrundlag og

en forrentningssats med et muligt tillæg for nødvendig driftskapital, jf. ovenfor.

Varmeforsyningsvirksomhederne får herefter mulighed for at optjene og udtage

forskellen imellem indtægtsrammen og de faktiske omkostninger ved at drive virk-

somheden. En forskel kan opstå som følge af effektiv drift, effektive investeringer,

eller som følge af at de finansielle omkostninger administreres effektivt.

Det skal således give varmeforsyningsvirksomhederne et incitament til løbende at

effektivisere på hele deres omkostningsbase.

Når en reguleringsperiode udløber justeres indtægtsrammen med udgangspunkt i

virksomhedernes faktiske omkostninger ved at drive virksomheden. Dermed sikres

det, at eventuelle effektiviseringer kommer forbrugerne til gode i form af lavere

varmepriser.

Det bemærkes, at det ved aftale af 7. april 2016 om ny regulering af fjernvarmesek-

toren allerede er besluttet, at varmeforsyningsvirksomhederne skal have udmeldt

omkostningsrammer og underlægges benchmarking.

Side 18/19

Da virksomhederne får mulighed for at optjene et overskud ved anvendelse af alle

teknologier, kan dette opfattes som et brud med

princippet om nødvendige om-

kostninger.

Varmeforsyningsvirksomhederne har imidlertid allerede mulighed for at

optjene overskud ved anvendelsen af visse teknologier og som følge af forrentning

af indskudskapitalen, hvorfor

princippet om nødvendige omkostninger

i forvejen

ikke udelukker, at der kan opnås et overskud.

De foreslåede tiltag er ikke alle gensidigt udelukkende. Det vil fx sige, at reglerne

for forrentning godt kan ændres, uden at der overgås til indtægtsrammeregulering

og gives mulighed for at optjene og udtage et overskud på tværs af alle teknologier.

Side 19/19