EFK, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 383: Spm. om oversendelse af fire bagvedliggende analyser vedr. regeringens forsyningsstrategi, som blev fremlagt den 15/9-16, til energi-, forsynings- og klimaministeren

Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2015-16
EFK Alm.del
Offentligt

Bedre rammer for investeringer i fjernvarmesektoren

Afledt af det tværministerielle arbejde om fjernvarmeeffektivisering og den ener-

gipolitiske beslutning fra 26. november 2015 er der nedsat en arbejdsgruppe be-

stående af Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet (herunder Energistyrelsen) og

Finansministeriet. Arbejdsgruppen har gennemført en analyse af behovet for at

modernisere den nuværende regulering af investeringsbeslutninger i fjernvarme-

sektoren. Branchen har været inddraget i tilrettelæggelsen af analyser og vurderin-

ger gennem afholdelse af en række interessentmøder i foråret 2016.

Den nuværende regulering af fjernvarmesektoren skal ses i et historisk perspektiv.

I lyset af oliekriserne i 1970’erne var der fra politisk hold et ønske om at få ned-

bragt afhængigheden af olieforsyninger fra udlandet. Den første varmeforsynings-

lov blev derfor vedtaget i 1979 mhp at understøtte en hurtig omlægning af varme-

forsyningen.

Reguleringen er ændret flere gange siden, men er i dag grundlæggende den samme

som i 1990, hvor den sidste store revision af varmeplanlægningen fandt sted.

Kraftvarmekrav, brændselsbindinger, reglerne om tilslutningspligt og den nuvæ-

rende godkendelsesproces giver dog en række regulatoriske udfordringer, ligesom

en række af sektorens grundvilkår, dvs. eksogene forhold, er blevet ændret:



Ny økonomisk regulering baseret på TOTEX benchmarking vil blive ind-

ført.



Elpriserne er faldet grundet en stor udbygning med vind og norsk vand-

kraft. Det har bevirket, at økonomien for kraftvarme, dvs. samproduktion

af varme og elektricitet, er blevet væsentligt dårligere.



Støtteordningen til elkapacitet for decentrale værker (grundbeløb) vil ikke

blive videreført efter 2018



Afgiftssystemet er skævvridende, men vil potentielt blive ændret.



Nye teknologier er blevet tilgængelige.

De ændrede grundvilkår beskrives nærmere i afsnit 1.2.

Samlet betyder det, at fjernvarmesektoren i dag er udfordret og det vurderes, at

der er behov for en række justeringer, så reguleringen afspejler nutidens behov og

fjernvarmeforbrugerne i fremtiden stilles bedst muligt.

1.2 Ændrede grundvilkår

Elmarkedets udvikling udfordrer selskabernes økonomi

De faldende elpriser har medført, at kraftvarmeværkerne ikke har samme økono-

miske incitament til at producere el som tidligere. Der er derfor gennem de sene-

ste 10 år sket et betydeligt fald i elproduktionen på decentrale og centrale værker.

Elproduktionen i 2015 var således 39 pct. af, hvad produktionen var i 2006 for

En mindre del af grundbeløbsstøtten fortsætter til udgangen af 2019 (grundbeløb 2).

EFK, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 383: Spm. om oversendelse af fire bagvedliggende analyser vedr. regeringens forsyningsstrategi, som blev fremlagt den 15/9-16, til energi-, forsynings- og klimaministeren

Side 2 af 24

centrale værker, jf. figur 1. Samme udvikling ses for decentrale værker. Vindkraft

udgør i dag den største andel af elproduktionen.

Figur 1

Seneste 10 års elproduktion

Kilde: Energistyrelsens månedsstatistik.

Konsekvenserne af de faldende elpriser er, at fjernvarmeselskabernes økonomi er

presset. Det gælder i særdeleshed økonomien for de decentrale værker. De få

driftstimer skaber risiko for, at varmekunderne ender med at betale for oprethol-

delsen af elkapacitet i form af højere varmepriser, da den årlige indtjening fra

kraftvarmeanlægget ikke nødvendigvis er nok til at dække de faste omkostninger

herved. Problemet modvirkes på nuværende tidpunkt af grundbeløbet.

Ny økonomisk regulering

Historisk er fjernvarmeselskaberne blevet reguleret ud fra et princip, om at selska-

bets omkostninger i udgangspunktet skulle balancere med indtægterne. Regulerin-

gen har ikke understøttet incitamenter til effektiv drift og investeringsbeslutninger.

Ved den politiske aftale på fjernvarmeområdet af d. 7. april 2016 blev det beslut-

tet, at selskaberne skal pålægges omkostningsrammer på de totale omkostninger

(TOTEX). Omkostningsrammen vil løbende blive reduceret med udgangspunkt i

benchmark af de samlede omkostninger.

Den nye regulering vurderes i højere grad at give selskaberne incitament til effek-

tiv drift og selskabsøkonomisk effektive ny- og reinvesteringer. Der er dog stadig

risiko for, at der er barrierer, som hindrer en samfundsøkonomisk optimal udbyg-

ning, jf. afsnittet nedenfor om teknologiudvikling.

Derudover vil en fortsættelse af de nuværende regler for tilslutnings- og forblivel-

sespligt modvirke ovenstående incitamenter til fokus på effektiv drift. Den nuvæ-

rende tilslutnings- og forblivelsespligt reducerer konkurrencepresset mellem for-

Side 3 af 24

skellige forsyningsarter og giver fjernvarme en konkurrencemæssig fordel. Udfor-

dringerne ved de nuværende regler er uddybet i kapitel 3.

Udfasning af grundbeløb vil presse økonomien yderligere

Grundbeløbet støtter opretholdelsen af decentral elproduktionskapacitet og er

uafhængig af den faktiske elproduktion på anlæggene. Støtten kan ses som en

kompensation for binding til naturgas som brændsel samt ”en forsikring” for

varmekunderne mod forhøjede varmepriser.

I 2014 fik værkerne udbetalt ca. 1,9 mia. kr. i grundbeløbsstøtte. Udfasningen af

grundbeløbet vil presse fjernvarmeværkernes økonomi. Der er imidlertid blevet

vedtaget en række initiativer, som skal afbøde konsekvenserne af grundbeløbets

bortfald. Bl.a. tilbagerulles forsyningssikkerhedsafgiften og afgiftsstigningerne på

fossile brændsler fra forårspakke 2.0. Derudover er den eksisterende dispensati-

onsordning for at opsætte en biomassekedel på max 1 MW blevet udvidet, så den

i alt omfatter de 85 dyreste værker. Såfremt der tages højde for de afbødende initi-

ativer forventes det kommende bortfald af grundbeløbet alt andet lige at give

varmeprisstigninger på 800-16.000 kr. for et standardhus svarende til 8-123 pct. i

områder, som får varme leveret fra værker uden for kvotesektoren.

Afgifter skaber modstridende selskabs- og samfundsøkonomiske incitamenter

I et rationelt afgifts- og tilskudssystem på energiområdet vil der alene blive opkræ-

vet afgifter og givet tilskud svarende til de såkaldte eksterne omkostninger og for-

dele. Ved sådanne afgifter og tilskud vil der være sammenfald mellem samfunds-

og selskabs/privatøkonomiske interesser.

I grove træk har de danske afgifter i fjernvarmesektoren en rationel struktur, idet

der er afgifter på NO

, SO

og CO

, men visse af afgifterne er ikke på det optima-

le niveau. Den igangsatte afgifts- og tilskudsanalyse ser på, om der er de rette inci-

tamenter i den nuværende afgiftspolitik, herunder blandt andet om:



Afgifter til fremstilling af el og varme uden for kvotesektoren har det ret-

te niveau.



Der er behov for at reducere afgifter og fiskale tariffer på el til varme.



Dobbeltreguleringen af CO

på brændsel til varme inden for kvotesekto-

ren skal ophæves.



Der er behov for at justere på elproduktionstilskuddet til fx hav- og

landmøller, biogas og biomasse.

Konsekvensen af, at afgifterne i dag ikke er på et optimalt niveau, er, at der er en

skævvridning i afgifterne til fordel for biomasse, idet biomasse (flis, halm, træpil-

ler, mv.) ikke er afgiftsbelagt. Biomasse har derfor en selskabsøkonomisk fordel i

forhold til fx varmepumper på trods af, at samfundsøkonomiske produktionsom-

kostninger ved biomasse er højere end for varmepumper. Der er dog i den nuvæ-

rende regulering af fjernvarmesektoren begrænsninger i brændselsvalget for en

række værker.

Side 4 af 24

Såfremt afgiftsstrukturen justeres og løbende tilpasses, så der ikke er skævvridende

elementer, vil den understøtte en markedsbaseret udvikling af sektoren og mulig-

vis overflødiggøre en stor del af den direkte regulering, herunder de eksisterende

regler om samfundsøkonomiske vurderinger. Ændres afgiftsstrukturen ikke, kan

der stadig være behov for detailregulering, som kan sikre en hensigtsmæssig sam-

fundsøkonomisk udvikling af sektoren.

I Energiaftale 2012 blev det vedtaget at undersøge det nuværende afgifts- og til-

skudssystem. Analysen skal bruges som grundlag for at vurdere, om der er behov

for justeringer, så der fremadrettet er de rette incitamenter til omstilling til et

grønt, omkostningseffektivt og fleksibelt energisystem. Dele af analysen er offent-

liggjort. Der arbejdes på, at de sidste delanalyser herunder en samlet tværgående

analyse gøres færdige så hurtigt som muligt.

Forslaget om at fjerne PSO’en vil bidrage til at mindske afgiftsspændet mellem

biomasse og eldrevne varmepumper mv. Det vil dog ikke være tilstrækkeligt til at

gøre varmepumperne selskabsøkonomisk konkurrencedygtige. Det vil derfor kræ-

ve yderligere lempelser, før der er sammenfald mellem de selskabs- og samfunds-

økonomiske incitamenter. Det ville eksempelvis kunne ske via en lempelse af el-

varmeafgiften eller eltarifferne for afbrydelige kollektive varmepumper.

Nye tilgængelige teknologier

Teknologiudviklingen har betydet, at nye varmeløsninger er blevet tilgængelige.

Der ses i dag således en hastig udbygning med mindre varmepumper til private,

men ikke tilsvarende med store eldrevne varmepumper i fjernvarmesektoren.

Afgiftsforvridning samt manglende kendskab og få driftserfaringer med store el-

drevne varmepumper gør dog, at udbredelsen af store el-drevne varmepumper er

begrænset.

1.3 Den fremtidige regulering

Fjernvarmesektorens ændrede grundvilkår, som fx ændringer i elmarkedet og

bortfald af grundbeløb, betyder, at der er behov for en række justeringer. Såfremt

afgiftsniveauerne justeres, så de i højere grad understøtter en markedsbaseret ud-

vikling af sektoren, vil behovet for detailregulering være mindre, end hvis den

nuværende skævvridning fortsætter.

Uanset om anbefalingerne i afgift-tilskudsanalysen vil føre frem til et mindre for-

vridende afgiftssystem vurderes det, at det overordnet er nødvendigt, at den nu-

værende regulering tilpasses inden for tre områder:

1. Kraftvarmekrav og brændselsbindinger

2. Tilslutnings- og forblivelsespligt

3. Planlægning og godkendelse af varmforsyningsprojekter

Side 5 af 24

I det følgende præsenteres forslag til løsninger for, hvordan den nuværende regu-

lering kan justeres.

Side 6 af 24

2 Tilpasning af kraftvarmekrav og brændselsbindinger

Brændselsbindinger og kraftvarme har været en central del af varmeplanlægningen

gennem dens snart 40-årige historie. Brændselsbindinger dækker over, at der ved

etablering eller udvidelse af fjernvarmeforsyning er regler for, hvilke brændsler der

må bruges.

Oprindeligt var formålet med bindingerne at fremme kraftvarme, idet samproduk-

tion af el og varme på daværende tidspunkt gav væsentlige miljømæssige og sam-

fundsøkonomiske fordele i kraft af en mere effektiv ressourceudnyttelse.

I dag er fordelene ved kraftvarme dog til dels udhulet. Det skyldes, at kraftvarme-

værkerne ikke har samme økonomiske incitament til at producere el pga. de lavere

elpriser, hvilket gør det svært at få fornuftig selskabsøkonomi i kraftvarmedrift på

særligt mindre kraftvarmeværker. Endvidere begrænser kraftvarmekravet og

brændselsbindingerne selskabernes mulighed for at tilpasse sig markedet og der-

ved tilbyde varmekunderne en konkurrencedygtig pris.

På den anden side understøtter bindingerne opretholdelse af en vis elkapacitet og

bidrager dermed til elforsyningssikkerheden.

2.1 Nuværende regulering

Den nuværende regulering af både kraftvarmekravet og brændselsbindinger frem-

går i projektbekendtgørelsen. Hovedelementerne i reguleringen er vist i tabellen

nedenfor.

Tabel 1

Hovedelementer i reguleringen vedr. kraftvarmekrav og brændselsbindinger

Decentrale værker

Centrale værker

Kraftvarmekrav

Kraftvarmekravet afhænger af om

produktionsformen

den

mest

samfundsøkonomisk fordelagtige

Kraftvarmekravet kan kun fraviges ved

dispensation

I udgangspunktet frit brændselsvalg.

Brændselsfrie teknologier kræver dog

dispensation jf. kraftvarmekravet.

Brændselsbindinger

I udgangspunktet frit brændselsvalg

(bortset fra kul). I områder med

naturgas må dog kun godkendes

kraftvarme-

eller

naturgaskapacitet

eller brændselsfrie teknologier.

Side 7 af 24

Kommunalbestyrelsen kan i udgangspunktet kun godkende projekter, såfremt

anlægget indrettes som et kraftvarmeanlæg, dvs. at der sker en samproduktion af

el og varme

I centrale områder

er der i udgangspunktet frit brændselsvalg, mens kraftvarme-

kravet kun kan fraviges efter dispensation fra Energistyrelsen. Kravet om dispen-

sation omfatter ligeledes anvendelse af brændselsfrie teknologier som varmepum-

per, solvarme og geotermi.

Kraftvarmekravet er lempeligere i decentrale områder. Kraftvarmekravet skal kun

følges, såfremt etablering af kraftvarme også er det mest samfundsøkonomisk

hensigtsmæssige. Kraftvarmekravet kan dermed fraviges, såfremt ren varmepro-

duktion er samfundsøkonomisk fordelagtig. Denne umiddelbare produktionsfri-

hed begrænses dog af brændselsbindingen, der betyder, at værker, der leverer

varme til naturgasforsynede områder, skal anvende naturgas som brændsel

Brændselsbindingen kan omgås, hvis anlægget indrettes som kraftvarme. Især

mindre værker har i dag svært ved at få sund selskabsøkonomi i kraftvarme på

andet end naturgas, og derfor anvendes denne mulighed sjældent.

Brændselsfrie teknologier

er undtaget ovenstående brændselsbinding, mens der

også er mulighed for frit brændselsvalg ved et såkaldt udvidet varmebehov.

2.2 Konsekvenser ved ophævelse af kraftvarmekrav og brændselsbindingen til

naturgas

Da der er flere modsatrettede interesser i forhold til kraftvarmekravet og brænd-

selsbindinger, bør konsekvenserne af en eventuel hel eller delvis ophævelse bely-

ses, før reglerne ændres.

I det følgende vurderes udelukkende konsekvenserne af at ophæve bindingerne

for værker uden for kvotesektoren. Det vil sige mindre decentrale værker. Der er

ikke overblik over konsekvenserne ved en hel eller delvis ophævelse af bindinger-

ne for de større decentrale og centrale værker inden for kvotesektoren. Det skyl-

des, at en ophævelse af bindingerne er mere komplekse, da der fx er foretaget

store investeringer. Desuden vil de mindre decentrale værker blive påvirket mere

af grundbeløbets bortfald end de større værker, ligesom de mindre værker har

begrænset storskalafordel ved kraftvarmeproduktion.

Det er forudsat, at de nuværende afgifter bevares. Der tages dermed ikke højde

for en eventuel kommende tilpasning af afgifts- og tilskudssystemet, herunder en

udfasning af PSO-afgiften.

Bestemmelsen gælder kun for anlæg over 1 MW.

For anlæg over 25 MW-el gælder derudover, at disse kraftvarmeanlæg alene skal godkendes efter elforsyningsloven.

Omkring 60 pct. af landets fjernvarmenet vurderes at have en eller anden form for naturgasforbrug (udtræk energiprodu-

centtællingen, 2014)

Med brændselsfrie teknologier forstås varmeproducerende teknologier, der ikke medfører brændselsforbrug på fjernvar-

meværket, herunder solvarmeanlæg og el-drevne varmepumper.

Side 8 af 24

2.2.1 Ophævelse af bindinger for værker uden for kvotesektoren

Der er i dag 933 værker uden for kvotesektoren

, hvilket svarer til godt ¾ af samt-

lige værker. Værkerne uden for kvotesektoren producerer dog en markant mindre

mængde el og varme end de kvote-omfattede værker, jf. tabel 2.

Tabel 2

Oversigt over værker indenfor og udenfor kvotesektoren

Værker

Kvote

Ikke-kvote

Samlet

284

933

1.217

Elkapacitet

(MW)

7.706

732

8.438

El leveret

(PJ)

Varme leveret Energiforbrug Naturgas

forbrug

(PJ)

120

218

253

Elforsyningssikkerhed

Mindre end 9 pct. af landets elforsyningskapacitet er placeret på værker uden for

kvotesektoren, og disse stod i 2014 for mindre end 6 pct. af elproduktionen fra

landets kraftvarmeværker. Der er dermed tale om en meget begrænset del af den

nuværende elforsyning. Samtidig kan det forventes, at flere værker opretholder

deres kraftvarmekapacitet indtil den næste større renovering af anlægget uanset

om kraftvarmekrav og brændselsbindingen til naturgas ophæves.

Varmepris

Fjernvarmekunder, som får leveret varme fra værker uden for kvotesektoren vur-

deres at blive særligt hårdt ramt af grundbeløbets bortfald. Hvor landsgennemsnit-

tet vurderes at ligge på omkring 1.000 kr. for en standard husstand, så vurderes

den umiddelbare prisstigning at være 800 -16.000 kr. for de ca. 120.000 fjernvar-

mekunder der modtager varme fra fjernvarmenet primært forsynet af grundbe-

løbsværker

og som er uden for kvotesektoren (Energistyrelsen). I alt vurderes

omkring 50.000 fjernvarmekunder at kunne opleve prisstigninger på over 4.000

kr., jf. figur 2. De største varmeprisstigninger vil finde sted på de mindste fjern-

varmenet (ned til under 100 husstande).

Kvotesektoren er defineret i EU’s kvotedirektiv og omfatter som udgangspunkt værker over 20MW indfyret kapacitet.

Alle sol- og vandkraftanlæg er frasorteret.

Fjernvarmenet hvor mindst 50 pct. af den leverede varme produceres af værker, der i 2014 modtog grundbeløbsstøtte.

Side 9 af 24

Figur 2

Sammenligning af fjernvarmenet og udbetalt støtte.

Anm.: Figuren viser sammenhængen mellem et fjernvarmenets størrelse (blå) og den forventede prisstigning

(modtaget støtte 2014) for et parcelhus på et givent fjernvarmenet (rød). Figuren skitserer kun en

tendens. En række værker er frasorteret grundet metodisk usikkerhed.

Kilde: Energinet.dk, 2014 og Energiproducenttællingen, 2014.

Ophæves bindingerne, vil varmeværkerne som udgangspunkt få mulighed for at

tilbyde deres kunder den billigst mulige varme inden for rammerne af god sam-

fundsøkonomi, hvilket, afhængig af de lokale muligheder, typisk vil være varme-

forsyning fra biomassekedler, el-drevne varmepumper eller solvarmeanlæg, men

kan i nogle tilfælde også være naturgaskedler. En del fjernvarmekunder vil dog

fortsat opleve varmeprisstigninger ved grundbeløbets bortfald. Fjernvarmeprisen

for en standard husstand vurderes gennemsnitlig at være omkring 2.000 – 3.000

kr. lavere ved biomassekedler, sammenlignet med naturgaskedler.

De nuværende

lave naturgaspriser gør dog, at der i mange tilfælde ikke vil være nogen væsentlig

besparelse at hente på kort sigt.

Brændselsforbrug

I 2014 anvendte landets el- og varmeproducerende værker gennemsnitlig 40 pct.

kul, 15 pct. affald, 14 pct. naturgas, 2 pct. biogas og 23 pct. biomasse i deres

brændselsmix. For værker uden for kvotesektoren ser fordelingen noget anerledes

ud, idet der er en noget højere andel af biogas og biomasse og en mindre andel

naturgas, jf. nedenstående tabel.

Selskabsøkonomisk produktionspris for en fliskedel over 20år. Baseret på Energistyrelsens seneste beregningsforudsæt-

ninger samt Varmeprisanalysen 2013.

Side 10 af 24

Tabel 3

Brændselsforbrug blandt værker udenfor kvotesektoren

Energifor- Naturgas Affald

brug

(PJ)

(%)

Decentralt værk 13

Erhvervsværk 5,8

Fjernvarme-

værk

Lokalt værk

14,5

1,7

Biogas

(%)

Biomasse Sol

(%)

Andet

fossil

(%)

Kilde: Energiproducenttælling, 2014.

En ophævelse af brændselsbindingen og kraftvarmekravet fra fx 2018 for ikke

kvoteomfattede værker forventes at føre til et fald i mængden af naturgasvarme og

en stigning i forbruget af biomasse til kedeldrift. En del kraftvarmeværker vurde-

res fortsat at blive holdt driftsklare indtil den første større hovedrenovering, hvor-

ved disse fortsat vil producere, når elprisen er meget høj. Vurderingen vil desuden

blive påvirket af udfaldet af en PSO-løsning og opfølgning på afgift-

tilskudsanalysen, som vil kunne tilskynde til flere varmepumper fremfor biomasse

og dermed lavere provenutab.

En ophævelse uden for kvotesektoren vil desuden få betydning for anvendelsen af

biogas til kraftvarme. Som det fremgår af tabel 3, kommer 12 pct. af det anvendte

brændsel uden for kvotesektoren fra biogas. En ophævelse vil reducere det øko-

nomiske incitament til at anvende biogas til kraftvarme, da økonomien skal vurde-

res i forhold til biomassekedler og ikke naturgaskraftvarme. En omstilling fra bio-

gaskraftvarme til biomassekedler vil give en reduceret PSO-omkostning for bor-

gerne, men vil samtidig kunne modvirke politiske mål for udbygningen med bio-

gas og få økonomiske konsekvenser for de involverede aktører. For nogle biogas-

producenter kan det være rentabelt at opgradere biogassen til naturgasnettet, men

de konkrete konsekvenser for sektoren er ikke blevet belyst.

Afgiftsprovenu

Skatteministeriet skønner, at en ophævelse bindingerne til kraftvarme og naturgas

i de ikke-kvoteomfattede fjernvarmeområder vil betyde et fald i statens provenu

på 150-175 mio. kr. Størstedelen skyldes et fald i energiafgifterne, jf. tabel 4.

Tabel 4

CO2 og provenuvirkningerne i 2020 og 2025

2020

Ændring varme fra fliskedel

Ændring varme fra gas kraftvarme

Ændring varme fra gas fjernvarme

Ændring varme fra elvarmepumper

3,3

-0,3

-1,75

-1,25

2025

3,05

-0,3

-1,5

-1,25

Side 11 af 24

Ændring grundlag energiafgift gas

Ændring grundlag CO2 afgfift gas

Ændring grundlag elvarmeafgift

Ændring energiafgift gas

Ændring CO2 afgift

Ændring elvarmeafgift

I alt provenu

CO2 uden for kvotesektoren

mio. kWh

mio. kr.

Mio. ton CO2-ækv.

-1,75

-2,35

-116

-96

-23

-47

-165

-0,134

-1,53

-2,10

-116

-84

-20

-47

-151

-0,120

Kilde: Skatteministeriet

Skatteministeriet vurderer, at den varige effekt formentlig er under 50 mio. kr.

Mængden af CO

uden for kvotesektoren falder med 0,12-0,135 mio. ton CO2-

ækv.

Provenutabet skal således ses i lyset af, at det bidrager til at opfylde de kommende

reduktionsmål for den ikke-kvotebelagte sektor og dermed reducerer behovet for

andre tiltag, som potentielt vil medføre flere omkostninger.

Beregningerne i tabel 4 er foretaget uden hensyntagen til kravet om god sam-

fundsøkonomi i de berørte projekter. Dette krav vurderes at have en dæmpende

effekt på provenutabet, da varmepumper og naturgaskedler i nogle tilfælde vil

være samfundsøkonomisk bedre stillet end biomassekedler.

2.3 Anbefaling til løsning af

brændselsbindingen til naturgas

udfordringerne

med

kraftvarmekrav

Konsekvenserne af at ophæve kraftvarmekrav og brændselsbindingen til naturgas

for alle værker udenfor kvotesektoren er opsummeret i tabel 5.

Tabel 5

Opsummering af konsekvensvurdering i kapitel 2.2

Ophævelse udenfor kvotesektoren

Elforsyningssikkerhed

Varmepris

Provenutab, staten

Begrænset påvirkning

De hårdest trængte kunder afhjælpes

150-175 mio. kr. før moms. På lang sigt formentlig under 50

mio. kr.

Naturgasudfasning

ca. 2 PJ = ca. 0,13 mio. ton CO2-ækv.

Det vurderes, at en ophævelse af bindingerne kun vil have begrænset betydning

for elforsyningssikkerheden, mens det vil kunne lette økonomien for de mest

trængte værker, herunder de værker, som vil blive meget påvirket af grundbeløbets

Side 12 af 24

bortfald. Dermed vil en ophævelse kunne mindske den forventede prisstigning for

forbrugerne. På den anden side skaber den nuværende afgifts- og tilskudssituation

uhensigtsmæssige incitamenter for investeringer. Ophævelse af bindingerne uden

for kvotesektoren bør derfor sammentænkes med opfølgningen på afgifts- og

tilskudsanalysen.

3 Tilpasning af mulighed for anvendelse af tilslutnings- og

forblivelsespligt

Tilslutningspligt er en forpligtelse for en ejendom til at være fysisk tilsluttet til et

kollektivt varmeforsyningsanlæg, hvilket bl.a. betyder, at forsyningsselskaber kan

opkræve en tilslutningsafgift og en fast årlig afgift fra forbrugerne. Pligten pålæg-

ges af kommunen og kaldes en tilslutningspligt (naturgas eller fjernvarme), når

ejendommen ikke er tilsluttet den kollektive varmeforsyning på det tidspunkt,

hvor påbuddet gives. Tilslutningspligten kan gives både til eksisterende byggeri og

til nybyggeri. Pålægges pligten derimod ejendomme, som allerede frivilligt har

tilsluttet sig, kaldes det en forblivelsespligt.

Derudover eksisterer der for såkaldte blokvarmecentraler over en vis størrelse en

statslig pålagt aftagepligt. En blokvarmecentral er i denne sammenhæng en varme-

eller kraftvarmecentral eller - hvis centralen er nedlagt - et tilslutningspunkt, der er

etableret i forbindelse med et større byggeri, og hvor formålet er at forsyne én

eller flere enheder i en lukket kreds af forbrugere med energi til bygningsopvarm-

ning og varmt brugsvand. Aftagepligten pålægger de givne blokvarmecentraler

ikke blot at tilslutte sig den kollektive forsyning, men også at aftage fjernvarme

eller naturgas fra et kollektivt net.

Tilslutnings- og forblivelsespligt medfører dog et reduceret konkurrencepres på

fjernvarmeselskaberne, da varmekunder pålægges en omkostning til den kollektive

forsyning, uanset om de aftager fjernvarme eller ej. Herved reduceres selskabernes

incitament til at fokusere på effektiv drift. Pligten medfører endvidere et reduceret

konkurrencepres mellem forskellige forsyningsarter, idet det mindsker forbruge-

rens exit-muligheder samt giver fjernvarme en konkurrencemæssig fordel.

En nylig publikation fra Dansk Fjernvarme viser, at 42 pct. af fjernvarmeværker-

ne, svarende til 33 pct. af varmeforbruget, ikke er konkurrencedygtige med indivi-

duel opvarmning med naturgas (Dansk Fjernvarme:

Fjernvarmeprisen 2015,

2016).

Den kommende udfasning af grundbeløbet vil formentlig øge antallet af ikke-

konkurrencedygtige værker. Årsagen til de høje priser skal til dels findes i, at sel-

skaberne er bundet mht. brændselsvalg og kraftvarmekrav. Ikke desto mindre kan

tilslutnings- og forblivelsespligten være medvirkende til fortsat at ”holde liv” i

disse værker på trods af, at forbrugerne kan være bedre stillet med en anden op-

Side 13 af 24

varmningsform. En del af de berørte vil dog ikke kunne konvertere til naturgas,

men vil skulle overgå til en anden opvarmningsform.

3.1 Nuværende regulering

Tilslutnings- og forblivelsespligten reguleres i ”Bekendtgørelse om tilslutning m.v.

til kollektive varmeforsyningsanlæg” (tilslutningsbekendtgørelsen), mens aftage-

pligten er reguleret i ”Bekendtgørelse om godkendelse af projekter for kollektive

varmeforsyningsanlæg” (projektbekendtgørelsen). De eksisterende bestemmelser

kan opdeles i følgende fire kategorier:

1. Tilslutningspligt til eksisterende byggeri

2. Tilslutningspligt til nybyggeri

3. Forblivelsespligt

4. Aftagepligt til blokvarmecentraler

Ad 1) Tilslutningspligt til eksisterende byggeri

Eksisterende byggeri kan pålægges tilslutning til det kollektive varmeforsyningsan-

læg med en frist på 9 år fra den dato, hvor kommunalbestyrelsen har truffet be-

slutning om tilslutningspligt. Perioden på 9 år er fastsat ud fra en betragtning om,

at forbrugeren kan nå at afskrive sit anlæg økonomisk, inden pligten træder i kraft.

Herved undgås, at der skal betales kompensation til forbrugeren.

Ad 2) Tilslutningspligt til nybyggeri

Nybyggeri kan pålægges tilslutningspligt til et kollektiv varmeforsyningsanlæg.

Kommunerne har dog i dag pligt til at dispensere fra tilslutnings- og forblivelses-

pligten for ny bebyggelse, såfremt de opføres som lavenergibyggeri

. Tilslutnings-

pligt til nybyggeri reguleres både i planloven og i tilslutningsbekendtgørelsen, og er

dermed en såkaldt dobbeltbeføjelse.

Tilslutningspligt i planloven

Ny bebyggelse kan pålægges tilslutningspligt i en lokalplan og reguleres dermed

også i planloven. Det giver kommunerne mulighed for på et tidligt tidspunkt i

deres planlægning af byudvikling at pålægge etablering af fælles fjernvarmeforsy-

ning og tilslutning hertil. Det er i planloven ikke en forudsætning, at projektet

forinden er vurderet til at være det mest hensigtsmæssige rent samfundsøkono-

misk. Der kan således pålægges tilslutningspligt uden, at der forinden er foretaget

en vurdering af økonomien, herunder brugerøkonomien. Det kan virke uhen-

sigtsmæssigt, da man hermed binder forbrugerne til en opvarmningsform, som ud

fra et planlægningsmæssigt synspunkt kan være fordelagtigt, men ikke nødvendig-

vis også er det ud fra et selskabs- eller privatøkonomisk synspunkt.

Bygningsklasse 2020 i bygningsreglementet svarer til lavenergibygninger i forhold til tilslutningsbekendtgørelsen.

Side 14 af 24

Tilslutningspligt i tilslutningsbekendtgørelsen

Tilslutningspligt gennem tilslutningsbekendtgørelsen er derimod først mulig på et

sent tidspunkt i projektforløbet, hvor der er godkendt et kollektivt varmeforsy-

ningsprojekt efter projektbekendtgørelsen. Dvs. når der er sket en vurdering af de

samfundsøkonomiske fordele. Tilslutningspligt pålægges dermed, når det nye byg-

geri ibrugtages.

Ad 3) Forblivelsespligt

Forblivelsespligten er en forpligtelse for allerede tilsluttede ejendomme til at for-

blive tilsluttet til det kollektive forsyningsområde. Det betyder, at det er muligt for

værker at pålægge forbrugerne forblivelsespligt på trods af, at individuel opvarm-

ning vil være en billigere opvarmningsform for forbrugerne. Forblivelsespligt an-

vendes især som ét blandt flere elementer i redningsplaner for mindre fjernvarme-

værker for at undgå konkurs.

Ad 4) Aftagepligt for blokvarmecentraler

Blokvarmecentraler beliggende i et fjernvarmeområde og med en tilslutningseffekt

over 0,25 MW er pålagt at skulle aftage fjernvarme

. Ligger blokvarmecentralen

derimod i et område med individuel naturgasforsyning, skal det aftage naturgas.

Antallet af blokvarmecentraler med en effekt på over 0,25 MW er meget stort,

men det præcise antal kendes ikke. Således vil varmeforsyning af fx et plejehjem,

en efterskole eller en boligforening med mere end 30-40 lejligheder ofte kræve en

kapacitet på over 0,25 MW.

Aftagepligten gælder både for eksisterende bebyggelser og for nye bebyggelser i

kollektivt forsynede områder. Aftagepligten har været et yderst vigtigt værktøj til

at sikre økonomien i udbygningen med fjernvarme og naturgas. Rationalet bag

den statslige aftagepligt - og ikke blot den sædvanlige kommunale beføjelse til at

udstede tilslutningspligt - er, at selskaberne skal have sikkerhed for afsætning af

varme til de store bebyggelser, der ofte er afgørende for økonomien i de kollektive

varmeforsyningsanlæg. Det bemærkes, at Energistyrelsen i dag kan give dispensa-

tion for kraftvarmekravet og for aftagepligten, fx i forbindelse med etablering af

kombinerede varme/køleanlæg i centrale forsyningsområder.

Varmeforsyning af en bebyggelse med en effekt over 0,25 MW kræver ligesom alle

andre projekter, der er omfattet af varmeforsyningsloven, at der skal udarbejdes et

projektforslag. Der skal ikke gennemføres samfundsøkonomiske analyser, hvis

bebyggelsen ligger i et område med naturgas eller fjernvarme. Ligger bebyggelsen i

nærheden af et kollektivt varmeforsyningsområde, skal der dog gennemføres sam-

Forsyning af bebyggelser under 0,25 MW er ikke omfattet af Lov om Varmeforsyning og har derfor ikke noget pålæg.

Side 15 af 24

fundsøkonomiske analyser af forsyningsmulighederne, og aftagepligten træder så

automatisk i anvendelse, hvis tilslutning til kollektiv forsyning er samfundsøko-

nomisk mest fordelagtigt.

3.2 Konsekvenser ved ophør af nuværende bestemmelser om tilslutnings-,

forblivelses- og aftagepligt

Konsekvenserne af ophør eller lempelser af nuværende bestemmelser om tilslut-

nings-, forblivelses- og aftagepligt ses i forhold til de fire præsenterede kategorier

ovenfor. Fælles er, at der ses på en fremadrettet ophævelse.

I slutningen af afsnittet ses på mulighederne for at ophæve bestemmelserne om

tilslutnings-, forblivelses- eller aftagepligt for ejendomme, som i dag allerede er

tilsluttet.

Det er uklart, i hvor stort et omfang de kommunale tilslutningspligtbeføjelser an-

vendes i dag. I 2004 blev beføjelserne brugt af 80 pct. af kommunerne over for

nybyggeri og 30 pct. over for eksisterende byggeri. Dansk Fjernvarme har i 2015

gennemført en undersøgelse blandt sine medlemmer. Af 180 selskaber svarede 75

selskaber, at de brugte tilslutningspligt i forskellig grad. Undersøgelsen har ikke

skelnet mellem de forskellige typer af tilslutningspligt.

Ophævelse af beføjelse til brug af tilslutningspligt for eksisterende byggeri

På trods af, at tilslutningspligt til eksisterende byggeri først kan træde i kraft ni år

efter udstedelsen, er beføjelsen ofte blevet kritiseret, da forbrugerne i forvejen har

investeret i individuel varmeforsyning.

Beføjelsen opfattes således af mange forbrugere som et vidtgående indgreb. Sam-

tidig vil sikkerhed for en tilslutning, der først finder sted om ni år, generelt ikke

betyde særlig meget for økonomien i det pågældende fjernvarmeprojekt. Beføjel-

sen bruges af disse grunde forholdsvis sjældent (30 pct. i 2004).

I stedet for anvender selskaberne typisk informationskampagner og økonomiske

incitamenter for at sikre en høj og hurtig tilslutning på et frivilligt grundlag.

Denne tilgang betyder, at en ophævelse ikke vurderes at ville hæmme en sam-

fundsøkonomisk fordelagtig udbygning med fjernvarme. En ophævelse vil der-

imod øge varmeforbrugernes valgfrihed, hvor forbrugeren frit kan vælge mellem

individuel og kollektiv forsyning alt efter, hvor konkurrencedygtigt produktet er.

Ophævelse af beføjelse til brug af tilslutningspligt for nybyggeri

Beføjelsen anvendes formentlig mere over for nybyggeri end over for eksisterende

byggeri. Der er derfor risiko for, at en ophævelse vil blive opfattet mere indgri-

bende ift. kommunal praksis end ophævelsen ift. eksisterende byggeri.

Side 16 af 24

Ophæves beføjelsen, vil forbrugerne frit kunne vælge den fremtidige opvarm-

ningsform. Dog er der risiko for, at privatøkonomisk fordelagtig fjernvarme ikke

vil være en option for forbrugerne, idet selskabernes investering bliver mere risi-

kofyldt uden tilslutningspligten. Det gælder i særdeleshed projekter, hvor økono-

mien afhænger af en høj tilslutning. Omvendt vil en bevarelse af pligten potentielt

binde nye husejere til en dyrere forsyning, end hvis de frit kunne vælge.

Endvidere kan linjeføring og dimensionering af fjernvarmenet i højere grad opti-

meres og billiggøres, hvis forsyningsformen er sikret gennem et tilslutningspå-

læg. Det gælder ikke mindst ved etapedelt fjernvarmeudbygning.

Idet tilslutningspligt til nybyggeri er en dobbeltbeføjelse, er det nødvendigt, at

fordele og ulemper vurderes nærmere i samarbejde med Erhvervs- og Vækstmini-

steriet, hvor planloven hører til.

I analysen bør indgå en kortlægning af den nuværende anvendelse af beføjelsen i

planlægning af byudvikling gennem lokalplanlægning og sammenhængen med

planlægning af fjernvarmeudbygning gennem varmeplanlægning. Ligeledes bør

timing af en evt. ophævelse af beføjelsen blive vurderet i forhold til udfasning af

brændselsbindinger og kraftvarmekrav. Endelig bør den fremtidige håndtering af

lavenergibyggeri i beføjelserne indgå i analysen, da de nuværende dispensations-

regler ikke længere fagligt kan begrundes.

Ophævelse af forblivelsespligt

Det kan være risikofyldt umiddelbart at ophæve forblivelsespligten. Det skyldes, at

mange værker både er omfattet af kraftvarmekrav og brændselsbindingen, samt

står til at miste grundbeløbet ved udgangen af 2018 med risiko for midlertidigt

høje varmepriser. En ophævelse kan dermed føre til, at økonomien for særligt de

mindre værker forværres med risiko for konkurs.

Netop sikring af opretholdelse af forsyning og muligheder for at ny- eller reetable-

re en varig forsyningsløsning i forsyningsområder, hvor selskaber går konkurs, er

ikke et element, som håndteres i den nuværende regulering. Forsyningspligten for

allerede tilsluttede ejendomme bør derfor først ophæves, når reguleringen kan

håndtere denne risiko.

Ophævelse af aftagepligt for blokvarmecentraler

Energistyrelsen får jævnligt forespørgsler om, hvorfor et projektforslag for en

blokvarmecentral ikke følger de samme regler, som gælder for andre kollektive

varmeforsyningsprojekter. Pligten til at aftage (købe) varme opfattes som vidtgå-

ende, og der spørges endvidere om, hvorfor større bebyggelser ikke må etablere fx

en varmepumpe, hvis denne er samfundsøkonomisk mere fordelagtig end tilslut-

ning til naturgas- eller fjernvarmeforsyning.

Side 17 af 24

Konsekvenserne ved en evt. ophævelse af aftagepligten kan hensigtsmæssigt opde-

les i, om der er tale om forsyning af nye bebyggelser eller eksisterende bebyggelser

over 0,25 MW. Forsyning af bebyggelser over 0,25 MW, der ikke er blokvarme-

centraler, kan underlægges reglerne i tilslutningsbekendtgørelsen, hvis kommunal-

bestyrelsen ønsker det.

Det vurderes ikke hensigtsmæssigt at pålægge blokvarmecentraler over 0,25 MW

aftagepligt i nye bebyggelser i naturgas- eller fjernvarmeforsynede områder, givet

det er samfundsøkonomisk mere fordelagtigt at vælge individuel varmeforsyning.

Og omvendt bør kollektiv varmeforsyning vælges, hvis det er mest fordelagtigt.

Det vurderes samlet set ikke i denne situation at være nødvendigt med yderligere

sikring af gas- eller fjernvarmeselskabernes økonomi gennem en fastholdelse af

aftagepligten (købepligten).

Eksisterende bebyggelser, der ligger i et naturgas- eller fjernvarmeforsynet områ-

de, skal i henhold til projektbekendtgørelsen allerede være tilsluttet og skal endvi-

dere aftage naturgas eller fjernvarme fra det pågældende kollektive net. Konse-

kvenserne af en ophævelse af aftagepligten for alle eksisterende bebyggelser med

en tilslutningseffekt på over 0,25 MW kendes ikke. Det er derfor nødvendigt at

vurdere konsekvenserne af en ophævelse for eksisterende bebyggelser over 0,25

MW nærmere.

Ophævelse af allerede pålagt tilslutnings- og forblivelsespligt

Konsekvenserne af at ophæve allerede pålagt tilslutnings- og forblivelsespligt ken-

des ikke. Forud for en ophævelse er det derfor nødvendigt at vurdere konsekven-

serne nærmere. Det vurderes dog, at en ophævelse vil kunne øge incitamentet til

at effektivisere fjernvarmesektoren samt øge konkurrenceudsættelsen.

3.3 Anbefaling til løsning af udfordringerne med tilslutnings- og forblivelsesplig-

ten samt den statslige pålagte aftagepligt for blokvarmecentraler

De nuværende bestemmelser om tilslutnings-, forblivelses- og aftagepligt udfor-

drer på den ene side konkurrencen mellem forskellige forsyningsarter og selska-

bernes fokus på effektiv drift.

På den anden side kan bestemmelserne være nødvendig for fjernvarmeselskaber,

der er omfattet af kraftvarmekrav og brændselsbindinger, da disse ikke har mulig-

hed for at producere den selskabsøkonomisk billigst mulige varme. Her stilles

fjernvarmeselskabet i en ulige konkurrencesituation, hvis en varmeforbruger i

forsyningsområdet har mulighed for at skifte til eksempelvis afgiftsfritaget indivi-

duel biomasseopvarmning eller individuel opvarmning med naturgas.

En ophævelse af tilslutnings- og forblivelsespligten vil således fremme konkurren-

cen og give selskaberne et øget incitament til at træffe effektive beslutninger. Det

er dog muligt, at det vil ske på bekostning af de tilbageværende varmekunder.

Side 18 af 24

Det vurderes, at det umiddelbart er muligt at ophæve kommunernes beføjelser til

at pålægge tilslutningspligt til eksisterende byggeri fra 2018 uden større negative

konsekvenser. Endvidere vurderes det muligt at ophæve det statslige pålæg om

aftagepligt for nye bebyggelser med en blokvarmecentral, der ligger i naturgas –

eller fjernvarmeforsynede områder, og som har en tilslutningseffekt på over 0,25

MW.

Derimod bør muligheden for at pålægge forblivelsespligt over for bygninger i et

eksisterende kollektivt forsynet område opretholdes, mens konsekvenserne af en

ophævelse undersøges nærmere.

Konsekvenserne af at ophæve tilslutnings- og forblivelsespligten for byggeri, som

allerede er omfattet af et pålæg, samt eksisterende byggeri, der har statslig pålæg

om aftagepligt, er sværere at forudsige og bør ligeledes undersøges nærmere.

Det er uklart hvad konsekvenserne vil være ved at ophæve kommunernes beføjel-

ser til at pålægge tilslutningspligt til nybyggeri, og disse bør derfor undersøges

nærmere før der tages stilling til eventuel ophævelse. Ligesom man med fordel kan

afvente effekterne af konsekvenserne af et friere brændselsvalg.

Det bemærkes desuden, at planlovsområdet er forligsbelagt ved Aftalen om

Dan-

mark i bedre balance – Bedre rammer for kommuner, borgere og virksomheder i hele landet

indgået i juni 2016 mellem regeringen, S, O og K. Eventuelle ændringer af planlo-

ven bør som følge heraf drøftes med forligskredsen.

Side 19 af 24

4. Planlægning og godkendelse af varmeforsyningsprojekter

Projekter, som vedrører kollektive varmeforsyningsanlæg med en varmekapacitet

på 0,25 MW eller mere, er i dag underlagt krav om, at de skal godkendes af kom-

munen. Projekterne omfatter både nye anlæg og større vedligeholdelses- og repa-

rationsarbejder. Til brug for godkendelsesprocessen skal selskaberne udarbejde et

projektforslag, som skal indeholde en række oplysninger, der er nødvendige for at

vurdere projektet. Herunder skal der gennemføres samfundsøkonomiske bereg-

ninger, der dokumenterer, at det foreslåede projekt er det samfundsøkonomisk

bedste alternativ. Kommunerne kan kun godkende det projekt, der udviser den

bedste samfundsøkonomi. Projektforslagene og de samfundsøkonomiske bereg-

ninger kan påklages til Energiklagenævnet.

4.1 Nuværende regulering

Hvilke projekter skal godkendes

Projekter, som vedrører kollektive varmeforsyningsanlæg med en varmekapacitet

på 0,25 MW eller mere, er som nævnt godkendelsespligtige. Projekterne kan opde-

les i produktionsanlæg, transmissions- og fordelingsledninger samt distributions-

net og forsyningsområder. I boks 1 beskrives, hvilke typer projekter, som indgår i

de tre kategorier.

Boks 1

Varmeforsyningsprojekter

Produktionsanlæg, herunder kraftvarmeanlæg og varmepumper til kombineret produktion af varme og køling.

a. Opførelse, udvidelse og nedlæggelse af produktions- og behandlingsanlæg for bygas, LPG (flaskegas), biogas,

lossepladsgas, geotermisk energi m.v.

b. Opførelse, udvidelse og nedlæggelse af varmeproduktionsanlæg, herunder forbrændingsanlæg for affald, træ, halm

m.v. og varmepumper til kombineret produktion af varme og køling.

c. Opførelse, udvidelse og nedlæggelse af blokvarmecentraler.

d. Opførelse, udvidelse og nedlæggelse af kraft-varme-anlæg/centraler, herunder forbrændingsanlæg for affald, træ,

halm m.v., med en eleffekt på 25 MW eller derunder.

e. Ændring af energiform på godkendelsespligtige kollektive varmeforsyningsanlæg.

2. Transmissions- og fordelingsledninger

a. Etablering eller bortfald af anvendelsen af transmissions- og fordelingsledninger med tilhørende tekniske anlæg

(pumper, stationer, varmeveksler m.v.) for fjernvarme, naturgas eller andre brændbare gasarter (bygas, biogas,

lossepladsgas m.v.).

b. Forstærkning af transmissionsledninger/fordelingsledninger for fjernvarme, naturgas eller andre brændbare gasar-

ter (bygas, biogas, lossepladsgas m.v.), som øger kapaciteten.

3. Distributionsnet og forsyningsområder

a. Etablering, udvidelse, indskrækning eller bortfald af distributionsret eller forsyningsområder. Forstærkning af trans-

missionsledninger/fordelingsledninger for fjernvarme, naturgas eller andre

Kilde:

Bekendtgørelse om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg.

Derudover er der også krav om, at vedligeholdelses- og reparationsarbejder, der i

væsentlig grad indebærer en forbedring af anlægget drifts- og energiøkonomi eller

levetid, skal godkendes

I projektbekendtgørelsen fremgår, at vedligeholdelses- og reparationsarbejder, hvis omkostninger overstiger 50 pct. af

investeringsomkostningerne for en lignende ny enhed skal godkendes.

Side 20 af 24

Der findes ikke et overblik over, hvor mange projekter kommunerne årligt god-

kender eller type og størrelse af projekterne, men givet at listen er ganske omfat-

tende, må det antages, at det ikke er et helt lille antal, som skal godkendes.

Kommunerne som planlægningsmyndighed

Kommunalbestyrelsen skal i samarbejde med bl.a. forsyningsselskaber udføre en

planlægning af varmeforsyningen i kommunen til brug for senere behandling og

godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg. Endvidere skal

kommunen sikre, at varmeplaner og varmeforsyningsprojekter er koordineret med

aktiviteter i henhold til planloven (kommune- og lokalplanlægningen) og anden

lovgivning.

Kommunerne kan frivilligt udvide sit planlægningsområde fra varmeforsyning til

hele energisektoren gennem strategisk energiplanlægning, hvor sammenhænge

mellem alle former for energiforbrug og energiforsyning kan inddrages i planlæg-

ningen ud fra en konkret vurdering. I forhold til den fremtidige omstilling af

fjernvarmesektoren er navnlig udvikling af varmeforbrug, individuel varmeforsy-

ning, elforsyning, gasforsyning, fjernkøling og udnyttelse af begrænsede og sted-

bundne energiressourcer (biomasse og overskudsvarme) til andre formål end

fjernvarme relevante emner at inddrage.

Godkendelsesproces for projektforlag

Kommunerne er ud over at være planlægningsmyndighed også godkendelsesmyn-

dighed. Dvs. at de skal godkende indkomne projektforslag fra varmeforsyninger-

ne.

De har således bl.a. beføjelser til at vurdere, om de undersøgte alternativer er rele-

vante og tilstrækkelige, og om de anvendte forudsætninger er rimelige. Inden

kommunalbestyrelsen godkender et varmeforsyningsprojekt, skal berørte forsy-

ningsselskaber, kommuner og grundejere have mulighed for at indsende evt. be-

mærkninger til projektforslaget

Varmeplanmyndighedens afgørelse kan påklages til Energiklagenævnet, hvis afgø-

relse ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed.

Indhold i projektansøgning

Projektbekendtgørelsen oplister en liste med ti punkter, som et projektforslag skal

indeholde. Projektforslaget skal bl.a. indeholde oplysninger om:



Forholdet til varmeplanlægningen og til kommune- og lokalplaner



Forsyningsområde og varmebehov



Økonomiske konsekvenser for forbrugerne

I særlige tilfælde kan det besluttes, at Energistyrelsen er den godkendende varmeplanmyndighed. I dag er Energistyrelsen

som følge af EU-reguleringen godkendelsesmyndighed for overskudsvarmeprojekter med en indfyret termisk effekt på

over 20 MW, og hvis den primære anvendelse af overskudsvarmen ikke er til fjernvarmeformål.

Side 21 af 24



Energi- og miljømæssige vurderinger samt samfunds- og selskabsøkono-

miske vurderinger

Samfundsøkonomiske vurderinger af relevante scenarier

Der er i dag kun en svag kobling mellem nationale mål, eventuelle kommunale

varmeplaner og udarbejdelse af projektforslag iht. projektbekendtgørelsen, og der

er ingen kobling mellem den frivillige strategiske energiplanlægning i kommunerne

og varmeforsyningsprojekter. Manglende sammenhæng mellem mål, planer og

projekter kan som nævnt medføre suboptimering og/eller manglende udnyttelse

af synergimuligheder.

Eksempler på samfundsøkonomisk fordelagtige omstillingsmuligheder, der som

følge af manglende sammenhæng mellem planlægning og projektudarbejdelse kan

blive overset, er:



Tværkommunale fjernvarmeprojekter



Anvendelse af overskudsvarme i kommunen med forskellige temperatur-

niveauer



Anvendelse af biogas uden for fjernvarmesektoren (indfødning på natur-

gasnettet eller anvendelse til proces-/transportformål)



Samproduktion af fjernvarme og fjernkøling



Samtænkning af byudviklingsplaner med varmeforsyningsprojekter

Retningslinjer for samfundsøkonomiske analyser

Det fremgår i dag af projektbekendtgørelsen, at samfundsøkonomiske beregnin-

ger skal foretages på grundlag af Energistyrelsens vejledning i samfundsøkonomi-

ske analyser på energiområdet med de dertil hørende senest opdaterede forudsæt-

ninger for samfundsøkonomiske analyser (§2, nr. 9). Til brug herfor har Energi-

styrelsen udgivet

Vejledning i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet

samt

Forud-

sætninger for samfundsøkonomiske analyser på energiområdet.

Den nuværende vejledning vurderes imidlertid uklar på nogle områder og adresse-

rer ikke fuldt ud de problemstillinger i varmeforsyningen, der er opstået de senere

år. Fx giver vejledningen ikke klare retningslinjer for, hvordan et områdes varme-

behov skal opgøres, hvordan varierende elpriser skal håndteres, eller hvordan

værdien af energisparepoint skal indregnes. Den uklare vejledning stiller større

krav til aktørernes kompetencer og understøtter ikke en hensigtsmæssig sammen-

lignelighed mellem projektforslag.

Valg af forudsætninger har desuden stor betydning for projektforslagenes økono-

mi. Energistyrelsens forudsætninger afspejler den bedst tilgængelige viden generelt

set. Der er dog kun krav om, at projektforslagene skal følge Energistyrelsens sam-

fundsøkonomiske beregningsforudsætninger. Dvs. der stilles krav om, fx hvilke

energipriser og emissionsfaktorer der skal anvendes, men ikke krav til de anvendte

”tekniske” forudsætninger som fx investeringer. Netop det at der kun stilles delvis

Side 22 af 24

krav om hvilke forudsætninger, der skal følges i analyserne, kan give anledning til

misvisende omkostningsskøn, som ikke dokumenteres.

Udfordringer ved den nuværende regulering

Den nuværende regulering giver anledning til en række udfordringer. Både ved

udarbejdelsen af projektforslagene og den efterfølgende godkendelsesproces.

Der udarbejdes i dag projektforslag for en lang række projekter, hvor det ud fra et

samfundsøkonomisk perspektiv er unødvendigt. Det pålægger selskaber og kom-

muner en betydelig ekstra arbejdsbyrde. Projektforslagene skal baseres på Energi-

styrelsens samfundsøkonomiske vejledning fra 2007. Vejledningen adresserer dog

ikke flere af de problemstillinger, der er opstået de seneste år, og bl.a. som følge

heraf er kvalitetsniveauet af de indkomne projektforslag meget varierende.

Kommunerne skal, som nævnt tidligere, godkende de indkomne projektforslag.

Der kan dog stilles spørgsmål til, om kommunerne har tilstrækkeligt incitament til

at forholde sig kritisk til projektforslagene, herunder de samfundsøkonomiske

analyser. Det skyldes bl.a. sammenfaldende interesser mellem forsyningsselskab

og kommune. Endvidere har kommunerne ikke altid tilstrækkelige kompetencer til

kritisk at forholde sig til indkomne projektforslag.

Konsekvensen af udfordringerne er, at godkendelsesprocessen i dag er unødigt

bureaukratisk, ligesom det er vanskeligt at sikre en tilstrækkelig kvalitet i de udar-

bejdede projektforslag. Der er således set eksempler på at projektforslagene ”til-

passes” efter behov for at omgå kravet om positiv samfundsøkonomi i projektbe-

kendtgørelsen og i stedet gennemføre projekter, som kommer forbrugerne til go-

de i form af lavere varmepriser. Sidstnævnte er dog ikke nødvendigvis betydende

med, at det er det mest hensigtsmæssige set ud fra en samfundsøkonomisk vinkel.

4.2 Anbefalinger til løsning

En fremtidig styrkelse af planlægningen, udarbejdelsen og godkendelsen af varme-

forsyningsprojekter kan ses både i et kort og i et langt perspektiv. På kort sigt er

det muligt at forbedre kvaliteten af projektforslagene gennem en opdatering af

den nuværende samfundsøkonomiske vejledning, forbedre forudsætningsgrundla-

get.

På lang sigt er det derudover muligt at udfase de nuværende godkendelsesproce-

durer. Udfasningen skal ske under hensynstagen til allerede foretagne investerin-

ger og samfundsøkonomi.

4.2.1 Kort sigt: styrkelse af den nuværende planlægning og godkendelse

En opdatering og præcisering af Energistyrelsens samfundsøkonomiske vejledning

vil tydeliggøre, hvilke krav der er til beregningerne og kvalitetsniveauet vil dermed

blive øget. Der vil således i høj grad blive tale om at nedskrive ”god skik”. Fx at

der altid i udgangspunktet anvendes faktiske forbrugstal for varmebehovet, og

såfremt disse ikke er tilgængelige, at der så anvendes data fra BBR.

Side 23 af 24

Energistyrelsen modtager jævnligt spørgsmål til vejledningen. En systematisk ind-

samling af de modtagne spørgsmål og de givne svar samt evt. offentliggørelse

heraf, vil danne grundlag for en forbedret fremtidig vejledning. En offentliggørel-

se af spørgsmålene kan også bidrage til en større åbenhed om vejledningen fra

Energistyrelsens side.

Fast opdatering af beregningsforudsætninger og krav til dokumentation om anvendte forudsæt-

ninger

De samfundsøkonomiske analyser skal ud over Energistyrelsens vejledning også

baseres på de dertil hørende opdaterede samfundsøkonomiske beregningsforud-

sætninger. En præcisering af, hvilke beregningsforudsætninger projektforslaget

skal vurderes ud fra, vil styrke pålideligheden af resultaterne. De anvendte bereg-

ningsforudsætninger i projektforslag bør i videst muligt omfang afspejle reelle

forhold. Der bør derfor tages udgangspunkt i Energistyrelsens beregningsforud-

sætninger for så vidt angår generelle forudsætninger såsom fx brændværdi og in-

flation, energipriser, emissionsfaktorer og enhedsomkostninger til værdisætning af

emissioner. Der bør derimod tages udgangspunkt i konkrete, pålidelige og faktiske

data for øvrige forudsætninger, fx investeringer og driftsomkostninger. De an-

vendte forudsætninger skal dokumenteres og fremgå klart af det udarbejdede pro-

jektforslag. Såfremt faktiske data ikke foreligger, kan Energistyrelsens teknologika-

talog anvendes.

Energistyrelsens samfundsøkonomiske beregningsforudsætninger bør opdateres

med et fast interval fx en på forhånd fastsat uge hvert år, således at det er kendt,

hvornår nye forudsætninger offentliggøres.

Belysning af alternativer

Det fremgår allerede i dag, at projektforslagene skal belyse de samfundsøkonomi-

ske konsekvenser for relevante scenarier. Det er imidlertid potentielt muligt at

fremme brugen af relevante scenarier yderligere igennem dels en høring af pro-

jektforslag i berørte (nabo)kommuner for at reducere risikoen for suboptimering,

dels ved at give kommunen beføjelser til at stille krav om belysning af specifikke

alternativer i projektforslagene.

4.2.2 Længere sigt: Smidigere godkendelsesproces af varmeforsyningsprojekter

Hvordan planlægningen og godkendelsesprocessen kan forbedres på sigt, bør

vurderes nærmere førend der kan gives konkrete anbefalinger herom. Analysen

kan med fordel opdeles i to fokusområder:

1. Øget kvalitet i varmeforsyningsprojekter og forenklet udarbejdelse

Listen over, hvilke projekter kommunen i dag skal godkende, er i dag ganske om-

fangsrig. Såfremt den igangværende afgifts-tilskudsanalyse fører frem til, at afgif-

terne ændres, så der kommer en bedre overensstemmelse mellem selskabs- og

samfundsøkonomiske vurderinger, vil behovet for at stille krav om samfundsøko-

nomiske vurderinger blive begrænset og evt. helt kunne undgås.

Side 24 af 24

Uafhængigt af om der sker en justering afgifterne, bør der dog ske en vurdering af,

hvilke muligheder der er for at øge kvaliteten i varmeforsyningsprojekter og for-

enkle udarbejdelsen. Heri indgår en vurdering af, i hvilke situationer det fortsat er

hensigtsmæssigt at kræve, at projektforslaget ledsages af samfundsøkonomiske

beregninger, og hvordan kompetenceniveauet kan øges i kommunerne. Det be-

mærkes i den forbindelse, at myndighedsarbejdet på varmeforsyningsområdet i

mange kommuner har været nedprioriteret, siden projektplanlægningen blev ind-

ført i 1990.

2. Styrkelse af godkendelsesprocessen for kollektive varmeforsyningsprojekter

Der kan som nævnt opstå habilitetsspørgsmål, når en kommune ejer et kollektivt

varmeforsyningsanlæg og samtidig skal planlægge og godkende et varmeforsy-

ningsprojekt, hvor der skal tages samfundsøkonomiske hensyn. Habilitetsspørgs-

målet kan tale for en anden kommunal rolle end i dag. Mens undersøgelse og

planlægning af de lokale varmeforsyningsmuligheder og samtænkning af mulighe-

der i nabokommuner og i tilgrænsende forsyningssektorer naturligt ligger i kom-

munalt eller tværkommunalt regi, kunne godkendelsen helt eller delvis varetages af

andre myndigheder. I den videre vurdering af habilitetsspørgsmål bør indgå,

hvorvidt det er forvaltningsmæssigt hensigtsmæssigt med en adskillelse af plan-

lægnings- og godkendelsesrollen.

Energiklagenævnets nuværende praksis er, at klagebehandlingen primært baseres

på, hvorvidt der er begået fejl i myndighedsbehandlingen. Nævnet vurderer sjæl-

dent de anvendte forudsætninger i det konkrete projekt, og hvorvidt disse er retvi-

sende, selv om nævnet har formel mulighed herfor. Der kan derfor være behov

for at revurdere nævnets rolle og nuværende praksis med henblik på, om øget

involvering fra nævnet i ift. de energi- og planlægningsmæssige aspekter vil kunne

forbedre godkendelsesprocessen og medføre en øget selvjustits ift. udarbejdelsen

af projektforslag.