EFK, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 383: Spm. om oversendelse af fire bagvedliggende analyser vedr. regeringens forsyningsstrategi, som blev fremlagt den 15/9-16, til energi-, forsynings- og klimaministeren

Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2015-16
EFK Alm.del
Offentligt

Analyse af modregningsreglerne på forsyningsområdet

Indhold

Indledning ........................................................................................................... 2

Kortlægning ........................................................................................................ 3

2.1. Gældende ret .................................................................................................. 3

2.1.1. Modregningsreglernes baggrund ............................................................. 3

2.1.2. Modregningsreglernes opbygning ........................................................... 4

2.1.3. Hvile-i-sig-selv .......................................................................................... 6

2.2. Sektorspecifikke regler og udvikling af grad af konsolidering ......................... 6

2.2.1. El .............................................................................................................. 6

2.2.2. Varme ....................................................................................................... 7

2.2.3. Naturgas ................................................................................................... 8

2.2.4. Vand og spildevand .................................................................................. 9

2.2.5. Forsyningerne i tal .................................................................................. 11

3. Vurdering af incitament for konsolidering ............................................................ 13

3.1. Forskelle og kompleksitet i reguleringen ...................................................... 15

3.1.1 Sammenhæng med øvrig økonomisk regulering, herunder HISS, samt

andre forhold .................................................................................................... 15

3.1.2 Kompleksitet ............................................................................................ 15

Sammenfatning og konklusioner ...................................................................... 18

Dato

21. september 2016

Energi-, Forsynings- og

Klimaministeriet

Stormgade 2-6

1470 København K

T: +45 3392 2800

E: [email protected]

Side 1/18

www.efkm.dk

EFK, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 383: Spm. om oversendelse af fire bagvedliggende analyser vedr. regeringens forsyningsstrategi, som blev fremlagt den 15/9-16, til energi-, forsynings- og klimaministeren

1. Indledning

Regeringen undersøger mulighederne for at modernisere og effektivisere forsy-

ningssektorerne el, varme, vand, spildevand, affald og gas.

Det konkluderes i rapporten Forsyningssektorens effektiviseringspotentiale at ejer-

ne af forsyningsselskaberne ikke har et tilstrækkeligt økonomisk incitament til at

effektivisere driften af selskaberne eller konsolidere, da mulighederne for afkast fra

selskaberne eller anvendelse af indtægter ved konsolidering begrænses af en eller

flere reguleringer. Dette har ifølge rapporten resulteret i ineffektive selskaber og

fravær af konsolideringer. Andre analyser har peget på det samme.

For kommunale forsyningsselskaber er det bl.a. modregningsreglerne, der be-

grænser det provenu kommunerne kan få ved at drive selskaberne effektivt eller

ved konsolideringer.

Det vurderes i rapporten, at det er hensigtsmæssigt at øge forsyningsselskabernes

incitament til at effektivisere. Som led i arbejdet med at undersøge grundlaget for

forslag til effektiviseringstiltag på forsyningsområdet, undersøges det i denne ana-

lyse, hvorvidt modregningsreglerne udgør en barriere for effektivisering af driften og

konsolidering, og om ændring eller ensretning af modregningsreglerne kan være

hensigtsmæssig.

Konsolideringer gennemføres ofte med henblik på at opnå effektiviseringer. Det

analyseres derfor, hvilken betydning modregning har for de forskellige typer af kon-

solidering. Konsolidering kan f.eks. ske som egentlige fusioner, hvor anlægsakti-

verne overdrages til et nyt fælles selskab, hvad enten dette er kommunalt eller

privat ejet. Konsolidering kan endvidere ske ved dannelse af holdingselskaber med

fælles serviceselskaber, hvor anlægsaktiverne forbliver i særskilte selskaber, der

forsyner hver sin kommune. Det fælles serviceselskab servicerer de enkelte sel-

skaber i holdingselskabet. En del selskaber har endvidere indgået løsere samar-

bejdsaftaler for at opnå billigere drift, uden at dette indebærer konsolidering i form

af fusion eller andre omstruktureringer.

Erfaringer viser, at der er synergieffekter ved dannelse af holdingselskaber med

fælles serviceselskaber, men at de fulde synergieffekter og effektiviseringspotentia-

ler udnyttes bedre ved egentlige fusioner. Det beror bl.a. på, at ledelsesstrukturen

og administrationen er mere kompleks i holdingselskaber i forhold til fusionerede

selskaber.

Forsyningsselskaber er underlagt flere forskellige regulatoriske forhold på deres

muligheder for at generere et afkast, og reglerne er forskellige fra sektor til sektor.

McKinsey & Company & Struensee & Co.:

Forsyningssektorens effektiviserings-

potentiale,

2016.

Tværministeriel arbejdsgruppe:

Moderniseret regulering i fjernvarmesektoren,

2015, og Deloitte m.fl.:

Evaluering af vandsektorloven,

2013.

Side 2/18

For en nærmere gennemgang heraf henvises til afsnit 2 om kortlægning. I analysen

tages hensyn til, at disse forhold også kan have betydning for og udgøre en barrie-

re for konsolidering.

2. Kortlægning

2.1. Gældende ret

I dette afsnit beskrives baggrunden for og de generelle regler for modregning på

tværs af forsyningssektorerne samt reglernes påvirkning af kommunernes økono-

mi. Den generelle beskrivelse suppleres i afsnit 2.2. af en oversigt over reglerne for

de enkelte sektorer, herunder hvornår modregningsreglerne blev indført og ændret,

og baggrunden for disse ændringer. Oversigten omfatter væsentlige forhold, men

er ikke udtømmende. Afsnit 2.2. beskriver endvidere, hvorvidt forsyningerne er

omfattet af hvile-i-sig-selv princippet (HISS), og om der er mulighed for at udlodde

afkast til kommunerne.

2.1.1. Modregningsreglernes baggrund

Modregningsreglerne skal ses i sammenhæng med hensynet til styring af den

kommunale økonomi. Modregningsreglerne sigter således mod at hindre, at eks-

traordinære indtægter i kommunerne omsættes til ekstraordinære kommunale ud-

gifter og derigennem overskridelser af de økonomiske rammer for kommunerne.

Samtidig er der risiko for, at ekstraordinære indtægter fra forsyningsvirksomheder-

ne kan forvride sammenhængen mellem beskatnings- og serviceniveau i den en-

kelte kommune.

Det primære formål med modregningsreglerne har været at sikre udligning af øko-

nomiske forskelle og forskelle i serviceniveau på tværs af kommunerne. Modreg-

ningsreglerne imødegår de afledte kommunaløkonomiske konsekvenser af, at en-

kelte kommuner kan få meget store engangsindtægter som følge af konsolidering

af forsyningsselskaber eller ved frasalg eller andre indtægter fra forsyningsselska-

berne.

Det kommunale selvstyre bygger på, at der er en forholdsvis tæt sammenhæng

mellem den skatteprocent, den enkelte kommune opkræver, og det serviceniveau

kommunen tilbyder sine borgere. Denne sammenhæng sikres gennem udlignings-

systemet, der i betydeligt omfang udjævner forskellene i kommunernes skatte-

grundlag og udgiftsbehov. Sammenhængen mellem skatteprocent og serviceni-

veau vil blive svækket, hvis der i enkelte kommuner forekommer betydelige indtæg-

ter, der ikke indgår i systemet med skatteopkrævning, statstilskud og udligning.

Ved de årlige forhandlinger om kommunernes økonomi fastsættes rammer for hen-

holdsvis serviceudgifter og for bruttoanlægsudgifter. Rammerne fastsættes for

kommunerne under ét og påvirkes ikke af eventuelle udlodninger eller salgsprove-

nuer.

Side 3/18

Et kommunalt provenu fra udlodninger eller fra afståelse af ejerandele i kommunale

selskaber vil – efter modregning – indgå i kommunernes finansiering. En kommune,

der derigennem stilles bedre økonomisk, vil bl.a. kunne



nedbringe gæld,

reducere skatter,

finansiere service- og anlægsudgifter,

styrke kommunens finansielle reserver og

finansiere udgifter, der ikke er underlagt en aftalt ramme, f.eks. grundkapital-

indskud til almene boliger.

I forhold til service- og anlægsudgifter aftales der i forbindelse med de årlige for-

handlinger mellem regeringen og KL niveauer for de kommunale service- og an-

lægsudgifter under ét. Kommunerne kan således anvende udbytter til service- og

anlægsudgifter under hensyntagen til de aftalte rammer. En justering af modreg-

ningsreglerne og dermed forøgede indtægter vil skulle anvendes under hensynta-

gen til disse rammer.

Kommunernes serviceudgifter er omfattet af et udgiftsloft svarende til det aftalte

niveau samt en sanktionslovgivning. Sanktionslovgivningen indebærer, at der vil

ske delvis individuel (60 pct.) og delvis kollektiv (40 pct.) modregning i kommuner-

nes bloktilskud i tilfælde af, at kommunerne samlet set overskrider udgiftsloftet.

2.1.2. Modregningsreglernes opbygning

Modregningsreglerne er fastsat i sektorlovene. Det gælder elforsyningsloven, var-

meforsyningsloven, lov om kommuners afståelse af vandselskaber (stoploven) og

naturgasforsyningsloven. Affaldsforbrændingsanlæg er omfattet af modregnings-

reglerne i el- og varmeforsyningslovene, da de også producerer el og varme. Fjern-

kølingsanlæg er også omfattet af modregningsreglerne i elforsyningsloven. Affalds-

sektoren og fjernkøling vil ikke blive beskrevet særskilt i notatet, da der ikke er fast-

sat særlige modregningsregler for disse, der i stedet følger reglerne i el- og varme-

forsyningslovene.

Modregningsreglerne er overordnet opbygget således, at kommunerne skal regi-

strere udlodninger fra og vederlag ved afståelse af ejerandele i forsyningsvirksom-

heder. Modregningsreglerne omfatter således både kommunens salgsprovenu ved

afhændelse af forsyningsvirksomhederne og andre udlodninger, herunder overfør-

sel af midler fra el-, varme- eller naturgasaktiviteter til aktiviteter forbundet med

vandsektoren eller affaldshåndtering.

I en koncernstruktur, der omfatter elforsyning eller varmefremføringsvirksomheder,

gælder modregningsreglerne for alle forsyningsvirksomhederne i koncernen.

Kommunerne skal beregne en forrentning af rådighedsbeløbet fra udlodning for

perioden fra modtagelsen til 1. november i indberetningsåret, hvor reduktionen i

bloktilskuddet foretages, idet forrentningen også indgår i reduktionen.

Side 4/18

Kommunerne kan fradrage et beløb i rådighedsbeløbet, som svarer til det gennem-

snitlige modtagne udbytte fra selskaber, hvis dette er relevant for den pågældende

forsyningssektor. Kommunerne kan desuden fratrække beløb, som har ført til re-

duktion i kommunernes statstilskud samt et nettoprovenu og en indskudskapital,

som har ført eller fører til reduktion af kommunens statstilskud.

Registreringstidspunkterne varierer for sektorerne. Efter el- og varmeforsyningslo-

ven samt naturgasforsyningsloven bliver kommunen registreringspligtig, når mid-

lerne modtages af kommunen, såfremt midlerne ikke uretmæssigt er anvendt til

f.eks. vand- eller spildevandsforsyningsaktiviteter. I disse tilfælde bliver kommunen

registreringspligtig, selv om midlerne ikke er indgået i kommunekassen. Efter stop-

loven, der gælder for vandselskaber, bliver kommunen registreringspligtig, når mid-

lerne modtages af et kommunalt ejet selskab, selvom midlerne ikke er indgået i

kommunekassen. Det kan f.eks. være holdingselskabet, serviceselskabet eller et

andet forsyningsselskab i kommunens forsyningskoncern.

Kommunerne kan i visse tilfælde lade deres selskaber fusionere eller gennemføre

andre omstruktureringer uden modregning. Dette er tilfældet, når ejerne af de for-

syningsvirksomheder, der berøres af den selskabsmæssige omstrukturering, ikke

opnår andet vederlag end ejerandele i samme indbyrdes forhold i den virksomhed,

der består efter den selskabsmæssige omstrukturering. Hvis kommunerne sælger

ejerandelene, vil der ske modregning.

Energitilsynet er tilsynsmyndighed for el, varme og naturgas samt affald og fjernkø-

ling i det omfang, disse sektorer er omfattet af el- eller varmeforsyningsloven. For-

syningssekretariatet er tilsynsmyndighed for vandselskaberne. Kommunerne skal

indberette registreringerne til tilsynsmyndigheden, som træffer afgørelse om, hvor-

vidt indberetningerne kan godkendes, og derefter informerer Social- og Indenrigs-

ministeriet om de godkendte rådighedsbeløb. Social- og Indenrigsministeriet fore-

tager på den baggrund modregning i det statslige bloktilskud til kommunerne.

Både efter stoploven og el- og varmeforsyningslovene gælder det, at hvis en kom-

mune er modregningspligtig, vil den blive modregnet i bloktilskuddet med 60 pct. af

værdierne eller 40 pct., hvis beløbet bindes i en 10-årig periode og frigives med 10

pct. om året. Kommunen vil blive modregnet med 100 pct. af provenuet ved salg af

ejerandele i naturgasselskaber, herunder salg af ejerandele i biogasanlæg.

Samtidig indgår udbetalingen af de deponerede midler i det enkelte år som indtægt

i den samlede overordnede beregning af statens bloktilskud til kommunerne set

under ét i forbindelse med de årlige økonomiforhandlinger. Udbetalingen af depo-

nerede midler indebærer således et lavere samlet kommunalt bloktilskud, der for-

deles til alle kommuner. Dette har begrænset betydning for den enkelte kommune.

Kommunerne under ét skal endvidere overholde de aftalte samlede rammer for

service- og anlægsudgifter.

Side 5/18

Kommunernes forsyningsselskaber er, bortset fra fjernvarme og affald, endvidere

omfattet af de almindelige skatteregler, herunder regler om selskabsskat, udbytte-

skat m.v.

2.1.3. Hvile-i-sig-selv

Hvile-i-sig-selv (HISS) og forbud mod udlodning forhindrer, at selskaberne kan

udlodde overskud til ejerne, medmindre dette indgår i HISS. Hvis sektoren ikke er

underlagt HISS eller forbud mod udlodning, vil udlodningen blive omfattet af krav

om modregning. Selskaberne er - bortset fra fjernvarme og affald - endvidere om-

fattet af selskabsskatteloven.

Nogle forsyningsselskaber er endvidere omfattet af en indtægtsrammeregulering,

der begrænser selskabernes indtægter ved fastsættelse af indtægtsrammer - even-

tuelt baseret på en benchmarking - og dermed begrænser størrelsen af et eventuelt

tilladt afkast.

HISS, modregning, selskabsbeskatning og indtægtsrammerregulering kan hver for

sig eller sammen begrænse ejernes økonomiske incitamenter til at sikre effektiv

drift af deres selskaber, idet reglerne forhindrer eller begrænser det overskud, et

selskab kan generere til sin ejer.

HISS og indtægtsrammeregulering gælder for selskabernes økonomi, men

regulerer ikke direkte kommunernes indtægter.

2.2. Sektorspecifikke regler og udvikling af grad af konsolidering

2.2.1. El

2.2.1.1 Modregningsregler

Modregningsreglerne for elforsyningsområdet følger af elforsyningslovens §§ 37 og

37 a. Kommuner kan eje distributionsselskaber, men ikke elhandelsselskaber direk-

te. Der er dog mulighed for, at kommuner kan eje elhandelsselskaber indirekte,

hvis deres distributionsselskab ejer et elhandelsselskab.

Modregningsreglerne på elforsyningsområdet blev første gang fastsat i 1996 med

en modregning på 100 pct. (NESA-loven). Reglerne blev til på baggrund af Gentof-

te Kommunes overvejelser om frasalg af kommunens aktier i elforsyningsselskabet

NESA A/S til det svenske elselskab Vattenfall, hvor kommunen antageligt kunne

have oppebåret et provenu i størrelsesordenen 1,7 - 3,3 mia. kr. Et af hensynene

med loven var at imødegå de forvridende afledte konsekvenser af, at enkelte kom-

muner kunne få meget store engangsindtægter, jf. nærmere i afsnit 2.1.1.

Ved lov nr. 452 af 10. juni 2003 blev modregningsreglerne ændret fra 100 pct. mod-

regning til den nuværende 60/40 pct. modregningsregel. Ved den tidligere ordning

skete der fuldstændig modregning af nettoprovenuet, efter at indskudskapitalen var

Side 6/18

trukket fra, hvor der efter ændringen i 2003 modregnes i hele beløbet, men med en

lavere procentsats. Ændringen bevirkede også, at udlodninger, f.eks. i form af ud-

bytte, blev omfattet af modregningsreglerne for ikke at modvirke incitamentet til

konsolideringer i sektoren.

Ændringen i 2003 skete, eftersom flere kommuner overvejede, hvordan kommunen

bedst sikrede den optimale udnyttelse af de værdier, som var investeret i elforsy-

ningsvirksomheder. Dele af elsektoren blev liberaliseret. Distributionsleddet, der

fortsat var et monopol, blev ikke liberaliseret, men der blev indført mulighed for

afkast. Det gjorde det naturligt for kommunerne at overveje, om de konkurrenceud-

satte elementer i elsektoren forsat burde drives i kommunalt regi, eller om der for

kommunen og forbrugerne kunne være fordele ved en hel eller delvis afståelse af

virksomhederne. De tidligere bestemmelser i elforsyningsloven om fuld modregning

af nettoprovenuet i kommunernes bloktilskud har formentlig været en hæmsko for

nødvendige strukturtilpasninger i energisektoren samtidig med, at det var vanske-

ligt for kommunerne at vurdere fordelene ved at sælge ejerandele. Dertil kommer,

at kommunerne ikke havde noget incitament til at øge salgsprisen udover værdien

af indskudskapitalen, da der skete 100 pct. modregning af denne del af salgsgevin-

sten i statsstøtten til kommunen.

Efter elforsyningsloven bliver kommunen registreringspligtig, når midlerne modta-

ges af kommunen. Hvis midlerne er anvendt uretmæssigt, f.eks. til vand- eller spil-

devandsforsyningsaktiviteter, bliver kommunen registreringspligtig, selv om midler-

ne ikke er indgået i kommunekassen.

2.2.1.2 Øvrig økonomisk regulering

Elnetselskaber er omfattet af en indtægtsrammeregulering. Reguleringen tillader

forrentning af indskudskapital og afkast.

2.2.2. Varme

2.2.2.1 Modregningsregler

Modregningsreglerne for varmeforsyningsområdet følger af varmeforsyningslovens

§§ 23 l og 23 m, men er opbygget på samme måde som modregningsreglerne i

elforsyningsloven. Modregningsreglerne på varmeområdet har fulgt elforsyningslo-

ven, og ændringen fra 100 pct. modregning til den nuværende 60/40 regel i 2003

kom derfor samtidig med ændringen på elområdet. Baggrunden for modregnings-

reglerne på varmeområdet, er den samme som på elområdet.

2.2.2.2 Øvrig økonomisk regulering

Varmeforsyning er omfattet af HISS, hvilket indebærer, at indtægterne ikke må

overstige omkostningerne. Dog fraviges dette princip ved forrentning af en eventuel

indskudskapital og ved anvendelse af visse teknologier. Muligheden for at forrente

indskudskapitalen sker under princippet om omkostningsbestemt pris. Virksomhe-

der må indregne en rimelig forrentning af indskudskapital i varmepriserne efter

Energitilsynets forudgående godkendelse. Forrentningssatsen fastsættes som de

Side 7/18

gennemsnitlige kapitalomkostninger efter den såkaldte WACC-model (Weighted

Average Cost of Capital).

2.2.3. Naturgas

2.2.3.1 Modregningsregler

Modregningsreglerne på naturgasområdet følger af naturgasforsyningslovens § 35.

Reglerne blev indført i 2000 og ændret i 2007. Ændringen i 2007 gav kommunerne

mulighed for at gennemføre selskabsmæssige omstruktureringer uden at blive

modregnet. Tidspunktet for modregningen blev også ændret til det nuværende,

hvor kommunen først modregnes, når den modtager provenuet. Reglerne medfø-

rer, at hvis en kommune sælger hele eller dele af et kommunalt naturgasselskab

eller modtager udlodninger fra dette selskab, uanset hvilken naturgasvirksomhed

selskabet udøver, foretages der 100 pct. modregning af nettoprovenuet fra salget

eller udlodningen i det statslige bloktilskud.

Baggrunden for reglerne er bl.a. historisk og skal ses i forhold til, at staten har fi-

nansieret en meget stor del af de værdier, som naturgasinfrastrukturen i dag udgør.

Der har også været et politisk ønske om at sikre, at gasnettet forbliver på danske

hænder og under offentlig kontrol.

Efter naturgasforsyningsloven bliver kommunen registreringspligtig, når midlerne

modtages af kommunen. Hvis midlerne er anvendt uretmæssigt, f.eks. til vand-

eller spildevandsforsyningsaktiviteter, bliver kommunen registreringspligtig, selv om

midlerne ikke er indgået i kommunekassen.

2.2.3.2 Øvrig økonomisk regulering

Kommunerne må deltage i al virksomhed omfattet af naturgasforsyningsloven, det

vil sige distribution, naturgasforsyning, oplagring af naturgas og LNG (Liquified

Natural Gas), samt under visse betingelser produktion af biogas.

Handel med naturgas og produktion af biogas skal ske på kommercielle vilkår i

selskaber, der er adskilt fra distributionsvirksomheden. Der må som udgangspunkt

ikke overføres midler mellem naturgasdistributionsvirksomheden og de kommerci-

elle selskaber. Der er dog undtagelser, jf. nedenfor, for midler, der fremkommer,

når ekstraordinære effektiviseringsgevinster anvendes til forrentning af indskuds-

kapitalen i distributionsselskabet.

Distribution af gas er et naturligt monopol. Dermed er distributionsselskaberne ikke

udsat for konkurrencepres. Staten har køberet og pligt i tilfælde af, at de nuværen-

de kommunale ejere ønsker at sælge hele eller dele af deres distributionsnet.

Kommunale ejere kan derfor ikke sælge distributionsnettet til andre kommuner eller

private aktører.

Den økonomiske regulering af gasdistributionsselskaberne er udformet som en

indtægtsrammeregulering, som fastsætter selskabernes årlige maksimalt tilladte

Side 8/18

indtægter og afspejler distributionsselskabernes samlede omkostninger og tilladte

forrentning. Indtægtsrammen består af en ramme til at dække driftsomkostninger

og afskrivninger, en ramme til at opnå afkast på netselskabets investeringer og en

ramme til at dække myndighedspålagte omkostninger. Hvert år bliver distributions-

selskabet pålagt et effektiviseringskrav, der reducerer deres ramme til at dække

driftsomkostninger.

Ekstraordinære effektiviseringsgevinster kan anvendes til nedsættelse af priser,

henlæggelse til fremtidige investeringer eller ekstraordinær forrentning af indskuds-

kapitalen. Indtægter fra distributionsvirksomheden kan som udgangspunkt ikke

anvendes til investering eller drift af biogasproduktion, som skal ske i kommercielle

selskaber i tilknytning til anden kommerciel naturgasaktivitet.

Reguleringen fremgår af bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer

for naturgasdistributionsselskaber. Indtægtsrammen regulerer selskabernes om-

kostningsramme, annuitet for afvikling af nettogæld, forrentning af nyinvesteringer

og nettoomsætningsformue, myndighedsomkostninger og energispareaktiviteter.

Indtægtsrammen udmeldes for en 4-årig reguleringsperiode. Den nuværende peri-

ode dækker 2014-2017. Det er Energitilsynet, der udmelder indtægtsrammen med

hjemmel i bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdi-

stributionsselskaber.

2.2.4. Vand og spildevand

2.2.4.1 Modregningsregler

For vandsektoren blev modregningsreglerne indført i 2007 i en særskilt lov (stoplo-

ven). Baggrunden for stoploven var at forhindre, at kommunerne skulle frasælge

vandsektorens aktiver, der udgjorde en betydelig værdi, som kommunerne indtil da

havde mulighed for at sælge uden modregning. Som på energiområdet blev det

vurderet, at der var behov for at sikre en samfundsøkonomisk fornuftig anvendelse

af kommunernes provenu ved et salg, bl.a. af hensyn til at styre kommunernes

forbrug.

Efter stoploven, der gælder for vandselskaber, bliver kommunen registreringsplig-

tig, når midlerne modtages af et kommunalt ejet selskab, selvom midlerne ikke er

indgået i kommunekassen. Kommunen bliver endvidere registreringspligtig efter el-

og varmeforsyningsloven samt naturgasforsyningsloven, såfremt midler fra disse

sektorer anvendes uretmæssigt til f.eks. vand- eller spildevandsforsyningsaktivite-

ter, selv om midlerne ikke er indgået i kommunekassen.

2.2.4.2 Øvrig økonomisk regulering

Vandselskaberne er naturlige monopoler. Vandsektoren er reguleret efter HISS,

som er fastsat i vandforsyningsloven og betalingsloven for spildevand. Det indebæ-

rer, at vandselskaber ikke må optjene og udlodde overskud til ejeren.

Side 9/18

Vandselskabernes anlæg er som udgangspunkt betalt af forbrugerne ved tilslut-

ningsbidrag og de løbende takster. Derfor har kommunerne normalt ikke indskudt

kapital i selskaberne. Hvis der ved selskabsudskillelsen i 2010 alligevel var mel-

lemværender mellem kommunerne og vandselskaberne, skal disse afvikles over en

periode på højst 10 år fra selskabsudskillelsen i 2010, dvs. senest 1. januar 2020. I

afviklingsperioden forrentes mellemværendet med markedsrenten.

Hel eller delvis overdragelse af et vandselskab må ikke føre til højere priser for

ydelser fra det pågældende anlæg, herunder som følge af indregning af forøgede

udgifter til finansiering med fremmedkapital, driftsmæssige afskrivninger eller for-

retning af fremmedkapital. Reglen blev indført samtidig med, at vandselskaberne

skulle adskilles selskabsmæssigt fra kommunerne i 2010. Hensynet bag var, at

forbrugerne ikke skulle betale én gang til for forrentning af anlæg, som de allerede

har betalt over vandpriserne.

Vandsektorloven indeholder bl.a. en indtægtsrammeregulering, der gælder for alle

kommunalt ejede vandselskaber og alle andre vandselskaber over 200.000 kubik-

meter årligt. Reguleringen tvinger vandselskaberne til at effektivisere ved at fast-

sætte økonomiske rammer (tidligere prislofter) for indtægterne i hvert enkelt sel-

skab og ved løbende at regulere rammerne med effektiviseringskrav. De største

vandselskaber indgår i en økonomisk benchmarking, hvor resultatet bruges til at

fastsætte effektiviseringskravene. De mindre vandselskaber effektiviseres med et

lovfastsat årligt effektiviseringskrav.

Vandselskaberne kan inden for reguleringen henlægge ekstraordinære effektivise-

ringsgevinster, som de kan anvende til vandselskabets formål på et senere tids-

punkt eller til nedsættelse af taksterne. De ekstraordinære effektiviseringsgevinster

kan ikke udloddes til ejerne. Muligheden for henlæggelser giver vandselskaberne

større fleksibilitet og bedre muligheder for teknologiudvikling, hvilket opfattes som

positivt af vandselskaberne.

Effektiviseringskravene efter vandsektorloven er med til at presse vandselskaberne

til øget samarbejde, konsolideringer i form af fælles holding- og serviceselskaber

samt fusioner eller sammenlægninger.

Side 10/18

Tabel 1

Oversigt over modregningsprocenter i forsyningssektorerne

El*

Modregningsprocent

ved salg af ejerandele

Modregningsprocent

ved andre uddelinger

Anm.: Gælder også for affaldsforbrændingsanlæg, der er omfattet af el- eller varmeforsyningslovene.

60/40 %

Varme*

60/40 %

Vandsektor

60/40 %

Naturgas

100 %

Tabel 2

Regulering, der kan udgøre en hindring eller begrænse mulighed for afkast

Hvile-i-sig

selv

Forbud mod

udlodning

Indtægts-

ramme-

regulering

Gas

Fjernvarme

Affald

Vand

Modregning

Selskabs-beskatning

jf. selskabsskattelo-

ven

Spildevand

Anm. 1: På fjernvarme er det muligt at få godkendt en rimelig forrentning af indskudskapitalen af Energitilsynet.

Anm. 3: Affald er omfattet af modregning via el- eller varmeforsyningslovene. Affaldsselskaber er fritaget fra selskabsbe-

skatning. Fritagelsen er godkendt af EU-Kommissionen, men er p.t. udløbet.

2.2.5. Forsyningerne i tal

Elforsyning

Ud af 65 elnetselskaber er 11 kommunalt ejede (2015), hvilket udgør 16,9 pct. af

samtlige netselskaber.

Varmeforsyning

Der er 50 kommunalt ejede selskaber i varmedistributionssektoren ud af i alt 418

selskaber (2013). De kommunalt ejede selskaber udgør 12 pct. af samtlige forsy-

ningsselskaber. Derudover er der 15 kommercielt ejede og 348 forbrugerejede

selskaber i sektoren (2013). Kommunalt ejede selskaber står dog for hele 59 pct. af

fjernvarmeleverancen.

Affald

Side 11/18

Der er 26 affaldsforbrændingsanlæg. Hovedparten er kommunalt ejede, 4 er for-

brugerejede og 1 er privat ejet (2015).

Gasforsyning

Der er 3 distributionsselskaber for naturgas, hvoraf 2 er kommunalt ejede (2015).

Vand- og spildevand

Omkring 180 vandselskaber (drikkevand eller spildevand) er kommunalt ejede og

leverer 67 procent af vandet og håndterer 98 procent af spildevandet i Danmark.

Heraf håndterer omkring 100 selskaber spildevand, mens resten er almene vand-

forsyninger (drikkevand). Tallene er skøn baseret på opgørelser i 2015, idet der

løbende sker omstruktureringer og sammenlægninger af vandselskaber. Der er

ikke indberetningspligt for omstruktureringer til Energistyrelsen eller Forsyningsse-

kretariatet.

Tabel 3

Oversigt over ejerskab af forsyninger opdelt på sektorer og alt i alt

Antal

kommunalt ejet

Procent af

samlet forsyning

Antal privat

kommercielt og

forbrugerejet

El (net)

Gas (distribution)

Varme

Affald

Vand

15 + 348

4+1

2400

Procent privat af

samlet forsyning

Spildevand

100

(200)

(2)

Anm. 1: Tallene er for 2015 med undtagelse af varme som er for 2013

Anm. 2: Enkeltudledere fra f.eks. industrier eller fælles-private kloakanlæg, som ikke er spildevandsforsyningsselskaber.

Omstruktureringer

Der sker løbende omstruktureringer i forsyningsselskaberne med dannelse af kon-

cerner, som typisk består af et holdingselskab, et fælles serviceselskab og flere

selvstændige forsyningsselskaber, hvori anlægsaktiverne er placeret. Holdingsel-

skaberne kan omfatte forsyninger inden for samme sektor eller forsyninger inden

for flere sektorer. Disse selskaber kan dække en enkelt eller flere kommuner.

Der ses ikke en entydig tendens til ægte fusioner af forsyningsselskaber, dvs.

sammenlægning af flere selskaber til et enkelt selskab, der dækker forsyningen i

større områder, og hvori alle aktiverne er placeret. Det beskrives for de enkelte

sektorer herunder.

Side 12/18

På elområdet ses ikke en tendens til, at store elselskaber overtager forbrugerejede

elselskaber.

På varmeområdet har 55 fjernvarmeselskaber i perioden fra 2010 til 2015 fusione-

ret til 22 selskaber. Derudover forventer yderligere 29 pct. af selskaberne at fusio-

nere inden for de næste 2-3 år. En række fjernvarmeselskaber har i stedet for fusi-

on gennemført konsolidering i form af frivillige driftssamarbejder, fællesindkøb af

brændsel, deling af vagter, fælles administration m.v. Det gælder for omkring 59

pct. af selskaberne. Typisk er et sådant samarbejde et første skridt til en egentlig

fusion.

På gasområdet er der kun 3 selskaber. Der er ikke foretaget konsolideringer.

Inden for vandsektoren (vand og spildevand) skete der i forbindelse med kommu-

nesammenlægningen i 2007 en række fusioner, hvorved antallet af kommunalt

ejede spildevandsselskaber blev reduceret fra 272 til 98, hvilket svarer til antallet af

kommuner. Inden for drikkevandsområdet sker der løbende fusioner, hvor store

kommunale vandforsyninger, der typisk er beliggende i større bykommuner, over-

tager små tidligere forbrugerejede vandselskaber. Det ændrer ikke antallet af

kommunalt ejede vandforsyninger, men reducerer antallet af små forbrugerejede

vandforsyninger.

Omstruktureringer medfører som hovedregel kun modregning, hvis der indgår et

salg, hvorved kommunen opnår et provenu.

Det er kun på elområdet, der er sket modregning i vederlag ved salg eller udlodning

i den periode, reglerne har været gældende. Der er i perioden fra 2005 til 2016 sket

modregning for 10,8 mia. kr.

Der har ikke været grundlag for at foretage modregning for gas, hvor modregnings-

procenten er 100, eller på varme, vand og spildevand, hvor der ikke tillades udlod-

ning af afkast.

3. Vurdering af incitament for konsolidering

Konsolidering gennemføres ofte, for at forsyningerne kan blive mere konkurrence-

dygtige eller imødekomme effektiviseringskrav, som er stillet via lovgivningen.

Konkurrenceudsættelse af forsyningsvirksomhedernes ”produkter” kan i praksis

kun gennemføres på forsyningsområder, som ikke er naturlige monopoler. Det

gælder elhandelsområdet, som er liberaliseret, og hvor forbrugerne kan vælge le-

verandør.

Det kan diskuteres, hvorvidt naturgasområdet og varmeforsyning, hvor forbrugerne

har mulighed for at vælge andre energikilder, også er monopolvirksomhed, i hvert

Side 13/18

fald hvis der ikke er tilslutningspligt. Tilslutning til det fysiske net udgør i praksis et

naturligt monopol, fordi det er omkostningstungt og uhensigtsmæssigt for infra-

strukturen at oprette flere parallelle fysiske net.

For de kommunalt ejede forsyninger er der inden for elområdet mulighed for, at

kommunerne kan få udloddet et afkast, som modregnes med 60/40 pct. Kommu-

nerne har inden for dette område et økonomisk incitament til at effektivisere driften

af deres forsyninger, således at forsyningerne kan udbetale et afkast til kommuner-

ne. På elforsyningsområdet har ændringen af modregningsprocenten fra 100 til

60/40 i 2003 medført, at incitamentet til konsolidering i elsektoren er øget.

På varmeforsyningsområdet er der på grund af overvejende HISS-regulering be-

grænset mulighed for, at kommunerne kan modtage et afkast, men dog mulighed

for forrentning af en eventuel indskudskapital.

Kommunerne har derfor begrænset økonomisk incitament til at effektivisere driften

af deres varmeforsyinger. Hvis kommunerne ønsker at konsolidere deres varme-

forsyninger gennem fx frasalg til forbrugerejede selskaber, bliver de modregnet

med 60/40 pct. af salgsprovenuet, hvilket giver et vist incitament til konsolidering.

På gasområdet er der 100 pct. modregning i provenuet ved salg af forsyningerne

og andre udlodninger, hvilket fratager kommunerne det økonomiske incitament til at

effektivisere driften eller konsolidere selskaberne. Der er i dag 2 kommunalt ejede

naturgasselskaber og 1 statsligt selskab.

Vandsektoren har siden 2010 været omfattet af vandsektorloven, der regulerings-

mæssigt fastsætter effektiviseringskrav til selskaberne. Da reguleringen ikke giver

mulighed for afkast, har kommunerne ikke økonomisk incitament til at sikre yderli-

gere effektiviseringer af sektoren.

De mange fusioner, der skete i 2007 i forbindelse med kommunalreformen, og de

efterfølgende konsolideringer efter indførelsen af modregningsreglerne i 2007, har

ikke ført til modregning for kommunerne, da kommunerne ikke har opnået et pro-

venu. Ud over kommunesammenlægningen, vurderes fusionerne i vandsektoren at

være gennemført med henblik på at effektivisere selskaberne og som følge af, at

de små forbrugerejede selskaber har haft svært ved selv at videreføre forsyninger-

ne.

Det vurderes i eksterne evalueringer af vandsektoren og fjernvarmeområdet, at

modregningsreglerne giver usikkerhed og derfor kan begrænse kommunernes inci-

tament til at gennemføre fusioner. Denne usikkerhed antages at have mindre be-

tydning i praksis, idet fusioner normalt forudsætter professionel bistand fra rådgive-

Tværministeriel arbejdsgruppe:

Moderniseret regulering i fjernvarmesektoren,

2015, og Deloitte m.fl.:

Evaluering af vandsektorloven,

2013.

Side 14/18

re, herunder revisorer og advokater. I vandsektorloven er muligheden for at få fi-

nansieret undersøgelser forud for fusioner endvidere blevet forbedret med ændrin-

gen af vandsektorloven i 2016.

3.1. Forskelle og kompleksitet i reguleringen

3.1.1 Sammenhæng med øvrig økonomisk regulering, herunder HISS, samt

andre forhold

På elområdet er der efter ændringen af modregningsprocenten fra 100 til 60/40

sket en markant konsolidering af sektoren bl.a. gennem frasalg af kommunale el-

selskaber, mens det samme – på trods af samme modregningsregler - ikke er sket

på varmeområdet.

På naturgasområdet, hvor modregningsprocenten er 100 ved salg af selskaberne,

har kommunerne ikke økonomisk incitament til at konsolidere. Hertil kommer den

statslige køberet og – pligt, som forhindrer kommunerne i at sælge til andre end

staten. Begge reguleringer udgør en barriere mod konsolidering af gassektoren,

hvor 2 ud af de 3 gasdistributionsselskaber i dag er kommunalt ejede.

På vandsektorområdet, hvor modregningsreglerne blev indført i februar 2007 med

60/40 procent, skete der samtidig en omfattende konsolidering af spildevandssek-

toren. Det vurderes, at konsolideringen skete som opfølgning på kommunesam-

menlægningen. Efter 2007 er der løbende sket yderligere konsolideringer, hvor det

er vurderingen, at hovedparten af konsolideringerne er sket ved fusioner på hol-

ding- og serviceselskabsniveau, som har kunnet gennemføres uden modregning.

Det må forventes, at forrentning og udbetaling af overskud til ejerne medfører en

værdistigning af selskaberne. Det kan både medføre, at kommunerne får økono-

misk incitament til at effektivisere driften for at opnå et afkast og at de får et incita-

ment til at konsolidere.

Det vurderes på denne baggrund, at modregning med 60/40 pct. giver kommuner-

ne et økonomisk incitament til at effektivisere driften og at konsolidere.

3.1.2 Kompleksitet

Selv om modregningsreglerne i henholdsvis el- og varmeforsyningsloven samt

naturgasforsyningsloven og stoploven har samme formål og ligner hinanden, er de

ikke helt ens. Modregningstidspunkterne er bl.a. forskellige.

Modregningspligten efter stoploven udløses, når der overføres midler til et andet

selskab, også inden for samme koncern. Efter el-, gas- og varmeforsyningsloven

opstår modregningspligten først, når midlerne føres ud af koncernen til kommunen.

Dog udløses modregningspligten efter el- og varmeforsyningslovene straks, hvis

Side 15/18

der i strid med reglerne anvendes midler fra el- og varmeforsyningsaktiviteter til

vandsektorens aktiviteter eller affaldsområdet.

Dette kan hæmme incitamentet til effektivt samarbejde på tværs af forsyningssekto-

rerne, men vurderes ikke at forhindre konsolideringer.

Samspillet mellem reglerne opleves som komplekst og administrativt tungt. Selv om

der på trods af kompleksiteten er sket konsolideringer og salg, kan kompleksiteten

muligvis have betydning for kommunernes overvejelser om fusioner. Det kan være

tilfældet, hvis kommunerne ser en risiko for, at fusionen vil medføre modregning.

Vurderingen bygger bl.a. på evalueringen af vandsektorloven og varmeforsynings-

loven.

Modregningsreglernes forskellighed og kompleksitet har herudover betydning for

de administrative byrder i fælles serviceselskaber samt for udnyttelse af energires-

sourcerne i vandselskaber, da anvendelse af midler på tværs af forsyningssekto-

rerne kan give anledning til modregningspligt, selv om kommunerne ikke modtager

midler.

Indtægtsrammeregulering

Det vurderes umiddelbart, at muligheden for at optjene et overskud samt for at

forrente indskudskapitalen har betydning for, hvor stort et incitament kommunerne

har til at sikre effektiv drift af forsyningerne.

Elnetvirksomheder er indtægtsrammereguleret med mulighed for forrentning af

indskudskapitalen og et afkast. Indtægtsrammerne reguleres årligt af Energitilsynet.

Gasdistributionsselskaberne er også indtægtsrammereguleret. Der tillades forrent-

ning af indskudskapitalen og indenfor disse rammer et afkast på distributionssel-

skabets investeringer. Der er mulighed for, at ekstraordinære effektiviseringsgevin-

ster kan anvendes til ekstraordinær forrentning af indskudskapitalen. Afkast fra

gasdistributionsselskaber modregnes ikke.

Den økonomiske regulering af eldistribution og gasdistribution har fælles træk, idet

de begge er indtægtsrammereguleret samt tillader forrentning og afkast.

Modregningsreglerne for afkast er forskellige, idet afkast på eldistribution modreg-

nes med 60/40 pct. Ved frasalg af elforsyningsvirksomheder modregnes kommu-

nerne med 60/40 pct., mens gasdistributionsselskaber modregnes med 100 pct.

Varmeforsyningerne er overvejende reguleret efter HISS, hvilket indebærer at var-

meforsyningerne ikke må indregne mere end nødvendige omkostninger i varmepri-

sen. Dog tillades en rimelig forrentning af en eventuel indskudskapital, som skal

godkendes af Energitilsynet.

Side 16/18

Vandselskaberne er ligeledes reguleret efter HISS, hvilket indebærer, at vandsel-

skaber ikke må indregne mere end nødvendige omkostninger i vandprisen. Da

vandselskabernes anlæg som udgangspunkt er betalt af forbrugerne ved tilslut-

ningsbidrag og de løbende takster, har kommunerne normalt ikke indskudt kapital i

selskaberne.

Hvis der ved selskabsudskillelsen i 2010 alligevel var mellemværender mellem

kommunerne og vandselskaberne, skal disse afvikles over en periode på højst 10

år fra selskabsudskillelsen i 2010, dvs. senest 1. januar 2020. I afviklingsperioden

forrentes mellemværendet med markedsrenten.

Det vurderes, at kommunerne på grund af muligheden for afkast og en 60/40 mod-

regning har et større økonomisk incitament til at konsolidere elnetselskaberne og

sikre effektiv drift, end de har for så vidt angår varmeforsyninger og vandselskaber.

Afregning med fælles serviceselskab

Serviceselskaber skal holde de enkelte forsyningsvirksomheder regnskabsmæssigt

adskilt fra hinanden for at sikre, at hver forsyningsvirksomhed betaler for sit res-

sourcetræk på servicefunktionerne, således at forbrugerne af de enkelte forsy-

ningsydelser kun betaler for de ydelser, som de modtager.

Det er en videreførelse af muligheden for fælles serviceselskaber efter kommunal-

fuldmagten. For de ikke-kommercielle forsyninger (varme og vandsektor) betyder

det, at de skal betale kostprisen for serviceydelserne. På elområdet (den kommer-

cielle del) kan serviceselskabet indregne en forrentning i elforsyningens betaling til

serviceselskabet. Det gør det vanskeligt for serviceselskabet at prissætte deres

serviceydelser på en måde, der tilgodeser såvel betaling til kostpris og indregning

af forrentning.

Det medfører f.eks., at hvis et vandselskab betaler samme pris for en serviceydelse

som elselskabet betaler – dvs. en udgift som ligger over kostprisen, da forrentning

er indregnet -, vil der ske en overførsel af midler fra vandselskabet til servicesel-

skabet, hvilket for vandsektoren er modregningspligtigt, selvom overførslen sker

inden for koncernen og ikke tilgår kommunekassen.

Som følge heraf vurderes det, at det kan være administrativt tungt for koncerner

med fælles serviceselskaber, at afregningsreglerne for serviceselskaber er forskel-

lige, og at dette i sig selv kan give anledning til modregning som følge af fortolk-

ningstvivl.

Side 17/18

4. Sammenfatning og konklusioner

Effektiv drift

Det vurderes, at kommunernes incitament til at sikre effektiv drift af deres forsynin-

ger afhænger af, om de har mulighed for at få forrentet indskudskapital, optjene

overskud og få dette udbetalt. Hvis dette er muligt, vurderes det, at kommunernes

muligheder for at anvende disse midler, herunder modregningsprocenten, også

påvirker incitamentet til at sikre effektiv drift.

Konsolidering og effektivisering

Der er på elområdet efter overgangen fra 100 pct. til 60/40 pct. modregning sket en

større konsolidering af sektoren gennem bl.a. frasalg af kommunale selskaber til

forbrugerejede selskaber. Det illustrerer, at modregningsprocenten i sammenhæng

med muligheden for afkast har betydning for incitamentet til konsolidering.

På varmeområdet, som har samme modregningsregler som el, er der ikke som det

ses på el sket en større konsolidering af varmeselskaber, hvilket kan hænge sam-

men med fraværet af afkastmuligheder.

På gasområdet, hvor der er mulighed for at forrente egenkapitalen og optjene et

(reguleret) overskud, og hvor modregningsprocenten er 100, er der ikke sket kon-

solideringer.

På vandsektorområdet, hvor modregningen er 60/40 pct. som i el- og varmesekto-

ren, men hvor det ikke er muligt at opnå et afkast, er der både før og efter indførel-

sen af modregningsreglerne i 2007 kun sket begrænset konsolidering i form af fra-

salg af kommunale vandselskaber.

Modregningsregler og øvrig økonomisk regulering, herunder mulighed for afkast,

vurderes umiddelbart at have større indflydelse på kommunernes økonomiske inci-

tament til at effektivisere driften og konsolidere.

Reglerne om 100 pct. modregning på gasområdet vurderes at udgøre en betydelig

barriere for kommunernes incitament til konsolidering og dermed for en øget grad

af effektivisering. Det vurderes, at en harmonisering af modregningsprocenten i

gassektoren, så den svarer til de øvrige sektorer, dvs. til 60/40 pct., kan være med

til på sigt at øge incitamentet til konsolidering.

Generelt kan det konkluderes, at selve niveauet for modregningsprocenten vil kun-

ne påvirke incitamentet til konsolidering.

Derudover vurderes det at være en barriere for øget effektivisering, herunder gen-

nem øget samarbejde og konsolidering på tværs af forsyningsselskaberne, at der

på vandområdet er regler om modregning som følge af værdioverførsler mellem

forsyningsselskaber indenfor en koncern, selvom værdierne ikke tilgår kommunen.

Det har navnlig betydning for vandselskabers udnyttelse af deres energiressourcer.

Side 18/18