EFK, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 379: Spm. om kommentar til henvendelse af 23/9-16 og øvrigt materiale fra Dansk Affaldsforening om regeringens forsyningsstrategi m.v. ifm. foretræde for udvalget den 27/9-16, til energi-, forsynings- og klimaministeren

Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2015-16
EFK Alm.del
Offentligt

Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget

Christiansborg

1240 København K

Ministeren

Dato

24. oktober 2016

J nr. 2016-2614

Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget har i brev af 27. september 2016 stillet mig

spørgsmål 379 alm. del, som jeg hermed skal besvare:

Spørgsmål 379

Ministeren bedes kommentere henvendelse af 23. september 2016 og øvrigt

materiale fra Dansk Affaldsforening om regeringens forsyningsstrategi m.v.,

jf. EFK alm. del - bilag 406 og 412.

Svar

Dansk Affaldsforening (DAF) har i sin henvendelse fremsat sine synspunkter

om regeringens udspil på affaldsområdet i forsyningsstrategien

Forsyning for

Fremtiden.

DAF kommenterer dels på konkurrenceudsættelse af affalds-

energisektoren og dels på den yderligere konkurrenceudsættelse af det gen-

anvendelige affald.

Jeg vil gerne starte med at understrege, at vi lytter til branchens synspunkter,

og vi er således i dialog med branchen om begge forslag, herunder DAF.

Forsyning for Fremtiden

er baseret på fem principper for, hvordan vi bedst

indretter og moderniserer forsyningssektorerne, så danskerne også i fremti-

den får forsyning med høj kvalitet og til lave priser.

Det første princip går ud på, at de dele af forsyningssektoren, som ikke er

naturlige monopoler, skal konkurrenceudsættes. Affald er ikke et naturligt

monopol, og regeringen har derfor foreslået at konkurrenceudsætte både det

forbrændingsegnede og det genanvendelige affald.

Affald er ikke længere et problem, som skal håndteres, men en værdifuld

ressource. Regeringen vil fjerne barrierer for, at affaldet kan flyde derhen,

hvor det har størst værdi, frem for derhen, hvor kommunen anviser. Det skal

sikre en mere effektiv ressourceudnyttelse og skabe innovation, nye løsnin-

ger og øget genanvendelse af de ressourcer, som er i affaldet.

Energi-, Forsynings- og

Klimaministeriet

Stormgade 2-6

1470 København K

T: +45 3392 2800

E: [email protected]

Side 1/6

www.efkm.dk

EFK, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 379: Spm. om kommentar til henvendelse af 23/9-16 og øvrigt materiale fra Dansk Affaldsforening om regeringens forsyningsstrategi m.v. ifm. foretræde for udvalget den 27/9-16, til energi-, forsynings- og klimaministeren

Konkurrenceudsættelse af det forbrændingsegnede affald

DAF mener, at import af affald kan være med til at sikre kapacitetsudnyttelse

på de danske affaldsforbrændingsanlæg, og at der ikke bør træffes politiske

beslutninger, før der er foretaget en række yderligere analyser af området.

Hovedudfordringen i den nuværende regulering af affaldssektoren er, at af-

fald i dag delvist er underlagt et regulatorisk monopol, som betyder, at kom-

munerne har monopol på at håndtere en stor del af den samlede affalds-

mængde.

Det medfører, at virksomhederne ikke i nødvendigt omfang kan få adgang til

de ressourcer, der er i det genanvendelige affald, ligesom de heller ikke har

frihed til at komme af med deres forbrændingsegnede affald, hvor det er bil-

ligst.

Det skal ses i sammenhæng med, at affaldsforbrændingstaksten varierer

mellem ca. 250 kr. til 900 kr. pr. ton. Og det underbygger, at der i dag ikke er

et tilstrækkeligt incitament til at konkurrere på pris og effektivitet for den del

af affaldet, som kommunerne har ansvaret for.

Ifølge en evalueringsrapport udarbejdet af Deloitte for Miljøstyrelsen er der

endvidere noget, der tyder på, at der gennemsnitligt genanvendes relativt

mere erhvervsaffald fra virksomheder i kommuner, der ikke er medejere af et

affaldsforbrændingsanlæg.

Deloittes analyse af sektoren indikerer således, at den nuværende overka-

pacitet i affaldsforbrændingssektoren ikke giver tilstrækkeligt incitament til

genanvendelse, da kommunerne i nogle tilfælde henviser affaldet til for-

brænding fremfor genanvendelse for at fylde kapaciteten op.

Regeringen foreslår derfor – ligesom tidligere regeringer har foreslået – en

konkurrenceudsættelse af det forbrændingsegnede affald, hvilket betyder, at

kommunernes anvisningsret og virksomhedernes pligt til at benytte de anvi-

ste anlæg ophæves.

Kommunerne vil fortsat kunne eje og drive affaldsforbrændingsanlæg, men

det skal ske på lige kommercielle vilkår. Derfor lægger regeringen op til, at

kommunale forbrændingsanlæg skal selskabsgøres og drives på markeds-

vilkår, så der skabes lige konkurrence mellem kommunale og private aktører.

Adgang til finansiering

DAF peger på en større merudgift til finansiering ved en konkurrenceudsæt-

telse af affaldsforbrændingssektoren.

Først og fremmest vil jeg gøre opmærksom på, at adgang til nem og billig

kapital helt generelt kan føre til overinvesteringer. Ved at selskaber betaler

Side 2/6

en markedskonform risikopræmie af deres investeringer, reduceres risikoen

for overinvesteringer.

Hvis der er overinvesteret og dermed overkapacitet i affaldssektoren, er det

forbrugerne, der betaler regningen herfor.

Endvidere kan jeg gøre opmærksom på, at offentlige myndigheder, herunder

kommuner, ifølge de gældende statsstøtteregler skal opkræve garantiprovi-

sion ved udstedelse af garantier for lån til virksomheder, både til § 60-

selskaber og aktieselskaber. Garantien skal stilles på markedsvilkår i over-

ensstemmelse med reglerne i EU-Kommissionens meddelelse om statsstøtte

i form af garantier (C155/20089).

Garantiprovisionen skal svare til, hvad en markedsøkonomisk investor ville

kræve i samme situation på samme tidspunkt og matche risikoen for, at lånet

misligeholdes og garantien kommer i anvendelse. En markedsfinansiering

kan derfor i henhold til statsstøttereglerne ikke medføre øgede finansierings-

udgifter for de berørte anlæg.

Statsstøttereglerne sikrer samtidig lige finansierings- og konkurrencevilkår

mellem offentlige forbrændingsanlæg og private genanvendelsesløsninger,

hvilket yderligere vil understøtte genanvendelsesløsninger.

Som DAF også peger på, er regeringen opmærksom på, at der potentielt kan

være en meromkostning ved førtidig indfrielse af nogle af de lån, som af-

faldsforbrændingsanlæggene har optaget. Det er dog langt fra givet, at låne-

ne skal indfries.

Hvis det skulle blive nødvendigt med en førtidig indfrielse, vil kurstabet af-

hænge af tidspunktet for indfrielsen. Hvis der bliver enighed om at konkur-

renceudsætte affaldsforbrændingen, vil der gå en periode, før den ny regule-

ring udformes og træder i kraft.

Kurstabet vil på det tidspunkt alt andet lige være mindre grundet videre afvik-

ling af gælden. Herudover vil en rentestigning fra det nuværende historisk la-

ve renteniveau yderligere reducere kurstabet. Situationen analyseres nær-

mere i dialog med branchen.

Regeringen er også opmærksom på, at der er en begrænset risiko for, at et

mindre antal anlæg kan stå tilbage med en ubetalt restgæld efter værkets le-

vetid, som vil indebære et tab for de kommunale ejere, også kaldet strande-

de omkostninger. Det vil regeringen tage højde for bl.a. ift. indfasningstids-

punktet samt en særordning på de ikke-brofaste øer, hvor kommunale sel-

skaber får mulighed for at håndtere alt erhvervsaffald i en samlet løsning for

både husholdnings- og erhvervsaffald på øen.

Side 3/6

Det identificerede effektiviseringspotentiale

Det samlede årlige effektiviseringspotentiale i affaldsforbrændingssektoren

udgør ifølge McKinsey og Stuensee mellem 0,4-0,5 mia. kr. i 2025 i forhold til

2014. DAF peger på, at effektiviseringspotentialet er overvurderet.

Først kan jeg bemærke, at effektiviseringspotentialet for affaldsforbræn-

dingssektoren er ca. 270 mio. kr. lavere end det, der er fundet i en tidligere

analyse udarbejdet af Incentive i 2015.

Den største del af differencen kan forklares ved, hvordan anlæggenes over-

kapacitet håndteres i analyserne. I McKinsey og Struensees analyse er det

antaget, at overkapaciteten nedbringes, hvorfor det ikke indregnes som en

del af potentialet. I Incentives analyse antages, at overkapaciteten udnyttes

gennem import af affald, hvorfor det er medregnet i potentialet.

McKinsey og Struensee tager derudover en række forsigtighedshensyn i de-

res analyse, hvilket bevirker, at potentialet må anses for at være et konserva-

tivt bud. McKinsey og Struensee har i deres analyse bl.a. anvendt en såkaldt

”bedst-af-to-metode”. Det betyder, at selskabernes effektivitet måles med to

forskellige metoder, hvorefter metoden med det laveste effektiviseringspo-

tentiale vælges. På affaldsområdet er der høj korrelation mellem de to meto-

ders resultater. Det indikerer, at analysens resultater er robuste.

McKinsey og Struensee medtager endvidere ikke potentialer fra tværgående

konsolidering (dvs. konsolidering mellem fx affaldshåndtering og varmedistri-

bution).

Endvidere tages udgangspunkt i den nuværende struktur i forsyningssekto-

rerne fremfor det antal selskaber, som vil være tilfældet i en optimal struktur.

McKinsey og Struensee har desuden anvendt en robust og anerkendt meto-

de baseret på en statistisk tilgang. Datagrundlaget anvendes løbende til

benchmarking af sektoren og giver således et overblik over de økonomiske

forhold. McKinsey og Struensees model forklarer mere end 95 pct. af variati-

onen i de forskellige affaldsforbrændingsanlægs omkostninger. Dermed kan

det bagvedliggende datamateriale i høj grad anvendes til denne analyse.

DAF angiver desuden, at anlæggenes alder og investeringscyklus ikke ind-

går i beregningerne. Det er ikke korrekt. McKinsey og Struensee har taget

højde for strukturelle forskelle på de enkelte affaldsforbrændingsanlæg, jf.

rapportens metodeafsnit. McKinsey og Struensee inddrager bl.a. alderen på

anlæggene i forbindelse med vurdering af det fremtidige kapacitetsbehov.

DAF peger samtidig på, at sektoren allerede gennemfører en række tiltag.

Hertil kan jeg bemærke, at sådanne tiltag vil indgå i realiseringen af potentia-

let, eftersom McKinsey og Struensees analyse er baseret på data fra 2014,

og regeringens mål tager udgangspunkt i 2014.

Side 4/6

Eftersom der ikke er foretaget en sammenligning af omkostninger over tid i

McKinsey og Struensees analyse, er bemærkninger fra DAF om ændrede

miljøkrav ikke relevante.

Jeg vil samtidig gerne understrege, at regeringen anerkender de tiltag, som

de danske affaldsforbrændingsanlæg har gennemført i de seneste år, hvor vi

bl.a. har observeret eksemler på konsolideringstiltag i form af en række

sammenlægninger af affaldsforbrændingsanlæg.

Regeringen anser en konkurrenceudsættelse som den bedste måde at un-

derstøtte og øge effektiviteten, nedbringe overkapaciteten i sektoren og der-

med øge genanvendelsen.

Yderligere konkurrenceudsættelse af det genanvendelige affald

DAF argumenterer for, at det genanvendelige affald bør forblive i kommunalt

regi, og at virksomheder fortsat skal have adgang til de kommunale gen-

brugspladser.

I 2010 blev det genanvendelige erhvervsaffald delvist konkurrenceudsat. Det

betyder, at kommunerne som udgangspunkt ikke må indsamle og behandle

det genanvendelige erhvervsaffald. Kommunerne har dog fortsat monopol på

at indsamle og behandle næsten alt det genanvendelige husholdningsaffald.

Det kommunale monopol på det genanvendelige husholdningsaffald betyder,

at husholdningerne i udgangspunktet ikke kan aflevere deres affald til en pri-

vat indsamler. Det gør det vanskeligt for virksomheder, der vil indsamle og

udnytte ressourcerne i affaldet. Det betyder også, at borgere ikke må sælge

deres eget affald til genanvendelse, fx salg af en udtjent cykel til en jern-

handler. Derfor vil regeringen gerne se nærmere på, om der ikke kan findes

en mere hensigtsmæssig løsning, der passer bedre med virkeligheden, mere

genanvendelse og tankerne om cirkulær økonomi.

Det er regeringens opfattelse, at ikke naturlige monopolopgaver så vidt mu-

ligt skal konkurrenceudsættes. Affald er ikke et naturligt monopol, og det er

regeringens udgangspunkt, at kommunerne ikke skal have monopol på en

opgave, som lige så godt kan løses af private virksomheder.

Erfaringerne med det genanvendelige erhvervsaffald viser, at der er velfun-

gerende private løsninger på markedet. Hovedparten af det genanvendelige

erhvervsaffald håndteres allerede af private, og der er mange kommuner,

som allerede i dag har private aktører til at indsamle og håndtere hushold-

ningsaffaldet.

Regeringen mener derfor, at tiden er moden til en fuld konkurrenceudsættel-

se af det genanvendelige erhvervsaffald, så produktproducerende virksom-

Side 5/6

heder kan få adgang til ressourcerne i affaldet, og affaldsproducenterne kan

nøjes med at vælge én leverandør af affaldshåndtering.

Jeg vil gerne understrege, at kommunerne fortsat skal stå for at indsamle

husholdningsaffald. Men hvis en borger ønsker at forære noget affald væk

eller sælge det, hvis det har en materialeværdi, mener regeringen ikke, at det

skal være strafbart. Regeringen ønsker også at gøre det lettere for produkt-

producerende virksomheder at få adgang til ressourcerne i husholdningsaf-

faldet.

Regeringen lægger også op til, at kommunerne skal udbyde sorteringen

af deres affald for at sikre, at der bliver investeret tilstrækkeligt i sorteringsan-

læg, og at der sker den nødvendige innovation. Kommunerne har allerede i

dag mulighed for at indgå i offentlige private partnerskaber, men det har vist

sig ikke at være tiltrækkeligt. Miljøstyrelsens partnerskab for automatiske

sorteringsanlæg har peget på, at kommunerne ikke investerer nok, da de ik-

ke har adgang til erhvervsaffaldet, og de private tør ikke investere, hvis de

ikke får adgang til affaldet.

Vedrørende adgang til genbrugspladser for erhverv viser rapporten om eva-

luering af konkurrenceudsættelsen af det genanvendelige erhvervsaffald, at

det kun er en begrænset del af virksomhederne, der benytter genbrugsplad-

serne og med en begrænset mængde.

Ordningen giver anledning til meget snyd til skade for husholdningerne og

koster mange penge til administration og kontrol. Derfor vil regeringen gerne

se på, om det ikke kan gøres mere enkelt. Det vil også gøre det muligt at op-

hæve det generelle administrationsgebyr for erhverv, som er meget tungt at

administrere for kommunerne, da kommunerne ikke længere vil have opga-

ver i forhold til det genanvendelige erhvervsaffald.

Afslutningsvist skal det understreges, at de nærmere detaljer i regeringens

udspil vil skulle udmøntes i fortsat tæt dialog med branchen, herunder DAF.

Det skal også understreges, at jeg lægger stor vægt på, at der sikres til-

strækkelig tid til implementering, dialog og evt. yderligere analyser, så vi får

en hensigtsmæssig og robust regulering, der kan tage højde for behovet for

eventuelle nødvendige overgangsordninger, så sektoren får tilstrækkelig tid

til at omstille sig, herunder særligt de kommunalt ejede anlæg.

Med venlig hilsen

Lars Chr. Lilleholt

Side 6/6