BUU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 246: Spm. om hvordan ministeren forholder sig til påstanden om, at det kostede en historielærer ved VUC Aarhus jobbet, at han kritiserede ledelsen for »timetælleri« og for ikke at reagere over for elevers snyd med SU, til ministeren for børn, undervisning og ligestilling

Børne- og Undervisningsudvalget 2015-16
BUU Alm.del
Offentligt

Betænkning om offentligt ansattes

ytringsfrihed og whistleblowerordninger

Betænkning nr. 1553

Kronologisk fortegnelse over betænkninger

2010

1513 Betænkning om optagelse og protokollering af

forklaringer i straffesager

1514 Betænkning om farlige hunde

1515 Betænkning om det videnskabsetiske

komitesystem i Danmark

1516 Betænkning om offentlige myndigheders

offentliggørelse af kontrolresultater,

afgørelser mv.

1517 Beretning om elektronisk aftaleindgåelse og

handel

1518 Betænkning om ægtefælleskifter

1519 Betænkning om revision af dødsboskifteloven

1520 Betænkning om huseftersynsordningen

1521 Betænkning om insiderhandel

1522 Reform af den civile retspleje VI

1523 Betænkning om en fremtidig statsadvokatordning

2011

1524 Betænkning om revision af hundeloven

1525 Betænkning om konkurskarantæne

1526 Betænkning om tilhold, opholdsforbud og

bortvisning

1527 Provstestillingen og provstiets funktion

1528 Betænkning om revision af reglerne om

forkyndelse

2012

1529 Betænkning om PET og FE

1530 Reform af den civile retspleje VII

1531 Strafudmåling – samspillet mellem lovgiver

og domstole

1532 Betænkning om indsamlinger

1533 Kommunale udgiftsbehov og andre

udligningsspørgsmål

1534 Straffelovrådets betænkning om

seksualforbrydelser

1535 Gennemførelse af direktivet om bekæmpelse af

forsinket betaling i handelstransaktioner

1536 Aftaler om transport af gods helt eller delvist til

søs (Rotterdam-reglerne)

2013

1537 Ministrenes særlige rådgivere – et serviceeftersyn

1538 Afsættelse af borgmesteren og forberedelse af

byrådsmøder

1539 Mobilitet og fremkommelighed i hovedstaden

1540 Gennemførelse af direktivet om

forbrugerrettigheder

1541 Rapport fra tværministeriel arbejdsgruppe om

revision af de danske visumregler

1542 Betænkning fra udvalg om erhvervsmæssig

befordring i personbiler

1543 Reform af den civile retspleje VIII: Syn og skøn

2014

1544 Folkekirkens styre

1545 Straffelovrådets betænkning om

samfundstjeneste mv.

1546 Betænkning om inkorporering inden for

menneskeretsområdet

1547 Betænkning om sagsomkostninger i straffesager

1549

Betænkning om afhøring af forurettede før

tiltalte i straffesager

OFFENTLIGT ANSATTES YTRINGSFRIHED

OG WHISTLEBLOWERORDNINGER

Betænkning fra Udvalget om offentligt ansattes ytringsfrihed

og whistleblowerordninger

Betænkning om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger

Betænkning nr. 1553

Publikationen kan bestilles

via Justitsministeriets hjemmeside (

www.justitsministeriet.dk

)

eller hos

Rosendahls - Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

www.rosendahls.dk

[email protected]

ISBN: 978-87-92760-19-7

ISBN internet: 978-87-92760-20-3

Tryk Rosendahls a/s

Pris: 100 kr. pr. bog incl. Moms

Indholdsfortegnelse

Kapitel 1. Indledning

1.1.

Udvalgets nedsættelse og kommissorium

1.2.

Udvalgets sammensætning

1.3.

Udvalgets arbejde

Kapitel 2. Sammenfatning af udvalgets overvejelser og anbefalinger

2.1.

Sammenfatning af udvalgets beskrivelse af de gældende regler om

offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret

2.1.1.

De gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed

2.1.2.

De gældende regler om offentligt ansattes meddeleret

2.1.3.

Særligt om udviklingen i praksis vedrørende de gældende regler om

offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret siden 2006

2.2.

Sammenfatning af udvalgets undersøgelser af offentligt ansattes

ytringsfrihed og meddeleret i praksis

2.3.

Sammenfatning af udvalgets overvejelser og anbefalinger vedrørende

offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret

2.3.1.

Vurdering af behovet for yderligere lovgivning om offentligt ansattes

ytringsfrihed og meddeleret

2.3.2.

Vurdering af behovet for særlig regulering af spørgsmålet om

offentligt ansattes ansættelsesretlige beskyttelse

2.3.3.

Vurdering af behovet for yderligere initiativer af vejledende karakter

eller andre administrative tiltag for at understøtte offentligt ansattes

ytringsfrihed

2.4.

Sammenfatning af udvalgets undersøgelser og overvejelser

vedrørende whistleblowerordninger

2.4.1.

Eksisterende whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning

2.4.2.

Udvalgets indtryk af de foreliggende erfaringer med

whistleblowerordninger

2.4.3.

Fordele og ulemper ved whistleblowerordninger i den offentlige

forvaltning

2.4.4.

De gældende retlige rammer for whistleblowerordninger i den

offentlige forvaltning

2.4.5.

Udvalgets forslag til retningslinjer for etablering af

whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning

2.4.6.

Udvalgets overvejelser om behovet for lovregulering af

whistleblowerordninger

Kapitel 3. Gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed og

meddeleret

3.1.

Gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed

3.1.1.

Grundlovens § 77

3.1.2.

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10

3.1.3.

EU’s charter om grundlæggende rettigheder artikel 11

Særligt om offentligt ansattes ytringsfrihed

Reglerne om tavshedspligt

Responsum vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed afgivet af

professor, dr. jur. Bent Christensen

3.1.4.3.

Responsum om offentligt ansattes ytringsfrihed – med særligt sigte på

overenskomstansatte DJØF’ere, afgivet af professor Lars Nordskov

Nielsen

3.1.4.4.

Betænkning om fagligt etiske principper i offentlig administration

afgivet af DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe i 1993

3.1.4.5.

Henrik Zahle, Dansk forfatningsret 3, 3. udgave (2001),

Menneskerettigheder

3.1.4.6.

Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed og vejledning om god

adfærd i det offentlige

3.1.4.7. Retspraksis

3.1.4.8.

Praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

3.1.4.9.

Praksis fra Folketingets Ombudsmand

3.1.4.10. Voldgiftspraksis mv.

3.1.4.11. Sammenfatning

3.2.

Gældende regler om offentligt ansattes meddeleret

3.2.1.

Ret til at videregive oplysninger til pressen og andre eksterne parter

3.2.2.

Underretningspligt mv. i forbindelse med ulovlige ordrer

3.2.2.1.

Ret og pligt til at ”sige fra” over for ulovlige ordrer

3.2.2.2.

Handle- og undladelsespligter i tilfælde af ulovlige ordrer

3.2.2.3.

Særligt om underretning af eksterne parter

3.2.3.

Retsplejelovens regler om mediernes kildebeskyttelse

3.3.

Undersøgelsesforbud, ansættelsesmæssig beskyttelse mv.

3.3.1.

Undersøgelsesforbud

3.3.2.

Beskyttelse mod efterfølgende ansættelsesmæssige konsekvenser

3.3.3.

Retsvirkningerne af uberettiget afskedigelse

3.4.

Særligt om udviklingen i regler og praksis om offentligt ansattes

ytringsfrihed og meddeleret siden afgivelsen af betænkning 1472/2006

3.4.1.

Retspraksis

3.4.2.

Praksis fra Folketingets Ombudsmand

3.4.3.

Praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

3.5.

Mindretalsudtalelse vedrørende kapitel 3 og bemærkninger hertil fra

flertallet

3.5.1.

Mindretalsudtalelse vedrørende kapitel 3

3.5.2.

Flertallets bemærkninger til mindretalsudtalelsen

Kapitel 4. Offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret i praksis

4.1.

Ytringsfriheden – de modsatrettede hensyn

4.2.

Betænkning 1472/2006 om offentligt ansattes ytringsfrihed og

meddeleret – sammenfatning af de faktiske forhold

4.3.

Udvalgets undersøgelse af konkrete sager

4.3.1.

Indsamling af sagerne

3.1.4.

3.1.4.1.

3.1.4.2.

102

105

116

137

139

142

143

148

149

155

158

163

164

165

167

168

174

176

178

180

190

193

4.3.2.

4.3.3.

4.4.

4.4.1.

4.4.1.1.

4.4.1.2.

4.4.1.3.

4.4.1.4.

4.4.1.5.

4.4.1.6.

4.4.2.

4.4.2.1.

4.4.2.2.

4.4.2.3.

4.4.2.4.

4.4.2.5.

4.4.2.6.

4.4.2.7.

4.4.3.

4.4.3.1.

4.4.3.2.

4.4.3.3.

4.4.3.4.

4.4.3.5.

4.4.4.

4.5.

4.6.

4.6.1.

4.6.2.

4.6.3.

Omfanget og indholdet af de konkrete sager

Generelle tendenser i udvalgets undersøgelse

Offentliggjorte større undersøgelser af offentligt ansattes ytringsfrihed

FTFs undersøgelser

Kritisable forhold på arbejdspladsen som offentligheden burde få

kendskab til

Reaktioner på kritisable forhold på arbejdspladsen

Konsekvenser af at reagere på kritisable forhold på arbejdspladsen

Forventning om fremtidige konsekvenser af at reagere på kritisable

forhold på arbejdspladsen

Kendskab til reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed

Sammenfattende om FTF undersøgelserne

FOAs undersøgelser

Kritisable forhold på arbejdspladsen, som offentligheden burde få

kendskab til

Reaktioner på kritisable forhold på arbejdspladsen

Konsekvenser af at reagere på kritisable forhold på arbejdspladsen

Forventning om fremtidige konsekvenser af at reagere på kritisable

forhold på arbejdspladsen

Villighed til i fremtiden at tage kritisable forhold op internt og

offentligt

Kendskab til reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed

Sammenfattende om FOA-undersøgelserne

Magisterbladets undersøgelse

Kritisable forhold på arbejdspladsen, som offentligheden burde få

kendskab til

Reaktioner på kritisable forhold på arbejdspladsen

Konsekvenser af at reagere på kritisable forhold på arbejdspladsen

Forventning om fremtidige konsekvenser af at reagere på kritisable

forhold på arbejdspladsen

Sammenfattende om Magisterbladets undersøgelse

Bemærkninger til undersøgelserne fra FTF, LO og Akademikerne

Udvalgets indtryk fra vejledninger, personalepolitikker, håndbøger

mv. vedrørende ytringsfrihed

Sammenfatning af udvalgets indtryk vedrørende de faktiske forhold

Generelt om udvalgets undersøgelser af området

Udvalgets indtryk af offentligt ansattes kritiske ytringer

Særligt om udviklingen siden 2006

195

203

205

206

207

208

209

211

212

213

214

215

216

218

219

225

Kapitel 5. Udvalgets overvejelser og anbefalinger vedrørende offentligt

ansattes ytringsfrihed og meddeleret

5.1.

Vurdering af behovet for yderligere lovgivning om offentligt ansattes

ytringsfrihed og meddeleret

5.1.1.

Lovfæstelse af reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed

5.1.1.1.

Betydningen af fraværet af formel lov

226

227

228

5.1.1.2.

5.1.1.3.

5.1.2.

5.1.2.1.

5.1.2.2.

5.1.2.3.

5.2.

5.2.1.

5.2.2.

5.2.3.

5.2.3.1.

5.2.3.2.

5.2.4.

5.3.

5.3.1.

5.3.2.

Mulig vejledende værdi af en lovfæstelse

Udvalgets anbefalinger

Behovet for lovgivning om reglerne om offentligt ansattes meddeleret

Behovet for ændringer i reglerne om offentligt ansattes meddeleret

Behovet for lovfæstelse af de gældende regler om meddeleretten

Udvalgets anbefalinger om behovet for lovgivning om reglerne om

offentligt ansattes meddeleret mv.

Vurdering af behovet for særlig regulering af spørgsmålet om

offentligt ansattes ansættelsesretlige beskyttelse

Generelt om særlig regulering af ansættelsesretlig beskyttelse

Regler om mulighed for dom for fortsat ansættelse

Bevisbyrderegler

Omvendt bevisbyrde

Delt bevisbyrde

Regler om godtgørelse

Behovet for yderligere initiativer af vejledende karakter eller andre

administrative tiltag for at understøtte offentligt ansattes ytringsfrihed

Behovet for en styrket informationsindsats om offentligt ansattes

ytringsfrihed

Oprettelse af et nævn til sikring af offentligt ansattes ytringsfrihed

229

231

235

238

240

241

245

251

252

256

259

262

267

274

275

279

281

282

283

284

285

286

Kapitel 6. Whistleblowerordninger

6.1.

Eksisterende whistleblowerordninger mv. i den offentlige forvaltning

6.1.1.

Whistleblowerordninger i kommunerne

6.1.1.1.

Whistleblowerordningen i Københavns Kommune

6.1.1.1.1. Organisation af whistleblowerordningen i Københavns Kommune

6.1.1.1.2. Oplysninger omfattet af whistleblowerordningen i Københavns

Kommune

6.1.1.1.3. Borgerrådgiverens sagsbehandling og reaktionsmuligheder

6.1.1.1.4. Rettigheder for anmeldere til Københavns Kommunes

whistleblowerordning

6.1.1.1.5. Rettigheder for personer, der indgives oplysninger om til Københavns

Kommunes whistleblowerordning

6.1.1.2.

Whistleblowerordningen i Gladsaxe Kommune

6.1.1.2.1. Organisation af whistleblowerordningen i Gladsaxe Kommune

6.1.1.2.2. Oplysninger omfattet af whistleblowerordningen i Gladsaxe

Kommune

6.1.1.2.3. Sagsbehandling og reaktionsmuligheder for whistleblowerordningen i

Gladsaxe Kommune

6.1.1.2.4. Rettigheder for anmeldere til whistleblowerordningen i Gladsaxe

Kommune

6.1.1.2.5. Rettigheder for personer, der indgives oplysninger om til

whistleblowerordningen i Gladsaxe Kommune

6.1.1.3.

Frederiksberg Kommunes retningslinjer om henvendelser om ansattes

og om kommunale leverandørers eventuelle strafbare forhold, grovere

6.1.1.3.1.

6.1.1.3.2.

6.1.1.3.3.

6.1.1.3.4.

6.1.1.3.5.

6.1.1.4.

6.1.1.4.1.

6.1.1.4.2.

6.1.1.4.3.

6.1.1.4.4.

6.1.1.4.5.

6.1.1.5.

6.1.1.5.1.

6.1.1.5.2.

6.1.1.5.3.

6.1.1.5.4.

6.1.1.5.5.

6.1.2.

6.1.2.1.

6.1.2.2.

6.1.2.2.1.

6.1.2.2.2.

6.1.2.2.3.

6.1.2.2.4.

6.1.2.2.5.

6.1.2.3.

6.1.2.3.1.

6.1.2.3.2.

6.1.2.3.3.

6.1.2.3.4.

overtrædelser af lovgivning og interne retningslinjer (Frederiksbergs

Kommunes såkaldte whistleblowerordning)

Organisatoriske forhold vedrørende ordningen i Frederiksberg

Kommune

Oplysninger omfattet af ordningen i Frederiksberg Kommune

Sagsbehandling og reaktionsmuligheder for ordningen i Frederiksberg

Kommune

Rettigheder for anmeldere til ordningen i Frederiksberg Kommune

Rettigheder for personer, der indgives oplysninger om til ordningen i

Frederiksberg Kommune

Whistleblowerordningen i Roskilde Kommune

Organisation af whistleblowerordningen i Roskilde Kommune

Oplysninger omfattet af whistleblowerordningen i Roskilde Kommune

Borgerrådgiverens sagsbehandling og reaktionsmuligheder

Rettigheder for anmeldere til Roskilde Kommunes

whistleblowerordning

Rettigheder for personer, der indgives oplysninger om til Roskilde

Kommunes whistleblowerordning

Whistleblowerordningen i Randers Kommune

Organisation af whistleblowerordningen i Randers Kommune

Oplysninger omfattet af whistleblowerordningen i Randers Kommune

Sagsbehandling og reaktionsmuligheder i whistleblowerordningen i

Randers Kommune

Rettigheder for anmeldere til Randers Kommunes

whistleblowerordning

Rettigheder for personer, der indgives oplysninger om til Randers

Kommunes whistleblowerordning

Whistleblowerordningerne i Arbejdsmarkedets

Erhvervssygdomssikring, Lønmodtagernes Dyrtidsfond, ATP,

Energinet.dk og DSB

Whistleblowerordningen i Arbejdsmarkedets Erhverssygdomssikring

Whistleblowerordningen i ATP

Organisation af whistleblowerordningen i ATP

Oplysninger omfattet af whistleblowerordningen i ATP

Sagsbehandling og reaktionsmuligheder for whistleblowerordningen i

ATP

Rettigheder for anmeldere til whistleblowerordningen i ATP

Rettigheder for personer, der indgives oplysninger om til

whistleblowerordningen i ATP

Whistleblowerordningen i Lønmodtagernes Dyrtidsfond (LD)

Organisation af whistleblowerordningen i LD

Oplysninger omfattet af whistleblowerordningen i LD

Sagsbehandling og reaktionsmuligheder for whistleblowerordningen i

Rettigheder for anmeldere til whistleblowerordningen i LD

286

287

289

290

291

292

293

294

295

296

297

298

299

6.1.2.3.5. Rettigheder for personer, der indgives oplysninger om til

whistleblowerordningen i LD

6.1.2.4.

Whistleblowerordningen i DSB

6.1.2.4.1. Organisation af whistleblowerordningen i DSB

6.1.2.4.2. Oplysninger omfattet af whistleblowerordningen i DSB

6.1.2.4.3. Sagsbehandling og reaktionsmuligheder for whistleblowerordningen i

DSB

6.1.2.4.4. Rettigheder for anmeldere til whistleblowerordningen i DSB

6.1.2.4.5. Rettigheder for personer, der indgives oplysninger om til

whistleblowerordningen i DSB

6.1.2.5.

Whistleblowerordningen i Energinet.dk

6.1.2.5.1. Organisation af whistleblowerordningen i Energinet.dk

6.1.2.5.2. Oplysninger omfattet af whistleblowerordningen i Energinet.dk

6.1.2.5.3. Sagsbehandling og reaktionsmuligheder for whistleblowerordningen

Energinet.dk

6.1.2.5.4. Rettigheder for anmeldere til whistleblowerordningen i Energinet.dk

6.1.2.5.5. Rettigheder for personer, der indgives oplysninger om til

whistleblowerordningen i Energinet.dk

6.1.3.

Lovregulerede whistleblowerordninger i offentlige

tilsynsmyndigheder

6.1.3.1.

Whistleblowerordningerne i socialtilsynene

6.1.3.2.

Whistleblowerordningen i Finanstilsynet

6.1.3.3.

Whistleblowerordningen i tilsynsmyndighederne efter

offshoresikkerhedsloven og lov om beskyttelse af havmiljø

6.2.

Foreliggende erfaringer med whistleblowerordninger

6.2.1.

Erfaringer med whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning

6.2.2.

Erfaringer med whistleblowerordninger i den private sektor

6.2.3.

Udenlandske erfaringer med whistleblowerordninger

6.2.3.1. Canada

6.2.3.2

Storbritannien

6.2.3.3. Norge

6.2.3.4. Sverige

6.2.3.5. USA

6.2.4.

Overordnede konklusioner på baggrund af de foreliggende erfaringer

med whistleblowerordninger

6.3.

Fordele og ulemper ved whistleblowerordninger i den offentlige

forvaltning

6.4.

Gældende retlige rammer for whistleblowerordninger i den offentlige

forvaltning

6.4.1.

Myndigheders iværksættelse af undersøgelser på baggrund af

anmeldelser

6.4.2.

Notatpligt og vejledningspligt

6.4.3.

Behandling af personoplysninger

6.4.4.

Underretning, indsigt i oplysninger og partshøring

6.4.4.1.

Aktindsigt efter forvaltningsloven

299

300

301

302

303

304

305

306

307

308

310

313

315

321

325

326

328

329

331

332

333

335

342

343

345

347

349

350

6.4.4.2.

6.4.4.3.

6.4.4.4.

6.4.5.

6.4.6.

6.5.

6.6.

6.6.1.

6.6.2.

Aktindsigt efter offentlighedsloven

Persondatalovens regler om ret til underretning og indsigt

Partshøring

Særligt om anonymitet for anmeldere i forbindelse med straffesager

Etablering af whistleblowerordninger og persondataloven

Retningslinjer for etablering og administration af

whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning

Behovet for lovregulering af whistleblowerordninger

Bør der indføres lovkrav om whistleblowerordninger i offentlige

myndigheder?

Bør der lovgives om reglerne for administration af

whistleblowerordninger?

354

356

358

359

363

365

376

378

383

Bilagsdel

Bilag 1

Bilag 2

Bilag 3

Bilag 4

Bilag 5

Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed

Vejledning om god adfærd i det offentlige

Referater af konkrete sager fordelt på sektorer mv.

Eksempler på tekstpassager fra udmeldte politikker, vejledninger

og personalehåndbøger mv. i den offentlige sektor

Kommissorium for Udvalget om offentligt ansattes ytringsfrihed og

whistleblowerordninger

Kapitel 1

Indledning

1.1. Udvalgets nedsættelse og kommissorium

Udvalget blev bl.a. nedsat som et led i udmøntningen af regeringsgrundla-

get,

Et Danmark, der står sammen

fra 2011, hvoraf det fremgår, at rege-

ringen vil sikre, at offentligt ansatte oplever, at de har mulighed for at ytre

sig, hvis forholdene ikke er i orden – uden konsekvens for den enkeltes

karrieremuligheder.

Det fremgår af udvalgets kommissorium, at regeringen ønsker en samlet

tilgang til spørgsmålet om offentligt ansattes ytringsfrihed, og at regerin-

gen derfor nedsætter et bredt sammensat sagkyndigt udvalg, som skal se på

de spørgsmål, der knytter sig til offentligt ansattes ytringsfrihed.

Det fremgår endvidere af udvalgets kommissorium, at det blev nedsat på

baggrund af behovet for at se på de spørgsmål, der knytter sig til etablerin-

gen af såkaldte whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning i de

seneste år, herunder at afdække indretning, funktion og konsekvenser af

whistleblowerordninger i den offentlige sektor.

Udvalgets opgaver er beskrevet således i udvalgets endelige kommissori-

um af 20. december 2013:

”4. Udvalget skal på den anførte baggrund have til opgave at belyse og vur-

dere de spørgsmål, der knytter sig til offentligt ansattes ytringsfrihed.

Med afsæt i betænkning 1472/2006 skal udvalget redegøre for reglerne om

offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret, herunder navnlig udviklingen

i praksis på området siden 2006. Udvalget skal ligeledes redegøre for erfa-

ringerne med offentligt ansattes anvendelse af deres ytringsfrihed og medde-

leret siden 2006, herunder erfaringerne med de tiltag, der blev iværksat på

baggrund af betænkning 1472/2006.

Udvalget skal i lyset heraf vurdere, om der er behov for lovgivning på områ-

det, herunder om der bør ske en lovfæstelse af gældende ret om offentligt

ansattes ytringsfrihed og meddeleret. Udvalget skal endvidere vurdere, om

der kan være behov for en styrket informations- og rådgivningsindsats eller

for at iværksætte andre administrative tiltag med henblik på at understøtte

offentligt ansattes ytringsfrihed, og hvordan dette i givet fald vil kunne ske.

Det forudsættes, at udvalget i forbindelse med sine overvejelser inddrager de

synspunkter og forslag, som har været fremført siden 2006, jf. ovenfor under

pkt. 3.

Hvad særligt angår whistleblowerordninger skal udvalget have til opgave at

foretage en kortlægning af, hvilke ordninger der på nuværende tidspunkt fin-

des i den offentlige forvaltning. Udvalget skal i den forbindelse beskrive de

nærmere rammer, som disse ordninger etableres indenfor, samt redegøre for

erfaringerne med ordningerne.

Udvalget skal på baggrund heraf belyse fordele og ulemper ved whistleblo-

werordninger i den offentlige forvaltning og i forlængelse heraf vurdere be-

hovet for sådanne ordninger. Udvalget skal i den forbindelse pege på, hvilke

generelle retningslinjer der i givet fald vil kunne opstilles med hensyn til

indretning, funktion og konsekvenser af eventuelle whistleblowerordninger.

Udvalget skal ligeledes overveje, om der bør ske en lovregulering af områ-

det.

Det forudsættes, at udvalget i forbindelse med sine overvejelser i relevant

omfang inddrager internationale erfaringer.”

Udvalget kommissorium er i dets helhed optrykt som bilag 5 til denne be-

tænkning.

1.2. Udvalgets sammensætning

Udvalget har ved afgivelsen af denne betænkning haft følgende sammen-

sætning:

Formand:

Højesteretsdommer, dr. jur. Jens Peter Christensen.

Øvrige medlemmer:

Professor, ph.d. Michael Gøtze, Københavns Universitet (sagkyn-

digt medlem)

Professor, dr. jur. Søren Højgaard Mørup, Aarhus Universitet (sag-

kyndigt medlem)

Formand Mogens Blicher Bjerregård, indstillet af Dansk Journalist-

forbund

Seniorkonsulent Christina Mary Moshøj, indstillet af Danske Me-

dier

Kontorchef Karsten Thystrup, indstillet af KL

Forhandlingsdirektør Signe Friberg Nielsen, indstillet af Danske

Regioner

Advokat Helle Hjorth Bentz, indstillet af FTF

Advokat Martin Juul Christensen, indstillet af Landsorganisationen

i Danmark (LO)

Næstformand i Akademikerne Ingrid Stage, indstillet af Akademi-

kerne (AC)

Formand for Offentlige Chefer i DjJØF Henning Thiesen, indstillet

af Djøf

Områdechef Kirsten Talevski, indstillet af Folketingets Ombuds-

mand

Juridisk Kommitteret Jens Teilberg Søndergaard, indstillet af

Statsministeriet

Afdelingschef Carl Erik Johansen, indstillet af Finansministeriet,

Moderniseringsstyrelsen

Afdelingschef Jens-Christian Bülow, indstillet af Justitsministeriet,

indtrådte som medlem i september 2014 i stedet for afdelingschef

Kristian Korfits Nielsen

Chefkonsulent Bente Brandborg, indstillet af Ministeriet for Børn,

Ligestilling, Integration og Sociale Forhold

Specialkonsulent Jesper Husmer Vang, indstillet af Datatilsynet

Udvalgets sekretariat bestod ved betænkningens afgivelse af kontorchef

Louise Vadheim Guldberg, Justitsministeriet og fuldmægtig Jacob Christi-

an Gaardhøje, Justitsministeriet.

1.3. Udvalgets arbejde

Udvalget har afholdt i alt 8 møder. Første møde blev afholdt den 26. marts

2014, og sidste møde blev afholdt den 26. januar 2015.

Ud over at foretage en beskrivelse af gældende regler har udvalget foreta-

get en række undersøgelser med henblik på at beskrive de faktiske forhold

vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret samt whist-

leblowerordninger.

København, februar 2015

Jens Peter Christensen (formand) Michael Gøtze

Christina Mary Moshøj

Signe Friberg Nielsen

Mogens Blicher Bjerregård

Jens Teilberg Søndergaard

Jens-Christian Bülow

Helle Hjorth Bentz

Søren Højgaard Mørup

Karsten Thystrup

Martin Juul Christensen Henning Thiesen

Ingrid Stage

Bente Brandborg

Jesper Husmer Vang

Kirsten Talevski

Carl Erik Johansen

Louise Vadheim Guldberg

Jacob Christian Gaardhøje

Kapitel 2

Sammenfatning af udvalgets overvejelser og anbefalinger

I de følgende afsnit sammenfattes udvalgets beskrivelser af de gældende

regler om offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret (afsnit 2.1), ud-

valgets undersøgelser af offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret i

praksis (afsnit 2.2), udvalgets overvejelser og anbefalinger vedrørende of-

fentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret (afsnit 2.3), samt udvalgets

undersøgelser og overvejelser vedrørende whistleblowerordninger (afsnit

2.4).

Hvad angår udvalgets anbefalinger om mulige lovgivningsinitiativer, som

der mere udførligt redegøres for nedenfor i afsnit 2.3 og 2.4, kan disse i

kort oversigtsform sammenfattes som følger:

Lovfæstelse af de gældende regler om offentligt ansattes ytringsfri-

hed?

Flertallet: Nej

Dansk Journalistforbund, Danske Medier og Michael Gøtze: Ja

Lovgivning om offentligt ansattes meddeleret?

Et enigt udvalg: Nej

Lovgivning om mulighed for dom til fortsat ansættelse?

Flertallet: Nej

Dansk Journalistforbund, Danske Medier, FTF og Landsorganisationen i

Danmark (LO) samt Michael Gøtze og Søren Højgaard Mørup: Ja

Lovgivning om regler om omvendt bevisbyrde?

Et enigt udvalg: Nej

Lovgivning om delt bevisbyrde?

Jens Peter Christensen (formand), KL, Danske Regioner, Danske Medier

og Søren Højgaard Mørup: Nej

Dansk Journalistforbund, FTF, Landsorganisationen i Danmark (LO),

Akademikerne (AC) og DJØF samt Michael Gøtze: Ja

Repræsentanterne for Statsministeriet, Finansministeriet, Justitsministeriet,

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, Datatil-

synet og Folketingets Ombudsmand: Ingen stillingtagen

Lovgivning om øget godtgørelse ved afskedigelse mv?

Jens Peter Christensen (formand), KL, Danske Regioner, Danske Medier

og Søren Højgaard Mørup: Nej

Dansk Journalistforbund, FTF, Landsorganisationen i Danmark (LO),

Akademikerne (AC) og DJØF samt Michael Gøtze: Ja

Repræsentanterne for Statsministeriet, Finansministeriet, Justitsministeriet,

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, Datatil-

synet og Folketingets Ombudsmand): Ingen stillingtagen

Oprettelse af et nævn til sikring af offentligt ansattes ytringsfrihed?

Et enigt udvalg: Nej

Lovgivning om whistleblowerordninger?

Et enigt udvalg: Nej

Et enigt udvalg anbefaler i stedet, at det i den enkelte myndighed overve-

jes, om det er hensigtsmæssigt, at der etableres en særlig adgang til rappor-

tering af mistanker om ulovligheder mv. gennem etableringen af en whist-

leblowerordning i myndigheden. Udvalget har på den baggrund opstillet

visse generelle retningslinjer om, hvordan etablering og administration af

whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning kan ske på administra-

tivt grundlag inden for de gældende retlige rammer.

2.1. Sammenfatning af udvalgets beskrivelse af de gældende regler om

offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret

2.1.1. De gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed

Grænserne for offentligt ansattes ytringsfrihed er præget af afvejninger

mellem en række forskellige hensyn og momenter. Denne afvejning beror

nødvendigvis på en meget konkret vurdering i det enkelte tilfælde og er

præget af den pågældende sags særlige omstændigheder.

Retstilstanden vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed kan i hovedtræk

sammenfattes således:

Offentligt ansatte er omfattet af grundlovens § 77 og Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 10, og deres ytringsfrihed er såle-

des omfattet af den beskyttelse, som følger heraf.

Beskyttelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed gælder i almindelighed

kun, hvis den ansatte ytrer sig på egne vegne (som privatperson). Ledelsen

i en offentlig myndighed kan således fastsætte regler for, hvem der må ud-

tale sig på myndighedens vegne, og nærmere retningslinjer for indholdet af

sådanne udtalelser.

Ledelsen kan endvidere på tilsvarende måde fastsætte retningslinjer for de

interne kommunikationsveje, for så vidt angår tjenstlige henvendelser fra

ansatte til ledelsen.

Når offentligt ansatte ytrer sig på egne vegne (som privatpersoner) gælder

følgende:

For så vidt angår den formelle ytringsfrihed, udelukker grundlovens § 77,

at offentlige myndigheder kan indføre censur over for deres ansatte. Ledel-

sen i en offentlig myndighed kan således f.eks. ikke beslutte, at de ansatte

som privatpersoner kun må udtale sig til pressen, hvis ledelsen på forhånd

har godkendt udtalelsen.

Med hensyn til offentligt ansattes materielle ytringsfrihed er offentligt an-

satte for det første undergivet de samme begrænsninger, som gælder for

andre personer, det vil sige straffelovens regler om freds- og ærekrænkel-

ser. Offentligt ansattes ytringsfrihed er endvidere begrænset af reglerne om

tavshedspligt. Disse fremgår, for så vidt angår dansk rets almindelige reg-

ler, af straffelovens §§ 152-152 f og forvaltningslovens § 27. Offentligt

ansatte kan i den forbindelse ikke pålægges tavshedspligt i videre omfang,

end hvad der følger af lovgivningen, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 5. Så-

kaldte mundkurvscirkulærer kan derfor ikke udstedes.

Herudover gælder der visse særlige grænser for offentligt ansattes adgang

til at ytre sig om emner inden for deres arbejdsområde, således at overtræ-

delse heraf kan have karakter af tjenesteforseelse eller misligholdelse af

ansættelsesforholdet.

Offentligt ansatte må således ikke ved deres ytringer give åbenbart urigtige

oplysninger om væsentlige forhold inden for deres ansættelsesområde eller

udtrykke en åbenbar uholdbar vurdering. Udtalelser må endvidere ikke

fremsættes i en urimelig grov form.

Herudover kan der efter omstændighederne gælde begrænsninger i offent-

ligt ansattes ytringsfrihed som følge af hensynet til myndighedens interne

beslutningsproces og funktionsevne. Disse begrænsninger gælder i praksis

kun for en meget lille del af de offentligt ansatte, der er placeret tæt på den

politiske eller administrative beslutningsproces.

Offentligt ansatte har tillige pligt til at gøre det klart, at de udtaler sig som

privatpersoner og ikke på myndighedens vegne, når de ytrer sig som pri-

vatpersoner om emner, der vedrører deres ansættelsesmyndighed.

Hvis en offentligt ansats ytringer har været lovlige, kan de ikke danne

grundlag for ”ansvarsreaktioner”, herunder straf- og disciplinæransvar fra

myndighedens side. En lovlig ytring kan heller ikke i sig selv mødes med

”negative ledelsesreaktioner”, som f.eks. undladelse af tildeling af løntil-

læg, ændret arbejdsområde eller afskedigelse.

Følgevirkningerne af en lovlig ytring – typisk samarbejdsvanskeligheder –

vil derimod kunne danne grundlag for negative ledelsesreaktioner. Efter

Ombudsmandens praksis stilles der dog krav om en vis kvalifikation af så-

danne samarbejdsvanskeligheder, før der kan skrides til afskedigelse, her-

under krav om, at vanskelighederne er betydelige, at årsagen til vanskelig-

hederne (inklusive hovedskylden) kan tilskrives den pågældende, og at

samarbejdsvanskelighederne er søgt løst ved mindre indgribende foran-

staltninger. Endvidere stilles der krav om et særligt sikkert bevismæssigt

grundlag.

Disse krav til kvalifikation af samarbejdsvanskeligheder har tillige støtte i

den generelle retspraksis vedrørende vurderingen af samarbejdsvanskelig-

heder som afskedigelsesgrund.

For så vidt angår retsvirkningerne af uberettiget afskedigelse, følger det af

praksis, at uberettiget afskedigelse som hovedregel sanktioneres med er-

statning, godtgørelse eller økonomisk kompensation og ikke opretholdelse

eller genoprettelse af ansættelsesforholdet.

2.1.2. De gældende regler om offentligt ansattes meddeleret

Ved meddeleret for offentligt ansatte forstås i overensstemmelse med be-

grebets anvendelse i betænkning 1472/2006 om offentligt ansattes ytrings-

frihed og meddeleret en ret for offentligt ansatte til at give pressen og an-

dre eksterne parter oplysninger i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om

ulovlig forvaltning eller anden uredelighed i den offentlige forvaltning,

herunder åbenbart misbrug af offentlige midler.

Der er ikke i den gældende lovgivning fastsat regler om en egentlig ”med-

deleret” for offentligt ansatte. Dette er dog ikke ensbetydende med, at der

ikke findes regler om offentligt ansattes ret til at give pressen og andre

eksterne parter oplysninger i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om

ulovligheder mv. i den offentlige forvaltning. En sådan ”ekstern meddele-

ret” følger af forskellige regler.

Offentligt ansatte har således efter de gældende regler ret til at udtale sig

til pressen på egne vegne mv. om forhold vedrørende ulovlig forvaltning

mv., hvis udtalelserne ligger inden for grænserne af deres ytringsfrihed.

Offentligt ansatte har i denne forbindelse bl.a. ret til frit at videregive ikke-

fortrolige oplysninger til pressen mv. i tilfælde, hvor der kan være spørgs-

mål om ulovlig forvaltning eller anden uredelighed i den offentlige for-

valtning, herunder åbenbart misbrug af offentlige midler. Sådanne ytringer

betegnes jævnligt også som ”whistleblowing”.

Hvis der er tale om fortrolige oplysninger, vil sådanne oplysninger kunne

videregives til pressen mv., hvis det sker til varetagelse af åbenbar almen

interesse eller eget eller andres tarv, jf. straffelovens § 152 e, nr. 2.

I tilfælde, hvor pressen mv. gøres opmærksom på forhold vedrørende ulov-

lig forvaltning mv. i kraft af videregivelse af ikke-fortrolige oplysninger

eller ved en retmæssig meningstilkendegivelse, kan der ikke stilles krav

om, at den ansatte forudgående har foretaget (resultatløse), interne under-

retninger af sin arbejdsgiver (udnyttelse af den interne meddeleret).

Reglerne om offentligt ansattes underretningspligt mv. i forbindelse med

ulovlige ordrer medfører endvidere, at offentligt ansatte i meget vidt om-

fang har ret – og i visse tilfælde tillige pligt – til at underrette internt om

ulovlige, herunder fagligt uforsvarlige, forhold. Offentligt ansatte har såle-

des også en ”intern meddeleret”. Det må endvidere antages, at offentligt

ansatte efter omstændighederne har ret til at rette henvendelse til relevante

eksterne tilsynsmyndigheder, herunder Folketingets Ombudsmand eller

revisionen i tilfælde af klare ulovligheder.

Offentligt ansatte har efter de gældende regler – i kraft af deres ret til at

fremkomme med meningstilkendegivelser og deres ret til at videregive ik-

ke-fortrolige oplysninger – en vidtgående adgang til at gøre pressen mv.

opmærksom på forhold vedrørende ulovlig forvaltning mv.

Efter udvalgets opfattelse er det egentlige spørgsmål i relation til en med-

deleret derfor, i hvilket omfang offentligt ansatte har ret til at videregive

fortrolige oplysninger i de omhandlede tilfælde.

Straffelovens § 152 e omhandler netop dette spørgsmål. Bestemmelsen i

straffelovens § 152 e fastslår således, at offentligt ansatte har en ”meddele-

ret”, hvis den ansatte er forpligtet til at videregive oplysningerne, eller i til-

fælde hvor den ansatte handler i berettiget varetagelse af åbenbar almenin-

teresse eller eget eller andres tarv. Det må antages, at dette vil kunne være

tilfældet, hvis den ansatte videregiver oplysninger om faktisk konstaterede

ulovligheder inden for den offentlige forvaltning.

For så vidt angår spørgsmålet om sikring af den ansattes anonymitet, må

offentlige myndigheder ikke indhente oplysninger – hverken eksternt eller

internt – som led i en sagsoplysning, hvis der ikke er et sagligt grundlag

herfor. Dette medfører formentlig som udgangspunkt, at en offentlig myn-

dighed ikke må igangsætte nærmere undersøgelser rettet mod den enkelte i

tilfælde, hvor en ansat anonymt har fremsat en udtalelse til offentligheden

eller videregivet faktiske oplysninger, hvis udtalelsen eller videregivelsen

utvivlsomt ligger inden for grænserne af den ansattes ytringsfrihed, og der

ikke f.eks. rettes åbenbart usande beskyldninger mod navngivne personer

eller lignende.

Der findes ikke i gældende ret et forbud for medierne mod at afsløre iden-

titeten på deres kilder. Efter reglerne i retsplejelovens § 172 om vidnefrita-

gelse for ansatte ved medierne, kan ansatte ved medierne derimod kun un-

der ganske særlige omstændigheder tvinges til at afgive vidneforklaring

for retten om identiteten på deres kilder. I sager, som omhandler overtræ-

delse af straffelovens §§ 152-152 c om tavshedspligt, kan vidnepligt f.eks.

ikke pålægges, hvis det må antages, at kilden har villet afdække forhold af

væsentlig samfundsmæssig betydning, jf. retsplejelovens § 172, stk. 6, 2.

pkt.

For så vidt angår spørgsmålet om beskyttelse mod efterfølgende ansættel-

sesretlige konsekvenser og spørgsmålet om økonomisk kompensation, føl-

ger det af de gældende regler, at en retmæssig videregivelse af oplysninger

ikke kan danne grundlag for ”ansvarsreaktioner”, herunder straf- og disci-

plinæransvar fra ansættelsesmyndighedens side, ligesom en sådan retmæs-

sig videregivelse ikke i sig selv kan mødes med negative ledelsesreaktio-

ner (f.eks. undladelse af tildeling af løntillæg, ændring i arbejdsområde og

afskedigelse).

Eventuelle følgevirkninger af en retmæssig videregivelse – typisk samar-

bejdsvanskeligheder – vil dog i særlige tilfælde kunne danne grundlag for

negative ledelsesreaktioner. Der stilles imidlertid efter den gældende rets-

tilstand særlige bevis- og kvalifikationskrav i sager, hvor samarbejdsvan-

skeligheder anføres som afskedigelsesgrund.

Hvis en offentlig myndighed uberettiget har afskediget en ansat, sanktione-

res dette efter gældende praksis med erstatning, godtgørelse eller økono-

misk kompensation.

Ifølge den gældende retstilstand er offentligt ansatte således sikret mod

uberettigede ansættelsesretlige konsekvenser, hvis de retmæssigt har udtalt

sig til eller videregivet oplysninger til pressen mv. om ulovligheder mv.

inden for den offentlige forvaltning. Hvis den offentligt ansattes ytringer

eller videregivelse af oplysninger desuagtet får sådanne uberettigede an-

sættelsesretlige konsekvenser, følger det tillige af den gældende retstil-

stand, at den ansatte kan tilkendes en erstatning, godtgørelse eller økono-

misk kompensation.

Det bemærkes, at der er afgivet dissens til kapitel 3 fra ét udvalgsmedlem

samt en udtalelse fra flertallet i den forbindelse. Der henvises til kapitel 3,

afsnit 3.5.

2.1.3. Særligt om udviklingen i praksis vedrørende de gældende regler

om offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret siden 2006

Udvalget finder ikke, at regler og praksis om offentligt ansattes ytringsfri-

hed og meddeleret har ændret sig siden afgivelsen af betænkning

1472/2006. Flere sager har dog bidraget til en yderligere præcisering af

retstilstanden på området.

2.2. Sammenfatning af udvalgets undersøgelser af offentligt ansattes

ytringsfrihed og meddeleret i praksis

Udvalget har gennemført en række undersøgelser med henblik på at under-

søge offentligt ansattes anvendelse af deres ytringsfrihed i praksis. Under-

søgelserne omfatter følgende:

Indsamling af konkrete sager om offentligt ansattes ytringsfrihed i

perioden 2007-2014. Indsamlingen omfatter en gennemgang af

Folketingets Ombudsmands praksis, sager fremsendt af hovedor-

ganisationerne FTF, Landsorganisationen i Danmark (LO) og Aka-

demikerne (AC), sager fremkommet ved søgning i databasen In-

fomedia samt sager fremsendt af Finansministeriet, Modernise-

ringsstyrelsen, Økonomi- og Indenrigsministeriet, KL og Danske

Regioner.

Indsamling af oplysninger fra ministerier, regioner, kommuner mv.

om politikker, personalevejledninger, personalehåndbøger og lig-

nende, hvori de ansattes ytringsfrihed og/eller meddeleret berøres.

Gennemgang af større offentliggjorte undersøgelser om offentligt

ansattes ytringsfrihed fra FOA, FTF og Magisterbladet.

Antallet af sager om offentligt ansattes ytringsfrihed

Udvalget kan på baggrund af de foretagne undersøgelser konstatere, at om-

fanget af sager, hvori offentligt ansatte er blevet mødt med negative ledel-

sesreaktioner med baggrund i kritiske ytringer, fortsat er relativt beskedent

sammenholdt med det samlede antal offentligt ansatte.

Årsagerne til, at antallet af konkrete sager er beskedent, kan være mange.

Det beskedne antal sager kan bl.a. skyldes,

mange konkrete sager løses

lokalt, fordi der består et system eller en mulighed for at håndtere proble-

matikken inden for organisationen,

offentligt ansatte er tilbageholdende

med at ytre sig offentligt om kritisable forhold på arbejdspladsen, hvis de

er usikre på, hvilke følgevirkninger dette vil have,

åbenhedskulturen er

forskellig på de enkelte offentlige arbejdspladser, og at der er steder, hvor

muligheden for åbent at drøfte forhold på arbejdspladsen bør være bedre,

manglende kendskab til rammerne om ansattes ytringsfrihed samt ar-

bejdspladsens konkrete økonomiske og organisatoriske situation kan på-

virke den enkelte ansattes til ikke at ytre sig.

Årsagerne til at offentligt ansatte afstår fra at ytre sig

I det omfang offentligt ansatte afstår fra at ytre sig, skyldes det fortsat ho-

vedsageligt identifikation med arbejdspladsen, frygt for at skabe et dårligt

arbejdsklima samt frygt for karrieremæssige konsekvenser, herunder så-

kaldt ”skjult” sanktionering.

Selvom mængden af sager ikke er stor, er der fortsat næppe tvivl om, at det

kan have store personlige omkostninger for den enkelte offentligt ansatte

at være del i en sag, hvor en ytring fører til en uretmæssig reaktion fra le-

delsens side, og at hver sådan sag derfor er en for meget.

Derudover tyder udvalgets gennemgang af større offentliggjorte undersø-

gelser på, at sager, hvor ansatte har ytret sig kritisk og er blevet mødt med

negative ledelsesreaktioner, kan medføre, at andre ansatte på den samme

arbejdsplads vil være tilbageholdende med at ytre sig kritisk. Dette gælder

formentlig uanset, om det efterfølgende klargøres, at reaktionen var ube-

rettiget.

Det er således udvalgets indtryk, at jo mere alvorlig sanktioneringen er, jo

større er frygten for sanktionering. De undersøgelser, som udvalget har

gennemgået, synes dog også at vise, at de offentlige ansatte generelt for-

venter, at deres offentlige ytringer vil få negative konsekvenser i større

omfang, end tilfældet rent faktisk er. Det gælder navnlig frygten for egent-

lige ansættelsesretlige konsekvenser og i særdeleshed afskedigelser. Un-

dersøgelsernes resultat bekræftes på dette punkt af udvalgets egen under-

søgelse af konkrete sager, der viser, at der er tale om en relativ beskeden

mængde sager, hvori offentligt ansattes ytringer får ansættelsesretlige kon-

sekvenser.

Særligt om udviklingen siden 2006

Udvalgets gennemgang af konkrete sager, hvori offentligt ansatte bliver

mødt med sanktioner på baggrund af lovlige ytringer, tyder ikke på, at der

er sket nogen væsentlig udvikling i antallet af sådanne sager.

De offentliggjorte undersøgelser fra FOA, FTF og Magisterbladet af of-

fentligt ansattes ytringsfrihed, som udvalget har gennemgået, giver ikke

noget klart billede af, om offentligt ansatte er blevet mere tilbageholdende

med at udtale sig kritisk om forholdene på deres arbejdsplads siden 2006.

Undersøgelserne viser endvidere store forskelle fra sektor til sektor og er

således ikke repræsentative for hele det offentlige område.

Nogle af resultaterne i de tre offentliggjorte undersøgelser peger i retning

af, at lidt flere offentligt ansatte i dag frygter negative konsekvenser af at

udtale sig kritisk i offentligheden, og at dette måske skyldes øget utryghed

blandt de ansatte som følge af den økonomiske krise og de hermed for-

bundne sparerunder mv. i de seneste år.

Det samlede indtryk er, at offentligt ansatte udtaler sig kritisk i offentlig-

heden i nogenlunde samme omfang, som i 2006, og at det er de samme

tendenser, der gør sig gældende på området i dag, som i 2006.

I det omfang, offentligt ansatte afstår fra at ytre sig, synes det således ho-

vedsageligt at skyldes identifikation med arbejdspladsen, frygt for at skabe

et dårligt arbejdsklima samt frygt for karrieremæssige konsekvenser, her-

under ”skjult” sanktionering.

Betydning af ansættelsessektor og de ansattes værdier

De offentliggjorte undersøgelser, som udvalget har gennemgået, tyder på,

at der er forskel på offentligt ansattes tilbøjelighed til at ytre sig kritisk in-

den for forskellige områder.

Således er f.eks. Magisterforeningens medlemmer betydeligt mere tilbøje-

lige til at udtale sig kritisk om forholdene på deres arbejdsplads end FOAs

og FTFs medlemmer. Dette har formentlig sammenhæng med, at færre

magistre ifølge undersøgelserne oplever negative konsekvenser af at ytre

sig offentligt. Der er også sandsynligt, at det kan have betydning, at der

blandt magistrene generelt er en opfattelse af, at det udgør en positiv værdi

at ytre sig offentligt om forholdene på arbejdspladsen, mens der f.eks.

blandt FOA-medlemmer synes at være en udbredt opfattelse af, at dette er

illoyalt.

Udvalgets undersøgelse af konkrete sager viser i øvrigt en overvægt af sa-

ger om sanktionering af kritiske ytringer blandt fagprofessionelle i sekto-

rer, hvor FOA-medlemmer navnlig er ansat.

Forholdet mellem eksterne og interne ytringer

Problemer mellem medarbejder og ledelse opstår ofte først, når en kritik

bliver ekstern. Det er den enkelte offentligt ansattes valg, om han eller hun

ønsker at ytre sin kritik internt eller eksternt, og flere udtalelser fra om-

budsmanden viser, at det ikke kan forlanges, at medarbejderne skal gå til

ledelsen med deres kritik først.

Der er samtidig meget, der tyder på, at de arbejdspladser, der er åbne over-

for kritik, og som skaber fora, hvor ansatte kan give deres mening til ken-

de, også har færre sager vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed.

Udvalget har i den forbindelse bl.a. noteret sig, at de offentligt ansatte i

FOAs undersøgelser (spørgsmålet er ikke stillet i de øvrige undersøgelser,

udvalget har gennemgået) i meget betydeligt omfang også frygtede negati-

ve konsekvenser, herunder ansættelsesretlige konsekvenser, af at ytre kri-

tik internt.

Betydningen af ledelse

Det er udvalgets indtryk, at varetagelsen af ledelsesopgaven fortsat spiller

en stor rolle for offentligt ansattes ytringsfrihed.

Der er således divergerende holdninger til, hvad ledelsesopgaven omfatter

hos forskellige grupper af offentligt ansatte. Blandt institutionsledere på

mindre institutioner som børnehaver og børn- og ungeinstitutioner er der

tilsyneladende en tendens til at identificere sig med institutionen og dens

vilkår, mens der i den administrative og politiske ledelse stilles krav om, at

alle ledere inden for en kommune eller en region indgår i et fælles ledel-

sesteam.

Anderledes gør det sig gældende på større institutioner, hvor ledelsesopga-

ven i højere grad er professionaliseret, og hvor der tilsyneladende fra le-

delsens side stilles stærkere krav til korpsånden og til, at medarbejderne

bidrager til at opretholde et konfliktfrit image udadtil. Eksempelvis kan

nævnes hospitaler og lignende store institutioner.

Ledelsen er endvidere af betydning for, hvilken kultur der hersker på en

arbejdsplads og meget taler for, at en ledelse, der tillader kritik, og som

modtager kritik konstruktivt, vil understøtte en kultur, hvor medarbejderne

kan give tilstrækkeligt udtryk for deres holdninger internt, og hvor egentli-

ge sager derfor sjældent vil opstå.

Betydningen af ansattes placering i hierarkiet

De begrænsninger, der gælder af hensyn til den administrative og politiske

beslutningsproces, er afhængig af, hvor den pågældende arbejder i den of-

fentlige sektor, og hvor i hierarkiet vedkommende er placeret.

Hovedreglen er, at jo tættere man er placeret på den politiske beslutnings-

tager, jo mere begrænset er ens ytringsfrihed. I overensstemmelse hermed

er der få eksempler på kritiske ytringer i offentligheden fra topledere i det

offentlige. De sager, der er, angår i vidt omfang mere personlige holdnin-

ger til overordnede samfundsforhold, herunder generelle reformer, og ikke

kritik af forhold med tilknytning til de pågældendes arbejdsplads.

Den samme tendens ses ikke blandt lavere placerede ledere og mellemle-

dere. Der er f.eks. blandt institutionsledere en tendens til at identificere sig

med institutionen og dens vilkår frem for med den politiske og administra-

tive ledelse. Og det er i tråd hermed indtrykket, at f.eks. sådanne instituti-

onsledere er mere tilbøjelige til at udtale sig kritisk i offentligheden end

øvrige ansatte på institutionen. Det kan måske i den forbindelse spille ind,

at institutionsledere mv. typisk har noget mere distance til deres overord-

nede i dagligdagen og ganske meget selvstændighed i deres opgaveudfør-

sel. Af samme årsag er det formentlig mindre sandsynligt, at kritiske ytrin-

ger i offentligheden fra sådanne institutionsledere – f.eks. om besparelser

på deres område – kan siges at lede til egentlige samarbejdsvanskeligheder

med den administrative eller politiske ledelse. Fordelt på områder er ten-

densen særlig klar på børne- og ungeområdet og politi- og forsvarsområ-

det.

Sammenfattende er der belæg for at konkludere, at ledere og mellemledere

generelt er mere tilbøjelige til at udtale sig kritisk i offentligheden end me-

nige ansatte.

Udvalgets undersøgelse af konkrete sager viser endvidere, at der blandt det

administrative personale, herunder forvaltningspersonellet, kun er to sager,

der vedrører menige medarbejderes ytringer, og heraf angår den ene sag

kun ytringer internt på arbejdspladsen. Der er endvidere kun en sag om

sanktionering af ytringer fra ansatte i ministerier eller styrelser mv. (der er

dog herudover en sag om for vidtgående restriktioner for de ansattes yt-

ringsfrihed under en valgkamp). Udvalgets undersøgelse vedrører kun lov-

lige ytringer, der er blevet sanktioneret, og dette resultat siger derfor ikke i

sig selv noget om, hvor ofte disse ansatte ytrer sig kritisk i offentligheden.

Resultatet kan således være udtryk for, at der kun i meget begrænset om-

fang er sket uretmæssig sanktionering af lovlige ytringer i ministerierne,

styrelserne mv. Resultatet kan dog også være udtryk for, at det administra-

tive personale, herunder forvaltningspersonellet, er mere tilbageholdende

med at udtale sig kritisk om ansættelsesstedet i offentligheden end andre

grupper af offentligt ansatte. En sådan tilbageholdenhed må i givet fald ses

i lyset af, at disse medarbejdere i deres daglige arbejde er tættere på den

politiske og administrative beslutningsproces end andre offentligt ansatte.

Loyalitetsbegrebet

Der er både i udvalgets undersøgelse af konkrete sager og i de offentlig-

gjorte undersøgelser eksempler på, at såvel ledere som medarbejdere – i

modstrid med retsstillingen på området – opfatter loyalitet som en pligt til

ikke at udtale sig kritisk om forholdene på arbejdspladsen.

Henvisning til loyalitet bruges bl.a. af ledelsen i en række af de sager, ud-

valget har gennemgået, som en uklar begrundelse for, at den ansatte med

sine udtalelser har overtrådt grænserne for sin ytringsfrihed.

Ligeledes synes det at være en udbredt holdning, at de ansatte bør ytre sig

om kritiske forhold internt, før de fremfører kritikken eksternt, samt at de

ansatte ikke kan ytre sig om deres specifikke arbejdsfelt, medmindre der er

tale om ulovligheder eller lignende.

Når loyalitetsbegrebet i visse tilfælde anvendes for vidtgående, kan det

skyldes manglende forståelse af reglerne på området. Det kan dog måske

også – i tråd med det, der er anført i FOAs 2013-undersøgelse – skyldes, at

visse medarbejdere og ledere har en personlig opfattelse af, hvordan man

bør opføre sig i forhold til sin arbejdsplads, der ikke nødvendigvis stem-

mer overens med reglerne på området. Det kan i den forbindelse nævnes,

at der i udvalgets materiale er eksempler på ledere, der på den ene side kri-

tiserer offentligt ansatte for at have ytret sig i offentligheden og på den an-

den side tilkendegiver, at den ansatte havde ret til at ytre sig.

Tryghed i ansættelsesforholdet mv.

Det forekommer nærliggende at antage, at tryghed i ansættelsen – og der-

med mindre frygt for ansættelsesretlige sanktioner – gør medarbejdere me-

re villige til at ytre sig kritisk i offentligheden.

Udvalget finder på den baggrund også, at det er nærliggende at antage, at

krisetider og sparerunder mv. kan reducere de offentligt ansattes vilje og

tilbøjelighed til at ytre sig kritisk offentligt.

Det er ligeledes sandsynligt, at andre forhold på arbejdspladsen – f.eks. et

øget stressniveau – kan påvirke de ansattes frygt for at møde negative kon-

sekvenser ved at ytre sig kritisk offentligt.

2.3. Sammenfatning af udvalgets overvejelser og anbefalinger vedrø-

rende offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret

Udvalget har overvejet behovet for yderligere lovgivning om offentligt an-

sattes ytringsfrihed og meddeleret (sammenfattet i afsnit 2.3.1), behovet

for en øget ansættelsesretlig beskyttelse af offentligt ansatte (sammenfattet

i afsnit 2.3.2) og behovet for yderligere initiativer af vejledende karakter

eller andre administrative tiltag for at understøtte offentligt ansattes yt-

ringsfrihed (sammenfattet i afsnit 2.3.3).

2.3.1. Vurdering af behovet for yderligere lovgivning om offentligt an-

sattes ytringsfrihed og meddeleret

Lovgivning om offentligt ansattes ytringsfrihed

Det er udvalgets opfattelse, at de gældende regler er udtryk for en i alt væ-

sentligt fornuftig afbalancering af de modsatrettede hensyn, der gør sig

gældende i spørgsmålet om offentligt ansattes ytringsfrihed, ligesom de

gældende reglers karakter af skønsprægede afvejningsregler efter udval-

gets opfattelse er en nødvendighed. Formålet med en lovfæstelse af de

gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed vil i givet fald ikke

skulle være at ændre den bestående retstilstand.

En lovfæstelse af de gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed

vil kunne indeholde et signal om politisk opbakning til offentligt ansattes

ytringsfrihed, ligesom en lovfæstelse vil kunne skabe øget opmærksomhed

om offentligt ansattes ret til at ytre sig som privatpersoner. Det kan ikke

udelukkes, at disse positive aspekter vil kunne have en stimulerende effekt

på offentligt ansattes anvendelse af deres ytringsfrihed. Udvalget skal her-

ved pege på, at noget kunne tale for, at det signalmæssige budskab om of-

fentligt ansattes ret til ytringsfrihed vil kunne give de ansatte en større til-

lid til, at de har en sådan ret, og samtidig også have en vis positiv indvirk-

ning på myndighedernes forståelse for de ansattes ret til at ytre sig som

privatpersoner. Udvalget finder således, at det ikke kan udelukkes, at en

lovfæstelse, hvis indhold har overvejende signalmæssig karakter, vil kunne

reducere de negativt betonede årsager til, at ansatte ikke ytrer sig, så som

frygt for at skabe et dårligt arbejdsklima og frygt for karrieremæssige kon-

sekvenser.

Det er imidlertid udvalgets vurdering, at de forskellige hensyn samt den

indbyrdes afvejning heraf vanskeligt lader sig præcisere ved skrevne reg-

ler, på en måde så forståelsen væsentligt ville lettes i forhold til den nuvæ-

rende reguleringsform, hvor indholdet af retstilstanden må betegnes som

værende ganske klar. En lovfæstelse af de gældende regler om grænserne

for offentligt ansattes ytringsfrihed vil således efter udvalgets vurdering

ikke betyde, at retstilstanden vil blive klarere.

Det er endvidere værd at bemærke, at det, som tidligere nævnt, ikke synes

at være den gældende reguleringsform eller reglernes juridiske indhold,

der er årsag til, at offentligt ansatte afstår fra at ytre sig, men derimod iden-

tifikation med arbejdspladsen, fejlopfattelse af loyalitetspligten, frygt for at

skabe et dårligt arbejdsklima samt frygt for karrieremæssige konsekvenser.

Det er således udvalgets opfattelse, at frygten for at skabe et dårligt ar-

bejdsklima og frygten for karrieremæssige konsekvenser grundlæggende

er forhold, der i ringe grad lader sig afhjælpe ved en lovfæstelse af de gæl-

dende regler. Det er med hensyn til sådanne negativt betonede årsager først

og fremmest et spørgsmål om at skabe en holdningsændring – både blandt

de ansatte og ledelsen. Det afgørende er, at der anlægges en positiv syns-

vinkel i relation til ansattes ytringsfrihed, således at ansattes ytringer be-

tragtes som et middel til nuancering af debatten og til forbedringer i den

offentlige sektor. Der bør derfor skabes en åben arbejdspladskultur, hvor

der hersker forståelse for de ansattes ret til at fremkomme med interne så-

vel som eksterne ytringer. Ledelsen spiller her en vigtig rolle med henblik

på at tydeliggøre, at meningstilkendegivelser, der ligger inden for græn-

serne af de ansattes ytringsfrihed, ikke vil få negative konsekvenser, hvad

enten de fremsættes internt eller eksternt.

Udvalget skal endelig understrege det positive aspekt, at den nuværende

reguleringsform gennem ombudsmandspraksis på en smidig måde har

kunnet tilpasse sig den samfundsmæssige udvikling og normdannelse samt

de konkrete sagers ofte særegne omstændigheder. Mulighederne for en lø-

bende udvikling og tilpasning af reglerne vil efter udvalgets vurdering for-

ringes ved en meget detaljeret lovfæstelse af de gældende regler, idet en

sådan regulering naturligt vil blive mere ”firkantet” og mindre smidig.

En lovfæstelse, der holdes på et tilstrækkeligt overordnet niveau, vil end-

videre efter

udvalgsflertallets

opfattelse ikke give bedre vejledning om

reglernes indhold end den nuværende reguleringsform, og udvalgsflertallet

har derfor ikke fundet anledning til at anbefale en lovfæstelse af de gæl-

dende regler om grænserne for offentligt ansattes ytringsfrihed.

mindretal

bestående af

Dansk Journalist Forbund, Danske Medier og

Michael Gøtze

anbefaler en lovfæstelse af de gældende regler om offent-

ligt ansattes ytringsfrihed. Mindretallet lægger i den forbindelse navnlig

vægt på,

en lovfæstelse vil kunne tydeliggøre, at offentligt ansattes

grundlovssikrede ret til at ytre sig om emner af samfundsmæssig interesse

nyder en udstrakt beskyttelse,

en lovfæstelse vil indeholde et nødvendigt

og værdifuldt signal om politisk opbakning til offentligt ansattes ytrings-

frihed,

det er problematisk, at der ikke er en overordnet lov, som klart

og tydeligt fastslår, at offentligt ansatte har en udstrakt ytringsfrihed, som

går videre end forbuddet mod indførelsen af censur eller andre forebyg-

gende foranstaltninger, som følger af Grundlovens § 77,

udvalgets un-

dersøgelser efterlader det klare indtryk, at offentligt ansatte fortsat anven-

der deres ytringsfrihed i begrænset omfang til at ytre sig kritisk om forhol-

dene på deres arbejdspladser,

informationsindsatsen tilsyneladende ikke

har været tilstrækkelig til at stimulere de offentligt ansattes brug af deres

ytringsfrihed,

der fortsat er behov for at fastslå, at de ansattes ret til at

fremkomme med lovlige meningstilkendegivelser i det offentlige rum skal

respekteres af myndighederne, og

en lovfæstelse vil kunne give en til-

trængt og mere overskuelig indgang til de relevante regler, praksis og vej-

ledning om det nærmere indhold af ytringsfriheden. Der henvises om min-

dretallets nærmere synspunkter til kapitel 5, afsnit 5.1.1.3.

Lovgivning om offentligt ansattes meddeleret

Ved meddeleret for offentligt ansatte forstås – i overensstemmelse med af-

grænsningen i betænkning 1472/2006 om offentligt ansattes ytringsfrihed

og meddeleret – en ret for offentligt ansatte til at give pressen og andre

eksterne parter oplysninger i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om

ulovlig forvaltning eller anden uredelighed i den offentlige forvaltning,

herunder åbenbart misbrug af offentlige midler.

Udvalget finder ikke at kunne pege på et behov for at fastsætte nye regler

om offentligt ansattes meddeleret. Udvalget fremhæver i den forbindelse

navnlig, at offentligt ansatte – i kraft af deres ret til at fremkomme med

meningstilkendegivelser og deres ret til at videregive ikke-fortrolige op-

lysninger – har en vidtgående adgang til at gøre pressen mv. opmærksom

på forhold vedrørende ulovlig forvaltning mv.

Udvalget finder endvidere ikke, at der ved en lovregulering af offentligt

ansattes meddeleret – uden risiko for at begrænse den eksisterende medde-

leret – kan foretages en så præcis afgrænsning af de tilfælde, hvor medde-

leretten udløses, at der vil kunne tages højde for de forskellige sagers kon-

krete omstændigheder. En nærmere lovregulering vil således efter udval-

gets vurdering i praksis ikke give bedre vejledning om, hvornår videregi-

velse af fortrolige oplysninger må anses for berettiget, end bestemmelsen i

straffelovens § 152 e.

Udvalget finder dog ikke at kunne udelukke, at en lovregulering, der ho-

vedsageligt vil have signalmæssig karakter, vil kunne have en stimuleren-

de effekt på offentligt ansattes benyttelse af deres meddeleret.

Det er imidlertid udvalgets vurdering, at det næppe har været manglen på

en (mere præcist) lovfæstet meddeleret, der i visse sager har været årsagen

til, at der ikke på et tidligere tidspunkt er tilgået offentligheden informatio-

ner om ulovligheder mv. Som det er tilfældet ved offentligt ansattes kriti-

ske ytringer, tyder alt på, at det i stedet er andre forhold – navnlig frygt for

at skabe et dårligt arbejdsklima og frygt for karrieremæssige konsekvenser

– der afholder ansatte fra at videregive oplysninger til pressen mv. i de

omhandlede tilfælde.

Det er udvalgets opfattelse, at frygten for at skabe et dårligt arbejdsklima

og frygten for karrieremæssige konsekvenser er forhold, der i ringe grad

lader sig afhjælpe ved en nærmere lovregulering af en meddeleret.

Udvalget skal endvidere understrege betydningen af den ansattes ret – og i

visse tilfælde pligt – til at underrette internt om ulovlige eller fagligt ufor-

svarlige forhold.

I de tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvaltning eller an-

den uredelighed i den offentlige forvaltning, herunder åbenbart misbrug af

offentlige midler, vil det formentlig typisk være sådan, at ansatte, som bli-

ver bekendt med, at sådanne forhold muligvis foreligger, vil underrette in-

ternt inden for myndigheden, således at der kan rettes op på forholdene.

Såkaldte ”skandalesager”, hvor de pågældende ulovligheder mv. først på et

meget sent tidspunkt bliver offentligheden bekendt, vil således kun opstå i

de tilfælde, hvor topledelsen har villet dække over forholdene eller ikke

har udvist rettidig omhu med hensyn til at løse problemerne. Sådanne eks-

treme situationer kan man efter udvalgets opfattelse ikke gardere sig mod

ad lovgivningens vej.

Udvalget finder således ikke anledning til at anbefale, at der indføres nye

regler i lovgivningen om indholdet af offentligt ansattes meddeleret.

Udvalget skal afslutningsvis bemærke, at det – af hensyn til at sikre oplys-

ning – i øvrigt kan være hensigtsmæssigt at indsætte et afsnit om meddele-

retten i Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed. Ved en eventuel

kommende revision af Vejledning om god adfærd i det offentlige bør det

ligeledes overvejes at indsætte et afsnit om meddeleretten i tilknytning til

redegørelsen om offentligt ansattes ytringsfrihed.

2.3.2. Vurdering af behovet for særlig regulering af spørgsmålet om

offentligt ansattes ansættelsesretlige beskyttelse

Omfanget af offentligt ansattes ansættelsesretlige beskyttelse i tilfælde,

hvor afskedigelsen mv. er sket på grund af retmæssige ytringer, er ikke

som sådan et spørgsmål om grænserne for offentligt ansattes ytringsfrihed

og meddeleret.

Den ansættelsesretlige beskyttelse har dog nær sammenhæng med græn-

serne for offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret, og det kan på

baggrund af udvalgets undersøgelser ikke udelukkes, at der findes offent-

ligt ansatte, som reelt har et ønske om at ytre sig kritisk om deres egne ar-

bejdsområder, men som afstår herfra navnlig på grund af frygt for ansæt-

telsesmæssige og karrieremæssige konsekvenser.

Udvalget har derfor overvejet, om der er behov for at indføre en særlig an-

sættelsesretlig beskyttelse af offentligt ansatte i tilfælde, hvor en negativ

ansættelsesretlig reaktion er foretaget på grund af retmæssige ytringer. I

tilknytning hertil har udvalget overvejet, hvilke initiativer der i givet fald

ville kunne tages. Det drejer sig om fastsættelse af særlige regler om mu-

lighed for opnåelse af dom for fortsat ansættelse, om fastsættelse af særlige

bevisbyrderegler og om fastsættelse af særlige regler om godtgørelse.

Formålet med fastsættelse af sådanne regler skulle i givet fald være, at ek-

sistensen af en bedre ansættelsesretlig beskyttelse kunne stimulere de an-

sattes anvendelse af deres ytringsfrihed i tilfælde, hvor de ansatte reelt har

et ønske om at ytre sig, men af frygt for ansættelsesmæssige konsekvenser

afstår herfra.

Det bemærkes, at hvis en offentligt ansat f.eks. afskediges på grund af

retmæssige ytringer i sig selv, vil der være tale om en uberettiget afskedi-

gelse. Konsekvenserne af uberettigede ansættelsesretlige reaktioner vil

skulle afgøres efter de almindelige ansættelsesretlige regler herom. Der

henvises i den forbindelse nærmere til kapitel 3, afsnit 3.3.3.

De gældende ansættelsesretlige regler regulerer således allerede konse-

kvenserne af uberettigede ansættelsesretlige reaktioner. Det er i den for-

bindelse udvalgets opfattelse, at ansættelsesretlig særregulering af bestem-

te typer af uberettigede ansættelsesretlige reaktioner – der således marke-

rer, at visse typer af reaktioner anses for at være mere ”alvorlige” end an-

dre – kræver særligt tungtvejende grunde.

Generelt om behovet for en øget ansættelsesretlig beskyttelse

Tre medlemmer af udvalget (Jens

Peter Christensen (formand), KL og

Danske Regioner)

finder ikke, at der foreligger sådanne særligt tungtve-

jende grunde, at der bør indføres ansættelsesretlig særregulering på dette

område.

Disse medlemmer lægger navnlig vægt på,

omfanget af sager, hvor of-

fentligt ansatte mødes med negative ledelsesreaktioner, er beskedent sam-

menholdt med det samlede antal offentligt ansatte,

der ikke i øvrigt er

noget, der tyder på, at der er tale om et omfangsrigt problem vedrørende

offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret,

det ikke er helt oplagt –

uden en nærmere gennemgang af de mange andre forskellige kategorier af

uberettigede ansættelsesretlige reaktioner – at en uberettiget reaktion på

grund af den ansattes ytringer bør anses som mere ”alvorlig” end andre

uberettigede ansættelsesretlige reaktioner, og

det næppe vil være væ-

sentligt stimulerende for anvendelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed og

meddeleret at fastsætte regler om en særlig ansættelsesretlig beskyttelse.

Otte medlemmer af udvalget (Dansk

Journalistforbund, Danske Medier,

FTF, Landsorganisationen i Danmark (LO), Akademikerne (AC), DJØF,

samt Michael Gøtze og Søren Højgaard Mørup)

anbefaler, at der indføres

ansættelsesretlig særregulering.

Disse medlemmer lægger navnlig vægt på,

et ikke uvæsentligt antal of-

fentligt ansatte afstår fra at ytre sig på grund af risikoen for negative ledel-

sesreaktioner,

udvalgets undersøgelser har vist, at forholdene på områ-

det ikke er blevet bedre siden 2006 på trods af de initiativer, der blev taget

som opfølgning på betænkning 1472/2006 om offentligt ansattes ytrings-

frihed og meddeleret,

udvalgets undersøgelser underbygger, at offentligt

ansatte i vidt omfang frygter negative ledelsesreaktioner ved at udtale sig

kritisk i offentligheden om forhold vedrørende deres arbejdsområde,

der

er en sammenhæng mellem denne omstændighed og den forholdsvis ringe

beskyttelse, der gælder for offentligt ansatte med hensyn til usaglige sank-

tioner, og

ansættelsesretlige særregulering vil have en gavnlig præventiv

effekt, således som det har vist sig på andre områder (f.eks. i ligebehand-

lingsspørgsmål). Endvidere vil en øget ansættelsesretlig beskyttelse kunne

sende et politisk signal om opbakning til offentligt ansattes udøvelse af de-

res ytringsfrihed i praksis, hvilket i sig selv vil kunne fremme offentligt

ansattes anvendelse af deres ytringsfrihed.

Det bemærkes, at ovennævnte medlemmer er delt med hensyn til, hvilke

konkrete initiativer der findes hensigtsmæssige at tage for at øge den an-

sættelsesretlige beskyttelse, jf. nærmere nedenfor.

Seks medlemmer af udvalget (repræsentanterne

for Statsministeriet, Fi-

nansministeriet, Justitsministeriet, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Inte-

gration og Sociale Forhold, Datatilsynet og Folketingets Ombudsmand)

finder, at der ikke bør indføres en øget ansættelsesretlig beskyttelse af of-

fentligt ansatte i form af regler om

mulighed for dom til fortsat ansættelse

og regler om

omvendt bevisbyrde

i tilfælde, hvor afskedigelsen mv. er sket

på grund af retmæssige ytringer.

Disse medlemmer fremsætter imidlertid ikke anbefalinger om, hvorvidt

der bør indføres en øget ansættelsesretlig beskyttelse af offentligt ansatte i

form af regler om

delt bevisbyrde og øget godtgørelse

i tilfælde, hvor af-

skedigelsen mv. er sket på grund af retmæssige ytringer.

Ministeriernes repræsentanter i udvalget har således meddelt, at regeringen

ikke vil forholde sig nærmere til, om der bør indføres en øget ansættelses-

retlig beskyttelse af offentligt ansatte i form af regler om delt bevisbyrde

og øget godtgørelse i sager om afskedigelse mv. på grund af retmæssige

ytringer, før udvalget har afgivet sin betænkning.

Repræsentanterne for Datatilsynet og Folketingets Ombudsmand finder, at

der både kan anføres argumenter for og imod indførelse af en øget ansæt-

telsesretlig beskyttelse i form af regler om delt bevisbyrde og øget godtgø-

relse, og at det må bero på en politisk afvejning, om der eksisterer sådanne

særligt tungtvejende grunde til, at ansættelsesretlig særregulering på dette

område er påkrævet.

Regler om mulighed for dom for fortsat ansættelse

flertal

i udvalget finder ikke, at der bør indføres regler om mulighed for

dom til fortsat ansættelse.

Flertallet lægger i den forbindelse navnlig vægt på, at sådanne regler næp-

pe er hensigtsmæssige eller brugbare i praksis. Det er således medlemmer-

nes indtryk, at dom til fortsat ansættelse i praksis anvendes i yderst be-

grænset omfang på de områder, hvor muligheden i dag foreligger. Det

skyldes formentlig bl.a., at den ansatte i praksis sjældent vil være interes-

seret i at vende tilbage til en arbejdsplads, hvorfra vedkommende er blevet

afskediget uretmæssigt.

Dette gør sig så meget desto mere gældende i tilfælde, hvor en afskedigel-

se er sket som følge af den ansattes kritiske ytringer, og hvor der således

ofte vil foreligge et stærkt modsætningsforhold og en optrappet konfliktsi-

tuation mellem den enkelte ansatte og ledelsen. Det vil således næppe være

væsentligt stimulerende for anvendelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed

og meddeleret at fastsætte regler om mulighed for dom til fortsat ansættel-

se.

Det bemærkes, at flertallets medlemmer stiller sig forskelligt til, om der er

grundlag for at anbefale en øget ansættelsesretlig beskyttelse på anden vis

end ved at indføre regler om mulighed for dom til fortsat ansættelse.

mindretal

i udvalget bestående af

Dansk Journalistforbund, Danske

Medier, FTF, Landsorganisationen i Danmark (LO), Michael Gøtze og

Søren Højgaard Mørup

anbefaler, at der indføres mulighed for dom til

fortsat ansættelse ligesom i lov om foreningsfrihed på arbejdsmarkedet.

Mindretallet lægger navnlig vægt på,

ytringsfriheden, der ligesom for-

eningsfriheden er en af frihedsrettighederne i grundloven, bør nyde samme

beskyttelse,

der er en særlig samfundsmæssig interesse i, at de offentligt

ansatte benytter sig af deres ytringsfrihed og derved er med til sikre det

grundlæggende princip om indsigt i og demokratisk kontrol med forvalt-

ningen,

en lovbestemmelse om, at en offentlig arbejdsgiver ikke må af-

skedige en ansat – eller i øvrigt anvende negative ledelsesmæssige reaktio-

ner – som følge af lovlige ytringer, vil sende et klart signal til de offentlige

arbejdsgivere,

der – selvom der ikke kan dokumenteres en sammenhæng

– efter indførelsen af retten til opretholdelse af ansættelsesforholdet i for-

eningsfrihedsloven ikke længere forekommer sager om uberettiget afske-

digelse begrundet i foreningstilhørsforhold,

en sådan bestemmelse vil

gøre det klart for en stor del af de ansatte, at de ikke behøver at frygte en

afskedigelse, som må anses for den mest indgribende reaktion, og

be-

stemmelsen vil kunne beskytte whistleblowere, der – ligesom andre offent-

ligt ansatte, der benytter sig af ytringsfriheden – vil kunne nære begrundet

eller ubegrundet frygt for, at de vil blive udsat for negative reaktioner fra

deres arbejdsgiver.

Mindretallet bemærker endvidere, at der formentlig er en del personale-

grupper i det offentlige, hvor der er tilpas afstand mellem de ansatte og den

ledelse, der tager deres ytringer ilde op, til at de ansatte uden problemer

kan fungere i deres stilling i det daglige til trods for, at ledelsen oplever et

stærkt modsætningsforhold til den eller de pågældende.

Omvendt bevisbyrde

Særlige bevisbyrderegler findes bl.a. i ligebehandlingslovens § 16, stk. 4

(lovbekendtgørelse nr. 645 af 6. juni 2011 om ligebehandling af mænd og

kvinder med hensyn til beskæftigelse og barselsorlov mv.). Det følger af

denne bestemmelse, at hvis en afskedigelse finder sted under den ansattes

graviditet, påhviler det arbejdsgiveren at godtgøre, at afskedigelsen ikke

skyldes graviditeten. Baggrunden for bestemmelsen er en opfølgning på

folketingsbeslutningen af 2. juni 1987, hvorved Folketinget opfordrede re-

geringen til at gennemføre en generelt forbedret ansættelsesretlig beskyt-

telse af gravide kvinder og kvinder og mænd på barselsorlov.

Bestemmelsen i ligebehandlingslovens § 16, stk. 4, der indeholder en del-

vis

omvendt bevisbyrde,

omhandler et forhold, der er meget let konstater-

bart – nemlig om en afskedigelse har fundet sted under den ansattes gravi-

ditet eller barsel, og som per definition kun gør sig gældende i en klart af-

grænset tidsmæssig periode.

I sammenligning hermed vil spørgsmålet om en ytrings indhold i relation

til navnlig mundtlige ytringer kunne være noget vanskeligere at fastlægge.

Hertil kommer, at udstrækningen af den tidsmæssige sammenhæng mel-

lem fremsættelse af ytringen og selve den ansættelsesretlige reaktion i

praksis kan være ganske lang, idet en bestemmelse svarende til ligebe-

handlingslovens § 16, stk. 4, inden for ytringsfrihedsområdet i princippet

vil blive aktualiseret, blot den ansatte på et eller andet tidspunkt i sin må-

ske mangeårige ansættelsesperiode har fremsat en kritisk ytring.

Det er på den baggrund

udvalgets

vurdering, at den type af omvendt be-

visbyrde, som kendes fra ligebehandlingslovens § 16, stk. 4, ikke i praksis

er egnet i sager, der involverer spørgsmål om ansattes ytringsfrihed og

meddeleret.

Delt bevisbyrde

Særlige bevisbyrderegler findes endvidere i ligelønslovens § 6, stk. 2 (lov-

bekendtgørelse nr. 899 af 5. september 2008 om lige løn til mænd og

kvinder), og forskelsbehandlingslovens § 7 a (lovbekendtgørelse nr. 1349

af 16. december 2008 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmar-

kedet mv.). Disse bestemmelser fastlægger såkaldt

delt bevisbyrde,

hvilket

indebærer, at hvis en ansat påviser faktiske omstændigheder, som giver an-

ledning til at formode, at der udøves forskelsbehandling, påhviler det ar-

bejdsgiveren at bevise, at forskelsbehandling ikke har fundet sted. Alle de

nævnte bestemmelser gennemfører dele af forskellige Rådsdirektiver og

har således deres baggrund i EU-retlig regulering.

Bevistemaerne i disse sager er umiddelbart mere sammenlignelige med

bevistemaerne i sager, der involverer spørgsmål om ansattes ytringsfrihed,

og det forekommer derfor mere relevant at overveje fastsættelse af bevis-

byrderegler af denne karakter.

Tre medlemmer af udvalget (Jens

Peter Christensen (formand), KL og

Danske Regioner)

finder, som der er redegjort for ovenfor ikke, at der er

grundlag for at indføre særlige regler om ansættelsesretlig beskyttelse i sa-

ger, der involverer spørgsmål om offentligt ansattes ytringsfrihed og med-

deleret.

Hvad angår det konkrete mulige initiativ vedrørende regler om delt bevis-

byrde, er det disse medlemmers opfattelse, at et sådant initiativ ikke i næv-

neværdigt omfang kan forventes at øge offentligt ansattes anvendelse af

deres ytringsfrihed i praksis.

Medlemmerne bemærker i den forbindelse, at udvalgets undersøgelser har

vist, at årsagerne til, at offentligt ansatte i praksis er meget tilbageholdende

med at ytre sig, navnlig er identifikation med arbejdspladsen, frygt for at

skabe et dårligt arbejdsklima og frygt for (uberettigede) karrieremæssige

konsekvenser, herunder såkaldt ”skjult sanktionering”. Regler om delt be-

visbyrde kan ikke forventes at påvirke de to første forhold og kan heller

ikke antages i nævneværdigt omfang at mindske de ansattes frygt for ube-

rettigede karrieremæssige konsekvenser, herunder såkaldt skjult sanktione-

ring. Det skyldes, at der er tale om meget få sager, hvori ansatte bliver

mødt med alvorlige ansættelsesretlige sanktioner som afskedigelse mv.

Delt bevisbyrde kan således ikke antages at ville ændre på en eventuel

frygt blandt de ansatte for mere skjulte sanktioner, såsom ikke at blive for-

fremmet eller at blive ”frosset ud”.

Ovennævnte medlemmer skal endvidere fremhæve, at betydningen af reg-

ler om delt bevisbyrde er begrænset, idet bevisbyrden også efter de almin-

delige regler vil ”vende”, så den påhviler arbejdsgiveren, hvis der i det

konkrete tilfælde påvises faktiske omstændigheder, som giver grund til at

formode, at en afskedigelse skyldes den ansattes lovlige ytringer.

To medlemmer af udvalget

(Danske Medier og Søren Højgaard Mørup)

finder, at der bør indføres regler til beskyttelse af offentligt ansattes yt-

ringsfrihed svarende til de regler, som gælder om offentligt ansattes for-

eningsfrihed, således at der er mulighed for at opnå dom for fortsat ansæt-

telse. Disse medlemmer kan dog tilslutte sig de ovennævnte betragtninger

om dels, at det næppe vil være væsentligt stimulerende for anvendelsen af

offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret at fastsætte regler om delt

bevisbyrde i sager, der involverer spørgsmål om offentligt ansattes ytrings-

frihed og meddeleret, dels at betydningen af regler om delt bevisbyrde

formentlig er begrænset. Disse medlemmer bemærker herved, at en regule-

ring af domstolenes bevisbedømmelse kun bør ske, hvor der er særlig an-

ledning til det. De finder derfor ikke anledning til at anbefale indførelse af

sådanne regler.

Seks medlemmer af udvalget (Dansk

Journalistforbund, FTF, Landsorga-

nisationen i Danmark (LO), Akademikerne (AC), DJØF og Michael Gøtze)

finder, at der bør indføres regler i lovgivningen med det formål at give de

offentligt ansatte en bedre ansættelsesretlig beskyttelse i sager om offent-

ligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret.

Medlemmerne lægger i den forbindelse navnlig vægt på,

et ikke uvæ-

sentligt antal offentligt ansatte afstår fra at ytre sig på grund af risikoen for

negative ledelsesreaktioner,

der ikke er sket fremskridt på området siden

2006,

sådanne regler vil kunne have en præventiv effekt i forhold til ne-

gative ledelsesreaktioner, og

det vil kunne sende et politisk signal om

opbakning til offentligt ansattes udøvelse af deres ytringsfrihed i praksis,

hvilket i sig selv vil kunne fremme offentligt ansattes anvendelse af deres

ytringsfrihed.

Medlemmerne finder, at en hensigtsmæssig måde at øge den ansættelses-

retlige beskyttelse på er at indføre regler om delt bevisbyrde i denne type

sager. Medlemmerne henviser i den forbindelse bl.a. til, at sådanne regler

har været i kraft i Norge i en række år og er blevet positivt evalueret, samt

at en svensk betænkning i 2014 har anbefalet, at sådanne regler indføres i

Sverige.

Seks medlemmer af udvalget (repræsentanterne

for Statsministeriet, Fi-

nansministeriet, Justitsministeriet, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Inte-

gration og Sociale Forhold, Datatilsynet og Folketingets Ombudsmand)

fremsætter ikke anbefalinger om, hvorvidt der bør indføres en øget ansæt-

telsesretlig beskyttelse af offentligt ansatte i form af regler om delt bevis-

byrde i tilfælde, hvor afskedigelsen mv. er sket på grund af retmæssige yt-

ringer

Regler om godtgørelse

Tre medlemmer af udvalget (Jens

Peter Christensen (formand), KL og

Danske Regioner)

finder som redegjort for ovenfor ikke, at der er grundlag

for at indføre særlige regler om ansættelsesretlig beskyttelse i sager, der

involverer spørgsmål om offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret.

Vedrørende det konkrete mulige initiativ om regler om øget godtgørelse er

det desuden disse medlemmers opfattelse, at et sådant initiativ ikke i næv-

neværdigt omfang kan forventes at øge offentligt ansattes anvendelse af

deres ytringsfrihed i praksis.

Medlemmerne bemærker i den forbindelse, at udvalgets undersøgelser har

vist, at årsagerne til, at offentligt ansatte i praksis er meget tilbageholdende

med at ytre sig, navnlig er identifikation med arbejdspladsen, frygt for at

skabe et dårligt arbejdsklima og frygt for (uberettigede) karrieremæssige

konsekvenser, herunder såkaldt ”skjult sanktionering”. Øget godtgørelse

kan ikke forventes at påvirke de to første forhold, og kan heller ikke anta-

ges i nævneværdigt omfang at mindske de ansattes frygt for uberettigede

karrieremæssige konsekvenser, herunder såkaldt skjult sanktionering. Det

skyldes, at der er tale om meget få sager, hvori ansatte bliver mødt med al-

vorlige ansættelsesretlige sanktioner som afskedigelse mv. Øget godtgørel-

se kan således ikke antages at ville ændre på en eventuel frygt blandt de

ansatte for mere skjulte sanktioner, såsom ikke at blive forfremmet eller at

blive ”frosset ud”.

Hertil kommer, at regler om øget godtgørelse ikke kan forventes at forhin-

dre afskedigelser mv. i nævneværdigt omfang. Det gælder navnlig i situa-

tioner, hvor der foreligger et stærkt modsætningsforhold og en optrappet

konfliktsituation mellem den ansatte og ledelsen, som tilfældet ofte vil væ-

re i sager, der har relation til offentligt ansattes kritiske ytringer.

To medlemmer af udvalget

(Danske Medier og Søren Højgaard Mørup)

finder, at der bør indføres regler til beskyttelse af offentligt ansattes yt-

ringsfrihed svarende til de regler, som gælder om offentligt ansattes for-

eningsfrihed, således at der er mulighed for at opnå dom for fortsat ansæt-

telse.

Danske Medier kan derimod ikke anbefale et forslag, der går ud på mulig-

hed for at opnå en forhøjet godtgørelse. Et sådant regelsæt vil efter Danske

Mediers opfattelse næppe i nævneværdig grad føre til, at offentligt ansatte

bliver mere trygge ved at anvende deres ytringsfrihed, og det kan ej heller

forventes at forhindre afskedigelser.

Søren Højgaard Mørup bemærker, at han ikke kan anbefale et forslag, der

alene

går ud på mulighed for at opnå en forhøjet godtgørelse. Søren Høj-

gaard Mørup er ikke imod, at der gives en forhøjet godtgørelse til ansatte,

der uberettiget afskediges på grund af deres ytringer, men mener ikke, at

en regel om forhøjet godtgørelse vil betyde, at offentligt ansatte bliver me-

re trygge ved at anvende deres ytringsfrihed, og en sådan regel kan heller

ikke forventes at forhindre afskedigelser. Et sådant regelsæt, der alene går

ud på en forhøjet godtgørelse, vil efter hans opfattelse således være uegnet

til at løse det, som er det egentlige problem.

Seks medlemmer af udvalget

(Dansk Journalistforbund, FTF, Landsorga-

nisationen i Danmark (LO), Akademikerne (AC), DJØF samt Michael

Gøtze)

finder, at der bør indføres regler i lovgivningen med det formål at

give de offentligt ansatte en bedre ansættelsesretlig beskyttelse i sager om

offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret.

Medlemmerne lægger i den forbindelse navnlig vægt på,

et ikke uvæ-

sentligt antal offentligt ansatte afstår fra at ytre sig på grund af risikoen for

negative ledelsesreaktioner,

der ikke er sket fremskridt på området siden

2006,

det vil kunne have en gavnlig præventiv effekt i forhold til nega-

tive ledelsesreaktioner, og

det vil kunne sende et politisk signal om op-

bakning til offentligt ansattes udøvelse af deres ytringsfrihed i praksis,

hvilket i sig selv vil kunne fremme offentligt ansattes anvendelse af deres

ytringsfrihed.

Medlemmerne finder, at en hensigtsmæssig måde at øge den ansættelses-

retlige beskyttelse på er at indføre regler om øget godtgørelse i denne type

sager. Medlemmerne henviser i den forbindelse også til, at Farum-

Kommissionen i sin beretning bl.a. har anført, at det ansættelsesretlige

værn for embedsmænd, der reagerer overfor ulovligheder mv., bør være

indrettet således, at det giver et sikkerhedsnet også økonomisk, og at dette

synspunkt bør veje tungt ved udmåling af godtgørelse eller erstatning. Fa-

rum-kommissionen har i den forbindelse videre anført, at der derfor kan

være anledning til at genoverveje behovet for lovgivning om offentligt an-

sattes ansættelsesretlige værn.

Medlemmerne bemærker desuden, at der på det finansielle område er ind-

ført bestemmelser om, at ansatte, der udsættes for ufordelagtig behandling

eller ufordelagtige følger, fordi de har indberettet virksomheden for over-

trædelser af den finansielle regulering til Finanstilsynet eller til en ordning

i virksomheden, kan tilkendes en godtgørelse i overensstemmelse med

principperne i lov om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til

beskæftigelse m.v.

Seks medlemmer af udvalget (repræsentanterne

for Statsministeriet, Fi-

nansministeriet, Justitsministeriet, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Inte-

gration og Sociale Forhold, Datatilsynet og Folketingets Ombudsmand)

fremsætter ikke anbefalinger om, hvorvidt der bør indføres en øget ansæt-

telsesretlig beskyttelse i form af regler om øget godtgørelse i tilfælde, hvor

afskedigelsen mv. er sket på grund af retmæssige ytringer.

2.3.3. Vurdering af behovet for yderligere initiativer af vejledende ka-

rakter eller andre administrative tiltag for at understøtte offentligt

ansattes ytringsfrihed

Behovet for en styrket informationsindsats om offentligt ansattes ytrings-

frihed

En grundlæggende forudsætning for, at offentligt ansatte benytter deres

adgang til at deltage i den offentlige debat, er, at opfattelsen – både hos an-

satte og ledere – af omfanget af de ansattes ret til at ytre sig om deres egne

arbejdsområder hviler på et korrekt grundlag og ikke er omgærdet af usik-

kerhed og misforståelser.

Udvalget skal derfor fremhæve betydningen af en fortsat og løbende in-

formationsindsats om offentligt ansattes ytringsfrihed. Det gælder navnlig

den lokale informationsindsats på de enkelte arbejdspladser, der bl.a. kan

ske ved:

afholdelse af lokale informationsmøder,

indarbejdelse af elementerne i Justitsministeriets vejledning om of-

fentligt ansattes ytringsfrihed fra 2006 i lokale politikker, persona-

lehåndbøger og informationsmateriale til nyansatte mv.,

drøftelser i arbejdsgrupper og idéfora samt afholdelse af temadage

med relevante case-drøftelser mv.,

indarbejdelse af oplysninger om ytringsfrihed som fast punkt på in-

troduktionsdage for nyansatte samt i relevante kurser for hhv. per-

sonalemedarbejdere og ledere,

udarbejdelse af lettilgængeligt informationsmateriale, der kan ud-

leveres til nye medarbejdere, og

information om eventuelle kontaktpersoner, hos hvem ledere og

ansatte på den enkelte arbejdsplads kan søge råd og vejledning i

konkrete ytringssituationer.

Det er væsentligt, at der er et stadigt fokus på offentligt ansattes ytringsfri-

hed, og at vejledninger og lokale politikker mv. ikke blot udarbejdes og

derefter glemmes af de ansatte og ledelsen. Ledelsen på den enkelte ar-

bejdsplads har ansvaret for at sikre rammerne for en ordentlig åbenheds-

kultur og for at sikre, at de ansatte kan se en klar sammenhæng mellem de

skrevne vejledninger og politikker og ledelsens faktiske handlinger. F.eks.

bør en opfordring i den skrevne personalepolitik til at bidrage til en åben

og fri debat om arbejdspladsens forhold også følges op af konkrete drøftel-

ser og opfordringer til meningstilkendegivelser. Det bør i den forbindelse

tydeliggøres, at en meningstilkendegivelse ikke vil få negative konsekven-

ser, men derimod vil blive betragtet som et velkomment bidrag.

Det bør endvidere på de enkelte arbejdspladser drøftes, hvordan man lø-

bende sikrer sig, at de ansatte føler, at de kan komme til orde, og hvorledes

man kan få en ledelseskultur, der fremmer, at dette sker. Det kan i den for-

bindelse være hensigtsmæssigt, at man som et element i lederkurser mv.

inddrager vigtigheden af at skabe gode rammer for en åbenhedskultur.

Udvalget skal endvidere pege på, at også personaleorganisationernes tilve-

jebringelse af relevant information om ytringsfrihed for de offentligt ansat-

te medlemmer, f.eks. i forbindelse med kurser, gå-hjem-møder og andre

medlemsarrangementer, vil kunne medvirke til at sikre viden om og fokus

på offentligt ansattes ytringsfrihed. Der er således bl.a. i udvalgets gen-

nemgang af foreliggende undersøgelser af offentligt ansattes ytringsfrihed

et eksempel på, at et fagforbunds oplysningskampagne har haft en betyde-

lig effekt på de pågældende offentligt ansattes kendskab til omfanget af

deres ytringsfrihed. Ligeledes er samarbejdsudvalgenes rolle med hensyn

til den løbende sikring af viden om og fokus på de ansattes ytringsfrihed af

væsentlig betydning.

Der kan i forbindelse med informationsindsatsen være grund til at have et

særligt fokus på vejledning til de ansatte om deres ytringsfrihed i tilknyt-

ning til anvendelsen af de sociale medier. Det er et emne, der i de senere år

i stigende grad er blevet praktisk relevant, og udvalget har bemærket, at

der synes at være en vis tendens til, at vejledninger, der ikke specifikt an-

går ytringsfrihed, men tilgrænsende områder – som f.eks. medarbejderad-

færd på sociale medier – jævnligt indeholder formuleringer, der kan læses

som en for vidtgående begrænsning af de ansattes ytringsfrihed.

Fra centralt hold vil det – f.eks. i tilknytning til udgivelsen af nærværende

betænkning – være hensigtsmæssigt at genudgive den vejledning vedrø-

rende offentligt ansattes ytringsfrihed, der blev udarbejdet som opfølgning

på betænkning 1472 (2006). Dette vil både kunne medvirke til at fremme

forståelsen af reglerne blandt en ny generation af embedsmænd og vil

kunne skabe et øget fokus på offentligt ansattes ytringsfrihed. Det kan i

øvrigt, som allerede nævnt, være hensigtsmæssigt i denne vejledning at

indsætte et afsnit om meddeleretten, ligesom det ved en eventuel kom-

mende revision af Vejledning om god adfærd i det offentlige bør det lige-

ledes overvejes at indsætte et afsnit om meddeleretten i tilknytning til re-

degørelsen om offentligt ansattes ytringsfrihed.

Det bemærkes afslutningsvis, at det har været rejst i udvalget, om det kun-

ne være hensigtsmæssigt at oprette en centralt placeret vejlednings- og

rådgivningsenhed, der kunne rådgive offentligt ansatte om anvendelsen af

deres ytringsfrihed – f.eks. i tilknytning til ombudsmandsinstitutionen.

Udvalget har imidlertid af en række årsager ikke fundet anledning til at

anbefale dette. Der henvises nærmere til kapitel 5, afsnit 5.3.1.

Det er i øvrigt udvalgets opfattelse, at den rådgivning, som offentligt an-

satte i praksis efterspørger i sager, der har tilknytning til offentligt ansattes

ytringsfrihed, vedrører meget andet end retsreglerne. Det gælder f.eks.,

hvilke faktiske konsekvenser kritiske ytringer kan få for den ansatte (her-

under mulige reaktioner fra kolleger mv.), i hvilken form og på hvilken

måde den ansatte mest hensigtsmæssigt kan fremsætte sine ytringer, og

hvordan en konkret eller potentiel konflikt med ledelsen på arbejdspladsen

bedst kan håndteres eller undgås. Vejledning af denne art hører efter ud-

valgets opfattelse mere naturligt hjemme i de faglige organisationer.

Oprettelse af et nævn til sikring af offentligt ansattes ytringsfrihed.

Udvalget skal efter kommissoriet ved vurderingen af, om der kan være be-

hov for tiltag med henblik på at understøtte offentligt ansattes ytringsfrihed

inddrage de synspunkter og forslag, som har været fremført siden 2006.

Der henvises i den forbindelse i kommissoriet bl.a. til beslutningsforslag B

59 i folketingssamlingen 2007/08 og B 64 i folketingssamlingen 2009/10,

der begge indeholdt forslag om oprettelse af et nævn til sikring af offent-

ligt ansattes ytringsfrihed.

Udvalget har om muligheden for at oprette et sådant nævn sammenfattende

fundet, at der ville være betydelige ulemper forbundet hermed, og at det er

vanskeligt at se, at et sådant nævn ville kunne fungere efter hensigten. Der

henvises nærmere til kapitel 5, afsnit 5.3.2.

2.4. Sammenfatning af udvalgets undersøgelser og overvejelser vedrø-

rende whistleblowerordninger

2.4.1. Eksisterende whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning

Ordene ”whistleblower” og ”whistleblowerordninger” anvendes ofte med

varierende betydning i litteratur, presse, offentlighed mv. Undertiden an-

vendes ordet ”whistleblower” i den meget brede betydning som udtryk for

en person, der – som ansat eller tidligere ansat i en offentlig myndighed,

privat virksomhed eller organisation – gør brug af sin almindelige ytrings-

frihed til at gøre offentligheden opmærksom på, at der ved det pågældende

ansættelsessted angiveligt er foregået ulovligheder mv. Undertiden anven-

des ordet i den noget snævrere betydning, hvor en sådan brug af ytringsfri-

heden er eller måske kan være i strid med den pågældendes loyalitetspligt

eller tavshedspligt. Tilsvarende anvendes ordet ”whistleblower” jævnligt

om den, der – som ansat eller tidligere ansat i en offentlig myndighed, pri-

vat virksomhed eller organisation – gør det pågældende ansættelsessted

opmærksom på, at der dér angiveligt er foregået ulovligheder mv.

Ordet ”whistleblowerordninger” har på tilsvarende måde ikke nogen helt

fast betydning, men anvendes som regel om ordninger, der er etableret i en

offentlig myndighed, privat virksomhed eller organisation, hvorved der gi-

ves ansatte (og eventuelt også andre) mulighed for anonymt at henvende

sig med oplysninger om formentlige ulovligheder mv.

Som beskrevet i kapitel 3 har offentligt ansatte i almindelighed ret – og i

en række tilfælde også pligt – til at gøre opmærksom på ulovligheder og

uforsvarlige forhold mv. inden for deres arbejdsområde. Det kan f.eks. ske

til en overordnet inden for samme myndighed, til en overordnet myndig-

hed eller til en tilsynsmyndighed. Der er endvidere eksempler på, at Folke-

tingets Ombudsmand er gået ind i sager på baggrund af, at offentligt ansat-

te har henvendt sig vedrørende ulovligheder og uforsvarlige forhold mv. i

den offentlige forvaltning. Tilsynsmyndigheder mv. og Folketingets Om-

budsmand betegnes dog almindeligvis ikke som whistleblowerordninger

og er ikke som sådan oprettet med det formål at skabe bedre muligheder

for, at offentligt ansatte kan indberette oplysninger.

De ordninger i den offentlige forvaltning, der er blevet betegnet som

whistleblowerordninger, kan helt overordnet siges at være karakteriseret

ved, at der med henblik på at forhindre repressalier mod personer, der gør

opmærksom på ulovligheder og andre uregelmæssigheder af grovere ka-

rakter, er oprettet en særlig enhed, der kan modtage og behandle anonyme

indberetninger fra sådanne personer.

De beskrevne whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning kan op-

deles i to hovedgrupper, der adskiller sig væsentligt fra hinanden: 1) whist-

leblowerordninger, der på administrativt grundlag er oprettet hos den

myndighed, der kan foretages indberetning om, og 2) whistleblowerord-

ninger, der ved lov er oprettet hos offentlige tilsynsmyndigheder, og hvor-

igennem der kan foretages indberetning om forhold hos de virksomheder

og institutioner mv., som myndigheden fører tilsyn med.

Whistleblowerordninger oprettet på administrativt grundlag

De whistleblowerordninger, der er oprettet på administrativt grundlag, in-

debærer, at der internt i den myndighed, der kan foretages indberetning

om, er oprettet en whistleblowerenhed, hvortil myndighedens ansatte og

eventuelt visse andre personer kan indgive indberetninger. Ordningernes

nærmere udformning varierer i et vist omfang.

Kredsen af personer, der kan foretage indberetninger – og som der kan fo-

retages indberetninger om – er i nogle ordninger udtrykkeligt begrænset til

myndighedens ansatte, mens andre ordninger også omfatter myndighedens

samarbejdspartnere, herunder private virksomheder. Nogle ordninger tager

endvidere udtrykkeligt stilling til, at personer, hvis hverv hviler på valg el-

ler udpegning (herunder kommunalbestyrelsens medlemmer), ikke er om-

fattet af ordningerne.

De oplysninger, der kan indberettes til ordningerne, er generelt begrænset

til at angå ulovligheder og fejl og forsømmelser af en vis grovhed. Som

eksempler på sådanne forhold er ofte nævnt bl.a. strafbare forhold og for-

hold, der indebærer fare for enkeltpersoners sundhed og sikkerhed, fare for

miljøet, økonomisk kriminalitet mv. og tilfælde af omsorgssvigt. Ordnin-

gernes afgrænsninger af, hvilke forhold der er omfattet, er dog ikke ud-

tømmende, hvorfor det i visse tilfælde konkret må vurderes, om et forhold

er tilstrækkeligt groft – herunder f.eks. fordi det er gentaget – til at være

omfattet af den pågældende ordning. De fleste ordninger er endvidere ud-

trykkeligt afgrænset nedadgående, således at ordningerne ikke behandler

oplysninger om mindre alvorlige forhold som f.eks. enkeltstående fejl,

brud på mindre væsentlige personalevejledninger – f.eks. vedrørende be-

klædning, rygning, alkohol og brug af internettet – og konflikter mellem

ansatte, herunder mobning.

Whistleblowerenhederne er som nævnt ovenfor i alle tilfælde en del af den

myndighed, hvis ansatte mv. der kan foretages indberetning om. Visse af

de kommuner, der har en whistleblowerordning, har dog oprettet denne

hos kommunens borgerrådgiver, der ikke henhører under de stående ud-

valgs eller økonomiudvalgets umiddelbare forvaltning af kommunens an-

liggender. Herved opnås der formentlig i praksis en videregående uaf-

hængighed for whistleblowerenheden. Andre myndigheder, der ikke har en

borgerrådgiver, har tilknyttet whistleblowerenheden til en i forvejen eksi-

sterende juridisk eller tilsynsorienteret enhed i myndigheden. Endelig er

der eksempler på, at myndigheder – antageligvis med henblik på at sikre

tilliden til ordningens uafhængighed og anmeldernes mulighed for anony-

mitet – har etableret et vist samarbejde med en privat udbyder af whist-

leblowersystemer. Dette kan bl.a. give de ansatte mulighed for at søge råd

og vejledning hos en advokat og foretage anmeldelser til denne, der så vi-

deresendes til myndigheden med henblik på en nærmere undersøgelse.

Der er stor forskel på, i hvilket omfang der som led i whistleblowerordnin-

gerne er fastsat nærmere regler for, hvordan undersøgelser skal foretages.

Nogle ordninger foreskriver således detaljerede procedurer for, hvordan og

af hvem en anmeldelse skal behandles, mens andre ordninger ikke berører

dette spørgsmål nærmere og således overlader det til whistleblowerenhe-

den konkret at vurdere, hvordan den nærmere undersøgelse skal tilrette-

lægges. Det er ligeledes forskelligt fra ordning til ordning, om undersøgel-

ser foretages af whistleblowerenheden selv, eller om whistleblowerenhe-

den kan anmode en anden del af forvaltningsmyndigheden om at foretage

en undersøgelse. I sidstnævnte tilfælde får whistleblowerenheden en tilba-

gemelding om, hvad den undersøgende forvaltningsenhed har foretaget sig

og kan evt. reagere på denne tilbagemelding. Der er endvidere eksempler

på, at whistleblowerenheden kan vælge mellem enten selv at foretage en

undersøgelse eller anmode en anden forvaltningsenhed om at gøre det.

Alle ordningerne indebærer en mulighed for at forblive anonym for an-

melderne. De fleste ordninger har i den forbindelse oprettet en særlig

hjemmeside eller lignende, hvorigennem anmeldelser kan indgives. En

række af ordningernes retningslinjer nævner i den forbindelse udtrykkeligt,

at det er en forudsætning for at kunne være sikker på at kunne forblive

anonym, at anmelderen ikke oplyser sit navn til myndigheden.

For så vidt angår repressalier over for personer, der indgiver anmeldelser

til whistleblowerordningerne, anføres det i en række af vejledningerne, at

anmeldelser i god tro ikke kan give anledning til ansættelsesretlige reakti-

oner. Flere vejledninger nævner endvidere udtrykkeligt, at de respektive

whistleblowerordninger kan behandle anmeldelser om repressalier mod

ansatte som følge af anmeldelser, de ansatte har indgivet til ordningen.

Whistleblowerordninger, der ved lov er oprettet hos offentlige tilsynsmyn-

digheder

De whistleblowerordninger, der ved lov er oprettet i offentlige tilsynsmyn-

digheder, indebærer, at whistleblowerenheden befinder sig hos tilsyns-

myndigheden, mens de forhold, der kan foretages indberetning om, vedrø-

rer de virksomheder og institutioner mv., som der føres tilsyn med. Disse

whistleblowerordninger indebærer endvidere en særlig regulering af tavs-

hedspligten hos de ansatte i tilsynsmyndigheden.

De lovregulerede whistleblowerordninger hos tilsynsmyndighederne er så-

ledes allerede i kraft af deres placering hos en offentlig tilsynsmyndighed

sikret uafhængighed af de virksomheder og myndigheder, som anmeldel-

serne vedrører, ligesom der allerede gælder en række regler om, hvordan

tilsynsmyndigheden kan foretage undersøgelser mv. og reagere på ulovlig-

heder mv. De lovregulerede whistleblowerordninger i offentlige tilsyns-

myndigheder kan principielt anvendes af alle, der sidder inde med relevan-

te oplysninger, og er således ikke begrænset til ansatte mv. ved de virk-

somheder og institutioner, der føres tilsyn med. De forhold, der kan indgi-

ves oplysninger om til de lovregulerede whistleblowerordninger, er i sa-

gens natur begrænset i overensstemmelse med, hvad tilsynsmyndighederne

kan føre tilsyn med.

2.4.2. Udvalgets indtryk af de foreliggende erfaringer med whistleblo-

werordninger

Udvalget har i overensstemmelse med kommissoriet beskrevet erfaringer-

ne med de eksisterende whistleblowerordninger i den offentlige forvalt-

ning. Disse erfaringer er forholdsvis begrænsede, bl.a. fordi der er tale om

forholdsvis få ordninger, der for manges vedkommende ikke har eksisteret

særligt længe. Hertil kommer, at en række ordninger benyttes meget lidt.

Udvalget har også i det lys fundet det relevant at gennemgå visse forelig-

gende undersøgelser af whistleblowerordninger i den private sektor, selv-

om sådanne ordninger ikke er omfattet af udvalgets kommissorium. Ud-

valget har desuden gennemgået visse udenlandske erfaringer med whist-

leblowerordninger.

Der er lidt flere erfaringer fra det private og fra udlandet, men til gengæld

er evalueringer mv. af ordningerne meget varierende i detaljeringsgrad,

herunder om det nærmere angives, hvilke konkrete fordele og ulemper, der

har været ved de enkelte ordninger, og hvilke konkrete problemer, der har

været ved ordningerne.

De overordnede konklusioner, der kan drages, er derfor baseret på et for-

holdsvis spinkelt empirisk grundlag.

Der indgives relativt få henvendelser til de fleste whistleblowerordninger.

De fleste af de undersøgte whistleblowerordninger benyttes i ret begrænset

omfang i forhold til, hvor mange personer de omfatter. I det omfang der

foreligger oplysninger herom, synes visse ordninger endvidere at være

blevet benyttet mere, da ordningerne var nye end efter nogen tid.

Anmeldelser til whistleblowerordninger bliver bekræftet i ca. 1/3 af tilfæl-

dene og i mange ordninger i mindre omfang.

Der er ganske stor forskel på,

i hvilket omfang henvendelser til whistleblowerordninger bekræftes efter-

følgende, og i flere af de foreliggende evalueringer foreligger der ikke nøj-

agtige oplysninger herom. I whistleblowerordningen i Københavns Kom-

mune bliver ca. 1/3 af alle anmeldelser delvis bekræftet efter en nærmere

undersøgelse.

Whistleblowerordninger synes at fungere bedst i myndigheder og virksom-

heder af en vis størrelse.

Det er indtrykket, at ordninger i større myndighe-

der og virksomheder i højere grad fungerer efter hensigten end ordninger i

mindre myndigheder og virksomheder. Det kan bl.a. skyldes, at mindre ar-

bejdspladser har sværere ved – eller ville skulle bruge uforholdsmæssigt

mange ressourcer på – at tilrettelægge et effektivt undersøgelsessystem,

der opfattes som uafhængigt af resten af organisationen. Ligeledes kan det

på små arbejdspladser være sværere for ansatte at forblive anonyme, idet

der er færre personer, der kan have foretaget den pågældende indberetning.

Det kan endvidere tænkes, at en whistleblowerordning bliver glemt af de

ansatte, hvis ordningen ikke anvendes i praksis, hvilket der nok er større

risiko for i mindre organisationer.

Der er en vis støtte for at antage, at whistleblowerordninger indebærer, at

ansatte gør opmærksom på forhold, som ellers ikke ville være kommet

frem.

Det kan være svært at afgøre i hvilket omfang anmeldelser, der bli-

ver indgivet til en whistleblowerordning, også ville være blevet indgivet til

myndigheden uden whistleblowerordningens eksistens, men der er tilfæl-

de, hvor nye whistleblowerordninger har modtaget anmeldelser om for-

hold, der lå noget tilbage i tiden. Ligeledes er der eksempler på, at whist-

leblowerordninger modtager flere henvendelser i perioden lige efter opret-

telsen end senere hen.

Whistleblowerordninger indebærer en vis risiko for, at beskyldninger mod

enkeltpersoner bliver offentligt kendte.

Der har været eksempler på, at an-

meldelser indgivet som led i en whistleblowerordning er blevet offentligt

kendte, mens sagen endnu ikke var afsluttet.

Whistleblowerordninger indebærer en vis risiko for, at der indgives ube-

grundede eller chikanøse anmeldelser.

Der har efter det for udvalget oply-

ste kun været enkelte eksempler på, at den myndighed, der administrerer

en whistleblowerordning, har vurderet, at der har været tale om decideret

chikanøse anmeldelser. Der indgives imidlertid mange anmeldelser til

whistleblowerordninger, der ikke kan bekræftes efter en nærmere undersø-

gelse, og hvor det kan være meget svært at vurdere, om der er tale om chi-

kanøse anmeldelser.

Oprettelse af whistleblowerordninger kan give anledning til en vis tvivl

hos myndighederne om de retlige rammer for sådanne ordninger.

De fore-

liggende beskrivelser og evalueringer af whistleblowerordninger tyder ge-

nerelt på en god forståelse af reglerne om whistleblowerordninger blandt

myndighederne. Visse beskrivelser kan dog også give anledning til en vis

tvivl om, hvorvidt myndighedens forståelse er reglerne er fuldt ud korrekt.

Det gælder bl.a. for så vidt angår muligheden for at slette dokumenter mv.,

mulighederne for at undlade underretning og partshøring samt mulighe-

derne for at undtage dokumenter fra aktindsigt.

2.4.3. Fordele og ulemper ved whistleblowerordninger i den offentlige

forvaltning

Fordele og ulemper ved whistleblowerordninger i den offentlige forvalt-

ning må ses i det lys, at der i et vist omfang kan være forskellige interesser

hos de forskellige (grupper af) ansatte og myndigheder mv., der påvirkes

af en whistleblowerordning. Således kan f.eks. ledere være mere udsatte

for (eventuelt uberettigede) indberetninger til whistleblowerordninger end

ansatte uden ledelsesansvar, og ledere kan derfor have en større interesse i,

at anmeldelser ikke kan indgives anonymt, mens ansatte uden ledelsesan-

svar måske i højere grad frygter at blive udsat for repressalier som følge af

egne indberetninger og dermed kan have en større interesse i, at anmeldel-

ser kan indgives anonymt. Et konkret element i en whistleblowerordning

kan også have både fordele og ulemper for samme gruppe af ansatte eller

samme myndighed. Eksempelvis kan muligheden for at indgive anonyme

indberetninger gennem en whistleblowerordning både indebære den fordel,

at en myndighed modtager flere korrekte indberetninger om ulovligheder,

og den ulempe, at flere anmeldere vælger at være anonyme frem for at an-

give deres navn.

Udvalget har fundet, at en række hensyn generelt kan anføres til støtte

for

oprettelse af whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning, herunder

en whistleblowerordning kan øge de ansattes mulighed for at ytre sig

om kritisable forhold på arbejdspladsen uden at frygte negative karriere-

mæssige konsekvenser,

en whistleblowerordning kan bidrage til at sikre

et grundlag for demokratisk debat og kontrol,

en whistleblowerordning

kan medvirke til at højne niveauet i en myndigheds ydelser, i og med at

fejl og forsømmelser oftere bliver opdaget,

en whistleblowerordning kan

øge en myndigheds troværdighed udadtil, og

en whistleblowerordning

kan styrke medarbejdernes tillid til, at der bliver taget hånd om eventuelle

problemer på arbejdspladsen.

Udvalget har imidlertid også fundet, at en række hensyn generelt taler

imod

oprettelse af whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning. Det

kan således bl.a. anføres,

en whistleblowerordning kan lede til, at færre

personer gør opmærksom på kritisable forhold på arbejdspladsen med

navns nævnelse,

en whistleblowerordning kan opfattes som en opfor-

dring til at indgive anonyme anmeldelser, der kan være svære at vurdere

troværdigheden af og undersøge nærmere,

en whistleblowerordning kan

skabe et dårligt arbejdsklima, hvis ansatte f.eks. indberetter hinanden for

mindre forseelser, og skabe frygt for at blive ”hængt ud” for mindre fejl og

forsømmelser, der begås utilsigtet,

en whistleblowerordning kan inde-

bære visse retssikkerhedsmæssige betænkeligheder i forhold til personer,

der foretages undersøgelser af på baggrund af anonyme anmeldelser, og

en whistleblowerordning kan misbruges til – f.eks. anonymt – at chikanere

andre medarbejdere. Hertil kommer, at behovet for whistleblowerordnin-

ger i den offentlige forvaltning begrænses af, at der allerede i dag forelig-

ger en række kontrolinstanser mv., hvortil offentligt ansatte kan henvende

sig.

2.4.4. De gældende retlige rammer for whistleblowerordninger i den

offentlige forvaltning

Der er oprettet enkelte lovregulerede whistleblowerordninger i offentlige

tilsynsmyndigheder. Lovgivningen i tilknytning til disse ordninger inde-

holder navnlig særlige bestemmelser om tavshedspligt for de ansatte i til-

synsmyndighederne.

Der eksisterer ikke herudover specifikke regler for etablering af whist-

leblowerordninger i den offentlige forvaltning eller for myndigheders ad-

ministration af whistleblowerordninger.

Myndigheders etablering og administration af whistleblowerordninger

udenfor de nævnte lovregulerede tilfælde er derfor alene underlagt de al-

mindelige regler og principper, der gælder for myndighedernes virksom-

hed, herunder navnlig de forvaltningsretlige regler.

De almindelige forvaltningsretlige regler indebærer bl.a., at myndigheden

skal iagttage krav om saglighed og proportionalitet, det forvaltningsretlige

undersøgelsesprincip samt reglerne om inhabilitet, notatpligt, journalise-

ring, vejledningspligt, partshøring, begrundelse og aktindsigt. Eventuelle

ansættelsesretlige sanktioner vil endvidere skulle overholde de almindelige

regler herom.

Hvad enten en myndighed har etableret en særlig whistleblowerordning el-

ler ej, giver modtagelse og behandling af anmeldelser om, at myndigheden

eller ansatte i myndigheden ikke overholder lovgivningen, eller om, at der

foregår andre uregelmæssigheder i myndigheden, anledning til en række

retlige problemstillinger. Herudover kan etablering af en særlig whist-

leblowerordning i sig selv give anledning til visse problemstillinger.

De retlige rammer vedrørende whistleblowerordninger i den offentlige

forvaltning indebærer overordnet set navnlig,

myndigheden er forpligtet

til konkret at vurdere, om en (evt. anonym) henvendelse om mulige ulov-

ligheder hos myndigheden giver anledning til at foretage en nærmere un-

dersøgelse,

en myndighed som udgangspunkt skal gøre notat om sådan-

ne anmeldelser, herunder om anmelderens navn, hvis det oplyses,

myndighed skal vejlede personer om mulighederne for være og forblive

anonym, hvis de henvender sig herom til myndigheden, og

en myndig-

hed skal overholde nærmere regler om underretning, aktindsigt og partshø-

ring i forhold til personer, der indgives anmeldelse om.

Undersøgelsespligt og brug af anonyme oplysninger

En myndighed, som – f.eks. gennem en henvendelse herom – bliver op-

mærksom på, at myndigheden eller ansatte i myndigheden ikke overholder

de regler, der gælder for myndigheden, eller på, at der foregår andre ure-

gelmæssigheder i myndigheden, har som udgangspunkt pligt til at under-

søge forholdet nærmere.

Der er formentlig kun pligt til at foranstalte undersøgelser, hvis der er en

vis sandsynlighed for, at der foreligger et ulovligt forhold, som ikke er af

ganske underordnet betydning (bagatelagtigt), og som fortsat har en sådan

aktualitet, at der er grundlag for at iværksætte en undersøgelse.

Undersøgelsespligten er ikke afhængig af, hvordan myndigheden er blevet

opmærksom på et konkret forhold, herunder om der foreligger en navngi-

ven eller en anonym henvendelse. Det kan dog i praksis være vanskeligere

at gennemføre en undersøgelse på baggrund af en anonym henvendelse,

bl.a. fordi anmelderens troværdig kan være sværere at vurdere, og fordi det

som udgangspunkt ikke vil være muligt at få den anonyme henvendelse

uddybet (visse whistleblowerordninger er dog indrettet således, at det er

muligt at kommunikere med anonyme anmeldere, efter anmeldelsen er

indgivet).

Det må således antages, at en myndighed – på trods af de problemer, der

kan være forbundet hermed – ikke generelt kan beslutte, at den ikke vil

behandle anonyme henvendelser, idet myndigheden konkret må vurdere,

om en henvendelse giver anledning til at iværksætte nærmere undersøgel-

ser.

For så vidt angår brugen af anonyme oplysninger, kan myndigheder ind-

drage sådanne oplysninger i beslutningen om, hvorvidt der skal gennemfø-

res en undersøgelse af det indberettede forhold, men oplysningerne kan ik-

ke i sig selv indgå i grundlaget for en indgribende afgørelse over for f.eks.

en af myndighedens ansatte.

Notatpligt mv. og vejledning til anmeldere om anonymitet

En myndighed har som udgangspunkt pligt til at gøre notat om relevante

henvendelser om (påståede) ulovlige forhold på myndighedens område.

Notatpligten indebærer, at der både skal gøres notat om indholdet af hen-

vendelsen og om identiteten på den person, som har henvendt sig til myn-

digheden. Det gælder også, hvis en anmelder oplyser sin identitet, men

samtidig oplyser, at vedkommende ønsker at være anonym. Er en oplys-

ning først noteret, kan den som udgangspunkt ikke slettes igen. En myn-

dighed, der modtager en skriftlig henvendelse, er ligeledes som udgangs-

punkt forpligtet til at opbevare henvendelsen, uanset om den modtages

som et brev, en e-mail eller via en formular på en hjemmeside.

Oplysninger om anmeldelsen og anmelderens identitet vil som udgangs-

punkt ikke kunne hemmeligholdes over for den person, der foretages ind-

beretning om, bl.a. fordi de vil være undergivet aktindsigt efter reglerne i

forvaltningsloven, jf. nærmere nedenfor. En anmelder vil derfor som ud-

gangspunkt kun kunne forblive anonym, hvis vedkommende ikke oplyser

sin identitet over for myndigheden.

Det bemærkes i den forbindelse, at en myndighed ikke kan udvide adgan-

gen til at gøre undtagelse fra aktindsigt ved at give tilsagn om anonymitet

til anmeldere (diskretionstilsagn), ligesom en anmelder ikke kan oplyse sin

identitet på vilkår om, at den holdes hemmelig for omverdenen (diskreti-

onsforbehold). Sådanne forbehold – og tilsagn, der alligevel måtte være

givet – kan dog efter omstændighederne have den betydning, at myndig-

heden bør høre anmelderen, inden der gives aktindsigt i oplysninger om

anmelderens identitet med henblik på at afdække, om hensynet til anmel-

deren i det konkrete tilfælde kan begrunde en begrænsning af retten til akt-

indsigt.

En myndighed har pligt til at vejlede en anmelder, der spørger til mulighe-

den for at være og forblive anonym, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 1. Så-

dan vejledning vil dog i praksis kun have betydning, hvis den ydes, før

anmelderen oplyser sin identitet, idet myndigheden ellers som nævnt vil

have pligt til at gøre notat om vedkommendes identitet. Det kan på den

baggrund være hensigtsmæssigt, at myndigheden i vejledningsmateriale

om en whistleblowerordning oplyser, at anmeldere for at kunne forblive

anonyme ikke må oplyse deres identitet. Hvis whistleblowerordningen til-

gås via en særlig hjemmeside mv., vil vejledningen evt. kunne ydes på en

sådan hjemmeside.

Underretning af personer, der registreres oplysninger om

Persondataloven giver personer, om hvem der bl.a. ved hjælp af elektro-

nisk databehandling behandles personoplysninger, ret til underretning om,

at der indsamles sådanne oplysninger, jf. §§ 28-30.

En myndighed har pligt til på eget initiativ at underrette en person om, at

den dataansvarlige har registeret oplysninger om vedkommende, jf. §§ 28-

29. Der er som udgangspunkt ikke pligt til af egen drift at meddele, hvor-

fra oplysningerne er modtaget, men der skal normalt oplyses om mulighe-

derne for at få indsigt i oplysningerne, jf. § 29, stk. 1, nr. 3.

Efter § 30 gælder underretningspligten ikke, hvis den registreredes interes-

se i at få kendskab til oplysningerne findes at burde vige for afgørende

hensyn til private interesser eller visse offentlige interesser. Med udtrykket

afgørende hensyn er det tilkendegivet, at undtagelse fra oplysningspligten

kun kan gøres, hvor der er nærliggende fare for, at privates eller offentliges

interesser vil lide skade af væsentlig betydning, og at bevisbyrden herfor

påhviler den dataansvarlige.

Underretning kan således i visse særlige tilfælde undlades. Dette vil for-

mentligt navnlig kunne være relevant, hvis der er grundlag for at frygte, at

en undersøgelse ellers ikke vil kunne gennemføres på forsvarlig vis –

f.eks. fordi den person, undersøgelsen retter sig imod, vil have mulighed

for at ødelægge beviser eller lignende. I så fald vil det dog kun være mu-

ligt at undlade underretning, indtil det pågældende hensyn ikke længere

gør sig gældende.

Det bemærkes, at pligten til underretning efter persondataloven indtræder,

når oplysningerne registreres og således – i modsætning til f.eks. partshø-

ring efter forvaltningsloven – skal foretages som led i den helt indledende

sagsbehandling. Underretningspligten kan derfor have den selvstændige

betydning, at en person, som er omtalt i en anmeldelse, vil kunne blive klar

over, at der er blevet indgivet en anmeldelse, selv om den henlægges som

ubegrundet som led i den indledende sagsbehandling.

Indsigt i oplysninger indgivet til en whistleblowerordning

Forvaltningsloven, offentlighedsloven og persondataloven indeholder reg-

ler om indsigt i oplysninger, som en myndighed er i besiddelse af.

Forvaltningsloven

indeholder regler om aktindsigt for personer, der er part

i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyn-

dighed. Personer, hvis handlinger som led i administrationen af en whist-

leblowerordning gøres til genstand for en undersøgelse, hvori der er eller

vil blive truffet en afgørelse, vil som udgangspunkt have partsstatus i for-

valtningslovens forstand.

Anmeldere mv. vil derimod normalt ikke være parter i lovens forstand,

medmindre de pågældende har en væsentlig retlig interesse i sagens udfald

– f.eks. som følge af et erstatningskrav. Det forhold, at en person ved sin

henvendelse til en forvaltningsmyndighed giver anledning til, at myndig-

heden rejser en sag, medfører derfor ikke i sig selv, at den pågældende bli-

ver part i sagen.

Parterne i en sag vil som udgangspunkt have adgang til indsigt i alle sa-

gens dokumenter, herunder f.eks. notater, breve og e-mails mv. Adgangen

til aktindsigt er dog undergivet visse begrænsninger, der efter omstændig-

hederne kan være af relevans i forbindelse med administrationen af en

whistleblowerordning.

Det følger således af forvaltningslovens § 15 b, at retten til aktindsigt kan

begrænses i det omfang, partens interesse i at kunne benytte kendskab til

sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for visse

afgørende hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmelighol-

delse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Med anvendelsen af

ordene ”afgørende hensyn” er det imidlertid tilkendegivet, at oplysninger

kun kan undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen, hvor der er nærlig-

gende fare for, at disse interesser vil lide skade af væsentlig betydning,

hvis begæringen imødekommes.

Såfremt der findes at foreligge sådanne afgørende beskyttelseshensyn om-

fattet af bestemmelsen, skal der desuden foretages en konkret afvejning af

partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter, der

f.eks. kan indeholde oplysninger om en anmelders identitet, til varetagelse

af sine interesser over for de opregnede modhensyn.

Hensynet til at beskytte den enkelte anmelder mod repressalier af forskel-

lig karakter kan efter omstændighederne begrunde en begrænsning af ad-

gangen til aktindsigt efter forvaltningslovens § 15 b, nr. 5. Det er imidler-

tid ikke tilstrækkeligt, at anmelderen har oplyst, at vedkommende frygter

en eller anden form for repressalier. Myndigheden må kunne begrunde,

hvilke repressalier, der konkret er risiko for, og på hvilket grundlag frygten

hviler. Det kan i forlængelse heraf ikke antages, at det generelle hensyn til

at sikre, at ansatte (eller andre) tør indberette ulovlige forhold – herunder

gennem en whistleblowerordning – er tilstrækkeligt til at undtage oplys-

ninger fra aktindsigt efter forvaltningslovens § 15 b.

Det kan formentlig i mange tilfælde være vanskeligt at sandsynliggøre, at

en anmelder er i konkret risiko for at blive mødt med repressalier – ikke

mindst hvis der som led i en whistleblowerordning er tale om en anmeldel-

se fra en ansat hos myndigheden selv.

Retten til aktindsigt kan efter forvaltningslovens § 15 b også begrænses af

hensynet til, at myndigheden i en indledende fase kan undersøge en an-

meldelse, uden at den anmeldte har mulighed for at slette beviser eller på

anden måde lægge hindringer i vejen for myndighedens undersøgelse af

sagen. Den praktiske relevans af denne undtagelsesmulighed er dog be-

grænset, idet en person – for at kunne anmode om aktindsigt i en sag – al-

lerede må have et vist kendskab til sagens eksistens. I alle tilfælde vil så-

danne hensyn kun kunne indebære, at retten til aktindsigt kan begrænses

midlertidigt.

Offentlighedslovens

regler om aktindsigt gælder i modsætning til forvalt-

ningslovens regler også for personer, der ikke er parter i en given sag, og

vil således kunne anvendes af enhver, der ønsker indsigt i oplysninger, der

behandles af en offentlig myndighed – f.eks. som led i administrationen af

en whistleblowerordning. Det er ikke et krav efter offentlighedsloven, at

der er tale om en sag, hvori der er eller vil blive truffet en afgørelse.

Retten til aktindsigt efter offentlighedsloven er imidlertid underlagt en

række yderligere begrænsninger i forhold til forvaltningslovens regler,

som bl.a. kan have betydning for aktindsigt i oplysninger, der behandles

som led i whistleblowerordninger.

Retten til aktindsigt omfatter således som udgangspunkt ikke sager om an-

sættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste (§ 21). Der skal dog i

overensstemmelse med lovens almindelige regler meddeles indsigt i op-

lysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, løn-

mæssige forhold og tjenesterejser. For så vidt angår ansatte i chefstillinger,

gælder lovens almindelige regler endvidere for oplysninger om disciplinæ-

re reaktioner i form af advarsel eller derover. Det gælder dog kun for et

tidsrum af 2 år efter, at den endelige afgørelse er truffet.

Retten til aktindsigt omfatter endvidere ikke oplysninger om enkeltperso-

ners private, herunder økonomiske forhold (§ 30, nr. 1), og tekniske ind-

retninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold el.

lign., for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person

eller virksomhed, oplysningerne angår, at anmodningen ikke imødekom-

mes (§ 30, nr. 2). Endvidere kan retten til aktindsigt efter § 33 begrænses

efter en regel, der svarer til forvaltningslovens § 15 b, dog med den for-

skel, at det er tilstrækkeligt, at det er nødvendigt til beskyttelse af

væsent-

lige hensyn

til de omhandlede interesser.

Der er således efter offentlighedsloven mulighed for at undtage en række

oplysninger, der kan fremkomme som led i myndigheders administration

af whistleblowerordninger. Det gælder bl.a. oplysninger i personalesager

og oplysninger om strafbare forhold eller andre private forhold.

Det skal dog bemærkes, at offentlighedslovens § 8 indeholder en regel om

egenacces, der indebærer, at en person kan få aktindsigt i oplysninger ved-

rørende den pågældende selv i lige så vidt omfang som efter forvaltnings-

lovens regler om aktindsigt. Bestemmelsens praktiske betydning er således

bl.a. at give mulighed for egenacces i oplysninger i dokumenter, der ikke

indgår i afgørelsessager, men f.eks. i sager om faktisk forvaltningsvirk-

somhed. Undtagelsesbestemmelsen i offentlighedens § 30 finder ikke an-

vendelse, når der er tale om egenacces.

Persondataloven

indeholder regler om, at den, der er registreret oplysnin-

ger om, efter anmodning har ret til indsigt i de oplysninger, der er registe-

ret om vedkommende, jf. persondatalovens § 31, herunder hvilke oplys-

ninger der behandles (stk. 1, nr. 1), behandlingens formål (stk. 1, nr. 2),

kategorierne af modtagere af oplysningerne (stk. 1, nr. 3) og tilgængelig

information om, hvorfra disse oplysninger stammer (stk. 1, nr. 4).

Efter § 31, stk. 1, nr. 4, er information om anmelderens identitet således

som udgangspunkt omfattet af den registreredes indsigtsret. Bestemmelsen

må antages at omfatte al information, der afslører anmelderens identitet,

herunder f.eks. oplysninger om afsenderen af en e-mail eller om en person,

der har udfyldt en formular på en myndigheds hjemmeside.

Retten til indsigt kan begrænses i medfør af persondatalovens § 32, stk. 1, i

samme omfang, som der kan gøres undtagelse fra pligten til underretning

efter persondatalovens § 30, jf. ovenfor. For så vidt angår oplysninger, der

behandles for den offentlige forvaltning som led i administrativ sagsbe-

handling, kan indsigtsretten herudover efter persondatalovens § 32, stk. 2,

begrænses i samme omfang som efter reglerne i offentlighedslovens §§ 19-

29 og 35.

Partshøring som led i administrationen af en whistleblowerordning

Efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, skal en myndighed høre en part, in-

den myndigheden træffer afgørelse, hvis (1) parten ikke kan antages at væ-

re bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger

vedrørende sagens faktiske omstændigheder eller eksterne faglige vurde-

ringer, (2) oplysningerne eller vurderingerne er til ugunst for den pågæl-

dende part, og (3) oplysningerne er af væsentlig betydning for sagens afgø-

relse. I så fald skal myndigheden gøre parten bekendt med oplysningerne

eller vurderingerne og give denne lejlighed til at fremkomme med en udta-

lelse.

Partshøring efter § 19 skal således kun ske, hvis myndigheden påtænker at

træffe en afgørelse, der er til ugunst for parten - f.eks. en disciplinær reak-

tion overfor en ansat. En myndighed skal omvendt ikke partshøre en med-

arbejder, hvis myndigheden har modtaget en anmeldelse rettet mod den

pågældende og enten derefter henlægger sagen eller blot udtaler sig gene-

relt om myndighedens praksis i anledning af sagen.

Der er ikke nødvendigvis som led i partshøringen pligt til at forelægge

specifikke dokumenter fra sagen for parten, herunder f.eks. kopier af e-

mails, breve eller telefonnotater. Myndigheden skal imidlertid fremlægge

de faktiske omstændigheder, som har væsentlig betydning for sagens afgø-

relse, således at parten kan forholde sig hertil. Navne på personer, der har

afgivet oplysninger i en sag, er oplysninger vedrørende faktiske omstæn-

digheder i § 19’s forstand, som der efter omstændighederne vil skulle

partshøres over. I alle tilfælde vil en partshøring indebære, at den ansatte

bliver bekendt med sagens eksistens og dermed kan søge aktindsigt i sagen

efter reglerne i forvaltningsloven, jf. ovenfor.

Efter forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 4, skal der imidlertid ikke høres

over oplysninger, som parten ikke har ret til aktindsigt i. Hvis oplysninger

om en anmelders identitet er undtaget fra aktindsigt, skal de derfor udela-

des, når der foretages partshøring.

Det bemærkes, at der på ulovbestemt grundlag gælder en udvidet partshø-

ringspligt i visse personalesager, der indebærer, at myndigheden tillige

skal give den ansatte en redegørelse for myndighedens foreløbige opfattel-

se af sagen, herunder den retlige kvalifikation af faktum samt myndighe-

dens bevismæssige vurdering.

Berigtigelse af registrerede personoplysninger

En myndighed skal efter persondatalovens § 5, stk. 4, foretage fornøden

ajourføring af registrerede personoplysninger, og skal foretage den for-

nødne kontrol for at sikre, at der ikke behandles urigtige eller vildledende

oplysninger, ligesom oplysninger, der viser sig at være urigtige eller vild-

ledende, snarest muligt skal slettes eller berigtiges.

Offentlige myndigheder kan som udgangspunkt ikke slette oplysninger,

der indgår på en af myndighedens sager. Indeholder et dokument urigtige

eller vildledende oplysninger, vil myndigheden i almindelighed være for-

pligtet til at berigtige oplysningerne, således at myndighedens sag afspejler

sagens faktiske omstændigheder. Det kan f.eks. ske ved, at myndigheden

udarbejder en notits, hvori oplysningerne berigtiges. Der kan i den forbin-

delse eventuelt redegøres for, hvordan de urigtige eller vildledende oplys-

ninger kom ind i sagen.

2.4.5. Udvalgets forslag til retningslinjer for etablering af whistleblo-

werordninger i den offentlige forvaltning

Udvalget har som anført i kapitel 6, afsnit 6.6, ikke fundet anledning til at

anbefale lovgivning om whistleblowerordninger. Udvalget anbefaler i ste-

det, at det i den enkelte myndighed overvejes, om det er hensigtsmæssigt,

at der etableres en særlig adgang til rapportering af mistanker om ulovlig-

heder mv. gennem etableringen af en whistleblowerordning i myndighe-

den.

Udvalget har på den baggrund opstillet visse generelle retningslinjer for,

hvordan etablering og administration af whistleblowerordninger i den of-

fentlige forvaltning kan ske på administrativt grundlag inden for de gæl-

dende retlige rammer. Retningslinjerne består dels af en række anbefalin-

ger om, hvordan whistleblowerordninger kan oprettes og administreres og

dels af en gennemgang af visse retlige problemstillinger, som kan være

væsentlige at være opmærksom på i forbindelse med oprettelsen af whist-

leblowerordninger. For så vidt angår de retlige problemstillinger henvises

til sammenfatningen i afsnit 2.4.4 ovenfor.

Etablering af en whistleblowerordning på administrativt grundlag i en

myndighed indebærer typisk, at der fastlægges en særlig procedure for

indgivelse og behandling af (eventuelt anonyme) anmeldelser om eventu-

elle ulovligheder mv. hos myndigheden. En sådan procedure kan indebære

forskellige elementer, herunder f.eks.

der oprettes en særlig let adgang

til at indgive anonyme anmeldelser til myndigheden gennem en særlig

hjemmeside eller lignende,

der etableres en særlig elektronisk kommu-

nikationsmulighed således, at en myndighed kan kommunikere med per-

soner, der indgiver anonyme anmeldelser, og

der etableres en særlig en-

hed til at modtage og behandle sådanne henvendelser.

Udvalget anbefaler bl.a.,

de funktioner, der knytter sig til administratio-

nen af en whistleblowerordning så vidt muligt adskilles fra myndighedens

øvrige funktioner,

en myndighed i almindelighed bør begrænse en

whistleblowerordning til at angå alvorlige forhold,

det kan være hen-

sigtsmæssigt, at en whistleblowerordning – f.eks. gennem en særlig hjem-

meside – kan modtage anonyme henvendelser, men at en myndighed som

udgangspunkt ikke bør opfordre anmeldere til at være anonyme, og

der

– f.eks. på en særlig hjemmeside – bør være udførlig vejledning tilgænge-

lig om ordningen for bl.a. potentielle anmeldere.

I det følgende gennemgås udvalgets anbefalinger nærmere.

Whistleblowerordningens organisatoriske forhold

De funktioner, der knytter sig til administrationen af en whistleblowerord-

ning bør så vidt muligt adskilles fra myndighedens øvrige funktioner. Det

skyldes dels hensynet til at sikre tilliden til ordningens uafhængighed, dels

hensynet til i videst muligt omfang at forhindre, at ansatte kan komme til

at modtage indberetninger vedrørende dem selv. Hertil kommer hensynet

til at sikre, at så få ansatte som muligt får kendskab til de indgivne anmel-

delser. Har en kommune f.eks. oprettet en borgerrådgiver, vil det være

nærliggende at forankre whistleblowerordningen hos denne.

Det kan for mindre myndigheder være vanskeligt at placere en whist-

leblowerordning på en måde som den beskrevne uden at skulle bruge ufor-

holdsmæssigt store ressourcer på at oprette en ny afdeling mv. I så fald kan

det overvejes at forankre en whistleblowerordning i en intern revisions- el-

ler kontrolenhed.

Det bør i alle tilfælde i videst muligt omfang sikres, at de personer, der

modtager henvendelser som led i whistleblowerordningen, ikke er sam-

menfaldende med de personer, der må forventes indberetninger om. Det

kan ligeledes være hensigtsmæssigt at etablere en alternativ indberetnings-

procedure for det tilfælde, at en person måtte ønske at indgive en anmel-

delse vedrørende en af de personer, der administrerer whistleblowerord-

ningen, eller en af de pågældendes overordnede.

Forhold omfattet af whistleblowerordningen

En myndighed bør i videst muligt omfang afgrænse, hvilke typer af for-

hold whistleblowerordningen skal behandle og hvilke forhold, der skal be-

handles i myndighedens almindelige system.

Det bør i den forbindelse tages i betragtning, at en whistleblowerordning

ikke skal erstatte den direkte og daglige kommunikation på arbejdspladsen

om fejl og utilfredsstillende forhold mv. mellem kolleger og chefer samt

de almindelige medindflydelses- og samarbejdsregler. Ligeledes bør det

tages i betragtning, at en whistleblowerordning kan skabe frygt for at blive

uretmæssigt anklaget eller for at blive anklaget for de fejl, der i god tro be-

gås som led i udførelsen af ethvert arbejde. Endelig kan det medvirke til et

dårligt arbejdsmiljø, hvis en whistleblowerordning anvendes til, at ansatte

indberetter hinanden for mindre forseelser.

En myndighed bør derfor i almindelighed begrænse en whistleblowerord-

ning til at angå alvorlige forhold, der er af betydning for myndighedens va-

retagelse af sine opgaver. Det kan være svært generelt at udtale sig om,

hvad der kan udgøre sådanne alvorlige forhold, og det må i et vist omfang

bero på en konkret vurdering på baggrund af den enkelte myndigheds op-

gaver. I almindelighed vil f.eks. strafbare forhold, grove eller gentagne

lovovertrædelser, grove eller gentagne overtrædelser af væsentlige interne

regler (f.eks. for bogføring og regnskabsaflæggelse) eller bevidst vildled-

ning mv. af borgere eller andre dog kunne anses for at være alvorlige for-

hold.

En myndighed kan med fordel som led i afgrænsningen af de forhold, som

en whistleblowerordning skal behandle, også anføre, hvilke forhold, der

ikke bør indberettes til whistleblowerordningen. Det kunne f.eks. være

overtrædelser af mindre væsentlige interne retningslinjer – f.eks. vedr. sy-

gefravær, rygning, alkohol, påklædning, brug af kontorartikler og kontor-

maskiner eller lignende. Ligeledes kan det som udgangspunkt ikke anses

for hensigtsmæssigt, at en whistleblowerordning behandler anmeldelser

om mobning, chikane eller andre personrelaterede konflikter på arbejds-

pladsen.

Mulighed for anonymitet ved anmeldelser til whistleblowerordningen

De foreliggende erfaringer tyder på, at de skridt, der som led i oprettelsen

af whistleblowerordninger tages med henblik på at sikre, at anmeldere kan

forblive anonyme, fører til flere anmeldelser om ulovligheder mv. i myn-

digheden, og det kan på den baggrund være hensigtsmæssigt, at en whist-

leblowerordning indrettes således, at de – f.eks. gennem en særlig hjem-

meside – kan modtage anonyme henvendelser som en integreret del af

ordningen.

Undersøgelser på baggrund af anonyme henvendelser kan imidlertid i

praksis give anledning til vanskeligheder, idet det kan være svært at vurde-

re troværdigheden af anmeldelsen, ligesom det som udgangspunkt ikke vil

være muligt at stille spørgsmål til anmelderen. Det er dog i praksis muligt

at indrette en whistleblowerordning således, at der kan kommunikeres med

anonyme anmeldere, hvis disse er indstillet herpå. Det kan ligeledes give

anledning til vanskeligheder, at en myndighed ikke må lægge vægt på

anonyme oplysninger i sig selv som led i en indgribende afgørelse - f.eks.

over for en af myndighedens ansatte. Dette kan indebære, at en anmeldelse

af ulovligheder mv. i en myndighed må henlægges, uden at det er muligt at

komme til bunds i den.

En myndighed har derfor i almindelighed en saglig interesse i at kende en

anmelders identitet og må således foretrække navngivne henvendelser

frem for anonyme henvendelser.

En myndighed bør derfor som udgangspunkt ikke opfordre anmeldere til at

være anonyme, og myndigheden bør i den forbindelse sigte efter, at oplys-

ning og kommunikation om whistleblowerordninger ikke opfattes som en

opfordring til at indgive anonyme anmeldelser. Det kan i den forbindelse

være hensigtsmæssigt udtrykkeligt at gøre opmærksom på, at myndighe-

den foretrækker navngivne henvendelser og hvorfor.

Vejledning til anmeldere om anonymitet

En myndighed har pligt til at vejlede en anmelder, der spørger til mulighe-

den for at være og forblive anonym, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 1. Så-

dan vejledning vil dog i praksis kun have betydning, hvis den ydes, før

anmelderen oplyser sin identitet, idet myndigheden ellers som nævnt vil

have pligt til at gøre notat om vedkommendes identitet. Det kan på den

baggrund være hensigtsmæssigt, at myndigheden i vejledningsmateriale

om en whistleblowerordning oplyser, at anmeldere for at kunne forblive

anonyme ikke skal oplyse deres identitet. Hvis whistleblowerordningen

tilgås via en særlig hjemmeside eller lign., vil vejledningen evt. kunne

ydes på en sådan hjemmeside.

2.4.6. Udvalgets overvejelser om behovet for lovregulering af whist-

leblowerordninger

Udvalget skal efter kommissoriet overveje, om der bør ske en lovregule-

ring på området. Udvalget har i den forbindelse overvejet, om der bør lov-

gives om myndigheders pligt til at oprette whistleblowerordninger, og om

der bør lovgives om reglerne for administration af whistleblowerordninger.

Bør der indføres lovkrav om whistleblowerordninger i offentlige myndig-

heder?

Udvalget finder, at der både på baggrund af de foreliggende erfaringer og

mere generelt kan anføres hensyn for og imod oprettelse af whistleblowe-

rordninger i den offentlige forvaltning, jf. i den forbindelse sammenfatnin-

gen af udvalgets undersøgelser og overvejelser herom ovenfor i afsnit

2.4.2 og 2.4.3.

Udvalget finder endvidere, at de hensyn, der kan anføres for og imod

whistleblowerordninger ikke nødvendigvis gør sig gældende med samme

vægt i de enkelte myndigheder. Der er således stor forskel på de forskelli-

ge myndigheder i den offentlige forvaltning – både med hensyn til størrel-

se, typer af opgaver og hvilke personalegrupper, der primært beskæftiges i

myndigheden. Ligeledes kan der være forskelle på de eksisterende kontrol-

strukturer, der gælder for de enkelte myndigheder – både internt og gen-

nem f.eks. eksterne tilsynsorganer – og som følge heraf også forskelle i

behovet for at oprette supplerende indberetningskanaler.

Hertil kommer, at det kan være mest hensigtsmæssigt, at oprettelse af en

whistleblowerordning vurderes konkret i samråd med de forskellige perso-

nalegrupper i myndigheden, idet mange af de hensyn, der kan anføres for

og imod whistleblowerordninger, vedrører de ansatte. Endvidere må det

tages i betragtning, at oprettelse af en whistleblowerordning – herunder

beslutningen om, hvordan denne skal udformes – indebærer en prioritering

af myndighedens ressourcer, som den enkelte myndighed er nærmest til at

vurdere hensigtsmæssigheden af.

Udvalget finder på den baggrund samlet set ikke, at der er grundlag for ved

lov at pålægge alle myndigheder i den offentlige forvaltning at indføre

whistleblowerordninger. Det forekommer mere hensigtsmæssigt, at beho-

vet for whistleblowerordninger – og den nærmere udformning af den en-

kelte ordning – foretages myndighed for myndighed i den statslige, regio-

nale og kommunale sektor.

Bør der lovgives om reglerne for administration af whistleblowerordnin-

ger?

Udvalget finder, at de gældende regler generelt udgør en velegnet retlig

ramme for oprettelse af whistleblowerordninger på administrativt grund-

lag. Udvalget har dog – på baggrund af de ordninger, der er indført i visse

offentlige tilsynsmyndigheder – fundet anledning til nærmere at overveje,

om det ved lov generelt bør bestemmes, at offentlige ansatte har tavsheds-

pligt med hensyn til oplysninger om en anmelderes identitet, som de mod-

tager som led i en whistleblowerordning.

De lovregulerede whistleblowerordninger adskiller sig på væsentlige

punkter fra de whistleblowerordninger, der er oprettet på administrativt

grundlag, herunder ved,

de lovregulerede whistleblowerordningerne er

oprettet hos offentlige tilsynsmyndigheder og ikke hos den myndighed

indberetningerne vedrører,

indberetningerne til de lovregulerede whist-

leblowerordninger altovervejende vedrører forhold i virksomheder og in-

stitutioner mv., der er underlagt offentligt tilsyn, og

whistleblowerord-

ningerne som udgangspunkt kan anvendes af alle, der sidder inde med re-

levante oplysninger, og således ikke er begrænset til f.eks. at angå myn-

dighedens ansatte mv. Herudover er der fastsat særlige regler om tavs-

hedspligt for ansatte i tilsynsmyndighederne, hvilket i varierende grad

medfører, at de almindelige regler om navnlig underretning, aktindsigt og

partshøring fraviges.

En særlig tavshedspligtsbestemmelse vil formentlig kunne styrke visse de-

le af en whistleblowerordnings funktion. En tavshedspligtsbestemmelse vil

således – afhængigt af den nærmere udformning – kunne medvirke til at

sikre en anmelders anonymitet, hvis denne oplyser sit navn, hvilket kan

tænkes at lede til, at flere ansatte vil være villige til at indgive anmeldelser

om ulovligheder mv. i den offentlige forvaltning. Det må dog i den for-

bindelse bemærkes, at en anmelder allerede efter de gældende regler kan

undlade at oplyse sin identitet og dermed være anonym.

Det kan endvidere tænkes, at en tavshedspligtsbestemmelse vil medføre, at

flere anmeldere oplyser deres navn i forbindelse med anmeldelser om

ulovligheder mv. til whistleblowerordninger, hvilket vil kunne indebære,

at myndigheden får et bedre grundlag for at vurdere troværdigheden af og

undersøge anmeldelserne.

En tavshedspligtsbestemmelse vil enten – som forholdet almindeligvis er

for særlige bestemmelser om tavshedspligt i lovgivningen – kunne udfor-

mes således, at den afskærer adgangen til at meddele aktindsigt i henhold

til offentlighedsloven, eller den vil kunne udformes således, at den også

indebærer en indskrænkning i adgangen til at meddele aktindsigt til parter

efter reglerne i f.eks. forvaltningsloven. Der er imidlertid en række uhen-

sigtsmæssigheder forbundet med begge muligheder.

Hvad angår en bestemmelse om tavshedspligt, der alene afskærer adgang

til aktindsigt efter offentlighedsloven, kan det navnlig anføres, at en sådan

bestemmelse ikke afskærer adgangen for aktindsigt for parter efter forvalt-

ningsloven og således i mange tilfælde ikke vil beskytte anmelderens iden-

titet over for den fysiske eller juridiske person, som anmeldelsen vedrører.

En sådan bestemmelse vil således formentlig ikke beskytte anmelderens

identitet i forhold til den person, som anmelderen – i givet fald – frygter

repressalier fra.

Det bemærkes i øvrigt, at der allerede i dag er en række muligheder for at

undtage oplysninger efter offentlighedsloven, hvis der foreligger et kon-

kret beskyttelseshensyn, og at der umiddelbart bør kræves hensyn af en vis

styrke for at indføre en bestemmelse om tavshedspligt i den offentlige for-

valtning.

For så vidt angår en bestemmelse om tavshedspligt, der også afskærer ad-

gangen til aktindsigt for parter (og dermed partshøring) efter f.eks. forvalt-

ningsloven, må det navnlig anføres, at en sådan bestemmelse vil indebære

en betydelig fravigelse af de retssikkerhedsmæssige garantier, som en fy-

sisk eller juridisk person har som part i en sag, hvor der kan blive truffet en

(indgribende) afgørelse i forhold til vedkommende.

Det bemærkes endvidere, at en sådan bestemmelse i øvrigt ikke ville sikre

anmelderens anonymitet under en eventuel straffesag, hvis vedkommende

f.eks. indkaldes som vidne.

Udvalget finder sammenfattende ikke, at de hensyn, der kan anføres til

støtte for de respektive mulige tavshedspligtsbestemmelser er tungtvejende

nok til at opveje de uhensigtsmæssigheder, der er forbundet med dem. Det

skal også ses i lyset af, at udvalget finder, at der både generelt og på bag-

grund af de foreliggende erfaringer kan anføres vægtige hensyn både for

og imod oprettelse af whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning,

og at en generel fravigelse af navnlig forvaltningslovens retssikkerhedsga-

rantier for parter i afgørelsessager efter udvalgets opfattelse må kræve

særdeles tungtvejende grunde.

Kapitel 3

Gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret

Udvalget skal efter kommissoriet med afsæt i betænkning 1472/2006 rede-

gøre for reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret, her-

under navnlig udviklingen siden 2006.

Efter en gennemgang af gældende regler og praksis for offentligt ansattes

ytringsfrihed og meddeleret finder udvalget, at den grundlæggende retstil-

stand for offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret ikke har ændret

sig siden afgivelsen af betænkning 1472/2006. Flere sager har dog bidraget

til en yderligere præcisering af retstilstanden.

Udvalgets gennemgang af regler og praksis om offentligt ansattes ytrings-

frihed (afsnit 3.1) og meddeleret (afsnit 3.2) svarer derfor i det væsentlig-

ste til de tilsvarende dele af kapitel 3 i betænkning 1472/2006. Der er dog

foretaget en række ajourføringer, herunder for så vidt angår ny lovgivning

og ny praksis. Udvalget har endvidere i afsnit 3.4 særskilt sammenfattet

udviklingen på området siden afgivelsen af betænkning 1476/2006.

For så vidt angår litteratur er der i det følgende henvist til de grundlæg-

gende statsretlige og forvaltningsretlige værker samt de relevante lov-

kommentarer. Der er alene henvist til speciallitteratur i det omfang, denne

selvstændigt bidrager til at fastlægge retstilstanden på et givent område.

3.1. Gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed

3.1.1. Grundlovens § 77

Grundlovens § 77 indeholder følgende bestemmelse om beskyttelse af yt-

ringsfriheden:

”§

77.

Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine

tanker, dog under ansvar for domstolene. Censur og andre forebyggende for-

anstaltninger kan ingensinde på ny indføres.”

Bestemmelsen i § 77 beskytter ikke kun ytringer af intellektuel karakter el-

ler ytringer, der udtrykker f.eks. en politisk opfattelse. Bestemmelsen om-

fatter således alle typer af ytringer, herunder gengivelse af faktiske for-

hold, fiktive meddelelser og praktiske anvisninger. Referater og rene gen-

givelser af ytringer er også beskyttet af bestemmelsen.

Udtrykket ”på tryk, i skrift” omfatter enhver formidlingsform, herunder

grafiske figurer, tegninger og billeder mv. Udtrykket ”i tale” omfatter både

direkte kommunikation ved f.eks. møder og tekniske gengivelser.

Beskyttelsen af ytringsfriheden i grundlovens § 77 omfatter ”enhver”, og

der er således principielt ikke mulighed for at begrænse kredsen af beskyt-

tede personer.

Ved fastlæggelsen af, hvilken nærmere beskyttelse af ytringsfriheden § 77

indebærer, foretages der almindeligvis en opdeling i henholdsvis den for-

melle og den materielle ytringsfrihed.

Den formelle ytringsfrihed beskytter mod foranstaltninger, der forhindrer

selve offentliggørelsen af ytringer. En materiel ytringsfrihed er udtryk for,

at der for ytringer af et vist indhold eller en vis karakter ikke kan fastsættes

efterfølgende sanktioner i form af f.eks. straf.

Der er enighed i den statsretlige teori om, at bestemmelsen i grundlovens §

77 beskytter den formelle ytringsfrihed, jf. Poul Andersen, Dansk Statsfor-

fatningsret (1954), side 665, Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. udga-

ve (1980), bind II, side 716, Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave

(1973), side 376, Peter Germer, Statsforfatningsret, 5. udgave (2012), side

367, Henrik Zahle, Dansk forfatningsret 3, 3. udgave (2001), Menneskeret-

tigheder, side 77, og Jens Peter Christensen mfl., Dansk Statsret, 2012,

side 325.

Bestemmelsen indeholder således et forbud imod, at offentlige myndighe-

der indfører censur eller andre forebyggende foranstaltninger. Med ud-

trykket ”andre forebyggende foranstaltninger” sigtes der til censurlignende

foranstaltninger, som lægger hindringer i vejen for en offentliggørelse på

grund af ytringens indhold. Bestemmelsen indebærer således navnlig, at

lovgivningsmagten er afskåret fra at gennemføre regler om, at borgernes

offentliggørelse af ytringer skal være betinget af en forudgående tilladelse

eller lignende fra en offentlig myndighed.

Med hensyn til den materielle ytringsfrihed er det den overvejende opfat-

telse i den statsretlige litteratur, at grundlovens § 77 ikke umiddelbart be-

skytter denne side af ytringsfriheden, jf. Poul Andersen, a.st., side 670, Alf

Ross, a.st., side 716 og 724 samt Max Sørensen, a.st., side 374. Efter den-

ne opfattelse udelukker grundlovens § 77 således ikke lovgivningsmagten

fra at gøre ytringer på et hvilket som helst område og med et hvilket som

helst indhold ansvarspådragende. Der er imidlertid i andre dele af den

statsretlige litteratur givet udtryk for, at bestemmelsen i grundlovens § 77

også indebærer en vis beskyttelse af den materielle ytringsfrihed, jf. herved

Peter Germer, a.st., side 368 ff., og Ytringsfrihedens Væsen (1973) samt

Henrik Zahle, a.st., side 91 f.

Visse forfattere har anført, at der af andre grundlovsbestemmelser end § 77

kan udledes en vis beskyttelse af den materielle ytringsfrihed. Det anføres

således, at grundlovens § 67 om religionsfrihed yder en egentlig beskyttel-

se af den materielle ytringsfrihed med hensyn til religiøse ytringer. Efter

bestemmelsens ordlyd begrænses beskyttelsen dog af hensyn til sædelig-

heden og den offentlige orden, jf. Poul Andersen, a.st. side 671, Alf Ross,

a.st., side 726, Max Sørensen, a.st., side 374, og Jens Peter Christensen

mfl., a.st., side 328 ff. Det anføres endvidere hos Poul Andersen samme

sted, at grundlovens § 13 om ministrenes ansvarlighed medfører, at kritik

af ministre må være omfattet af den materielle ytringsfrihed. Til støtte for

beskyttelse af valgkampsytringer (politisk ytringsfrihed) anføres ligeledes

grundlovens § 31, stk. 2, om anskuelsernes ligelige repræsentation i for-

bindelse med folketingsvalg, jf. Alf Ross, a.st., side 727, Max Sørensen,

a.st., side 375, og Jens Peter Christensen mfl, a.st., side 328 ff.

Det kan nævnes, at den gældende lovgivning på en række områder inde-

holder begrænsninger i den materielle ytringsfrihed, f.eks. straffelovens

kapitel 27 om freds- og ærekrænkelser og bestemmelserne i forvaltnings-

loven og speciallovgivningen om tavshedspligt samt de dertil knyttede

sanktionsbestemmelser i straffelovens §§ 152-152 f.

Ordene i grundlovens § 77 ”dog under ansvar for domstolene” er generelt i

den statsretlige teori blevet opfattet således, at domstolene er enekompe-

tente til at sanktionere overtrædelser af den materielle ytringsfrihed. Dette

gælder i hvert fald for så vidt angår straf og erstatningsansvar.

Bestemmelsen er dog ikke i praksis blevet opfattet således, at den er til

hinder for, at tjenstlige reaktioner over for offentligt ansatte i forbindelse

med deres krænkelse af ytringsfrihedens grænser umiddelbart kan gøres

gældende af ansættelsesmyndigheden uden domstolenes medvirken, jf.

Poul Andersen, a.st., side 672 f og Max Sørensen, a.st., side 376, anderle-

des dog Alf Ross, a.st., side 724. Sådanne afgørelser vil efterfølgende kun-

ne indbringes for domstolene i henhold til grundlovens § 63.

3.1.2. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er ved lov nr. 285 af 29.

april 1992 gjort til en del af dansk ret (inkorporeret).

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention indeholder i artikel 10

følgende bestemmelse om beskyttelse af ytringsfriheden:

”Stk. 1.

Enhver har ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter meningsfrihed og

frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker, uden indblanding

fra offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser. Denne artikel

forhindre ikke stater i at kræve, at radio-, fjernsyns- eller ﬁlmforetagender

kun må drives i henhold til bevilling.

Stk. 2.

Da udøvelse af disse frihedsrettigheder medfører pligter og ansvar, kan

den underkastes sådanne formaliteter, betingelser, restriktioner eller straffe-

bestemmelser, som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk

samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, territorial integritet eller of-

fentlig tryghed, for at forebygge uorden eller forbrydelse, for at beskytte

sundheden eller sædeligheden, for at beskytte andres gode navn og rygte eller

rettigheder, for at forhindre udspredelse af fortrolige oplysninger, eller for at

sikre domsmagtens autoritet og upartiskhed.”

Artikel 10 omfatter udtrykkeligt såvel ytringer i form af oplysninger om

faktiske forhold som tilkendegivelser af personlige meninger. Beskyttelsen

omfatter dog ifølge praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdom-

stol ikke ytringer, der truer med eller tilskynder til vold, eller ytringer, der

er udtryk for ekstremt had eller forhånelse af andre persongrupper.

Ud over de traditionelle ytringsformer som skrift og tale, omfatter artikel

10 også ikke-sproglige udtryksformer som f.eks. faste og levende billeder,

kunstneriske udtryksformer, symboler, symbolsk påklædning og symbol-

ske handlinger, hvis der med handlingen formidles et budskab, f.eks. ved

tegn. Ytringerne er tillige beskyttet, uanset hvilket medium der anvendes

til udbredelsen.

Retten til ytringsfrihed gælder ”enhver” og således også offentligt ansatte.

Artikel 10 beskytter udtrykkeligt både retten til at fremkomme med ytrin-

ger (ytringsfrihed) og retten til at modtage ytringer (informationsfrihed).

Bestemmelsen beskytter i modsætning til den traditionelle opfattelse af

grundlovens § 77 både den formelle og den materielle ytringsfrihed. Be-

stemmelsen indeholder derimod ikke et forbud mod censurforanstaltnin-

ger, idet censurforanstaltninger ligesom indgreb i den materielle ytrings-

frihed i visse tilfælde kan være berettigede i henhold til bestemmelsen i ar-

tikel 10, stk. 2.

Beskyttelse af ytrings- og informationsfriheden efter artikel 10 er således

ikke ubegrænset. Der kan således foretages indgreb i ytrings- og informa-

tionsfriheden, hvis indgrebet er foreskrevet ved lov og er nødvendigt i et

demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, territorial inte-

gritet eller offentlig tryghed, for at forebygge uorden eller forbrydelse, for

at beskytte sundheden eller sædeligheden, for at beskytte andres gode navn

og rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse af fortrolige oplys-

ninger, eller for at sikre domsmagtens autoritet og upartiskhed, jf. artikel

10, stk. 2.

Ved vurderingen af, om en given foranstaltning har været berettiget, må

det indledningsvis klarlægges, om der overhovedet er tale om et indgreb.

En foranstaltning, der retter sig mod ytringsfriheden, må besidde et vist

minimum af intensitet i relation til ytringen for at udgøre et indgreb. Det

anføres imidlertid i Peer Lorenzen mfl., Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention med kommentarer, 3. udgave (2011), bind II, side 809, at

selv sanktioner med lav intensitet – som f.eks. krav om en undskyldning

eller en advarsel – kan udgøre indgreb efter artikel 10, stk. 1.

Er der tale om et indgreb, skal indgrebet være foreskrevet ved lov og være

nødvendigt i et demokratisk samfund i forhold til de lovlige hensyn, som

er opregnet i artikel 10, stk. 2.

Det centrale spørgsmål vil typisk være, om indgrebet kan anses for nød-

vendigt i et demokratisk samfund. Omfanget af beskyttelsen afhænger af

en konkret helhedsvurdering. Det vil navnlig have betydning, om ytringen

vedrører et emne af samfundsmæssig interesse, og om indholdet af ytrin-

gen er sagligt. Typen af indgreb samt i grænsetilfælde ytringens formål,

målgruppe, udbredelse og virkemiddel vil også kunne have betydning. Li-

geledes kan det have betydning, om indgrebet er af en sådan karakter, at

det er egnet til at afskrække andre fra at ytre sig.

Hvis ytringen angår et emne af samfundsmæssig interesse og dermed bi-

drager til den offentlige debat, nyder ytringen en vidtgående beskyttelse,

hvorimod ytringer om rent private forhold ikke nyder en stærk beskyttelse,

jf. Peer Lorenzen mfl., a.st., side 860 ff. Der er en videre frihed til at frem-

sætte meningstilkendegivelser og personlige vurderinger (værdidomme),

end beskyldninger og sigtelser (udtalelser om faktiske forhold). Ytringer

om faktiske forhold, der f.eks. rummer en beskyldning eller sigtelse, har en

objektiv karakter, der som udgangspunkt kan kræves verificeret og bevist.

Det vil derfor kunne være berettiget at straffe fremsættelsen af en ære-

krænkende beskyldning, hvis den viser sig at være urigtig eller ikke kan

bevises, og den i øvrigt ikke blev fremsat i god tro på et vist faktuelt

grundlag. Ved fremsættelse af værdidomme, der udtrykker en subjektiv

mening, kan der ikke kræves sandhedsbevis, og det må i stedet vurderes,

om udtalelsen var rimelig under de konkrete omstændigheder og på det fo-

religgende grundlag, jf. herved Peer Lorenzen mfl., a.st., side 841 ff.

3.1.3. EU’s charter om grundlæggende rettigheder artikel 11

Det fremgår af præamblen til EU’s Charter om Grundlæggende Rettighe-

der i Den Europæiske Union, at chartret fastslår politiske, sociale og øko-

nomiske rettigheder for borgere og beboere i Den Europæiske Union

(EU) som en del af EU-lovgivningen. Det blev udarbejdet af Det Europæi-

ske Konvent og vedtaget den 7. december 2000 af Europa-

Parlamentet, Ministerrådet og Europa-Kommissionen.

Chartret

blev

med Lissabon-traktaten den 1. december 2009 juridisk bindende på trak-

tatniveau.

Chartrets artikel 11 om ytrings- og informationsfrihed har følgende ordlyd:

”1. Enhver har ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter meningsfrihed og fri-

hed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding

fra offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser.

2. Mediefrihed og mediernes pluralisme respekteres.”

Efter chartrets artikel 52, stk. 1, skal enhver begrænsning i udøvelsen af de

rettigheder og friheder, der anerkendes i chartret, være fastlagt i lovgivnin-

gen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold.

Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres be-

grænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen

interesse, der er anerkendt af EU, eller et behov for beskyttelse af andres

rettigheder og friheder.

Det fremgår herudover af chartrets artikel 52, stk. 3, 1. pkt., at i det om-

fang chartret indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention har de samme betydning og

omfang som i konventionen.

Det fremgår af de ledsagende forklaringer til chartret, at chartrets artikel

11 svarer til artikel 10 i EMK, således at rettighederne har samme betyd-

ning og omfang. Chartret vurderes på den baggrund ikke at ændre på rets-

tilstanden for så vidt angår omfanget af offentligt ansattes ytringsfrihed og

meddeleret i dansk ret.

Det bemærkes i øvrigt, at det om chartrets anvendelsesområde fremgår af

artikel 51, stk. 1, at chartrets bestemmelser kun er rettet til EU’s institutio-

ner og organer samt til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten.

Det fremgår desuden af chartrets artikel 51, stk. 2, at chartret ikke skaber

nye kompetencer eller nye opgaver for Unionen, og ikke ændrer de kom-

petencer og opgaver, der er fastlagt i traktaterne.

3.1.4. Særligt om offentligt ansattes ytringsfrihed

Udvalget har lagt til grund, at der med betegnelsen ”offentligt ansatte”

menes personer, som er ansat ved myndigheder, institutioner mv., der er

omfattet af den offentlige forvaltning, således som denne er afgrænset i

forvaltningslovens § 1, stk. 1 og 2, og offentlighedslovens § 2.

Kerneområdet med hensyn til den offentlige forvaltning er forvaltnings-

myndigheder, der hører til den statslige, regionale eller kommunale for-

valtning, uanset om der er tale om almindelige forvaltningsmyndigheder,

særlige nævn eller råd eller særlige forvaltningsenheder.

Som udgangspunkt er institutioner, foreninger og selskaber, der er organi-

seret på privatretligt grundlag, ikke en del af den offentlige forvaltning.

Det gælder, uanset om den virksomhed, der udøves, ganske kan sidestilles

med den, som sædvanligvis udøves af forvaltningsmyndigheder. Dette

gælder også selskaber, hvor staten som aktionær, interessent eller lignende

ejer f.eks. 100 pct. af selskabet. Ligeledes er private foreninger, institutio-

ner, selskaber mv., der udfører opgaver for det offentlige i medfør af be-

stemmelser i lov eller efter aftale, herunder licitation, som klart udgangs-

punkt ikke omfattet. Det gælder f.eks. Mellemfolkeligt Samvirke, Røde

Kors, Dansk Flygtningehjælp, Falck og selvstændigt virkende skorstensfe-

jere. Der henvises til Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer,

2013, side 70, og Justitsministeriets udtalelse af 24. oktober 1995, j.nr.

L.A. 1995-760-154.

For så vidt angår en nærmere beskrivelse af afgrænsningen af, hvilke

myndigheder, institutioner mv. der hører til den offentlige forvaltning,

henvises til Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 2013, side

63-68, Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer, 2014,

side 113-124, og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udga-

ve (2002), side 83-116.

Grundlovens § 77 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions ar-

tikel 10 om ytringsfrihed omfatter også offentligt ansatte, når de ytrer sig

på egne vegne (som privatpersoner).

Spørgsmålet om offentligt ansattes ytringsfrihed har to sider. For det første

er der spørgsmålet om censur (den forudgående kontrol med offentligt an-

sattes udtalelser), og for det andet er der spørgsmålet om efterfølgende re-

aktioner i anledning af offentligt ansattes udtalelser. Det første vedrører

den formelle ytringsfrihed, mens det sidstnævnte angår den materielle yt-

ringsfrihed.

Spørgsmålet om materiel ytringsfrihed opstår dels i relation til offentligt

ansattes ret til at videregive faktiske oplysninger, som de er blevet bekendt

med i tjenesten, dels i relation til offentligt ansattes ret til at fremsætte me-

ningstilkendegivelser.

Offentligt ansatte er undergivet de samme begrænsninger af ytringsfrihe-

den, som gælder for andre personer. Offentligt ansatte er således omfattet

af de almindelige begrænsninger, der følger af reglerne i straffelovens ka-

pitel 27 om freds- og ærekrænkelser. Offentligt ansatte vil derfor f.eks.

kunne straffes, hvis de fremsætter en udtalelse, der har karakter af en ære-

krænkelse, jf. straffelovens § 267.

Herudover er offentligt ansatte ved deres videregivelse af faktiske oplys-

ninger begrænset af reglerne om tavshedspligt. Dansk rets almindelige reg-

ler om tavshedspligt findes i straffelovens § 152 og forvaltningslovens §

27. Bestemmelsernes hovedindhold er, at offentligt ansatte ikke uberettiget

må videregive eller udnytte fortrolige oplysninger.

Spørgsmålet er herefter, om der gælder yderligere begrænsninger i ytrings-

friheden for offentligt ansatte, således at de kan rammes af ansættelsesret-

lige reaktioner på grund af meningstilkendegivelser, som personer uden for

det offentlige retmæssigt ville kunne fremsætte.

Ansættelsesretlige reaktioner kan opdeles i to grupper: 1) såkaldte ”an-

svarsreaktioner”,

hvilket vil sige disciplinærstraf efter tjenestemandslo-

vens § 24 og straf efter straffelovens kapitel 16 om forbrydelser i offentlig

tjeneste eller hverv mv. samt (for overenskomstansatte) eventuelle følger

af misligholdelse, og 2)

skønsmæssige negative ledelsesreaktioner

(f.eks.

undladelse af tildeling af løntillæg, ændring i arbejdsområde og afskedi-

gelse).

For så vidt angår ikendelse af

ansvarsreaktioner

er det en betingelse, at

den pågældende har begået en tjenesteforseelse eller (for overenskomstan-

satte) en misligholdelse af ansættelsesforholdet. Den ansatte skal således

have handlet i strid med de regler og normer, som gælder for det pågæl-

dende ansættelsesforhold.

Det er alene tjenestemænd, som kan ikendes disciplinærstraffe for tjeneste-

forseelser. Ifølge tjenestemandslovens § 24, der gælder for ansatte i staten

og folkekirken, og § 22 i tjenestemandsregulativerne for ansatte i hen-

holdsvis kommunerne og regionerne, kan disciplinærstraffene udgøre ad-

varsel eller irettesættelse, bøde på ikke over �½ måneds løn, forflyttelse,

degradering og afsked. Selvom der ikke foreligger en tjenesteforseelse, der

kan medføre ”ansvarsreaktioner”, vil tjenestemanden kunne rammes af an-

sættelsesmyndighedens skønsmæssige negative ledelsesreaktioner.

Overenskomstansatte vil kunne idømmes straf efter reglerne i straffelovens

kapitel 16 og kunne rammes af misligholdelsesbeføjelser (f.eks. opsigelse

uden varsel) eller af de skønsmæssige negative ledelsesreaktioner.

Anvendelse af

skønsmæssige negative ledelsesreaktioner

forudsætter der-

imod ikke, at den ansatte har handlet retsstridigt. Undladelse af tildeling af

løntillæg, ændring i arbejdsområde og afskedigelse er således beføjelser,

der tilkommer ledelsen i kraft af dennes almindelige ret til at lede og for-

dele arbejdet (ledelsesretten). Disse beføjelser kan anvendes, selv om den

ansatte ikke har handlet i strid med de for ansættelsesforholdet gældende

regler og normer. Forvaltningsmyndigheder er også ved anvendelsen af

skønsmæssige ledelsesreaktioner bundet af almindelige forvaltningsretlige

regler og principper, herunder f.eks. krav om saglighed, begrundelse og

proportionalitet samt den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning.

Omfanget af offentligt ansattes materielle ytringsfrihed er indgående be-

handlet i et responsum afgivet af professor, dr. jur. Bent Christensen i

1980 og et responsum afgivet af professor Lars Nordskov Nielsen i 1987.

Spørgsmålet er endvidere behandlet i Betænkning om fagligt etiske prin-

cipper i offentlig administration afgivet af DJØF’s fagligt etiske arbejds-

gruppe i 1993 samt af professor Henrik Zahle i Dansk Statsforfatningsret

3, 3. udgave (2001), Menneskerettigheder.

I det følgende afsnit redegøres først kort for reglerne om tavshedspligt for

offentligt ansatte (afsnit 3.1.4.1). Dernæst følger en redegørelse for de to

ovenfor nævnte responsa (afsnit 3.1.4.2 og afsnit 3.1.4.3) samt den omtalte

betænkning (afsnit 3.1.4.4). Endvidere redegøres kort for professor Henrik

Zahles fremstilling af spørgsmålet i Dansk forfatningsret 3, 3. udgave

(2001), Menneskerettigheder (afsnit 3.1.4.5). Herefter følger en gennem-

gang af vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed og vejledning om

god adfærd i det offentlige (afsnit 3.1.4.6), retspraksis (afsnit 3.1.4.7),

praksis fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (afsnit 3.1.4.8),

praksis fra Folketingets Ombudsmand (afsnit 3.1.4.9) og voldgiftspraksis

(afsnit 3.1.4.10). Reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed sammenfat-

tes i afsnit 3.1.4.11.

3.1.4.1. Reglerne om tavshedspligt

Hovedbestemmelsen om offentligt ansattes tavshedspligt findes i straffelo-

vens § 152.

Straffelovens § 152 har følgende ordlyd:

”§

152.

Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, og

som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige oplysninger, hvortil den

pågældende i den forbindelse har fået kendskab, straffes med bøde eller

fængsel indtil 6 måneder.

Stk. 2.

Straffen kan stige til fængsel indtil 2 år, hvis forholdet er begået med

forsæt til at skaffe sig eller andre uberettiget vinding eller der i øvrigt fore-

ligger særlig skærpende omstændigheder.

Stk. 3.

En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig bestem-

melse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemme-

ligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private in-

teresser.”

Tavshedspligten omfatter alene fortrolige oplysninger. Efter bestemmel-

sens stk. 3 anses en oplysning for at være fortrolig, når det fremgår af sær-

lige lovbestemmelser, at oplysningen eller bestemte typer af oplysninger er

af fortrolig karakter. Endvidere anses en oplysning for at være fortrolig,

når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde oplysningen for at vareta-

ge væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser.

Straffeloven indeholder ikke en nærmere angivelse af, hvilke offentlige el-

ler private interesser som kan medføre, at en oplysning må anses for at væ-

re fortrolig. Dette må derfor i væsentligt omfang bero på normer uden for

straffeloven. Blandt sådanne normer findes navnlig forvaltningslovens §

27.

Forvaltningslovens § 27 har følgende ordlyd:

”§

27.

Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavsheds-

pligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c-152 f, med hensyn til oplysninger

1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold og

2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forret-

ningsforhold el.lign., for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for

den person eller virksomhed, oplysningerne angår, at oplysningerne ikke vi-

deregives.

Stk. 2.

Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har desuden tavs-

hedspligt, jf. straffeloven §§ 152 c-152 f, når det er af væsentlig betydning

for statens sikkerhed eller rigets forsvar. Det samme gælder, når en oplys-

ning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, her-

under når fortrolighed følger af en EU-retlig eller folkeretlig forpligtelse

el.lign.

Stk. 3.

Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har herudover

tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c-152 f, når det er nødven-

digt at hemmeligholde en oplysning til beskyttelse af væsentlige hensyn til

rigets udenrigspolitiske interesser, herunder forholdet til andre lande eller in-

ternationale organisationer.

Stk. 4.

Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har endvidere

tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c-152 f, med hensyn til op-

lysninger, som det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde for at varetage

væsentlige hensyn til

1) forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser samt

straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om

strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

2) gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirk-

somhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslov-

givningen,

3) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentli-

ges forretningsvirksomhed,

4) forskeres og kunstneres originale ideer samt foreløbige forskningsresulta-

ter og manuskripter eller

5) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets

særlige karakter er påkrævet.

Stk. 5.

Inden for den offentlige forvaltning kan der kun pålægges tavsheds-

pligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt at hemmeligholde

den for at varetage væsentlige hensyn til bestemte offentlige eller private in-

teresser som nævnt i stk. 1-4.

Stk. 6.

En forvaltningsmyndighed kan bestemme, at en person uden for den

offentlige forvaltning har tavshedspligt med hensyn til fortrolige oplysnin-

ger, som myndigheden videregiver til den pågældende uden at være forplig-

tet hertil.

Stk. 7.

Fastsættes der i henhold til § 1, stk. 3, regler om tavshedspligt, eller

pålægges der tavshedspligt efter stk. 6, finder straffelovens § 152 og §§ 152

c-152 f. tilsvarende anvendelse på overtrædelse af sådanne regler eller på-

læg.”

Som det fremgår, indeholder forvaltningslovens § 27, stk. 1-4, en række

forskellige hensyn, der efter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde

kan føre til, at en oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavsheds-

pligt. Forvaltningslovens § 27, stk. 4, nr. 5, indeholder endvidere en gene-

ralklausul, hvorefter den, der virker inden for den offentlige forvaltning,

har tavshedspligt med hensyn til oplysninger, som det i øvrigt er nødven-

digt at hemmeligholde for at varetage væsentlige hensyn til private og of-

fentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter

er påkrævet. Bestemmelsen omfatter bl.a. hensynet til en myndigheds in-

terne beslutningsproces og funktionsevne, og kan f.eks. medføre, at det

kan være ulovligt at referere, hvad nogen har sagt på et møde i forbindelse

med, at der er truffet en afgørelse, eller hvad der fremgår af myndighedens

interne udkast og indstillinger.

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 27 blev ændret ved lov nr. 638 af 12.

juni 2013 om ændring af forvaltningsloven og retsplejeloven (ændringer i

lyset af lov om offentlighed i forvaltningen). Efter ændringen af forvalt-

ningsloven og den nye offentlighedslov (lov nr. 606 af 12. juni 2013 om

offentlighed i forvaltningen), der trådte i kraft samtidig, er der sammenfald

mellem de oplysninger, der ikke er offentligt tilgængelige efter offentlig-

hedsloven, og de oplysninger, der er undergivet tavshedspligt efter § 27.

Der henvises til pkt. 4.1.1.19 i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013, pkt.

4.3.11 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 145 af 7. februar

2013 og betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, side 734-739.

Det bemærkes, at dette ikke nødvendigvis indebærer, at der i alle tilfælde

vil være sammenfald mellem de oplysninger, der kan undtages fra aktind-

sigt efter offentlighedsloven, og de oplysninger, der

efter en konkret vur-

dering

er fortrolige efter forvaltningslovens § 27. I pkt. 4.2.11.3 i bemærk-

ningerne til lovforslag nr. L 145 af 7. februar 2013 om ændring af forvalt-

ningslovens og retsplejeloven er det f.eks. nævnt, at dokumenter fra kon-

krete personalesager, der (tillige) indgår i andre sager, normalt vil kunne

undtages fra aktindsigt efter § 33, nr. 5, i offentlighedsloven. De pågæl-

dende oplysninger vil derimod ikke nødvendigvis (efter en konkret vurde-

ring) være fortrolige efter forvaltningslovens § 27.

Det følger af forvaltningslovens § 27, stk. 5, at offentligt ansatte kun kan

pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt

at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til bestemte of-

fentlige eller private interesser som nævnt forvaltningslovens § 27, stk. 1-

4. Offentligt ansatte kan således ikke ved en tjenestebefaling pålægges

tavshedspligt i videre omfang, end hvad der følger af lovgivningen.

Det fremgår endvidere udtrykkeligt af den nye offentlighedslov, at oplys-

ninger, der kan udleveres i medfør af meroffentlighedsprincippet, ikke er

fortrolige, jf. bestemmelsen i § 14:

”Det skal i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt

overvejes, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre

omfang, end hvad der følger af §§ 23-35. Der kan gives aktindsigt i videre

omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder reg-

ler om tavshedspligt og regler i persondataloven.”

En tilsvarende bestemmelse – der gælder for så vidt angår partsaktindsigt –

findes i forvaltningslovens § 10, jf. lov nr. 638 af 12. juni 2013 om æn-

dring af forvaltningsloven og retsplejeloven (ændringer i lyset af offentlig-

hed i forvaltningen).

Fra ombudsmandspraksis om meraktindsigt kan nævnes

FOB 2003.699,

hvor en medarbejder i en kommune var blevet tildelt en advarsel, bl.a. for-

di hun havde videregivet anonymiserede oplysninger i en social sag til sin

fagforening til brug for en generel sag om det psykiske arbejdsmiljø på ar-

bejdspladsen.

Der var i den pågældende sag enighed om, at oplysningerne var effektivt

anonymiserede, og at videregivelsen derfor ikke udgjorde en krænkelse af

medarbejderens tavshedspligt. Kommunens begrundelse for tildeling af

advarslen var imidlertid bl.a., at medarbejderen havde videregivet oplys-

ninger, som der ikke kunne gives aktindsigt i.

Ombudsmanden udtalte, at kommunen ud fra princippet om meroffentlig-

hed fuldt berettiget kunne have meddelt aktindsigt i de anonymiserede op-

lysninger, og at der derfor ikke var tale om udlevering af oplysninger, der

var undtaget fra aktindsigt. Udleveringen kunne derfor ikke anses for rets-

stridig.

Ombudsmanden udtalte endvidere, at udleveringen heller ikke på andet

grundlag kunne anses for retsstridig. Ombudsmanden henviste i den for-

bindelse til, at en offentligt ansat har ret til at lade sig bistå af andre for at

varetage sine interesser i forbindelse med ansættelsesforholdet, uanset om

den pågældende ikke aktuelt er part i en sag om personaleretlige sanktio-

ner. Ombudsmanden henviste endvidere til, at en funktionær efter funktio-

nærlovens bestemmelser har ret til at videregive oplysninger til sin organi-

sation om egne løn og arbejdsforhold, samt til Den Europæiske Menneske-

rettighedskonventions artikel 11 om foreningsfrihed. Endelig henviste om-

budsmanden til praksis om offentligt ansattes ytringsfrihed, hvorefter der

kræves særligt tungtvejende grunde for at anerkende begrænsninger heri.

På den baggrund udtalte ombudsmanden, at det samlet set var hans opfat-

telse, at videregivelsen ikke kunne anses for en tjenesteforseelse eller på

anden måde kunne betragtes som kritisabel. Kommunen havde derfor ikke

været berettiget til at tildele den pågældende medarbejder en advarsel på

dette grundlag.

Endvidere kan nævnes

FOB 2009-20-7,

der vedrørte en støttepædagog, der

i en bus fortalte en tidligere kollega om et bestemt barn. Barnet blev omtalt

meget negativt, men der blev ikke nævnt navne, stednavne eller tidsperio-

der ved samtalen i bussen. I bussen sad også en pige som kendte støttepæ-

dagogen, fordi sidstnævnte havde været støttepædagog for pigens lillebror.

Hun kunne høre samtalen og troede fejlagtigt, at det var hendes lillebror,

der blev omtalt.

Støttepædagogen fik en påtale af den kommune, hun var ansat i, fordi

kommunen mente, at hun havde brudt sin tavshedspligt.

Ombudsmanden var uenig i kommunens opfattelse af reglerne om tavs-

hedspligt. Ombudsmanden fandt ikke at støttepædagogen brød sin tavs-

hedspligt ved – i anonyme vendinger – at omtale et konkret barn i et meget

begrænset offentligt forum. Ombudsmanden lagde i den forbindelse vægt

på, at det kun var dem, der i forvejen kendte barnet og de konkrete om-

stændigheder, der blev omtalt, der ville vide, hvem barnet var.

Den omstændighed, at en oplysning er fortrolig, indebærer ikke i sig selv,

at der foreligger en krænkelse af tavshedspligten, hvis oplysningen videre-

gives til andre. Videregivelse af den fortrolige oplysning skal være ”ube-

rettiget”, jf. straffelovens § 152, stk. 1.

Der foreligger således bl.a. ikke en krænkelse af reglerne om tavsheds-

pligt, hvis den person, i hvis interesse der er tavshedspligt, har givet fornø-

dent samtykke til videregivelsen, jf. bl.a. betænkning nr. 998/1984 om

tavshedspligt, side 107 ff.

Selv om der ikke foreligger samtykke, vil videregivelse af fortrolige op-

lysninger efter omstændighederne være berettiget.

I den forbindelse bemærkes, at straffelovens § 152 e – hvortil der er hen-

vist i forvaltningslovens § 27 – indeholder en bestemmelse om, at tavs-

hedspligten efter straffelovens § 152 ikke omfatter tilfælde, hvor den på-

gældende er forpligtet til at videregive oplysningen, og tilfælde, hvor den

pågældende handler i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller

eget eller andres tarv.

Straffelovens § 152 e er udtryk for en angivelse af tilfælde, hvor videregi-

velse af fortrolige oplysninger ikke kan anses for uberettiget efter § 152,

stk. 1. En videregivelse af fortrolige oplysninger vil således efter omstæn-

dighederne også kunne være berettiget i andre tilfælde end de i § 152 e

nævnte. Straffelovrådet har herom i en udtalelse af 13. maj 1985, der er

optrykt som bilag til det forslag til lov om ændring af straffeloven, hvor-

ved § 152 e blev indsat (F.T. 1985/86, tillæg A, s. 277 ff.), anført, at det

ikke vil være muligt i en lovtekst fuldstændig at angive, hvilke forhold

som kan gøre en videregivelse berettiget. Det vil således ved siden af en

udtrykkelig angivelse af nogle tilfældegrupper, hvor videregivelse ikke er

uberettiget, også være nødvendigt i beskrivelsen af den strafbare handling

at anvende udtrykket ”uberettiget”.

Reglen i straffelovens § 152 e, nr. 2, hvorefter tavshedspligten efter § 152

ikke omfatter tilfælde, hvor den pågældende handler i berettiget varetagel-

se af åbenbar almeninteresse eller eget eller andres tarv, er et supplement

til de almindelige objektive straffrihedsgrunde (nødværge, lovlig retshån-

dhævelse, nødret, uanmodet forretningsførelse og samtykke).

Udtrykket ”almeninteresse” henviser til samfundsmæssig interesse.

Spørgsmålet om, hvorvidt videregivelsen har været berettiget, skal afgøres

efter en konkret vurdering, hvor vigtigheden af formålet med videregivel-

sen afvejes mod den krænkelse, der er forbundet med videregivelsen af de

fortrolige oplysninger, jf. Betænkning nr. 998/1984 om tavshedspligt, side

104.

Retspraksis vedrørende straffelovens § 152 e, nr. 2, er sparsom.

Der kan dog nævnes

U.2006.65 Ø

hvor en tidligere ansat i Forsvarets Ef-

terretningstjeneste (FE) blev straffet med fængsel i 4 måneder for under

særligt skærpende omstændigheder at have brudt sin tavshedspligt.

Retten lagde til grund, at den tiltalte havde udleveret kopi af tre af FE ud-

arbejdede trusselsvurderinger til en journalist. Trusselsvurderingerne inde-

holdt bl.a. oplysninger om Iraks våbenmæssige situation og FE’s vurdering

af, om Irak var i besiddelse af masseødelæggelsesvåben. Trusselsvurderin-

gerne var alle klassificeret ”hemmeligt, kun til nationalt brug”, hvilket er

det næsthøjeste niveau af fem mulige inden for FE. Retten fandt, at FE så-

vel på tidspunktet for udarbejdelse af trusselsvurderingerne som på tids-

punktet for tiltaltes videregivelse af disse var berettiget til at kræve disse

hemmeligholdt, jf. den dagældende forvaltningslovs § 27, stk. 2, jf. stk. 1,

nr. 1 og 2 (nu § 27, stk. 5, jf. stk. 2, 1. pkt, og stk. 3).

Retten fandt således, at oplysningerne var fortrolige, og at videregivelsen

heraf var uberettiget. Den omstændighed, at der på tidspunktet for videre-

givelsen i offentlige tilgængelige rapporter var tilsvarende oplysninger

som i trusselsvurderingerne om Iraks våbenmæssige situation, kunne ikke

føre til andet resultat.

Flertallet (5-1) fandt, at det kunne lægges til grund, at offentliggørelsen

medførte risiko for, at FE’s udenlandske samarbejdspartnere fremover ikke

ville give oplysninger i samme omfang som hidtil, hvilket tiltalte måtte

have indset. Tiltaltes brud på tavshedspligten indebar dermed risiko for en

svækkelse af FE’s muligheder for at løse sine opgaver. Den tiltalte gjorde

under domsforhandlingen gældende, at han havde handlet i berettiget vare-

tagelse af åbenbar almeninteresse, og at handlingen derfor var straffri i

medfør af straffelovens § 152 e, nr. 2. Den tiltalte henviste herved til, at

hans motiv for videregivelse af oplysningerne var at delagtiggøre offent-

ligheden, herunder pressen og Folketinget, i grundlaget for regeringens be-

slutning om, at Danmark skulle deltage i Irak-krigen. Dette motiv var ikke

tidligere blevet anført af tiltalte i forbindelse med afgivelse af forklaringer

til politiet.

Flertallet udtalte i den forbindelse, at tiltalte havde afgivet forskellige for-

klaringer om sine bevæggrunde for at videregive de tre trusselsvurderin-

ger, herunder at han ønskede, at oppositionen og offentligheden fik indsigt

i, hvilke oplysninger FE havde givet til regeringen. Flertallet udtalte heref-

ter, at der på tidspunktet for tiltaltes videregivelse var en betydelig offent-

lig interesse i at kende grundlaget for den politiske beslutning om Dan-

marks deltagelse i den militære aktion i Irak. Dette kunne imidlertid ikke i

sig selv føre til, at tiltalte var berettiget til at videregive trusselsvurderin-

gerne. Da tiltaltes handling skabte risiko for, at FE´s virksomhed ville lide

skade, og da det ikke kunne lægges til grund, at tiltaltes videregivelse skete

med henblik på at afdække ulovligheder eller andre forhold af samme al-

vorlige karakter og heller ikke medvirkede hertil, fandt flertallet ikke, at

tiltalte kunne anses for at have handlet i berettiget varetagelse af åbenbar

almeninteresse.

Henset til risikoen for skadevirkning af tiltaltes handling samt i betragtning

af tiltaltes betroede stilling i FE og dokumenternes karakter fandt flertallet,

at der forelå særlig skærpende omstændigheder, og at forholdet derfor var

omfattet af straffelovens § 152, stk. 2.

Dissensen udtalte, at beslutningen om Danmarks deltagelse i krigen i Irak

var af vidtrækkende betydning, og at der var tale om en ekstraordinær situ-

ation. Den efterfølgende offentlige debat om grundlaget for beslutningen

og den åbenbare politiske interesse i at kende hertil bevirkede, at tiltalte

måtte anses for at have handlet i berettiget varetagelse af åbenbar almenin-

teresse, da han videregav trusselsvurderingerne med henblik på, at opposi-

tionen og offentligheden kunne få indsigt i dokumenterne. Dissensen fandt

endvidere, at der ikke var dokumenteret nogen skadevirkning af tiltaltes

handling, og fandt under henvisning hertil samt under hensyn til sagens

omstændigheder i øvrigt ikke, at forholdet var omfattet af straffelovens §

152, stk. 2.

Tiltalte blev herefter fundet skyldig i overtrædelse af straffelovens § 152,

stk. 2, jf. stk. 1. Straffen blev fastsat til fængsel i 4 måneder, som retten ik-

ke fandt anledning til at gøre helt eller delvis betinget. Tiltalte var i byret-

ten blevet idømt 6 måneders ubetinget fængsel.

Det bemærkes, at de journalister, som den FE-ansatte havde videregivet

oplysninger til, efterfølgende blev frifundet for deres egen videregivelse af

oplysninger til offentligheden, jf.

Københavns Byrets dom af 6. december

2006.

I dommen lægges der samme vurdering af oplysningernes fortrolighed til

grund som i

U.2006.65 Ø,

ligesom det anføres, at tavshedspligtsbestem-

melserne i straffeloven må læses i lyset af ytringsfrihedsbestemmelsen i

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 10. Det konklude-

res herefter:

”Afvejningen af de modsatstående væsentlige hensyn i sagen fører efter ret-

tens opfattelse til, at den betydelige offentlige interesse omkring beslutnin-

gen om krigsdeltagelse i 2003 skal tillægges en sådan vægt over for risikoen

for, at efterretningstjenestens virksomhed ville lide skade, at det kan lægges

til grund, at de tiltalte handlede i berettiget varetagelse af åbenbar almeninte-

resse, da de valgte at videregive de fortrolige oplysninger til offentligheden”

De to dommes forskellige resultater skal bl.a. ses i lyset af, at der i

U.2006.65 Ø

var tale om en FE-ansats videregivelse af fortrolige oplys-

ninger, mens der i

Københavns Byrets dom af 6. december 2006,

var tale

om (privatansatte) journalisters videreformidling af sådanne oplysninger.

Journalister nyder i forbindelse med videreformidling af oplysninger (her-

under tavshedspligtsbelagte oplysninger) en særligt vidtrækkende beskyt-

telse af deres ytringsfrihed efter EMK artikel 10, mens EMD for så vidt

angår militært ansattes anerkender, at der kan være behov for særlige re-

striktioner af ytringsfriheden, jf. Peer Lorenzen mfl., Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention med kommentar, 3. udgave (2011), bind II,

side 803-806 og side 819 f.

Det bemærkes, at den FE-ansatte, der i U.2006.65 Ø blev dømt for videre-

givelse af fortrolige oplysninger, efterfølgende indbragte sagen for EMD

med påstand om, at bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

artikel 10 var blevet krænket. EMD afviste klagen med henvisning til, at

der ikke var grundlag for at antage, at nogen af de rettigheder og friheder,

som er sikret ved konventionen og de dertil knyttede tillægsprotokoller,

var krænket.

Endvidere kan nævnes U 2012.1788 H, der vedrørte to journalister, der

blev kendt skyldige i overtrædelse af straffelovens § 152, stk. 1, for at have

videregivet fortrolige oplysninger til DR i form af en række optagelser,

som den ene journalist gennem ansættelse på et omsorgscenter for ældre

havde foretaget med skjult kamera for at dokumentere omsorgssvigt på

centret. Optagelserne, der efterfølgende blev vist på DR, viste bl.a. beboe-

re i intime situationer og var ikke sløret på en sådan måde, at det kunne af-

vises, at de pågældende beboere kunne genkendes af pårørende og bekend-

te.

Landsretten fandt, at optagelserne indeholdt fortrolige oplysninger om be-

boerne på omsorgscentret, der var omfattet af den tavshedspligt, som fulg-

te af den ene journalists ansættelsesforhold på omsorgscentret. Spørgsmå-

let om journalisterne kunne straffes for overtrædelse af straffelovens §

152, stk. 1, afhang herefter af, om de måtte anses for at have handlet i be-

rettiget varetagelse af en åbenbar almeninteresse, jf. straffelovens § 152 e,

nr. 2, således som denne bestemmelse måtte forstås i lyset af EMK artikel

10 om ytringsfrihed. I afvejningen af hensynet til ytringsfriheden over for

hensynet til beskyttelse af fortrolige oplysninger måtte det særligt indgå, at

der ikke opstilles begrænsninger, som hindrer medierne i på rimelig måde

at udfylde rollen som offentlighedens kontrol- og informationsorgan

(”public watchdog”).

Landsretten lagde til grund, at udsendelsen afstedkom en omfattende debat

om ældreplejen – bl.a. i Folketinget og medierne – og førte til, at Køben-

havns Kommune iværksatte en advokatundersøgelse af forholdene på om-

sorgscentret og ændrede tilsynet med kommunens ældreinstitutioner.

Landsretten lagde endvidere til grund, at der i udsendelsen blev vist situa-

tioner, der rejste spørgsmål om, hvorvidt behandlingen af omsorgscentrets

beboere levede op til Københavns Kommunes målsætninger om ældreple-

jen. Desuden berørte tv-udsendelsen en række problemstillinger vedrøren-

de begrænsede ressourcer, hygiejne og anvendelse af ikke-uddannet vikar-

personale.

Over for hensynet til indslagets nyheds- og informationsværdi stod hensy-

net til oplysningernes fortrolighed. Landsretten fandt, at flere af klippene,

der indgik i tv-udsendelsen, viste beboerne i visse situationer, f.eks. toilet-

besøg, som i sig selv måtte anses for krænkende. Desuden indeholdt opta-

gelserne fortrolige oplysninger om de pågældendes helbredsforhold. Ud

over at krænke beboernes private interesser indebar videregivelsen af op-

tagelserne også en krænkelse af det offentliges interesse i, at fortrolige per-

sonoplysninger, som personalet på en omsorgs- og plejeinstitution har ad-

gang til, ikke videregives til uvedkommende, bl.a. fordi det indebærer en

svækkelse af tilliden til pleje- og omsorgssystemet.

Efter en samlet vurdering fandt landsretten ikke, at videregivelsen af op-

lysninger var berettiget efter straffelovens § 152, stk. 1, og § 152 e, nr. 2,

således som disse bestemmelser måtte fortolkes i lyset af EMK artikel 10.

Landsretten lagde i den forbindelse navnlig vægt på, at beboere på pleje-

og omsorgsinstitutioner ikke – uden at de har givet samtykke hertil – bør

risikere at blive vist på tv i så krænkende situationer, som det var tilfældet

i tv-udsendelsen.

Højesteret fandt ligesom landsretten efter en samlet afvejning, at hensynet

til at belyse mulige kritisable forhold på omsorgscentret ikke berettigede

de grove krænkelser af beboernes privatliv. Højesteret tilføjede endvidere,

at det ikke kunne antages at have været nødvendigt at videregive optagel-

ser af beboerne på omsorgscentret i meget intime situationer for at fremfø-

re den rejste kritik af omsorgscentret.

Endelig kan nævnes

U 2002.1531 H

U 2003.1860 V,

der dog ikke ved-

rører offentligt ansattes brud på tavshedspligten. Begge sager illustrerer

imidlertid vægtningen af de hensyn, der ligger til grund for den konkrete

afvejning i straffelovens § 152 e, nr. 2.

U 2002.1531 H

havde en entreprenør (T) – eller selskaber kontrolleret af

T – i slutningen af 1998 foretaget omfattende opkøb af aktier i to ejen-

domsselskaber. Dette gav anledning til betydelig opmærksomhed på ak-

tiemarkedet og i pressen. T’s advokat (B) gav den 4. januar 1999 i fortro-

lighed en kollega (A), der var advokat i det samme advokatfirma, oplys-

ninger om, at pensionsselskabet PFA stod bag aktieopkøbene, idet disse

blev foretaget med midler stillet til rådighed af en udenlandsk bank, over

for hvilken PFA havde afgivet garanti.

I en tv-udsendelse den 6. januar 1999 udtalte T, at ”der ikke er danske

penge i det her”. Efter at T og den direktør i PFA, som B havde kontakt

med, fastholdt, at PFA fortsat ikke ønskede at stå frem, afbrød B samar-

bejdet med T. Dette blev meddelt offentligheden. På en general-forsamling

i det ene ejendomsselskab den 14. januar 1999 fremkom T ikke som bebu-

det med oplysninger om, hvem der stod bag aktieopkøbene. A rettede her-

efter henvendelse til formanden for Københavns Fondsbørs’ bestyrelse, og

fortalte, at det var PFA, der stod bag T. Dette førte til, at Fondsbørsens di-

rektør rettede henvendelse til den administrerende direktør for PFA, og få

dage senere blev det afsløret, at de af PFA afgivne garantier var falske.

A blev senere af Advokatnævnet idømt en bøde på 2.500 kr. for at have til-

sidesat god advokatskik ved at bryde sin tavshedspligt. Denne afgørelse

indbragte A for domstolene.

Landsretten fandt det godtgjort, at A ved videregivelse af oplysningen

havde handlet i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse, jf. straffe-

lovens § 152 e, nr. 2. Landsretten lagde herved bl.a. vægt på,

T’s udta-

lelser til offentligheden for A måtte fremstå som løgnagtige,

der forelå

risiko for, at T bevidst vildledte markedet, jf. straffelovens § 296,

der

var tale om omfattende aktiehandel, og

henvendelsen skete til forman-

den for Fondsbørsens bestyrelse. Landsretten ophævede herefter Advokat-

nævnets afgørelse.

Højesteret (4-3) stadfæstede landsrettens afgørelse og tilføjede,

det på-

gældende advokatfirmas bistand til T ikke havde forbindelse med retssa-

ger,

A’s henvendelsen til formanden for Fondsbørsens bestyrelse måtte

sidestilles med anmeldelse til vedkommende myndighed, og

det måtte

forventes, at Fondsbørsen ville søge forholdet afklaret ved henvendelse til

PFA, således som det også skete.

U 2003.1860 V

omhandlede et amtsrådsmedlem, der var tiltalt for overtræ-

delse af straffelovens § 152, stk. 1, ved at have videregivet fortrolige op-

lysninger fra et lukket socialudvalgsmøde til bl.a. en journalist ved Dan-

marks Radio. Amtsrådsmedlemmet var tiltalt for at have udleveret doku-

menter, der indeholdt personlige oplysninger om to svært anbringelige

drenge, herunder oplysninger om drengenes navne sammenholdt med op-

lysninger om bl.a. kriminelle forhold, misbrugsproblemer, uddrag af men-

talerklæringer og institutionsanbringelser. Oplysningerne indgik i et radio-

program om anbringelse af børn med svære sociale problemer og om det

offentliges prioritering af udgifter.

Landsretten fandt amtsrådsmedlemmet skyldig. Landsretten udtalte i den

forbindelse bl.a., at selvom spørgsmålet om udgifterne til anbringelse af

svært belastede unge er et emne af betydelig samfundsmæssig interesse,

havde en debat herom ikke nødvendiggjort videregivelse af meget person-

følsomme oplysninger om navngivne personer. Videregivelsen havde der-

for ikke været berettiget til varetagelse af åbenbar almeninteresse.

3.1.4.2. Responsum vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed afgi-

vet af professor, dr. jur. Bent Christensen

Den 6. januar 1979 havde Folketinget en forespørgselsdebat om offentligt

ansattes ytringsfrihed (F.T. 1978/79, sp. 5848-5938). Forespørgselsdebat-

ten var foranlediget af Det radikale Venstre, der havde forespurgt finans-

ministeren, hvilke oplysninger ministeren kunne give om regeringens syn

på offentligt ansattes ytringsfrihed og tavshedspligt.

Under debatten udtalte finansministeren bl.a., at det var væsentligt, at of-

fentligt ansatte ikke afholdt sig fra at ytre sig, fordi der var usikkerhed om

rækkevidden af deres ytringsfrihed. Til afklaring af en sådan eventuel

usikkerhed anførte finansministeren, at regeringen var indstillet på at an-

mode professor, dr. jur. Bent Christensen om at udarbejde et responsum

om indholdet af den gældende retstilstand vedrørende offentligt ansattes

ytringsfrihed. Folketinget vedtog ved forespørgselsdebattens afslutning et

forslag til motiveret dagsorden, hvorefter et responsum af det ovennævnte

indhold skulle indhentes.

Bent Christensen afgav i januar 1980 det pågældende responsum om ind-

holdet af gældende ret vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed til fi-

nansministeren.

Redegørelsen omfatter ansatte i både stat og kommuner.

Redegørelsen omfatter offentligt ansattes udtalelser, der utvivlsomt har

forbindelse med vedkommendes arbejde. Det anføres i redegørelsen, at ud-

talelser, der ikke har noget med vedkommendes hverv hos det offentlige at

gøre, ikke rejser særlige problemer, og at der for disse gælder samme reg-

ler som for andre borgeres ytringer.

Redegørelsen er endvidere afgrænset til at omfatte udtalelser, der udtryk-

ker et andet standpunkt end det, den pågældende ansattes politiske chefer

eller vedkommende styrelse eller institution står for.

Det anføres i redegørelsen, at reglerne om tavshedspligt sætter en grænse

for offentligt ansattes ytringsfrihed, og at der utvivlsomt ikke er ytringsfri-

hed vedrørende forhold, som er dækket af tavshedspligten. Redegørelsen

beskriver herefter, i hvilket omfang der er begrænsninger i offentligt ansat-

tes ytringsfrihed på andet grundlag end regler om tavshedspligt.

Det konkluderes på baggrund af de foreliggende retsregler og praksis, at

grundlovens § 77 i det væsentligste har betydning for spørgsmålet om of-

fentligt ansattes materielle ytringsfrihed ved at være ”et højtideligt udtryk

for en høj vurdering af den offentlige debat”. Begrænsninger i offentligt

ansattes ytringsfrihed må således beskrives ud fra ”andre betragtninger”,

det vil sige ansættelsesforholdets natur.

Bent Christensen anfører, at der med rimelighed kan tales om en ulov-

bestemt loyalitetspligt for offentligt ansatte. Det anføres imidlertid, at en

sådan ulovbestemt loyalitetspligt i relation til offentligt ansatte ikke er ud-

tryk for andet end en ”handy” betegnelse for de begrænsninger i ytrings-

friheden, der følger af de ”andre betragtninger” efter forholdets natur. Iføl-

ge Bent Christensen har den ulovbestemte loyalitetspligt således ikke en

selvstændig retlig betydning i den forstand, at den medfører begrænsninger

i offentligt ansattes ytringsfrihed ud over, hvad der følger af de begræns-

ninger, som efterfølgende formuleres i redegørelsen.

Redegørelsen formulerer herefter ytringsfrihedsgrænsen som en retlig

standard, der er beskrevet ved angivelse af en række hovedhensyn og en

række variabler. Denne standard for ytringsfrihedens grænser er principielt

både afgørende for spørgsmålet om, hvorvidt der ved en ytring er tale om

en tjenesteforseelse, for hvilken der kan tildeles en disciplinærstraf, og for

spørgsmålet om, hvorvidt ytringen kan indgå i grundlaget for de skøns-

mæssige ledelsesreaktioner (f.eks. undladelse af tildeling af løntillæg, æn-

dring i arbejdsområde og afskedigelse).

Med Bent Christensens sprog- og begrebsbrug beror det på den nævnte

standard, om en ytring er lovlig. Er ytringen lovlig, skal forvaltningen ig-

norere det forhold, at ytringen er fremsat.

De hovedhensyn, der ifølge redegørelsen har betydning for spørgsmålet

om offentligt ansattes ytringsfrihed, er 1) hensynet til den offentlige debat,

2) hensynet til den politiske beslutningsproces, og 3) hensynet til styrel-

sens eller institutionens beslutningsproces. Det første taler for en vid ad-

gang til at ytre sig, mens de to andre taler for begrænsninger.

Om hensynet til den offentlige debat anføres det i redegørelsen, at den of-

fentlige debat er en forudsætning for folkestyret og en effektiv kontrol med

dem, der har magten. Samtidig peges der på, at den offentlige debat er en

forudsætning for ”at erkende sandheden”, for et dynamisk samfund og for

fremskridt. I den forbindelse fremhæver redegørelsen betydningen af de

offentligt ansattes store antal og det forhold, at de besidder en viden og be-

grundede synspunkter, der har stor betydning for den offentlige debat.

For så vidt angår hensynet til den politiske beslutningsproces tager redegø-

relsen bl.a. udgangspunkt i lov om ministeransvarlighed. Det politiske sy-

stem er opbygget således, at et Folketing, som er utilfreds med en minister,

kan afskedige denne. Til gengæld må ministeren kunne forlange lydighed

og loyalitet fra sine ikke politisk ansvarlige ansatte. Regeringen og den en-

kelte minister har mandat til at forsøge at realisere dennes politik, og et

vigtigt middel hertil er rådigheden over forvaltningen, dvs. de upolitiske

permanente offentligt ansatte. Hvis offentligt ansatte samtidig hermed del-

tager i den offentlige debat med andre meninger end dem, regeringen går

ind for, vil dette ifølge redegørelsen ”betyde en ændring i den måde, hvor-

på forfatningen i generationer har fungeret”.

Når det drejer sig om kommunale forhold, antages det i redegørelsen, at de

ansattes adgang til offentlige ytringer begrænses ud over, hvad hensynet til

den politiske beslutningsproces i centraladministrationen kræver. Dette

begrundes med, at der i kommunerne ikke er en klar sondring mellem re-

gering og opposition. I den kommunale forvaltning deltager oppositionen i

forvaltningen via medlemskab i stående udvalg eller magistraterne.

Med det tredje hovedhensyn – hensynet til styrelsens eller institutionens

beslutningsproces – menes der hensynet til den daglige administration,

dvs. den beslutningsproces, der ikke involverer politikere. Dette hoved-

hensyn er udtryk for et hensyn til forvaltningens effektivitet. Det er ikke

gavnligt for styrelsens eller institutionens effektivitet, arbejdsklima og an-

seelse udadtil, hvis dens ”politik”/praksis offentligt anfægtes af de ansatte.

Det anføres dog, at dette hensyn har svagere dækning i den almindelige

opfattelse end hensynet til den politiske beslutningsproces.

De tre hovedhensyn har ifølge redegørelsen ikke samme vægt i alle tilfæl-

de. Derfor beskrives en række såkaldte variabler, der kan være relevante

ved beskrivelsen af grænserne for offentligt ansattes ytringsfrihed.

Den første variabel er ytringens emne. Her anvendes opdelingen: ”politisk

relevante sager”, ”omstridte samfundsmæssige problemer i øvrigt”, ”sager,

der afgøres af politiske instanser uden at være genstand for større strid”,

”ressourcefordelingen inden for den offentlige sektor”, ”affærer” og ”fejl

og ulovligheder”.

Hvis emnet er ”politisk relevante sager”, har hensynet til den politiske be-

slutningsproces særlig vægt, og grænserne for offentligt ansattes ytrings-

frihed må være snævrere. Er emnet ”omstridte samfundsmæssige proble-

mer i øvrigt” eller ”sager, der afgøres af politiske instanser uden at være

genstand for større strid” vil hensynet til den politiske beslutningsproces

have en begrænset rolle, og der vil være vid adgang til at fremkomme med

ytringer. Med hensyn til ”affærer” – enkeltsager – anføres det, at det for-

mentlig må være i sådanne situationer, politikerne føler det største behov

for loyalitet fra de ansatte, der kender sagerne, men at det omvendt ofte vil

være i disse situationer, at bidrag fra de pågældende ansatte er særligt sav-

net i den offentlige debat. For så vidt angår ”ressourcefordelingen inden

for den offentlige sektor” synes Bent Christensen at hælde mod, at der ikke

kan gælde særlige begrænsninger for de ansattes ytringsfrihed. Angår em-

net ”fejl og ulovligheder” anføres bl.a., at hovedreglen må være, at en of-

fentlig ansat ikke vil overtræde grænserne for sin ytringsfrihed, hvis den

ansatte offentliggør åbenbare ulovligheder.

Den anden variabel omhandler, hvem der ytrer sig. Det relevante er den

ansattes nærhed til beslutningscentret. Hensynet til den politiske beslut-

ningsproces lægger snævre grænser for ytringsfriheden for den kreds af

personer, der normalt rådgiver ministeren. Som klare eksempler nævnes

departementscheferne og i større departementer afdelingscheferne. Per-

sonkredsen udvides til også at gælde andre ansatte, hvis de har været med-

virkende ved forberedelsen af en bestemt beslutning. Det antages ligeledes

at kunne have betydning, om den pågældende alene har givet vejledning

om en bestemt, afgrænset del af beslutningsgrundlaget, idet der i så fald

ikke gælder de samme begrænsninger i ytringsfriheden, som hvis den på-

gældende har vejledt mere generelt ved forberedelsen af beslutningen.

De to sidste variabler vedrører spørgsmålet om, hvor og hvornår en ytring

er fremsat. Det har betydning, om en ytring fremsættes i f.eks. massemedi-

er eller i et fagligt tidsskrift. Dette forhold må dog ikke overdrives, idet

journalister fra massemedierne kan hente deres materiale i faglige tids-

skrifter. Med hensyn til tidspunktet for ytringens fremsættelse, anføres det

i redegørelsen, at det har betydning, hvornår ytringen fremsættes i forhold

til beslutningsprocessen. Jo fjernere i tid både før og efter beslutningspro-

cessens klimaks, jo videre er ytrings-friheden.

Redegørelsen konkluderer, at beskrivelsen af de ovennævnte grænser for

offentligt ansattes ytringsfrihed viser, at der ikke kan fastlægges en præcis,

almengyldig og let kendelig grænse. Afgørelsen i det enkelte tilfælde vil

bero på en afvejning af en række momenter, hvis vægt kan variere meget

efter den konkrete situation. Det anføres ligeledes, at denne retstilstand

”vistnok er uundgåelig” på dette område.

3.1.4.3. Responsum om offentligt ansattes ytringsfrihed – med særligt

sigte på overenskomstansatte DJØF’ere, afgivet af professor Lars

Nordskov Nielsen

Foranlediget af en debat om offentligt ansattes ytringsfrihed i DJØF’s re-

præsentantskab anmodede DJØF professor Lars Nordskov Nielsen om at

udarbejde et responsum vedrørende dette emne.

Lars Nordskov Nielsen afgav i oktober 1987 det pågældende responsum

om offentligt ansattes ytringsfrihed. Redegørelsen omfatter både overens-

komstansatte DJØF’ere og tjenestemænd.

Redegørelsen er afgrænset til at omfatte offentligt ansattes udtalelser, der

er mere eller mindre kritiske i forhold til foresatte eller den styrelse, hvori

de pågældende er ansat. Redegørelsen er endvidere afgrænset til at omfatte

offentligt ansattes ytringsfrihed vedrørende forhold, der falder inden for

deres arbejdsområde. Det anføres i den forbindelse, at der ikke er særlige

problemer forbundet med ansattes deltagelse i den offentlige debat om

emner, der ikke tilhører deres arbejdsområde.

Redegørelsen behandler endvidere ikke spørgsmålet om offentligt ansattes

ytringsfrihed, når de optræder på deres styrelses vegne. Det anføres, at det

her principielt ikke betvivles, at det er styrelsen/ledelsen, der bestemmer,

om de pågældende ansatte har kompetence til at udtale sig på styrelsens

vegne, og i bekræftende fald, hvad de kan udtale på styrelsens vegne.

Redegørelsen tager sigte på at beskrive, i hvilket omfang der gælder be-

grænsninger i ytringsfriheden ud over de begrænsninger, der følger af de

helt generelle begrænsninger som reglerne om freds- og ærekrænkelser og

de særlige begrænsninger for offentligt ansatte, der følger af reglerne om

tavshedspligt.

Endelig omfatter redegørelsen både spørgsmålet om, hvilke ytringer der

kan betegnes som ”tjenesteforseelser” eller ”retsstridige”, og spørgsmålet

om, hvorvidt retmæssige (lovlige) ytringer kan give grundlag for skøns-

mæssige afgørelser fra ansættelsesmyndighedens side ved udøvelsen af le-

delsesreaktioner (ændringer i arbejdsopgaver, afslag på avancement og af-

skedigelse).

En ytring kan efter Lars Nordskov Nielsens sprog- og begrebsbrug alene

betegnes som ”retsstridig”, hvis den udgør en tjenesteforseelse eller mis-

ligholdelse af ansættelsesforholdet og derfor kan udløse ”ansvarsreaktio-

ner”, herunder straf og disciplinæransvar. I det omfang en ytring er en tje-

nesteforseelse, kan den også tillægges betydning ved udøvelse af ledelses-

reaktioner. Herudover er ytringen lovlig og kan ikke isoleret udgøre eller

virke som et negativt led i grundlaget for anvendelse af ledelsesreaktioner.

Lars Nordskov Nielsens definition af den retsstridige ytring er således no-

get snævrere end den definition, som anvendes af Bent Christensen. Til

gengæld anerkender Lars Nordskov Nielsen i vidt omfang, at lovlige yt-

ringers følgevirkninger kan danne grundlag for negative ledelsesreaktio-

ner.

Det anføres indledningsvis i redegørelsen, at grundlovens § 77 principielt

omfatter offentligt ansatte. Dette medfører, at der ikke – heller ikke ved

lov – kan indføres ordninger, der indebærer censur eller andre forebyggen-

de foranstaltninger (den formelle ytringsfrihed). Der kan således ikke ind-

føres ordninger, hvorefter offentligt ansatte ikke må udtale sig offentligt

(inden for et givet arbejdsområde) uden først at have indhentet ledelsens

tilladelse. Ligeledes antages det, at en ordning, hvorefter ansatte inden of-

fentliggørelse skal forelægge manuskripter for ledelsen til orientering,

næppe heller kan indføres.

For så vidt angår spørgsmålet om betydningen af grundlovens § 77 for

fastlæggelse af grundlaget for begrænsninger i den materielle ytringsfrihed

antages det, at det ikke følger af § 77, at begrænsninger i den materielle yt-

ringsfrihed kun kan ske ved lov eller med hjemmel i lov. Begrænsninger

kan således følge af almindelige uskrevne retsregler eller forholdets natur.

Det antages derimod, at det følger af den værdisætning af ytringsfriheden,

som grundlovens § 77 er udtryk for, at begrænsninger i den materielle yt-

ringsfrihed kun kan antages at foreligge, hvis begrænsningen fortolk-

ningsmæssigt har et forholdsvis sikkert grundlag.

Det antages i den forbindelse, at offentligt ansattes ytringsfrihed ikke kan

begrænses ved tjenestebefalinger, der alene er udstedt med henvisning til

et over/underordnelsesforhold. Sådanne tjenestebefalinger kan præcisere

begrænsninger, der i forvejen følger direkte af almindelige regler (lovbe-

stemmelser eller retsgrundsætninger), men begrænsninger herudover kan

ikke gennemføres ved tjenestebefalinger.

Herudover vil den værdisætning, som grundlovens § 77 er udtryk for, have

den betydning, at afgørelsesmyndigheden i forbindelse med skønsmæssige

afgørelser har pligt til at inddrage hensynet til ytrings-friheden og til at til-

lægge dette hensyn en betydelig vægt.

Redegørelsen sondrer mellem 1) de begrænsninger, hvis tilsidesættelse kan

anses for en tjenesteforseelse eller misligholdelse af ansættelsesforholdet

med navnlig straf- eller disciplinæransvar til følge og 2) de videregående

begrænsninger, hvorefter retmæssige ytringer kan give grundlag for

skønsmæssige afgørelser fra ansættelsesmyndighedens side ved udøvelsen

af ledelsesreaktioner.

For så vidt angår de begrænsninger, hvis tilsidesættelse kan anses for en

tjenesteforseelse eller misligholdelse af ansættelsesforholdet med ”an-

svarsreaktioner” til følge, herunder straf- eller disciplinæransvar, antages

det, at offentligt ansattes materielle ytringsfrihed – bortset fra reglerne om

tavshedspligt og om freds- og ærekrænkelser – stort set ikke er undergivet

begrænsninger. Offentligt ansattes ytringer kan således i almindelighed ik-

ke indebære en tjenesteforseelse/misligholdelse.

Det anføres dog i redegørelsen, at der gælder visse snævre begrænsninger.

Det antages således i redegørelsen, at det vil være en tjenesteforseel-

se/misligholdelse, hvis den ansatte i sin udtalelse fremkommer med be-

vidst urigtige (faktiske) oplysninger om væsentlige forhold. Lars Nordskov

Nielsen er i den forbindelse tilbøjelig til at mene, at dette også gælder

fremsættelse af groft urigtige påstande, som den ansatte har troet på, fordi

den pågældende ikke har undersøgt forholdet tilstrækkeligt.

Tilsvarende vil ifølge redegørelsen formentligt gælde, hvis den kritik (vur-

dering) som fremsættes – for at give mening – forudsætter nogle faktiske

forhold, og disse forhold ikke foreligger.

Det antages endvidere principielt, at en kritisk vurdering uden at være inju-

rierende kan være så grov i sin form – i forhold til det grundlag, den frem-

sættes på – at der foreligger en tjenesteforseelse/misligholdelse.

Når offentligt ansatte udtaler sig som privatpersoner, anføres det i redegø-

relsen, at de har pligt til at gøre det klart, at de udtaler sig som privatperso-

ner og ikke på institutionens vegne. Tilsidesættelse af denne pligt kan være

en tjenesteforseelse/misligholdelse. I tilfælde, hvor den ansatte i forbindel-

se med tjenesten udtaler sig på institutionens vegne, antages det, at ledel-

sen må kunne præcisere, at den ikke ønsker, at den ansatte samtidig her-

med tilføjer vedkommendes egen afvigende personlige opfattelse. Tilside-

sættelse af en sådan præcisering må kunne være en tjenesteforseel-

se/misligholdelse.

Endelig antages det, at der som en refleksvirkning af tavshedspligten, vil

kunne foreligge en tjenesteforseelse/misligholdelse, såfremt den ansatte

som privatperson skriver en artikel eller lignende, hvis indhold helt eller

delvis svarer til indholdet af et dokument, der er undergivet tavshedspligt.

Afgørende er ifølge redegørelsen, at offentliggørelse af det nævnte indhold

kombineret med kendskab til den pågældendes ansættelsessted reelt kan

fungere som en krænkelse af tavshedspligten.

Når der bortses fra disse undtagelser, vil offentligt ansattes ytringer være

retmæssige (ikke tjenesteforseelse/misligholdelse). Med hensyn til

spørgsmålet om, hvorvidt sådanne ytringer kan give grundlag for afgørel-

ser fra ansættelsesmyndighedens side ved udøvelsen af ledelsesreaktioner,

påpeges det i redegørelsen, at sådanne afgørelser beror på et skøn. Skønnet

skal udøves ved afvejning af en række forskellige hensyn, og der kan i lig-

hed med andre skønsmæssige afgørelser opstilles regler for, hvilke hensyn

der ikke må inddrages (ulovlige, usaglige eller uvedkommende). Endvide-

re kan der opstilles regler for, hvilke af de lovlige hensyn der skal inddra-

ges, og hvorledes afvejningen mellem de forskellige lovlige hensyn skal

foretages.

Det anføres i den sammenhæng, at der naturligvis ikke kan anlægges den

betragtning, at ytringens retmæssighed udelukker dens anvendelse som en

del af grundlaget for afgørelsen om anvendelse af ledelsesreaktioner. Det

gælder generelt, at en offentligt ansat på grund af forhold, der vedrører den

pågældende, kan nægtes avancement, flyttes til andet arbejde eller afske-

diges, selv om den pågældende ikke har begået noget retsstridigt.

Det antages dog i redegørelsen, at en offentligt ansats retmæssige ytringer

ikke som isoleret forhold kan udgøre eller virke som et negativt led i

grundlaget for anvendelse af de omtalte ledelsesreaktioner. Det påpeges, at

der ikke ligger så meget i denne antagelse, men at den dog medfører, at le-

delsen ikke, blot fordi en udtalelse fra en ansat har generet ledelsen, kan

anvende de omtalte ledelsesreaktioner som en ”straf” herfor. Ledelsesreak-

tionerne må anvendes ud fra en vurdering af den pågældendes egnethed (i

vid forstand) i et fortsat forløb.

Ud fra denne betragtning er det således principielt aldrig ytringen som så-

dan, men dens eventuelle følgevirkninger, der kan begrunde anvendelse af

de negative ledelsesreaktioner.

Dette synspunkt adskiller sig principielt fra den opfattelse, Bent Christen-

sen gav udtryk for i sit responsum. I realiteten er forskellen dog næppe så

stor, idet de af Bent Christensen opstillede variabler synes tæt knyttede til

netop spørgsmålet om ytringens følgevirkninger.

De omtalte følgevirkninger vil typisk enten være samarbejdsvanskelighe-

der i den ansattes egen enhed, typisk i det kontor, hvor den pågældende

fungerer, samarbejdsvanskeligheder mellem den styrelse, hvor den pågæl-

dende er ansat, og andre styrelser eller organisationer eller samarbejdsvan-

skeligheder mellem den ansatte og den pågældendes kritiserede admini-

strative eller politiske overordnede.

Anvendelse af de negative ledelsesreaktioner er ifølge redegørelsen i så-

danne tilfælde undergivet to principielle, men temmelig upræcise, be-

grænsninger.

For det første skal det forhold, at årsagen til samarbejdsvanskelighederne

er affødt af den ansattes retmæssige anvendelse af sin ytringsfrihed, ind-

drages som et modhensyn i afvejningen af, om ledelsesreaktionerne skal

udøves. Dette modhensyn skal tillige i almindelighed tillægges betydelig

vægt ved afvejningen.

For det andet medfører det almindeligt anerkendte forvaltningsretlige pro-

portionalitetsprincip, at de omtalte ledelsesreaktioner ikke kan benyttes,

hvis de er unødvendige for at løse de foreliggende problemer, der eventuelt

kan løses på en anden måde. Herudover må de mindre indgribende foran-

staltninger anvendes forud for de mere indgribende. Kan problemerne så-

ledes f.eks. løses ved ændring i arbejdsopgaverne, kan der ikke ske afske-

digelse.

Lars Nordskov Nielsen anfører afslutningsvis, at problemet med den

manglende deltagelse i den offentlige debat fra offentligt ansattes side efter

hans vurdering er et forholdsvis begrænset problem ud fra en juridisk be-

tragtning. Efter hans vurdering holder de fleste ansatte sig tilbage på grund

af solidaritet med ansættelsesstedet, eller fordi de kommer af med deres

synspunkter i det daglige arbejde. Nogle afholder sig naturligvis også fra at

udtale sig offentligt på grund af mulige følger (selvcensur), men disse føl-

ger har ifølge Lars Nordskov Nielsen typisk meget lidt med retsregler at

gøre. Lars Nordskov Nielsen anfører i den forbindelse, at retsreglers be-

tydning for offentligt ansattes reelle ytringsfrihed under alle omstændighe-

der vil være forholdsvis begrænsede. I stedet peges på vigtigheden af ”frie-

re” organisatoriske former, ledelsesstil og virksomhedskultur mv.

3.1.4.4. Betænkning om fagligt etiske principper i offentlig administra-

tion afgivet af DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe i 1993

I september 1993 afgav en arbejdsgruppe nedsat af DJØF en betænkning

om fagligt etiske principper i offentlig administration. Arbejdsgruppen

havde ifølge kommissoriet bl.a. til opgave at undersøge, om der kan fast-

sættes fagligt etiske regler gældende for alle DJØF’s medlemmer.

Arbejdsgruppen, der havde Lars Nordskov Nielsen som formand, afholdt

en række høringer med deltagelse af forskellige DJØF-grupper mv. Formå-

let med høringerne var at få samlet et erfaringsmateriale om etiske kon-

fliktsituationer og på grundlag heraf udarbejde et praktisk orienteret pro-

blemkatalog.

For så vidt angår gældende ret i relation til offentligt ansattes ytringsfrihed

henholder arbejdsgruppen sig i vidt omfang til Lars Nordskov Nielsens re-

sponsum fra 1987. Med hensyn til spørgsmålet om, i hvilket omfang of-

fentligt ansattes ytringer kan være en tjenesteforseelse eller misligholdelse

af ansættelsesforholdet tilføjer arbejdsgruppen dog, at den er tilbøjelig til

at mene, at der foreligger en tjenesteforseelse, hvis ”de højeste embeds-

mænd” samt andre, der i væsentligt omfang medvirker i en ministeropgave

mv. i ”politisk relevante sager” (f.eks. udarbejdelse af lovforslag eller

budgetforslag) samtidig eller i nær sammenhæng dermed, ved offentlige

udtalelser modarbejder den løsning, de selv ved loyalt medarbejderskab

har hjulpet ministeren mv. frem til.

Med hensyn til det indsamlede erfaringsmateriale om områdets faktiske

tilstand var det den almindelige opfattelse både blandt de stats- og kom-

munalt ansatte, som deltog i høringerne, at offentligt ansattes juridiske yt-

ringsfrihed faktisk ikke benyttes i praksis. Det var den gennemgående op-

fattelse, at der overalt i administrationen gjaldt en uskreven regel om, at

det ikke var tilladt at udtale sig kritisk om sit arbejdsområde eller sin myn-

dighed. Dette gjaldt også, selvom man udtalte sig som privatperson. De

fleste steder var det sædvanligt, at udkast til artikler mv. i eget navn på

forhånd blev forevist eller drøftet med nærmeste overordnede. Det var

endvidere et gennemgående træk under høringerne, at høringsdeltagerne

accepterede den faktiske tilstand på området.

Arbejdsgruppen fandt ikke at have et sikkert grundlag for at udtale sig om

årsagerne til denne holdning, men anfører, at den formentlig afspejler en

mindre kritisk indstilling hos offentligt ansatte eller større tilbøjelighed til

identifikation og dermed demonstration af loyalitet over for vedkommende

institution og dens ledelse. Det anføres endvidere, at mange offentligt an-

satte formentlig foretrækker at deltage i interne diskussioner frem for at

deltage i den offentlige debat, og at det i givet fald formentlig foretrækkes,

at offentlig kritik sker gennem de ansattes organisationer.

For så vidt angår spørgsmålet om styrkelse af offentligt ansattes ytringsfri-

hed konkluderer arbejdsgruppen, at løsningen næppe er udformning af nye

retsregler om ytringsfrihedens grænser, og at en forventning om, at retstil-

standen ville kunne klargøres i nye lovregler, næppe er berettiget. Ar-

bejdsgruppen finder dog, at en bedre formidling af den gældende retstil-

stand givetvis er ønskelig.

Arbejdsgruppen er således af den opfattelse, at den væsentligste barriere

for offentligt ansattes deltagelse i den offentlige debat ligger i deres ansæt-

telsesretlige status. På den baggrund finder arbejdsgruppen, at der er behov

for en styrkelse af de ansattes ansættelsesretlige stilling, herunder en sane-

ring af praksis vedrørende grundlaget for og procesmåden ved anvendelse

af ansættelsesretlige reaktioner, navnlig anvendelse af disse på grundlag af

påståede samarbejdsvanskeligheder.

3.1.4.5. Henrik Zahle, Dansk forfatningsret 3, 3. udgave (2001), Men-

neskerettigheder

Spørgsmålet om offentligt ansattes ytringsfrihed er behandlet af professor

Henrik Zahle i Dansk forfatningsret 3, 3. udgave (2001), Menneskerettig-

heder, side 108-121.

Henrik Zahle anfører indledningsvis, at offentligt ansattes ytringsfrihed er

beskyttet af grundlovens § 77. Beskyttelsen gælder imidlertid kun for pri-

vate ytringer, det vil sige ytringer, som den ansatte fremsætter på egne

vegne. Ved fremsættelse af ytringer på ansættelses-myndighedens vegne er

den ansatte underlagt de instruktionsbeføjelser, der tilkommer myndighe-

dens ledelse.

For så vidt angår den formelle ytringsfrihed anfører Henrik Zahle, at en

myndighed ikke kan stille krav om, at private ytringer på forhånd skal

godkendes af myndighedens ledelse.

Med hensyn til den materielle ytringsfrihed anfører Henrik Zahle, at of-

fentligt ansatte er underlagt de almindelige begrænsninger, som følger af

straffelovens bestemmelser om freds- og ærekrænkelser, samt de begræns-

ninger, der følger af regler om offentligt ansattes tavshedspligt.

I den herefter følgende redegørelse for, hvilke særlige begrænsninger der

måtte gælde for offentligt ansattes ytringsfrihed, tages der udgangspunkt i

en antagelse om, at ytringsfriheden defineres af, hvorvidt den private yt-

ring kan begrunde en sanktion eller reaktion i forhold til den ansattes nu-

værende stilling. Spørgsmålet om fremtidige muligheder med henblik på

andre stillinger omfattes derimod ikke.

Henrik Zahle forholder sig generelt kritisk til det synspunkt, som Bent

Christensen anfører i sit responsum fra 1980, om at hensynet til den politi-

ske og institutionelle beslutningsproces kan medføre begrænsninger i of-

fentligt ansattes ytringsfrihed. Henrik Zahle anfører bl.a., at den offentligt

ansattes ytringsfrihed ikke kan bero på en afvejning af hensynet til den of-

fentlige debat over for et hensyn til den politisk eller institutionelle beslut-

ningsproces, idet dette i et demokratisk samfund er to sider af samme sag.

Det anføres herefter, at begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed i

almindelighed kun gælder for centralt placerede medarbejdere, der rådgi-

ver den besluttende del af myndigheden. Det anføres endvidere, at ansatte i

myndigheder eller afdelinger, der trues af nedskæringer, antages at have en

vidtgående frihed til at ytre sig. En tilsvarende vidtgående adgang antages

at gælde med hensyn til ytringer om myndighedens servicestandard for pa-

tienter og klienter samt myndighedens præstationer i øvrigt.

Henrik Zahle anfører herefter, at hvis en offentligt ansats ytringer ligger

inden for grænserne af dennes ytringsfrihed, kan ledelsen ikke reagere med

negative sanktioner eller ledelsesreaktioner i øvrigt, alene på baggrund af

ytringens fremsættelse. Samarbejdsvanskeligheder, der er opstået som føl-

ge af ytringerne, kan dog begrunde anvendelsen af negative ledelsesreakti-

oner. Sådanne samarbejdsvanskeligheder skal dog underbygges og stå i

rimeligt forhold til vanskelighederne.

3.1.4.6. Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed og vejledning

om god adfærd i det offentlige

På baggrund af anbefalingerne fra Udvalget om offentligt ansattes ytrings-

frihed og meddeleret udgav Justitsministeriet i 2006 Vejledning om offent-

ligt ansattes ytringsfrihed

. Vejledningen, der indeholder en beskrivelse af

gældende ret og en række gode råd, svarer til det udkast til vejledning, som

blev optrykt som bilag 6 til betænkning 1472/2006. Bl.a. følgende fremgår

af vejledningen:

”Nærmere

om rammerne for offentligt ansattes ytringsfrihed

Som offentligt ansat er man som alle andre borgere beskyttet af grundlovens

bestemmelse om ytringsfrihed og kan på egne vegne deltage i den offentlige

debat og fremsætte personlige meninger og synspunkter. Dette gælder også

emner, der vedrører ens eget arbejdsområde.

Beskyttelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed gælder kun, når man som of-

fentligt ansat

ytrer sig på egne vegne.

Ledelsen kan således fastsætte regler

for, hvem der må udtale sig på myndighedens vegne, og give nærmere ret-

ningslinjer for indholdet af sådanne udtalelser.

Når man derimod ytrer sig på egne vegne, kan ledelsen ikke kræve, at man

først skal indhente tilladelse til at fremføre en påtænkt ytring. Ledelsen kan

heller ikke kræve, at man skal orientere ledelsen om ytringer, der fremsættes

på egne vegne.

Vejledning nr. 87 af 14. september 2006. Vejledningen er bl.a. tilgængelig på

www.retsinfo.dk.

Hvis der er risiko for, at offentligheden fejlagtigt vil kunne opfatte en ytring

som udtryk for ansættelsesmyndighedens synspunkter, skal man i forbindel-

se med ytringer vedrørende ens eget arbejdsområde præcisere, at man ytrer

sig på egne vegne.

Udgangspunktet er, at offentligt ansatte ikke efterfølgende kan pålægges an-

svar i anledning af ytringer, som de fremsætter på egne vegne. Offentligt an-

satte har således en udstrakt ytringsfrihed.

Der gælder dog nogle få begrænsninger i ytringsfriheden.

Man må ikke ytre sig om tavshedsbelagte oplysninger eller fremkomme med

ærekrænkende udtalelser. Man må heller ikke ytre sig i en urimelig grov

form eller fremsætte åbenbart urigtige oplysninger om væsentlige forhold

inden for eget arbejdsområde.

Derudover må der, af hensyn til offentlige myndigheders interne beslut-

ningsproces og funktionsevne, i særlige tilfælde udvises tilbageholdenhed

med hensyn til ytringer om forhold, der vedrører eget arbejdsområde. Denne

begrænsning gælder normalt kun for centralt placerede medarbejdere tæt på

beslutningsprocessen. Her vil det kunne være af betydning, om ytringen

fremsættes før eller efter, at en beslutning er truffet. En ytring, der fremsæt-

tes offentligt, før eller i nær tidsmæssig sammenhæng med, at en beslutning

er truffet, kan have en større skadevirkning for den interne beslutningsproces

end en ytring, der fremsættes længere tid efter, at beslutningen er truffet. Be-

grænsningen vil navnlig have betydning for ansatte med nær tilknytning til

de enkelte myndigheders ledelse, og vil således ikke omfatte offentligt ansat-

te, hvis funktioner ligger langt fra de politiske og administrative beslutnings-

tagere.

Man har som offentligt ansat en vidtgående frihed til at udtale sig om res-

sourcespørgsmål, som kan have væsentlig betydning for de fremtidige for-

hold på arbejdspladsen, f.eks. nedskæringer.

Det ligger fast, at en offentligt ansat har ret til at fremføre en eventuel kritik

offentligt uden først at anvende de interne systemer, så som ledelses- og sa-

marbejds-/tillidsrepræsentantsystemet. I en række tilfælde vil det dog – bl.a.

af hensyn til muligheden for at forbedre de forhold, man finder er kritisable,

og af hensyn til de fremtidige samarbejdsforhold på arbejdspladsen – kunne

være mest hensigtsmæssigt og fornuftigt først at rejse kritikken via de inter-

ne systemer.

Forholdet mellem offentligt ansattes ytringsfrihed og kravet om ansattes

loyalitet

100

Som nævnt ovenfor gælder der visse begrænsninger i offentligt ansattes yt-

ringsfrihed. Dels må offentligt ansatte ikke ytre sig i en urimelig grov form

eller fremsætte åbenbart urigtige oplysninger om væsentlige forhold inden

for eget arbejdsområde. Dels er centralt placerede medarbejdere tæt på be-

slutningsprocessen undergivet visse begrænsninger med hensyn til ytringer

om forhold, der vedrører deres eget arbejdsområde.

Det er imidlertid vigtigt at understrege, at den ulovbestemte loyalitetspligt,

der består i et ansættelsesforhold, ikke kan medføre yderligere begrænsnin-

ger i offentligt ansattes ytringsfrihed.

Når en lovlig ytring er fremsat

Hvis en offentligt ansat ytrer sig i overensstemmelse med de retningslinjer,

der er beskrevet i denne vejledning, er ytringen lovlig og kan dermed ikke

give anledning til, at den ansatte pålægges ansvar.

Ytringen kan heller ikke danne grundlag for, at ledelsen – i kraft af sin al-

mindelige ret til at lede og fordele arbejdet – anvender de såkaldte ”negative

ledelsesreaktioner”. En lovlig ytring kan derfor ikke i sig selv føre til afske-

digelse eller andre former for direkte eller indirekte sanktionering, som for

eksempel ændring af den ansattes arbejdsområde, eller at den ansatte ikke

tilgodeses i forbindelse med tildeling af løntillæg.

Der kan dog være tilfælde, hvor følgevirkningerne af en lovlig ytring – for

eksempel samarbejdsvanskeligheder – er af en så alvorlig karakter, at det

kan danne grundlag for ”negative ledelsesreaktioner”. Ledelsen skal i sådan-

ne tilfælde være særligt opmærksom på kravene til kvalifikation og bevis-

sikkerhed, herunder de krav der gælder om, at samarbejdsvanskelighederne

skal være betydelige, og om at vanskelighederne i det væsentlige skal skyl-

des den ansatte. Og ledelsen skal samtidig have sig det vægtige hensyn til of-

fentligt ansattes ytringsfrihed for øje.

Åbenhed i den offentlige sektor og på den enkelte arbejdsplads

Begreber som åbenhed, gennemsigtighed og troværdighed er væsentlige

værdier i den offentlige forvaltning. Det er derfor naturligt, at offentligt an-

satte, der har en grundig indsigt i og interesserer sig for forholdene inden for

deres egne arbejdsområder, også bidrager med deres viden og synspunkter i

den offentlige debat. Ytringsfriheden sikrer, at offentligt ansatte har en vidt-

gående ret til at deltage i den offentlige debat om forholdene på egne ar-

bejdsområder.

Men debat og åbenhed bør også fremmes internt på den enkelte arbejdsplads.

Her spiller ledelsen en væsentlig rolle for, at der skabes en kultur, hvor det er

101

både legitimt og velset, at man viser interesse for og debatterer arbejdsplad-

sens forhold. Både ledere og medarbejdere bør være bevidste om, at loyalitet

mod arbejdspladsen ikke blot betyder, at man udviser respekt for de trufne

beslutninger, men også at man på konstruktiv vis påpeger eventuelle kritiske

forhold.

Det kan derfor anbefales, at man på den enkelte arbejdsplads åbent drøfter de

offentligt ansattes ytringsfrihed og i øvrigt søger at skabe de rette vilkår for

en konstruktiv debat om arbejdspladsens forhold”.

Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed er i sin fulde længe optrykt

som bilag 1 til denne betænkning. Endvidere er vejledning om god adfærd

i det offentlige

, der i 2007 blev afgivet af Finansministeriet, Personalesty-

relsen, (nu Moderniseringsstyrelsen) i samarbejde med KL og Danske Re-

gioner optrykt som bilag 2. Vejledningen om god adfærd i det offentlige

har til hensigt at formidle en række af de grundlæggende vilkår og regler,

der gælder i den offentlige sektor, til både ansættelsesmyndigheden og an-

satte, og indeholder bl.a. et afsnit om grundlæggende værdier og princip-

per for offentlig forvaltning. I vejledningen behandles endvidere konkrete

temaer uddybet med eksempler – f.eks. instruktionsbeføjelsen og dens

grænser (herunder ulovlige ordrer), offentligt ansattes ytringsfrihed og

tavshedspligt.

3.1.4.7. Retspraksis

Der findes kun i meget begrænset omfang trykt retspraksis vedrørende of-

fentligt ansattes ytringsfrihed.

Det kan dog nævnes, at Højesteret i

U 1998.894 H,

tog stilling til spørgs-

målet om begrænsninger i ytringsfriheden i forbindelse med ytringer, der

fremsættes på ansættelsesmyndighedens vegne.

Sagen omhandlede en præst, der havde deltaget i en demonstration mod fri

abort iført præstekjole. Han havde i den anledning modtaget et pålæg fra

sin tilsynsførende biskop, om at han ikke fremover måtte bære præstekjole

under lignende demonstrationer. Pålægget indeholdt ikke et forbud mod at

deltage i demonstrationer, men alene et påbud om ikke at bære præstekjole

i sådanne sammenhænge, idet dette kom til at fremstå, som om præsten ud-

talte sig på kirkens vegne. Selvom pålægget var blevet indskærpet den på-

gældende, deltog han i endnu en demonstration mod fri abort iført præste-

Vejledning nr. 9472 af 1. januar 2007. Vejledningen er bl.a. tilgængelig på

www.retsinfo.dk.

102

kjole. For dette meddelte Kirkeministeriet ham en irettesættelse efter tjene-

stemandslovens § 24.

Højesteret fandt, at præsten havde begået en tjenesteforseelse ved ikke at

efterleve påbuddet, og at irettesættelsen derfor havde været berettiget.

Grundlovens § 77 var ikke påberåbt under sagen.

Østre Landsret har i

U 2005.1089/2 Ø

taget stilling til spørgsmålet om,

hvorvidt en kommunalt ansat skoleinspektør kunne tjenestefritages på

grund af et læserbrev, der indeholdt kritik af formanden for Børne- og Kul-

turvalget. Læserbrevet blev bragt i forbindelse med en debat om kommu-

nens skolestruktur. I læserbrevet underskrev den pågældende sig som sko-

leinspektør ved den pågældende skole.

Kommunen tjenestefritog skoleinspektøren foreløbigt, indtil kommunens

økonomiudvalg havde taget stilling til spørgsmålet om indledning af

tjenstligt forhør og disciplinærforfølgning. Som begrundelse for den fore-

løbige tjenestefritagelse henviste kommunen til, at skoleinspektøren havde

udtalt sig til pressen på en i forhold til kommunen illoyal måde. På et sene-

re byrådsmøde besluttede kommunen sig for, at der ikke skulle indledes

disciplinærforfølgning, men at tjenestefritagelsen skulle opretholdes, indtil

den pågældende kort herefter gik på pension.

Kommunen anførte under sagens behandling, at de to beslutninger om tje-

nestefritagelse var begrundet i ledelsesmæssige overvejelser, herunder

hensynet til at sikre ro omkring den politiske beslutningsproces om den

fremtidige skolestruktur og loyal medvirken til gennemførelsen heraf samt

hensynet til at undgå samarbejdsvanskeligheder i den forbindelse.

Landsretten fandt, at den pågældende ved i læserbrevet at anvende sin stil-

lingsbetegnelse og angivelse af tjenestested havde tilkendegivet, at han i

indlægget udtalte sig i sin egenskab som skoleleder i kommunen. Lands-

retten udtalte herefter, at ledelsesretten, der hjemlede kommunen adgang

til at tjenestefritage den pågældende, konkret måtte vurderes i sammen-

hæng med kommunens forpligtelse til saglig forvaltning. Under henvis-

ning til karakteren af det omhandlede læserbrev, der af Landsretten blev

betegnet som polemisk og ikke sagligt oplysende, fandt Landsretten ikke

grundlag for at tilsidesætte kommunens skøn, hvorefter tjenestefritagelsen

var nødvendig i perioden indtil kommunen havde truffet beslutning om

eventuel iværksættelse af disciplinær-forfølgning.

103

Landsretten fandt imidlertid, at det påhvilede kommunen at godtgøre, at

tjenestefritagelsen kunne opretholdes, efter at kommunen havde truffet be-

slutning om ikke at iværksætte disciplinærforfølgning, herunder at der fo-

relå samarbejdsvanskeligheder mv. i et omfang, der kunne begrunde, at

den pågældende ikke kunne genoptage sit arbejde indtil pensionering.

Landsretten fandt ikke, at kommunen havde godtgjort dette, hvorfor den

fortsatte tjenestefritagelse ikke fandtes berettiget. Den pågældende skole-

inspektør blev tilkendt en godtgørelse på 15.000 kr.

Som eksempler på nyere retspraksis vedrørende anvendelse af negative le-

delsesreaktioner på grund af samarbejdsvanskeligheder kan endvidere

nævnes

U 2002.1269 H

U 2003.1660 H,

der dog ikke vedrører samar-

bejdsvanskeligheder opstået på baggrund af en offentligt ansats ytringer.

Sagerne illustrerer imidlertid domstolenes generelle vurdering af samar-

bejdsvanskeligheder som afskedigelsesgrund.

U 2002.1269 H,

var A, der var en 61-årig kommunalt ansat viceskolein-

spektør, blevet afskediget på grund af samarbejdsvanskeligheder i medfør

af tjenestemandslovens § 28 med ret til fuld pension. A havde nedlagt på-

stand om, at afskedigelsen var ugyldig bl.a. under henvisning til, at kom-

munen ikke havde godtgjort, at samarbejdsvanskelighederne var betydeli-

ge, eller at årsagen til vanskelighederne (inklusiv hovedskylden) kunne til-

skrives ham. Det blev endvidere anført, at kommunen ikke havde tilstræbt

at løse problemerne ved mindre indgribende midler, og at kommunen der-

ved havde tilsidesat proportionalitetsprincippet.

Højesteret fandt, at det efter bevisførelsen kunne lægges til grund, at der

var betydelige samarbejdsvanskeligheder mellem A og skoleinspektøren

ved den pågældende skole, ligesom der var betydelige samarbejdsvanske-

ligheder mellem A og de ansatte ved skolen samt skoleforvaltningen, og at

disse samarbejdsvanskeligheder hovedsageligt kunne tilskrives A. Højeste-

ret fandt endvidere, at afskedigelsen ikke havde været et uforholdsmæssigt

skridt, idet anden arbejdsmæssig placering af A efter samarbejdsvanske-

lighedernes karakter og omfang ikke var mulig.

U 2003.1660 H,

blev A, der var pædagogmedhjælper i en kommunal

børneinstitution, tjenestefritaget efter indgivelse af politianmeldelse mod

ham for seksuelle overgreb på et barn i institutionen. Efterforskningen, der

tillige omfattede fire yderligere anmeldelser, blev sluttet uden tiltalerejs-

ning, og det var hensigten, at A, som havde personalets opbakning, skulle

vende tilbage til institutionen. Der blev imidlertid indgivet nye politian-

104

meldelser, og A blev sigtet. Omkring 50 pct. af børnene blev udmeldt af

institutionen, og efter nogle møder med bl.a. forældrene afskedigede

kommunen A. Sigtelsen mod A blev senere frafaldet.

Højesteret fandt, at afskedigelsen ikke var begrundet i selve sigtelsen, men

i at det efter reaktionerne fra forældrene var umuligt at genetablere den

fornødne tillid mellem A og de kommunale børneinstitutioners forældre.

Det var derfor uanset straffesagens udfald umuligt, at A kunne vende til-

bage til institutionen eller få en stilling i en anden børneinstitution.

Højesteret udtalte herefter, at i en sag som den foreliggende indebærer

proportionalitetsprincippet, at den ansatte i videst muligt omfang skal sø-

ges genplaceret i en anden stilling i kommunen, eventuelt uden for afde-

lingen for børn og unge, således at afgørelsen ikke kan opfattes som en

stillingtagen til skyldsspørgsmålet. Kommunen havde ikke undersøgt mu-

lighederne for omplacering uden for afdelingen for børn og unge, og A fik

derfor en skønsmæssigt fastsat godtgørelse på 30.000 kr.

3.1.4.8. Praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har oprindeligt ind-

taget en meget forsigtig holdning til spørgsmålet om offentligt ansattes yt-

ringsfrihed. Nyere praksis har imidlertid udviklet sig i retning af en stigen-

de beskyttelse af offentligt ansattes ytringsfrihed.

EMD har bl.a. i en række nyere sager taget stilling til spørgsmål om kræn-

kelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10 i situ-

ationer, hvor offentligt ansattes ytringer om ulovligheder eller uregelmæs-

sigheder på arbejdspladsen, er blevet sanktioneret af myndighederne. Yt-

ringer fra offentligt ansatte om ulovligheder eller uregelmæssigheder på

arbejdspladsen behandles i dansk ret efter de almindelige regler om offent-

ligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret, jf. om sidstnævnte afsnit 3.2.

Hvis der er tale om videregivelse af tavshedsbelagte oplysninger, er det li-

geledes de almindelige regler om tavshedspligt, der finder anvendelse,

herunder bl.a. reglerne om, hvornår det er lovligt at videregive sådanne op-

lysninger af hensyn til varetagelsen af en åbenbar almeninteresse, jf. afsnit

3.1.4.1 og 3.2.

Det bemærkes i øvrigt, at ytringer om ulovligheder eller uregelmæssighe-

der på arbejdspladsen jævnligt også betegnes som ”whistleblowing”, jf.

herom nærmere kapitel 6.

105

Dommene fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i nærværende

afsnit vedrører både sager om sanktionering af ytringer, der efter dansk ret

ville være lovlige for offentligt ansatte, herunder ytringer om ikke-

tavshedsbelagte forhold, og ytringer om tavshedsbelagte forhold, idet

EMD anvender de samme hovedprincipper i de to typer sager.

I det omfang EMD i sagerne anvender de samme principper som for of-

fentligt ansattes ytringsfrihed, refereres endvidere sager, hvori klagerne ef-

ter dansk ret ikke nødvendigvis ville være at regne for offentligt ansatte, jf.

f.eks.

Heinisch mod Tyskland

refereret nedenfor.

Sagen

Vogt mod Tyskland (afsagt den 26. september 1995)

omhandlede en

offentligt ansat skolelærerinde, der havde undervist på folkeskoleniveau i 4

år uden klager fra forældre eller andre. Lærerinden blev afskediget, fordi

hun nægtede at tage afstand fra det lovlige kommunistiske parti, som hun

var aktivt medlem af. Myndighederne havde begrundet afskedigelsen med,

at lærerinden som følge af medlemskabet ikke levede op til lovgivningens

krav om offentligt ansattes loyalitetspligt over for landets forfatning.

EMD anførte generelt, at offentligt ansatte ikke falder uden for anvendel-

sesområdet af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (præmis

43). EMD anførte videre, at også offentligt ansattes ytringsfrihed er be-

skyttet af artikel 10, men at det kan være berettiget at pålægge ansatte sær-

lige begrænsninger på grund af den diskretionsforpligtelse, der er forbun-

det med ansættelsesforholdet (præmis 53).

Ved den herefter følgende konkrete vurdering af, om indgrebet kunne an-

ses for nødvendigt i et demokratisk samfund, fandt EMD, at dette ikke var

tilfældet. Der blev i den forbindelse bl.a. lagt vægt på, at lærerinden ikke

var blevet beskyldt for at have misbrugt sin stilling til politisk indoktrine-

ring. EMD fandt således, at artikel 10 i den konkrete sag var blevet kræn-

ket.

Sagen

Ahmed mfl. mod Storbritannien (afsagt den 2. september 1998)

om-

handlede fire lokalt (kommunalt) ansatte embedsmænd, der havde været

nødt til at opgive forskellige politisk prægede aktiviteter for at beholde de-

res arbejde. Baggrunden herfor var en lov, som forbød højerestående em-

bedsmænd og embedsmænd, der på jævnlig basis rådgav den politisk valg-

te del af lokalstyret, at deltage i forskellige politiske aktiviteter.

106

Den pågældende lov forbød de omhandlede embedsmænd at opstille som

kandidater til valg til Underhuset (House of Commons), Europa-

parlamentet og ethvert lokalstyre. Det var endvidere ikke tilladt at tage ak-

tivt del i valgkampagnerne i forbindelse med de nævnte valg som ”stem-

mefisker” (election agent or canvasser). Loven forbød ikke medlemskab af

et politisk parti, men det var ikke tilladt at have poster inden for et politisk

parti, der indebar deltagelse i den generelle ledelse af partiet eller en af

dets afdelinger, samt poster, hvor den pågældende repræsenterede partiet

over for andre. Loven forbød endvidere generelt de pågældende embeds-

mænd at fremsætte ytringer (f.eks. i artikler), der havde det klare formål at

påvirke offentlighedens støtte til et bestemt politisk parti.

De af loven omfattede embedsmænd udgjorde ca. 2 % af de offentligt an-

satte på lokalt plan.

EMD anførte i lighed med

Vogt mod Tyskland,

at offentligt ansattes yt-

ringsfrihed også er beskyttet af artikel 10, men at det kan være berettiget at

pålægge ansatte særlige begrænsninger på grund af den diskretionsforplig-

telse, der er forbundet med ansættelsesforholdet (præmis 41 og 56).

EMD noterede sig endvidere, at det engelske lokalstyresystem gennem

lang tid har bygget på et system, hvor den politisk valgte ledelse bliver bi-

stået og rådgivet af faste, upolitiske embedsmænd. Dette system fordrer et

loyalitetsforhold, hvor den politisk valgte ledelse har ret til at forvente, at

dens rådgivere er politisk neutrale i deres rådgivningsfunktioner. Offent-

ligheden har ligeledes en ret til at forvente, at den politiske ledelse, som

den har valgt, ikke af de faste, upolitiske embedsmænd forhindres i at gen-

nemføre dens politik. Formålet med den pågældende lov var at opretholde

dette system samt sikre dets effektivitet (præmis 53).

EMD fandt, at sikring af et effektivt lokalt demokrati var et lovligt hensyn

efter artikel 10, stk. 2, og at indgrebet i den konkrete sag kunne anses for

nødvendigt i et demokratisk samfund. EMD fandt således ikke, at artikel

10 var blevet krænket.

Sagen

Wille mod Lichtenstein (afsagt den 28. oktober 1999)

omhandlede

prinsen af Liechtensteins indgriben, der forhindrede klagerens fortsatte an-

sættelse som præsident for forvaltningsdomstolen. Klageren havde under

en offentlig forelæsning fremsat nogle kontroversielle synspunkter om

prinsen af Liechtensteins forfatningsretlige stilling. På grund af udtalelser-

ne afslog prinsen at genudnævne dommeren.

107

EMD anførte, at højtplacerede myndighedspersoner er underlagt særlige

begrænsninger i deres ytringsfrihed, og at det kan forventes, at offentligt

ansatte ved domstolene udviser tilbageholdenhed med deres offentlige ud-

talelser i tilfælde, hvor der vil kunne sættes spørgsmålstegn ved den autori-

tet og upartiskhed, der forbindes med stillingen (præmis 64). Der var såle-

des tale om et lovligt hensyn efter artikel 10, stk. 2.

EMD fandt imidlertid, at indgrebet i den konkrete sag ikke havde været

nødvendigt i et demokratisk samfund. EMD lagde vægt på, at udtalelserne

ikke kunne antages at have indflydelse på udførelsen af hvervet som rets-

præsident, og at udtalelserne var udtryk for et rimeligt forfatningsretligt

standpunkt, som desuden hverken vedrørte en verserende retssag, rumme-

de alvorlig kritik af enkeltpersoner og institutioner eller fornærmede nogen

højtstående myndighedsperson. EMD fandt på den baggrund, at artikel 10

var blevet krænket.

I sagen

Raichinov mod Bulgarien (afsagt den 20. april 2006)

blev justits-

ministeriets chef for retssystemets økonomi idømt en strafferetlig bøde og

offentlig irettesættelse for under et møde i en offentlig myndighed at have

anført, at en vicerigsadvokat ikke var en ”ren person”, og at han kunne be-

vise dette.

EMD fastslog i sagen på baggrund af en samlet vurdering, at der forelå en

krænkelse af artikel 10. EMD lagde i den forbindelse navnlig vægt på,

vicerigsadvokaten var en højtstående embedsmand, der måtte tåle mere

kritik end en privatperson,

udtalelserne fandt sted bag lukkede døre for

et begrænset publikum,

udtalelserne kunne ses som en del af en debat

om et emne af generel betydning, hvilket styrkede hensynet til ytringsfri-

heden,

chefen for retssystemets økonomi tilsyneladende tilbød at doku-

mentere sine udtalelser,

chefen for retssystemets økonomi var blevet på-

lagt en strafferetlig sanktion frem for en disciplinær eller civilretlig sankti-

on, og

der var tale om en ytring som led i en mundtlig udveksling og ik-

ke en velgennemtænkt og planlagt skriftlig ytring.

I Raichinov-sagen indgår der en lang række konkrete momenter i vurde-

ringen af, om sanktionen var nødvendig i et demokratisk samfund, og det

fremgår ikke klart, om ytringen som sådan ikke kunne sanktioneres, eller

om sanktionen (der ville fremgå af den pågældendes straffeattest) var for

hård. EMD lagde dog betydelig vægt på, at ytringerne fremkom som led i

en mundtlig udveksling i et lukket forum, og at det forekom uproportionalt

108

at anvende en strafferetlig sanktion, når andre fremgangsmåder kunne have

været anvendt (præmis 51).

Nyere sager om ytringer om ulovligheder eller uregelmæssigheder på ar-

bejdspladsen

EMD har i en række nyere sager taget stilling til spørgsmål om krænkelse

af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i situationer, hvor of-

fentligt ansattes ytringer om ulovligheder eller uregelmæssigheder på ar-

bejdspladsen, er blevet sanktioneret.

Sagen

Guja mod Moldova

(afsagt

12. februar 2008)

angik en pressechef

hos rigsadvokaten, der blev afskediget, fordi han havde videregivet to bre-

ve til en avis. Det ene brev var sendt af parlamentets viceformand og an-

modede rigsadvokaten om personligt at gå ind i en konkret straffesag mod

fire politibetjente for forbrydelser begået i tjenesten. Det andet brev var

sendt af en viceminister til en vicerigsadvokat og viste, at en af de fire po-

litibetjente tidligere var blevet kendt skyldig i bl.a. ulovlig tilbageholdelse,

magtmisbrug og vold. Betjenten var kun blevet straffet med en bøde, som

han var fritaget for at skulle betale, og var blevet genansat af ministeriet.

EMD anførte indledningsvis med henvisning til Vogt-dommen, at offent-

ligt ansatte er underlagt en loyalitets-, tilbageholdenheds- og diskretions-

forpligtelse over for deres arbejdsgiver. Dette gjaldt navnlig højere em-

bedsmænd, hvis opgave det er loyalt at bistå regeringen med at udøve sine

funktioner, og som ofte har adgang til information, som regeringen af legi-

time årsager ønsker hemmeligholdt (præmis 70 og 71).

EMD anførte på den anden side, at højere embedsmænd kan få kendskab

til interne oplysninger, herunder fortrolige oplysninger, som offentlighe-

den kan have en stærk samfundsmæssig interesse i at få kendskab til. På

den baggrund bør ytringer fra højere embedsmænd – og andre ansatte i den

offentlige sektor – om ulovligheder eller uregelmæssigheder på arbejds-

pladsen i visse tilfælde beskyttes, navnlig hvor der kun er en lille gruppe af

personer, der har kendskab til forholdene (præmis 72). Set i lyset af den

ansattes diskretionsforpligtelse, bør sådanne ytringer dog i første omgang

ske i form af indberetninger til vedkommendes overordnede eller anden

kompetent myndighed. Kun i tilfælde hvor dette ikke kan lade sig gøre (el-

ler må antages at være utjenligt), kan den ansatte som en sidste udvej væl-

ge offentliggørelse (præmis 73).

109

EMD fastslog efter en samlet vurdering krænkelse af artikel 10. EMD lag-

de i den forbindelse navnlig vægt på,

pressechefen i den konkrete særli-

ge situation ikke havde haft andre effektive muligheder for at rapportere

om forholdene end at gå til offentligheden, idet rigsadvokaten lod til at ha-

ve givet efter for det politiske pres, og national ret ikke indeholdt andre

rapporteringsmuligheder,

pressechefens ytringer angik meget vigtige

samfundsanliggender, herunder magtfordeling, magtmisbrug fra en højt-

stående politiker og regeringens holdning til politibrutalitet,

presseche-

fen handlede i god tro med henblik på at bekæmpe korruption og ikke ud

fra personlige motiver, og

der var tale om en meget hård sanktion i den

konkrete sag – afskedigelse.

Med Guja-dommen fastlagde EMD på den ene side, at (også) ytringer fra

højere embedsmænd om ulovligheder eller uregelmæssigheder på arbejds-

pladsen i visse tilfælde bør beskyttes, navnlig hvor kun en lille gruppe af

personer har kendskab til forholdene. På den anden side udtalte EMD

imidlertid, at sådanne ytringer – set i lyset af den ansattes diskretionsfor-

pligtelse – i første omgang bør ske i form af indberetninger til vedkom-

mendes overordnede eller anden kompetent myndighed. Kun i tilfælde

hvor dette ikke kan lade sig gøre (eller må antages at være utjenligt), kan

den ansatte som en sidste udvej vælge offentliggørelse.

Sagen

Marchenko mod Ukraine

(afsagt

19. februar 2009)

vedrørte en læ-

rer, der tillige var fagforeningsleder, som rettede en række beskyldninger

mod rektoren på den skole, hvor han var ansat, for misbrug af skolens mid-

ler og ejendele til private formål. Læreren havde dels skrevet breve til en

lokal tilsynsmyndighed og politiet, dels organiseret en demonstration foran

en lokal myndighedsbygning, hvor beskyldningerne fremgik af demon-

stranternes bannere.

EMD anførte, at læreren – uanset hans rolle som fagforeningsleder og uan-

set, at hans ytringer vedrørte et område af offentlig interesse – havde pligt

til at handle inden for lovgivningens rammer, der bl.a. havde til formål at

beskytte andres rettigheder og ære og en formodning om uskyld. EMD an-

førte endvidere, at læreren havde en loyalitets-, tilbageholdenheds- og dis-

kretionsforpligtelse over for sin arbejdsgiver (præmis 45).

EMD anførte på den anden side – i lighed med i Guja-dommen – at ytrin-

ger fra offentligt ansatte om ulovligheder eller uregelmæssigheder på ar-

bejdspladsen bør beskyttes, navnlig hvor der kun er en lille gruppe af per-

soner, der har kendskab til forholdene. Set i lyset af den ansattes diskreti-

110

onsforpligtelse bør sådanne ytringer dog i første omgang ske i form af ind-

beretninger til vedkommendes overordnede eller anden kompetent myn-

dighed. Kun i tilfælde hvor dette ikke kan lade sig gøre (eller må antages

at være utjenligt), kan den ansatte som en sidste udvej vælge offentliggø-

relse (præmis 46).

EMD fandt herefter på baggrund af en afvejning af ovennævnte hensyn, at

lærerens breve til den lokale tilsynsmyndighed, der var vedlagt materiale

med henblik på at underbygge beskyldningerne, ikke kunne berettige ind-

grebet i lærerens ytringsfrihed. EMD lagde i den forbindelse navnlig vægt

på, at han havde handlet på vegne af en fagforening, og at han havde ved-

lagt materiale med henblik på at underbygge sine beskyldninger.

EMD fandt imidlertid endvidere, at beskyldningerne på bannere mv. under

demonstrationen kunne udgøre ærekrænkelser i mangel af sandhedsbevis

og således kunne berettige sanktioner. EMD lagde i den forbindelse navn-

lig vægt på,

klager havde en diskretionsforpligtelse over for sin arbejds-

giver,

klager havde grebet til dette middel, før andre klagemuligheder

var udtømt, og

beskyldningerne på bannerne i visse tilfælde var ganske

stærkt formuleret.

EMD fandt på den baggrund, at de nationale domstole havde handlet inden

for deres skønsmargin ved at straffe læreren ved en bøde og et krav om

kompensation til rektoren, men at en udmålt sanktion på et års fængsel var

uproportional.

Marchenko-dommen angår ikke videregivelse af fortrolige oplysninger,

men derimod udtalelser der i mangel af sandhedsbevis kunne være ære-

krænkende. Det må på den baggrund antages, at den pligt, der efter EMDs

praksis eksisterer for offentligt ansatte, til som udgangspunkt først at ind-

berette mulige ulovligheder og uregelmæssigheder på arbejdspladsen til

deres overordnede også gælder for oplysninger, der ikke er fortrolige.

EMD har endvidere i dommene

Heinisch mod Tyskland (afsagt den 21. juli

2011)

Bucur og Toma mod Rumænien (afsagt den 8. januar 2013)

fast-

holdt linjen fra Guja- og Marchenko-dommene.

Heinisch-sagen angik en sygeplejerske, der var ansat på et plejehjem, der

blev drevet af et hovedsageligt offentligt ejet firma. Sygeplejersken havde

gentagne gange over for sin arbejdsgiver påpeget problemer med kvalite-

ten af plejen. Der var på et myndighedsbesøg på plejehjemmet konstateret

111

alvorlige fejl i plejehjemmets service, herunder utilstrækkeligt personale,

utilstrækkelig omsorg for beboerne og for dårlig dokumentation af den ud-

førte pleje. Da der imidlertid ikke blev reageret på kritikken, indgav klager

politianmeldelse, der dog ikke resulterede i tiltalerejsning. Som følge heraf

blev hun afskediget.

EMD gentog indledningsvist, at ytringer fra ansatte i den offentligt sektor

om ulovligheder eller uregelmæssigheder på arbejdspladsen i visse tilfælde

bør beskyttes, navnlig hvor der kun er en lille gruppe af personer, der har

kendskab til forholdene (præmis 63). EMD anførte endvidere, at den dis-

kretionsforpligtelse, der gælder for offentligt ansatte også måtte antages at

gælde i en situation som den foreliggende, hvor der var tale om en ansat i

et hovedsageligt offentligt ejet firma, om end diskretionsforpligtelsen dog

kunne have større vægt for højere embedsmænd og andre offentligt ansatte

(præmis 64). Den ansatte burde derfor også i et tilfælde som det forelig-

gende i første omgang indberette til vedkommendes overordnede eller an-

den kompetent myndighed. Kun i tilfælde, hvor dette ikke kunne lade sig

gøre (eller måtte antages at være utjenligt), kunne den ansatte som en sid-

ste udvej vælge offentliggørelse (præmis 64-65).

EMD fandt i den konkrete sag, at der forelå en krænkelse af artikel 10.

EMD lagde i den forbindelse navnlig vægt på,

sygeplejersken havde

forsøgt interne klageveje først,

det ikke var dokumenteret, at fortsatte

interne klager ville føre noget med sig,

ytringerne angik et emne af be-

tydelig samfundsinteresse,

der forelå et vist faktuelt grundlag for syge-

plejerskens ytringer,

sygeplejersken handlede i god tro og ikke ud fra

personlige motiver, og

sygeplejersken var blevet udsat for den hårdeste

arbejdsretlige sanktion – afskedigelse – hvilket bl.a. kunne afskrække an-

dre offentligt ansatte fra at ytre sig om mangler i plejesystemet.

Sagen

Bucur og Toma mod Rumænien

angik bl.a. en ansat i den rumænske

militære efterretningstjeneste, der blev idømt to års betinget fængsel for at

videregive fortrolige oplysninger om ulovlige telefonaflytninger af politi-

kere og journalister.

Efter at have gentaget principperne fra Guja-dommen, fandt EMD, at der

forelå en krænkelse af artikel 10 i sagen. EMD lagde i den forbindelse

navnlig vægt på,

klageren havde forsøgt interne klageveje først,

kla-

geren havde henvendt sig til et medlem af det parlamentariske kontrolud-

valg, der førte tilsyn med efterretningstjenesten, og at vedkommende hav-

de anbefalet klageren at afholde en pressekonference, idet parlamentsmed-

112

lemmet vurderede, at udvalget ikke ville foretage sig noget i sagen,

der

ikke forelå andre effektive procedurer, som klageren kunne have anvendt

til at rapportere om ulovlighederne,

ytringerne angik et emne af uomtvi-

stelig offentlig interesse,

klageren var i god tro og havde rimelig grund

til at mene, at de videregivne oplysninger var korrekte (EMD lagde i den

forbindelse bl.a. vægt på, at Rumænien havde afvist at fremlægge relevant

dokumentation til brug for ægthedsvurderingen),

den offentlige interes-

se i at modtage oplysningerne om retsstridig adfærd i efterretningstjene-

sten var mere tungtvejende end hensynet til at opretholde tilliden til, at ef-

terretningstjenesten handlede inden for lovens rammer, og

der var tale

om en ganske hård og afskrækkende sanktion, idet klageren var blevet

straffet med to års betinget fængsel.

Grupper af offentligt ansatte, der har en særligt begrænset eller udvidet

ytringsfrihed

EMD har endvidere udtalt, at der for visse grupper af offentligt ansatte

gælder henholdsvis særlige begrænsninger og særlige udvidelser i deres yt-

ringsfrihed som følge af, at loyalitets-, tilbageholdenheds- og diskretions-

forpligtelsen må fortolkes i lyset af de konkrete pligter og opgaver, den

enkelte stilling indebærer.

Kudeshkina mod Rusland (afsagt 26. februar

2009)

angår dommere,

Wojtas-Kaleta mod Polen (afsagt 16. juli 2009)

an-

går journalister ansat i det offentlige og

Szime mod Ungarn (afsagt 9. ok-

tober 2012)

angår en overordnet inden for politiet.

I sagen

Kudeshkina mod Rusland (afsagt den 26. februar 2009)

blev en

dommer afskediget på grund af kritiske udtalelser om retssystemet i et in-

terview til pressen i forbindelse med et parlamentsvalg, som dommeren

stillede op til. Dommeren havde bl.a. anført,

dommere i Moskva Byret

reelt ikke var uafhængige,

retspræsidenterne utilbørligt søgte at påvirke

dommerne, og

der blev udøvet grov forskelsbehandling i det juridiske

system, således at personer med høje embeder ikke var underlagt love og

regler. Dommeren henviste i den forbindelse bl.a. til en konkret sag om en

højtstående embedsmand, der var blevet overført fra klager til en anden

dommer, som hun mente var underlagt utilbørligt pres.

EMD henviste indledningsvis til, at offentligt ansatte havde en loyalitets-,

tilbageholdenheds- og diskretionsforpligtelse over for deres arbejdsgivere

(præmis 85), og at særligt dommere skal udvise tilbageholdenhed ved an-

vendelsen af deres ytringsfrihed i alle tilfælde, hvor der ellers vil kunne

rejses tvivl ved domstolssystemets autoritet og uvildighed (præmis 86).

113

EMD henviste dog til, at der på den anden side i forbindelse med et parla-

mentsvalg var et særligt hensyn at tage til, at kandidaterne uhindret kunne

ytre sig.

EMD fandt på baggrund af en samlet vurdering af sagens omstændigheder,

at der forelå en krænkelse af artikel 10. Domstolen lagde i den forbindelse

navnlig vægt på,

dommerens udtalelser havde et faktuelt grundlag, her-

under dommerens egen erfaring med en konkret straffesag mod en højtstå-

ende embedsmand, der blev overført til en anden dommer,

udtalelserne

ikke fremstod som personligt motiveret, men som en rimelig kommentar

til et emne af stor samfundsmæssig betydning, og

dommerens afskedi-

gelsessag var blevet behandlet af den byret, som hun havde kritiseret i sine

udtalelser, på en måde der ikke levede op til væsentlige processuelle rets-

sikkerhedsgarantier.

Sagen

Wojtas-Kaleta mod Polen (afsagt 16. juli 2009)

angik kritiske udta-

lelser fra en journalist ansat på en offentlig tv-station angående ledelsens

beslutning om at nedlægge to programmer om klassisk musik. Journalisten

var ligeledes fagforeningsleder.

EMD anførte, at ansatte havde en loyalitets-, tilbageholdenheds- og diskre-

tionsforpligtelse over for deres arbejdsgivere (præmis 43). EMD anførte

imidlertid endvidere, at denne forpligtelse ikke gælder i samme omfang for

ansatte journalister, idet det er en del af journalisters funktioner, at de skal

formidle information og idéer (præmis 46).

EMD fandt på baggrund af en samlet vurdering af sagens omstændigheder,

at der forelå en krænkelse af artikel 10. Domstolen lagde i den forbindelse

navnlig vægt på,

der i den foreliggende sag kunne siges at være tale om

et emne af samfundsmæssig betydning,

journalistens loyalitetsforplig-

telse måtte ses i lyset af, at ansættelsesstedet (den offentlige tv-station)

skulle yde en pluralistisk service med særlig fokus på understøttelsen af

kultur og polske intellektuelle og kunstneriske landvindinger,

journali-

sten ligeledes var fagforeningsleder, og

der ikke for de nationale dom-

stole var rejst tvivl om det faktuelle grundlag for udtalelserne eller om

journalistens motiver.

Sagen

Szime mod Ungarn (afsagt 9. oktober 2012)

angik en klager, der be-

sad en overordnet stilling inden for politiet og var fagforeningsleder. Ved-

kommende havde på fagforeningens hjemmeside publiceret en række be-

skyldninger om bl.a. nepotisme, manglende kvalifikationer og varetagelse

114

af usaglige politiske hensyn blandt ledelsen inden for politiet. Vedkom-

mende blev idømt en bøde og degradering for opfordring til lydighedsnæg-

telse.

EMD fandt, at der ikke forelå en krænkelse af artikel 10 i sagen. Domsto-

len lagde i den forbindelse navnlig vægt på,

ytringerne kunne skade po-

litiets opdømme og var egnede til at medføre lydighedsnægtelse,

der var

væsentlige hensyn at tage til beskyttelsen af loyalitet over for og tiltro til

politiledelsen, bl.a. set i lyset af de særlige krav om disciplin i politiet,

klageren ikke havde underbygget udtalelserne faktuelt (hvilket i et vist om-

fang måtte kræves, selvom der primært var tale om værdidomme),

kla-

geren – selvom der er generel offentlig interesse i at muliggøre kritik inden

for politiet – burde have været bevist om de begrænsninger i ytringsfrihe-

den, der fulgte af en ansættelse i politiet, og

en bøde og en degradering

måtte anses for en relativ mild sanktion.

Sammenfatning af praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

Det følger af de ovenfor refererede domme, at EMD anerkender, at også

offentligt ansatte har ret til ytringsfrihed, men at det kan være berettiget at

pålægge ansatte særlige begrænsninger på grund af den såkaldte diskreti-

onsforpligtelse, der er forbundet med ansættelsesforholdet, og som bl.a.

indebærer, at den ansatte ved udøvelsen af sin ytringsfrihed skal udvise

loyalitet, tilbageholdenhed og diskretion i forhold til ansættelsesstedet.

Diskretionsforpligtelsen indebærer bl.a., at offentligt ansatte har en for-

pligtelse til efter omstændighederne at udvise en passende neutralitet ved

deres optræden og ytringer. Diskretionsforpligtelsen må endvidere fortol-

kes i lyset af de konkrete pligter og opgaver, den enkelte stilling indebæ-

rer, hvorfor der for visse grupper af offentligt ansatte gælder både særlige

begrænsninger og særlige udvidelser i deres ytringsfrihed – det gælder

f.eks. dommere og journalister.

EMD har i en række nyere sager – første gang i Guja-dommen – anført, at

visse ytringer om ulovligheder og uregelmæssigheder på arbejdspladsen

kan nyde beskyttelse efter den Europæiske Menneskerettighedskonventi-

ons artikel 10, navnlig hvor der kun er en lille gruppe af personer, der har

kendskab til forholdene. EMD har dog i disse sager ligeledes anført, at så-

danne ytringer – set i lyset af den ansattes diskretionsforpligtelse – i første

omgang bør ske i form af indberetninger til vedkommendes overordnede

eller anden kompetent myndighed. Kun i tilfælde hvor dette ikke kan lade

115

sig gøre (eller må antages at være utjenligt), kan den ansatte som en sidste

udvej vælge offentliggørelse. Dette gælder også for så vidt angår ytringer

som den ansatte fremsætter som privatperson, og som ikke er tavsheds-

pligtbelagte – som det f.eks. var tilfældet i Marchenko-sagen.

EMD lægger således i sin praksis betydelig vægt på hensynet til, at de på-

gældende ansættelsesmyndigheders beslutningsproces og daglige forvalt-

ning ikke unødigt undermineres af de ansattes ytringer, og EMD accepte-

rer – bl.a. som følge af diskretionsforpligtelsen – betydeligt videre restrik-

tioner for offentligt ansattes ytringsfrihed end, hvad der gælder efter dan-

ske regler og praksis.

Kun i tilfælde, hvor de restriktioner, der opstilles for offentligt ansattes yt-

ringsfrihed (eller de sanktioner offentligt ansatte pålægges) – efter en kon-

kret vurdering må anses for mere vidtgående end nødvendigt i et demokra-

tisk samfund – statuerer EMD krænkelse af artikel 10.

3.1.4.9. Praksis fra Folketingets Ombudsmand

Reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed er i det væsentlige udviklet

og håndhævet af Folketingets Ombudsmand. Dette afspejles af det store

antal sager, hvor ombudsmanden har beskæftiget sig med spørgsmålet,

samt det faktum, at der kun i meget begrænset omfang findes trykt rets-

praksis vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed. Den omfattende om-

budsmandspraksis har bidraget betydeligt til en afklaring af retstilstanden.

For så vidt angår spørgsmålet om den formelle ytringsfrihed, har ombuds-

manden i

FOB 1982.199

udtalt, at censurforbuddet i grundlovens § 77 og-

så gælder i relation til udtalelser, som offentligt ansatte fremsætter på egne

vegne. I den omhandlede sag havde Miljøstyrelsens direktør udstedt et

forbud til de ansatte ved styrelsens havforureningslaboratorium mod at ud-

tale sig om forureningen af Hjarbæk Fjord, medmindre dette skete efter

forudgående aftale med det ansvarlige kontor i Miljøstyrelsen.

Ombudsmanden udtalte, at der ikke – end ikke ved lov – kan gennemføres

en ordning, hvorefter offentligt ansatte forpligtes til at forevise eller på an-

den måde at indhente forudgående tilladelse fra ledelsen til en påtænkt of-

fentliggørelse af et indlæg i den offentlige debat. Ombudsmanden tilføje-

de, at dette ”naturligvis” ikke gjaldt fremsættelse af udtalelser, der frem-

sættes eller påtænkes fremsat på vegne af den myndighed, som den ansatte

er tilknyttet.

116

Efter en gennemgang af sagen fandt ombudsmanden at måtte lægge til

grund, at forbuddet alene skulle tillægges betydning for de ansattes adgang

til at udtale sig på laboratoriets eller miljøstyrelsens vegne. Ombudsman-

den fandt herefter ikke grundlag for at kritisere forbuddet.

FOB 1992.330,

der omhandlede en cheflæges udtalelser på et politisk

møde om overflytning af en afdeling til et andet sygehus, udtalte ombuds-

manden, at ledelsen af relativt selvstændige offentlige institutioner (som

f.eks. sygehuse) har en i det væsentligste fri adgang til – i overensstem-

melse med de almindelige retningslinjer for offentligt ansattes ytringsfri-

hed – offentligt at fremlægge synspunkter både på egne og på institutio-

nens vegne. Baggrunden herfor var ifølge ombudsmanden, at sondringen

mellem udtalelser, der fremsættes af en ansat som privatperson, og udtalel-

ser på myndighedens vegne, i praksis ofte ikke kan gennemføres, for så

vidt angår lederen af disse institutioner. Sådanne udtalelser vil ofte blive

opfattet som hidrørende fra institutionen som sådan, selvom de måtte være

ment som private tilkendegivelser.

Ombudsmanden udtalte endvidere, at den instruktionsadgang, som ledel-

sen har til at fastlægge retningslinjer for, hvem der må udtale sig på myn-

dighedens vegne, og indholdet af sådanne udtalelser, kun har betydning,

hvis den faktisk er udnyttet i form af udtrykkeligt meddelte begrænsninger

i adgangen til at ytre sig offentligt på myndighedens vegne. I den konkrete

sag havde amtskommunens centrale ledelse ikke meddelt sygehusledelsen

sådanne begrænsninger. Da udtalelserne i øvrigt lå inden for rammerne for

offentligt ansattes ytringsfrihed, burde amtskommunen hverken have kriti-

seret cheflægen for udtalelserne eller for ikke at have indhentet en forud-

gående godkendelse.

Ombudsmanden bemærkede i den forbindelse generelt, at det efter om-

stændighederne kan være mest hensynsfuldt – uden, at der dog kan opstil-

les et retligt krav herom – at den ansatte underretter forvaltningen, inden et

kritisk indlæg offentliggøres. I den konkrete sag havde synspunktet ingen

betydning, idet cheflægen var blevet indkaldt til det politiske møde med

under en times varsel.

For så vidt angår fastlæggelse af retningslinjer for kommunikation mellem

ledelsen og de ansatte kan der henvises til

FOB 1996.131.

I den pågælden-

de sag havde fem medarbejdere i en kommune fået et tjenstligt pålæg om

ikke at rette tjenstlige henvendelser til det politiske system uden om eller

117

parallelt med henvendelser til ledelsen. De fem medarbejdere havde sendt

et brev til bl.a. borgmesteren, hvori de gjorde indsigelser mod den mang-

lende tildeling af arbejdskraft til deres afdeling. Dette var sket på trods af,

at socialdirektøren havde oplyst dem om, at brevet skulle sendes gennem

kontorchefen.

Ombudsmanden udtalte generelt, at ledelsen af et administrativt hierarki i

offentlige forvaltningsmyndigheder inden for lovgivningens rammer er re-

lativt frit stillet med hensyn til at bestemme, hvordan kommunikationen

mellem ansatte og ledelse, herunder den politiske ledelse, skal foregå.

Ombudsmanden bemærkede dog, at denne ret var begrænset af princippet i

grundlovens § 77 om de ansattes adgang til at udtale sig som privatperso-

ner. Retten til at fastlægge retningslinjer for de interne kommunikationsve-

je gælder således alene med hensyn til ytringer, der fremsættes som led i

tjenesten. Retten er endvidere begrænset af den almindelige ulovbestemte

rådgivningspligt, der medfører, at visse underordnede har en pligt – eller

dog ret – til at orientere om og sige fra over for ordre eller dispositioner,

der anses for ulovlige. Rådgivningspligten kan således nødvendiggøre eller

legitimere, at fastlagte kommunikationsveje ikke overholdes. Det gav i den

konkrete sag ikke ombudsmanden anledning til bemærkninger, at kommu-

nen havde fastsat regler, der forpligtede de underordnede til at rette even-

tuelle tjenstlige henvendelser til det politiske niveau gennem de pågælden-

des overordnede chefer.For så vidt angår spørgsmålet om offentligt ansat-

tes rådgivnings- og underretningspligt henvises til afsnit 3.2.2.

Ombudsmanden har bl.a. i

FOB 1991.189

antaget, at offentligt ansatte –

når de ytrer sig som privatpersoner om emner, der vedrører deres ansættel-

sesmyndighed – har pligt til at gøre det klart, at de ikke udtaler sig på

myndighedens vegne. I den pågældende sag havde tre medarbejdere i

kommunens samarbejdsudvalg udsendt en pressemeddelelse, hvori kom-

munalbestyrelsens indstilling om at privatisere områderne for rengøring,

vask og bevogtning blev skarpt kritiseret. Pressemeddelelsen fremstod –

eller kunne nemt opfattes – som om den var udsendt af hovedsamarbejds-

udvalget. Ombudsmanden fandt det berettiget, at kommunen havde givet

de tre medarbejdere en påtale for ikke i tilstrækkelig grad at have gjort det

klart, at de ikke udtalte sig på samarbejdsudvalgets vegne.

Ombudsmanden har desuden i sagen FOB 2014-12 udtalt sig i en sag, der

bl.a. vedrørte censurforanstaltninger over for en offentligt ansat. Sagen

vedrørte en studievært ansat ved Danmarks Radio, der skrev en stærkt reli-

gionskritisk personlig kronik. Som følge heraf blev han indkaldt til et mø-

118

de, hvor han bl.a. fik en tjenstlig påtale og besked om fremover at indhente

tilladelse fra sin nærmeste chef, hvis han ville fremføre private holdninger

i det offentlige rum.

Ombudsmanden tog sagen op af egen drift, hvorefter Danmarks Radio trak

sin afgørelse tilbage og erstattede den med en ny, hvor den tjenstlige påtale

og censurforanstaltningen var fjernet. Danmarks Radio anførte dog stadig,

at studieværtens kronik var uforenelig med hans funktion som studievært,

og at det kunne være nødvendigt at ændre hans arbejdsopgaver eller om-

placere ham, hvis noget lignende gentog sig.

Ombudsmanden fandt, at pålægget om at indhente tilladelse fra sin nær-

meste chef, hvis studieværten ville fremføre private holdninger i det of-

fentlige rum, havde karakter af censur i strid med grundlovens § 77. Der

var endvidere tale om lovlige ytringer, hvorfor der ikke var grundlag for en

tjenstlig påtale. Afgørelsen lå endvidere klart uden for rammerne af Dan-

marks Radios egne retningslinjer. Ombudsmanden fandt reaktionerne sær-

deles kritisable og udtalte, at han i lyset af den foreliggende problemstil-

lings principielle karakter – på det mere generelle plan – havde vanskeligt

ved at forstå, at Danmarks Radios forretningsgange havde muliggjort så-

danne fejl, og at der i Danmarks Radio generelt måtte antages at være helt

særlig opmærksomhed om spørgsmål om f.eks. censur og ytringsfrihed.

Ombudsmanden godkendte endvidere i sagen ud fra en samlet vurdering

Danmarks Radios generelle retningslinjer for medarbejdernes ytringsfri-

hed, hvoraf det bl.a. fremgik, at visse studieværter og programmedarbejde-

re, ikke måtte kunne forbindes med en særlig politisk overbevisning eller

holdning på et bestemt område. Ombudsmanden anførte i den forbindelse

bl.a. følgende:

”Det kan anføres, at der med hensyn til de nævnte almene samfundsmæssige

problemstillinger mv. må gælde en særligt vidtgående ytringsfrihed for of-

fentligt ansatte, herunder i Danmarks Radio. Ytringer om sådanne problem-

stillinger kan således siges at ligge i kernen af retten til ytringsfrihed efter

grundlovens § 77 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions arti-

kel 10.

Heroverfor må det imidlertid efter min opfattelse anerkendes, at markante

personlige ytringer, som fremsættes af ansatte i Danmarks Radio, der i of-

fentligheden i særlig grad forbindes med institutionen, efter omstændighe-

derne kan risikere at indebære, at Danmarks Radio ikke kan fremtræde med

den nødvendige saglighed og upartiskhed. Jeg bemærker i den forbindelse, at

119

kravet om saglighed og upartiskhed for Danmarks Radios vedkommende er

særligt fremhævet i lovgivningen, jf. radio- og fjernsynslovens § 10.

Der er her tale om hensyn beslægtet med dem, der ligger bag almindelige

regler og principper om inhabilitet. Det er således almindeligt antaget, at vis-

se – i øvrigt fuldt ud lovlige – ytringer om en bestemt sag efter omstændig-

hederne kan indebære, at den pågældende er afskåret fra at deltage i behand-

lingen af sagen, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 4 og 5, og Niels Fenger,

Kommenteret Forvaltningslov (2013), side 218 ff. I overensstemmelse med

dette er spørgsmålet i Danmarks Radios retningslinjer behandlet i kapitlet

om habilitet […].

Tilsvarende er det i rets- og ombudsmandspraksis anerkendt, at tillidshensyn

kan udgøre et sagligt grundlag for negative ledelsesreaktioner, også selv om

den pågældende medarbejder ikke selv kan bebrejdes den manglende tillid,

jf. bl.a. Ugeskrift for Retsvæsen 2003.1660 H, Ugeskrift for Retsvæsen

2002. 1118 Ø og Folketingets Ombudsmands beretning for 2001, side 552.

Og som anført under pkt. 2.2 ovenfor har ombudsmanden i sagen optrykt i

Folketingets Ombudsmands beretning for 1981, side 206, accepteret, at

Danmarks Radio kunne fastsatte regler, der indebar, at medarbejderne ikke

havde adgang til ”højttaler og skærm” (som medarbejdere), når de samtidig

udøvede politisk virksomhed med henblik på valg til Folketinget, kommu-

nalbestyrelser eller Europa-Parlamentet.

Danmarks Radios opgave på det foreliggende område er at finde en balance

mellem de anførte væsentlige – og til dels indbyrdes modstridende – hensyn,

således at der på den ene side ikke lægges uberettigede hindringer i vejen for

de ansattes ytringsfrihed, mens der på den anden side tages højde for, at

medarbejdernes udøvelse af denne ytringsfrihed ikke forhindrer Danmarks

Radio i at fremtræde med den påkrævede saglighed og upartiskhed i spørgs-

mål, som man behandler journalistisk. Dette er på linje med ombudsmandens

synspunkter i sagen optrykt i Folketingets Ombudsmands beretning for

1981, side 206.

Principperne om negative ledelsesreaktioner i anledning af offentligt ansattes

lovlige ytringer må på det foreliggende område ses i lyset af det anførte, her-

under det særlige lovbestemte krav om saglighed og upartiskhed i radio- og

fjernsynslovens § 10. Der må således efter min opfattelse bl.a. lægges vægt

på, om eventuelle ledelsesreaktioner i realiteten kan siges at have karakter af

direkte eller indirekte sanktioner (jf. Justitsministeriets vejledning […]), eller

om der er tale om reaktioner, der reelt ikke har med sanktioner at gøre, men

med varetagelse af væsentlige hensyn til f.eks. det nævnte krav om saglig og

upartisk fremtræden.

120

Dette kan også ses som et særligt udslag af det almindelige princip om, at

der efter omstændighederne kan iværksættes negative ledelsesreaktioner i

anledning af følgevirkningerne af lovlige ytringer […]. ovenfor. Følgevirk-

ningerne kan således i de omhandlede tilfælde efter omstændighederne være,

at der opstår risiko for, at Danmarks Radios forpligtelse til saglighed og

upartiskhed i informationsformidlingen lider skade.

Der synes at være visse uklarheder i Danmarks Radios etiske retningslinjer,

herunder med hensyn til deres forhold til det omtalte notat […]. Jeg må

imidlertid gå ud fra, at de etiske retningslinjer og notatet skal ses i sammen-

hæng, således at de samlet set er udtryk for Danmarks Radios retningslinjer

på området.

Herefter hæfter jeg mig bl.a. ved følgende:

- De omtalte begrænsninger gælder kun for visse medarbejdere i Danmarks

Radio – nemlig dem, der er ”meget eksponeret overfor DRs brugere og/eller

(…) meget tæt på den redaktionelle beslutningsproces”.

- Begrænsningerne gælder kun på stofområder, som de pågældende også

dækker journalistisk.

- Begrænsningerne gælder kun ”markante, personlige offentlige udtalelser”

mv. på disse områder og kun, hvis der er en ”konkret, aktuel og væsentlig ri-

siko for, at DRs forpligtelser til saglighed og upartiskhed i informationsfor-

midlingen lider skade”.

- Ytringer i strid med de nævnte begrænsninger medfører ikke negative le-

delsesreaktioner i almindelighed – f.eks. disciplinære sanktioner eller ikke-

tilgodeseelse vedrørende løntillæg mv. – men kan alene føre til, at det kan

være nødvendigt at overføre den pågældende til funktioner i Danmarks Ra-

dio, som ikke på samme måde indebærer, at vedkommende optræder som

Danmarks Radios ”ansigt udadtil”.

På denne baggrund har jeg samlet set ikke grundlag for generel kritik af

Danmarks Radios retningslinjer på området og den balance mellem de fore-

liggende væsentlige og til dels modstridende hensyn, som de er udtryk for,

herunder hensynene til de særlige lovbestemte krav om saglighed og upar-

tiskhed i radio- og fjernsynslovens § 10. Jeg har i den forbindelse ikke

grundlag for at antage, at retningslinjerne er i strid med Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 10.

Noget andet er naturligvis, at retningslinjerne i de enkelte sager må anvendes

efter et konkret skøn og under inddragelse af bl.a. sædvanlige sagligheds- og

proportionalitetsvurderinger. Det må også sikres, at der følges en ensartet og

121

fuldt ud konsistent praksis på området, således at sammenlignelige tilfælde

ikke behandles forskelligt, og således at der ikke kan opstå mistanke om, at

der i realiteten foreligger en sanktion over for lovlige, men ”uønskede” yt-

ringer. Inden for denne ramme må der efter min opfattelse tilkomme Dan-

marks Radio et vist skøn i den enkelte sag.”

Ombudsmanden udtalte endeligt i sagen, at han ikke på forhånd kunne af-

vise, at Danmarks Radios opfattelse af, at studieværtens kronik var ufore-

nelig med hvervet som studievært ville kunne anses for holdbar, men at

Danmarks Radio ikke havde begrundet dette. Navnlig i lyset af at studie-

værten måtte forstå, at han i gentagelsestilfælde kunne forvente at blive

omplaceret, var der et klart behov for, at han forstod, hvad det mere præ-

cist var i kronikken, der var uforeneligt med hans funktion som studievært,

herunder hvordan hans ytringer havde vedrørt et stofområde, som han også

dækkede journalistisk. Ombudsmanden henstillede derfor til Danmarks

Radio at tage sagen op til fornyet overvejelse.

For så vidt angår spørgsmålet om offentligt ansattes materielle ytringsfri-

hed, har ombudsmanden i

FOB 1987.237

udtalt sig mere generelt om

grænserne herfor. Ombudsmanden henviser stadig i sin nyeste praksis til

udtalelsen, hvori bl.a. anføres:

”Det centrale område for mine generelle bemærkninger er offentligt ansattes

fremsættelse af personlige meninger og synspunkter i den offentlige debat,

f.eks. i form af læserbreve, artikler og interviewudtalelser mv. Det er natur-

ligvis navnlig udtalelser, som er kritiske i forhold til den myndighed, hvor

den pågældende er ansat, som i praksis kan give anledning til konflikter mel-

lem den ansatte og vedkommende myndighed.

Ved besvarelsen af det centrale spørgsmål om, hvorvidt der gælder særlige

begrænsninger for offentligt ansattes ytringsfrihed i forhold til den ytrings-

frihed, der gælder for borgerne i almindelighed, er udgangspunktet utvivl-

somt, at offentligt ansatte har ganske samme frihed som andre til at deltage i

den offentlige debat. Det store antal offentligt ansatte taler afgørende imod,

at der skulle gælde almindelige begrænsninger for offentligt ansattes ytrings-

frihed. Sådanne begrænsninger ville være uforenelige med de hensyn, der

ligger bag grundlovens bestemmelser om den demokratiske styreform og den

herved forudsatte materielle ytringsfrihed.

Det er dog antaget, at hensynet til offentlige myndigheders interne beslut-

ningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde kan føre til en begrænsning

af de ansattes ytringsfrihed. Det er næppe muligt at give en fuldstændig be-

122

skrivelse af, hvornår, i hvilket omfang og for hvilke ansatte sådanne særlige

begrænsninger gælder. Men der kan anføres nogle hovedsynspunkter:

1. Begrænsningerne omfatter alene udtalelser vedrørende sager inden for de

pågældendes eget arbejdsområde. Offentligt ansatte har samme frihed som

andre borgere til at udtale sig om sager på forvaltningsområder, som de ikke

har berøring med i deres daglige arbejde.

2. Ved udtalelse inden for eget arbejdsområde er det af betydning, om den

pågældende som led i sit arbejde har været (eller er) aktivt medvirkende i

myndighedens beslutningsproces. Begrænsningerne vil i almindelighed ikke

omfatte ansatte med en funktion, der ligger fjernt fra de politiske eller admi-

nistrative beslutningstagere.

3. Det spiller en rolle, om udtalelserne fremsættes før eller efter, en beslut-

ning er truffet. Adgangen til at udtale sig, inden en sag er afgjort, kan – af

hensyn til beskyttelse af den interne beslutningsproces – være noget snævre-

re end adgangen til at udtale sig senere.

4. Det ligger efter praksis fast, at offentligt ansatte har en vidtgående frihed

til at udtale sig om ressourcespørgsmål inden for eget arbejdsområde, hvor

spørgsmålet kan have væsentlig betydning for medarbejdernes fremtidige

ansættelses- og arbejdsforhold.

Det følger af det anførte dels, at der kræves særlige, tungtvejende grunde for

at anerkende begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed, dels, at disse

grunde normalt kun vil foreligge i forhold til centralt placerede medarbejde-

re, der deltager eller har deltaget i den omstridte beslutnings tilblivelse.”

Som anført i Lars Nordskov Nielsens responsum, side 12, synes synspunk-

terne i Bent Christensens responsum i væsentlig grad at have dannet

grundlag for ombudsmandsudtalelsen.

Ombudsmanden fandt bl.a. i

FOB 1991.200

anledning til at fremsætte nog-

le generelle bemærkninger om forholdet mellem offentligt ansattes ytrings-

frihed og kravet om ansattes loyalitet. Ombudsmanden udtalte i den på-

gældende sag følgende:

”Den almindelige loyalitet, man som ansat i en kommune eller anden offent-

lig myndighed, skylder sin arbejdsgiver, kan ikke begrunde, at myndigheden

søger at begrænse de ytringer, som den ansatte fremkommer med uden for

tjenesten. Det betyder, at myndigheden ikke kan anvende sanktioner eller

andre negative reaktioner, der reelt må betragtes som sanktioner, f.eks. af-

skedigelse, forflyttelse eller advarsel i anledning af de udtalelser, den ansatte

123

fremsætter som privatperson til pressen, uanset om der er tale om udtalelser,

der er stærkt kritiske over for den pågældende myndighed. Udgangspunktet

er således, at offentligt ansatte har ganske samme ytringsfrihed som andre til

at deltage i den offentlige debat. Hensynet til den offentlige myndigheders

interne beslutningsproces og funktionsevne antages dog i særlige tilfælde at

kunne føre til begrænsning af de ansattes ytringsfrihed, jf. mine bemærknin-

ger gengivet i Folketingets Ombudsmands Beretning 1987, s. 237 ff.”

FOB 1998.319

fremsatte ombudsmanden endvidere – efter at have hen-

vist til den ovennævnte udtalelse fra 1987 for så vidt angår de særlige be-

grænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed – følgende generelle be-

mærkninger om forholdet mellem offentligt ansattes ytringsfrihed og kra-

vet om ansattes loyalitet:

”Desuden antages det, at hensynet til loyalitetspligten over for arbejdsgiver

medfører særlige begrænsninger i den ansattes adgang til at fremsætte urigti-

ge oplysninger om sit tjenesteområde og eventuelt også med hensyn til udta-

lelsernes form. Jeg henviser til Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret (1994), s.

129.

Derimod er en offentligt ansat som udgangspunkt berettiget til også at udtale

kritik af den pågældende myndighed uden herved at overskride grænserne

for sin loyalitetspligt. Loyalitetsforpligtelsen kan således ikke begrunde at

den offentlige myndighed som arbejdsgiver prøver at begrænse de udtalelser

den ansatte afgiver som privatperson, ud over hvad der følger af ovenståen-

de.”

Ombudsmanden har således givet udtryk for, at den ulovbestemte loyali-

tetspligt for offentligt ansatte ikke medfører særlige begrænsninger i den

ansattes ytringsfrihed, ud over begrænsninger i adgangen til at fremsætte

urigtige oplysninger om sit arbejdsområde og eventuelt også med hensyn

til udtalelsernes form. Loyalitetspligten har herudover ikke nogen selv-

stændig retlig betydning. De særlige begrænsninger, der efter omstændig-

hederne findes i offentligt ansattes adgang til at ytre sig, kan således alene

begrundes i hensynet til ansættelsesmyndighedens interne beslutningspro-

ces og funktionsevne. Samme opfattelse af, at loyalitetspligten er uden

selvstændig retlig betydning, har Bent Christensen givet udtryk for, jf.

ovenfor afsnit 3.1.4.2.

I flere sager har der været rejst spørgsmål om, hvorvidt en myndighed har

ret til at forsøge at få de ansatte til ikke at benytte sig af deres ret til yt-

ringsfrihed.

124

FOB 1995.381

havde en socialrådgiver, der tillige var tillidsrepræsentant,

i et interview i lokalpressen udtalt sig kritisk om kommunens arbejds- og

arbejdsmiljømæssige forhold. Kommunen tildelte den pågældende en iret-

tesættelse herfor. Det fremgik bl.a. af irettesættelsen, at den pågældende

socialrådgiver med sine udtalelser til pressen ikke havde levet op til sin

pligt som tillidsmand til at fremme rolige og gode arbejdsforhold. Kom-

munen iværksatte endvidere en række forskellige initiativer med henblik

på at præge de ansatte til at afstå fra offentligt at udtale sig kritisk om

kommunalbestyrelsens beslutninger.

Under ombudsmandens behandling af sagen udtalte kommunen, at de an-

satte efter dens opfattelse ikke bør diskutere beslutninger truffet af kom-

munalbestyrelsen i pressen, og at de ansattes ytringsfrihed ikke afskærer

ledelsen fra at præge de ansatte i retning af ikke at benytte deres ret til yt-

ringsfrihed, men i stedet at søge problemerne løst internt i myndigheden.

Ombudsmanden fandt, at den tildelte irettesættelse havde været uberetti-

get, idet den pågældende medarbejder ikke havde overtrådt de retlige

grænser for offentligt ansattes ytringsfrihed. Ombudsmanden udtalte end-

videre, at han for så vidt ikke var uenig med kommunen i, at ledelsen har

ret til at give udtryk for den holdning, at de ansatte bør afstå fra at kom-

mentere kommunalbestyrelsens beslutninger offentligt, og at kommunen

har ret til at forsøge at præge de ansattes holdning i denne retning. Det gi-

ver dog efter ombudsmandens opfattelse anledning til principielle betæn-

keligheder, hvis ledelsen af en forvaltningsmyndighed mere systematisk

forsøger at påvirke de ansatte til ikke at benytte deres ytringsfrihed. I den

udstrækning bestræbelserne udvikler sig til eller kan opfattes som egentligt

forbud, vil de være i strid med grundlovens § 77. Ombudsmanden udtalte

herefter, at reaktioner fra ledelsens side i anledning af ansattes udtalelser

til pressen efter hans mening må formuleres på en sådan måde, at de ikke

opfattes som retlige grænser for ytringsfriheden. Hvis ledelsen ønsker at

udtrykke skuffelse over, at eventuelle problemer ikke forinden er forsøgt

løst internt, bør det samtidig understreges, at den ansatte har ret til at udta-

le sig uden en sådan forudgående forelæggelse.

Noget tilsvarende følger af

FOB 1995.422,

hvor to sygeplejersker havde

afgivet kritiske udtalelser om arbejdsforholdene på deres afdeling til pres-

sen. Det pågældende amt kritiserede i en pressemeddelelse efterfølgende

de to sygeplejersker for ikke at have benyttet sygehusets normale tillids-

mands- og ledelsessystem. Ombudsmanden fandt, at de to sygeplejerskers

udtalelser havde ligget inden for rammerne for offentligt ansattes ytrings-

125

frihed. Ombudsmanden udtaler sig i den forbindelse på linje med den

ovennævnte sag og tilføjer, at det efter hans opfattelse heraf følger, at en

ledelse så meget desto mere er afskåret fra at kritisere det forhold, at en

ansat har valgt at ytre sig offentligt frem for at benytte de interne systemer.

Ombudsmanden tilføjer, at han er enig i det ønskelige i, at de ansatte gør

ledelsen opmærksom på eventuelle problemer på arbejdspladsen. Herefter

udtaler ombudsmanden følgende:

”Efter omstændighederne vil det efter min mening ligefrem påhvile offent-

ligt ansatte at gøre ledelsen opmærksom på væsentlige problemer på ar-

bejdspladsen, hvis ledelsen ikke allerede kender problemerne, og hvis deres

løsning kræver ledelsens inddragelse. Efter min gennemgang af sagen må jeg

konstatere at amtet på intet tidspunkt har gjort gældende at de to sygeplejer-

sker skulle have tilsidesat en egentlig forpligtelse til over for ledelsen at gøre

opmærksom på væsentlige problemer på arbejdspladsen. Og efter de her fo-

religgende oplysninger har der da heller ikke været grundlag herfor.

De ansattes almindelige forpligtelse til at gøre ledelsen opmærksom på pro-

blemer begrænser imidlertid ikke i sig selv de ansattes ret til ytringsfrihed.

Hvis f.eks. en ansat på et sent tidspunkt gennem brug af sin ytringsfrihed gør

offentligt opmærksom på problemer på arbejdspladsen, kan ledelsen efter

omstændighederne kritisere medarbejderen for ikke på et tidligere tidspunkt

at have gjort ledelsen bekendt med problemerne, men ledelsen kan ikke kri-

tisere medarbejderen for at have benyttet sig af sin ytringsfrihed. Og hvis en

medarbejder på et tidligt tidspunkt gennem brug af sin ret til ytringsfrihed – i

stedet for at benytte tillidsmands- eller ledelsessystemet – gør offentligt op-

mærksom på problemer på arbejdspladsen, kan ledelsen hverken kritisere

medarbejderen for ikke særskilt at have gjort ledelsen opmærksom på pro-

blemerne eller for at benytte sig af sin ret til ytringsfrihed. I begge eksempler

forudsætter jeg at medarbejderens udtalelser ligger inden for de almindeligt

anerkendte rammer for offentligt ansattes ytringsfrihed."

Endvidere kan nævnes

FOB 2006.128,

hvor ombudsmanden tog stilling til

et debatindlæg i et dagblad med kritiske kommentarer til sammenlægnin-

gen af forsvaret og redningsberedskabet og til regeringens planer for ter-

rorberedskabet. Indlægget var skrevet af chefen for en skole under red-

ningsberedskabet. Efter at indlægget var offentliggjort, udtrykte forsvars-

ministeren i pressen misbilligelse af indlægget og gav udtryk for tvivl om,

hvorvidt det var foreneligt med skolechefens fortsatte ansættelse i For-

svarsministeriet. Samme dag bad ministeriet skolechefen om at redegøre

for, om ministeriet fortsat kunne have tillid til, at han ville arbejde effektivt

og loyalt for gennemførelsen af de politiske aftaler på forsvarsområdet.

126

Efter at have gennemgået sin generelle praksis om offentligt ansattes yt-

ringsfrihed, udtalte ombudsmanden bl.a., følgende i sagen:

”[F]orvaltningsmyndighederne [er] undergivet et krav om at de udelukkende

må varetage saglige hensyn. Dette krav gælder ikke kun når en forvalt-

ningsmyndighed træffer en afgørelse over for en borger, men for hele den

virksomhed som en forvaltningsmyndighed udøver.

[…]

I forlængelse heraf må det antages at en myndighed kun bør rette henvendel-

se til en borger hvis det sker for at varetage et sagligt hensyn. I de fleste ty-

per af sager har dette forhold formentlig ringe praktisk betydning, og der kan

ikke stilles vidtgående krav til myndighederne på dette grundlag. Men i sa-

ger om offentligt ansattes ytringsfrihed er der grund til at fremhæve kravet

om at en myndighed kun bør rette henvendelse til en borger hvis det sker for

at varetage et sagligt formål. Det må således antages at der er nogle offent-

ligt ansatte som holder sig tilbage fra at deltage i den offentlige debat fordi

de frygter at det får negative konsekvenser for dem personligt. Jeg henviser

til betænkning nr. 1472/2006 om offentligt ansattes ytringsfrihed og medde-

leret, s. 161 ff. For at modvirke denne frygt bør en myndighed ikke henven-

de sig til en ansat der har fremsat offentlige udtalelser som er kritiske over

for myndigheden, medmindre det kan påvises at myndigheden varetager et

sagligt formål. Desuden bør henvendelsen udformes på en måde så der ikke

er risiko for at den bliver opfattet som forsøg på påtryk over for den ansatte.”

Ombudsmanden nævnte i udtalelsen herefter, at det kan være et sagligt

formål, at myndigheden retter henvendelse til den ansatte for at håndhæve

de regler, som begrænser den ansattes ret til at fremsætte ytringer offent-

ligt. Det gælder især reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed og reg-

lerne om tavshedspligt. Hvis myndigheden således har en formodning om,

at disse regler er blevet overtrådt, og at der derfor skal iværksættes disci-

plinære sanktioner over for den ansatte, kan det være nødvendigt at rette

henvendelse til den ansatte for at vurdere, om der er tilstrækkeligt grundlag

for en sådan sanktion.

Ombudsmanden nævnte også, at det er sagligt, hvis myndigheden retter

henvendelse til den ansatte for at sikre, at myndigheden varetager sine op-

gaver bedst muligt. Myndigheden kan således bede den ansatte om at ud-

dybe sine synspunkter med henblik på myndighedens overvejelser om,

hvorvidt man skal ændre de dispositioner, som den ansatte har udtalt sig

om. Ombudsmanden udtalte i den forbindelse, at en myndighed efter hans

opfattelse, når en af dens ansatte fremsætter en mere grundlæggende kritik

127

af myndighedens dispositioner,

bør

overveje at bede den ansatte om at ud-

dybe sine synspunkter, i hvert fald i tilfælde hvor disse ikke hidtil har væ-

ret myndigheden bekendt. Ombudsmanden henviste til, at det er et grund-

læggende hensyn bag reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed, at det

ofte er de offentligt ansatte, som har den største viden og indsigt inden for

deres eget arbejdsområde, og at de derfor har et særligt grundlag for at del-

tage i den offentlige debat.

Ombudsmanden fandt i den konkrete sag ikke, at der var påvist et sagligt

grundlag for, at Forsvarsministeriet havde henvendt til skolelederen på

baggrund af dennes lovlige ytringer. Tværtimod måtte henvendelsen, når

den blev læst i sammenhæng med ministerens samtidige offentlige udtalel-

ser, virke som et påtryk over for skolechefen. Ombudsmanden fandt det

endvidere kritisabelt, at forsvarsministeren havde fremsat en klar misbilli-

gelse af det forhold, at skolelederen havde offentliggjort kritiske kommen-

tarer. Fremsættelse af en misbilligelse i anledning af en lovlig ytring fra en

medarbejder måtte anses for en overtrædelse af reglerne om offentligt an-

sattes ytringsfrihed.

Ombudsmanden gav udtryk for tilsvarende synspunkter i FOB 2012-26,

der drejede sig om, at en museumsansat i et debatindlæg havde kritiseret,

at der på danske museer, herunder på det museum, hvor hun var ansat, var

mere fokus på oplevelser end på forskning. Umiddelbart efter at debatind-

lægget var blevet offentliggjort, blev hun indkaldt til en samtale af museets

ledelse.

Ombudsmanden kunne ikke fastslå nøjagtigt, hvad der var blevet sagt på

mødet, men det lå fast, at samtalen drejede sig om den ansattes loyalitet

over for museet. Ombudsmanden fandt herefter ikke, at der lå saglige

grunde bag, at den museumsansatte blev indkaldt til samtale. Tværtimod

var det ombudsmandens opfattelse, at en sådan reaktion på debatindlægget

var egnet til at skabe usikkerhed hos de ansatte med hensyn til deres ret til

offentligt at ytre sig, herunder om muligheden for at give udtryk for bl.a.

deres holdning til museets strategiplan. Det fremgik i den forbindelse af

sagen, at mange af museets ansatte i en e-mail til ledelsen af museet havde

tilkendegivet bekymring over for museets strategiplan.

At skabe en sådan usikkerhed var efter ombudsmandens opfattelse i strid

med hensynene bag reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed og føl-

gende anbefaling i Justitsministeriets vejledning om offentligt ansattes yt-

ringsfrihed:

128

”[D]ebat og åbenhed bør også fremmes internt på den enkelte arbejdsplads.

Her spiller ledelsen en væsentlig rolle for, at der skabes en kultur, hvor det er

både legitimt og velset, at man viser interesse for og debatterer arbejdsplad-

sens forhold. Både ledere og medarbejdere bør være bevidste om, at loyalitet

mod arbejdspladsen ikke blot betyder, at man udviser respekt for de trufne

beslutninger, men også at man på konstruktiv vis påpeger eventuelle kritiske

forhold. Det kan derfor anbefales, at man på den enkelte arbejdsplads åbent

drøfter de offentligt ansattes ytringsfrihed og i øvrigt søger at skabe de rette

vilkår for konstruktiv debat om arbejdspladsens forhold.”

Ombudsmanden har i sin praksis imidlertid accepteret, at ledelsen på en

arbejdsplads kan udtrykke et ønske om eller anbefale, at medarbejderne

først retter deres kritik internt, uden at dette i sig selv udgør et indgreb i

deres ytringsfrihed. Efter omstændighederne kan det dog i så fald påhvile

ledelsen samtidig at understrege over for de ansatte, at retten til i stedet at

vælge at fremføre en kritik offentligt ikke begrænses af en sådan anbefa-

ling.

Ombudsmanden har f.eks. i

FOB 1995.432

anført følgende:

”Det kan ikke give mig anledning til bemærkninger at ledelsen på en offent-

lig arbejdsplads generelt udtrykker håb eller forventninger om

de ansatte

omtaler myndigheden positivt, og

de ansatte benytter de interne systemer

til fremførelse af kritik og derfor ikke fremsætter kritik offentligt.

Det er imidlertid efter min mening helt afgørende at ledelsens forventninger

eller ønsker formuleres på en sådan måde at de ikke opfattes som tilkendegi-

velser om retlige grænser for ytringsfriheden:

En offentligt ansat er således som udgangspunkt berettiget til at omtale myn-

digheden negativt uden at der herved sker tilsidesættelse af loyalitetspligten.

…

En offentligt ansat er endvidere berettiget til at fremføre en eventuel kritik

offentligt, uden forinden at anvende de interne systemer (ledelses- og samar-

bejds-/tillidsmandssystemet).

Hvis kommunen vil anbefale disse interne systemer til fremførsel af eventuel

kritik (og konfliktløsning), fører den offentligt ansattes ytringsfrihed således

til at kommunen som udgangspunkt

samtidig

må understrege over for de an-

satte at retten til i stedet at vælge at fremføre en kritik offentligt ikke be-

grænses af en sådan anbefaling.”

129

Endvidere kan nævnes

FOB 2012-25,

hvor en lønmodtagerorganisation kla-

gede til ombudsmanden over, at en regionsrådsformand udtalte til en lokal-

avis, at ”jeg vil stærkt opfordre til, at vi samarbejder om at få de døde-

lighedstal ned i stedet for at diskutere dem i pressen”.

Ombudsmanden valgte ikke at undersøge sagen nærmere, idet han ikke

vurderede, at der var udsigt til, at en egentlig ombudsmandsundersøgelse

ville føre til kritik af regionsrådsformandens udtalelse. Ombudsmanden

henviste i den forbindelse til, at regionsrådsformandens udtalelse, som den

var citeret i avisen, ikke indebar nogen tilkendegivelse om de retlige græn-

ser for personalegruppens ytringsfrihed. Efter ombudsmandens opfattelse

måtte udtalelsen efter sin ordlyd derimod mere naturligt anses alene som

en – lovlig – opfordring til personalegruppen om at bringe sagen op internt

frem for i pressen. Ombudsmanden noterede sig i øvrigt, at regionsråds-

formanden som svar på en henvendelse fra lønmodtagerorganisationen ud-

trykkeligt havde anført, at ytringsfrihed er en grundfæstet ret for ansatte i

offentlige virksomheder.

Ombudsmanden har desuden i enkelte sager taget stilling til, om der for

visse ansatte med særlige funktioner gælder henholdsvis særlige begræns-

ninger i ytringsfriheden eller en særlig vid adgang til ytringsfrihed.

I de tidligere omtalte

FOB 1991.189

FOB 1995.381

fandt ombudsman-

den efter en gennemgang af bestemmelserne om samarbejde og samar-

bejdsudvalg i kommunen ikke holdepunkter for, at der skulle gælde en

særlig begrænset ytringsfrihed for medlemmer af samarbejdsudvalg eller

tillidsrepræsentanter.

FOB 2005.385

klagede en professor til ombudsmanden over, at det uni-

versitet, hvor han var ansat, havde krænket hans ytringsfrihed. Professoren

havde i en kronik kritiseret en rapport, der var udarbejdet af tre af hans

kolleger, og havde i en indkaldelse til et møde med erhvervsfolk i regionen

henvist til den kritiske kronik.

Universitetets rektor skrev i anledning af kronikken og mødeindkaldelsen

til professoren og kritiserede hans adfærd som ”dybt illoyal”. Kritikken

blev fremsat bl.a. med baggrund i en aftale, som tidligere var blevet indgå-

et mellem den pågældende professor og rektor. Ifølge aftalen måtte profes-

soren ikke, når han udtalte sig offentligt, referere til navngivne personer i

direkte eller indirekte form. Rektor skrev desuden til dem, som var invite-

130

ret til mødet, og gjorde opmærksom på at der var tale om et rent privat ini-

tiativ fra professorens side.

Ombudsmanden lagde til grund, at professorens kritik af kollegerne og

mødeindkaldelsen var tjenstlige aktiviteter. Reglerne om, hvad offentligt

ansatte kan ytre sig om som privatpersoner, var derfor ikke relevante.

Ombudsmanden udtalte herefter, at spørgsmålet om rektors reaktioner

måtte bedømmes på baggrund af den ledelsesret eller arbejdsgiverkompe-

tence, der tilkommer ansættelsesmyndigheden som offentlig arbejdsgiver.

Ledelsesretten skulle for så vidt angår ansættelsen på et universitet udøves

bl.a. med respekt for reglerne i universitetsloven. Herudover var der for of-

fentlige myndigheder visse yderligere grænser for udøvelsen af ledelsesret-

ten. Således omfatter de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger for

offentlig myndighedsudøvelse også en offentlig myndigheds udøvelse af

arbejdsgiverkompetence, herunder legalitetsprincippet, saglighedskravet

og proportionalitetsprincippet. Det var ombudsmandens opfattelse, at for-

buddet mod at referere til navngivne personer ikke var foreneligt med reg-

lerne i universitetsloven om forskningsfrihed og tilskyndelse til at deltage i

den offentlige debat. Det måtte være et sædvanligt led i en professors eller

en anden videnskabelig medarbejders stilling at komme med faglig kritik

af navngivne kollegers og andre personers arbejde. Med et absolut forbud

mod at referere til navngivne personer umuliggøres denne del af arbejdet.

Den del af rektors kritik, der havde baggrund i overtrædelse af dette for-

bud, var derfor ikke berettiget.

Derimod mente ombudsmanden, at det lå inden for ledelsesrettens rammer

at stille krav om loyal adfærd over for kolleger i forbindelse med faglig

kritik, herunder krav til sprogbrugen og til information, inden kritik frem-

sættes offentligt. Ombudsmanden udtalte i den forbindelse, at det var al-

mindeligt antaget, at ansatte i forvaltningen har en almindelig loyalitets-

forpligtelse, der bl.a. indebærer, at offentligt ansatte – inden for lovgivnin-

gens grænser – skal udføre deres arbejde i overensstemmelse med ansæt-

telsesmyndighedens interesser og aktivt medvirke til at realisere de opga-

ver, strategier og mål, som ledelsen har fastlagt for sin virksomhed, også

selv om disse ikke er udmøntet i mere præcise tjenestebefalinger.

Der måtte af samme grund også kunne stilles krav om, at en professor un-

derrettede universitetsledelsen, inden der blev indkaldt til et møde, hvor

det fremstod, som om mødet var indkaldt på universitetets vegne, og som

131

om professoren repræsenterede universitetets synspunkter. I det omfang

rektors kritik var baseret på disse forhold, kunne kritikken således ikke gi-

ve ombudsmanden anledning til bemærkninger

Endelig var det ombudsmandens opfattelse, at rektor som led i ledelsesret-

ten kunne rette henvendelse til de inviterede for nærmere at redegøre for

universitetets rolle og i den forbindelse kunne præcisere, at de synspunk-

ter, som blev fremsat i mødeindkaldelsen, var professorens egne og ikke

universitets synspunkter.

FOB 2009 20-1

udtalte ombudsmanden, at en ansats anvendelse af en ar-

bejdsmailadresse ikke i sig selv medførte, at de ytringer, den ansatte i den

forbindelse fremkom med, kunne anses for at være afgivet på myndighe-

dens vegne. Sagen vedrørte en kommunalt ansat bibliotekar, der sendte en

e-mail til en række private venner og bekendte med en opfordring til at

deltage i et debatmøde om bibliotekets fremtid. Bibliotekaren gjorde sam-

tidig opmærksom på mulighederne for at deltage i et debatforum på nettet,

en spørgeskemaundersøgelse og et interview. Bibliotekaren blev meddelt

en irettesættelse af kommunen på baggrund af e-mailen. Ombudsmanden

udtalte i sagen bl.a.:

”Jeg er ikke enig i at din e-mail kunne opfattes som sendt på vegne af kom-

munen eller biblioteket. E-mailens indhold viser efter min opfattelse tværti-

mod klart at den var ment som en privat henvendelse (en ytring på egne veg-

ne) fra dig til en række venner og bekendte. Dette fremgår særligt klart af det

indledende afsnit i din e-mail som havde følgende ordlyd:

’Dette er ikke en officiel mail fra biblioteket, men en personlig mail fra mig

til jer … en række af mine personlige venner og bekendte fra byen … med

en opfordring til jer til at møde op til …’

I lyset af denne udtrykkelige og utvetydige understregning af at der var tale

om en personlig mail fra dig og ikke en officiel mail fra biblioteket, mener

jeg ikke at kommunen havde grundlag for at antage at du havde til hensigt at

udtale dig på vegne af kommunen – eller at din e-mail af modtagerne kunne

opfattes som sendt på kommunens eller bibliotekets vegne.

Det forhold at du i forbindelse med underskriften af e-mailen angav din ar-

bejdsmailadresse, kan efter min opfattelse ikke føre til et andet resultat. Jeg

henviser herved til kommunens skriftlige retningslinjer til medarbejderne fra

oktober 2007 om ’God praksis i brugen af e-post og breve – for ansatte i (X)

Kommune’. Heri forudsættes det at medarbejderne har lov til at benytte de-

res kommunale e-mailadresser i privat regi. Det er dog en forudsætning at

132

den pågældende medarbejder sletter sin autosignatur (pkt. 3.3 i retningslin-

jerne). Din e-mail var i overensstemmelse hermed ikke forsynet med auto-

signatur, men alene med angivelse af e-mailadressen.”

For så vidt angår en særlig vid adgang til ytringsfrihed for ledere af relativt

selvstændige institutioner henvises til den tidligere omtalte

FOB 1992.330.

Med hensyn til den almindeligt anerkendte antagelse om, at den ansatte ik-

ke ved sine ytringer er berettiget til at fremsætte åbenbart urigtige oplys-

ninger om væsentlige forhold inden for sit tjenesteområde, har ombuds-

manden i den tidligere omtalte

FOB 1995.381

generelt anført, at udgangs-

punktet må være, at den blotte omstændighed, at en ansats ytringer inde-

holder ikke fuldt korrekte oplysninger, ikke i sig selv er nok til, at udtalel-

sen kan anses for retsstridig. Ledelsen har over for sådanne fejl mulighed

for at foretage berigtigelse eller fremkomme med korrektioner. Derimod

må udtalelser, der bevidst eller ved grov uagtsomhed på væsentlige punk-

ter har fået et ukorrekt indhold eller udtrykker en åbenbar uholdbar vurde-

ring, anses for retsstridige.

I den konkrete sag havde en socialrådgiver bl.a. udtalt, at de ansatte kunne

ende med at blive ”stavnsbundne”, idet de – når de søgte andet arbejde –

risikerede at blive betragtet som en del af problemet og ikke som problem-

knusere. Ombudsmanden fandt i øvrigt, at denne udtalelse var udtryk for

en vurdering, for hvilken der ikke kunne kræves ”dokumentation”. Om-

budsmanden var derfor ikke enig med kommunen i, at disse udtalelser

kunne betegnes som ”udokumenterede påstande”.

I den ovenfor omtalte sag

FOB 2009-20-1

anførte ombudsmanden med

henvisning til

FOB 1995.381,

at en bibliotekars ukorrekte oplysninger i en

e-mail sendt til en række venner og bekendte ikke var tilstrækkeligt til at

begrunde en irettesættelse. Ombudsmanden udtalte bl.a. følgende:

”Du havde givet udtryk for at kun bibliotekschefen skulle deltage (fra biblio-

tekernes side). Af kommunens notat om den tjenstlige samtale den 7. maj

2008 fremgår det imidlertid at der ifølge kommissoriet også indgik biblio-

teksmedarbejdere i arbejdsgruppen, og at personalet i øvrigt løbende havde

mulighed for at ytre sig. Kommunen mente at dine udtalelser i strid med

sandheden kunne opfattes som om analysearbejdet ville foregå hen over ho-

vedet på bibliotekets ansatte, hvilket kommunen fandt uheldigt.

[…]

133

Som det fremgår, lagde jeg i sagen [FOB 1995.381] vægt på at ledelsen har

mulighed for at foretage berigtigelse eller fremkomme med korrektioner hvis

en ansat har givet oplysninger til pressen som ikke er fuldt korrekte. I denne

sag har du ikke givet oplysninger til pressen, og ledelsen i (X) Kommune har

derfor ikke haft samme mulighed for selv at foretage berigtigelse eller frem-

komme med korrektioner. På den anden side måtte ledelsens behov for at fo-

retage berigtigelse eller fremkomme med korrektioner anses for at være

mindre, netop fordi der ikke var tale om oplysninger som blev givet til pres-

sen, men alene om en e-mail som blev sendt til en begrænset kreds af venner

og bekendte. Det kan i øvrigt ikke udelukkes at kommunen, hvis der havde

været tale om væsentlige faktuelle fejl, havde kunnet anmode dig om at be-

rigtige disse fejl.

I sagen [FOB 1995.381] skrev jeg også at udtalelser der bevidst eller ved

grov uagtsomhed på væsentlige punkter har fået et ukorrekt indhold eller ud-

trykker en åbenbart uholdbar vurdering, må anses for retsstridige. Som din

sag er oplyst for mig, har jeg ikke grundlag for at antage at du med den urig-

tige oplysning om arbejdsgruppens sammensætning bevidst skulle have for-

søgt at vildlede modtagerne af e-mailen. Jeg mener endvidere ikke at den

fejlagtige oplysning – når henses til den sammenhæng som den fremkom i –

var af så væsentlig betydning at du ved at videregive denne kan anses for

(uagtsomt) at have begået en tjenstlig forseelse.”

Med hensyn til spørgsmålet om, i hvilket omfang ledelsen kan tage hensyn

til lovlige ytringer i forbindelse med udøvelse af negative ledelsesreaktio-

ner som f.eks. undladelse af tildeling af løntillæg, ændring i arbejdsområde

eller afskedigelse, anfører ombudsmanden i bl.a.

FOB 1999.524

FOB

2000.485,

at lovlige ytringer ikke kan danne grundlag for sanktioner eller

andre negative ledelsesreaktioner. I sagen fra 1999 udtaler ombudsmanden

samtidig, at det efter hans opfattelse imidlertid ikke kan afvises, at eventu-

elle samarbejdsvanskeligheder, der er opstået i anledning af lovlige ytrin-

ger, i særlige tilfælde kan begrunde anvendelse af negative ledelsesreakti-

oner. I den pågældende sag fandt ombudsmanden ikke, at de påberåbte

samarbejdsvanskeligheder var tilstrækkeligt dokumenterede.

Ombudsmanden har således – i tråd med den opfattelse Lars Nordskov Ni-

elsen gav udtryk for i sit responsum fra 1987 – anerkendt, at følgevirknin-

gerne af en lovlig ytring kan danne grundlag for udøvelse af ledelsesreak-

tionerne.

FOB 1993.72

udtalte ombudsmanden sig mere generelt om de krav, der

må stilles til dokumentation for samarbejdsvanskeligheder, for at samar-

134

bejdsvanskeligheder kan udgøre det fornødne saglige grundlag for en af-

skedigelsesbeslutning. Ombudsmanden udtalte i den forbindelse følgende:

”Det står fast, at samarbejdsvanskeligheder kan udgøre det fornødne saglige

grundlag for en afskedigelse. Retssikkerhedsmæssige hensyn kræver dog, at

samarbejdsproblemer ikke uden nærmere kvalifikation påberåbes som

grundlag for en afskedigelsesbeslutning. Der kræves for det første, at samar-

bejdsproblemerne har en betydelig negativ indflydelse på udførelsen af op-

gaverne det pågældende ansættelsessted. Der skal endvidere foreligge en

klar forbindelse mellem samarbejdsproblemerne og den person, der ønskes

afskediget, ligesom hovedskylden for problemernes opståen ikke må kunne

tilskrives andre personer end den, som søges afskediget. Af den almindelige

forvaltningsretlige grundsætning om proportionalitet følger yderligere, at der

fra den afskedigende myndigheds side skal være udfoldet bestræbelser på at

løse samarbejdsproblemerne ved mindre vidtgående skridt end afskedigelse.

Afskedigelsesbeslutningens alvorlige karakter tilsiger samtidig, at det be-

vismæssige grundlag for tilstedeværelsen af afskedsbegrundende samar-

bejdsproblemer er særlig sikkert. Der må således ikke kunne rejses tvivl om,

at der rent faktisk har foreligget (uløselige) samarbejdsproblemer af den

ovenfor beskrevne karakter.”

Endvidere kan nævnes

FOB 2001.552,

hvor en kommunalt ansat chefpsy-

kolog var blevet afskediget, idet kommunen ikke fandt det muligt at gen-

etablere den fornødne tillid til psykologen. Kommunen havde lagt vægt på

psykologens udtalelser til pressen, hvori han bl.a. udtrykte visse liberale

holdninger til pædofili. Ombudsmanden udtalte bl.a., at lovlige ytringer

ikke i sig selv kan begrunde anvendelse af negative ledelsesreaktioner.

Anvendelsen af disse må bygge på andre hensyn, herunder en eventuelt

opstået mangel på tillid til den ansatte på grund af den pågældendes lovlige

ytringer, forstået som en vurdering af den pågældendes egnethed til at ud-

føre sine arbejdsopgaver. Forvaltningsmyndigheder er i den forbindelse

undergivet de almindelige forvaltningsretlige principper for sagsoplysning

og udøvelse af administrativt skøn, herunder officialprincippet, proportio-

nalitetsprincippet og kravet om, at forvaltningen kun må varetage saglige

hensyn. Ombudsmanden udtaler herefter, at der på baggrund af de almin-

delige politiske og demokratiske værdier, der er knyttet til en fri og uhin-

dret offentlig debat, hvori også offentligt ansatte deltager, efter hans opfat-

telse må udvises betydelig tilbageholdenhed ved anvendelse af negative

ledelsesreaktioner i anledning af en offentligt ansats lovlige ytringer.

For så vidt angår kravene til sagsoplysning og officialprincippet kan næv-

nes

FOB 2003.590,

hvor en adjunkt – efter at have søgt en lektor-stilling

135

ved et universitet – havde kontaktet et professorbedømmelses-udvalg og

anført, at en af professoratets ansøgere muligvis havde handlet videnskabe-

ligt uredeligt. Den pågældende professoratsansøger var tillige institutleder

på det institut, hvor adjunkten havde søgt ansættelse som lektor. Universi-

tetet tilkendegav herefter over for adjunkten, at det var en forudsætning for

ansættelse, at adjunkten gav institutlederen en uforbeholden undskyldning,

og at adjunkten over for professorbedømmelsesudvalget beklagede sin

henvendelse. Idet adjunkten ikke efterkom disse vilkår, afslog universitetet

at ansætte ham. Da der ikke var andre kvalificerede ansøgere, undlod uni-

versitetet at besætte stillingen.

Ombudsmanden fandt, at adjunktens henvendelse til professorbedømmel-

sesudvalget var en lovlig ytring, og udtalte at en lovlig ytring ikke i sig

selv kunne begrunde en negativ ledelsesmæssig beslutning i form af afslag

på ansættelse. Det kunne dog ikke udelukkes, at en sådan beslutning ville

kunne være begrundet i ytringens følgevirkninger under en eventuel ansæt-

telse.

Spørgsmålet var herefter, om afslaget på ansættelse var berettiget på grund

af mulige samarbejdsvanskeligheder under en eventuel ansættelse. Om-

budsmanden udtalte, at vilkårene forudsatte, at der var et sagligt grundlag

for at stille de pågældende vilkår og tilstrækkelige oplysninger til vurde-

ring heraf, hvilket i dette tilfælde ville sige en sandsynliggørelse af, at der

ved ansættelsen af adjunkten ville være en væsentlig risiko for samar-

bejdsvanskeligheder, og at denne risiko kunne mindskes betydeligt, hvis

adjunkten efterkom de opstillede vilkår. Ombudsmanden anførte i sin fore-

løbige redegørelse, at det muligvis havde været berettiget at opstille de på-

gældende vilkår, hvis universitetet havde haft indhentet en udtalelse fra in-

stitutlederen, som med god saglig grund havde krævet fastsættelse af vil-

kårene som forudsætning for et fremtidigt samarbejde med adjunkten.

Universitetet oplyste på baggrund af ombudsmandens foreløbige redegø-

relse, at universitetet havde ført grundige samtaler med institutlederen med

henblik på at belyse mulige samarbejdsvanskeligheder, og at det var på

dette grundlag, at de pågældende vilkår var blevet stillet. Universitetet

havde imidlertid ikke gjort notat om indholdet af disse samtaler. Ombuds-

manden fandt denne manglende overholdelse af notatpligten efter offent-

lighedslovens § 6 kritisabel.

Ombudsmanden udtalte herefter, at han på det foreliggende grundlag ikke

havde tilstrækkelige forudsætninger for at vurdere, om universitetet – efter

136

en samlet vurdering af hele sagsforløbet – havde et tilstrækkeligt sagligt

grundlag for ikke at ansætte adjunkten.

Sammenfattende kan det konkluderes, at ombudsmandens praksis hviler på

en kombination af synspunkterne i Bent Christensens og Lars Nordskov

Nielsens responsa fra henholdsvis 1980 og 1987. Som det bl.a. fremgår af

FOB 1999.524, FOB 2001.552

FOB 2003.590,

tager Ombudsmanden

først stilling til, om ytringen er lovlig med udgangspunkt i de ”variabler”,

som Bent Christensen formulerede i sit responsum. Dernæst overvejer om-

budsmanden, i tråd med synspunkterne i Lars Nordskov Nielsens respon-

sum, om følgen af en (lovlig) ytring – samarbejdsvanskeligheder – kan

danne grundlag for udøvelse af negative ledelsesreaktioner. Det fremgår

dog af

FOB 2001.552,

at ombudsmanden finder, at der må udvises betyde-

lig tilbageholdenhed ved anvendelse af negative ledelsesreaktioner i an-

ledning af lovlige ytringer. Om negative ansættelsesreaktions over for of-

fentligt ansattes kan der i øvrigt henvises til adam holm…

3.1.4.10. Voldgiftspraksis mv.

Udvalget har foretaget en gennemgang af den voldgiftspraksis, som udval-

gets medlemmer har fremsendt, og den praksis der i øvrigt er tilgængelig

på arbejdsretsportalen. Spørgsmålet om afskedigelse af offentligt ansatte

på baggrund af ytringer og brud på tavshedspligten ses kun i begrænset

omfang at have været behandlet i den foreliggende praksis.

Voldgiftskendelse af 22. juni 1983

vedrørte afskedigelsen af en socialråd-

giver på baggrund af manglende loyalitet. Socialrådgiverne i en kommune

havde strejket i 5 måneder, hvorefter en socialrådgiver skrev et læserbrev

benævnt ”Kaotiske tilstande på bistandskontoret”, der bl.a. kritiserede le-

delsen og arbejdsvilkårene for socialrådgiverene og opfordrede folk til at

klage over den behandling, de modtog på bistandskontoret. Opmanden an-

førte, at socialrådgiveren – som tillidsmandssuppleant – kun kunne afske-

diges, hvis der forelå for den pågældende tilregnelige årsager. Efter en be-

dømmelse af læserbrevet fandtes der herefter ikke at have været rimelig

grund til at opsige socialrådgiveren.

Voldgiftsprotokollat af 7. januar 2009

omtales en sag vedrørende en

økonomichef, der havde sagt sin stilling op, og i ansættelsesperioden blev

fritstillet. Vedkommende blev efterfølgende bortvist for at have optrådt il-

loyalt ved i strid med sin tavshedspligt at have videregivet fortrolige op-

lysninger og interne sagsakter til et revisionsfirma, som arbejdsgiveren ik-

137

ke havde forretningssamkvem med. Opmanden udtalte, at en eventuel

kendelse ville falde ud til fordel for arbejdsgiveren, idet det forhold, at

økonomichefen sad i opsagt stilling, ikke kunne ændre på, at der var tale

om en grov misligholdelse af ansættelsesforholdet.

Faglig voldgiftssag FV2008.0210 (afskedigelsesnævn)

angik forflyttelse

og efterfølgende afskedigelse af en brandmand på baggrund af brandman-

dens uberettigede opbevaring af ambulancejournaler i sit skab og en kon-

kret episode, hvor brandmanden havde optrådt truende over for en foresat.

Brandmanden hævdede, at opsigelsen var usaglig og begrundet i, at

brandmanden offentligt havde udtalt sig kritisk om et nyt alarmeringssy-

stem, herunder at han ikke længere havde tillid til ledelsens håndtering af

problemerne ved alarmeringssystemet.

Opmanden tilkendegav, at der efter en omfattende bevisførelse ikke var

holdepunkter for at antage, at der på nogen måde var sket en krænkelse af

brandmandens ytringsfrihed, ligesom det måtte lægges til grund, at hans

udtalelser til medierne ikke havde haft betydning for den senere beslutning

om at tjenestefritage ham og efterfølgende om at afskedige ham. Det fand-

tes i den forbindelse ikke at udgøre en krænkelse af brandmandens ytrings-

frihed, at ledelsen på brandstationen havde præciseret medarbejdernes ret

til at ytre sig offentligt og havde udtrykt ønske om, at kritikken i hvert fald

i første række blev fremsat internt, og yderligere havde gjort opmærksom

på den særlige konkurrencesituation, som kommunens brandvæsen befandt

sig i som følge af en forestående udlicitering. Opmanden fandt i øvrigt, at

der forelå tjenesteforseelser, der kunne begrunde en forflyttelse, men ikke

en afskedigelse.

Faglig voldgiftssag FV2010.0194 (afskedigelsesnævn)

angik afskedigelse

af en sygeplejerske, der ifølge sygehuset, hvor hun var ansat, havde over-

trådt sin tavshedspligt. Sygeplejersken havde i anonym form omtalt et

konkret patientforløb på sin facebookprofil. Opmanden udtalte, at de op-

lysninger sygeplejersken havde lagt ud på sin facebookprofil ikke gjorde

det muligt at identificere de omtalte patienter, hvorfor der ikke forelå en

krænkelse af tavshedspligten. Sygeplejerskens udtalelser var dog mindre

heldige og ubetænksomme, idet de var egnede til at efterlade det vildle-

dende billede af de faktiske forhold, at patienter med visse diagnoser ikke

var velkomne på sygeplejerskens afdeling, og at patienter blev overtalt el-

ler presset til at få anlagt drop med sovemiddel for at lette arbejdet for de

vagthavende på afdelingen.

138

Opmanden tilkendegav endvidere, at en indgriben i form af afskedigelse

under alle omstændigheder var for vidtgående et skridt, da det for at rette

op på forholdende havde været tilstrækkeligt at meddele en advarsel. En

eventuel kendelse ville derfor give sygeplejersken medhold i, at afskedi-

gelsen ikke var rimeligt begrundet i egne forhold.

De gennemgåede sager fra voldgiftspraksis er generelt kortfattet og kon-

kret begrundet, ligesom der ofte indgår andre momenter i sagerne end de

ansattes ytringer. Det kan derfor være svært at udlede noget mere generelt

af sagerne. Udfaldet af sagerne synes dog at være i overensstemmelse med

rets- og ombudsmandspraksis, herunder praksis om, at lovlige ytringer ik-

ke i sig selv kan sanktioneres.

3.1.4.11. Sammenfatning

Det er vanskeligt at foretage en meget enkel sammenfatning af retstilstan-

den vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed. Det skyldes navnlig, at

den litteratur og praksis, der findes på området, tegner et billede af en me-

get nuanceret retstilstand, hvorefter fastlæggelse af grænserne for offent-

ligt ansattes ytringsfrihed er præget af afvejninger mellem en række for-

skellige hensyn og momenter. Denne afvejning beror nødvendigvis på en

meget konkret vurdering i det enkelte tilfælde og er præget af den pågæl-

dende sags særlige omstændigheder.

På baggrund af ovenstående gennemgang kan retstilstanden vedrørende of-

fentligt ansattes ytringsfrihed dog i hovedtræk sammenfattes således:

Offentligt ansatte er omfattet af grundlovens § 77 og Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 10, og deres ytringsfrihed er såle-

des omfattet af den beskyttelse, som følger heraf.

Beskyttelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed gælder i almindelighed

kun, hvis den ansatte ytrer sig på egne vegne (som privatperson). Ledelsen

i en offentlig myndighed kan således fastsætte regler for, hvem der må ud-

tale sig på myndighedens vegne, og nærmere retningslinjer for indholdet af

sådanne udtalelser.

Ledelsen kan endvidere på tilsvarende måde fastsætte retningslinjer for de

interne kommunikationsveje for så vidt angår tjenstlige henvendelser fra

ansatte til ledelsen.

139

Om offentligt ansattes ytringsfrihed kan herefter bemærkes følgende:

For så vidt angår den formelle ytringsfrihed udelukker grundlovens § 77,

at offentlige myndigheder kan indføre censur over for deres ansatte. Ledel-

sen i en offentlig myndighed kan således f.eks. ikke beslutte, at de ansatte

kun må udtale sig til pressen som privatpersoner, hvis ledelsen på forhånd

har godkendt udtalelsen.

Med hensyn til offentligt ansattes materielle ytringsfrihed er offentligt an-

satte undergivet de samme begrænsninger, som gælder for andre personer,

det vil sige straffelovens regler om freds- og ærekrænkelser. Offentligt an-

sattes ytringsfrihed er endvidere begrænset af reglerne om tavshedspligt.

Disse fremgår, for så vidt angår dansk rets almindelige regler, af straffelo-

vens §§ 152-152 f og forvaltningslovens § 27. Offentligt ansatte kan i den

forbindelse ikke pålægges tavshedspligt i videre omfang, end hvad der føl-

ger af lovgivningen, jf. forvaltnings-lovens § 27, stk. 5. Såkaldte mund-

kurvscirkulærer kan derfor ikke udstedes.

Som anført i afsnit 3.1.4.1 og afsnit 3.2.1 kan f.eks. hensynet til en myn-

digheds interne beslutningsproces medføre tavshedspligt efter forvalt-

ningslovens § 27, stk. 4, nr. 5. Det indebærer, at der efter omstændighe-

derne kan gælde begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed som føl-

ge af hensynet til myndighedens interne beslutningsproces og funktionsev-

ne. Dette hensyn kan f.eks. medføre, at det kan være ulovligt at referere,

hvad nogen har sagt på et møde i forbindelse med, at der er truffet en afgø-

relse, eller hvad der fremgår af myndighedens interne udkast og indstillin-

ger.

Herudover gælder der visse særlige grænser for offentligt ansattes adgang

til at ytre sig om emner inden for deres arbejdsområde, således at overtræ-

delse heraf kan have karakter af tjenesteforseelse eller misligholdelse af

ansættelsesforholdet.

Offentligt ansatte har således pligt til at gøre det klart, at de udtaler sig

som privatpersoner og ikke på myndighedens vegne, når de ytrer sig som

privatpersoner om emner, der vedrører deres ansættelsesmyndighed.

Offentligt ansatte må endvidere ikke ved deres ytringer give åbenbart urig-

tige oplysninger om væsentlige forhold inden for deres ansættelsesområde

eller udtrykke en åbenbar uholdbar vurdering. Udtalelser må endvidere ik-

ke fremsættes i en for grov og utilbørlig form.

140

Herudover kan der ifølge Folketingets Ombudsmand efter omstændighe-

derne gælde begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed som følge af

hensynet til myndighedens interne beslutningsproces og funktionsevne.

Disse begrænsninger gælder i praksis kun for en meget lille del af de of-

fentligt ansatte.

Ombudsmanden anfører om disse begrænsninger i

FOB 1987.237

(omtalt i

afsnit 3.1.4.8 ovenfor), bl.a. følgende:

Begrænsningerne vedrører alene udtalelser om sager inden for den

pågældendes eget arbejdsområde.

Ved sådanne udtalelser har omfanget af den pågældendes medvir-

ken i myndighedens beslutningsproces betydning. Ansatte med

funktioner, der ligger langt fra beslutningstagerne – og som derfor

ikke er eller har været aktivt medvirkende i beslutningsprocessen –

vil således i almindelighed ikke være underlagt yderligere be-

grænsninger i deres ytringsfrihed.

Det har endvidere betydning, om udtalelserne fremsættes før eller

efter, at en beslutning er truffet. Adgangen til at udtale sig, inden

en sag er afgjort, kan være snævrere end adgangen til at udtale sig

senere.

Endelig har offentligt ansatte en vidtgående adgang til at udtale sig

om ressourcemæssige spørgsmål, hvis spørgsmålet kan have væ-

sentlig betydning for deres fremtidige ansættelses- og arbejdsfor-

hold.

Som eksempel på medarbejdere, hvis centrale placering aktualiserer de be-

grænsninger i ytringsfriheden, der kan følge af den ansattes nære tilknyt-

ning til myndighedens ledelse, kan nævnes særlige rådgivere ansat i mini-

sterierne, jf. betænkning nr. 1537/2013, side164, om ministrenes særlige

rådgivere.

Hvis en offentlig ansats ytringer efter disse retningslinjer har været lovlige,

kan de ikke danne grundlag for ”ansvarsreaktioner”, herunder straf- og di-

sciplinæransvar fra myndighedens side. En lovlig ytring kan heller ikke i

sig selv mødes med negative ledelsesreaktioner.

141

Følgevirkningerne af en lovlig ytring – typisk samarbejdsvanskeligheder –

vil dog kunne danne grundlag for negative ledelsesreaktioner. Efter om-

budsmandens praksis stilles der dog krav om en vis kvalifikation af sådan-

ne samarbejdsvanskeligheder, før der kan skrides til afskedigelse, herunder

krav om,

vanskelighederne er betydelige,

årsagen til vanskeligheder-

ne (inklusiv hovedskylden) kan tilskrives den pågældende, og

samar-

bejdsvanskelighederne er søgt løst ved mindre indgribende foranstaltnin-

ger. Endvidere stilles der krav om et særligt sikkert bevismæssigt grund-

lag.

Disse krav til kvalifikation af samarbejdsvanskeligheder har tillige støtte i

den generelle retspraksis vedrørende vurderingen af samarbejdsvanskelig-

heder som afskedigelsesgrund, jf. bl.a.

U 2002.1269

U 2003.1660 H.

For så vidt angår retsvirkningerne af uberettiget afskedigelse henvises

nærmere til afsnit 3.3.3 Det fremgår heraf, at uberettiget afskedigelse efter

praksis sanktioneres med erstatning, godtgørelse eller økonomisk kompen-

sation og ikke opretholdelse eller genoprettelse af ansættelsesforholdet.

3.2. Gældende regler om offentligt ansattes meddeleret

Ved meddeleret for offentligt ansatte forstås i overensstemmelse med af-

grænsningen i betænkning 1472/2006 om offentligt ansattes ytringsfrihed

og meddeleret en ret for offentligt ansatte til at give pressen og andre eks-

terne parter oplysninger i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig

forvaltning eller anden uredelighed i den offentlige forvaltning, herunder

åbenbart misbrug af offentlige midler.

Meddeleretten indebærer i henhold til den afgrænsning, der blev lagt til

grund for undersøgelsen af reglerne i betænkning 1472/2006, endvidere en

ret for den offentligt ansatte til at forblive anonym, en beskyttelse mod ne-

gative ansættelsesmæssige konsekvenser samt sikring af en økonomisk

kompensation, hvis sagen desuagtet får sådanne negative ansættelsesmæs-

sige konsekvenser.

Spørgsmålet om offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret for offent-

ligt ansatte er i nogen grad sammenfaldende, ligesom det bemærkes, at yt-

ringer om ulovlig forvaltning eller anden uredelighed i den offentlige for-

valtning, herunder åbenbart misbrug af offentlige midler jævnligt også be-

tegnes som ”whistleblowing”, jf. herom nærmere kapitel 6.

142

Det centrale ved beskrivelsen af grænserne for offentligt ansattes ytrings-

frihed er de offentligt ansattes meningstilkendegivelser. Offentligt ansatte

vil i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvaltning eller an-

den uredelighed i den offentlige forvaltning, herunder åbenbart misbrug af

offentlige midler, kunne udtale sig til offentligheden i en form, der har ka-

rakter af en meningstilkendegivelse, hvis udtalelserne ligger inden for

grænserne af deres ytringsfrihed. For så vidt angår grænserne for offentligt

ansattes ytringsfrihed henvises nærmere til afsnit 3.1.

I relation til offentligt ansattes meddeleret er det navnlig spørgsmålet om

videregivelse af faktiske oplysninger, der vil være aktuelt. Den begræns-

ning i offentligt ansattes ytringsfrihed, der følger af reglerne om tavsheds-

pligt, bliver således særlig relevant.

Offentligt ansatte har i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig

forvaltning eller anden uredelighed i den offentlige forvaltning, herunder

åbenbart misbrug af offentlige midler, ret til at videregive oplysninger om

sådanne forhold til pressen, hvis oplysningerne ikke er fortrolige.

Det centrale spørgsmål i relation til offentligt ansattes meddeleret er såle-

des, i hvilket omfang offentligt ansatte har ret til at videregive fortrolige

oplysninger i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvaltning

mv.

I de følgende afsnit redegøres for reglerne om offentligt ansattes ret til at

videregive oplysninger til pressen og andre eksterne parter i de omhandle-

de tilfælde (afsnit 3.2.1), offentligt ansattes underretningspligt mv. i for-

bindelse med ulovlige ordrer (afsnit 3.2.2), retsplejelovens regler om me-

diernes kildebeskyttelse (afsnit 3.2.3), reglerne om undersøgelsesforbud

(afsnit 3.3.1), reglerne om beskyttelse mod efterfølgende ansættelsesmæs-

sige konsekvenser (afsnit 3.3.2) og reglerne om erstatning ved uberettiget

afskedigelse (afsnit 3.3.3).

3.2.1. Ret til at videregive oplysninger til pressen og andre eksterne

parter

Som ovenfor nævnt er det centrale spørgsmål i relation til offentligt ansat-

tes meddeleret, i hvilket omfang offentligt ansatte har ret til at videregive

fortrolige oplysninger i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig

forvaltning mv. Som følge heraf bliver reglerne om tavshedspligt med

hensyn til fortrolige oplysninger derfor særlig relevant.

143

Dansk rets almindelige regler om tavshedspligt er nærmere beskrevet i ka-

pitel 3, afsnit 3.1.4.1.

Det fremgår heraf, at hovedbestemmelsen om offentligt ansattes tavsheds-

pligt findes i straffelovens § 152. Efter § 152, stk. 1, straffes den, som vir-

ker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, med bøde eller fængsel

indtil 6 måneder, hvis den pågældende uberettiget videregiver eller udnyt-

ter fortrolige oplysninger.

Tavshedspligten omfatter alene fortrolige oplysninger. Efter § 152, stk. 3

anses en oplysning for at være fortrolig, når det fremgår af særlige lovbe-

stemmelser, at oplysningen eller bestemte typer af oplysninger er af fortro-

lig karakter. En oplysning anses endvidere for at være fortrolig, når det i

øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde oplysningen for at varetage væ-

sentlige hensyn til offentlige eller private interesser.

Det beror herefter i det væsentligste på normer uden for straffeloven, hvil-

ke offentlige eller private interesser som kan medføre, at en oplysning må

anses for at være fortrolig. Blandt sådanne normer findes navnlig forvalt-

ningslovens § 27, stk. 1-4.

Forvaltningslovens § 27, stk. 1-4, indeholder en opregning af forskellige

hensyn, der efter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde kan føre til, at

en oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavshedspligt. Forvalt-

ningslovens § 27, stk. 4, nr. 5, indeholder desuden en generalklausul,

hvorefter den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavs-

hedspligt med hensyn til oplysninger, som det i øvrigt er nødvendigt at

hemmeligholde for at varetage væsentlige hensyn til private og offentlige

interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er på-

krævet. Bestemmelsen omfatter bl.a. hensynet til en myndigheds interne

beslutningsproces.

Vedrørende hensynet til den interne beslutningsproces kan fra praksis

nævnes

U 1984.941 H,

hvor borgmesteren i Københavns Magistrats 4. af-

deling og en række borgerrepræsentanter havde anlagt sag mod Køben-

havns Kommune og Indenrigsministeriet om tilsidesættelse af en ændring i

kommunens styrelsesvedtægt som ulovlig. Under sagen ønskede sagsøger

at få indenrigsministeren, en tidligere indenrigsminister og en kontorchef

afhørt som vidner. De pågældende skulle bl.a. afgive forklaring om de

144

drøftelser, der havde været ført internt i Indenrigsministeriet. Vidneførel-

sen blev nægtet under hensyn til de pågældendes tavshedspligt.

Den omstændighed, at et møde i den offentlige forvaltning er blevet af-

holdt for lukkede døre, betyder ikke i sig selv, at enhver oplysning fra de

pågældende møder er omfattet af de ansattes eller de folkevalgtes tavs-

hedspligt, jf. Jon Andersen, Juristen 1988, side 164.

Der kan endvidere henvises til

Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål

nr. 4 vedrørende forvaltningslovens § 27

(F.T. 1985/86, tillæg B, sp. 239

ff.), hvori det anføres, at det i den forvaltningsretlige litteratur er antaget,

at en kommunalbestyrelses adgang til at træffe bestemmelse om, hvorvidt

en sag skal behandles for lukkede døre, ikke er ensbetydende med, at der

også er tavshedspligt. Når en sag efter sit indhold ikke må betragtes som

fortrolig, står det ethvert medlem frit for at referere sin egen opfattelse og

stillingtagen.

Justitsministeriet anførte endvidere i besvarelsen, at det imidlertid på bag-

grund af hensynet til den interne beslutningsproces måtte antages, at der er

tavshedspligt med hensyn til andre medlemmers udtalelser under lukkede

forhandlinger.

Som nævnt ovenfor beror det på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfæl-

de, om bl.a. de hensyn, der er nævnt i § 27, stk. 1-4, kan føre til, at en op-

lysning er fortrolig og dermed undergivet tavshedspligt. Oplysninger, der

er omfattet af adgangen til aktindsigt, er dog i almindelighed ikke fortroli-

ge.

Som det ligeledes er omtalt i kapitel 3, afsnit 3.1.4.1, indebærer den om-

stændighed, at en oplysning er fortrolig, ikke i sig selv, at der foreligger en

krænkelse af tavshedspligten, hvis oplysningen videregives til andre. Vide-

regivelse af den fortrolige oplysning skal være ”uberettiget”, jf. straffelo-

vens § 152, stk. 1.

Der foreligger således bl.a. ikke en krænkelse af reglerne om tavsheds-

pligt, hvis den person, i hvis interesse der er tavshedspligt, har givet fornø-

dent samtykke til videregivelsen.

Selv om der ikke foreligger samtykke, vil videregivelse af fortrolige op-

lysninger efter omstændighederne kunne være berettiget.

145

I relation til spørgsmålet om en meddeleret for offentligt ansatte skal op-

mærksomheden særligt henledes på, at straffelovens § 152 e – hvortil der

er henvist i forvaltningslovens § 27 – indeholder en bestemmelse om, at

tavshedspligten efter straffelovens § 152 ikke omfatter tilfælde, hvor den

pågældende er forpligtet til at videregive oplysningen, og tilfælde, hvor

den pågældende handler i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse

eller eget eller andres tarv.

Som omtalt i afsnit 3.1.4.1, er § 152 e udtryk for en angivelse af tilfælde,

hvor videregivelse af fortrolige oplysninger ikke kan anses for uberettiget

efter § 152, stk. 1. En videregivelse af fortrolige oplysninger vil således ef-

ter omstændighederne også kunne være berettiget i andre tilfælde end de,

der er nævnt i § 152 e.

Udtrykket ”åbenbar almeninteresse” i straffelovens § 152 e, nr. 2, henviser

til samfundsmæssig interesse. Spørgsmålet om, hvorvidt videregivelsen

har været berettiget, skal afgøres efter en konkret vurdering, hvor vigtig-

heden af formålet med videregivelsen afvejes mod den krænkelse, der er

forbundet med videregivelsen af de fortrolige oplysninger.

Som nævnt i kapitel 3, afsnit 3.1.4.1, er retspraksis vedrørende straffelo-

vens § 152 e, nr. 2, sparsom. Endvidere er de fire afgørelser, der er omtalt

nærmere i kapitel 3, afsnit 3.1.4.1, meget konkret begrundede. Det er såle-

des vanskeligt at sige noget mere generelt om indholdet af udtrykket

”åbenbar almeninteresse” og den nærmere afvejning af, hvornår videregi-

velse har været berettiget af hensyn hertil.

Det synes dog at følge af

U 2002.1531 H,

at hindring af strafbare forhold

af en vis alvorlig karakter udgør en ”åbenbar almeninteresse”. Både

Landsretten og Højesteret lagde imidlertid i sagen en ikke ubetydelig vægt

på, at videregivelsen var sket til formanden for Fondsbørsens bestyrelse.

Højesteret tilføjede i den forbindelse, at henvendelsen til formanden for

Fondsbørsens bestyrelse måtte sidestilles med anmeldelse til vedkommen-

de myndighed, og at det måtte forventes, at Fondsbørsen ville søge forhol-

det afklaret ved henvendelse til PFA. Det forekommer umiddelbart tvivl-

somt, om sagen havde fået det samme udfald, hvis videregivelsen var sket

til en bredere offentlighed, herunder pressen.

U 2006.65 Ø

er det fastslået, at den omstændighed, at der er en betydelig

offentlig interesse for en sag – herunder, at Folketinget (oppositionen) har

stor interesse i at få indsigt i visse oplysninger – ikke i sig selv betyder, at

146

videregivelse af oplysninger vil være berettiget til varetagelse af åbenbar

almeninteresse. Landsretten lagde ved sin afgørelse om, at videregivelsen

ikke var sket til varetagelse af åbenbar almeninteresse, navnlig vægt på

den risiko for skadevirkning, der var forbundet med videregivelsen, og at

videregivelsen ikke var sket med henblik på at afdække ulovligheder eller

andre forhold af samme alvorlige karakter og heller ikke konkret medvir-

kede til en afdækning af sådanne forhold.

U 2003.1860 V

fremgår, at selvom et emne har åbenbar almeninteresse,

skal der udvises betydelig forsigtighed med at videregive meget personføl-

somme oplysninger om navngivne personer.

Tilsvarende kan formentlig udledes af U 2012.1788 H, hvori der – også set

i lyset af EMK artikel 10 – blev foretaget en afvejning af på det ene side

hensynene til emnets almeninteresse og pressens ytringsfrihed og på den

anden side hensynene bag tavshedspligten og de personer, som der blev

videregivet fortrolige oplysninger om.

Der blev således i sagen lagt vægt på,

den udsendelse, hvori de fortroli-

ge oplysninger indgik, afstedkom en omfattende debat om ældreplejen –

bl.a. i Folketinget og medierne,

udsendelsen førte til, at Københavns

Kommune iværksatte en advokatundersøgelse af forholdene på omsorgs-

centret og ændrede tilsynet med kommunens ældreinstitutioner,

udsen-

delsen viste situationer, der rejste spørgsmål om, hvorvidt behandlingen af

omsorgscentrets beboere levede op til Københavns Kommunes målsætnin-

ger om ældreplejen, og

tv-udsendelsen berørte en række problemstillin-

ger vedrørende begrænsede ressourcer, hygiejne og anvendelsen af ikke-

uddannet vikarpersonale.

Den almeninteresse, der på overstående baggrund var i sagen, fandtes

imidlertid ikke at være tungtvejende nok til, at der i den konkrete situation

kunne videregives fortrolige oplysninger, herunder om enkeltpersoners

helbredsforhold og optagelser, der viste enkeltpersoner i intime situationer.

Det er ligeledes værd at bemærke, at det indgår som et moment i dommen,

at den almeninteresse, der fandtes at være i sagen, ifølge Højesteret kunne

være varetaget på en måde, der var mindre krænkende over for de berørte

enkeltpersoner.

U 2012.1788 H er et eksempel på, at der i sager om tilsidesættelse af tavs-

hedspligten på baggrund af hensynet til at varetage en åbenbar almeninte-

147

resse, jf. straffelovens § 152 e, må foretages en konkret afvejning af en

række modsatrettede hensyn.

For så vidt angår praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

henvises til afsnit 3.1.4.8. ovenfor.

3.2.2. Underretningspligt mv. i forbindelse med ulovlige ordrer

Et spørgsmål – der er forskelligt fra spørgsmålet om meddeleret – er, om

offentligt ansatte, som er bekendt med retsstridige forhold inden for deres

arbejdsområde, under visse nærmere omstændigheder ikke blot har ret,

men tillige pligt til på eget initiativ at ytre sig herom (underretningsplig-

ten).

3.2.2.1. Ret og pligt til at ”sige fra” over for ulovlige ordrer

Spørgsmålet om en underretningspligt udspringer af spørgsmålet om em-

bedsmænds ret og pligt til at ”sige fra” over for ulovlige ordrer fra over-

ordnede (omfanget af lydighedspligten).

I hvilket omfang embedsmænd har ret og pligt til at ”sige fra” over for

ulovlige ordrer kan grundlæggende beskrives som et spørgsmål om afvej-

ningen af hensynet til forvaltningens effektivitet eller ledelsens bestem-

melsesret over for kravet om lovmæssig forvaltning.

Det følger af straffelovens § 156, at den der virker i offentlig tjeneste eller

hverv straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder, hvis han nægter el-

ler undlader at efterkomme lovlig tjenstlig befaling. Der er således ikke

tvivl om, at embedsmænd har både ret og pligt til at efterkomme den lovli-

ge ordre.

For så vidt angår ulovlige ordrer, er det traditionelt antaget i den forvalt-

ningsretlige teori, at den ansatte har både ret og pligt til at undlade at efter-

komme klart ulovlige ordrer, eller ordrer, som pålægger den ansatte at gøre

noget, der i sig selv er strafbart. En ansat, der følger en klart ulovlig ordre,

vil kunne blive mødt med ansættelsesmæssigt eller strafferetligt ansvar for

at have fulgt ordren.

Kan ordren ikke siges at være klart ulovlig, men kan der dog på saglig vis

argumenteres for, at der foreligger ulovlighed, har embedsmanden både ret

og pligt til at efterkomme ordren. Hensynet til ledelsens bestemmelsesret

148

er således i disse tilfælde traditionelt antaget at måtte have overvægt i for-

hold til kravet om lovmæssig forvaltning. Hvis det efterfølgende måtte bli-

ve lagt til grund – f.eks. ved en tjenstlig undersøgelse – at ordren rent fak-

tisk var ulovlig, vil embedsmanden ikke kunne ifalde noget tjenstligt an-

svar for at have adlydt ordren. Han vil derimod have begået en tjenstlig

forseelse ved at nægte at adlyde ordren, selvom det viser sig, at prøvelses-

instansen finder ordren ulovlig, jf. Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret,

5. udgave (1965), side 172 ff. og Bent Christensen, Forvaltningsret. Opga-

ver, hjemmel organisation, 2. udgave (1997), side 358 ff.

Det følger af ovenstående, at det ifølge den traditionelle lære om pligten

og retten til at efterkomme den overordnedes ordrer er antaget, at retten og

pligten følges ad. Embedsmanden vil således ikke have ret til at undlade at

følge ulovlige ordrer, medmindre han også har pligt hertil.

Det må dog i praksis antages, at en ansat, som vælger ikke at følge en or-

dre, der efterfølgende viser sig ”blot” at være ulovlig (og ikke klart ulov-

lig) i almindelighed ikke af den grund efterfølgende vil blive mødt med

ansættelsesmæssigt eller strafferetligt ansvar for tilsidesættelse af lydig-

hedspligten.

Det antages således af Jens Peter Christensen i Oliver Talevski mfl., Un-

dersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret og Folketingets Rolle

(2002), side 307 f, at den ansatte i praksis vil blive givet en fejlmargin, når

det gælder vedkommendes vurdering af, om en ordre var ulovlig eller klart

ulovlig. Hvis der i et tilfælde af den nævnte karakter ikke er tilstrækkeligt

grundlag for at bebrejde en ansat, som har nægtet at efterkomme en ordre,

at vedkommende fejlagtigt vurderede ordren som klart ulovlig (og ikke

”blot” ulovlig), vil der således ikke være anledning til at gøre ansvar gæl-

dende for tilsidesættelse af lydighedspligten.

3.2.2.2. Handle- og undladelsespligter i tilfælde af ulovlige ordrer

Hvis en embedsmand modtager en ulovlig ordre, opstår spørgsmålet om,

hvilke nærmere handle- og undladelsespligter der påhviler embedsmænd i

sådanne tilfælde.

Beretning og indstilling i den tjenstlige undersøgelse i Tamil-sagen (afgi-

vet den 14. november 1995) har – for så vidt angår ledende embedsmænd i

centraladministrationen – skabt større klarhed om retstilstanden vedrøren-

de visse dele af dette spørgsmål.

149

Det fremgår af den omtalte beretning og indstilling (side 53), at forhørsle-

delsen fandt, at det kunne lægges til grund, at i hvert fald ledende em-

bedsmænd med centrale rådgiverfunktioner har en videregående forpligtel-

se til at underrette den overordnede om en ordres ulovlighed samt begrun-

delsen herfor. Forhørsledelsen anførte herefter, at ”i disse tilfælde – og

muligt generelt idet en underretningspligt ikke indebærer nogen konflikt

med lydighedspligten – er underretningspligten formentlig ikke begrænset

til tilfælde af klar ulovlighed, men gælder alle tilfælde af ulovlighed”. For-

hørsledelsen bemærkede, at reservationen (”formentlig”) skyldes, at den

ikke havde fundet anledning til at tage nærmere stilling til underretnings-

pligten i tilfælde af ikke-klar ulovlighed, idet den havde fundet, at ordren

til fortsat berostillelse af de tamilske familiesammenføringssager i den på-

gældende periode var klart ulovlig.

Det anføres af Jens Peter Christensen i Oliver Talevski mfl., a.st., side 295,

at forhørsledelsen dog med denne udtalelse synes tæt på at anerkende en

underretningspligt også i tilfælde, hvor en ulovlighed ikke kan anses for

klar. Det anføres endvidere, at en sådan pligt også synes at følge af em-

bedsmandens almindelige pligt til at sikre, at afgørelser træffes på et oplyst

og lovmæssigt korrekt grundlag (rådgivningspligten), jf. tilsvarende Be-

tænkning om fagligt etiske principper i offentlig administration afgivet af

DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe i 1993, side 138.

Principperne fra beretningen i Tamil-sagen er ligeledes indgået som en del

af retsgrundlaget i senere undersøgelser, jf. f.eks. Farumkommissionens

beretning, 2012, bd. 5, side 219 ff., og Beretning og indstilling af 2. maj

2014 om den tjenstlige undersøgelse i anledning af Christianiasagen, side

156 f.

Fra ombudsmandspraksis kan nævnes

FOB 2000.535,

der omhandlede en

egendriftundersøgelse, som ombudsmanden iværksatte på baggrund af en

offentlig debat i forbindelse med en overlæges opsigelse af sin stilling på

et hospital.

Den pågældende overlæge havde gentagne gange over for hospitalets di-

rektion gjort opmærksom på, at han fandt forholdene på den afdeling, som

han var tilknyttet, lægeligt uforsvarlige på grund af manglende tildeling af

ressourcer. Direktionen var ikke enig heri, hvorfor den ikke fandt anled-

ning til at omfordele ressourcer eller at underrette H:S Direktionen om si-

150

tuationen. På denne baggrund, samt på baggrund af tre konkrete hændel-

ser, opsagde den pågældende overlæge sin stilling.

Ombudsmanden anførte, at det er almindeligt antaget, at offentligt ansatte

med særlig fagkundskab har både ret og pligt til at reagere over for even-

tuelle fagligt uforsvarlige forhold. Hvis der opstår en fagligt uforsvarlig si-

tuation, antages det, at den ansatte i almindelighed har pligt til at orientere

sin nærmeste foresatte om sin opfattelse. Hvis den foresatte er fagkyndig

og efter eventuel fornøden undersøgelse vurderer, at forholdene er fagligt

forsvarlige, har den ansatte i almindelighed pligt til at respektere den fore-

sattes afvisning af indsigelsen. Kun i de særlige situationer, hvor den an-

satte vurderer, at forholdene med sikkerhed er fagligt uforsvarlige, kan der

være en forpligtelse for den ansatte til yderligere at reagere over for klart

fagligt uforsvarlige forhold. Hvis den foresatte ikke kan afvise, at forhol-

dene er eller kan være fagligt uforsvarlige, og den foresatte ikke selv er i

stand til at afhjælpe forholdene, har den foresatte pligt til at orientere sine

nærmeste foresatte (forelægge sagen ”opad” i systemet).

Ombudsmanden udtalte i tilknytning hertil følgende:

”Underretningspligten gælder også i tilfælde hvor en efterkommelse af en

given ordre er uforenelig med opretholdelse af fagligt forsvarlige forhold.

Eksempelvis kan et administrativt fastlagt budget være udtryk for en ordre af

denne karakter i det omfang budgettets overholdelse skaber fagligt uforsvar-

lige forhold. Det samme gælder generelle eller konkrete ordrer om overhol-

delse af et sådant budget. En sådan ordre kan sidestilles med en ulovlig tje-

nestebefaling.”

Ombudsmanden henviste i den forbindelse også til, at lægeligt uforsvarlige

forhold på et hospital kan medføre erstatningsansvar.

Ombudsmanden udtalte herefter, at en kontrol af de lægefaglige vurderin-

ger kræver en fagkundskab, som ombudsmanden ikke har. Ombudsman-

den kunne derfor ikke kritisere, at hospitalets direktion ikke fandt, at der

var grundlag for at give yderligere ressourcer til afdelingen eller at under-

rette H:S Direktionen.

Ledelsen havde ikke truffet beslutninger om negative personaleretlige kon-

sekvenser for den pågældende overlæge i anledning af hans fremsatte kri-

tik. Ombudsmanden fandt dog anledning til at foretage en nærmere vurde-

ring af, hvorvidt de tre konkrete hændelser var i overensstemmelse med

151

principperne for god offentlig ledelse i relation til intern åbenhed og aktiv

inddragelse af medarbejderne.

I den konkrete sag havde ledelsen på et dialogmøde, hvor den pågældende

overlæge fremførte sin kritik, bl.a. henledt overlægens opmærksomhed på,

at han havde mulighed for at opsige sin stilling, hvis han ikke var tilfreds

med forholdene. Endvidere havde ledelsen foretaget ændringer i et stil-

lingsopslag til den afdeling, som overlægen var tilknyttet, uden forudgåen-

de underretning af overlægen. Overlægen havde været medvirkende ved

udfærdigelsen af det oprindelige stillingsopslag. Endelig havde hospitals-

direktøren som ansvarshavende redaktør for hospitalets personaleblad und-

ladt at bringe en del af et dobbeltinterview, som den pågældende overlæge

havde deltaget i. Denne del af interviewet blev først bragt i et senere

nummer, som led i en længere artikelserie, og her i en noget redigeret

form. Som begrundelse herfor blev der henvist til pladshensyn, og at denne

del af artiklen gav et meget negativt billede af forholdene på den omhand-

lede afdeling.

Ombudsmanden fandt, at ledelsen ved dens håndtering af sagen i alle tre

tilfælde kunne have handlet på en måde, der var bedre stemmende med

principperne om god offentlig ledelse i relation til intern åbenhed og ind-

dragelse af medarbejderne. For så vidt angår artiklen i personalebladet ud-

talte ombudsmanden endvidere, at vurderingen af, hvorvidt en artikel skal

bringes og i hvilken form, ikke er fri, når der er tale om et blad for en of-

fentlig institution, der er finansieret af det offentlige og med en offentligt

ansat redaktør. Vurderingen skal bygge på saglige grunde. Ombudsmanden

fandt, at der i det konkrete tilfælde hverken med baggrund i journalistiske

hensyn eller pladshensyn var saglige grunde til at afvise at bringe artiklen

– der lå inden for grænserne af offentligt ansattes ytringsfrihed – i den op-

rindelige form. Der forelå heller ikke sådanne vægtige modhensyn til hos-

pitalet, patienterne eller andre interesser, at artiklen – på grund af dens kri-

tiske indhold – kunne udelades på grundlag af praksis vedrørende adgan-

gen til at forbyde uddeling af skrifter inden for en institutions eget område.

Endvidere kan nævnes FOB 2005.547. I den pågældende sag havde en

administrerende overlæge efter forudgående aftale med den pågældende

sygehusledelse medvirket i et dokumentarprogram om det danske syge-

husvæsen. Inden programmet var blevet sendt, udfærdigede sygehusledel-

sen på baggrund af en foromtale af programmet en beredskabspressemed-

delelse til imødegåelse af kritisk omtale, der eventuelt måtte opstå i anled-

ning af programmet. Den pågældende overlæge blev i presse-meddelelsen

152

”citeret” for en række forskellige udsagn. Sygehusledelsen anmodede den

pågældende overlæge om – som led i sit arbejde som administrerende

overlæge på den afdeling, som dokumentarprogrammet omhandlede – at

udsende pressemeddelelsen, hvis det måtte blive aktuelt, samt at godkende

indholdet af pressemeddelelsen. Dette nægtede overlægen under henvis-

ning til, at han fagligt ikke kunne stå inde for indholdet. Overlægen deltog

efterfølgende i to interviews vedrørende sagen.

Amtet kritiserede herefter overlægen for ikke at have handlet loyalt i for-

bindelse med mediebetjeningen, idet han havde afvist at medvirke til ud-

sendelse af den omhandlede pressemeddelelse samt, at han i forbindelse

med de to efterfølgende interviews havde handlet i strid med amtets in-

formationspolitik.

Ombudsmanden anfører generelt i sin udtalelse, at ansatte for så vidt ingen

ytringsfrihed har, når de informerer offentligheden som led i tjenesten,

hvad enten dette sker på eget initiativ eller efter anmodning fra ledelsen.

Ombudsmanden anfører herefter følgende:

”Den ansatte skal dog reagere over for ulovlige ordrer mv. Hvis f.eks. den

ansatte bliver bedt om at afgive en information over for offentligheden som

han mener har et ulovligt (herunder fagligt uforsvarligt eller usandfærdigt)

indhold, har den ansatte pligt til at reagere herimod efter de ulovbestemte

regler om offentligt ansattes ret og pligt til at sige fra, f.eks. ved at henvende

sig til sin nærmeste chef. Se nærmere herom i beretningen og indstillingen i

den tjenstlige undersøgelse i Tamilsagen, afgivet den 14. november 1995,

side 53f.”

I den konkrete sag fandt ombudsmanden, at overlægen havde været beret-

tiget (og forpligtet) til at afvise at medvirke til udsendelsen af pressemed-

delelsen. Ombudsmanden fandt endvidere ikke, at overlægen i forbindelse

med de to efterfølgende interviews havde handlet i strid med amtets in-

formationspolitik.

Herudover kan nævnes FOB 2006.620, der vedrørte en museumsinspektør,

der i sin chefs fravær omdisponerede i forbindelse med en udstilling på

museet, som var planlagt af chefen for museet. I den forbindelse kontakte-

de han en leder af en anden myndighed (et konserveringscenter) og muse-

ets venneforening. Kommunen mente, at inspektøren havde overtrådte sin

lydigheds- og loyalitetspligt i forhold til sin chef og gav inspektøren en

skriftlig advarsel.

153

Ombudsmanden udtalte generelt, at hvis en tjenestebefaling er klart ulov-

lig, er det almindeligt antaget, at den ansatte har både ret og pligt til ikke at

efterkomme ordren. Det er i en sådan situation også almindeligt antaget, at

den ansatte skal rådgive sin foresatte om det retlige problem og således sø-

ge at få denne til at frafalde sin klart ulovlige ordre. Er en tjenestebefaling

ulovlig uden at være klart ulovlig, skal den ansatte gøre sin foresatte op-

mærksom på ulovligheden. Fastholdes tjenestebefalingen herefter, skal den

ansatte efter almindelig opfattelse adlyde.

Ombudsmanden udtalte endvidere, at en parallel problemstilling angår

embedsmænds pligter (og rettigheder) i tilfælde, hvor forhold i den pågæl-

dende del af forvaltningen, eksempelvis på et hospital, er fagligt uforsvar-

lige. Opstår en fagligt uforsvarlig situation, antages det, at den ansatte i

almindelighed har pligt til at orientere sin nærmeste foresatte om sin opfat-

telse. Hvis den foresatte er fagkyndig og efter eventuel fornøden undersø-

gelse vurderer, at forholdene er fagligt forsvarlige, har den ansatte i almin-

delighed pligt til at respektere den foresattes afvisning af indsigelsen. Un-

derretningspligten gælder også i tilfælde, hvor efterkommelse af en given

ordre er uforenelig med opretholdelse af fagligt forsvarlige forhold. Pligten

til at sige fra over for ulovlige ordrer eller fagligt uforsvarlige forhold er

først og fremmest møntet på tilfælde, hvor den ansatte får en ordre, som er

ulovlig eller indebærer fagligt uforsvarlige forhold.

I det foreliggende tilfælde var den nærmeste foresatte imidlertid på ferie i

det tidsrum, hvor den planlagte udstilling skulle hænges op. Ombudsman-

den fandt, at det under disse omstændigheder kunne overvejes, om muse-

umsinspektøren var forpligtet til at henvende sig til ansatte højere oppe i

det administrative hierarki inden for kommunen. Det måtte formentlig an-

tages, at der var en sådan forpligtelse forudsat, at de pågældende besad den

fornødne fagkundskab. Der var imidlertid ikke oplysninger om, at denne

forudsætning var opfyldt, og det kunne derfor ikke lægges museumsin-

spektøren til last, at han ikke henvendte sig til museumschefens foresatte.

Ombudsmanden udtalte herudover, at det som arbejdsgiver påhvilede

kommunen at sikre, at der var udstedt de fornødne anvisninger for arbej-

dets udførelse, herunder klare anvisninger på, hvem der havde det ledel-

sesmæssige ansvar på museet i museumschefens ferie. Idet kommunen ik-

ke havde givet oplysninger om at have udstedt sådanne anvisninger, fandt

ombudsmanden ikke at det kunne bebrejdes museumsinspektøren, at han

omdisponerede i chefens fravær og i denne forbindelse tog kontakt til kon-

serveringscentret og museets venneforening.

154

Embedsmænd har således ret og pligt til at underrette ordregiveren om en

ordres klare ulovlighed. Embedsmænd har formentlig tillige ret og pligt til

at underrette ordregiveren også i tilfælde, hvor en ordre ikke kan anses for

klart ulovlig. Det sidste spørgsmål kan dog næppe anses for endelig afkla-

ret.

Hvis ordregiveren ikke tager hensyn til den ansattes rådgivning om, at en

ordre er ulovlig, kan man stille det spørgsmål, om den ansatte har ret og

pligt til at underrette ordregiverens foresatte, herunder om retten hertil er

mere vidtgående end pligten.

Det anføres herom i Betænkning om fagligt etiske principper i offentlig

administration afgivet af DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe i 1993, side

138-139, at det nok må antages, at den ansatte har pligt til at underrette or-

dregiverens foresatte i tilfælde af klart ulovlige ordrer, men at der kun vil

være tale om en pligt til at gå til leddet umiddelbart over ordregiveren

(modsat højere oppe i hierarkiet). Det anføres dog, at retstilstanden ikke er

klar på dette punkt.

Det anføres samtidig, at retten til at gå op i hierarkiet formentlig er videre

end en eventuel pligt hertil. Retten er næppe begrænset til tilfælde, hvor

ulovligheden er klar, men omfatter formentlig også tilfælde, hvor antagel-

sen af ulovlighed er særlig stærk begrundet. Retten er heller begrænset til

at være en ret til at gå til ordregiverens nærmeste foresatte.

Arbejdsgruppens antagelser får tilslutning af Jens Peter Christensen i Oli-

ver Talevski mfl., a.st., side 310, men det anføres dog samtidig, at der ikke

i den foreliggende praksis er noget sikkert grundlag for at vurdere disse an-

tagelser, jf. Oliver Talevski mfl., a.st., side 308.

Fra ombudsmandspraksis kan nævnes

FOB 1996.131,

der er omtalt nær-

mere i afsnit 3.1.4.8. I udtalelsen anføres det generelt, at ledelsens adgang

til at fastlægge retningslinjer for de interne kommunikationsveje begræn-

ses af den almindelige ulovbestemte rådgivningspligt, der medfører, at vis-

se underordnede har en pligt – eller dog ret – til at orientere om og sige fra

over for ordrer eller dispositioner, der anses for ulovlige. Det anføres her-

efter, at rådgivningspligten således kan nødvendiggøre eller legitimere, at

fastlagte kommunikationsveje ikke overholdes.

3.2.2.3. Særligt om underretning af eksterne parter

155

Hvis en ansat har modtaget en ulovlig ordre, kan der tillige stilles det

spørgsmål, om den ansatte – efter at have udtømt mulighederne inden for

sin egen myndighed – i visse tilfælde har ret og måske pligt til at informere

udenforstående (f.eks. statsministeren, Rigsrevisionen, kommunale til-

synsmyndigheder eller Folketingets Ombudsmand) om sin viden. Det be-

mærkes i den forbindelse, at der ikke er grundlag for at antage, at der vil

kunne opstå tilfælde, hvor en ansat har pligt til at henvende sig til pressen.

Spørgsmålet har været drøftet nærmere i den forvaltningsretlige litteratur,

jf. bl.a. Bent Christensen og Preben Espersen, Retsforholdet mellem poli-

tikere og embedsmænd (1983), Bent Christensen, Ugeskrift for Retsvæsen

1992 B, side 396 ff, Betænkning om fagligt etiske principper i offentlig

administration afgivet af DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe (1993), Jens

Peter Christensen, Udredning om visse forhold af betydning for offentligt

ansatte chefers retsstilling (1998) og Oliver Talevski mfl., Undersøgelses-

kommissioner, Embedsmands-ansvaret og Folketingets Rolle (2002).

Spørgsmålet er hverken afklaret i litteraturen eller praksis. Det må dog an-

ses for utvivlsomt, at en ansat i intet tilfælde har pligt til at henvende sig til

offentligheden om sådanne forhold.

I betænkningen fra DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe antages det med

nogen forsigtighed, at der for departementschefen i et fagministerium kan

være en pligt til at orientere Statsministeriet, hvis tre betingelser er opfyldt:

1) Ordrens ulovlighed er sikker, 2) andre bestræbelser på at sige fra ved

kontakter med fagministeren har slået fejl, og 3) ministerens ordre angår

forhold af væsentlig betydning. I betænkningen anføres det, at en sådan

orientering af statsministeren kan betragtes som et konsekvent tilbehør til

den tilsynspligt, som antages at påhvile statsministeren i forhold til andre

ministre, jf. Betænkning om fagligt etiske principper i offentlig administra-

tion afgivet af DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe i 1993, side 139 f.

Arbejdsgruppens antagelser får tilslutning af Jens Peter Christensen i Oli-

ver Talevski mfl., a.st., side 300. Det anføres i den forbindelse, at eksisten-

sen af en tilsynspligt for statsministeren har fundet almindelig støtte i den

statsretlige litteratur og hviler dels på statsministerens faktiske funktion

som regeringens øverste chef samt statsministerens fremhævede placering

i grundloven, dels på Rigsrettens dom i 1910 i sagen mod forhenværende

indenrigsminister Sigurd Berg og forhenværende konseilspræsident I.C.

Christensen.

156

Ud over henvendelse til Statsministeriet i tilfælde, hvor en minister nægter

at ændre en klart ulovlig ordre, kan man spørge, om der består en ret eller

pligt til at rette henvendelse til eksterne kontrolinstanser uden for regerin-

gens regi.

For statsforvaltningens vedkommende kunne Folketingets Ombudsmand

eller Rigsrevisionen være nærliggende muligheder at overveje.

I betænkningen fra DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe, side 140, anføres

herom, at der ikke kan antages at foreligge en pligt – men måske nok en ret

– til at orientere f.eks. Folketingets Ombudsmand eller Rigsrevisionen. Det

anføres dog, at retstilstanden i denne henseende ikke er ganske afklaret, og

at det er klart, at den ansattes benyttelse af en sådan – muligvis eksisteren-

de – ret kan medføre ubehagelige konsekvenser for den ansatte. Det anfø-

res endvidere, at det også er klart, at sådanne konsekvenser ikke i alminde-

lighed kan imødegås effektivt gennem retsregler.

Det anføres af Jens Peter Christensen i Oliver Talevski mfl., a.st., side 311,

at det formentlig er rigtigt at antage, at der – i hvert fald i tilfælde, hvor der

foreligger klare ulovligheder – består en ret som beskrevet af DJØF’s fag-

ligt etiske arbejdsgruppe.

DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe antager endvidere, at ordremodtage-

ren efter omstændighederne vil være berettiget til at henvende sig til sin

faglige organisation, og at dette vel er særlig klart, hvis ulovligheden beror

på retsregler, der er givet for at værne om embedsmandens interesser. Det-

te vil også gælde i tilfælde, hvor embedsmandens ansættelsesretlige stilling

kan blive berørt som følge af hans eventuelle vægring mod at efterkomme

en ordre. Arbejdsgruppen påpeger tillige, at embedsmanden vil være beret-

tiget til at henvende sig til offentligheden, herunder pressen, i henhold til

de almindelige regler om offentligt ansattes ytringsfrihed.

Om den kommunale forvaltning anføres det i betænkningen fra DJØF’s

fagligt etiske arbejdsgruppe, side 141 ff., at der kun i ganske særlige til-

fælde (navnlig trussel mod liv og velfærd) kan være en pligt for kommu-

naldirektøren til at henvende sig direkte til myndigheder uden for kommu-

nen, f.eks. de kommunale tilsynsmyndigheder, jf. tilsvarende Bent Chri-

stensen og Preben Espersen, Retsforholdet mellem politikere og embeds-

mænd (1983), side 102 ff., samt Jens Peter Christensen i Oliver Talevski

mfl., a.st., side 322.

157

DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe antager endvidere, at alle ansatte har

en ret til at rette henvendelse til myndigheder uden for kommunen i tilfæl-

de af klare ulovligheder. Denne antagelse får tilslutning af Jens Peter Chri-

stensen i Oliver Talevski mfl., a.st., side 322. Samme forfatter anfører i

den forbindelse, at det endvidere forekommer nærliggende at antage, at der

– som led i sagens oplysning – består en pligt til at henvende sig til revisi-

onen i tilfælde af formodede ulovligheder vedrørende bevillingsmæssige

forhold, jf. herved også Bent Christensen og Preben Espersen, a.st., side

108, hvor det anføres, at en rapporteringspligt over for den kommunale re-

vision vil indebære den fordel – sammenlignet med en rapporteringspligt

over for tilsynsmyndigheden – at kommunalbestyrelsen får mulighed for at

afhjælpe det ulovlige forhold, inden dette bliver tilsynsmyndigheden be-

kendt, og at kommunalbestyrelsen i hvert fald får mulighed for at kom-

mentere forholdet, inden sagen videresendes til anden myndighed.

3.2.3. Retsplejelovens regler om mediernes kildebeskyttelse

Retsplejelovens § 172 indeholder regler om vidnefritagelse for ansatte ved

medierne. Bestemmelserne indebærer, at bl.a. redaktører og redaktionelle

medarbejdere, herunder journalister og fotografer, som udgangspunkt ikke

kan forpligtes til i retten at afgive vidneforklaring om identiteten på deres

kilder. Reglerne om vidnefritagelse vil kunne have betydning for en of-

fentligt ansats mulighed for at forblive anonym i tilfælde, hvor den pågæl-

dende har videregivet oplysninger til pressen.

Retsplejelovens § 172 har følgende ordlyd:

”§

172.

Redaktører og redaktionelle medarbejdere ved et skrift, der er omfat-

tet af § 1, nr. 1, i medieansvarsloven, har ikke pligt til at afgive vidneforkla-

ring om:

1) Hvem der er kilde til en oplysning eller forfatter til en artikel, eller hvem

der har optaget et fotografi eller frembragt en anden billedlig fremstilling.

Sker der offentliggørelse, er det en forudsætning for vidnefritagelsen, at kil-

den, forfatteren, fotografen eller fremstilleren ikke er identificeret i det trykte

skrift.

2) Hvem et billede forestiller, eller hvem der er genstand for omtale, når de

pågældende har fået tilsagn om anonymitet. Sker der offentliggørelse gælder

vidne-fritagelsen, blot identiteten ikke fremgår af teksten.

Stk. 2.

Redaktører og redaktionelle medarbejdere ved et radio- eller fjern-

syns-foretagende, der er omfattet af § 1, nr. 2, i medieansvarsloven, har ikke

pligt til at afgive vidneforklaring om:

158

1) Hvem der er kilde til en oplysning eller forfatter til et værk, eller hvem

der har optaget et fotografi eller frembragt en anden billedlig fremstilling.

Udsendes oplysningen, værket m.v. er det en forudsætning for vidnefritagel-

sen, at kilden, forfatteren, fotografen eller fremstilleren ikke er identificeret i

udsendelsen.

2) Identiteten af medvirkende, som har fået tilsagn om at medvirke uden at

kunne identificeres. Udsendes en optagelse, er det en forudsætning for vid-

nefritagelsen, at de pågældende ikke er angivet ved navn, og at der er truffet

rimelige forholdsregler for at skjule identiteten.

Stk. 3.

Vidnefritagelse som nævnt i stk. 1 og 2 gælder også andre, der i kraft

af deres tilknytning til skriftet eller dets fremstilling eller deres tilknytning til

radio- eller fjernsynsforetagende eller fremstillingen af vedkommende ud-

sendelse har fået kendskab til kildens, forfatterens eller medvirkendes identi-

tet.

Stk. 4.

Bestemmelserne i stk. 1-3 finder tilsvarende anvendelse for de masse-

medier, der er omfattet af § 1, nr. 3, i medieansvarsloven.

Stk. 5.

Angår sagen en lovovertrædelse, som er af alvorlig karakter, og som

efter loven kan medføre straf af fængsel i 4 år eller derover, kan retten dog

pålægge de i stk. 1-4 nævnte personer vidnepligt, såfremt vidneførelsen må

antages at have afgørende betydning for sagens opklaring og hensynet til op-

klaringen klart over-stiger massemediernes behov for at kunne beskytte de-

res kilder.

Stk. 6.

Retten kan ligeledes pålægge de i stk. 1-4 nævnte personer vidnepligt,

hvis sagen angår en overtrædelse af straffelovens §§ 152-152 c. Dette gælder

dog ikke, hvis det må antages, at forfatteren eller kilden har villet afdække

forhold, hvis offentliggørelse er af samfundsmæssig betydning.”

Omfattet af vidnefritagelsesreglerne er navnlig fastansatte personer på re-

daktionerne som chefredaktører, redaktionssekretærer, journalister og fo-

tografer. Freelance journalister og fotografer, der leverer stof til forskellige

medier, og deltidsansatte lokalmedarbejdere er tillige omfattet.

Kildebeskyttelsen indtræder allerede fra det tidspunkt, hvor journalisten

mv. modtager oplysninger eller materiale fra andre kilder, jf. Betænkning

nr. 1330/1997 om medierne i demokratiet, side 47.

I henhold til § 172, stk. 6, kan retten pålægge de pågældende personer vid-

nepligt, hvis sagen drejer sig om brud på tavshedspligten, uanset at straffen

selv i særlige alvorlige tilfælde ikke kan overstige 2 år. Bestemmelsen

gælder kun brud på tavshedspligten, der omfattes af straffelovens §§ 152-

152 c. Vidnepligt kan dog ikke pålægges, hvis kilden har villet afdække

forhold, hvis offentliggørelse er af samfundsmæssig betydning.

159

I forarbejderne til bestemmelsen (F.T. 1990/91, 2. samling, tillæg B, sp.

638), anføres, at bestemmelsen er udtryk for en begrænset undtagelse fra

hovedreglen om kildebeskyttelse. Det fremhæves endvidere, at anvendelse

af undtagelsesbestemmelsen kræver, at den tavshedsforpligtede ved mis-

brug af stilling eller hverv har udleveret oplysninger om menneskers pri-

vatliv eller virksomheders driftshemmeligheder m.m.

I den forbindelse kan nævnes

U 2002.1586 V,

hvor Vestre Landsret tog

stilling til spørgsmålet om anvendelse af § 172, stk. 6. Sagen omhandlede

et amtsrådsmedlem, der var tiltalt for overtrædelse af straffelovens § 152,

stk. 1, ved uberettiget at have videregivet fortrolige oplysninger fra et luk-

ket socialudvalgsmøde til bl.a. en journalist ved Danmarks Radio. Amts-

rådsmedlemmet skulle have udleveret dokumenter, der indeholdt personli-

ge oplysninger om to svært anbringelige drenge, herunder oplysninger om

drengenes navne sammenholdt med oplysninger om bl.a. kriminelle for-

hold, misbrugsproblemer, uddrag af mentalerklæringer og institutionsan-

bringelser. Anklagemyndigheden påstod amtsrådsmedlemmet idømt bøde-

straf.

Danmarks Radio havde bragt en radioudsendelse, tilrettelagt af den pågæl-

dende journalist, der med udgangspunkt i de to konkrete sager omhandlede

anbringelse af børn med svære sociale problemer og om det offentliges

prioritering af udgifter. Emnet blev i udsendelsen kommenteret af flere

amtsrådspolitikere, herunder formanden for Amtsrådsforeningen. Som føl-

ge af udsendelsen behandlede flere aviser efterfølgende emnet.

Journalisten var ved domsforhandlingen i byretten indkaldt til at afgive

vidneforklaring om sine kilder, hvilket journalisten nægtede.

Landsretten udtalte, at journalistens kilde og den omhandlede radioudsen-

delse havde til formål at afdække oplysninger af væsentlig samfundsmæs-

sig betydning. Landsretten fandt efter en samlet vurdering af ordlyden af §

172, stk. 6, og bestemmelsens forarbejder ikke anledning til at foretage en

afvejning af hensynet til sagens opklaring eller hemmeligholdelse af for-

trolige oplysninger over for hensynet til kildebeskyttelsen. Landsretten

henviste endvidere til, at kildebeskyttelse er af meget væsentlig betydning

for mediernes mulighed for at give befolkningen fyldestgørende informati-

on om emner af samfundsmæssig relevans. Landsretten ophævede derfor

byrettens afgørelse om vidnepålæg og henviste herved også til Den Euro-

pæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10 samt praksis fra Den

160

Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der indebærer en vidtgående ad-

gang for medierne til at beskytte deres kilder.

Det pågældende amtsrådsmedlem blev i øvrigt senere dømt for brud på sin

tavshedspligt, jf.

U 2003.1860 V,

der er omtalt nærmere i kapitel 3, afsnit

3.1.4.1.

Endvidere kan nævnes U.2011.1329 H, hvori anklagemyndigheden anmo-

dede om, at det pålagdes to journalister at afgive forklaring om, hvem der i

april 2007 til TV 2 videregav fortrolige oplysninger om forsvarets planlag-

te udsendelse af Jægerkorpset til Irak.

Højesteret udtalte i sagen, at det måtte antages, at der ved tavshedsbrud,

som alene omfattes af straffelovens §§ 152-152 c, ikke – som efter retsple-

jelovens § 172, stk. 5, om lovovertrædelser af alvorlig karakter – skal fore-

tages en afvejning af hensynet til sagens opklaring over for massemedier-

nes behov for at kunne beskytte deres kilder. Der skal udelukkende foreta-

ges en vurdering af, om forfatteren eller kilden har villet afdække forhold,

hvis offentliggørelse er af samfundsmæssig betydning.

Idet Jægerkorpsets indsættelse havde karakter af en forstærkning af de

danske styrker i Irak, og beslutningen herom blev forelagt for Det Uden-

rigspolitiske Nævn, fandt Højesteret, at oplysninger om indsættelsen var et

forhold, hvis offentliggørelse måtte anses for at være af samfundsmæssig

betydning såvel før som efter Jægerkorpsets ankomst til Irak.

Der kunne derfor ikke pålægges journalisterne vidnepligt efter retsplejelo-

vens § 172, stk. 6.

Herudover kan nævnes Skattesagskommissionens afgørelse af 1. november

2012, hvorefter journalister fra BT ikke blev pålagt vidnepligt om kilden

eller kilderne til en artikel, der gengav fortrolige oplysninger om Helle

Thorning-Schmidts og Stephen Kinnocks skatteforhold. Afgørelsen blev

truffet i henhold til lov om undersøgelseskommissioner § 12, stk. 3, jf.

retsplejelovens § 172, stk. 6, 2. pkt., med stemmerne 2 mod 1.

Det første kommissionsmedlem (flertallet) lagde vægt på,

overførslen af

negativ skattepligtig indkomst og skatteværdi af personfradrag mv. beroe-

de på tekniske beregningsmæssige forhold, men at overførslerne fremgik

af årsopgørelserne for de seks år,

Helle Thorning-Schmidt ikke fik bragt

disse overførsler til ophør, og

hun herved havde betalt ikke ubetydelige

161

beløb for lidt i skat for de enkelte år. Da Helle Thorning-Schmidt endvide-

re på tidspunktet for artiklen var partiformand og statsministerkandidat,

måtte det herefter antages, at kilden eller kilderne til BTs artikel havde vil-

let afdække forhold, hvis offentliggørelse var af samfundsmæssig betyd-

ning.

Det andet kommissionsmedlem (flertallet) lagde vægt på, at Helle Thor-

ning-Schmidt som partileder og statsministerkandidat i perioden inden of-

fentliggørelsen af agterskrivelsen løbende havde deltaget i en politisk de-

bat om skattetrykket. I forbindelse med denne debat havde hun givet ud-

tryk for det synspunkt, at de højeste indkomster burde bære de største byr-

der, ligesom hun havde argumenteret for, at et højt velfærdsniveau forud-

satte et højt skattetryk. Endvidere havde familien Thorning-Schmidts og

Kinnocks skatteforhold været genstand for en endog meget betydelig of-

fentlig debat. Det måtte derfor lægges til grund, at hensigten med at offent-

liggøre oplysninger fra agterskrivelsen var at vise, at en ledende politiker

ikke selv levede op til de idealer, hun forfægtede. Oplysningerne indgik

som led i en politisk debat og blev videregivet i nær forbindelse med en fo-

restående valgkamp. Offentliggørelse af oplysningerne fra agterskrivelsen

havde derfor samfundsmæssig betydning, allerede fordi den ville kunne

påvirke den pågældende politikers omdømme og ultimativt stemmeadfær-

den. Det kunne ikke føre til et andet resultat, at årsagen til de uberettigede

fradrag mv. ikke var et resultat af forkerte oplysninger afgivet af Helle

Thorning-Schmidt – der heller ikke havde pligt til at reagere over for de

fejlagtige skatteberegninger – og at det derfor for så vidt var korrekt, når

Helle Thorning-Schmidt gjorde gældende, at ægteparret havde ”fulgt skat-

tereglerne til punkt og prikke”.

Det tredje kommissionsmedlem (mindretallet) lagde vægt på, at Helle

Thorning-Schmidt juridisk set ikke havde pligt til at erkende og indberette

skattemyndighedernes fejltagelse, som også ville forudsætte kendskab til,

at ægtefællers sambeskatning efter lovgivningen er betinget af, at begge

ægtefæller er fuldt skattepligtige til Danmark. Medlemmet lagde endvidere

vægt på, at sagen omhandlede et brud på tavshedspligten, der førte til of-

fentliggørelse af enkeltpersoners private forhold af økonomisk karakter, og

som må antages at have indebåret en straffelovsovertrædelse. Det var

skærpende for bedømmelsen, at lækagen, der angik den førende oppositi-

onspolitiker, førte til offentliggørelse kort efter udskrivelse af valg til Fol-

ketinget, og der var samlet set tale om en sag af betydelig alvor. Der var

herefter hverken i ordlyden i undtagelsesbestemmelsen i retsplejelovens §

172, stk. 6, 2. pkt., dens forarbejder eller en fortolkning i lyset af Den Eu-

162

ropæiske Menneskerettighedskonvention og retspraksis hertil, tilstrække-

ligt grundlag for at undlade at pålægge vidnepligt, jf. § 172, stk. 6, 1. pkt.,

jf. lov om undersøgelseskommissioner § 12, stk. 3. Medlemmet tilføjede,

at Helle Thorning-Schmidt i sin deltagelse i den politiske debat grundlæg-

gende havde argumenteret i overensstemmelse med sit partis partiprogram,

uden at forfægte særlige synspunkter omkring skattemoral. Efter medlem-

mets opfattelse var der herefter ikke et tilstrækkeligt grundlag for at anta-

ge, at BT eller kilden/kilderne havde villet afdække forhold, hvis offent-

liggørelse kan siges at være af samfundsmæssig betydning.

3.3. Undersøgelsesforbud, ansættelsesmæssig beskyttelse mv.

3.3.1. Undersøgelsesforbud

Lovgivningen indeholder ikke specifikke regler om offentlige myndighe-

ders interne undersøgelser i tilfælde, hvor en ansat anonymt har fremsat en

udtalelse til offentligheden eller videregivet faktiske oplysninger. Der fin-

des således ikke i gældende ret et lovgivningsmæssigt forbud for offentlige

myndigheder mod at foretage nærmere undersøgelser i sådanne tilfælde.

Offentlige myndigheder er dog i deres virksomhed i bred forstand under-

lagt et grundlæggende princip om saglig forvaltning. Offentlige myndig-

heder er således også i relation til den del af deres virksomhed, der vedrø-

rer myndighedernes interne forhold – herunder personaleadministration –

forpligtet til at efterleve kravene om saglig forvaltning. Offentlige myn-

digheder vil derfor ikke kunne indhente oplysninger – hverken eksternt el-

ler internt – som led i sagsoplysningen af sådanne tilfælde, hvis der ikke er

et sagligt grundlag herfor, jf. herved også princippet i forvaltningslovens §

32.

Der kan endvidere henvises til persondataloven (lov nr. 429 af 31. maj

2000 med senere ændringer) hvoraf følger, at indsamling af oplysninger

skal ske til udtrykkeligt angivne og saglige formål, og at senere behandling

ikke må være uforenelig med disse formål, jf. § 5, stk. 2. Bestemmelsen,

der indeholder et af de grundlæggende krav til behandling af personoplys-

ninger, finder anvendelse, hvis offentlige myndigheder behandler, herun-

der indsamler, oplysninger elektronisk eller fra et manuelt register.

Dette må formentlig antages at medføre, at en offentlig myndighed ikke

må igangsætte interne undersøgelser i tilfælde, hvor en ansat anonymt har

fremsat en udtalelse til offentligheden eller videregivet faktiske oplysnin-

163

ger, hvis udtalelsen eller videregivelsen utvivlsomt ligger inden for græn-

serne af den ansattes ytringsfrihed. Ledelsen vil i sådanne tilfælde i almin-

delighed ikke have en saglig begrundelse for at søge at få kendskab til,

hvem udtalelsen eller oplysningerne stammer fra. Det anførte vil derimod

ikke være til hinder for, at ledelsen – i tilfælde, hvor man f.eks. ønsker at

udbedre eventuelle misforståelser eller redegøre nærmere for sine syns-

punkter – retter generel henvendelse til samtlige ansatte for at opfordre den

pågældende til at give sig til kende. Den ansatte vil i en sådan situation

selv kunne bestemme, hvorvidt han/hun ønsker at give afkald på sin ano-

nymitet.

Ombudsmanden gav ud fra tilsvarende betragtninger i FOB 2006.128 og

FOB 2012-26 udtryk for, at der i sager om offentligt ansattes ytringsfrihed

er grund til at fremhæve kravet om, at en myndighed kun bør rette henven-

delse til en borger (i dette tilfælde en ansat), hvis det sker for at varetage et

sagligt formål. Det måtte således antages, at der er nogle offentligt ansatte,

som holder sig tilbage fra at deltage i den offentlige debat, fordi de frygter,

at det får negative konsekvenser for dem personligt. For at modvirke denne

frygt bør en myndighed ikke henvende sig til en ansat, der har fremsat of-

fentlige udtalelser, som er kritiske over for myndigheden, medmindre det

kan påvises, at myndigheden varetager et sagligt formål. Desuden bør hen-

vendelsen udformes på en måde, så der ikke er risiko for, at den bliver op-

fattet som forsøg på påtryk over for den ansatte.

3.3.2. Beskyttelse mod efterfølgende ansættelsesmæssige konsekvenser

Som det fremgår af afsnit 3.1, kan en offentligt ansats ytringer eller vide-

regivelse af faktiske oplysninger ikke danne grundlag for ”ansvarsreaktio-

ner”, herunder straf- og disciplinæransvar fra myndighedens side, hvis yt-

ringerne eller videregivelsen har ligget inden for ytringsfrihedens grænser,

herunder at den pågældende ikke har brudt sin tavshedspligt. En lovlig yt-

ring eller videregivelse kan heller ikke i sig selv mødes med negative le-

delsesreaktioner.

For så vidt angår afgrænsningen af tavshedspligten, skal der særligt henvi-

ses til, at tavshedspligten ikke omfatter tilfælde, hvor den pågældende

handler i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller eget eller

andres tarv, jf. straffelovens § 152 e, nr. 2. Der henvises herved til afsnit

3.1.4.1 og 3.2.1 Den ansatte vil således i sådanne tilfælde ikke have brudt

sin tavshedspligt, selv om de videregivne oplysninger er fortrolige.

164

De gældende regler indeholder således et forbud mod, at lovlige ytringer

og videregivelse af faktiske oplysninger kan danne grundlag for ”ansvars-

reaktioner”, og at en lovlig ytring eller videregivelse i sig selv kan mødes

med negative ledelsesreaktioner.

De gældende regler indeholder derimod ikke et forbud mod, at følge-

virkningerne af en lovlig ytring eller videregivelse – typisk samarbejds-

vanskeligheder – kan danne grundlag for negative ledelsesreaktioner.

Efter ombudsmandens praksis og den generelle retspraksis vedrørende

vurderingen af samarbejdsvanskeligheder som afskedigelsesgrund stilles

der dog krav om en vis kvalifikation af sådanne samarbejdsvanskeligheder,

før der kan skrides til afskedigelse, herunder krav om,

vaskelighederne

er betydelige,

årsagen til vanskelighederne (inklusiv hovedskylden) kan

tilskrives den pågældende, og

samarbejdsvanskelighederne er søgt løst

ved mindre indgribende foranstaltninger. Endvidere stilles der krav om et

særligt sikkert bevismæssigt grundlag. Der henvises herom til kapitel 3, af-

snit 3.1.

3.3.3. Retsvirkningerne af uberettiget afskedigelse

Hvis en offentlig myndighed uberettiget har afskediget en ansat, vil dette

normalt ikke kunne føre til, at den afskedigede kan forblive i eller skal

genansættes i sin stilling. Der vil i stedet kunne blive tale om erstatning,

godtgørelse eller økonomisk kompensation. Hovedreglen efter praksis på

området er således, at uberettigede afskedigelser sanktioneres med erstat-

ning, godtgørelse eller økonomisk kompensation, jf. Hans Gammeltoft-

Hansen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 248 og Jens Garde

mfl., Forvaltningsret – Almindelige emner, 4. udgave (2004), side 602 ff.

For tjenestemænd antages – i modsætning til overenskomstansatte – at der

i tilfælde af uberettiget afskedigelse kan opnås dom for annullation med

den virkning, at tjenestemanden har krav på (fortsat) løn indtil (eventuel)

mangelfri afskedigelse får virkning, jf. Jørgen Mathiassen, Forvaltnings-

personellet, 2. udgave (2000), side 183 ff.

På visse områder findes der imidlertid særlige bestemmelser om ansættel-

sesforholdets opretholdelse eller genoprettelse i anledning af uberettiget

afskedigelse.

165

Efter § 4, stk. 1, i lovbekendtgørelse nr. 424 af 8. maj 2006 om beskyttelse

mod afskedigelse på grund af foreningsforhold (foreningsfrihedsloven),

skal ansættelsesforholdet opretholdes eller genoprettes, hvis der nedlægges

påstand herom.

Lignende bestemmelser findes i § 16, stk. 1, i lovbekendtgørelse nr. 645 af

6. juni 2011 om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til be-

skæftigelse mv. og § 3, stk. 3, 1. pkt., i lovbekendtgørelse nr. 899 af 5.

september 2008 om lige løn til mænd og kvinder (ligelønsloven). Reglerne

er dog her modificeret således, at ansættelsesforholdet ikke opretholdes el-

ler genoprettes, hvor det i særlige tilfælde efter en afvejning af parternes

interesser findes åbenbart urimeligt at kræve.

Som ovenfor nævnt er hovedreglen efter praksis imidlertid, at uberettiget

afskedigelse sanktioneres med erstatning, godtgørelse eller økonomisk

kompensation.

Efter dansk rets almindelige ulovbestemte regler om erstatningsansvar kan

det offentlige ifalde et erstatningsansvar for uberettiget afskedigelse. Det

er dog en forudsætning herfor, at den afskedigede har lidt et tab. Ofte vil

det være vanskeligt at dokumentere et sådant tab.

Foruden erstatning for økonomisk tab kan der i helt særlige situationer bli-

ve tale om godtgørelse efter erstatningsansvarslovens § 26 for ikke-

økonomisk skade. Efter denne bestemmelse skal den, der er ansvarlig for

en retsstridig krænkelse af en andens frihed, fred, ære eller person, betale

den forurettede en godtgørelse for tort.

Godtgørelse for en afskedigelse, der ikke er rimelig begrundet i den ansat-

tes eller virksomhedens forhold, kan endvidere tilkendes efter funktionær-

lovens § 2 b. Godtgørelsen skal fastsættes under hensyn til funktionærens

ansættelsestid og sagens omstændigheder i øvrigt og kan afhængig af an-

sættelsestidens længde udgøre op til 6 måneders løn.

På visse områder findes der særlige bestemmelser om godtgørelse for ube-

rettiget afskedigelse.

Foreningsfrihedslovens § 4 a hjemler således en godtgørelse, der ikke kan

være mindre end 1 måneds løn og ikke overstige 24 måneders løn. Godt-

gørelsen skal fortsat fastsættes under hensyntagen til ansættelsestiden og

166

sagens omstændigheder i øvrigt. Har ansættelsesforholdet varet mindst 2

år, kan godtgørelsen ikke være mindre end 3 måneders løn.

Endvidere indeholder kapitel 6 i lovbekendtgørelse nr. 645 af 6. juni 2011

om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til beskæftigelse mv.

regler om godtgørelse for uberettiget afskedigelse, herunder regler om

godtgørelse ved uberettiget afskedigelse på grund af graviditet. Godtgørel-

sen fastsættes også her under hensyn til lønmodtagerens ansættelsestid og

sagens omstændigheder i øvrigt.

Ligelønsloven indeholder også i § 3, stk. 3, 2. pkt., en regel om godtgørel-

se for uberettiget afskedigelse. Godtgørelsen fastsættes under hensyntagen

til ansættelsestiden og sagens omstændigheder i øvrigt. Tilsvarende regler

findes i § 7 i lovbekendtgørelse nr. 1349 af 16. december 2008 om forbud

mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet mv.

Domstolene har i flere tilfælde fastslået, at den uberettiget afskedigede –

på ulovbestemt grundlag – har krav på en økonomisk ”kompensation”, jf.

eksempelvis

U 1998.685 H, U 1999.581 H (dissensen), U 1999.1337 H

U 2000.1357 H.

I henseende til beløbsudmålingen synes begrebet ”kompensation” at dæk-

ke såvel erstatning for tab som godtgørelse for ikke-økonomisk skade.

3.4. Særligt om udviklingen i regler og praksis om offentligt ansattes

ytringsfrihed og meddeleret siden afgivelsen af betænkning 1472/2006

I dette afsnit opsummeres de væsentligste sager fra danske domstole, Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol og Folketingets Ombudsmand si-

den afgivelsen af betænkning 1472/2006. Der henvises i øvrigt til afsnit

3.1 ovenfor om de gældende regler for offentligt ansattes ytringsfrihed og

afsnit 3.2 ovenfor om de gældende regler for offentligt ansattes meddele-

ret, hvor de pågældende sager er gennemgået nærmere.

Udvalget finder ikke, at regler og praksis om offentligt ansattes ytringsfri-

hed og meddeleret har ændret sig siden afgivelsen af betænkning

1472/2006. Flere sager har dog bidraget til en yderligere præcisering af

retstilstanden på området.

3.4.1. Retspraksis

167

Retspraksis på området er fortsat begrænset, og der ses ikke siden afgivel-

sen af betænkning 1472/2006 at være trykt retspraksis om sager om offent-

ligt ansattes ytringsfrihed, der angår ikke tavshedspligtsbelagte oplysnin-

ger.

For så vidt angår videregivelse af tavshedspligtsbelagte oplysninger, kan

nævnes dommen

U 2012.1788 H,

der er nærmere omtalt i kapitel 3.1.4.1.

Dommen vedrørte to journalister, der blev kendt skyldige i overtrædelse af

straffeloven § 152, stk. 1, for at have videregivet fortrolige oplysninger til

DR i form af en række optagelser, som den ene journalist gennem ansæt-

telse på et omsorgscenter for ældre havde foretaget med skjult kamera for

at dokumentere omsorgssvigt på centret.

Dommen illustrerer i overensstemmelse med tidligere praksis på området,

at der i sager om offentligt ansattes videregivelse af tavshedspligtsbelagte

oplysninger må foretages en konkret afvejning af en række modsatrettede

hensyn. I dommen blev der – også set i lyset af EMK artikel 10 – foretaget

en afvejning af på den ene side hensynene til emnets almeninteresse og

pressens ytringsfrihed og på den anden side hensynene bag tavshedspligten

og til de personer, der blev videregivet fortrolige oplysninger om.

Der blev i sagen lagt vægt på,

den udsendelse, hvori de fortrolige oplys-

ninger indgik, afstedkom en omfattende debat om ældreplejen – bl.a. i

Folketinget og i medierne,

udsendelsen førte til, at Københavns Kom-

mune iværksatte en advokatundersøgelse af forholdene på omsorgscentret

og ændrede tilsynet med kommunens ældreinstitutioner,

udsendelsen vi-

ste situationer, der rejste spørgsmål om, hvorvidt behandlingen af om-

sorgscentrets beboere levede op til Københavns Kommunes målsætninger

om ældreplejen, og

tv-udsendelsen berørte en række problemstillinger

vedrørende begrænsede ressourcer, hygiejne og anvendelsen af ikke-

uddannet vikarpersonale.

Den almeninteresse, der på den baggrund var i sagen, var imidlertid ikke

tungtvejende nok til, at der i den konkrete situation kunne videregives for-

trolige oplysninger, herunder om enkeltpersoners helbredsforhold og opta-

gelser, der viste enkeltpersoner i intime situationer. Det bemærkes, at det

indgår som et moment i dommen, at den almeninteresse, der fandtes at væ-

re i sagen, ifølge Højesteret kunne være varetaget på en måde, der var

mindre krænkende over for de berørte enkeltpersoner.

3.4.2. Praksis fra Folketingets Ombudsmand

168

Reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed er i det væsentlige udviklet

og håndhævet af Folketingets Ombudsmand, og der har også siden 2006

været flere udtalelser fra Folketingets Ombudsmand om emnet.

Som anført ovenfor i afsnit 3.1.4.9 kan det sammenfattende konkluderes,

at ombudsmandens praksis hviler på en kombination af synspunkterne i

Bent Christensens og Lars Nordskov Nielsens responsa fra henholdsvis

1980 og 1987. Som det bl.a. fremgår af

FOB 1999.524, FOB 2001.552

FOB 2003.590,

tager ombudsmanden først stilling til, om ytringen er lov-

lig med udgangspunkt i de ”variabler”, som Bent Christensen formulerede

i sit responsum. Dernæst overvejer ombudsmanden, i tråd med synspunk-

terne i Lars Nordskov Nielsens responsum, om følgen af en (lovlig) ytring

– samarbejdsvanskeligheder – kan danne grundlag for udøvelse af negative

ledelsesreaktioner. Det fremgår dog af

FOB 2001.552,

at ombudsmanden

finder, at der må udvises betydelig tilbageholdenhed ved anvendelse af ne-

gative ledelsesreaktioner i anledning af samarbejdsvanskeligheder, der har

sammenhæng med den ansattes lovlige ytringer.

Folketingets Ombudsmand ses ikke at have ændret praksis, men enkelte

nyere sager har bidraget til en yderligere præcisering af retstilstanden på

området. Det gælder f.eks. i forhold til fastlæggelsen af myndigheders re-

aktionsmuligheder over for lovlige ytringer.

Fra praksis kan nævnes

FOB 2006.128

FOB 2012-26

(gennemgået

nærmere ovenfor i afsnit 3.1.4.9). I begge sager udtalte ombudsmanden

generelt, at der i sager om offentligt ansattes ytringsfrihed, er særlig grund

til at fremhæve kravet om, at en myndighed kun bør rette henvendelse til

en borger, hvis det sker for at varetage et sagligt formål, idet det må anta-

ges, at der er nogle offentligt ansatte, som holder sig tilbage fra at deltage i

den offentlige debat, fordi de frygter, at det får negative konsekvenser for

dem personligt. For at modvirke denne frygt bør en myndighed ikke hen-

vende sig til en ansat, der har fremsat offentlige udtalelser, som er kritiske

over for myndigheden, medmindre det kan påvises, at myndigheden vare-

tager et sagligt formål. Og i givet fald bør henvendelsen udformes på en

måde, så der ikke er risiko for, at den bliver opfattet som forsøg på påtryk

over for den ansatte.

FOB 2006.128

tog ombudsmanden stilling til et debatindlæg i et dagblad

med kritiske kommentarer til sammenlægningen af forsvaret og rednings-

beredskabet og til regeringens planer for terrorberedskabet. Indlægget var

169

skrevet af chefen for en skole under redningsberedskabet. Efter at indlæg-

get var offentliggjort, udtrykte forsvarsministeren i pressen misbilligelse af

indlægget og gav udtryk for tvivl om, hvorvidt det var foreneligt med sko-

lechefens fortsatte ansættelse i Forsvarsministeriet. Samme dag bad mini-

steriet skolechefen om at redegøre for, om ministeriet fortsat kunne have

tillid til, at han ville arbejde effektivt og loyalt for gennemførelsen af de

politiske aftaler på forsvarsområdet.

Ombudsmanden fandt ikke, at der var påvist et sagligt grundlag for, at For-

svarsministeriet havde henvendt sig til skolelederen på baggrund af dennes

lovlige ytringer. Tværtimod måtte henvendelsen, når den blev læst i sam-

menhæng med ministerens samtidige offentlige udtalelser, virke som et på-

tryk over for skolechefen. Ombudsmanden fandt det endvidere kritisabelt,

at forsvarsministeren havde fremsat en klar misbilligelse af det forhold, at

skolelederen havde offentliggjort kritiske kommentarer. Fremsættelse af en

misbilligelse i anledning af en lovlig ytring fra en medarbejder måtte anses

for en overtrædelse af reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed.

FOB 2012-26

angik en museumsansat, der i et debatindlæg havde kritise-

ret, at der på danske museer, herunder på det museum, hvor hun var ansat,

var mere fokus på oplevelser end på forskning. Umiddelbart efter at debat-

indlægget var blevet offentliggjort, blev hun indkaldt til en samtale af mu-

seets ledelse. På grund af uenighed mellem parterne, kunne ombudsman-

den ikke fastslå nøjagtigt, hvad der var blevet sagt på mødet, men det lå

fast, at samtalen drejede sig om den ansattes loyalitet over for museet.

Ombudsmanden fandt ikke, at der lå saglige grunde bag, at den museums-

ansatte blev indkaldt til samtale. Tværtimod var det ombudsmandens op-

fattelse, at en sådan reaktion på debatindlægget var egnet til at skabe usik-

kerhed hos de ansatte med hensyn til deres ret til offentligt at ytre sig, her-

under give udtryk for bl.a. deres holdning til museets strategiplan. Det

fremgik i den forbindelse bl.a. af en e-mail sendt til ledelsen, at mange af

museets ansatte var bekymrede for museets strategiplan. At skabe en sådan

usikkerhed var efter ombudsmandens opfattelse i strid med hensynene bag

reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed.

FOB 2006.128

FOB 2012-26

ligger i forlængelse af ombudsmandens

tidligere praksis vedrørende myndigheders kritik af ansattes lovlige ytrin-

ger, jf. f.eks.

FOB 1995.422,

der er gennemgået oven for i afsnit 3.1.4.9 og

vedrørte et amt, der i en pressemeddelelse kritiserede to sygeplejersker, for

– inden for rammerne af offentligt ansattes ytringsfrihed – at have udtalt

170

sig kritisk til pressen og ikke at have benyttet sygehusets normale tillids-

mands- og ledelsessystem.

Det bemærkes, at ombudsmanden fortsat i sin praksis har lagt til grund, at

ledelsen på en arbejdsplads kan udtrykke et ønske om eller anbefale, at

medarbejderne først retter deres kritik internt, uden at dette i sig selv udgør

et indgreb i deres ytringsfrihed. Efter omstændighederne kan det dog i så

fald påhvile ledelsen samtidig at understrege over for de ansatte, at retten

til i stedet at vælge at fremføre en kritik offentligt ikke begrænses af en så-

dan anbefaling.

Fra nyere praksis kan nævnes

FOB 2012-25,

der vedrørte en lønmodtager-

organisation, der klagede til ombudsmanden over, at en regionsrådsfor-

mand udtalte til en lokalavis, at ” jeg vil stærkt opfordre til, at vi samarbej-

der om at få de dødelighedstal ned i stedet for at diskutere dem i pressen”.

Ombudsmanden valgte ikke at undersøge sagen nærmere, idet ombuds-

manden ikke vurderede, at der var udsigt til, at en egentlig ombudsmands-

undersøgelse ville føre til kritik af regionsrådsformandens udtalelse. Om-

budsmanden henviste i den forbindelse til, at regionsrådsformandens udta-

lelse, som den var citeret i avisen, ikke indebar nogen tilkendegivelse om

de retlige grænser for personalegruppens ytringsfrihed. Efter ombudsman-

dens opfattelse måtte udtalelsen efter sin ordlyd derimod mere naturligt

anses alene som en – lovlig – opfordring til personalegruppen om at bringe

sagen op internt frem for i pressen.

Ombudsmanden har desuden i en nyere udtalelse af 13. maj 2014 bl.a. ud-

talt sig om myndigheders mulighed for at iværksætte ledelsesreaktioner i

anledning af lovlige ytringer, herunder afgrænsningen af negative ledelses-

reaktioner i forhold til reaktioner, der reelt ikke har med sanktioner at gøre,

men med varetagelse af væsentlige hensyn til f.eks. saglig og upartisk

fremtræden.

Sagen vedrørte en ansat ved Danmarks Radio, der skrev en stærkt religi-

onskritisk personlig kronik. Som følge heraf blev han indkaldt til et møde,

hvor han bl.a. fik en tjenstlig påtale og besked om fremover at indhente til-

ladelse fra sin nærmeste chef, hvis han ville fremføre private holdninger i

det offentlige rum.

Ombudsmanden anførte indledningsvis, at pålægget om at indhente tilla-

delse fra sin nærmeste chef havde karakter af censur i strid med grundlo-

171

vens § 77. Der var endvidere tale om lovlige ytringer, hvorfor der ikke var

grundlag for en tjenstlig påtale.

Ombudsmanden godkendte imidlertid ud fra en samlet vurdering Dan-

marks Radios

generelle

retningslinjer for medarbejdernes ytringsfrihed,

hvoraf det bl.a. fremgik, at visse studieværter og programmedarbejdere,

ikke måtte kunne forbindes med en særlig politisk overbevisning eller