UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget 2015-16
UUI Alm.del Bilag 47
Offentligt

UDKAST

Forslag

til

Lov om ændring af udlændingeloven

(Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre

Schengengrænser)

§1

I udlændingeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. september 2014,

som ændret senest ved lov nr. 1273 af 20. november 2015, foretages føl-

gende ændringer:

§ 43, stk. 5,

indsættes efter ”Schengenland”: ”, idet stk. 3 dog finder

anvendelse, hvis der er indført grænsekontrol ved grænsen i medfør af

Schengengrænsekodeksens artikel 23, jf. § 38, stk. 2, og udlændinge-, in-

tegrations- og boligministeren har truffet beslutning efter § 59 a, stk. 2”.

§ 59 a, stk. 2,

indsættes efter ”Schengenland”: ”, medmindre udlæn-

dinge-, integrations- og boligministeren, har truffet beslutning om, at stk. 1

skal finde anvendelse i forbindelse med, at der er indført indrejsekontrol

ved grænsen i medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 23, jf. § 38,

stk. 2”.

§2

Stk. 1.

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelse i Lovtidende.

Stk. 2.

Lovforslaget kan stadfæstes straks efter dets vedtagelse.

§3

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland, men kan ved kongelig an-

ordning helt eller delvis sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de

ændringer, som de færøske og grønlandske forhold tilsiger.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning

2. Transportøransvar i forbindelse med midlertidig indførelse af

grænsekontrol ved indre Schengengrænser

2.1. Gældende ret

2.1.1. Transportøransvar

2.1.2. Midlertidig indførelse af grænsekontrol ved indre

Schengengrænser

2.2. Ministeriets overvejelser og lovforslagets indhold

3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

5. Administrative konsekvenser for borgerne

6. Miljømæssige konsekvenser

7. Forholdet til EU-retten

8. Hørte myndigheder og organisationer mv.

9. Sammenfattende skema

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

1. Indledning

Der kommer mange flygtninge og migranter til Europa. Det presser alle

lande – også Danmark. Ændringer, herunder særligt i Tyskland og Sverige,

vil meget hurtigt kunne føre til, at presset på Danmark øges voldsomt i

form af markant højere indrejsetal og et markant højere antal asylansøgere.

En række lande, herunder Tyskland, Norge og Sverige, har som reaktion

på det meget store antal flygtninge og migranter iværksat midlertidig

grænsekontrol ved grænser til andre Schengenlande (såkaldte indre Schen-

gengrænser). Norge og Sverige har i den forbindelse indført midlertidig

grænsekontrol ved deres grænser til Danmark.

I lyset af indførelsen af midlertidig grænsekontrol i Sverige, Norge og

Tyskland kan det ikke udelukkes, at det også kan blive nødvendigt for

Danmark midlertidigt at indføre grænsekontrol ved grænser til andre

Schengenlande.

I Norge gælder der et transportøransvar i tilfælde af midlertidig grænse-

kontrol ved indre Schengengrænser, således at transportører af rejsende til

Norge pålægges at kontrollere, at rejsende har gyldig rejsedokumentation

og visum til indrejse i Norge. Efter det oplyste agter Sverige inden for kort

tid at indføre lignende regler om transportøransvar, jf. den svenske rege-

rings udspil af 24. november 2015 om begrænsning af tilstrømningen af

asylansøgere til Sverige.

Regeringen finder, at det – i lighed med, hvad der gælder i Norge, og hvad

Sverige påtænker at indføre – bør sikres, at transportører i tilfælde af ind-

førelse af midlertidig grænsekontrol kan pålægges at kontrollere rejselegi-

timation og visum for udlændinge, som bringes her til landet over en

grænse, hvor der foretages midlertidig grænsekontrol.

Regeringen foreslår på den baggrund, at udlændinge-, integrations- og bo-

ligministeren kan beslutte, at transportører kan pålægges strafansvar, hvis

de bringer udlændinge uden fornøden rejselegitimation og visum her til

landet fra et andet Schengenland, hvis der er indført midlertidig grænse-

kontrol ved den pågældende grænse.

Formålet med ordningen er at sikre, at transportører foretager en kontrol af

rejsendes legitimation og visum, inden de pågældende bringes her til lan-

det.

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

Den foreslåede ordning ligner den ordning, der gælder i dag i forhold til

transportører, der bringer udlændinge til Danmark fra et ikke-

Schengenland (dvs. over en såkaldt ydre Schengengrænse).

2. Transportøransvar i forbindelse med midlertidig indfø-

relse af grænsekontrol ved indre Schengengrænser

2.1. Gældende ret

2.1.1. Transportøransvar

Efter udlændingelovens § 59 a, stk. 1, straffes den, der bringer en udlæn-

ding her til landet, med bøde, hvis den pågældende udlænding ved indrej-

sen i Danmark eller i transit i en dansk lufthavn ikke er i besiddelse af for-

nøden rejselegitimation og visum, jf. udlændingelovens § 39. Bestemmel-

sen finder dog ikke anvendelse ved indrejse fra et Schengenland, jf. ud-

lændingelovens § 59 a, stk. 2.

Udlændingelovens § 59 a indebærer således, at luftfartselskaber og bus-,

tog- og søtransportører pålægges strafansvar, hvis de bringer en udlænding

til Danmark fra et ikke-Schengenland (dvs. over en ydre Schengengrænse),

uden at den pågældende udlænding er i besiddelse af fornøden rejselegiti-

mation og visum.

Det er derimod ikke i dag muligt at pålægge transportører strafansvar for at

bringe en udlænding til Danmark fra et andet Schengenland (dvs. over en

indre Schengengrænse) – heller ikke hvis der er indført midlertidig græn-

sekontrol efter Schengenreglerne, jf. nærmere herom pkt. 2.1.2 nedenfor.

Udlændingelovens § 59 a, stk. 1, blev indsat i udlændingeloven ved lov nr.

686 af 17. oktober 1986 og sat i kraft ved bekendtgørelse nr. 788 af 14. de-

cember 1988. Baggrunden for indførelsen af bestemmelsen var bl.a., at det

havde vist sig, at et meget stort antal asylansøgere var indrejst gennem Ka-

strup enten uden at være i besiddelse af fornødent visum eller med falske

danske visa stemplet i passene. Der blev i lyset heraf indført en adgang til

at straffe luftfartsselskaber og andre transportører, der medtog passagerer

til Danmark, hvis de pågældende ikke var i besiddelse af fornøden rejsele-

gitimation og visum, jf. pkt. 4 i de almindelige bemærkninger til lovforslag

nr. L 4 af 7. oktober 1986.

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

Der kan efter udlændingelovens § 59 a alene pålægges strafansvar i de til-

fælde, hvor selskabernes kontrol burde have afsløret, at de pågældende ik-

ke havde fornøden rejselegitimation og visum. Det kan f.eks. være tilfæl-

det, hvis kontrollen burde have afsløret, at der var tale om forfalskede do-

kumenter mv., jf. UfR 1991.700 H, hvor der blev pålagt en bøde på 8.000

kr. pr. person i tilfælde, hvor kontrollen ikke havde været tilstrækkelig.

Vedrørende bødeniveauet henvises i øvrigt til artikel 4, stk. 1, litra b, i Rå-

dets direktiv 2001/51/EF af 28. juni 2001 om fastsættelse af supplerende

bestemmelser til artikel 26 i konventionen om gennemførelse af Schen-

genaftalen af 14. juni 1985. Ved brev af 31. oktober 2001 til Rådet med

kopi til Kommissionen meddelte Danmark, at Danmark i henhold til arti-

kel 5 i Protokollen om Danmarks Stilling havde truffet afgørelse om at

gennemføre direktivet i dansk ret. Det blev samtidig meddelt, at direktivets

gennemførelse ikke krævede lovændringer i Danmark, og at bestemmel-

serne ville finde anvendelse for Danmark med virkning fra datoen for

meddelelsens afgivelse og er bindende på folkeretligt grundlag.

Det fremgår af pkt. 5.3.b i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr.

L 4 af 7. oktober 1986, at tiltale efter udlændingelovens § 59 a, stk. 1, i

almindelighed alene vil skulle rejses ved gentagne overtrædelser.

Der kan efter bestemmelsen pålægges et transportselskab mv. strafansvar,

men derimod ikke de ansatte i selskabet mv.

I de tilfælde, hvor en udlænding transporteres til Danmark med en bus på

et skib, vil søtransportøren være den ansvarlige transportør i forhold til ud-

lændingelovens § 59 a, jf. bemærkningerne til § 1, nr. 33, i lovforslag nr. L

222 af 10. april 1997 (Schengenkonventionen m.v.).

Som anført gælder der ikke et transportøransvar ved indrejse fra et Schen-

genland, jf. udlændingelovens § 59 a, stk. 2. Undtagelsesbestemmelsen

blev indført i forbindelse med Danmarks tiltræden til Schengensamarbej-

det, jf. lov nr. 410 af 10. juni 1997 og lov nr. 425 af 31. maj 2000. Bag-

grunden for at undtage indrejse fra et Schengenland fra transportøransvaret

var, at Schengensekretariatet havde oplyst, at der i Schengenkonventionen

kan indlægges et implicit forbud mod nationale bestemmelser om transpor-

tøransvar ved passage af de indre grænser, idet sådanne bestemmelser efter

sekretariatets opfattelse vil stride imod konventionens overordnede princip

om afskaffelse af personkontrollen ved de indre grænser, jf. konventionens

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

artikel 2, stk. 1. Der henvises til bemærkningerne til § 1, nr. 25 og 33, i

lovforslag nr. L 222 af 10. april 1997.

Det fremgår endvidere af bemærkningerne til § 1, nr. 25, at Portugal, der

havde formandskabet for arbejdsgruppen vedrørende de ydre grænser,

samt Tyskland og Holland i tilknytning hertil havde oplyst, at man i prak-

sis ikke pålagde transportøransvar ved passage af indre grænser, og at de

nævnte lande i øvrigt var enige med Schengensekretariatet i opfattelsen af,

at gennemførelse af transportøransvar ved passage af en indre grænse ville

være i strid med Schengenkonventionens principper om fri bevægelighed.

Kommissionen har den 29. juli 2015 besvaret et parlamentarisk spørgsmål

om, hvorvidt Kommissionen vil tage initiativ til, at transportøransvaret og-

så bliver gældende for flyvninger inden for Schengenområdet. Det fremgår

af besvarelsen, at hvis de eksisterende regler om transportøransvar udvides

til flyrejser inden for Schengenområdet, vil medlemsstaterne kunne for-

pligte flyselskaber til at udføre systematisk kontrol på andre medlemssta-

ters territorium, når passagerer passerer Schengenområdets indre grænser,

og at dette ifølge Kommissionen vil være i strid med afsnit III om de indre

grænser i Schengengrænsekodeksen.

2.1.2. Midlertidig indførelse af grænsekontrol ved indre

Schengengrænser

Schengenområdet og -samarbejdet er baseret på Schengenaftalen fra 1985.

Schengenområdet er et landområde, hvor fri bevægelighed for personer ga-

ranteres, og hvor de deltagende stater har afskaffet alle indre landegrænser

og indført fælles ydre grænser.

I overensstemmelse hermed følger det af udlændingelovens § 38, stk. 2, at

ind- og udrejsekontrol ikke må finde sted ved grænsen til et Schengenland.

Dog kan der efter bestemmelsen undtagelsesvis ske kontrol ved en sådan

grænse i medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 23.

Det fremgår af artikel 23 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF)

nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for

personers grænsepassage med senere ændringer (Schengengrænsekodek-

sen), at der kan ske en midlertidig indførelse af grænsekontrol ved de indre

grænser.

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

Efter artikel 23, stk. 1, kan en medlemsstat undtagelsesvis – hvis der i om-

rådet uden kontrol ved de indre grænser foreligger en alvorlig trussel mod

den offentlige orden eller den indre sikkerhed i medlemsstaten – genindfø-

re grænsekontrol ved alle eller ved enkelte dele af sine indre grænser i et

begrænset tidsrum på højst 30 dage eller i det tidsrum, hvor den alvorlige

trussel forventes at bestå, hvis dette tidsrum overstiger 30 dage. Det følger

endvidere af artikel 23, stk. 1, at omfanget og varigheden af den midlerti-

dige genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser ikke må oversti-

ge det, som er strengt nødvendigt for at imødegå den alvorlige trussel.

Det fremgår af artikel 23, stk. 2, at der kun må genindføres grænsekontrol

ved de indre grænser som en sidste udvej og i overensstemmelse med arti-

kel 24, 25 og 26 i Schengengrænsekodeksen. Der skal endvidere tages

hensyn til de i henholdsvis artikel 23 a og 26 a omhandlede kriterier i hvert

enkelt tilfælde, hvor det overvejes at træffe afgørelse om at genindføre

grænsekontrol.

Det fremgår af artikel 23 a, at når en medlemsstat som en sidste udvej

træffer afgørelse om at genindføre midlertidig grænsekontrol ved en eller

flere af sine indre grænser eller ved dele heraf eller træffer afgørelse om at

forlænge en sådan genindførelse i overensstemmelse med artikel 23 eller

25, stk. 1, skal det vurderes, i hvilket omfang en sådan foranstaltning ud-

gør en passende reaktion på truslen mod den offentlige orden eller den in-

dre sikkerhed, og om foranstaltningen står i et rimeligt forhold til truslen.

Ved vurderingen skal medlemsstaten navnlig tage hensyn til de sandsynli-

ge virkninger af truslen mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed

i den pågældende medlemsstat, bl.a. efter terrorhandlinger eller -trusler

samt trusler som følge af organiseret kriminalitet, og foranstaltningens

sandsynlige virkninger for den frie bevægelighed for personer inden for

området uden kontrol ved de indre grænser.

Af artikel 24 fremgår det, at hvis en medlemsstat planlægger at genindføre

grænsekontrol ved de indre grænser i henhold til artikel 23, stk. 1, skal de

øvrige medlemsstater og Kommissionen underrettes senest fire uger før

den planlagte genindførelse eller inden for et kortere tidsrum, hvis de om-

stændigheder, der gør det nødvendigt at genindføre grænsekontrol ved de

indre grænser, først bliver kendt mindre end fire uger før den planlagte

genindførelse. Det fremgår endvidere af artikel 24, at underretningen skal

indeholde en række oplysninger, herunder om begrundelsen for den fore-

slåede genindførelse.

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

Det fremgår af artikel 25, stk. 1, at hvis en alvorlig trussel mod den offent-

lige orden eller den indre sikkerhed i en medlemsstat kræver øjeblikkelig

handling, kan den pågældende medlemsstat undtagelsesvis øjeblikkeligt

genindføre grænsekontrol ved de indre grænser i et begrænset tidsrum på

højst ti dage, som kan forlænges, jf. artikel 25, stk. 3. Hvis en medlemsstat

genindfører grænsekontrol i medfør af bestemmelsen, underretter den på-

gældende medlemsstat samtidig de øvrige medlemsstater og Kommissio-

nen herom og giver de oplysninger, der er omhandlet i artikel 24, stk. 1,

herunder begrundelsen for anvendelsen af proceduren i artikel 25.

Det fremgår endvidere af artikel 30, at Kommissionen og den berørte med-

lemsstat på en koordineret måde underretter offentligheden om afgørelsen

om at genindføre grænsekontrol ved de indre grænser og anfører navnlig

foranstaltningens start- og slutdato, medmindre tungere vejende sikker-

hedsmæssige grunde taler imod dette.

2.2. Ministeriets overvejelser og lovforslagets indhold

I lyset af indførelsen af midlertidig grænsekontrol ved visse svenske, nor-

ske og tyske grænser til andre Schengenlande kan det ikke udelukkes, at

det også kan blive nødvendigt for Danmark midlertidigt at indføre grænse-

kontrol ved grænser til andre Schengenlande i overensstemmelse med

Schengengrænsekodeksens artikel 23.

Et væsentligt element i en effektiv grænsekontrol kan efter regeringens op-

fattelse være, at luftfartselskaber og bus-, tog- og søtransportører kontrol-

lerer, om udlændinge, der ad luft-, land- eller søvejen bringes til landet, er

i besiddelse af fornøden rejselegitimation og visum, sådan som det i dag

sker ved de ydre Schengengrænser.

I Norge gælder der som nævnt et transportøransvar i forbindelse med mid-

lertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser. Transportører af rej-

sende til Norge har således i sådanne tilfælde en strafsanktioneret pligt til

at kontrollere, at rejsende har gyldig rejsedokumentation og visum til ind-

rejse i Norge.

Sverige agter inden for kort tid at indføre lignende regler om transportør-

ansvar, jf. den svenske regerings udspil af 24. november 2015 om be-

grænsning af tilstrømningen af asylansøgere til Sverige. Dette vil ifølge

udspillet bl.a. indebære indførelse af id-kontroller på færgen mellem Hel-

singør og Helsingborg samt i forhold til tog- og bustrafik over Øresunds-

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

broen. Det bemærkes i den forbindelse, at Sverige efter det oplyste allere-

de med virkning fra den 21. november 2015 har ændret fartøjssikkerheds-

forordningen, således at færgeoperatører, hvis færger tilbagelægger en di-

stance på mere end 20 sømil, skal kontrollere id-oplysninger på passagerne

til brug for registreringen af, hvem der er ombord på fartøjet. Dette finder

bl.a. anvendelse i forhold til færgeruterne mellem Trelleborg og Tyskland.

Regeringen finder, at det – i lighed med, hvad der gælder i Norge, og hvad

Sverige påtænker at indføre – bør sikres, at transportører i tilfælde af ind-

førelse af midlertidig grænsekontrol kontrollerer rejselegitimation og vi-

sum for udlændinge, som transportøren ad luft-, land- eller søvejen bringer

her til landet over en grænse, hvor der foretages midlertidig grænsekontrol.

Det foreslås på denne baggrund, at udlændinge-, integrations- og boligmi-

nisteren kan beslutte, at transportører, der bringer udlændinge uden fornø-

den rejselegitimation og visum her til landet fra et andet Schengenland,

kan straffes efter udlændingelovens § 59 a, stk. 1, hvis der er indført græn-

sekontrol ved grænsen i medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 23

Udlændinge-, integrations- og boligministeren bemyndiges således til at

beslutte, at reglerne om transportøransvar i udlændingelovens § 59 a, stk.

1, skal finde anvendelse i forhold til transportører, der bringer personer

over en grænse, hvor der er indført midlertidig grænsekontrol.

Det foreslås endvidere som konsekvens heraf, at de pligter med hensyn til

at sørge for tilbagerejse og med hensyn til at erstatte statens udgifter, som

gælder i tilknytning til transportøransvaret i forhold til de ydre Schengen-

grænser, også skal gælde, hvis der er indført grænsekontrol ved grænsen i

medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 23, jf. § 38, stk. 2, og hvis

udlændinge-, integrations- og boligministeren har truffet beslutning om

transportøransvar efter den foreslåede ordning.

Som det fremgår ovenfor vil en medlemsstat i medfør af Schengengrænse-

kodeksens artikel 23 undtagelsesvis – hvis der i området uden kontrol ved

de indre grænser foreligger en alvorlig trussel mod den offentlige orden el-

ler den indre sikkerhed i medlemsstaten – kunne (gen)indføre grænsekon-

trol ved alle eller ved enkelte dele af sine indre grænser i et begrænset tids-

rum. Det er en forudsætning for, at ministeren kan beslutte, at der pålæg-

ges strafansvar for transportører i forhold til de indre Schengengrænser, at

der er indført midlertidig grænsekontrol i medfør af bestemmelsen.

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

Beslutningen om at indføre transportøransvar ved passage af en indre

Schengengrænse kan endvidere alene tages, hvis det vurderes, at det er

nødvendigt for at sikre en effektiv midlertidig grænsekontrol. Beslutningen

vil endvidere alene kunne opretholdes så længe, det er nødvendigt for at

sikre denne effektive midlertidig grænsekontrol, og skal således ophæves,

når denne forudsætning ikke længere måtte være opfyldt. Beslutningen vil

dog alene kunne gælde i den periode, hvor der er genindført midlertidig

grænsekontrol.

Beslutningen om at indføre transportøransvar ved passage af en indre

Schengengrænse kan enten træffes samtidig med, at der indføres midlerti-

dig grænsekontrol, eller efterfølgende, hvis det viser sig nødvendigt. Hvis

betingelserne for at genindføre grænsekontrol er opfyldt på grund af et

meget stort antal tilrejsende flygtninge og migranter, vil der i almindelig-

hed også kunne indføres transportøransvar i forhold til passage af en indre

Schengengrænsen efter den foreslåede ordning med henblik på at gøre

grænsekontrollen effektiv.

Formålet med den foreslåede ordning er at sikre, at det kan pålægges

transportører – hvis der indføres midlertidig grænsekontrolkontrol ved en

indre Schengengrænse – at foretage en kontrol af rejselegitimation og vi-

sum, inden de pågældende transporteres her til landet, hvilket svarer til den

ordning, der i dag gælder for transportører ved passage af ydre Schengen-

grænser.

Den foreslåede ordning indebærer nærmere, at transportører – hvis Dan-

mark indfører midlertidig grænsekontrol, og ministeren træffer beslutning

om at pålægge transportøransvar – vil kunne pålægges strafansvar efter ud-

lændingelovens § 59 a, stk. 1, hvis transportørerne ikke gennemfører den

fornødne kontrol med henblik på at sikre, at de ikke bringer udlændinge

uden fornøden rejselegitimation og visum over den omhandlede grænse.

Der vil således kunne pålægges strafansvar, hvis der ikke gennemføres

kontrol af rejselegitimation og visum, eller hvis en gennemført kontrol

burde have afsløret, at de pågældende ikke havde fornøden rejselegitimati-

on og visum.

Det foreslåede strafansvar vil alene kunne pålægges transportører i forhold

til transport over grænser, hvor der er indført midlertidig grænsekontrol.

Som det fremgår af artikel 23 i Schengengrænsekodeksen, må omfanget og

varigheden af den midlertidige indførelse af grænsekontrol ved de indre

grænser ikke overstige det, som er strengt nødvendigt for at imødegå den

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

alvorlige trussel. Dette indebærer bl.a., at der alene kan indføres midlerti-

dig grænsekontrol ved de grænser, hvor det er nødvendigt for at imødegå

den nævnte trussel. Derimod vil der ikke kunne indføres grænsekontrol (og

eventuelt transportøransvar) ved grænser, hvor det ikke er nødvendigt.

Den foreslåede ordning omfatter luftfarts-, bus-, tog- og færgedrift. Bil-

transport er således ikke omfattet, idet det dog bemærkes, at der kan på-

lægges strafansvar efter udlændingelovens § 59, stk. 8, nr. 1, hvis der fore-

ligger forsætlig bistand til bl.a. ulovlig indrejse i Danmark.

Der kan forekomme tilfælde, hvor flere transportører er involveret i at

bringe en udlænding ind i Danmark, uden at den pågældende har fornøden

rejselegitimation og visum. Om denne situation fremgår det af bemærk-

ningerne til § 1, nr. 33, i lovforslag nr. L 222 af 10. april 1997 at, hvis en

udlænding transporteres til Danmark med en bus på et skib, vil søtrans-

portøren være den ansvarlige transportør i forhold til udlændingelovens §

59 a. I lyset af at søtranportøren ikke nødvendigvis kan anses for at være

hovedansvarlig for transporten, vil en søtransportør fremadrettet ikke skul-

le straffes efter udlændingelovens § 59 a, stk. 1, hvis passagerer på et tog

eller en bus, som transporteres til Danmark med en færge, ikke er i besid-

delse af fornøden rejselegitimation og visum. I disse tilfælde vil det være

bus- henholdsvis togtransportøren, der bærer ansvaret for, at den fornødne

kontrol er gennemført af de passagerer, der er med toget eller bussen. Er

der derimod tale om en bil på en færge, vil søtransportøren være ansvarlig

efter bestemmelsen.

Beslutning om indførelse af midlertidig grænsekontrol efter artikel 23 i

Schengengrænsekodeksen vil skulle offentliggøres på relevante hjemmesi-

der og på www.retsinfo.dk. Der vil herudover skulle udsendes en presse-

meddelelse herom. Der henvises endvidere til artikel 30 i Schengengræn-

sekodeksen, hvoraf det fremgår, at Kommissionen og den berørte med-

lemsstat på en koordineret måde underretter offentligheden om afgørelsen

om at indføre grænsekontrol ved de indre grænser.

Hvis udlændinge-, integrations- og boligministeren træffer beslutning om

at indføre transportøransvar i forbindelse med, at der er indført midlertidig

grænsekontrol, vil denne beslutning skulle offentliggøres på tilsvarende

vis.

Det bemærkes i øvrigt, at hvis midlertidig grænsekontrol indføres øjeblik-

keligt efter artikel 25, stk. 1, kan den gennemføres i et begrænset tidsrum

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

på højst ti dage, som kan forlænges, jf. artikel 25, stk. 3. Hvis grænsekon-

trol indføres i medfør af denne bestemmelse, underretter den pågældende

medlemsstat samtidig de øvrige medlemsstater og Kommissionen herom

og giver de oplysninger, der er omhandlet i artikel 24, stk. 1, herunder be-

grundelsen for anvendelsen af proceduren i artikel 25.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 1 og 2.

3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det of-

fentlige

[…]

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for er-

hvervslivet mv.

[…]

5. Administrative konsekvenser for borgerne

[…]

6. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

7. Forholdet til EU-retten

Schengenområdet og -samarbejdet er baseret på Schengenaftalen fra 1985.

Schengenområdet er et landområde, hvor fri bevægelighed for personer ga-

ranteres. De deltagende stater har afskaffet alle indre landegrænser og ind-

ført fælles ydre grænser.

Det fremgår dog af artikel 23 i Schengengrænsekodeksen, at der kan ske

en midlertidig indførelse af grænsekontrol ved de indre grænser.

Hvis der indføres midlertidig grænsekontrol, vil en sådan personkontrol

kunne svare til den kontrol, der foretages ved en ydre Schengengrænse. Ef-

ter Schengenkonventionens artikel 26, stk. 2, forpligter Schengenlandene –

med forbehold af forpligtelserne efter flygtningekonventionen – sig til at

indføre sanktioner over for transportvirksomheder, der ad luft- eller søve-

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

jen befordrer udlændinge, som ikke er i besiddelse af de krævede rejsedo-

kumenter, fra et land, der ikke er med i Schengen, til deres område. Dette

gælder som udgangspunkt også for transportvirksomheder, der varetager

international kollektiv bustransport, jf. artikel 26, stk. 3.

Når der ved den indre grænse efter artikel 23 i Schengengrænsekodeksen

kan indføres midlertidig grænsekontrol, vurderes det, at der tilsvarende vil

kunne indføres regler om transportøransvar i forbindelse med en sådan

grænsekontrol. Det bemærkes i den forbindelse, at indførelse af transpor-

tøransvar ikke vil stride imod det overordnede princip om afskaffelse af

personkontrollen ved de indre grænser, idet transportøransvaret alene vil

gælde i tilfælde, hvor der i overensstemmelse med Schengengrænsekodek-

sen er indført en sådan personkontrol.

Tilkendegivelsen fra Schengensekretariatet, der ligger til grund for indfø-

relsen af undtagelsesbestemmelsen i udlændingelovens § 59 a, stk. 2, om,

at der ikke kan pålægges transportøransvar i forbindelse med transport

over en indre Schengengrænse, vedrører således en situation, hvor der ikke

er grænsekontrol ved den indre Schengengrænse. Tilkendegivelsen kan i

det lys ikke antages at vedrøre en situation, hvor Schengengrænsekodeksen

giver mulighed for midlertidig at genindføre grænsekontrol. Dette gælder

tilsvarende i forhold til det anførte i Kommissionens besvarelse af 29. juli

2015, jf. ovenfor under pkt. 2.1.1.

Indførelse af transportøransvar i forbindelse med indførelse af midlertidig

grænsekontrol inden for Schengen kendes fra Norge (der er med i Schen-

gen), jf. nærmere herom pkt. 2.2 overfor. Efter det oplyste agter Sverige

(der ligeledes er med i Schengen) at indføre lignende regler i forbindelse

med indførelse af midlertidig grænsekontrol.

Det bemærkes i den forbindelse, at den foreslåede ordning ikke lægger op

til, at der automatisk indføres transportøransvar i forbindelse med genind-

førelse af midlertidig grænsekontrol, men at ministeren kan træffe beslut-

ning herom, hvis det er nødvendigt for at sikre en effektiv midlertidig

grænsekontrol. Grænsekontrollens omfang, herunder eventuelt transpor-

tøransvar i forhold til passage af indre Schengengrænser, vil afhænge af,

hvad der er strengt nødvendigt for at imødegå den alvorlige trussel, der er

baggrund for genindførelsen af midlertidig grænsekontrol, jf. Schengen-

grænsekodeksens artikel 23, stk. 1, 2. pkt.

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

Den foreslåede ordning er på denne baggrund efter Udlændinge-, Integra-

tions- og Boligministeriets opfattelse i overensstemmelse med Danmarks

EU-retlige forpligtelser.

8. Hørte myndigheder og organisationer mv.

[…]

9. Sammenfattende skema

Positive konsekvenser/

Mindreudgifter

Økonomiske

konsekven-

ser for stat,

kommuner

og regioner

Administra-

tive konse-

kvenser for

stat, kom-

muner

regioner

Økonomiske

konsekven-

ser for er-

hvervslivet

Administra-

tive konse-

kvenser for

erhvervsli-

vet

Miljømæs-

sige konse-

kvenser

Administra-

tive konse-

kvenser for

borgerne

Forholdet til

EU-retten

Negative konsekven-

ser/Merudgifter

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Sø- og lufttransportører, som har bragt en udlænding her til landet fra et

andet Schengenland uden fornøden rejselegitimation og visum, har i dag

ikke pligt til uden udgift for staten at sørge for udlændingens udrejse eller

tilbagerejse, hvis udlændingen bliver nægtet indrejse i Danmark. De på-

gældende transportører har heller ikke pligt til at erstatte statens udgifter

ved rømte eller agterudsejlede besætningsmedlemmer og blindpassagerers

ophold, tilbageførelse til skibet eller luftfartøjet eller udsendelse. En sådan

pligt gælder derimod ved indrejse fra et ikke-Schengenland, jf. udlændin-

gelovens § 43, stk. 3 og 5.

Det foreslås – som konsekvens af den foreslåede ændring i § 1, nr. 2 – at

de pligter, der følger af udlændingelovens § 43, stk. 3, bl.a. med hensyn til

at sørge for tilbagerejse også skal gælde, hvis der er indført grænsekontrol

ved grænsen i medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 23, jf. § 38,

stk. 2, og udlændinge-, integrations- og boligministeren har truffet beslut-

ning efter § 59 a, stk. 2, jf. den foreslåede ændring af denne bestemmelse i

lovforslagets § 1, nr. 2.

Den foreslåede ændring indebærer, at sø- og lufttransportører, der bringer

en udlænding her til landet fra et andet Schengenland uden fornøden rejse-

legitimation og visum, får pligt til straks at sørge for udlændingens udrejse

eller tilbagerejse, hvis udlændingen bliver nægtet indrejse i Danmark, jf.

udlændingelovens § 43, stk. 3, 1. pkt. Den pågældende vil endvidere få

pligt til at erstatte statens udgifter ved rømte eller agterudsejlede besæt-

ningsmedlemmer og blindpassagerers ophold, tilbageførelse til skibet eller

luftfartøjet eller udsendelse, jf. § 43, stk. 3, 2. pkt.

Dette svarer til den ordning, der i dag gælder i forhold til indrejse fra et ik-

ke-Schengenland.

Den foreslåede ændring vil gælde automatisk, hvis der er iværksat midler-

tidig grænsekontrol ved grænsen efter Schengengrænsekodeksens artikel

23, jf. § 38, stk. 2, og hvis udlændinge-, integrations- og boligministeren i

forbindelse hermed har truffet beslutning om transportøransvar efter § 59

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

a, stk. 2, jf. den foreslåede ændring af denne bestemmelse i lovforslagets §

1, nr. 2.

Der henvises i øvrigt til pkt. 2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger

og bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2.

Til nr. 2

Det følger af udlændingelovens § 59 a, stk. 2, at det i dag ikke er muligt at

pålægge transportører strafansvar efter udlændingelovens § 59 a, stk. 1, for

at bringe en udlænding, som ikke er i besiddelse af fornøden rejselegitima-

tion og visum, til Danmark fra et andet Schengenland. Transportører skal

således ikke gennemføre en kontrol af, om rejsende har fornøden rejselegi-

timation og visum til indrejse i Danmark, hvis indrejsen sker over en indre

Schengengrænse.

Det foreslås, at udlændinge-, integrations- og boligministeren kan træffe

beslutning om, at transportører skal kunne pålægges strafansvar efter ud-

lændingelovens § 59 a, stk. 1, for at bringe udlændinge uden fornøden rej-

selegitimation og visum over en indre Schengengrænse, hvor der sker kon-

trol i medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 23, jf. udlændingelo-

vens § 38, stk. 2.

Ministeren kan alene beslutte at indføre transportøransvar ved passage af

en indre Schengengrænse, hvis det vurderes, at det er nødvendigt for at

sikre en effektiv midlertidig grænsekontrol. Beslutningen vil endvidere

alene kunne opretholdes så længe, det er nødvendigt for at sikre en effektiv

midlertidig grænsekontrol, og skal således ophæves, når denne forudsæt-

ning ikke længere måtte være opfyldt.

Ministerens beslutning om at indføre transportøransvar ved passage af en

indre Schengengrænse kan enten træffes samtidig med, at der indføres

midlertidig grænsekontrol, eller efterfølgende, hvis det viser sig nødven-

digt. Hvis betingelserne for at genindføre grænsekontrol er opfyldt på

grund af et meget stort antal tilrejsende flygtninge og migranter, vil der i

almindelighed også kunne indføres transportøransvar i forhold til passage

af en indre Schengengrænsen efter den foreslåede ordning med henblik på

at gøre grænsekontrollen effektiv. Beslutningen vil alene kunne gælde i

den periode, hvor der er genindført midlertidig grænsekontrol.

UUI, Alm.del - 2015-16 - Bilag 47: Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Transportøransvar i forbindelse med midlertidig grænsekontrol ved indre Schengengrænser)

Formålet med ændringen er at sikre, at transportører – hvis der indføres

midlertidig grænsekontrolkontrol ved en indre Schengengrænse – i praksis

foretager en kontrol af rejselegitimation og visum, inden de pågældende

bringes her til landet, hvilket svarer til den ordning, der i dag gælder for

transportører ved passage af ydre Schengengrænser.

Den foreslåede ordning omfatter luftfarts-, bus-, tog- og færgedrift. Bil-

transport er således ikke omfattet, idet det dog bemærkes, at der kan på-

lægges strafansvar efter udlændingelovens § 59, stk. 8, nr. 1, hvis der fore-

ligger forsætlig bistand til bl.a. at indrejse ulovligt i Danmark.

Strafansvar for transportører efter udlændingelovens § 59 a, stk. 1, vil efter

den foreslåede ordning alene kunne pålægges, hvis der bringes udlændin-

ge, der ikke er i besiddelse af fornøden rejselegitimation og visum, over

grænser, hvor der er en sådan kontrol.