URU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 317: Dansk resumé af evaluering af Danidas støtte til udvikling af værdikæder

Udenrigsudvalget 2015-16
URU Alm.del Bilag 317
Offentligt

EvaluEring af

DaniDas støttE

til uDvikling af

værDikæDEr

EvalueringResume

Danida har siden 2002 ydet støtte

til udvikling af værdikæder gen-

nem de bilaterale programmer.

Værdikædeindsatserne spænder

over en bred vifte af forskellige

typer af aktiviteter i en lang række

lande. En ny evaluering konklude-

rer, at Danidas støtte til værdikæ-

der i de fleste tilfælde har haft en

betydelig effekt i forhold til øget

beskæftigelse og øgede indtægter

for målgruppen. Evalueringen

vurderer også, at Danidas fleksible

tilgang til værdikædeindsatser har

været relevant, men generelt har

indsatserne været præget af for

lidt markedsanalyse og for ensidig

fokus på primærproduktion.

Værdikædeindsatser anvender

ofte en kombination af rådgivning

og finansielle ydelser. Det har

været en effektiv måde for mindre

virksomheder og landbrugsprodu-

center at øge deres produktion og

indtjening over en periode på 2-3

år. Evalueringen finder imidlertid

ikke, at Danidas indsatser har lagt

grunden for en bredere baseret og

længerevarende vækst indenfor

de støttede værdikæder. I nogle

tilfælde har indsatsen været for

kortvarig og i andre tilfælde har

der ikke været nok fokus på de

strukturelle forbedringer, der

kunne skabe en mere langsigtet

effekt.

Resultater

Juni 2016

Evalueringsrapporten kan

downloades fra internettet via

evaluering.um.dk

En ny, uafhængig evaluering har gennem-

gået en række af Danmarks indsatser

indenfor værdikædeudvikling. Evalueringen

viser, at værdikædeindsatserne har ført til

øgede indtægter og beskæftigelse i flere

lande. Programmerne i uganda, serbien

og albanien havde en betydelig effekt på

beskæftigelse, indtægter og produkti-

onsniveauer efter 2-3 års Danida-støtte.

Monitoreringsdata fra værdikædeprogram-

met i kenya tyder også på en væsentlig

beskæftigelseseffekt. i ukraine øgedes

indkomst og produktion i mindre omfang,

mens beskæftigelseseffekten var beske-

den, primært på grund af mekanisering.

Data fra programmerne i ghana og Burkina

faso viste ingen betydelige effekter på

indkomst og beskæftigelse.

i de tilfælde hvor der var en beskæftigel-

seseffekt, kom denne stærkere til udtryk i

produktionsleddet end i forarbejdningsled-

det. Det hænger sammen med, at de fleste af

Danidas programmer primært fokuserede

på landbrugsproduktion. Den øgede

URU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 317: Dansk resumé af evaluering af Danidas støtte til udvikling af værdikæder

beskæftigelse kommer hovedsageligt fra

ufaglært arbejdskraft, især kvinder. Denne

umiddelbare beskæftigelseseffekt kan dog

aftage i takt med den strukturelle udvikling

i landbruget, der medfører en højere grad

af mekanisering.

Evalueringen har vurderet Danidas

tilgang til værdikædeindsatser i forhold

til international praksis og finder, at

indsatserne i naboskabsprogrammet

(serbien, albanien og ukraine) generelt

repræsenterer den mest helstøbte

værdikædetilgang. Også programmerne

i nogle af de afrikanske lande (kenya og

uganda) vurderes som relativt veludviklede

indenfor nogle af de støttede værdikæder,

mens f.eks. programmet i Burkina faso har

færrest karakteristika, der falder sammen

med en traditionel værdikædetilgang. Det

fremhæves, at de evaluerede indsatser

er gennemført indenfor meget forskellige

typer af produkter, som repræsenterer

forskellig grad af ’modenhed’ i forhold til

en værdikædeindsats (f.eks. hvilken grad

af organisering der er mellem producenter,

opkøbere, forarbejdning, osv.).

i nogle programmer har værdikædeind-

satserne været gennemført af regerings-

institutioner i de pågældende lande,

mens det i de fleste tilfælde har været

privatsektor-organisationer eller fondsad-

ministratorer, der har været ansvarlige for

implementeringen. Evalueringen finder,

at hvor nationale regeringer har spillet en

rolle i implementeringen af værdikædeind-

satser, har det ofte medført problemer med

effektiviteten og bæredygtigheden.

Evalueringen analyserede programmernes

resultater i forhold til fem forskellige

dimensioner: naturgrundlaget, den menne-

skelige kapital (viden og færdigheder), den

sociale kapital (organisering og relationer),

fysisk kapital (udstyr og ejendom) samt

finansiel kapital. Evalueringen viser, at

værdikædeindsatserne i stort omfang har

bidraget til forbedringer indenfor de fem

dimensioner for målgruppen, som i de

fleste tilfælde var mindre landbrugsprodu-

center og mindre virksomheder. Der er dog

stadig i de fleste lande vigtige udestående

problemer der skal tackles, før fremgangen

er robust nok til også at sikre vedvarende

forbedringer.

naturgrundlaget: værdikædeindsatserne

har i nogle tilfælde bidraget til mere

miljøvenlige produktionsmetoder (f.eks.

mindre brug af sprøjtemidler), men pro-

grammerne har ikke i større udstrækning

adresseret risikoen for større jorderosion

eller vandmangel.

Menneskelig kapital: værdikædeind-

satserne har bidraget til at styrke den

menneskelige kapital; først og fremmest

gennem forbedrede færdigheder indenfor

landbrugsproduktion, men også føde-

varesikkerheden er forbedret for fattige

småproducenter.

social kapital: værdikædeindsatserne har

ofte sigtet mod at fremme mere robuste

forbindelser og aftaler mellem de enkelte

led i værdikæderne og mellem producen-

terne. Evalueringen finder dog, at det kun

i begrænset omfang er lykkedes at skabe

denne varige styrkelse af samarbejdet

indenfor værdikæderne og på tværs af

værdikædeaktørerne.

fysisk kapital: værdikædeindsatserne

har bidraget til at styrke infrastruktur og

dermed kapaciteten indenfor de støttede

værdikæder (udstyr, maskiner, lagerplads,

kølefaciliteter, osv.) i det sydlige serbien

blev det vurderet, at produktions- og

forarbejdningskapaciteten for frugt og bær

var øget med mellem 20% og 30% som

direkte følge af Danidas støtte. På trods

af denne indsats, er mangel på lager- og

forarbejdningskapacitet fortsat en vigtig

hindring for videre udvikling af værdikæ-

derne i de fleste af landene.

finansiel kapital: værdikædeindsatserne

har bidraget til at forbedre den finansielle

kapital for de berørte husstande og mindre

virksomheder på kort sigt, navnlig ved

Danidas støtte til værdikæder sigter mod at fremme forbindelsen mellem mindre

landbrugsproducenter og andre værdikædeaktører indenfor f.eks. forarbejdning,

eksport og detailhandel, som samlet resulterer i produktion og afsætning af et

produkt.

Danida har støttet værdikædeudvikling med et samlet beløb bevilget over de

bilaterale programmer på ca. 1,3 mia. kr. i perioden fra 2002 til 2012. Porteføljen

omfatter en bred gruppe af indsatser med en varierende grad af værdikædetilgang.

Evalueringen omfatter Danidas støtte til udvikling af værdikæder under 11

bilaterale programmer fra 2002 til 2012 (serbien, ukraine, albanien, Burkina

faso, ghana, kenya, uganda, tanzania, Zimbabwe, Mozambique og det regionale

miljøprogram i Mellemamerika). Evalueringen blev udført af et hold uafhængige

konsulenter fra det danske firma Orbicon og det hollandske Wageningen ur i

perioden fra januar 2015 til februar 2016. Evalueringsholdet foretog kvalitative og

kvantitative feltstudier i Burkina faso, uganda og serbien samt korte feltbesøg til

programmerne i kenya og ukraine.

URU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 317: Dansk resumé af evaluering af Danidas støtte til udvikling af værdikæder

hjælp af lån og tilskud samt forbedrede

salgsindtægter. fundamentet er dog

i de fleste tilfælde endnu ikke lagt for

indkomstforbedringer på længere sigt.

Konklusioner

Evalueringen drager følgende tre over-

ordnede konklusioner:

Danida har anvendt en række forskel-

lige tilgange til at støtte udviklingen

af værdikæder på tværs af landene.

situationen i landene og de støttede

værdikæder varierer betydeligt, så den

fleksible tilgang til værdikædeudvikling har

været relevant og brugbar. Dog er der kun

i begrænset omfang blevet gjort brug af

egentlige værdikædeanalyser. særligt har

nogle Danida-støttede indsatser været for

ensidigt fokuserede på at øge landbrugs-

produktionen, selv i lande hvor en tilgang

mere orienteret mod markedet ville have

været relevant. Danidas nyere værdikæde-

indsatser tager dog i videre udstrækning

disse perspektiver i betragtning.

På baggrund af de etablerede indikatorer

for målgrupperne (landbrugsproducenter

og mindre virksomheder) vurderes effekten

af Danida-støttede værdikædeindsatser

generelt som høj. skræddersyede tilbud,

bestående af rådgivning kombineret med

adgang til finansielle ydelser, har vist sig at

være en effektiv måde at støtte producen-

ter og mindre virksomheder på. Det har ført

til betydeligt øgede produktionsniveauer,

øgede indtægter og mere beskæftigelse

over en 2-3 årig periode. Dette er sket på

trods af at værdikædeindsatserne kun i

begrænset omfang har fokuseret på en

strategisk, markedsorienteret udvikling.

Det tyder på, der har været forudsætninger

for nogle hurtige gevinster for producen-

terne i form af umiddelbar efterspørgsel

hos opkøbere.

generelt finder evalueringen dog ikke, at

værdikædeprogrammerne har tilvejebragt

et godt grundlag for en bredere og mere

bæredygtig vækst på længere sigt, ligesom

sektorrelaterede problemer i forhold til de

støttede værdikæder ikke er blevet løst,

f.eks. i relation til finansiering, uddannelse

og infrastruktur. i nogle tilfælde har

varigheden af værdikædeindsatserne været

for kort til, at man kunne forvente blivende

forbedringer, mens værdikædeindsatserne

i andre tilfælde har været for fokuserede på

kortsigtede produktionsstigninger uden en

klar strategisk tilgang til at gøre noget ved

strukturelle problemer i værdikæden eller

på sektorniveau.

Endelig anbefales det, at Danida i lande,

som er ved at overgå fra at være modtagere

af udviklingsbistand til handelspartnere for

Danmark, sigter mod etablering af partner-

skaber i relation til værdikædeindsatser.

Partnerskaber (f.eks. med partnere fra den

private sektor) kan fremme investeringer

indenfor områder, der anses for at være

flaskehalse for udvikling af en værdikæde.

Evalueringen kommer med en række mere

detaljerede anbefalinger bl.a. vedrørende

design af fremtidige værdikædeindsatser,

bedre resultatmåling og samarbejdet med

lokale myndigheder. Evalueringen inde-

holder desuden en række anbefalinger til,

hvordan aspekter vedrørende grøn vækst

og den menneskerettighedsbaserede

tilgang, herunder kvinders ligestilling,

bedre kan integreres i fremtidige værdi-

kædeindsatser.

Anbefalinger

Evalueringen indeholder fire overordnede

anbefalinger:

for det første anbefaler evalueringen,

at Danida fortsat betragter værdikæde-

tilgangen som en mulighed for at støtte

privatsektor-drevet og grøn vækst i

partnerlandene. Det er dog vigtigt, at der

indgår en vurdering af, hvor velegnet den

pågældende sektor eller værdikæde er til

en ’fuld’ værdikædetilgang, eller om andre

elementer skal indgå i støtten i kombina-

tion med en værdikædetilgang.

for det andet anbefales det, når en

værdikædetilgang er vurderet som

velegnet, at der indgår en mere strategisk

og sammenhængende planlægning af

indsatsen, som involverer anvendelsen

af egentlig værdikædeanalyse for at

identificere de vigtigste markedsbaserede

udfordringer i værdikæden.

for det tredje anbefaler evalueringen,

at Danidas valg af nationale partnere i

værdikædeprogrammerne bliver baseret

på en mere omfattende og strategisk

vurdering af de mulige partneres kapacitet

og incitamenter til at gennemføre sådanne

indsatser. En sådan vurdering bør også

omfatte relationerne mellem den offentlige

og den private sektor, ligesom de konkrete

forhold på nationalt, regionalt og lokalt

niveau i landet bør komme i betragtning.

URU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 317: Dansk resumé af evaluering af Danidas støtte til udvikling af værdikæder

Evalueringsrapporten er udgivet af:

udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

asiatisk Plads 2

1448 københavn k

Danmark

foto: Jørgen schytte/Danida

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

for yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]

Abi-fonden i Uganda

abi-fonden (“the agricultural Business

initiative”) arbejder for at skabe vækst

og beskæftigelse gennem en øget

konkurrenceevne for landbrugssektoren

i uganda. fonden er etableret i samar-

bejde mellem Danmark og den ugandi-

ske regering og er nu med-finansieret

af en række donorer, bl.a. usa, sverige,

Belgien og Eu. abi-fonden tilbyder en

kombination af finansielle ydelser og

rådgivning under en værdikædetilgang

indenfor kaffe, majs, oliefrø, bønner

samt frugt og grønt til eksport.

Ca. 214.000 producenter og 259

forarbejdningsvirksomheder har fra 2010

til 2013 modtaget støtte fra program-

met, og det vurderes, at ca. halvdelen

af producenterne derigennem har

forbedret deres produktion. Desuden har

abi-fonden fremmet kvalitet og pro-

duktstandarder og styrket afsætningen.

Programmet har således generelt opnået

sine umiddelbare målsætninger, men

evalueringen sætter spørgsmålstegn ved

den langsigtede effekt af indsatsen. Det

skyldes bl.a. at programmets tilgang har

været meget efterspørgselsdrevet, hvil-

ket i dets første fase medførte en fokus

på produktionsorienterede aktiviteter

frem for en mere strategisk tilgang til

markedsudvikling. Det anerkendes, at

abi-fondens senere strategi adresserer

disse udfordringer.

Støtte til frugt og bær i Serbien

Den danske støtte i det sydlige serbien

blev etableret i 2010 med det formål

at fremme en bæredygtig, økonomisk

vækst og jobskabelse gennem bedre

konkurrenceevne og eksport af frugt og

bær. Programmet har særligt arbejdet

med forbedringer af produktiviteten

og med kvaliteten af frugt og bær

gennem en kombination af rådgivning til

producenter og tilskud til investeringer.

Evalueringen viser, at programmet har

haft en betydelig effekt for de fleste

af produkterne. fra 2012 til 2015 er

produktionen f.eks. steget med 13 pct.

for kirsebær, 8 pct. for blommer og hele

47 pct. for hindbær for de producenter

der har modtaget støtte, mens andre

producenter i området kun har oplevet

mindre produktionsændringer. Evaluerin-

gen viser endvidere, at indkomsten fra

frugt og bær steg betydeligt i perioden

for de berørte producenter, og at denne

indtægtskilde var langt den væsentligste

for disse familier. Desuden blev arbejds-

styrken forøget betydeligt i perioden.

Programmet har således overgået sine

målsætninger for perioden.

i forhold til at sikre længerevarende effek-

ter af programmet og en udbredelse til

andre producenter påpeger evalueringen

udfordringer – bl.a. i form af manglende

landbrugsrådgivning og manglende

organisering af producenterne.

Udenrigsministeriets kommentarer

udenrigsministeriet hilser evalueringen

velkommen, idet den bidrager med

konklusioner og anbefalinger, der vil være

relevante for tilrettelæggelsen af fremtidige

værdikædeindsatser. værdikædeudvikling

er komplekst og vanskeligt at evaluere

over en samlet programportefølje. De

evaluerede programmer og lande er meget

forskellige, hvilket gør det vanskeligt at

uddrage generelle erfaringer.

udenrigsministeriet er enigt i, at

værdikædeanalysen, der ligger til grund

for programmerne, i nogen udstrækning

har været af svingende kvalitet, men

hilser det samtidigt velkomment, at en

fleksibel tilgang er vurderet som relevant

og nyttig. udenrigsministeriet er også enigt

i, at – især de tidligste programmer – var

for fokuserede på at øge landbrugspro-

duktionen, og noterer sig, at evalueringen

anerkender den stadigt øgede fokus på

markedsorientering i programmerne over

tid. udenrigsministeriet vil fortsat styrke

dette aspekt i værdikædeindsatserne.

udenrigsministeriet noterer sig evaluerin-

gens konklusion om, at værdikædeindsat-

serne generelt har haft en høj effekt og at

teknisk kapacitetsopbygning i kombination

med adgang til finansielle ydelser tilsyne-

ladende har været et effektivt middel til

at øge produktion, indtægter og beskæf-

tigelse. Evalueringen indikerer, at der i

forbindelse med programmerne har været

en utilstrækkelig mobilisering af finansielle

ydelser – særligt lån til anlægsinveste-

ringer. Her skal det dog understreges, at

udenrigsministeriet i så stor udstrækning

som muligt ønsker at inddrage den finan-

sielle sektors institutioner (banker mv.) for

at fremme adgang til finansiering for den

private sektor, hvilket ifølge international

praksis anses for at være mere bæredygtigt,

selvom det er vanskeligere på kort sigt.