URU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 287: Resumé af evaluering af kapacitetsopbygning i dansk udviklingsbistand, fra udenrigsministeren

Udenrigsudvalget 2015-16
URU Alm.del Bilag 287
Offentligt

EVALUERING AF

KAPACITETSOPBYGNING

I DANSK UDVIKLINGS-

BISTAND

valuEring

Esumé

Støtte til kapacitetsudvikling er

en hjørnesten i dansk udviklings

bistand. Evalueringen ser på

Danmarks støtte til kapacitets

udvikling som en integreret del af

sektorstøtten til prioritetslandene,

hvor fokus er på udviklingen af

kapaciteten i den offentlige sektor

til at levere eller understøtte

levering af flere og bedre service

ydelser.

Evalueringen konkluderer,

at danskstøttede kapacitets

udviklingsprocesser i de fleste

tilfælde har styrket kapaciteten

til at levere de planlagte ydelser.

Evalueringen finder, at Udenrigs

ministeriet/Danida har gode og

omfattende retningslinjer vedrøren

de kapacitetsudvikling, men peger

samtidig på at bedre resultater

kunne være nået, hvis de var

blevet fulgt i forbindelse med

planlægning og gennemførelse

af aktiviteterne. Især anfører

evalueringen mangel på systema

tisk tilgang til planlægning og

gennemførelse af kapacitets

udviklingen, herunder resultat

måling og fremskridtsrapportering.

Evalueringen er gennemført

af det danske konsulentfirma

Nordic Consulting Group.

Baggrund

2015.06

Evalueringen af den danske støtte til

kapacitetsudvikling (CD) er en del af en

fælles skandinavisk evaluering af støtte til

kapacitetsudvikling

som omfatter de tre

skandinaviske udviklingsorganisationer:

Sida, Norad og Danida. Kapacitetsudvikling

har været et vigtigt område i de fleste

donorers udviklingsbistand over de sene-

ste årtier. Formålet har været at hjælpe

organisationer i udviklingslandene til at

erhverve sig tilstrækkelig kapacitet til

at kunne udføre deres funktioner efter at

donorerne har trukket deres støtte tilbage.

Støtte til kapacitetsudvikling er dermed et

centralt element i sikring af bæredygtighed

af resultater af bistand. Evalueringen har

både til formål at sikre erfaringsopsamling

for at styrke læringen og fremlægge opnå-

ede resultater.

URU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 287: Resumé af evaluering af kapacitetsopbygning i dansk udviklingsbistand, fra udenrigsministeren

BOKS 1: EVALUERINGSMETODE

Evalueringen tager afsæt i 21 danskstøttede aktiviteter, i hvilke kapacitetsudvikling var et udtrykkeligt

formål. Aktiviteter er iværksat og gennemført i perioden 2006-2015 (ét program vil blive afsluttet i 2018)

i syv lande omfattende følgende sektorer: offentlige myndigheder og frivillige organisationer, undervisning,

sundhed, landbrug, privat erhvervsliv, energi, transport, vandforsyning, miljø og klima. Feltbesøg blev

gennemført i Nepal, Uganda og Tanzania. De danskstøttede aktiviteter er gennemført som led i fælles

programmer med andre donorer (bilaterale og multilaterale organisationer). Aktiviteterne har involveret

alle administrative niveauer (nationalt, regionalt og lokalt) og linje- og sektorministerier, lokale myndig-

heder, frivillige organisationer og den private sektor. Nationale fattigdomsbekæmpelsesstrategier og

lovgivning på sektorområdet, diverse politikker og planer har styret gennemførelsen af den danske støtte.

Resultater af evalueringen

Hvad virkede i arbejdet med at opnå

resultater inden for kapacitetsudvikling?

Danidas overholdelse af sine egne ret-

ningslinjer for gennemførelse af sektor-

programmer, bl.a. den bredt anlagte

sektortilgang, fokus på ejerskab og

partnerledet og -styret implementering,

har bidraget til at skabe et befordrende

miljø for styrkelse af kapacitetsudvikling.

De fleste sektorprogrammer omfattet af

evalueringen har vist god fremdrift og har

opnået væsentlige resultater, som er

veldokumenteret i fremskridts- og andre

rapporter (se de to aktiviteter omtalt

i boks 2). Det mener evaluatorerne kun

kan være sket, såfremt der er opbygget

kapacitet hos de involverede institutioner.

Danida har vedvarende vist et engagement

og en villighed til at imødekomme partner-

landenes og deres organisationers erklæ-

rede prioriteter og strategier. Danmark

er anerkendt som en pålidelig partner, i høj

grad på grund af stor fleksibilitet og kapa-

citet til at kunne tilpasse sig forandringer

i kontekst og på grund af Danmarks lang-

sigtede engagement i prioritetslandene.

BOKS 2: OPMÆRKSOMHED PÅ KAPACITETSUDVIKLING

ER AFGØRENDE FOR AT OPNÅ RESULTATER

Det nepalesiske

Center for Fremme af Alternativ Energi

har formået at sikre levering

af alternative energiløsninger (sol, biomasse og vandkraft samt bedre komfurer)

til mere end 1 million husholdninger. Udbredelsen af de alternative energiløsninger

blev fremmet gennem udviklingskomiteer på både kommune- og landsbyniveau.

Dertil kommer NGO’er som har været med til at promovere og gennemføre tiltagene,

private firmaer som har stået for levering, installation og vedligeholdelse af udstyret

samt banker og andre finansielle institutioner der har ydet lån mv. og forsikret

udstyret. Der er ydet offentligt tilskud til installationer i landområder via en

energifond. Den danske støtte er givet via anden fase af Energisektorprogrammet

(2007-2012). Kapacitetsudviklingsaktiviteterne omfattede støtte til de nepalesiske

myndigheders udvikling af politikker og nationale planer for energiudvikling i land-

områder; optimering af forvaltningen i partnerorganisationer; videreuddannelse

af medarbejdere i partnerorganisationerne, energikooperativer og relevante dele

af den finansielle sektor; støtte til etablering af kreditinstrumenter og kampagner

i medier, og overfor lokale beslutningstagere og sundhedspersonale.

Tanzanias Kommission til bekæmpelse af HIV/AIDS

har iværksat et ikke-medicinsk

forebyggelses- og behandlingssystem, som har betydet at udbredelsen af HIV på

landsplan er faldet fra 7% i 2003/2004 til 5,3% i 2011/2012 i gruppen af 15-49

årige. Etableringen af en national fond har sikret at midler er fordelt til kommunerne

og frivillige organisationer, der er involveret i forebyggelsesarbejdet. Støtte til

Kommissionen er en del af den danske støtte til fjerde fase af Sundhedssektor-

programmet (2009-2014). Kapacitetsudviklingsaktiviteterne omfattede bl.a. støtte

til gennemførelse af den nationale strategi til bekæmpelse af HIV/AIDS; udvikling

af Kommissionen til at understøtte strategigennemførelsen gennem en ny organisa-

tionsstruktur og efteruddannelse af Kommissionens ansatte på centralt, regionalt

og lokalt niveau; støtte til frivillige organisationers gennemførelse af den nationale

strategi i lokalsamfund; produktion af oplysningsmateriale mv. inden for alle typer

af formidling med fokus på unge.

Erfaring:

Ved at fokusere på alle tre niveauer af rammeværket for kapacitetsudvik-

ling (det befordrende miljø, det organisatoriske niveau og det individuelle niveau),

øges mulighederne for at opnå et bedre slutresultat for sektoren som helhed.

URU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 287: Resumé af evaluering af kapacitetsopbygning i dansk udviklingsbistand, fra udenrigsministeren

Generelt har Danida-støttede programmer

haft få tekniske rådgivere tilknyttet og

donormidler allokeret til kapacitetsudvik-

ling har i det væsentligste været brugt

til træning, udstyr og systemudvikling.

En væsentlig del af det arbejde, som har

medført forbedring i organisationernes

evne til at levere udviklingsresultater, er

blevet udført af organisationernes egne

ansatte. Et vigtigt tiltag i nogle programmer

var involvering af den private sektor og

frivillige organisationer til at bistå den

offentlige sektor i levering af service-

ydelser, som dermed bidrog til en større

rækkevidde af serviceydelserne.

udvikling har kun fået begrænset opmærk-

somhed, selvom dette område formentlig

burde have været omdrejningspunkt for

forbedring af partnernes indsatser og med

henblik på at etablere bæredygtige organi-

sationer. Større vægt på risikoanalyse af

kapacitetsudviklingsspørgsmål kunne have

hjulpet med at fremhæve de indbyggede

udfordringer og dermed foreslået mulige

tiltag til at løse disse.

Medarbejderne i Danida, de tekniske rådgi-

vere og konsulenter har tilsyneladende

ikke har haft opmærksomheden rettet mod

den strategiske rolle kapacitetsudvikling

skal have, når det drejer sig om at opnå

udviklingsresultater. De tekniske rådgivere

ansat i partnerorganisationer udnyttede

ofte ikke deres fulde kapacitet og blev ikke

involveret tilstrækkeligt i at fremme

ændringer i den pågældende organisation.

Resultatet af evalueringen stemmer

overens med tilsvarende evalueringer af

Verdensbanken, Den asiatiske Udviklings-

bank, EU og DFID.

– Hvor det var relevant, at inddrage

den private sektor og de frivillige

organisationer via supplerende

og udbyggede tiltag i leveringen

af offentlige tjenesteydelser.

– Når efterspørgselssiden også blev

støttet f.eks. gennem støtte til

civilsamfundet med henblik på at

sikre gennemsigtighed og ansvarlig-

hed i den offentlige forvaltning.

• Danida anvender resultatbaseret

styring af udviklingsindsatser, men

der var ingen resultater knyttet til

de pågældende kapacitetsudviklings-

indsatser.

• Øget opmærksomhed på kapacitets-

og organisationsudvikling kunne have

betydet at modtagerorganisationernes

resultater og produktivitet kunne være

forbedret yderligere og dermed bidraget

til en mere effektiv udvikling.

• Mens de foreliggende retningslinjer

for kapacitetsudvikling og teknisk

bistand var af god kvalitet – og hensig-

ten med kapacitetsudvikling generelt

er vel beskrevet i Danidas dokumenter

– kan det konstateres at retningslinjerne

sjældent har været brugt fuldt ud i for-

bindelse med planlægning og gennem-

førelse af udviklingsaktiviteter.

• Ledelsen, både på hovedkontoret og på

ambassaderne, burde have involveret

sig mere i kapacitetsudviklingsaspektet

i både programforberedelsen og

-gennemførelsen.

Hvad virkede ikke så godt i arbejdet

med at opnå resultater inden for

kapacitetsudvikling?

Ofte er kapacitetsudvikling ikke en del af

det samlede resultatrammeværk. Resultat-

baseret styring af gennemførelsen af pro-

grammerne er udbredt, men der er oftest

ikke fastlagt specifikke mål for fremdrift

i kapacitetsudvikling. Evaluatorerne

er derfor nødsaget til at antage, at kapaci-

teten vokser i takt med at udviklingsresul-

taterne nås, men de understreger også,

at det ikke er muligt at vurdere om det rent

faktisk forholder sig sådan, ligesom det

heller ikke er muligt at fastslå med sikker-

hed, hvorvidt den pågældende institutions

kapacitetsforbedring har været direkte

eller indirekte påvirket af den danske støt-

te. I mangel af dokumentation af direkte

kapacitetsudviklingsresultater, betragtes

opnåelsen af generelle resultater som

indirekte bevis på, at der også er opnået

resultater på kapacitetsudviklingsområdet.

Selvom kapacitetsudvikling har været

beskrevet i programdokumenterne og

været omfattet af fremskridtsmåling og

reviews af bistanden, så har fokus på

kapacitetsudvikling i de fleste tilfælde

været utilstrækkelig. Hovedfokus inden

for kapacitetsudvikling har været på det

individuelle niveau og til en vis grad på

udvikling af politikker og strategier, som

skaber grundlag for andre aktørers levering

af serviceydelser. Den organisatoriske

Konklusioner

• Den måde som Danmark gennemfører

bistanden med vægt på ejerskab,

partnerledet styring og gennemførelse

understøtter lokalt ejede kapacitets-

udviklingsprocesser.

• Støtte til kapacitetsudvikling gav

de bedste resultater:

– Når der blev taget hensyn til interne

og eksterne kontekstuelle faktorer.

– Når der var stort ejerskab og

engagement fra den involverede

organisations side.

– Når alle tre niveauer – et befordrende

miljø, det organisatoriske niveau samt

det individuelle niveau – blev adres-

seret på samme tid, men med særlig

opmærksomhed på det organisatori-

ske niveau med henblik på at forbedre

organisationens samlede resultat.

URU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 287: Resumé af evaluering af kapacitetsopbygning i dansk udviklingsbistand, fra udenrigsministeren

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Den fulde evalueringsrapport kan downloades

fra internettet via http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger, kontakt venligst

tlf. +45 33 92 10 83 eller [email protected]

Anbefalinger

1. Danida bør anerkende vigtigheden af

kapacitetsudvikling og dets mulighed

for at bidrage til bedre udviklingsresulta-

ter og bæredygtighed af indsatserne.

2. Danida bør overveje om Danida Fellow-

ship Centre (DFC) kunne blive et focal

point for kapacitetsudvikling. For at

dette skal fungere, bør DFC arbejde tæt

sammen med Udviklingsfaglig Tjeneste

i Danida.

3. Retningslinjerne vedrørende lande-

programmering bør – i forbindelse med

næste revision – sikre større fokus på

kapacitetsudvikling som en hjørnesten

i udviklingsarbejdet. Der skal gives til-

strækkelig vægt til kapacitetsudvikling

i planlægning og gennemførelse af

bistanden, hvor Danida bør inddrage

kapacitetsudvikling i sin forandrings-

teoretiske tilgang. Danida skal fortsat

støtte efterspørgselssiden med henblik

på at styrke offentlige institutioners

ansvarlighed.

4. Retningslinjer for henholdsvis kapaci-

tetsudvikling og tekniske rådgivere bør

opdateres med fokus på deres praktiske

anvendelighed i forbindelse med plan-

lægning og gennemførelse af program-

mer. Særlig opmærksomhed skal gives

til resultater og virkning af kapacitets-

udvikling i offentlige institutioner og

deres mulige samarbejde med den

private sektor og de frivillige organisa-

tioner.

5. Danida bør vurdere hvilke kompetencer

der er behov for blandt staben (inkl.

de tekniske rådgivere) både på hoved-

kontoret og på ambassaderne med

henblik på at styrke arbejdet med

kapacitetsudvikling.

6. Danida bør vurdere, hvilke basale

behov og kompetencer der er behov

for at opfylde i partnerorganisationerne

for at sikre at tekniske rådgivere og

programmedarbejdere kan gennemføre

en kapacitetsudviklingsproces og sikre

en opretholdelse og videreudvikling af

kapacitetsudviklingen over længere tid,

og hvad det vil kræve at udvikle sådanne

kompetencer.

7. Danida bør udvikle et letvægtsvurde-

ringsrammeværk for kapacitetsudvik-

ling, som vil kunne bruges i forbindelse

med forberedelsen og den løbende

overvågning af programmerne, således

at kapacitetsudvikling er ordentlig

integreret i design af programmerne

og løbende tilpasset til skiftende

omstændigheder.

denrigsministeriets

anidas

kommentarer

Udenrigsministeriet/Danida hæfter sig

ved evalueringens hovedkonklusion om,

at Danida har bidraget til kapacitets-

udvikling i langt de fleste indsatser, der

er undersøgt. Det er glædeligt. Det samme

er konklusionen, om at de eksisterende

retningslinjer er gode og omfattende.

Samtidig noterer Ministeriet sig, at konsu-

lenterne er af den opfattelse, at havde

retningslinjerne været fulgt bedre, så

ville resultaterne også have været bedre.

Udenrigsministeriet/Danida er helt

enig i, at kapacitetsudvikling er en helt

afgørende og integreret del af enhver

udviklingsindsats, og derfor er Ministeriet

også enig i, at der fremover må gøres

en systematisk indsats for at styrke

kapacitetsudvikling i planlægningen og

gennemførelsen af bistanden. Evalueringen

er en god anledning til at gøre dette.

De relevante guidelines vil blive opdateret

– ikke bare for prioritetslande, men for alle

aktiviteter. Kapacitetsudvikling vil blive

inddraget som et væsentligt aspekt i udvik-

lingen af de forandringsteorier som ligger

bag hver eneste aktivitet der finansieres,

ligesom risikoanalyser vil adressere

kapacitetsudviklingsaspekter. Støtte til den

private sektor og civilsamfundet, således

at de kan efterspørge styrket kapacitet

af den offentlige sektor, vil fortsat være

et væsentligt område for dansk bistand.

Ministeriet har overvejet forslaget om

en forstærket rolle for Danida Fellowship

Centre i den fremtidige støtte til kapacitets-

udvikling, men finder at viden og kapacitet

til at sikre en så vigtig og integreret indsats

bør forankres i ministeriet.

Det anerkendes, at tilstedeværelsen af de

relevante kompetencer i både ministeriet

og på ambassaderne er en kritisk faktor

for ministeriets arbejde med at adressere

kapacitetsudvikling. Ministeriet vil i de

kommende strategiske og institutionelle

processer overveje, hvordan medarbejder-

nes kapacitet på dette område kan styrkes,

så gennemførelsen af støtte til kapacitets-

udvikling kan forbedres og bedre udvik-

lingsresultater opnås.