UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

Uddannelses- og Forskningsudvalget 2015-16
UFU Alm.del Bilag 130
Offentligt

Til

Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

Dokumenttype

Rapport

Dato

September 2015

DEN FORSKNINGSBASE-

REDE VIDEN I POLITIK-

UDVIKLINGEN

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

DEN FORSKNINGSBASEREDE VIDEN I

POLITIKUDVIKLINGEN

INDHOLD

2.1

2.2

2.3

3.1

3.2

3.3

3.3.1

3.4

4.1

4.2

4.3

4.3.1

4.3.2

4.3.3

4.4

5.1

5.2

5.3

KONKLUSION OG PERSPEKTIVERING

INDLEDNING

Undersøgelsens formål og tilrettelæggelse

Overordnede metodiske overvejelser og begrebsafklaring

Læsevejledning

RAMMER FOR BRUG AF FORSKNINGSBASERET VIDEN I

POLITIKUDVIKLING

Evidensbasering af politik som strategisk fokusområde

Organisatoriske rammer for brugen af forskningsbaseret

viden i politikudvikling

Videnskultur og absorption af viden

Kanaler til opbygning af videnskapacitet

Tværministeriel koordination af politikudviklingen

SAMSPILLET MELLEM POLITIK OG FORSKNING

Udbredte former for samspil mellem politik og forskning

Institutionaliseret og netværksbaseret samarbejde med

forskningsmiljøer

Kvalitet og karakter af tilgængelig viden

Sammenhængen mellem ministeriernes kvalitets- og

relevansvurderinger af tilgængelig viden

Kendetegn ved forskningsbaseret viden med højt

anvendelsespotentiale i politikudvikling

Procedurer for kvalitetssikring af forskningsbaseret viden

Brug af national og international forskning

ANVENDELSE AF FORSKNINGSBASERET VIDEN

Videnstransfer: fra forskning til politik

Den forskningsbaserede videns plads i politikudviklingens

forskellige faser

Barrierer for anvendelsen af forskningsbaseret viden i

politikudviklingen

ENGLISH SUMMARY

Rambøll

Olof Palmes Allé 20

DK-8200 Aarhus N

T +45 5161 1000

F +45 5161 1001

www.ramboll.dk

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

KONKLUSION OG PERSPEKTIVERING

Rambøll Management Consulting (herefter Rambøll) har i april - juni 2015 gennemført en inter-

viewundersøgelse blandt embedsmænd i seks danske ministerier på vegne af Danmarks Forsk-

nings- og Innovationspolitiske Råd (herefter DFiR). De seks ministerier omfatter Undervisnings-

ministeriet, Uddannelses- og Forskningsministeriet, Sundhedsministeriet, Udenrigsministeriet,

Transportministeriet og Miljøministeriet.

Undersøgelsen viser, at

evidensbasering af politikudviklingen

i stigende omfang er et strate-

gisk fokusområde i ministerierne. Dette skyldes to primære forhold. For det første oplever mini-

sterierne et

øget behov for at legitimere politiske beslutninger

med forskningsviden, der

bl.a. drives af politisk efterspørgsel efter dokumenterede løsninger og et øget pres fra Finansmi-

nisteriet i forhold til at begrunde politiske investeringer i fakta. For det andet peger informanter-

ne på, at

ændrede samfundsmæssige forventninger

indebærer, at ministerierne i dag ikke

blot skal udforme politik, men også forventes at få politik til at virke i praksis. Dette fordrer en

større orientering mod robust viden, hvor politikudviklingen baseres på dokumentation og evi-

dens.

I alle ministerierne ses der en igangværende udvikling mod etableringen af en

stærkere vi-

denskultur

funderet i

forskningsmæssig evidens.

Informanterne peger dog også på, at dette

er en længerevarende udviklingsproces, der fortsat kendetegnes ved et betydeligt

forbedrings-

potentiale.

Dette potentiale består bl.a. i, at ministerierne kan blive bedre til systematisk at

vurdere nuværende og fremadrettede vidensbehov, før nye F&U-aktiviteter igangsættes, samt i

højere grad at bruge empiriske analyser til at identificere faktiske udfordringer for herefter at

afdække mulige løsninger på konkrete politiske problemstillinger, hvor viden og forskning kan

indgå som elementer.

I forlængelse af ovenstående viser undersøgelsen, at forskningsbaseret viden fortrinsvist inddra-

ges i forhold til den

langsigtede

politiske udvikling. På kortere sigt oplever ministerierne der-

imod, at bl.a. manglende tid og ressourcer mindsker mulighederne for løbende at inddrage forsk-

ningsviden i politikudviklingen.

Undersøgelsen viser samtidig, at der er stor variation i ministeriernes

organisatoriske rammer

for at inddrage forskningsbaseret viden i politikudviklingen. Der ses dog en

tendens til centrali-

sering,

hvor eksempelvis analyse-, videns- og metodeenheder placeres i departementet. Dette

skal ses som et led i ministeriernes strategiske prioritering af evidensdagsordenen og udtrykker

et ønske om tættere kobling mellem forsknings-, udviklings- og analyseaktiviteter og politikud-

viklingen.

Der er ligeledes forskelle i ministeriernes videnskultur, om end der generelt kan identificeres et

øget fokus

på udviklingen af en systematisk praksis

i forhold til at basere politikudviklingen

på den aktuelt bedste viden, herunder særligt viden om effektive og virkningsfulde tiltag (dvs.

viden om kausalitet). I den forbindelse indikerer undersøgelsen en tendens til

parallel kapaci-

tetsudvikling

mellem sektorinteressenter og ministerierne, hvor en høj videnskapacitet blandt

interessenter modsvares af en stærk videnskultur i ministeriernes og omvendt. I takt med inte-

ressenternes faglige oprustning bliver de bedre i stand til at udfordre ministeriernes politikudvik-

ling, og det stiller store krav til ministeriernes interne videnskapacitet såvel som embedsværkets

muligheder for at diskutere det faglige grundlag for politikudviklingen med afsæt i stærke analy-

ser og forskningsbaseret viden.

Interviewundersøgelsen er gennemført forud for regeringsdannelsen ultimo juni 2015. Af denne grund anvendes de betegnelser for

ministerierne og styrelserne, der var gældende under Thorning Schmidt-regeringen i juni 2015.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

Undersøgelsen viser endvidere, at mange

forskellige samspilsformer dirigerer vidensud-

vekslingen

mellem ministerier og forskningsmiljøerne, herunder bl.a. forskningssamarbejder og

partnerskaber samt konsultationsprocesser med råd og udvalg. To gensidigt afhængige forhold,

hhv.

institutionaliseringsgrad i samarbejdsrelationen

koncentrationen af forsk-

ningsmiljøerne,

betinger de mest dominerende samspilsformer. En høj koncentration af forsk-

ningsmiljøerne medfører, at den primære vidensproduktionen om et emne varetages af få forsk-

ningsenheder, og det gør det nemmere for ministerierne at skabe netværksbaseret samarbejde,

der på sigt kan institutionaliseres ved fx etablering af myndighedskontrakter, fordi ministerierne

kan koncentrere det eksterne relationsarbejde på få aktører. Omvendt vil samspillet mellem

forskningsmiljøer og ministerierne ofte være mere fragmenteret i de tilfælde, hvor forskningsmil-

jøerne er mere spredte, og vidensproduktionen mindre koordineret. I begge tilfælde spiller mini-

steriernes

uformelle netværkssamarbejde

med forskningsmiljøerne dog en vigtig rolle, fordi

uformelle fora (fx konferencer, dialogmøder mv.) bruges til indirekte at

signalere ministerier-

nes vidensbehov

til forskningsmiljøerne. Dette afspejler også en generel respekt for

arms-

længdeprincippet

blandt ministeriernes informanter.

Der er endvidere store forskelle i ministeriernes vurdering af

kvaliteten af dansk forsknings-

viden.

I den forbindelse er det en central pointe, at ministerierne ikke skelner mellem kriterier

for kvalitet og politisk relevans i vurderingen af den tilgængelige viden. I ministeriernes optik er

brugbar viden således både af høj kvalitet og mere eller mindre direkte omsættelig i en politisk

kontekst. Samtidig viser undersøgelsen, at ministerierne ikke har

formelle procedurer for kva-

litetssikringen

af den viden, der inddrages i politikudviklingen. Informanterne peger dog på, at

kvalitetssikring delvist

”overflødiggøres”

ved, at ministerierne benytter sig af relativt faste

videnskanaler/-producenter, som ministerierne har stor tillid til.

Samtidig indikerer undersøgelsen, at tilgængelighed ofte bliver et spørgsmål om

timing,

dvs. om

den rette viden er til stede på det rette tidspunkt i politikudviklingsprocessen. Den ”rette” viden

er i den forbindelse kendetegnet ved, dels at være

formidlet,

fx i korte forskningsoversigter eller

systematiske litteraturstudier, der tilvejebringer et hurtigt overblik over relevant viden, dels at

være

anvendt og empirisk forskning,

der kan relateres direkte til en politisk kontekst. Her

nævnes OECD-rapporter som et eksempel på best practice.

I forlængelse heraf viser undersøgelsen, at ministeriernes brug af

national hhv. international

forskningsviden

påvirkes af tre faktorer: 1)

kvaliteten af national forskning,

hvor en lav

kvalitet af danskproduceret forskning ofte medfører øget brug af international forskning; 2)

ka-

paciteten i nationale forskningsmiljøer,

hvor ministerierne ofte vil orientere sig mod interna-

tionale miljøer, hvis danske forskningsmiljøer ikke har tyngde nok til at producere viden om et

bredt udsnit af politiske relevante emner; og 3)

overførbarheden

af internationale forskningsre-

sultater til en dansk politisk, kulturel og strukturel kontekst, hvor fx begrænset sammenlignelig-

hed mellem forskellige landes administrative strukturer kan mindske anvendeligheden af interna-

tional forskning i en dansk kontekst.

I forhold til ministeriernes anvendelse af forskningsbaseret viden viser undersøgelsen, at over-

førslen af viden fra forskningsmiljøerne til politikudviklingen ofte drives af to mekanismer, hhv.

reaktiv videnstransfer

og en

proaktiv videnstransfer.

Reaktiv videnstransfer indebærer

ofte ad hoc-inddragelse af forskningsbaseret viden som følge af den løbende fremkomst af nye

politiske sager på dagsordenen, mens proaktiv videnstransfer ofte sker med henblik på at dække

langsigtede behov for forskningsviden, fx i forbindelse med forberedelse af større reformproces-

ser eller flagskibsprojekter. Undersøgelsen viser samtidig et øget fokus på at styrke den proakti-

ve videnstransfer i ministerierne og herigennem opbygge en vidensbase, der også forventes at

gøre ministerierne bedre i stand til at inddrage forskning reaktivt på sigt.

Undersøgelsen viser endvidere, at beslutningen om at benytte

ekstern rådgivning

ofte afhæn-

ger af ministeriernes interne videnskapacitet på et område. Hvis et emne således ligger udenfor

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

ministeriernes ekspertise, kræver uvildig tolkning og/eller længerevarende vidensproduktion, vil

ministerierne ofte indhente ekstern rådgivning. I den forbindelse peger informanterne på, at

om-

fanget

af inddragelse af ekstern rådgivning er størst i opstarten (fx til at identificere mulige poli-

tiske løsninger på en given problemstilling) og i afslutningen (fx til kvalitetssikring af politiske

forslag) i politikudviklingens forberedelsesfase.

Ministerierne har generelt et

højt ambitionsniveau

i forhold til at styrke inddragelsen af forsk-

ningsbaseret viden i politikudviklingen, men informanterne understreger også, at det ikke altid er

muligt at indfri ambitionerne i en politisk virkelighed. Det skyldes ifølge informanterne fem pri-

mære

barrierer,

der omfatter: 1)

begrænsede økonomiske ressourcer

til forsknings- og

udviklingsarbejde, 2)

begrænset tid

til at tilegne og omsætte forskningsbaseret viden i politik-

udviklingen, 3)

timingen

af tilgængelig viden, jf. ovenfor, 4)

timelag,

der indebærer, at videns-

produktionen ikke altid kan følge med udviklingen i den politiske efterspørgsel efter viden, og 5)

manglende lydhørhed

i forskningsmiljøerne i forhold til ministeriernes efterspørgsel efter poli-

tisk anvendelig viden.

Der er i nærværende rapport en række eksempler på, hvordan

et løbende samarbejde

mellem

danske forskningsinstitutioner og centraladministrationen kan bidrage til at berige såvel forskning

som politikudvikling. En central pointe er i den forbindelse, at

institutionalisering af samar-

bejdet

mellem forskningsmiljø og centraladministration og/eller

tættere netværksbaserede

samarbejdsrelationer

kan medvirke til at styrke forskningens kvalitet, relevans og anvendelig-

hed samt kvalificere det politiske beslutningsgrundlag og herigennem bidrage til at skabe sam-

fundsmæssig værdi.

Det er på den baggrund relevant i det videre arbejde at afdække, på hvilke måder samarbejdet i

krydsfeltet mellem forskning og politik kan fremmes, uden at det udfordrer den frie forsknings

uafhængighed. Selvom de samfundsmæssige gevinster ved et samarbejde er åbenlyse, er det

ikke ligetil at udvikle institutionelle rammer for samarbejdet mellem forskningsinstitutioner og

centraladministration. Nærværende undersøgelse leverer heller ikke et endelig svar på denne

udfordring. Undersøgelsen giver derimod et afsæt for at udlede en række

opmærksomheds-

punkter og perspektiver

med relevans for den videre analyse. Med udgangspunkt i undersø-

gelsen kan der overordnet set identificeres to veje at gå for at fremme samarbejdet og en mere

systematisk vidensudveksling mellem forskningsmiljøer og centraladministration

Den

decentrale indgang eller kanal

- der har et betydeligt fokus i nærværende undersøgelse –

er én vej at gå. De enkelte ministerier, der er de primære brugere af forskningsbaseret viden i

politikudviklingen, oplever et stigende behov for at udvikle samarbejdet med udvalgte forsk-

ningsinstitutioner, institutter eller forskere med relevans for ministeriets ressort. Det er imidlertid

vurderingen, at et systematisk samarbejde mellem forskningsinstitutioner og centraladministrati-

on stiller nye krav til ministerierne. For det første forudsætter det, at der er et stærkt

ledelses-

mæssigt

fokus på, at politikudvikling er baseret på den aktuelt bedste viden, der er tilgængelig.

Det ledelsesmæssige fokus skal bl.a. afspejle sig i ministeriets kapacitetsudvikling. For at kunne

efterspørge forskningsviden af høj kvalitet samt at kunne foretage den nødvendige kvalitetssik-

ring af forskningsviden og omsætte denne viden i politikudviklingen skal ministeriet besidde en

vis

metodisk kapacitet.

For det andet forudsætter det, at ministerierne råder over

forsøgs- og

udviklingsmidler, unikke data

eller noget helt tredje, der kan bidrage til at gøre en systema-

tisk vidensudveksling attraktiv for forskningsmiljøerne. Disse forudsætninger er kun i varierende

omfang til stede i ministerierne, hvilket kan udgøre en barriere for, at der etableres procedurer

for systematisk vidensudveksling, selvom der er et ønske herom fra ministeriets side.

Den

centrale indgang eller kanal

er en anden vej at gå. Uddannelses- og Forskningsministeri-

et, herunder særligt Styrelsen for Forskning- og Innovation, varetager en række overordnede

opgaver i relation til styringen af forskningsinstitutionerne, den strategiske prioritering af forsk-

ningsmidlerne samt udvikling af forskningsinfrastrukturen. Uddannelses- og Forskningsministeriet

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

har mulighed for via fx forskningsinstitutionernes

resultatkontrakter, bevillingssystemet

eller anden lovgivning

at fremme en adfærd i forskningsinstitutionerne, hvor forskningsinstitu-

tionerne i højere grad prioriterer forsknings- og formidlingsaktiviteter, der forventes at have

værdi for fremtidig politikudvikling. Det forudsætter en systematisk koordinering med de berørte

ministerier. Det er vurderingen, at der som led i denne koordination i nogle tilfælde kan være

behov for, at Uddannelses- og Forskningsministeriet i samarbejde med relevante ministerier ta-

ger initiativ til at undersøge, om der på visse områder er behov for at styrke koncentrationen af

forskningsmiljøer for at udvikle kapaciteten og udbuddet af relevant viden af høj kvalitet.

Det følger af ovenstående, at der på tværs af ministerierne er behov for at styrke dialogen om,

hvordan centraladministrationen via en

koordineret tilgang

til samarbejdet med forskningsin-

stitutionerne sammen kan skabe institutionelle rammer, der giver forskningsinstitutionerne posi-

tive incitamenter til øget samarbejde med ministerierne i centraladministrationen om at udvikle

og formidle forskningsviden, der kan understøtte politikudviklingen. Samtidig er det også rele-

vant at overveje, hvordan centraladministrationens incitamenter til og muligheder for øget ind-

dragelse af forskningsbaseret viden kan forbedres. Dette gælder ikke mindst den kortsigtede

brug af forskningsbaseret viden, hvor der umiddelbart eksisterer det største udviklingspotentiale i

forhold til at øge samspillet mellem forskningsviden og politikudviklingen. Undersøgelsen indike-

rer således, at ministerierne i dag hovedsagligt inddrager forskningsbaseret viden i den langsig-

tede politikudvikling.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

2.1

INDLEDNING

Undersøgelsens formål og tilrettelæggelse

Interviewundersøgelsen er en del af DFiR-projektet ’Den forskningsbaserede viden i politikudvik-

ling, der har til formål at belyse ministeriernes praksis i form af traditioner, normer, strategier og

principper for benyttelsen af forskningsbaseret viden i politikudviklingen. Omdrejningspunktet for

undersøgelsen er følgende fire overordnede spørgsmål:



Hvilke

opfattelser

af forskningsbaseret viden, videnskanaler samt vidensproducenter præger

ministeriernes benyttelse af forskningsbaseret viden i politikudviklingen?

Hvilken

efterspørgsel

har ministerierne efter forskningsbaseret viden i relation til politikud-

viklingen, og hvad kendetegner denne efterspørgsel?

Hvilken

organisering

og praksis har ministerierne for benyttelse af forskningsbaseret viden

og rådgivning i politikudviklingen?

I hvilket

omfang

benyttes forskningsbaseret viden i ministeriernes politikudvikling?



For at belyse disse undersøgelsesspørgsmål er der som led i undersøgelsen gennemført

inter-

view med 5-6 embedsmænd

indenfor hvert ressortområde. Informanterne er udvalgt af mini-

steriernes departementschefer efter en henvendelse fra DFiR og koncentrerer sig om ”centralt

placerede beslutningstagere” i ministerierne, tilhørende styrelser og i enkelte tilfælde også sek-

torforskningsinstitutter afhængig af ministeriets praksis med og organisering omkring politikud-

viklingen. Udvælgelsen af interviewpersoner er således sket med udgangspunkt i et

relevanskri-

terium,

der sikrer, at alle interviewpersoner spiller en central rolle i politikudviklingsprocesserne

i de givne ministerier og dermed har den nødvendige indsigt i praksis i forhold til at belyse un-

dersøgelsesspørgsmålene dybdegående.

Udvælgelsesmetoden indebærer også, at respondentgruppen varierer fra ressortområde til res-

sortområde, fordi der er store forskelle i organiseringen af politikudviklingen såvel som benyttel-

sen af forskningsbaseret viden i politikudviklingen på tværs af ministerierne. I den henseende

kan ”centralt placerede beslutningstagere” bl.a. omfatte departementschefer, afdelingsledere i

ministerier eller styrelser med særlig ansvar for policy-/fagområder, kontorchefer i ministerier

eller styrelser med særlig ansvar for policy-/fagområder, ledere eller chefer for forsknings-, vi-

dens- eller metodeenheder i ministerier eller styrelser, styrelsesdirektører eller vicedirektører

med ansvar for politikudvikling, direktører eller vicedirektører i sektorforskningsinstitutter mv.

Interviewene gennemføres som

semistrukturerede interview

for at sikre interviewpersonernes

muligheder for at uddybe deres svar og løbende supplere de centrale undersøgelsesspørgsmål og

tematikker med andre perspektiver relateret til anvendelsen af forskningsbaseret viden i dansk

politikudvikling. Samtidig suppleres interviewene med desk research om ministeriernes organisa-

toriske rammer og muligheder for at inddrage forskningsbaseret viden i politikudviklingen.

bilag 1

findes en fuldstændig liste over de interviewpersoner, der har deltaget i undersøgelsen

for hvert ressortområde, mens der i

bilag 2

findes casebeskrivelser af hvert ministeriets forsk-

nings- og udviklingsaktiviteter, herunder eksempelvis forsknings- og udviklingsbudgetter, organi-

sering (fx råd, udvalg og styrelser) samt gængse videnskanaler (fx sektorforskningsinstitutter,

forskningsbaseret myndighedsbetjening, forskningsfinansierede fonde under ministerierne mv.).

Den danske interviewundersøgelse følger desuden i kølvandet på en tilsvarende

international

undersøgelse,

der belyser forholdene i ministerier i Storbritannien, Finland og Nederlandene

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

samt i EU-kommissionens generaldirektorater.

Designet for den danske undersøgelse er inspire-

ret af den internationale for dels at målrette undersøgelsen af forholdene i Danmark, dels at øge

sammenligneligheden af resultater på tværs af landegrænser. Den internationale undersøgelse

fungerer dermed som en væsentlig referenceramme for resultaterne i indeværende rapport i

kraft af, at de internationale erfaringer også kan bruges til at perspektivere praksis med og orga-

nisering af benyttelsen af forskningsbaseret viden i dansk politikudvikling.

2.2

Overordnede metodiske overvejelser og begrebsafklaring

Siden New Labour introducerede sloganet

”what matters is what works”

i Storbritannien i slutnin-

gen af 1990’erne, har evidensbaseret politikudvikling udkrystalliseret sig som en megatrend på

den politiske dagsorden herhjemme såvel som i udlandet. Også DFiR-projektet ’den forsknings-

baserede viden i politikudvikling kan ses som ét indspark til den generelle debat, hvor forsknin-

gens rolle i offentlig politik løbende er til diskussion. Det er således også Rambølls vurdering, at

de interviewede embedsmænd taler ind i denne dagsorden i interviewsituationen. Men hvad in-

debærer

evidensbaseret politikudvikling?

Boks 1: Diskussion blandt informanterne om definitionen af forskningsbaseret viden

Generelt udfordrer og udvider interviewpersonerne undersøgelsens afgrænsning af ’forskningsbaseret

viden’, idet de vurderer, at inddragelsen af forskningsbaseret viden er del af en større udviklingstendens,

der handler om

evidensbaseret politikudvikling

(se også afsnit 3.1). Evidensbaseret politikudvikling

opfattes i den forbindelse som en metode, der involverer dels en systematisk afdækning af den aktuelt

bedste viden, dels øget dokumentation og brug af empirisk data, der kan identificere udviklingstenden-

ser såvel som udfordringer indenfor et bestemt politikområde. Samtidig kan data bruges til at indikere,

om politiske tiltag virker efter hensigten.

Traditionelt set har evidens- og forskningsbaseret politikudvikling været mere fremherskende på

nogle politikområder fremfor andre. Eksempelvis har miljøpolitiske tiltag såsom regulering af

pesticider gennem en årrække været mere forskningsfunderede end fx uddannelsespolitiske og

udenrigspolitiske tiltag. Dette har også betydning for indeværende undersøgelse, idet interview-

personernes opfattelse af forskningsbaseret viden i vid udstrækning påvirkes af, dels politikom-

råders forankring i forskningsmiljøer med bestemte forskningstraditioner, dels karakteren af den

bedst tilgængelige viden på området.

På de naturvidenskabelige eller tekniske områder, såsom sundhedsområdet, miljø- og transport-

området, viser interviewene således en tendens til, at viden kun opfattes som forskningsbaseret,

når det er frembragt med metoder placeret højest i evidenshierarkiet, fx systematiske reviews

eller lodtrækningsforsøg, der også dominerer forskningstraditionen på områderne. På de øvrige

velfærdspolitiske områder synes evidensbegrebet at have bredere anvendelse, og forskningsba-

seret viden kan således omfatte mere end blot klassiske effektstudier. Den metodiske implikation

er, at interviewpersonerne indenfor de naturvidenskabelige og tekniske områder potentielt kan

undervurdere ministeriernes brug af forskningsbaseret viden i politikudviklingen relativt til de

øvrige ministerier, fordi interviewpersonerne benytter en meget snæver definition af forsknings-

baseret viden i deres vurderinger. I undersøgelsen defineres vidensbegrebet dog bredt, og forsk-

ningsbaseret viden omfatter således

alt videnskabelig frembragt viden.

I forlængelse af ovenstående læner undersøgelsens brug af begrebet om forskningsbaseret viden

sig desuden op ad

konsensustilgangen

til samspillet mellem forskning og politik.

Ifølge kon-

sensustilgangen skal politikudvikling ikke nødvendigvis følge i hælene på forskningsresultater for

at være evidensbaseret, men inddragelsen af forskningsbaseret viden kan kvalificere politikudvik-

lingen i tæt samspil med en lang række andre og ligeså legitime faktorer, der påvirker demokra-

Technopolis (2015):

The Place of Research-Based Evidence in Policy-Making.

June, 2015. Undersøgelsen er offentliggjort den 25.

Nutley et al. (2012):

What Counts as Good Evidence?

Research Unit of Research Utilisation, University of St. Andrews

August på DFiR’s hjemmeside.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

tiske beslutningsprocesser, fx erfaringer og ekspertvurderinger, ressourcer, politiske værdier,

interesseorganisationer mv. I analysen fokuseres der primært på ministeriernes anvendelse af

forskningsbaseret viden i politikudviklingen, men analysen skal ses indenfor rammerne af kon-

sensustilgangen. Analysens fokus er således ikke ensbetydende med, at ministerierne ikke også

trækker på en lang række andre kilder i politikudviklingen.

Konsensustilgangen indebærer også, at forskningsbaseret viden kan spille forskellige roller på

forskellige tidspunkter i den politiske proces (se også afsnit 5.2). Et væsentligt skel er i den for-

bindelse brugen af forskningsbaseret viden i politikudviklingen hhv. i forberedelsen eller ud-

møntningen af politikker, hvor særligt styrelserne ofte spiller en dobbeltrolle som aktører, der

indgår i begge faser, jf. figur 1 nedenfor. Eksempelvis er beslutningen om, at der skal udarbejdes

nationale kliniske retningslinjer på sundhedsområdet

, et resultat af en politikudviklingsproces,

men det er først i udmøntningen af politikken, dvs. Sundhedsstyrelsens udarbejdelse af de natio-

nale kliniske retningslinjer, at politikken bliver forskningsbaseret.

Politikudvikling

kan i den

henseende afgrænses med udgangspunkt i de forskellige faser i den politiske cyklus, der illustre-

res i figuren.

Figur 1: Politikudvikling i den politiske cyklus

Undersøgelsen af den forskningsbaserede viden i politikudvikling har således primært fokus på at

afdække aktiviteter relateret til

forberedelsesfasen

af den politiske cyklus, dvs. processen fra

formuleringen af en politisk problemstilling til vedtagelsen af en politisk beslutning. I en politisk

virkelighed kan dette omfatte alle aktiviteter på et kontinuum fra dag til dag-sagsbehandling til

længerevarende politikudviklingsprocesser. Hvor det er relevant, trækker analysen dog også

paralleller til inddragelsen af forskningsbaseret viden i udmøntningsfasen.

Samtidig har ministerierne forskellige forudsætninger for at basere politikudviklingen på forsk-

ningsbaseret viden afhængig af

karakteren af den sag eller politik,

der skal træffes politisk

beslutning om. I nogle tilfælde har politikudviklingen således karakter af ”teknisk” regulering af

et meget afgrænset område, fx reguleringen af rullemodstanden i asfalt. I andre tilfælde vil poli-

tikudviklingen i højere grad have karakter af rammelovgivning og omhandle hele politikområder,

hvorfor politikken ofte vil være præget af større kompleksitet og bredde. Folkeskolereformen

kunne være ét eksempel.

https://sundhedsstyrelsen.dk/da/sundhed/kvalitet-og-retningslinjer/~/media/EA5CFD60216C4DAA9102C21DF6C121D1.ashx

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

I den forbindelse er sondringen mellem tamme og vilde problemer (også kaldet

wicked pro-

blems)

relevant. Førstnævnte er kendetegnet ved simple lineære kausale forhold, fx at mindre

rullemodstand i asfalt fører til mindre benzinafbrænding, mens sidstnævnte er kendetegnet ved

komplekse sammenhænge, der gensidigt påvirker hinanden på uforudsigelige måder. Eksempel-

vis kan sammenhængen mellem antallet af undervisningstimer i folkeskolen og elevernes faglige

niveau påvirkes af en række faktorer, herunder bl.a. indholdet i timerne, pædagogiske tilgange

og undervisningsformer, lærernes undervisningskompetencer, elevernes fysiske aktivitet, elever-

nes socioøkonomiske baggrund, skolens ressourcer, omfanget af lektielæsning mv., og det er

ikke umiddelbart muligt at identificere ét forhold, der alene betinger effekten af undervisningsti-

mer på elevernes faglige udvikling. Implikationen heraf er, at det er mere ligetil at identificere

relevant forskningsviden (hvis tilgængeligt) og politiske løsninger på tamme problemer, end til-

fældet er ved vilde problemer, hvor det er mindre sandsynligt, at forskningen kan levere et sam-

let entydigt svar. Omfanget af og fordelingen mellem tamme og vilde problemer i de enkelte mi-

nisteriernes opgaveportefølje kan således også være en strukturel rammebetingelse, der delvist

betinger ministeriernes muligheder for at forskningsbasere politikudviklingen fra sag til sag eller

fra politikområde til politikområde.

Boks 2: Begrebsmæssige afklaringer

Evidensbaseret politik

er en omhyggelig, udtrykkelig og kritisk brug af den aktuelt bedste viden, når

der træffes politiske beslutninger. I indeværende undersøgelsen indebærer dette både forskningsbase-

ret viden og brug af empirisk data.

Forskningsbaseret viden

forstås bredt som alt videnskabelig frembragt viden.

Politikudvikling

henviser i indebærende undersøgelse primært til aktiviteter, der finder sted i forbe-

redelsesfasen af politiske beslutninger, dvs. processen fra formuleringen af en politisk problemstilling

til vedtagelsen af en politik i Folketinget.

Videnskapacitet

refererer i analysen til det engelske begreb om ”absorptive capacity”, der defineres

som en organisations evne til at genkende værdien af ny information samt til at tilegne sig og anvende

ny viden til at nå bestemte mål.

Videnstransfer

henviser i undersøgelsen til overførslen og udveksling af viden mellem organisationer

og vidensmiljøer.

Push-mekanismer

henviser i denne forbindelse til faktorer, der ”skubber” ministerierne til øget brug

af forskningsbaseret viden i politikudviklingen, mens

pull-mekanismer

henviser til faktorer, der gør

det attraktivt for ministerierne at øge brugen af forskningsbaseret viden i politikudviklingen.

Et andet og sidste metodisk opmærksomhedspunkt er undersøgelsens muligheder for at identifi-

cere ministeriernes brug af

implicit, akkumuleret eller ”tavs viden”.

For det første kan mini-

steriernes samlede videnskapacitet være akkumuleret over en lang årrække og bero på et samlet

grundlag af forskningsbaseret viden, egne evalueringer og undersøgelser såvel som erfaringer fra

tidligere politiske tiltag, ligesom at ministeriernes eksperter kan besidde ”tavs viden”, der ikke

nødvendigvis dokumenteres eksplicit i ministeriernes vidensbaser eller i løbet af sagsbehandlin-

gen. For det andet er forskning og forskningsbaseret viden sjældent entydig, og i mange tilfælde

indebærer brugen af forskningsviden derfor også informerede skøn og afvejninger i udformningen

af politiske beslutningsgrundlag. Begge dele medfører, at de centralt placerede embedsmænd,

som Rambøll har interviewet i forbindelse med undersøgelsen, ikke kan forventes at være fuldt

informerede om, hvorvidt og i hvilket omfang al ministeriets politikudvikling er baseret på evi-

dens og/eller forskningsresultater.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

Brugen af forskningsbaseret viden i politikudviklingen er et yderst kompleks genstandsfelt, og

undersøgelsen leverer selvsagt ikke et fuldt ud dækkende billede af ministeriernes brug af forsk-

ningsviden. Undersøgelsen giver dog et dybdegående og tværgående billede af ministeriernes

inddragelse af forskningsviden i politikudviklingen, der kan danne udgangspunkt for fremadrette-

de drøftelser om rammerne for ministeriernes anvendelse af og efterspørgsel efter forskningsba-

seret viden til brug for politikudvikling.

2.3

Læsevejledning

Rapporten indeholder foruden nærværende indledning et konkluderende kapitel og tre analyse-

kapitler. Kapitlerne ser ud som følgende:



kapitel 1

indeholder rapportens

konklusion

perspektivering.

Kapitlet opsummerer

således rapportens centrale hovedpointer, der kan inddrages i fremadrettede drøftelser bru-

gen af forskningsbaseret viden i politikudviklingen.

Kapitel 3

beskriver ministeriernes

rammer for inddragelse af forskningsbaseret viden i

politikudviklingen

og berører bl.a. evidensbaseret politikudvikling som strategisk fokusom-

råde, det organisatoriske set-up for inddragelse af forskningsbaseret viden i politikudviklingen

samt ministeriernes videnskultur og tværministeriel koordination af politikudviklingen. Kapit-

let berører hovedsageligt undersøgelsesspørgsmålet om

organisering

og praksis for benyt-

telse af forskningsbaseret viden og rådgivning i politikudviklingen.

kapitel 4

samspillet mellem forskning og politik

belyses forskellige samspilsformer

mellem ministerier og forskningsmiljøerne, fx køb af forsknings- og konsulentydelser og

forskningssamarbejde og partnerskaber. Samtidig undersøges betydningen af netværksbase-

ret hhv. institutionaliseret samarbejde med forskningsmiljøer, ligesom at kvaliteten af tilgæn-

gelig forskningsviden samt brugen af international hhv. national forskningsviden også bely-

ses. Kapitlet berører særligt undersøgelsesspørgsmålene om ministeriernes

opfattelse

af og

efterspørgsel

efter forskningsbaseret viden.

Kapitel 5

belyser ministeriernes

anvendelse af forskningsbaseret viden

i politikudviklin-

gen. Kapitlet beskriver bl.a., hvordan viden overføres fra forskningsmiljøer til ministerierne,

hvornår forskningsbaseret viden inddrages i politikudviklingens forskellige faser samt barrie-

rer for inddragelse af forskningsbaseret viden i politikudviklingen. Kapitlet berører herigen-

nem også undersøgelsesspørgsmålet om

omfanget

af ministeriernes brug af forskningsvi-

den. Omfang henviser i indeværende undersøgelse til tendenser og ikke til kvantitative opgø-

relser over ministeriernes brug af forskningsbaseret viden, da det ville kræve en kvantitativ

undersøgelse at belyse sidstnævnte.



Igennem rapporten bruges en række

koordinatsystemer

til at karakterisere ministeriernes pla-

ceringer i krydsfeltet mellem forskellige dimensioner med relevans for inddragelsen af forsk-

ningsbaseret viden i politikudviklingen, fx graden af institutionalisering af samspillet mellem mi-

nisterier og forskningsmiljøer sammenholdt med koncentrationen i de danske forskningsmiljøer.

Placeringen af ministerierne indenfor de enkelte koordinatsystemer beror både på interviewper-

sonernes vurdering og på Rambølls analyse, der går på tværs af kontorer i departement og sty-

relser. Det er derfor også væsentligt at understrege, at placeringerne er indikative og udtryk for

en kvalitativ fortolkning af de relative forskelle mellem ministerierne på relevante parametre.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

3.1

RAMMER FOR BRUG AF FORSKNINGSBASERET VIDEN I

POLITIKUDVIKLING

Evidensbasering af politik som strategisk fokusområde

Ifølge interviewpersonerne har der i alle ministerier de seneste 10 år været en stigende tendens

til, at forskningsbaseret viden spiller en rolle i politikudviklingen. Interviewpersonerne understre-

ger således, at de generelt oplever et øget strategisk fokus på muligheden for at evidensbasere

de politiske beslutninger i ministerierne – både fra politisk side og internt i embedsværket – og

mere og bedre anvendelse af forskningsbaseret viden i politikudviklingen ses som en integreret

del af denne udviklingstendens.

I den henseende opfattes evidensbasering af politik som en større udviklingstendens, der følger

to primære og gensidigt afhængige spor: 1) øget brug af aktuelt bedste viden, herunder forsk-

ningsbaseret viden, i udviklingen og udmøntningen af politik og 2) øget brug af data og fokus på

at skabe en dataunderstøttet praksis og arbejdsmåde i ministerierne (jf. boks 1 i afsnit 2.2). Iføl-

ge informanterne har flere af ministerierne en ambition om at skabe en vekselvirkning mellem

systematisk brug af data og inddragelse af den aktuelt bedste viden i politikudviklingen. Dette

skal gøre ministerierne i stand til bedre at identificere politiske udfordringer såvel som løsninger,

der har stor sandsynlighed for at virke efter hensigten. Denne vekselvirkning er illustreret i ne-

denstående figur.

Figur 2: Vekselvirkning mellem brug af data og aktuelt bedste viden i politikudvikling

At evidensbasering af politik er et vigtigt strategisk fokusområde på tværs af ministeriernes res-

sort- og politikområder skyldes ifølge undersøgelsens informanter to primære kendetegn ved den

aktuelle politiske virkelighed, som påvirker rammerne og praksis for politikudviklingen i ministe-

rierne, nemlig:



Øget behov for at legitimere politiske beslutningsgrundlag fagligt:

Undersøgelsens

informanter giver alle udtryk for, at et veldokumenteret og fagligt funderet beslutningsgrund-

lag har fået en større og større betydning i det seneste årti, fordi det skaber politisk gennem-

slagskraft og dermed øger sandsynligheden for, at politiske beslutninger og ikke mindst store

reformer realiseres. Inddragelse af forskningsbaseret viden kan således ses som politisk am-

munition. Som en af interviewpersonerne udtrykker det:

”viden er magt. Det gælder i alle li-

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

vets henseende – også i politik”.

Inddragelsen af forskningsbaseret viden i politiske beslut-

ningsgrundlag er således en af de metoder, som embedsværket har til rådighed og bruger til

at skabe politisk gangbare og legitime løsninger på komplekse samfundsmæssige udfordrin-

ger, og det er derfor et helt centralt redskab til at kunne udvikle politik i en dansk politisk

kontekst i dag.

Særligt to push-mekanismer driver denne udvikling. For det første bruges inddragelsen af

forskningsbaseret viden i politiske beslutningsgrundlag som en metode til at undgå eller mi-

nimere risikoen for politiske nederlag, idet inddragelsen af forskningsbaseret viden kan være

med til at kvalificere og skærpe det politiske beslutningsgrundlag. Generelt oplever inter-

viewpersonerne således en stor efterspørgsel blandt politikere og i embedsværket efter vel-

underbyggede beslutningsgrundlag, fordi det skaber et politisk sikkerhedsnet, når politik ba-

seres på viden og fakta fremfor

”synsninger [sic], holdninger og værdier”.

For det andet og i

forlængelse af ovenstående tilskriver interviewpersonerne også denne udvikling et øget pres

fra Finansministeriet i forhold til, at embedsværket skal kunne begrunde politik og beslutnin-

ger i fakta for herigennem at skabe mere effektive politikker. Ifølge interviewpersonerne har

Finansministeriet således fungeret som én primus motor bag den evidensdagsorden, der er

fremherskende i dansk politik i dag.



Ændrede samfundsmæssige forventninger til embedsværket:

Interviewpersonerne

giver derudover udtryk for, at ministeriernes og embedsværkets rolle har ændret sig det se-

neste årti. Fra at være traditionelt politisk servicerende oplever ministerierne i dag en sam-

fundsmæssig forventning om, at embedsværket også skal være i stand til at få politiske be-

slutninger og reformer til at virke i praksis – også på områder, hvor ministerierne ikke har

driftsansvar. Dette fordrer, at ministerierne i højere grad inddrager forskningsbaseret viden

såvel som en bred palet af øvrige informationskilder, fx danske og internationale erfaringer

og best practice, der kan bidrage til udviklingen af nuancerede, balancerede og kvalificerede

politiske beslutningsgrundlag. Det er således opfattelsen blandt informanterne, at inddragel-

sen af forskningsbaseret viden i politikudviklingen kan være med til at øge sandsynligheden

for, at den endelige politik kan skabe de ønskede samfundsmæssige effekter i praksis.

Ifølge informanterne er denne tendens også et resultat af et øget pres fra politikkens interes-

senter, der via stærkere professionalisering og faglige kapacitetsopbygning i dag er bedre i

stand til at udfordre ministeriernes politikudvikling end tidligere, såfremt politikken ikke base-

res på et tilstrækkeligt vidensgrundlag. Dette ”tvinger” ministerierne til i højere grad at ind-

drage dokumentation, forskning og evidens dels i dialogen med interessenter, dels i de politi-

ske beslutningsgrundlag. Interessenter omfatter i den henseende både organiserede interes-

ser, fx Landbrug og Fødevarer og Kræftens Bekæmpelse, såvel som øvrige aktører, herunder

bl.a. aktører blandt de videnstunge industrier, fx Novo Nordisk, Mærsk og Vestas. Interes-

sentpres er således én pull-mekanisme, der medfører, at ministerierne i stigende omfang

inddrager forskningsbaseret viden i politikudviklingen (jf. også afsnit 3.3).

Undersøgelsens informanter understreger imidlertid også, at ministerierne fortsat er i gang med

at realisere målsætningen om at skabe en kultur for evidensbaseret politikudvikling. Interview-

personerne oplever således, at ministerierne løbende bliver bedre til systematisk at inddrage den

bedst tilgængelige viden i politikudviklingen, men også at der eksisterer et betydeligt

forbed-

ringspotentiale i forhold til inddragelsen af forskningsbaseret viden

i udarbejdelsen af

politiske beslutningsgrundlag. Ifølge informanterne består potentialet bl.a. i, at ministerierne kan

blive bedre til systematisk at analysere eksisterende og fremadrettede vidensbehov, inden fx nye

F&U-aktiviteter igangsættes, samt at identificere faktiske udfordringer via analyse af empiriske

data og herefter matche udfordringer til mulige (forskningsbaserede) løsninger. Øget fokus på

strategisk brug af foranalyser og prognoser af ministeriernes fremadrettede vidensbehov er des-

uden et indsatsområde, der går på tværs af ministerierne i den danske og internationale under-

søgelse.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

Derudover peger informanterne på, at det er en væsentlig ledelsesmæssig opgave i højere grad

at prioritere udmøntningen af ministeriernes F&U-midler, så det sikres, at vidensproduktionen

målrettes efterspørgslen i ministerierne, og en mere proaktiv vidensopbygning i ministerierne

faciliteres. Endelig fremhæver informanter i særligt Undervisningsministeriet og Udenrigsministe-

riet, at ministerierne kan blive bedre til at få maksimal nytte ud af de vidensprodukter, som mini-

sterierne rekvirerer eksternt, bl.a. ved en stærkere styring af, hvordan ekstern rådgivning kan

nyttiggøres i forskellige politikudviklingsprocesser og til at skabe læring internt i ministerierne.

Evidensbasering af politik opleves dog som en udviklingsproces, der tager tid og i høj grad fore-

går inkrementelt indenfor skiftende politiske, økonomiske og strukturelle rammer. Ministeriernes

politikudvikling finder således sted indenfor en omskiftelig og kompleks virkelighed, der foregår i

et højt tempo og skal imødekomme mange forskellige og ofte modstridende behov. Det er derfor

ikke altid realistisk opnåeligt at indfri ambitionen om i højere grad at inddrage forskningsbaseret

viden i politikudviklingen, end tilfældet er i dag (jf. også afsnit 2.3).

Samtidig er det et væsentligt opmærksomhedspunkt, at informanterne generelt oplever, at

forskningsbaseret viden oftest spiller en rolle i forhold til at tegne

langsigtede

udviklingsmulig-

heder og tendenser i politikudviklingen. På dag til dag-basis oplever ministerierne således, at det

kan være svært at inddrage forskningen i politikudviklingen, bl.a. fordi embedsværket ikke altid

har tid og ressourcer til at afsøge relevant forskningsbaseret viden på systematisk vis.

I forhold til det langsigtede perspektiv er det desuden værd at bemærke, at ingen af ministerier-

ne har udviklet en samlet

eksplicit strategi for evidensbasering

af politik og/eller inddragelse

af forskningsbaseret viden i politikudviklingen. At øget evidensbasering af politik er et strategisk

fokusområde for ministerierne, kommer således til udtryk på andre måder og udmønter sig ek-

sempelvis i organisatoriske ændringer, i udviklingen af nye arbejdsmetoder og i mere målrettet

rekruttering, hvilket uddybes i resten af rapporten.

3.2

Organisatoriske rammer for brugen af forskningsbaseret viden i politikudvikling

Selvom alle de ministerier, der indgår i undersøgelsen, generelt har et stort fokus på evidensba-

sering af politik, og i særdeleshed den langsigtede politikudvikling, er det organisatoriske set-up

til at understøtte inddragelse af forskningsbaseret viden i politikudviklingen forskellig fra ministe-

rium til ministerium. Overordnet set kan ministeriernes organisatoriske rammer for brugen af

forskningsbaseret viden i politikudviklingen anskues og analyseres med udgangspunkt i krydsfel-

tet mellem to kontinua:



Det første kontinuum består af en skala, der beskriver

centraliseringsgraden

ud fra de

gængse organisatoriske rammer for ministerier, altså i hvilken grad ansvaret for inddragelsen

af den forskningsbaserede viden i politikudvikling primært er placeret i departementet eller

styrelserne.

Det andet kontinuum består af en skala, der beskriver

koncentrationen i organiseringen

af arbejdet med at inddrage forskningsbaseret viden i politikudviklingen. I den ene af skalaen

er arbejdet og ansvaret koncentreret i samlede videns-, metode- eller analyseenheder, der

bistår de øvrige politikformulerende kontorer med input i politikudviklingsfasen. I den anden

ende af skalaen er arbejdet og ansvaret spredt ud til alle politikformulerende kontorer, der

inddrager forskningsbaseret viden som en integreret del af den almindelige sagsbehandling.



Yderpunkterne i begge kontinua er idealtypiske og findes dermed ikke i deres reneste form i mi-

nisterierne. I den forbindelse er det også vigtigt at understrege, at interviewpersonerne generelt

giver udtryk for, at der er en tydelig ledelsesmæssig forventning til, at alle medarbejdere i mini-

sterierne er fagligt opdateret indenfor deres felt og bruger deres faglige viden i sagsbehandlin-

gen. Det er således et fælles ansvar på tværs af ministeriernes medarbejdere og enheder, at

politikudviklingen hviler på et robust vidensgrundlag. De to kontinua fungerer imidlertid som en

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

analytisk ramme, der kan bruges til at illustrere forskelle og trends i ministeriernes administrati-

ve organisering af bl.a. F&U-aktiviteter.

Placeringen af de seks ministerier på de to kontinua fremgår af figuren nedenfor og uddybes un-

der figuren. Placeringerne er vejledende og baserer sig dels på undersøgelsens interviewmateria-

le, dels på supplerende desk research om ministeriernes organisatoriske opbygning.

Figur 3: Ministeriernes organisatoriske set-up for arbejdet med forskningsbaseret viden

Note: SUM står for Sundhedsministeriet, TRM står for Transportministeriet, UFM står for Uddannelses- og Forskningsministe-

riet, UM står for Udenrigsministeriet, UVM står for Undervisningsministeriet og MIM står for Miljøministeriet. Placeringen af

ministerierne i figuren er vejledende og baseres dels på undersøgelsens interviewmateriale, dels på desk research om min i-

steriernes organisatoriske opbygning.

Som det fremgår af figuren ovenfor, er der stor variation i ministeriernes organisatoriske rammer

for inddragelse af forskningsbaseret viden i politikudviklingen. I

Sundhedsministeriet

Ud-

dannelses- og Forskningsministeriet

er det primære ansvar for og kapaciteten til inddragelse

af forskningsbaseret viden placeret decentralt i en eller flere styrelser. I begge tilfælde koordine-

rer departementet politikudviklingen, mens styrelserne, dvs. Sundhedsstyrelsen

hhv. Styrelsen

for de Videregående Uddannelser samt Styrelsen for Forskning og Innovation, besidder den fagli-

ge viden, der inddrages i udarbejdelsen af politiske beslutningsgrundlag og besvarelse af §20-

spørgsmål. Styrelserne forestår derudover ofte den konkrete udspecificering og udmøntning af

politikken. I den henseende har styrelserne således en dobbeltrolle, idet de både bidrager til

politikformuleringen og driften, fx ved at indgå i arbejdsgrupper i departementet, såvel som i den

konkrete udmøntning af politikken.

I Uddannelses- og Forskningsministeriets styrelser er der etableret særlige analyseenheder, der

har en central opgave i forhold til at levere data, analyser og dokumentation til de øvrige politik-

formulerende kontorer, og organiseringen er således koncentreret på enkelte organisatoriske

enheder i styrelserne. I Sundhedsstyrelsen er arbejdet med inddragelsen af forskningsbaseret

viden spredt på styrelsens forskellige kontorer, bl.a. som konsekvens af, at styrelsen spænder

over en meget bred vifte af politikområder, fra fx godkendelse af lægemidler til udarbejdelsen af

nationale kliniske retningslinjer.

Det bemærkes, at undersøgelsen er gennemført forud for de organisatoriske ændringer i Sundhedsstyrelsen, der er gennemført

primo august 2015, jf.

https://sundhedsstyrelsen.dk/da/nyheder/2015/ny-organisation-i-sundheds-og-aeldreministeriet.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

Miljøministeriet

er det primært de faglige enheder i styrelserne (Miljøstyrelsen, Naturstyrel-

sen, Geodatastyrelsen og Kystdirektoratet), men også i et vist omfang enheder i departementet,

der varetager dialogen med forskningsmiljøerne og herigennem besidder opdateret forskningsba-

seret viden til brug for politikudviklingen. Inddragelsen af forskningsbaseret viden foregår således

både centralt og decentralt afhængigt af den givne sag eller det givne politikområde, men inter-

viewpersonerne giver generelt udtryk for, at politikudviklingen ikke koordineres af én bestemt

enhed i ministeriet. Der er nærmere tale om, at politikudviklingen baserer sig på en fast foran-

kret arbejdsmåde, hvor inddragelsen af forskningsbaseret viden i politiske beslutningsgrundlag er

en prioritering.

Et fælles kendetegn ved Sundhedsministeriet, Uddannelses- og Forskningsministeriet samt Mil-

jøministeriet er, at tilgangen til og brugen af forskningsbaseret viden ikke er strømlinet på tværs

af de faglige enheder, der arbejder med inddragelsen af forskningsbaseret viden i politikudviklin-

gen. Forskellige faglige enheder og kontorer kan således have forskellige principper, kulturer og

praksisser i forhold til inddragelse af forskningsviden i udarbejdelsen af politiske beslutnings-

grundlag, i sagsbehandlingen og i driften.

Udenrigsministeriet

er ansvaret for inddragelsen af forskningsbaseret viden i politikudviklin-

gen primært delt mellem de politikformulerende kontorer og Udenrigsøkonomisk Analyseenhed,

som er en forholdsvis nyoprettet forsknings-, metode- og analyseenhed i ministeriet, der leverer

økonomiske analyser og data til de politikformulerende kontorer i departementet. Dialogen med

forskningsinstitutioner, herunder fx Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) og Institut for

Menneskerettigheder, varetages dog af de forskellige politikformulerende kontorer afhængig af

det givne politikområde. Samtidig adskiller de organisatoriske rammer i Udenrigsministeriet sig

fra mange af de øvrige ministerier, idet de politikformulerende kontorer på ad hoc-basis også

trækker på ambassaderne, når der er behov for at inddrage international forskningsbaseret viden

i politikudviklingen. Også i Udenrigsministeriet er der stor variation i de forskellige politikformule-

rende kontorers tilgang til og brug af forskningsbaseret viden i politikudviklingen, men oprettel-

sen af Udenrigsøkonomisk Analyseenhed er ifølge interviewpersonerne udtryk for dels et ønske

om at ensrette praksis fra direktionens side, dels et stærkere strategisk fokus på evidensbaseret

politikudvikling i Udenrigsministeriet generelt.

Transportministeriet

har departementets Erhvervs- og Analysekontor et særligt ansvar for at

inddrage og koordinere inddragelsen af forskningsbaseret viden i politikudviklingen, herunder

også i relation til arbejdet med Landstrafikmodellen og de øvrige F&U-aktiviteter, mens styrelser-

ne i vid udstrækning varetager det løbende ansvar for at forsknings- og evidensbasere politikud-

viklingen. Erhvervs- og Analysekontoret varetager derudover også nogle af ministeriets driftsop-

gaver, hvilket er en eksplicit prioritering fra ministeriets side, der skal sikre en stærk kobling

mellem F&U-aktiviteterne og ministeriets øvrige driftsopgaver. På samme måde er organiseringen

af F&U-aktiviteter samt inddragelse af forskningsbaseret viden i politikudviklingen også centrali-

seret i

Undervisningsministeriets

departement. I Undervisningsministeriet er opgaven således

primært koncentreret i Ressourcecenter for Folkeskolen, der fremadrettet også skal udvides til at

dække ministeriets øvrige politikområder. Det er hensigten, at Ressourcecenter for Folkeskolen

skal sikre et tværgående og sammenhængende strategisk fokus og mere ensartethed i praksis

omkring politikudviklingen bl.a. samt være et center for intern kapacitetsopbygning i ministeriet i

forhold til at inddrage den bedst tilgængelige viden i politiske beslutningsgrundlag, at sætte viden

i spil i forhold til sektorens vidensbehov samt at understøtte implementeringen af politiske tiltag i

praksis. Interviewene viser, at der både i Transport- og i Undervisningsministeriet er en udvikling

mod etableringen af en fast tilgang til at inddrage forskningsbaseret viden i politikudviklingen,

der bl.a. drives af oprettelsen af centrale videns-, metode- og analyseenheder (jf. også afsnit

3.3.1).

Selvom undersøgelsen viser, at de organisatoriske rammer for inddragelsen af forskningsbaseret

viden i politikudviklingen varierer betydeligt på tværs af ministerierne såvel som internt i de en-

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

kelte ministerier, indikerer interviewene en

begyndende tendens til øget centralisering

arbejdet med inddragelse af forskningsbaseret viden i politikudviklingen. Ifølge interviewperso-

nerne er denne tendens et udtryk for et stort ledelsesmæssigt fokus på, at forsknings- og vi-

densbaseret politikudvikling er et strategisk satsningsområde, der bl.a. også afspejler sig i orga-

nisatoriske ændringer. Dette sker eksempelvis ved oprettelse af videns-, metode- og analyseen-

heder i departementet fremfor i styrelserne, så F&U-aktiviteter organisatorisk placeres tættere på

den centrale ledelse og ministeren. Oprettelse af Ressourcecenter for Folkeskole i Under-

visningsministeriet samt Udenrigsøkonomisk Analyseenhed i Udenrigsministeriet er udtryk for

denne tendens. Samtidig viser interviewene, at der også i Sundhedsministeriet er fokus på de

ressourcer i departementet, der skal varetage bl.a. sundhedsøkonomisk analysearbejde til brug

for politikudviklingen, ligesom at enkelte interviewpersoner i Miljøministeriets departement og

styrelser også efterspørger øget central koordinering af arbejdet med evidensbasering af politik. I

Uddannelses- og Forskningsministeriet kommer tendensen til udtryk ved oprettelse af centrale

analyseenheder i styrelserne.

3.3

Videnskultur og absorption af viden

I takt med at evidensbaseret politikudvikling har etableret sig som et strategisk fokusområde

politisk, samfundsmæssigt såvel som administrativt i ministeriernes embedsværk, er der også

kommet større fokus på ministeriernes videnskultur og kapacitet til at absorbere forskningsbase-

ret viden i politikudviklingen, dvs. den samlede kapacitet i medarbejderstaben til at efterspørge,

kritisk vurdere og anvende forskningsbaseret viden i udviklingen af (særligt langsigtede) politiske

løsninger. Fremkomsten af evidensdagsordnen har således aktiveret en proces med opbygning af

en stærkere videnskultur og løbende kapacitetsudvikling internt i ministerierne, der skal under-

støtte ministeriernes bestræbelser på at løfte efterspørgslen efter evidensbaseret politik.

Interviewene viser, at en af de mere dominerende mekanismer, der aktiverer og driver opbyg-

ningen af kapacitet og herigennem en stærkere videnskultur, relaterer sig til interessenternes

øgede professionalisering og faglige oprustning, der medfører, at interessenterne og særligt de

organiserede interessentgrupper bliver bedre i stand til at udfordre ministerierne i forhold til poli-

tikudviklingen. Hermed øges også behovet for, at ansatte i ministerierne er rustet til at indgå i

kvalificerede faglige dialoger med forskningsmiljøer såvel som med interessentgrupper og kan

efterspørge den rette viden på det rigtige tidspunkt i politikudviklingsprocessen. Som også tidli-

gere nævnt indebærer det et øget pres på ministeriet for i højere grad at inddrage dokumentati-

on, forskning og evidens i politikudviklingen (jf. afsnit 3.1). Dette har skabt en tendens til

paral-

lel kapacitetsopbygning mellem sektorinteressenter og ministerierne,

hvor en høj vi-

denskapacitet blandt interessenter ofte modsvares af en stærk videnskultur i ministerierne og

vice versa.

En stærk

videnskultur

henviser i den forbindelse til, at ministerierne har en systematisk praksis

i forhold til at basere politikudviklingen på den aktuelt bedste forsknings- og evidensbaserede

viden. Samtidig indebærer det en øget orientering mod robust viden om effektive og virknings-

fulde metoder, og at ministerierne har kapacitet til at omsætte og bringe denne viden aktivt i spil

i politikudviklingen via fx faste arbejdsgange og procedurer. Omvendt vil en svag videnskultur

være kendetegnet ved, at politikudvikling til dels baseres på

”anekdotisk evidens”

, hvor viden

ikke nødvendigvis afsøges og kvalitetsvurderes systematisk med udgangspunkt i gængse forsk-

ningsmæssige standarder, fx kravene i evidenshierarkiet. Samtidig vil orienteringen mod robust

viden være mindre udtalt, og politikudviklingen beror således også på videnskilder, der ikke påvi-

ser egentlige kausale sammenhænge. Sidstnævnte gør sig ofte gældende, når robust evidensba-

seret viden ikke er tilgængelig indenfor det relevante politikområde eller i forhold til den givne

sag. I den forbindelse skal det dog også understreges, at beskrivelserne af en stærk hhv. svag

videnskultur er idealtypiske og delvist karikerede, og det er således ikke Rambølls vurdering, at

Anekdotisk evidens henviser til situationer, hvor en ”viden” bygger på enkeltstående tilfælde eller anekdoter, men fremstilles eller

bruges generaliserende som var den statistisk eller videnskabelig underbygget.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

nogen af de deltagende ministerier har en svag videnskultur. Beskrivelsen danner alene ud-

gangspunkt for en analytisk karakteristik af forskelle ministerierne imellem, der kan indikere

dominerende tendenser i informanternes vurderinger af videnskulturen indenfor forskellige poli-

tikområder.

Tendensen til parallel kapacitetsudvikling udmønter sig ikke ens på alle områder. Det illustreres

grafisk i nedenstående figur, hvor ministeriernes videnskultur sammenholdes med informanter-

nes oplevede videnskapacitet blandt kerneinteressenter på politikområderne. Karakteristikken af

ministeriernes videnskultur såvel som interessenternes videnskapacitet beror både på interview-

personernes vurdering og på Rambølls analyse af den samlede videnskultur i ministerierne, dvs.

på tværs af kontorer i departement og styrelser. Karakteristikken er således udtryk for en kvali-

tativ fortolkning af de relative forskelle i ministeriernes videnskultur og kan ses som et udtryk for

forskelle i ministeriernes udgangspunkt for at udvikle en stærk videnskultur (jf. afsnit 2.2.) såvel

som status for kapacitetsopbygningsprocessen.

Figur 4: Parallel udvikling i interessenternes videnskapacitet og ministeriernes videnskultur

Note: UFM

står for Styrelsen for Forskning og Innovation, mens UFM

UDS

står for Styrelsen for Videregående uddannelser.

Som det fremgår af figuren, er tendensen til parallel kapacitetsudvikling mellem ministerier og

sektorinteressenter stærkest på

Sundhedsministeriets, Miljøministeriets

Transportmini-

steriets

område, hvor sektorinteressenterne også traditionelt set har været meget stærke og

ofte har kapaciteten til selv at udvikle forskningsbaseret viden, der kan inddrages i politikudvik-

lingen og/eller bruges til at udfordre ministeriernes politiske tiltag. Et eksempel er i den forbin-

delse landbrugsorganisationernes rolle i udarbejdelsen af pesticidplaner, hvor informanterne pe-

ger på, at interesseorganisationer, som fx Landbrug og Fødevarer, historisk set har haft en bety-

delig indflydelse på politikudviklingen, bl.a. som følge af specialiseret viden i organisationerne.

Det vedvarende pres fra interessenterne har således bidraget til udviklingen af en videnskultur på

ministeriernes områder, der kendetegnes ved en tydelig orientering mod stærk evidens, dvs.

viden genereret med udgangspunkt i metoder højest i evidenshierarkiet, fx systematiske reviews,

randomiserede kontrollerede forsøg og effektanalyser (jf. også afsnit 2.2).

Tendensen genfindes imidlertid ikke i samme grad på

Undervisningsministeriets

Uden-

rigsministeriets

områder, hvor interessenters input til politikudviklingen traditionelt set ikke har

haft en stærk forankring i forskningsbaseret viden. I begge ministerier er der dog en tydelig ten-

dens til faglig oprustning (som illustreret ved de stiplede pile i figuren). Den igangværende op-

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

bygning af videnskulturen i Undervisningsministeriet er dog ikke et resultat af et kapacitetspres

fra interessenterne i sektoren. Informanterne peger således på, at sektoren længe har arbejdet

med i højere grad at evidens- og vidensbasere praksis, men at disse aktiviteter ofte er foregået i

fragmenterede vidensmiljøer. Det har betydet, at der har manglet en central

driver

for udviklin-

gen mod større inddragelse af forskningsbaseret viden i udformningen og udmøntningen af poli-

tikken. Den faglige oprustning i Undervisningsministeriet er således et udtryk for, at ministeriet

har påtaget sig rollen som drivkraft bag evidensdagsordenen indenfor sektoren, ligesom det også

er udtryk for en proaktiv strategi for at opruste den faglige kapacitet internt i huset såvel som et

ønske internt i ministeriet om at underbygge politikken med mere robust viden og stærkere evi-

dens.

Den samme tendens gør sig gældende på

Udenrigsministeriets

område, hvor den igangværen-

de proces med at opbygge en stærk videnskultur i ministeriet i højere grad udspringer af et poli-

tisk pres internt i ministeriet i forhold til at komme med langsigtede bud på komplekse globale

udfordringer snarere end et eksternt pres fra interessenter. Samtidig skal det også bemærkes, at

Udenrigsministeriet har en lang tradition for at basere politikudviklingen på stærke internationale

fagmiljøer, fx via samarbejde med anerkendte internationale tænketanke og analyseinstitutioner

samt igennem ambassaderne.

Det er umiddelbart udfordrende at placere

Uddannelses- og Forskningsministeriet

i figuren

ovenfor, idet der er store forskelle i videnskapacitet og videnskultur på tværs af styrelserne, kon-

torer og afdelinger. I

Styrelsen for Videregående Uddannelser

er praksis omkring inddragel-

sen af forskningsbaseret viden i politikudviklingen fortsat under udvikling, og informanterne pe-

ger på, at der generelt ikke har været en stærk tradition for at inddrage fx kvantitative analytiske

perspektiver og datadreven dokumentation i politikudviklingen. Udviklingen af en højere analyse-

kapacitet, der kvantitativt kan belyse udviklingen i uddannelsernes kvalitet samt optag, studietid,

frafald mv., er dog et strategisk fokusområde i styrelsen. I

Styrelsen for Forskning og Inno-

vation

er billedet anderledes, og i forbindelse med nylige reorganiseringer såvel som etablerin-

gen af et centralt analysekontor er videnskulturen styrket. Samtidig lægges der i Styrelsen for

Forskning og Innovation stor vægt på at inddrage specialviden i opgaveløsningen. Det sker ek-

sempelvis via den sagsbehandling, der varetages af Det Frie Forskningsråd, samt i de analyser

der gennemføres i Kontoret for Forsknings- og Innovationsanalyse. I den forbindelse er det også

værd at bemærke, at interessenterne på Uddannelses- og Forskningsministeriet spiller en dob-

beltrolle, idet de både fungerer som interessenter og som centrale vidensproducenter. Interview-

personerne vurderer også, at interessenterne generelt har en høj videnskapacitet men under-

streger samtidig, at universiteterne og forskningsmiljøerne ikke bruger denne kapacitet aktivt i

dialoger med ministeriet omkring politikudviklingen. Af denne grund oplever informanterne gene-

relt ikke, at interessenterne udøver et pres for at vidensbasere politikudviklingen yderligere.

Et væsentligt opmærksomhedspunkt er i forlængelse af ovenstående, at Sundhedsministeriet,

Miljøministeriet og Transportministeriet historisk set har haft

andre forudsætninger for på

nuværende tidspunkt at have opbygget en stærk videnskultur

end Undervisningsministeri-

et, Udenrigsministeriet og Uddannelses- og Forskningsministeriet. Som det også understreges

indledningsvist, har der længe eksisterende en stærk tradition for inddragelse af (meget teknisk)

forskningsbaseret viden i politikudviklingen og i udmøntningen af politik i Sundhedsministeriet,

Miljøministeriet og Transportministeriet, mens øget evidensbaseringen af politik er en ny og

igangværende udvikling på andre velfærdsområder. I takt med at politikudviklingen bliver mere

evidensbaseret og forankret i forskningsbaseret viden på Undervisningsministeriets, Uddannel-

ses- og Forskningsministeriet og Udenrigsministeriets områder, må det således også forventes, at

ministeriernes videnskapacitet akkumulerer, hvilket danner udgangspunkt for opbygningen af en

stærkere videnskultur over tid.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

3.3.1

Kanaler til opbygning af videnskapacitet

Interviewundersøgelsen viser derudover, at ministerierne anvender mange forskellige instrumen-

ter og

kanaler til at opbygge videnskapacitet internt

i ministerierne med henblik på at styr-

ke ministeriernes videnskultur, der bl.a. omfatter:



Strategisk rekruttering og kompetenceudvikling af medarbejdere:

Generelt giver in-

formanterne udtryk for, at det i rekrutteringen af medarbejdere i højere grad end tidligere til-

lægges betydning, at medarbejderne har kompetencer til at forstå, kritisk vurdere, efterspør-

ge og anvende ny forskningsbaseret viden. Dette udmønter sig bl.a. i øget rekruttering af

kandidater med forskningsfaglige baggrunde, fx kandidater med ph.d.-grader eller lignende

erfaringer fra forskningsverdenen, af generalister med stærke metodiske og analytiske kom-

petencer eller i form af tidsbegrænsede projektansættelser af forskere, som det bl.a. ses i

Sundhedsstyrelsen i forbindelse med udarbejdelsen af nationale kliniske retningslinjer.

Nye prioriteringer i rekruttering forstærker i flere ministerier udviklingen mod øget evidens-

basering af politikken. Dette gør sig eksempelvis gældende på Undervisningsministeriets om-

råde, hvor ministeriet i forbindelse med etableringen af Ressourcecenter for Folkeskolen har

rekrutteret videnstunge profiler med stærke generalistkompetencer. Implikationen er en

stærkere orientering mod robust og ofte kvantitativ viden relativt til tidligere, hvor rekrutte-

ringen i højere grad var orienteret mod specialistkompetencer, der indenfor det pædagogisk-

didaktiske område hovedsageligt er forankret i kvalitativ viden og metoder. Omvendt oplever

informanterne på Sundhedsministeriets område, at rekrutteringen i stigende omfang målret-

tes stærke specialistkompetencer, fx ved ansættelse af profiler med klinisk forskningserfa-

ring. Dette udmønter sig dog også i et stærkt fokus på robust viden, bl.a. fordi klinisk forsk-

ning ofte baseres på metoder højest i evidenshierarkiet.

Samtidig giver informanterne udtryk for, at det er en strategisk prioritering at fastholde og

udvikle medarbejdernes analytiske kompetencer i forhold til at inddrage forskningsbaseret vi-

den i politikudviklingen. Dette sker både via kompetenceudvikling i form af såvel kortere kur-

ser som længerevarende videreuddannelse, ved deltagelse i konferencer, igennem interne vi-

dendelingsoplæg, ved udveksling af medarbejdere (fx fungerer nogle medarbejdere i Uden-

rigsministeriet som eksterne lektorer på Københavns Universitet) mv.



Etablering af analyse- og vidensenheder i ministerierne:

Et væsentligt element i flere af

ministeriernes metoder til at styrke videnskulturen er også etableringen af centrale analyse-

og vidensenheder i departementet og styrelserne. Ifølge informanterne er hensigten med dis-

se enheder at koncentrere og opbygge analysekapaciteten i ministerierne, der ses som en

kernekompetence for den fremtidige forvaltning. I Undervisningsministeriet, Udenrigsministe-

riet og Uddannelses- og Forskningsministeriet udmønter prioriteringen af analysekapacitet sig

også i forsøg på at oprette datawarehouses, der samler relevant empirisk data på én plat-

form, som kan danne udgangspunkt for kvalificeret analysearbejde og øget dataunderstøttel-

se af politikudviklingen.

Analysekapaciteten ses dels som en væsentlig betingelse for at skabe et stærkt fagligt stå-

sted i ministeriernes sagsbehandling og politikudviklingen, dels som en genvej til at skabe de

optimale betingelser for, at ministeriernes medarbejdere kan efterspørge den rigtige viden.

Dette ses tydeligst på Undervisningsministeriets og Transportministeriets område, hvor der er

udviklet retningslinjer og strategier for igangsættelsen af nye F&U-aktiviteter i de centrale

analyseenheder. Disse retningslinjer indebærer bl.a. et stærkere fokus på systematiske for-

undersøgelser af ministeriernes vidensbehov, inden der træffes beslutning om et projekt.



Deltagelse i og drift af forsknings- og udviklingsprojekter:

Informanterne i ministerier-

ne peger også på, at ministerierne er væsentlige spillere i forhold til at sikre opbygningen af

en anvendelig vidensbase for ministeriets politikudvikling. Dette gælder særligt på Under-

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

visningsministeriets, Udenrigsministeriets og Transportministeriets område, hvor informan-

terne understreger, at ministeriernes strategiske styring af igangsættelsen af nye forsknings-

og udviklingsaktiviteter er blevet stærkere. Sundhedsstyrelsens udarbejdelse af nationale kli-

niske retningslinjerer dog også et eksempel på denne tendens.

På Transportministeriets område er flagskibsprojektet i den forbindelse udviklingen af Lands-

trafikmodellen, hvor ministeriet er tovholder og arbejder tæt sammen med DTU Transport for

at udvikle en fælles model for strategiske analyser af fremtidens transportbehov samt vurde-

ringer af samfundsøkonomiske og trafikale effekter af infrastrukturprojekter. Udbredelsen af

en fælles tilgang skal bl.a. skabe bedre muligheder for at lave komparative analyser, der

sammenligner forskellige projekters effekt, og modellen skal herigennem bidrage til udviklin-

gen af en samlet videns- og analysekapacitet i det ministerielle hierarki.

På Undervisningsministeriets område identificerer informanterne et skifte i forvaltningen af

ministeriets F&U-midler, idet ministeriet i højere grad end tidligere prioriterer at gennemføre

færre og større strategisk udvalgte projekter på områder, hvor ministeriet mangler solid vi-

den til brug for den langsigtede politikudvikling. Dette skal understøtte den proaktive videns-

opbygning i ministeriet, samtidig med at det tvinger ministeriet til at blive bedre til at forudse

og systematisk analysere, hvad politikerne vil efterspørge viden om i fremtiden, så ministeri-

ets F&U-aktiviteter kan tilrettelægges hensigtsmæssigt. Den stærkere strategiske styring af

ministeriets F&U-aktiviteter har desuden skabt en positiv spiral, hvor ministeriet løbende bli-

ver skarpere på eget vidensbehov og dermed kan efterspørge viden mere præcist.

Boks 3: Udarbejdelsen af nationale kliniske retningslinjer

Sundhedsstyrelsen udarbejder i perioden 2012-2015 i alt 50 nationale kliniske retningslinjer, der

skal understøtte en ensartet praksis i vurderingen af og beslutninger om passende og korrekt

sundhedsfaglig ydelse i specifikke kliniske situationer. De nationale kliniske retningslinjer baseres

på systematiske reviews af eksisterende forskning.

I forbindelse med udarbejdelsen af de nationale kliniske retningslinjer indgår Sundhedsstyrelsen en

kontrakt med en relevant fagkonsulent, der har specialiseret forskningsmæssigt kendskab til det

givne område. Dette sker efter samråd med relevante faglige miljøer, og der vil ofte være tale om

en ph.d.-studerende. Samtidig indgås en kontrakt med en metodekonsulent, der har særligt kend-

skab til evidensvurderinger. Begge konsulenter udlånes fra deres aktuelle stilling og tilknyttes

sekretariatet for den enkelte nationale kliniske retningslinje i tillæg til en søgespecialist. Fagkonsu-

lenten fungerer som hovedskribent på den nationale kliniske retningslinje, men udarbejdelsen

understøttes af en arbejdsgruppe bestående af omkring 10 medlemmer fra relevante videnskabeli-

ge selskaber og faglige organisationer, der involveres direkte og løbende i vidensproduktionen, fx

ved kvalitetsvurdering af primær forskningslitteratur. Derudover inddrages en referencegruppe

bestående af en bred kreds af interessenter, fx Danske Regioner, Kommuners Landsforening, rele-

vante patientforeninger mv., der inviteres til at kommentere på arbejdet med retningslinjerne

relativt tidligt og sent i arbejdsprocessen.

I udarbejdelsen af retningslinjerne anvender Sundhedsstyrelsen GRADE (Grading of Recommenda-

tions, Assessment, Development and Evaluation System), der er et internationalt brugt og forsk-

ningsmæssigt anerkendt system til systematisk og transparent at vurdere kvaliteten af evidens og

til at give anbefalinger.

Udenrigsministeriets involvering i forskningsmiljøerne udmønter sig i højere grad igennem en

tæt involvering i fx universiteternes kerneopgaver og strategiske prioriteringer. Således fun-

gerer flere medarbejdere i Udenrigsministeriet også som eksterne lektorer og som speciale-

censorer på de universiteter, som Udenrigsministeriet samarbejder med, hvilket ifølge infor-

manterne bidrager til at holde ministeriet opdateret på ny videnskabelig viden. Samtidig prio-

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

riterer ministeriet, at medarbejdere på ledelsesniveau sidder med i advisory boards på de

universiteter og institutter, der i særlig høj grad leverer viden ind i Udenrigsministeriets poli-

tikudvikling, da det giver ministeriet mulighed for igennem dialog at påvirke og orientere vi-

densproduktionen mod ministeriets langsigtede vidensbehov (jf. også afsnit 4.1).



Netværk med forskningsmiljøet:

Undersøgelsens informanter understreger også, at en

stor del af kapacitetsopbygningen i ministerierne drives af deltagelse i formelle og uformelle

netværk med repræsentanter fra forskningsverdenen såvel som øvrige interessenter. I for-

bindelse med kapacitetsopbygning spiller formelle og uformelle netværk særligt en rolle i for-

hold til ministeriernes muligheder for at identificere ny viden og forskningsmæssige tenden-

ser, som fremadrettet kan få betydning for politikudviklingen, ligesom at deltagelse i netværk

også bruges til at supplere egne spidskompetencer. I netværket er det således muligt at ”lå-

ne” viden fra netværksaktører på de områder, hvor ministeriets interne kapacitet ikke er til-

strækkelig. Dette kan især være værdifuldt i forhold til brugen af forskningsbaseret viden i

politikudvikling på kort sigt, hvor ministerierne ikke har mulighed for selv at afsøge og vurde-

re den relevante forskningsviden systematisk. På ad hoc-basis kan referencer og lignende så-

ledes indhentes fra forskere i ministeriernes netværk.

Hertil kommer desuden ministeriernes formelle kontrakter og rammeaftaler med udvalgte forsk-

ningsmiljøer, der også bidrager til en samlet kapacitetsopbygning i ministerierne, hvilket behand-

les mere udførligt i afsnit 4.2.

Generelt understreges det af alle informanterne i undersøgelsen, at

inhouse-kapacitet

i forhold

til at efterspørge, kritisk vurdere og anvende forskningsbaseret viden er af afgørende betydning

for ministeriernes muligheder for at evidensbasere politikudviklingen. Dette hænger sammen

med rammebetingelserne for politikudviklingen, hvor der ofte lægges vægt på hurtighed og flek-

sibilitet i leverancer. I mange tilfælde vil ministerierne således ikke have mulighed for at indgå i

længerevarende faglige dialoger med forskningsmiljøet og/eller have mulighed for via F&U-

aktiviteter at indhente den nødvendige viden, fordi ministerierne skal kunne reagere på pludselig

opståede behov og efterspørgsel (se også afsnit 5.1). Samtidig er ministeriernes interne kapaci-

tet afgørende i forhold til kvalitetssikring af den tilegnede viden samt i udbud, bestilling eller køb

af forsknings- og konsulentydelser. Ifølge informanterne er det således af stor betydning, at mi-

nisterierne opbygger en stærk videnskultur samt besidde et analyseberedskab for at kunne leve-

re solide og veldokumentere politiske beslutningsgrundlag på daglig basis (jf. også afsnit 3.1).

3.4

Tværministeriel koordination af politikudviklingen

Et af de primære fund i den internationale undersøgelse af den forskningsbaserede videns plads i

politikudviklingen er, at ministerierne konfronteres med en udfordring, som handler om, at kom-

plekse samfundsmæssige spørgsmål og langsigtede politiske udfordringer går på tværs af mini-

steriernes ressortområder. Dette skaber ifølge undersøgelsen et behov for øget tværministeriel

koordinering af og videndeling i forhold til politikudviklingen.

Den danske undersøgelse peger også på, at ministerierne oplever et øget behov for tværministe-

riel koordinering af politikudviklingen, men tendensen om koordinering af

den evidensbaserede

politikudvikling

fra Storbritannien, Nederlandene og Finland samt generaldirektoraterne i EU-

kommissionen kan ikke umiddelbart genfindes i en dansk kontekst. Undersøgelsens informanter

understreger således, at de ikke ser det øgede behov for tværministeriel koordinering som en

udviklingstrend, der kobler sig til det strategiske og politiske fokus på evidensbasering af politik-

udviklingen. Der kan dog identificeres enkelte undtagelser i interviewmaterialet fra særligt Ud-

dannelses- og Forskningsministeriets område. Et eksempel fremgår af boksen nedenfor.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

Boks 4: Uddannelses- og Forskningsministeriets co-creation model

Styrelsen for Forskning og Innovation har i forbindelse med de langsigtede forskningsstrategier –

FORSK2015 og FORSK2020 - udarbejdet en ny model for samskabelse, der sikrer, at alle relevante

parter – ministerier, forskningsråd, universiteter og interessenter - har haft mulighed at komme med

indspil til, hvilke temaer der er væsentligt at prioritere i den offentlige forskning. FORSK 2020 er

resultat af en omfattende kortlægnings- og dialogproces i 2011 og 2012, der har ledt frem til identi-

fikation af fem visioner og 14 forskningstemaer. Forskningsstrategien udgør først og fremmest et

grundlag for den politiske prioritering af midler til strategiske investeringer i forskningen.

Derudover peger informanter på, at Styrelsen for Forskning og Innovation har stærke relationer

til specifikke ministerier, der aktivt søger indflydelse på prioriteringen af forskningsmidlerne. Det-

te omfatter særligt Sundhedsministeriet, Miljøministeriet, Erhvervs- og Vækstministeriet samt

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, mens relationerne er svagere til andre ministerier,

fx Undervisningsministeriet og Udenrigsministeriet. I den forbindelse er det en vigtig pointe, at

forskelligt politisk pres fra ministerierne har en reel indflydelse på styrelsens fokus på specifikke

sektorområder. I dette tilfælde påvirker den tværministerielle koordination således udmøntningen

af forsknings- og udviklingsaktiviteter direkte og herigennem også indirekte ministeriernes frem-

adrettede muligheder for at få adgang til relevant forskningsbaseret viden indenfor deres sektor-

område.

4.1

SAMSPILLET MELLEM POLITIK OG FORSKNING

Udbredte former for samspil mellem politik og forskning

Undersøgelser viser, at der i en dansk kontekst er en række forskellige samspilsformer eller vi-

denskanaler, der dirigerer vidensudvekslingen mellem ministerierne og de forsknings- og vi-

densmiljøer, der beskæftiger sig med emner indenfor ministeriernes ressortområder. De forskel-

lige samspilsformer varierer og kan karakteriseres med udgangspunkt i tre væsentlige paramet-

re:



Graden af formalisering

henviser til, i hvor høj grad samspillet mellem ministerierne og

forskningsmiljøerne struktureres med udgangspunkt i faste rammer for samarbejdet eller vi-

densudvekslingen, fx i form af en kontrakt eller faste samarbejdsaftaler.

Graden af færdiggørelse

refererer i indeværende undersøgelse til, hvorvidt produktet af

vidensudvekslingen er gennemarbejdet og dermed kun behøver mindre bearbejdning for at

kunne bruges i politikudviklingen. En analyserapport er et eksempel på et produkt, der i høj

grad er færdigudviklet, mens deltagelse i konferencer formentlig indebærer opfølgende aktivi-

teter, før input fra konferencen kan bruges direkte i politikudviklingen.

Graden af relationel intensitet

henviser til, hvor tæt kontakten eller relationen mellem

ministeriet og den givne leverandør af viden er, imens vidensproduktionen eller vidensud-

vekslingen pågår.



I tabellen nedenfor beskrives de samspilsformer, der med udgangspunkt i interviewene kan ka-

rakteriseres som mest dominerende i en dansk kontekst. Samtidig vurderes de enkelte videnska-

naler eller samspilsformer på de tre parametre, som er beskrevet ovenfor. Det er dog væsentligt

at understrege, at der kan være betydelig variation i praksis i forhold til brugen af de forskellige

videnskanaler og samspilsformer.

De tre parametre og tabel 1 er tilpasset undersøgelsens kontekst men udviklet med inspiration fra OECD (2013):

New Strategies and

Policies for the Transfer, Exploitation and Commercialisation of Public Research Results.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

Tabel 1: Oversigt over de mest dominerende samspilsformer og videnskanaler ift. politikudvikling i DK

Formalise-

ring

Konferencer og netværk,

herunder uformelle og netværksbaserede

relationer, dialogmøder, ”kaffe-møder” mv. er ifølge informanterne en

af de videnskanaler, der i særlig høj grad fremmer overførsel af ny

forskningsbaseret viden. Den uformelle vidensudveksling kan også

bidrage til udviklingen af ideer til politikudviklingen.

Et væsentligt opmærksomhedspunkt i forhold til vidensudveksling i

netværksbaserede relationer er desuden, at vidensudvekslingen ikke

kun foregår, når ministerierne efterspørger ny viden. Aktørerne i forsk-

ningsmiljøerne vil typisk også orientere ministerierne om ny forskning,

hvis de vurderer, at det er relevant for ministeriets politikudvikling.

Forskningssamarbejde og partnerskaber

(herunder også medlem-

skab af advisory boards) fremmer videnstransfer mellem politik og

forskning via tæt kontakt, dialog og evt. også samskabelse mellem

aktører med forskellig ekspertise og perspektiver. Ministerierne kan

således få adgang til ressourcer blandt partnerskabets aktører, de

ellers ikke ville have haft, fx analyse- og videnskapacitet, kendskab til

forskningsviden mv. Formålet såvel som organiseringen af forsknings-

samarbejde og partnerskaber kan dog variere betydeligt i praksis.

Et væsentligt opmærksomhedspunkt er i den forbindelse, at etablerin-

gen af partnerskaber ofte foregår i en ”win-win”-situation. Der er såle-

des en forventning om, at begge parter profiterer af partnerskabet, fx

ved at ministeriet får input til politikudviklingen og interessenter får

indflydelse på politikudviklingen.

Rammeaftaler og myndighedskontrakter

er en vej til viden, der

vinder større og større udbredelse i ministerierne – ikke mindst, fordi

det smidiggør udbudsprocesser. Samtidig muliggør rammeaftaler og

myndighedskontrakter, at ministerierne løbende kan specificere deres

vidensbehov overfor leverandørerne, og det sikrer et bedre match

mellem vidensbehov og vidensproduktion.

Køb af forskning- og konsulentydelser via udbud

er også en

væsentlig videnskanal for ministerierne. Ligesom ovenfor kendetegnes

denne videnskanal ved, at ministerierne har bedre mulighed for at

sikre, at vidensproduktionen imødekommer ministeriernes konkrete

vidensbehov, så graden af omsættelighed øges.

Forskningsbaseret rådgivning og myndighedsbetjening

dækker

over en bred palet af opgaver, som forskningsmiljøerne kan løse for

ministerierne i relation til politikudviklingen. Ydelserne spænder fra

forskning inden for et bestemt område til konkrete beredskabs- og

rådgivningsopgaver.

Forskningsbaseret rådgivning og myndighedsbetjening er ifølge infor-

manterne en særlig anvendelig kilde til viden i forhold til politikudvik-

lingen, idet det indebærer en direkte vej til ekspertviden, der relativt

hurtigt kan møde akutte vidensbehov i ministerierne.

Projektansættelse af profiler med forskningsmæssig baggrund

bruges også som en vej til at øge videnstransfer mellem forskningsmil-

jøer og politikudviklingen i enkelte ministerier, herunder særligt Uden-

rigsministeriet og Sundhedsministeriet. Fordelene ved denne videnska-

nal er, at det også bidrager til opbygningen af ministeriernes interne

videnskapacitet, og dermed fastholdes rådgivningsressourcer ”in-

house”. Samtidig muliggør det, at ministerierne kan fokusere dybdegå-

ende på temaer med særlig relevans for politikudviklingen.

Udveksling af medarbejdere (særligt ud af huset)

bruges også af

enkelte ministerier, fx Udenrigsministeriet, til at sikre et løbende vi-

densflow ind i ministeriet. Informanterne understreger i den forbindel-

se, at udveksling af medarbejdere sikrer, at ministerierne holdes ajour

med produktionen af ny viden, ligesom det skaber gode kontakter til

forskningsmiljøerne, som kan aktiveres i fremadrettede politikudvik-

lingsprocesser, hvis det viser sig hensigtsmæssigt.

Konsultationsprocesser i kommissioner samt råd og udvalg med

forskerrepræsentation

er ligeledes en væsentlig vej til inddragelse

af forskningsbaseret viden i politikudviklingen, bl.a. fordi der ofte sker

en automatisk balancering mellem forskningsbaserede vidensinput og

andre kilder til viden, fx praktiske erfaringer, når forskere og øvrige

interessenter samles i kommissioner samt råd og udvalg. Samtidig

fungerer konsultationsprocesser som en effektiv metode til kvalitets-

sikring af politiske beslutningsgrundlag og løsninger.

Interviewpersonerne peger også på, at konsultationsprocesser i nogle

tilfælde kan bruges til at skabe ”kvalificerende tænkepauser” for mini-

sterierne, idet konsultationsprocessen både bidrager med nye videns-

Færdig-

gørelse

Relationel

intensitet

Lav

Moderat

Lav

Høj

Moderat

Høj

Moderat

Lav

Moderat

Høj

Lav

Moderat

Høj

Moderat

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

input og med ekstra tid i forhold til at udvikle og skærpe det politiske

beslutningsgrundlag.

Formalise-

ring

Færdig-

gørelse

Relationel

intensitet

I forlængelse af tabellen er det en væsentlig pointe, at informanterne generelt oplever, at mini-

steriets rolle som rekvirent af fx forsknings- og konsulentydelser hovedsageligt er at dække et

behov for politisk anvendelig viden. Informanterne understreger således, at ministerierne i ud-

møntningen af F&U-midler ikke beskæftiger sig med produktionen af grundforskning, og infor-

manterne fremhæver således, at der generelt er en stor respekt for

armslængdeprincippet

ministerierne (jf. også afsnittet nedenfor).

4.2

Institutionaliseret og netværksbaseret samarbejde med forskningsmiljøer

Undersøgelsen viser endvidere, at de specifikke former for videnskanaler og/eller samspilsformer

er mere dominerende i nogle ministerier end andre. Overordnet set kan ministeriernes anvendel-

se af bestemte videnskanaler analyseres i krydsfeltet mellem to dimensioner, der har afgørende

betydning for ministeriernes kontakt til de forskningsmiljøer, der gør sig gældende på ministeri-

ernes politikområde:



Den første dimension omhandler

graden af institutionalisering

i samspillet mellem mini-

sterierne og relevante forskningsmiljøer. Det ene yderpunkt af dimensionen beskriver en si-

tuation, hvor ministeriernes samspil med forskningsmiljøerne kendetegnes ved en høj grad af

institutionalisering, dvs. at samspillet og vidensudvekslingen foregår indenfor faste rammer

og ordninger, der ofte vil være etableret igennem samarbejde over en længere årrække. Det

andet yderpunkt af dimensionen beskriver en situation, hvor ministeriernes samspil med

forskningsmiljøerne kendetegnes ved en lav grad af institutionalisering. Samspillet vil i stedet

have en netværksbaseret karakter, hvor vidensudveksling foregår i uformelle situationer og i

forskellige kontekster.

Den anden dimension handler om, hvor koncentrerede forskningsmiljøerne er på et givent

politikområde. Det ene yderpunkt på dimensionen kendetegnes ved en høj

koncentration af

vidensmiljøer,

der indebærer, at forskningsekspertise og vidensproduktionen er samlet på

få afgrænsede forskningsinstitutioner eller enheder, der kan koordinere vidensproduktionen

indbyrdes såvel som med ressortministeriet. Det andet yderpunkt på dimensionen kendeteg-

nes ved en lav koncentration af vidensmiljøer, der indebærer, at forskningsekspertise og vi-

densproduktion er spredt mellem multiple vidensproducerende miljøer, der generelt har dårli-

gere betingelser for at sikre en koordineret vidensproduktion.



De to dimensioner hænger tæt sammen, og det er således tendensen, at en høj koncentration af

vidensmiljøer ifølge informanterne skaber bedre betingelser for at institutionalisere samspillet

mellem ministerierne og forskningsmiljøer. Dette skyldes, at opbygningen af stærke samarbejds-

relationer bliver nemmere, når ministerierne kan nøjes med at fokusere på og pleje netværksre-

lationer til få aktører. Dette medfører igen en høj relationel intensitet, idet ministerier og forsk-

ningsmiljøer typisk vil indgå i samarbejdsrelationer oftere end i situationer, hvor ministerierne

skal forholde sig til en bredere aktørkreds. Sidstnævnte kan over tid udmønte sig i en løbende

institutionalisering af samarbejdet. Omvendt indikerer interviewene, at en lav koncentration af

vidensmiljøer medfører en højere grad af netværksbaseret samarbejde mellem ministerier og

forskningsmiljøer, fordi ministerierne har svære ved at opbygge tætte relationer og institutionali-

sere samarbejde, når relevant forskningsbaseret viden skal indhentes fra mange forskellige aktø-

rer og kanaler.

Figuren nedenfor illustrerer kendetegn ved og relative forskelle i ministeriernes samspil med

forskningsmiljøer med udgangspunkt i de to ovenstående dimensioner. Der er tale om generelle

tendenser, der går på tværs af kontorer i departement og styrelser, men i praksis kan billedet

nedenfor variere betydeligt fra politikområde til politikområde såvel som over tid. Yderpunkterne

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

i de to dimensioner er derfor også udtryk for analytisk konstruerede idealtyper, og i praksis vil

der således ofte være tale om forskellige mellemformer og varianter, der er mere nuancerede,

end de to dimensioner lægger op til. Der henvises i den forbindelse til bilag 2 for en nærmere

beskrivelse af ministeriernes forskellige samarbejdsaftaler med forskningsmiljøer.

Figur 5: Kendetegn ved ministeriernes samspil med forskningsmiljøer

Som det fremgår af figuren, kendetegnes

Transportministeriet, Miljøministeriet og

Sundhedsministeriets

samspil med forskningsmiljøer ved en høj grad af institutionalisering

såvel som en høj koncentration af vidensmiljøer. Dette udmønter sig i en praksis, hvor ministeri-

ernes samspil med forskningsmiljøerne ofte foregår via forskningssamarbejde og partnerskaber,

rammeaftaler og myndighedskontrakter samt via forskningsbaseret rådgivning og myndighedsbe-

tjening med få dominerende forskningsmiljøer. På Transportministeriets område drejer det sig

hovedsageligt om DTU Transport, mens det på Miljøministeriets område drejer sig om AU (med

fokus på miljø), DTU (med fokus på geodæsi, affald og kemikalier) og KU (med fokus på skov og

landsskab). På Sundhedsministeriets område drejer det sig primært om Statens Institut for Fol-

kesundhed (SDU) og Statens Serum Institut.

Informanterne fra de tre ministerier peger derudover på, at deres tætte samspil med forsk-

ningsmiljøerne er drevet af en

parallel udvikling i netværksrelationer og institutionalise-

ring,

hvor øget samarbejde har ført til stærkere netværksrelationer og herigennem til løbende

etablering af faste procedurer for samarbejde og vice versa. Samspillet er således forankret i en

positiv spiral, hvor opbygningen af tillidsfulde netværksrelationer går hånd i hånd med øget insti-

tutionalisering af samarbejdet, bl.a. grundet en høj relationel intensitet. På Sundhedsministeriets

område kan denne udvikling også henføres til, at Statens Serum Institut er en statsvirksomhed

under Sundhedsministeriet, mens Statens Institut for Folkesundhed tidligere har fungeret som

sektorforskningsinstitut. Dette medfører ifølge informanterne, at en tæt inddragelse af disse

forskningsmiljøer i politikudvikling er ”naturlige” og forankret i en lang tradition. En central pointe

er i forlængelse heraf, at samspillet mellem forskningsmiljøerne og ministerierne

ikke er per-

sonbårne,

og ministerierne er således ikke afhængige af at kende ”de rigtige mennesker og

have de rigtige kontakter” for at sikre tæt og løbende udveksling af forskningsbaseret viden.

På

Undervisningsministeriets område

kendetegnes samspillet med forskningsmiljøet ved en

lav grad af institutionalisering såvel som en lav koncentration af vidensmiljøer, hvilket udmønter

sig i en udbredt brug af konferencer og netværk, løse forskningssamarbejder og partnerskaber

samt køb af konsulentydelser på ad hoc-basis ved mange forskellige aktører fra forsknings- og

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

konsulentmiljøet. Danmarks Evalueringsinstitut er i den forbindelse en undtagelse, idet ministeri-

ets samarbejde med EVA er institutionaliseret. Dette kan også hænge sammen med, at Dan-

marks Evalueringsinstituts tidligere status som selvstændig statsligt institut under Under-

visningsministeriet. Imidlertid indikerer undersøgelsen, at der på Undervisningsministeriets om-

råde er en

bevægelse mod øget institutionalisering

af samarbejdet mellem ministeriet og

forskningsmiljøerne om udveksling af forskningsbaseret viden. Dette kommer bl.a. til udtryk ved

ministeriets lancering af rammeaftaler såvel som etableringen af Partnerskabet for Folkeskolen,

der netop kan ses som en reaktion på meget spredte og ukoordinerede vidensmiljøer. Under-

visningsministeriet forsøger således at samle miljøet for at skabe bedre betingelser for at signale-

re ministeriets vidensbehov til alle aktører og for at øge koordineringen af vidensproduktionen

blandt forskningsmiljøerne, jf. også nedenfor.

Boks 5: Partnerskabet for Folkeskolen

Undervisningsministeriets etablering af Partnerskabet for Folkeskolen skal ses som et forsøg på at samle

relevante interessenter på folkeskoleområdet og dermed skabe grundlaget for en tættere dialog mellem

interessenterne såvel som mellem ministerierne og interessenter. Interessenterne omfatter her både

Skolelederforeningen, Danmarks Lærerforening, uddannelsesforskere, kommunale aktører mv. I forhold

til vidensproducenterne er det hensigten at facilitere øget koordinering af vidensproduktionen samt at

sende stærke signaler til forskningsmiljøerne om vidensbehov fra et politisk og praktisk synspunkt. Det

giver endvidere ministeriet og producenterne mulighed for i fællesskab at identificere residualerne, dvs.

hvor der er ”videnshuller”, som skaber muligheder for en strategisk langsigtet prioritering af udmøntnin-

gen af fx F&U-midler.

På

Uddannelses- og Forskningsministeriets og Udenrigsministeriets

område er samspillet

ligeledes kendetegnet ved en lav grad af institutionalisering og en lav koncentration af forsk-

ningsmiljøerne, hvilket bl.a. udmønter sig i, at ekstern rådgivning ofte indhentes via konferencer

og netværk, køb af forsknings- og konsulentydelser og konsultationsprocesser i råd og udvalg. På

Udenrigsministeriets område er brugen af projektansættelse af profiler med forskningsmæssig

baggrund og udveksling af medarbejdere dog også fremherskende videnskanaler.

På Uddannelses- og Forskningsministeriets område er der tætte netværksbaserede relationer

mellem Styrelsen for Forskning og Innovation til forskningsenheder under CBS og AU med speci-

fikke kompetencer indenfor bibliometri samt forsknings- og effektanalyser, mens samspillet mel-

lem Styrelsen for Videregående Uddannelser og forskningsmiljøerne er mere spredt. Samtidig

inddrages forskningsbaseret viden ofte via konsultationsprocesser i ministeriets 26 råd og udvalg

(maj 2013), ligesom at ministeriet også har relationer til individuelle forskere fra forskellige uni-

versitetsmiljøer og konsulenter i tænketanke, såsom KRAKA, DEA mv. På Udenrigsministeriets

område er der etableret samarbejde med DIIS, KU, CBS, Institut for Menneskerettigheder, Cen-

ter for Militære Studier på SDU, Center for Kultur og Udvikling, Brookings i USA, Chatham House

i London, Verdensbanken m.fl. Informanterne understreger derudover også, at de har meget

tætte relationer til udvalgte professorer på universiteterne herhjemme såvel som i udlandet. Bå-

de på Uddannelses- og Forskningsministeriets område og i Udenrigsministeriet foregår vidensud-

vekslingen med forskningsmiljøerne således ofte fragmenteret i uformelle og formelle netværk,

ligesom at en stor del af vidensudvekslingen er afhængige af personlige kontakter med aktører i

forskningsmiljøerne. Udenrigsministeriet har dog etableret en fast aftale med DIIS omkring

forskningsbaseret rådgivning, så i forhold til DIIS er Udenrigsministeriets samarbejde med forsk-

ningsmiljøerne formaliseret relativt til ministeriets øvrige samarbejdspartnere.

I forlængelse af ovenstående er det imidlertid også en vigtig pointe, at ministerierne ofte

signa-

lerer deres overordnede og langsigtede vidensbehov

til forskningsmiljøer via netværksba-

serede samspilsformer, mens konkrete vidensbehov ofte formidles via formaliserede kanaler, fx

igennem køb af forsknings- og konsulentydelser. Dette hænger i høj grad sammen med

arms-

længdeprincippet,

der ifølge informanterne begrænser mulighederne for eksplicit at formidle

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

ministeriernes vidensbehov til forskningsmiljøerne. Mulighederne for på en legitim måde at signa-

lere ønsker til vidensproduktionen er således bedre i uformelle og netværksbaserede rammer.

Dette gælder ikke mindst, hvis ministerierne har faste relationer til forskningsmiljøerne, fx via

advisory boards eller igennem partnerskaber, fordi det giver muligheder for ofte og derfor relativt

intensivt at signalere og koordinere vidensbehovet. Informanterne peger i den forbindelse på, at

også indirekte signalering af ministeriernes fremadrettede behov for viden kan have gennem-

slagskraft i forskningsmiljøerne, fordi ministerierne oplever, at forskningsmiljøerne generelt er

interesserede i at producere viden, der også vil blive anvendt i en politisk sammenhæng.

I forlængelse af ovenstående viser den internationale undersøgelse, at ministerierne ”tvinges” til

at indgå i tættere netværksbaseret relationer med relevante vidensproducenter som reaktion på

løbende nedskæringer i ministeriernes F&U-midler. Uformelle netværk med forskningsmiljøerne

bliver således en strategi for at få adgang til viden, der ellers ikke er tilgængelig på grund af, at

øremærkede ressourcer til F&U-aktiviteter er blevet mindre, og ministerierne derfor ikke kan få

dækket deres vidensbehov via køb af konsulent- og forskningsydelser. Dette synes imidlertid ikke

at være den primære drivkraft bag netværksdannelsen mellem ministerier og forskningsmiljøer i

en dansk kontekst.

Flere informanter i den danske undersøgelse giver derudover udtryk for, at løbende signalering af

vidensbehov til forskningsmiljøerne er en integreret del af ministeriernes selvopfattelse som vig-

tige drivere for produktionen af relevant viden og herigennem opbygningen af vidensbasen in-

denfor ministeriernes politikområder. Ministerierne oplever således, at de har et

indirekte an-

svar for udviklingen af den eksisterende vidensbase af anvendelig viden,

der især ud-

møntes ved at sende ”de rigtige signaler” til forskningsmiljøerne indenfor rammerne af arms-

længdeprincippet.

4.3

Kvalitet og karakter af tilgængelig viden

Generelt viser undersøgelsen, at ministerierne prioriterer at have overblik over vidensproduktio-

nen i de danske forskningsmiljøer såvel som den internationale vidensproduktion i fx OECD, EU

og relevante tænketanke (fx Chatham House, Brookings, NICE m.fl.), og det er således en cen-

tral del af embedsværkets opgaveportefølje at være opdateret på den nyeste nationale og inter-

nationale viden indenfor deres felt. I den henseende er det også relevant at afdække ministerier-

nes opfattelse af

kvaliteten, relevansen og tilgængeligheden

af det eksisterende videns-

grundlag på de forskellige politikområder. Fokus i indeværende afsnit er hovedsageligt på infor-

manternes opfattelser af vidensproduktionen i danske forskningsmiljøer, om end der trækkes

tråde til ministeriernes brug af internationalt forskningsbaseret viden, hvor det er relevant.

Sammenhængen mellem ministeriernes kvalitets- og relevansvurderinger af tilgængelig viden

4.3.1

Indledningsvist er det en central pointe, at interviewpersonerne vurderer kvaliteten af forsk-

ningsbaseret viden med udgangspunkt i to parametre, der begge har lige stor betydning for mini-

steriernes praksis i forhold til vurderingen af vidensgrundlaget. Kvaliteten af det eksisterende

vidensgrundlag vurderes således med udgangspunkt i dels videnskabelige standarder for produk-

tionen af valid og troværdig viden, dels i anvendeligheden af forskningsbaseret viden i en politisk

sammenhæng. Det indebærer også, at informanterne generelt ikke opererer med et tydeligt skel

mellem kriterier for kvalitet og politisk relevans i vurderingen af den tilgængelige forskningsbase-

rede viden. Der er dog variationer på tværs af politikområderne, jf. figuren nedenfor.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

Figur 6: Sammenhængen mellem ministeriernes kvalitets- og relevansvurderinger af vidensgrundlag

Som det fremgår af figuren ovenfor, giver interviewpersonerne i

Transportministeriet og Mil-

jøministeriet

udtryk for, at dansk forskningsbaseret viden er kendetegnet ved en høj kvalitet

såvel som en høj grad af relevans. I begge ministerierne er det i vid udstrækning lykkes at etab-

lere en balance mellem gensidig dialog med forskningsmiljøerne om ministeriernes kort- og lang-

sigtede vidensbehov på den ene side og armslængdeprincippet på den anden, der indebærer, at

vidensproduktionen i de nationale forskningsmiljøer opleves kvalificeret og direkte anvendelige i

politikudviklingen. Ministerierne giver således også udtryk for, at de ofte oplever, at deres sam-

arbejdspartnere i forskningsmiljøerne udviser forståelse for, at deres vidensinput skal føde direk-

te ind i en konkret proces med udvikling af ny regulering og politik. I forlængelse heraf er et re-

levant forhold også, at den danske vidensproduktion med direkte relevans til politikudviklingen er

koncentreret på relativt få forskningsmiljøer, hvilket skaber gode betingelser for at skabe dialog

om ministeriets vidensbehov.

På

Undervisningsministeriets og Uddannelses- og Forskningsministeriets

områder (pri-

mært på området for de videregående uddannelser) oplever begge ministerier omvendt, at kvali-

teten såvel som anvendeligheden af den tilgængelige forskningsbaserede viden er begrænset. På

Undervisningsministeriets område peger informanterne på, at kvaliteten af uddannelsesforskning

i Danmark generelt er for lav, bl.a. fordi vidensproduktionen foregår i spredte og ukoordinerede

forsknings- og vidensmiljøer og har en tendens til at være diagnosticerende og kvalitativ fremfor

at pege på konkrete effektfulde løsninger på politiske udfordringer. Ministeriet oplever således en

stor mangel på robust danskudviklet viden, der kan inddrages i politikudviklingen. På folkeskole-

området er der mulighed for at inddrage international uddannelsesforskning, idet de internationa-

le forskningsmiljøer har en længere tradition for at producere forskning, der kan påvise kausale

sammenhænge, mens kvalificeret og relevant viden ikke er tilgængelig på området for ungdoms-

uddannelserne. I førstnævnte tilfælde udgør overførbarheden af internationale forskningsresulta-

ter til en dansk kontekst dog en udfordring (jf. også afsnit 4.4).

I Uddannelses- og Forskningsministeriet pointerer interviewpersonerne også, at der ikke findes

stærke forskningsmiljøer i Danmark, når det handler om uddannelsesforskning med fokus på

videregående uddannelser. Også her peger informanterne på, at vidensproduktionen foregår i

meget spredte miljøer, hvor der ikke forskes i problemstillinger med tilstrækkelig relevans for

politikudviklingen. I forlængelse heraf oplever informanterne til tider, at der i forskningsmiljøerne

kun er beskeden interesse for ministeriernes vidensbehov, og det kan derfor være udfordrende at

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

sikre mulighederne for løbende at signalere ministeriets vidensbehovet til relevante aktører i

forskningsmiljøerne. Dette skaber et udækket vidensbehov i ministerierne, der åbner en bane for

eksempelvis konsulenthuse, der i stedet varetager mange forsknings- og udviklingsopgaver for

ministeriet.

På

Sundhedsministeriets

område vurderer interviewpersonerne også, at kvaliteten af den til-

gængelige forskningsbaserede viden er høj, men det opleves imidlertid som en udfordring, at

vidensproduktionen ikke nødvendigvis er direkte relevant for eller målrettet politikudvikling. Det-

te indebærer, at forskningsbaseret viden skal bearbejdes og remedieres betydeligt for at gøre

den tilgængelige viden anvendelig i en politisk kontekst. Denne proces varetages ofte af Sund-

hedsstyrelsen, der leverer og producerer det faglige grundlag for departementets politikudvikling.

I den forbindelse problematiseres det også blandt interviewpersonerne, at ministeriet og særligt

departementet ikke har tilstrækkelige midler til selv at igangsætte og drive forsknings- og udvik-

lingsprojekter, der kan føde ind i de politiske processer. Sidstnævnte er desuden også en gen-

nemgående pointe i interviewene med medarbejdere fra Uddannelses- og Forskningsministeriet.

På

Udenrigsministeriets

område vurderer informanterne også generelt, at den tilgængelige

danskproducerede viden er af høj eller moderat høj kvalitet afhængig af det specifikke politikom-

råde, men forskningsmiljøernes begrænsede kapacitet medfører, at forskningsinstitutionerne ikke

kan spille ind med vidensinput på alle de politikområder, hvor ministeriet efterspørger robust

viden og analyser. Den politiske relevans af det eksisterende vidensgrundlag begrænser sig såle-

des til udvalgte overordnede områder, fx i forhold til bistands- og udviklingspolitikken, hvor DIIS

har særligt mange forskningsaktiviteter. Som følge heraf orienterer Udenrigsministeriet sig ofte

mod internationale forskningsmiljøer og tænketanke, når de skal dække deres vidensbehov. På

nogle områder vurderes det dog også, at den internationale vidensproduktion er af højere kvali-

tet såvel som mere direkte relevant for politikudviklingen. Den begrænsede kapacitet i de danske

forskningsmiljøer medfører desuden også, at ekspertviden om specifikke sager ofte findes internt

i ministeriet fremfor i de nationale forskningsmiljøer.

4.3.2

Kendetegn ved forskningsbaseret viden med højt anvendelsespotentiale i politikudvikling

I forlængelse af ovenstående indikerer undersøgelsen også, at ministerierne har en fælles opfat-

telse af, hvad der konstituerer forskningsbaseret viden med relevans for politikudviklingen. Ifølge

informanterne har forskningsbaseret viden

anvendelsespotentiale

i forhold til politikudviklin-

gen, når det forskningsbaserede vidensgrundlag kendetegnes ved følgende forhold:



Interviewpersonerne oplever generelt, at forskningsbaseret viden har størst anvendelighed,

når

det forskningsbaserede vidensgrundlag er entydigt,

og når der er enighed i forsk-

ningsmiljøerne om virkningsfulde tiltag og løsninger på konkrete politiske problemstillinger.

Omvendt oplever informanterne, at forskningsbaseret viden er mindre anvendelig i situatio-

ner, hvor forskningen ikke indeholder oplagte svar på givne problemstillinger, idet ministeri-

erne i så fald må basere politiske beslutningsgrundlag og rådgivning på en kombination af

forskellige forskningskilder og andre faktorer, såsom erfaringer og best practice.

Informanterne understreger ligeledes, at

formidlet forskning

opleves som særlig anvende-

lig i politikudviklingen. Det hænger sammen med, at ministerierne ofte er underlagt stramme

deadlines og korte frister i politikudviklingsprocesserne og derfor sjældent har kapacitet til at

danne sig systematiske overblik over den tilgængelige forskningsviden (jf. også afsnit 3.1). Af

denne grund oplever ministerierne også, at forskningsoversigter, kortere forskningsbriefs, sy-

stematiske litteraturstudier og lignende er særligt anvendelige i forhold til at evidensbasere

udviklingen af politik, fordi denne type af formidlet forskning leverer et hurtigt, lettilgængeligt

og dækkende overblik over det forskningsbaserede vidensgrundlag, der har relevans i forhold

til den givne sag.



UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd



Endelig giver informanterne udtryk for, at

anvendt forskning

og herunder særligt empirisk

forskning, der relateres direkte til en politisk kontekst, har et stort anvendelsespotentiale i

politikudviklingen. OECD-rapporter er et eksempel på anvendt forskning, som ifølge infor-

manterne har et højt anvendelsespotentiale i politikudviklingen, bl.a. fordi rapporterne ofte

indeholder beskrivelser af de politiske implikationer, som rapportens analyser kan afsted-

komme. Et andet eksempel er internationale målinger på grundskoleområdet (fx PISA- og

TALIS-undersøgelserne), der ifølge Undervisningsministeriets informanter har haft stor be-

tydning for den politiske udvikling på folkeskoleområdet, i kraft af at analyserne har bidraget

til at identificere konkrete politiske udfordringer i det danske grundskolesystem sammenlignet

med øvrige lande. Dette tilvejebringer et dataunderstøttet udgangspunkt for ministeriets poli-

tiske prioriteringer.

Undersøgelsens informanter giver derudover udtryk for, at det kan være svært at danne sig et

overblik over det eksisterende vidensgrundlag på et givent politikområde. I den henseende ople-

ver flere af interviewpersonerne snarere et

informationsoverload,

der stiller store krav til em-

bedsværket om at kunne sortere i den tilgængelige viden. Af denne grund bliver tilgængelighed

også mere et spørgsmål om

timing,

dvs. om den rette viden er til stede og kan findes relativt

nemt på det rigtige tidspunkt i politikudviklingsprocesserne (jf. også afsnit 5.3).

4.3.3

Procedurer for kvalitetssikring af forskningsbaseret viden

Et centralt fund i undersøgelsen er endvidere, at ministerierne generelt ikke har udarbejdet

for-

melle procedurer for kvalitetssikringen

af den forskningsbaserede viden, der inddrages i

politikudviklingen. I vid udstrækning er det således op til den enkelte medarbejder eller de poli-

tikformulerende kontorer at vurdere og kritisk tage stilling til, om det eksisterende vidensgrund-

lag er tilstrækkeligt kvalificeret til at udarbejde veldokumenterede beslutningsgrundlag og politisk

rådgivning. Dette billede gør sig desuden også gældende i den internationale undersøgelse, der

ligeledes peger på, at kvalitetsvurdering af den evidensbaserede viden, som inddrages i politik-

udviklingen, ofte foregår uden formelle retningslinjer og på ad hoc-basis.

Flere af informanterne i den danske undersøgelse peger imidlertid på, at løbende kvalitetssikring

af det forskningsbaserede vidensgrundlag delvist

”overflødiggøres” af brugen af faste vi-

denskanaler

og etableringen af tætte relationer til ministeriernes vigtigste samarbejdspartnere i

forskningsmiljøer, tænketanke, konsulenthuse, mv., der skaber en tillidsfuld vidensudveksling.

Dette bunder bl.a. i, at ministerierne laver en samlet vurdering af videns- og analysekapaciteten

hos de centrale samarbejdspartnere, der kan sammenlignes med fx institutionsakkrediteringer,

som kendes fra området for videregående uddannelser. Når en samarbejdspartner først har en

blåstempling som en kilde til valid og kvalificeret viden, opleves behovet for løbende kvalitetssik-

ring således mindre pressende. Ifølge informanterne er det desuden også med til at mindske

ressourcebarrierer i forhold til at anvende forskningsbaseret viden, at ministerierne ikke skal

gennemføre tunge kvalitetssikringsprocedurer, hver gang de inddrager forskningsviden i politik-

udviklingen. Det vurderes således at være tilstrækkelig, at ministerierne med jævne mellemrum

tager kvalitetsvurderingerne af deres centrale samarbejdspartnere op til revision.

I enkelte tilfælde kvalitetsvurderes politikudviklingens vidensgrundlag dog implicit via konsultati-

onsprocesser i kommissioner samt råd og udvalg, hvilket beskrives yderligere i afsnit 5.2.

4.4

Brug af national og international forskning

Undersøgelsen viser, at ministerierne trækker på en bred palet af national og international forsk-

ningsbaseret viden såvel som øvrige informationskilder i politikudviklingen. Samtidig indikerer

undersøgelsen, at en række centrale forhold har indflydelse på ministeriernes anvendelse af

dansk hhv. international forskningsbaseret viden. Det drejer sig om særligt tre faktorer:



Kvaliteten og relevans af national forskning:

Undersøgelsens viser, at ministerierne har

en tendens til først og fremmest at orientere sig mod national forskning, fordi den nationale

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

forskning i de fleste tilfælde vurderes som mere direkte anvendelig i en dansk politisk kon-

tekst end international forskning. Imidlertid viser undersøgelsen også, at ministerierne i høje-

re grad orienterer sig mod international forskningsbaseret viden, når og hvis de nationale

forskningsmiljøer ikke leverer forskningsbaseret viden af tilstrækkelig høj kvalitet eller rele-

vans indenfor et givent politikområde eller i forhold til en konkret politisk problemstilling. Sat

på spidsen er tommelfingerreglen, at jo lavere kvaliteten og relevansen af dansk forskning er,

jo mere bruger ministerierne international forskningsbaseret viden i politikudviklingen.

Billedet er dog mere nuanceret end som så. For det første er nogle politikområder

mere ori-

enteret mod internationale forhold

end andre. Dette gælder eksempelvis for størstedelen

af Udenrigsministeriets politikområder, ligesom at også dele af politikudviklingen i Miljømini-

steriet, Sundhedsministeriet og Transportministeriet har et tydeligt globalt udsyn, bl.a. fordi

en stor del af politikudviklingen foregår i EU-regi. I disse tilfælde er det selvsagt oplagt og

nødvendigt, at politikudviklingen også baseres på forskningsbaseret viden, der er genereret i

udlandet og fx belyser globale udviklingstrends. Inddragelsen af international forskningsbase-

ret viden er i nogle situationer således en forudsætning for at levere veldokumenterede politi-

ske beslutningsgrundlag og kvalificeret rådgivning til den givne minister.

For det andet viser undersøgelsen, at ministerierne fremfor at orientere sig mod international

forskning i nogen tilfælde vælger at igangsætte

egne forsknings- og udviklingsprojekter

(hvis ministeriets ressourcer til F&U-aktiviteter tillader det vel at mærke) som reaktion på, at

dansk forskning i et givent tilfælde ikke leverer et tilstrækkelig kvalificeret og brugbart vi-

densinput til ministeriernes politikudvikling. Det begrundes i et ønske om, at forskningsbase-

ret viden dels skal være anvendelig i en politisk kontekst og føde direkte ind i den konkrete

politikudvikling, dels skal kunne overføres til danske kulturelle, organisatoriske og strukturelle

forhold. Begge dele kan ifølge informanterne bedst sikres via tilkøb af forsknings- eller konsu-

lentydelser eksternt, hvor ministerierne har direkte indflydelse på kravspecifikationer og der-

med muligheder for at definere forskningens genstandsfelt. Informanterne giver således ud-

tryk for, at international forskningsbaseret viden ikke altid kan nyttiggøres i en dansk kon-

tekst, og der er således grænser for ministeriernes substitution mellem national og internati-

onal forskning, hvis den forskningsbaserede viden skal kunne anvendes i politikudviklingen i

Danmark.



Kapaciteten i de nationale forskningsmiljøer:

Samtidig peger flere af informanterne på,

at tilgængeligheden og dermed ministeriernes muligheder for overhovedet at anvende natio-

nal forskning i politikudviklingen i høj grad afhænger af kapaciteten i de nationale forsk-

ningsmiljøer. Interviewpersonerne oplever således, at danske forskningsmiljøer i nogle tilfæl-

de har begrænset kapacitet til vidensproduktion relativt til de udenlandske forskningsinstitu-

tioner, som ministerierne også indhenter viden fra. Sandsynligheden for at få afdækket sit vi-

densbehov øges dermed, når ministerierne også orienterer sig mod og inddrager international

forskningsbaseret viden. Dette gør sig i særlig høj grad gældende, hvis der er tale om kon-

krete politiske problemstillinger, der ikke nyder stor forskningsmæssig bevågenhed i Dan-

mark, eller når nye emner indfinder sig på den politiske dagsordenen, som de nationale

forskningsmiljøer endnu ikke har belyst. Sidstnævnte relaterer sig således også til det for-

hold, at der ofte eksisterer et timelag i forskningsmiljøernes muligheder for at generere ny

viden, der ikke nødvendigvis harmonerer med ministeriernes ”her og nu”-behov for vidensin-

put til brug for politikudviklingen (jf. også afsnit 5.3). I boksen nedenfor beskrives et konkre-

te eksempel fra Udenrigsministeriets politikudvikling, der illustrerer, hvordan ministeriernes

vidensbehov i nogle tilfælde bedst kan afdækkes via internationalt forskningsbaseret viden

som følge af kapacitetsbegrænsninger i de nationale forskningsmiljøer.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

Boks 6: Eksempler på brug af international forskningsviden pga. nationale kapacitetsbegrænsninger

Et af de emner, der senest har fået en dominerende plads på den udenrigspolitiske dagsorden, er

cybersikkerhed

og forebyggelsen af cyberwarfare. Af denne grund har Udenrigsministeriet også

prioriteret at bruge kræfter på opbygningen af en vidensbase i ministeriet til brug for politikudvik-

lingen nu og fremadrettet ved dels at afsøge eksisterende forskning, dels ved at deltage i relevante

konferencer i ind- og udland. Interviewpersonerne fortæller i den forbindelse, at tilgængeligheden

af relevant danskproduceret viden om cybersikkerhed er begrænset. Dette skyldes hovedsageligt,

at forskningsmiljøerne ikke har kapacitet til at forske i og dække alle relevante udenrigspolitiske

områder, særligt ikke meget specialiserede eller nye politikområder, men også at den politiske

efterspørgsel har udviklet sig så hurtigt, at forskningsmiljøernes vidensproduktion ikke har kunnet

følge med til at møde efterspørgslen. Udenrigsministeriet har således været nødt til at dække de-

res vidensbehov med internationalt produceret viden.

I tillæg til ovenstående skal det bemærkes, at input fra nationale forskningsmiljøer typisk og-

så spiller en rolle i politikudviklingen i de tilfælde, hvor forskningsmiljøerne i Danmark ikke

kan levere vidensinput om konkrete politiske problemstillinger med udgangspunkt i forsk-

ningsmiljøernes egne forskningsaktiviteter. I disse tilfælde fungerer danske universiteter og

forskningsmiljøer ofte som

”oversættere” af international forskning

i kraft af miljøernes

kendskab til international og national forskning, der giver dem en unik position i forhold til at

kunne relatere internationale forskningsmæssige resultater til en dansk kontekst, hvilket øger

anvendelsespotentialet i forhold til politikudviklingen.



Overførbarhed og anvendelighed:

Som også tidligere nævnt tillægger interviewpersoner-

ne det generelt stor betydning, at internationalt forskningsbaseret viden kan overføres til en

dansk kontekst og danske forhold. Dette gælder i særlig høj grad på de politikområder, hvor

der eksisterer en særlig dansk kultur eller særlige danske politiske, organisatoriske og struk-

turelle forhold, fx på folkeskoleområdet eller i forhold til sundhedsfremmende tiltag. Det gør

sig i mindre grad gældende på tekniske områder, som fx godkendelsen af lægemidler, hvor

kravene til vidensbehovet i mindre grad varierer på tværs af landegrænser. I den henseende

bliver internationalt forskningsbaseret viden kun relevant for ministeriernes politikudvikling,

når det er tydeligt, hvordan internationalt forskningsbaseret viden kan nyttiggøres i en dansk

kontekst. Det kan eksempelvis ske, hvis forskningen relaterer sig direkte til de politiske

strømninger, der dominerer et givent politikområde i Danmark, eller hvis der er betydelige

sammenfald mellem de kulturelle, organisatoriske og strukturelle faktorer, der kendetegner

det givne politikområde. Af denne grund er det også kutyme i ministerierne først og fremmest

at tilegne sig viden fra sammenlignelige lande, fx Norge, Sverige og Finland, når ministerier-

ne inddrager international forskningsviden. Overførbarheden af internationalt forskningsbase-

ret viden til dansk politikudvikling er således også en faktor, der betinger ministeriernes brug

af international viden.

Imidlertid peger informanterne på, at der i ministerierne er en stor efterspørgsel efter

inter-

nationale komparative analyser,

der ser på tværs af forskellige nationale politiske, organi-

satoriske og strukturelle kontekster, bl.a. fordi disse analyser kan bruges til at perspektivere

dansk praksis indenfor et givent politikområde og dermed også inspirere politikudviklingen.

Som også tidligere nævnt fremhæver interviewpersonerne i den forbindelse særligt de analy-

ser og rapporter, der udarbejdes af OECD, som en væsentlig kilde til evidensbaseret viden,

der føder direkte ind i de politiske processer i ministerierne.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

5.1

ANVENDELSE AF FORSKNINGSBASERET VIDEN

Videnstransfer: fra forskning til politik

Undersøgelsen viser, at den forskningsbaserede videns vej fra forskningsmiljøer til ministeriernes

politikudvikling understøttes af en række faktorer, der på forskellig vis skaber ”windows of oppor-

tunities” i forhold til absorptionen af forskningsbaseret viden i politikudviklingen (jf. boks 2 i af-

snit 2.2). Overordnet set kan der dog identificeres to primære mekanismer, der driver videns-

transferprocesser på tværs af ministerierne. Det drejer sig om hhv. en reaktiv og en proaktiv

videnstransfer, der beskrives mere udførligt nedenfor.



Reaktiv videnstransfer:

Informanterne peger på, at politisering af konkrete politiske pro-

blemstillinger ofte fordrer, at ministerierne hurtigt tilegner sig ny eller mere forskningsbaseret

viden om et emne med henblik på udviklingen af politik. Tilegnelsen og inddragelse af forsk-

ningsbaseret viden foregår i dette tilfælde ofte på bagkanten af fremkomsten af politiske sa-

ger eller m.a.o. reaktivt. Eksempelvis kan ministerierne således opleve et behov for at etable-

re og inddrage et stærkere vidensgrundlag i politikudviklingen i kølvandet på fx nye forsk-

ningsmæssige resultater eller politiske sager, der udfordrer eksisterende lovgivning på et om-

råde. En ny rapport, der sår tvivl om kemikalieindholdet i legetøj, eller et udbrud af listeria-

bakterier i rullepølse kan således tvinge ministerierne til at reagere politisk, og i håndteringen

af disse sager er det gængs praksis at forsøge at udvide evidensgrundlaget for en given poli-

tik, bl.a. for at forhindre lignende sager fremadrettet. Samtidig dukker konkrete problemstil-

linger regelmæssigt op på den politiske agenda, og det kan medføre et akut vidensbehov i

ministeriet, fx i forbindelse med forberedelsen af ministersager eller i rådgivningen af mini-

steren, hvis ministerierne ikke selv besidder viden om nye sager. Det tidligere eksempel med

cybersikkerhed og cyperwarfare fra Udenrigsministeriets område illustrerer også denne poin-

te. I begge tilfælde vil ministerierne ofte trækker på den tilgængelige interne videnskapacitet

i embedsværket, herunder embedsværkets egen desk research, uformelle netværksrelationer

til aktører i forskningsmiljøerne med særlig ekspertise på et givent område, udredningsbevil-

linger eller trækningsretten i rammeaftaler om forskningsbaseret myndighedsbetjening. Sam-

tidig kan den reaktive videnstransfer også indebære, at eksisterende viden pludselig aktiveres

og får større politisk resonans, fx hvis et ikke-tidligere politiseret emne bliver salient og har

haft forskningsmæssig bevågenhed tidligere.

Boks 7: Miljøministeriets håndtering af nye forskningsresultater om genmodificering

Informanter fra Miljøministeriet fortæller, at ministeriet ofte befinder sig i situationer, hvor nye

forskningsresultater eller ny lovgivning om fx genmodificerede planter i USA skaber et behov

for, at ministeriet løbende orienterer sig i og er på forkant med forskningen. En ny lovgivning i

USA, der eksempelvis godkender produktion og salg af genmodificerede kartofler skaber såle-

des et pres (en såkaldt push-mekanisme) på ministeriet, idet det typisk afføder spørgsmål,

som: ”Hvordan forholder vi os til det? Hvad gør vi? Hvad gør vores nærmeste naboer?”.

Typisk vil det indlede en proces, hvor embedsværket gennemfører et litteraturstudie og indhen-

ter erfaringer fra fx udenlandske samarbejdspartnere, der kan føde ind i ministerens behand-

ling af sagen samt danne udgangspunkt for en indledende risikovurdering. Selvom ministeriets

tilegnelse af forskningsbaseret viden om emnet i situationen sker som en reaktion på et eks-

ternt genereret pres, der skaber en åbning for at dykke ned i emnet, orienterer ministeriet sig

også i forskningen for at være parate til at håndtere en evt. fremtidig kontrol- og godkendel-

sesproces.



Proaktiv videnstransfer:

Informanterne peger endvidere på, at videnstransfer fra forsk-

nings- og vidensmiljøer til ministeriernes politikudvikling også kan foregå på forkanten af po-

litiske sager eller m.a.o. proaktivt. Denne mekanisme aktiveres og udmøntes ofte i forbindel-

se med forberedelsen af større og komplekse reformprocesser eller flagskibsprojekter, der

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

stiller store krav til det vidensgrundlag, som politikudviklingen hviler på. Det indebærer ty-

pisk, at ministerierne både må skabe sig et overblik over den eksisterende nationale og inter-

nationale viden på et givent område og med udgangspunkt heri vurdere aktuelle vidensbe-

hov. Dette gør sig ikke mindst gældende på politikområder, hvor der ikke er en klar dagsor-

den eller konsensus om de ”rigtige” politiske løsninger. Her fungerer inddragelsen af forsk-

ningsbaseret viden således også som en genvej til at afdække politiske løsningsmodeller og

mulige scenarier for politikudviklingen. I den forbindelse understreger undersøgelsens infor-

manter også, at evidensbaseringen af politik fungerer som en metode, der handler om sy-

stematisk at afdække vidensgrundlag og behov – på kort såvel som lang sigt. Den proaktive

videnstransfer har således også et langsigtet strategisk formål, der handler om at identificere

strategiske indsatsområder fremadrettet.

Udover reformer og større flagskibsprojekter kan ministerierne også vælge proaktivt at afsø-

ge forskningsbaseret viden om emner, der vurderes potentielt at kunne få betydning i en

dansk kontekst. Dette er mest relevant i tilfælde, hvor det vurderes, at nye politiske strøm-

ninger globalt eller i nabolande også kan få betydning i en dansk kontekst, og hvor ministeri-

erne kun har begrænset forhåndskendskab til emnet, idet ministerierne i så fald har interesse

i at opbygge et bedre kendskab til et givent emne. I disse tilfælde vælger ministerierne typisk

at igangsætte egne forsknings- og udviklingsaktiviteter indenfor områder med stigende stra-

tegisk interesse, at øremærke midler til følgeforskning i reformaftaler eller at aktivere mini-

steriernes netværk og kontakter til forskningsmiljøerne, bl.a. for at identificere relevant

forskningsbaseret viden og dermed danne sig overblik over det eksisterende vidensgrundlag.

Informanterne giver udtryk for, at den reaktive og proaktive videnstransfer i dag sker parallelt og

i lige stort omfang, men at der er en tendens til, at ministerierne i stigende omfang fokuserer på

at skabe bedre betingelser for ministeriernes muligheder for proaktivt at sikre overførslen af vi-

den fra forskningsmiljøer til ministeriernes politikudvikling, herunder også at identificere langsig-

tede vidensbehov med strategisk betydning og relevans. Undervisningsministeriets etablering af

Partnerskab for Folkeskolen er et udtryk for denne tendens, idet partnerskabet også bruges som

et prioriteringsforum, der skal skærpe den proaktive og langsigtede strategiske udvikling af ny

viden (jf. boks 5).

I den henseende knytter skellet mellem proaktiv og reaktiv videnstransfer sig også til skellet

mellem ministeriernes

langsigtede strategiske brug

hhv.

løbende ad hoc-inddragelse

forskningsbaseret viden i politikudviklingen (jf. afsnit 3.1). Ofte vil ministeriernes løbende ind-

dragelse af forskningsbaseret viden i sagsbehandlingen således drives af en reaktiv videnstrans-

fer, mens en proaktiv videnstransfer ofte udmøntes som led i en strategisk langsigtet prioritering

af ministeriernes F&U-midler. Imidlertid peger enkelte informanter på, at de oplever et behov for

at sikre en tydelig sammenhæng mellem den kortsigtede og langsigtede brug og udvikling af

viden i ministerierne, fx i forbindelse med udbud, bestilling eller køb af forsknings- og konsulent-

ydelser. Denne sammenhæng skal skærpe videnskapaciteten i ministerierne og sørge for, at mi-

nisteriernes forsknings- og udviklingsaktiviteter bidrager til akkumuleringen af en samlet videns-

base for ministeriernes politikudvikling.

5.2

Den forskningsbaserede videns plads i politikudviklingens forskellige faser

Som tidligere nævnt viser undersøgelsen, at ministeriernes behov for og bestræbelser på at ind-

drage forskningsbaseret viden i politikudviklingen varierer fra sag til sag. Nogle politikudviklings-

processer kendetegnes således ved et højere vidensbehov end andre. Informanterne peger i den

forbindelse på, at ministerierne især prioriterer at skabe en forskningsbaseret vidensbase for

politikudviklingen i tilfælde, hvor politikudviklingen eksempelvis vedrører kontroversielle politiske

problemstillinger, så inddragelse af forskningsbaseret viden kan være med til at legitimere bud

på politiske løsninger. Det samme er tilfældet i forbindelse med strategiske reformudspil såvel

som på nye politikområder, hvor ministerierne supplerer egen videnskapacitet med eksterne in-

put.

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

Omvendt oplever ministerierne ikke altid et direkte behov for eller en efterspørgsel efter at ind-

drage forskningsbaseret viden i politikudviklingen. Ifølge informanterne gør det sig eksempelvis

gældende i situationer, hvor politikudviklingen alene er politisk drevet, og/eller hvor ministeren

og regeringen har en etableret holdning til politikken på et givent område. Når den politiske ret-

ning er udstukket, opleves behovet for at blive ”klogere” på et givent område således mindre

presserende. Derudover peger enkelte informanter på, at ministeren og regeringen kan have en

interesse i, at politikudviklingen på politisk følsomme områder detailstyres fra central side. I dis-

se tilfælde vil ministerierne ofte dække vidensbehovet via ministeriernes interne kapacitet

og/eller egen desk research fremfor med inddragelse af ekstern rådgivning, fordi det ifølge in-

formanterne gør det nemmere at styre politikudviklingsprocessen.

I forlængelse af ovenstående er skellet mellem ministeriernes brug af

intern ekspertise

hhv.

brugen af

ekstern rådgivning

også interessant. Her viser undersøgelsen, at ministeriernes be-

slutning om at igangsætte eksterne rådgivningsprocesser hænger tæt sammen med ministerier-

nes egne videnskapacitet. Ifølge informanterne er tommelfingerreglen, at der sker en kontakt til

forsknings- og konsulentmiljøer med henblik på køb af ekstern rådgivning, når et givent spørgs-

mål 1) ligger uden for egen ekspertise, 2) kræver uvildig fortolkning og/eller 3) indebærer læn-

gerevarende vidensproduktion, der ligger udenfor ministeriernes interne kapacitet. I den hen-

seende afspejler ministeriernes til- eller fravalg af ekstern rådgivning også et ønske om at dirige-

re ressourcer til ekstern rådgivning til områder uden for egne spidskompetencer.

For en god ordens skyld skal det dog understreges, at ministeriernes

interne videnskapacitet

aktiveres i alle politikudviklingsprocesser. Dette gælder også, når vidensbehovet dækkes ved

hjælp af ekstern rådgivning, fx fordi det stiller krav til ministeriernes muligheder for at efterspør-

ge den rigtige viden i forbindelse med udformningen af udbudsmaterialer og kravspecifikationer

blandt andet. Samtidig indebærer brugen af ekstern rådgivning ofte også efterbehandling i form

af kvalitetssikring såvel som omsætning af den eksterne rådgivning til egentlige politiske beslut-

ningsgrundlag.

Derudover viser undersøgelsen, at ministerierne ikke blot tager stilling til, hvorvidt det er rele-

vant at inddrage ekstern rådgivning i politikudviklingen, men også

hvordan

ekstern rådgivning

inddrages. En central pointe er således, at ekstern rådgivning tjener forskellige formål på forskel-

lige tidspunkter i politikudviklingsprocessen. Dette illustreres i figuren nedenfor.

Figur 7: Ekstern rådgivning i forskellige faser af politikudviklingen

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

I politikudviklingens

første fase

bruges ekstern rådgivning ofte til at identificere og skærpe kon-

turerne af en politisk problemstilling samt til at identificere eksisterende vidensgrundlag og vi-

densbehov som et supplement til og kvalificering af ministeriernes opdrag. Ekstern rådgivning i

form af forskningssamarbejder og partnerskaber, konsultationsprocesser i råd og udvalg med

forskerrepræsentation samt deltagelse i konferencer og netværk er ifølge informanterne de mest

brugte metoder til at inddrage ekstern videnskapacitet i denne del af politikudviklingsprocessen. I

denne fase handler det således ofte om at aktivere og drage nytte af den videnskapacitet, som

ens nærmeste samarbejdspartnere besidder. Dette sker som regel både via institutionaliserede

kanaler, fx styregruppemøder i forbindelse med myndighedskontrakter eller dialogmøder, og

mere uformelt i form af eksempelvis konferencedeltagelse, ”kaffe-møder” og lignende. Dette

resultat adskiller sig desuden fra den internationale undersøgelse, der viser, at inddragelsen af fx

råd og udvalg med forskerrepræsentation fortrinsvist bruges som en genvej til at legitimere og

kvalitetssikre politiske løsningsforslag og ikke som en videnskanal, som ministerierne kan aktive-

re, når de har brug for evidensbaserede vidensinput til at formulere politiske problemstillinger.

I politikudviklingens

anden fase

inddrages ekstern rådgivning ofte via køb af forsknings- og

konsulentydelser, forskningsbaseret myndighedsbetjening, igennem forskningssamarbejde og

partnerskaber og ved projektansættelser af profiler med forskningsmæssige baggrund. Formålet

med inddragelse af den eksterne rådgivning er ofte at sikre en systematisk afdækning af den

tilgængelige viden på et område, fx via systematiske reviews og udredninger, såvel som egentlig

produktion af viden, der kan bruges direkte i udarbejdelsen af politiske beslutningsgrundlag. Et

eksempel på dette findes på Transportministeriets område, hvor ministeriet som tidligere nævnt

har etableret et tæt samarbejde med DTU Transport om at udvikle Landstrafikmodellen. Et andet

eksempel findes på Udenrigsministeriets område, hvor en ekstern forsker via en udredningsbevil-

ling er projektansat i ministeriet til bl.a. at undersøge, hvordan det folkeretlige princip ”Responsi-

bility to Protect” harmonerer med normer for dansk udviklingsbistand.

I politikudviklingens

tredje fase

bruges ekstern rådgivning ofte som en integreret del af ministe-

riernes kvalitetssikring, hvor ministerierne har mulighed for at ”trykteste” og kvalificere politiske

løsninger og forslag på eksterne aktører med en særlig ekspertise indenfor det givne felt. Dette

sker ofte ved konsultationsprocesser i råd og udvalg med forskerrepræsentation, forskningsbase-

ret myndighedsbetjening og i enkelte tilfælde også projektansættelser af profiler med forsk-

ningsmæssig baggrund. I forbindelse med Copenhagen Proces om fangehåndtering i væbnet

konflikt i 2007 involverede Udenrigsministeriet eksempelvis forskere til at forberede og facilitere

forhandlingsprocessen. Dette er således et eksempel på, at ekstern rådgivning også nogen gange

inddrages i selve kernen af politikudviklingen og i driften. Informanterne peger derudover på, at

ekstern rådgivning meget sjældent inddrages i politikudviklingens

fjerde fase,

dvs. den fase,

hvor det politiske beslutningsgrundlag vedtages i folketinget.

Samtidig viser undersøgelsen også, at ekstern rådgivning spiller en stor rolle i forhold til fx sty-

relsernes udmøntning af de politiske beslutninger, dvs. i

femte fase

af den politiske cyklus.

Forskningsbaseret viden inddrages således ofte i politikkens udmøntning i forbindelse med kon-

krete problemstillinger i driften (fx muligheder for brugen af droner i forbindelse med inspektion

af veje) eller i specificeringen af rammelovgivning (fx udarbejdelsen af national kliniske retnings-

linjer). I denne fase er forskningsbaseret myndighedsbetjening og projektansættelser af profiler

med forskningsmæssige erfaringer de mest dominerende former for ekstern rådgivning.

Endelig peger undersøgelsens informanter også på, at ekstern rådgivning i form af forskningsba-

seret myndighedsbetjening og køb af forsknings- og konsulentydelser i høj grad anvendes i den

sjette fase

af den politiske cyklus, dvs. i forbindelse med evalueringer af politiske beslutninger. I

denne fase bruges ekstern rådgivning ofte til at vurdere, om politiske tiltag virker efter hensig-

ten, og om der er grundlag for at justere politikken. Ekstern rådgivning kan dog også spille en

rolle i forhold til at omsætte evalueringsresultater til bud på, hvordan en given politik med fordel

kan justeres. Et eksempel på dette er evalueringen af Livsliniens natåbning, som Sundhedsstyrel-

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

sen har udbudt. Evalueringen skal danne udgangspunkt for en vurdering af det fremadrettede

behov for Livsliniens selvmordsforebyggende rådgivning om natten med henblik på evt. justerin-

ger af Livsliniens bevillinger.

Informanterne understreger, at

omfanget af inddragelsen af ekstern rådgivning

i politikud-

viklingsprocessen generelt er størst i opstarten og afslutningen af forberedelsesfasen af politikud-

viklingen, dvs. til og med vedtagelsen af politiske beslutninger. Samtidig viser undersøgelsen, at

kommissioner såvel som ministeriernes råd og udvalg spiller en særlig væsentlig rolle i forhold til

inddragelse af forskningsbaseret viden i politikudviklingen, idet ministerierne på ad hoc-basis og

ved behov relativt hurtigt kan aktivere den ekspertise, der findes i rådene. I den forbindelse

fremhæver informanter fra Uddannelses- og Forskningsministeriet bl.a. Kvalitetsudvalget som et

godt eksempel.

5.3

Barrierer for anvendelsen af forskningsbaseret viden i politikudviklingen

Generelt viser undersøgelsen, at ministerierne har et højt ambitionsniveau i forhold til at øge

inddragelsen og brugen af forskningsbaseret viden i politikudviklingen. Over en bred kam giver

informanterne således udtryk for, at ministerierne løbende forsøger at styrke vidensgrundlaget i

politikudviklingsprocesserne specifikt og sammenspillet mellem politikudviklingen og videnspro-

duktionen generelt.

Informanterne giver imidlertid også udtryk for, at det i en politisk virkelighed ikke altid er muligt

at indfri ministeriernes ambitioner på området, idet en række barrierer påvirker ministeriernes

muligheder for i højere grad at anvende forskningsbaseret viden. På tværs af undersøgelsens

informanter er der konsensus om, at særligt fem faktorer fungerer som

barrierer

for ministeri-

ernes anvendelse af forskningsbaseret viden:



Interviewpersonerne peger først og fremmest på, at

begrænsede økonomiske ressourcer

kan mindske ministeriernes muligheder for at bruge forskningsbaseret viden i politikudviklin-

gen – også i situationer, hvor informanterne oplever et behov for at kvalificere vidensgrund-

laget for politikudviklingen yderligere. Flere informanter giver således udtryk for, at de ville

øge evidensbaseringen af politikken, eksempelvis igennem flere tilkøb af forsknings- og kon-

sulentydelser, ved flere projektansættelser af forskere eller igennem udredningsbevillinger,

hvis ministerierne økonomisk set havde mulighed for det. Imidlertid udmøntes dette trade-off

mellem ressourcer og brugen af ekstern forsknings- og udviklingsbistand i en stærkere stra-

tegisk prioritering af F&U-midlerne i flere af ministerierne, der bl.a. indebærer, at ministerier-

ne opruster egen kapacitet til at gennemføre analyser af vidensbehov forud for igangsættel-

sen af projekter. Det er opfattelsen blandt informanterne, at dette skærper anvendelsespo-

tentialet såvel som det effektive udbytte af den vidensproduktion, der finansieres af ministe-

riernes egne F&U-midler, fordi det gør ministerierne bedre i stand til at efterspørge den rette

viden og dermed også til mere ”intelligente vidensbrugere”. Dette er desuden også en væ-

sentlig pointe i den internationale undersøgelse, der peger på, at særligt finanskrisen har væ-

ret en løftestang til øget inddragelse af forskningsbaseret viden i politikudviklingen, fordi be-

grænsede ressourcer fordrer, at ministerierne bruger deres F&U-midler mere målrettet end

tidligere.

Samtidig peger informanterne på, at

begrænsede tidsmæssige ressourcer

også indsnæv-

rer embedsværkets muligheder for at tilegne, bearbejde og anvende forskningsbaseret viden

i politikudviklingen. Med stramme deadlines og korte frister har embedsværket som også tid-

ligere nævnt ikke altid mulighed for at sætte sig dybt ind i det forskningsbaserede videns-

grundlag på et givent område. Det bliver således et spørgsmål om prioriteringer af konkrete

vidensbehov, hvor det ofte er nødvendigt for ministerierne primært at prioritere desk re-

search på de områder, hvor ministeriernes forhåndskendskab er begrænset. Dog peger enkel-

te informanter på, at det kan være en faldgrube for ministerierne, at der ikke sikres et løben-

de flow af ny viden til de politikområder, hvor ministerierne har en høj grad af videnskapaci-



UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

tet, bl.a. fordi det kan spænde ben for ministeriernes muligheder for at udvikle innovative

løsninger på komplekse politiske problemstillinger.



I forlængelse af ovenstående oplever interviewpersonerne også, at det kan være en udfor-

dring at fremskaffe

den rette viden på de rigtige tidspunkter

i politikudviklingsprocessen.

Hvis forskningens således ikke kan levere bud på konkrete politiske løsninger, når det politi-

ske behov opstår, mindskes ministeriernes muligheder for at evidensbasere politikudviklin-

gen. Her er det også en pointe i sig selv, at ministerierne i tidspressede politikudviklingspro-

cesser ofte kun har mulighed for at behandle og inddrage forskning, der er kortfattet og ”to

the point” rent politisk. Lange forskningsrapporter konstituerer således sjældent ”den rette

viden”, idet ministerierne ikke har kapacitet til at omsætte forskningsviden til input, der er

praktisk anvendelige i en politisk virkelighed. I den henseende er der også et tilgængelig-

hedskriterium knyttet til vurderingen af, hvad der er den rette viden, dvs. hvor nemt og hur-

tigt embedsværket kan sætte sig ind i ny forskningsviden.

I relation hertil oplever informanterne

timelag

i vidensproduktionen som en yderligere barri-

ere, der mindsker ministeriernes muligheder for at inddrage forskningsviden i politikudviklin-

gen. Flere af informanterne peger således på, at økonomisk kapacitet til at igangsætte forsk-

ningsprojektet med ministeriernes F&U-midler ikke altid er tilstrækkeligt til at indhente den

nødvendige forskningsviden, fordi forskningen sjældent kan produceres indenfor en tidshori-

sont, der er politisk relevant. Informanterne oplever generelt, at politikudviklingen og udvik-

lingen af ny forskningsviden foregår i to meget forskellige tempi, hvor vidensproduktionen of-

te halter bagud ministeriernes behov for at agere politisk.

Derudover peger informanterne også på, at forskningsmiljøerne

ikke altid er lydhøre

over-

for og opfanger ministeriernes efterspørgsel efter anvendt eller formidlet viden. Dette mind-

sker den politiske anvendelighed af den tilgængelige forskningsbaserede viden betydeligt,

fordi ministerierne selv skal deducere de politiske implikationer af forskningen eller de kon-

krete løsninger, som forskningen kan afstedkomme. I disse tilfælde kræver brugen af forsk-

ningsbaseret viden i politikudviklingen således også, at ministerierne afsætter tid og ressour-

cer til at omsætte forskningsviden til politiske handlingsanvisninger. I den henseende peger

enkelte informanter på, at det ofte er nemmere at omsætte forskningsviden, der genereres

via direkte tilkøb hos forskningsinstitutioner end fx overskrifter under en rammeaftale, fordi

forventningsafstemning omkring vidensbehov og -produktionen er en naturlig del af proces-

sen, både i form af kravspecifikationer i udbudsmateriale og i den løbende dialog med leve-

randør.



UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

ENGLISH SUMMARY

Rambøll Management Consulting has conducted an interview study among officials in six Danish

ministries on behalf of the Danish Council for Research and Innovation Policy in the period April

to June 2015. The six ministries include the Ministry of Education, the Ministry of Higher Educa-

tion and Science, the Ministry of Health, the Ministry of Foreign Affairs, the Ministry of Transpor-

tation and the Ministry of the Environment.

The study focuses on the use of research-based knowledge and evidence in policy-making and

aims to study existing practices, traditions, norms, strategies and tenets of Danish ministries

regarding the application of research-based knowledge in the development of new policies. The

following survey questions have been the main focal points of the study:



Which ideas of research-based knowledge, knowledge channels and knowledge producers

reflect the ministries’ use of research-based knowledge in policy formation?

How extensive is the ministries’ demand for research-based knowledge in relation to policy-

making and what characterises the demand for research-based knowledge?

Which organisational settings and practices shape the ministries’ use of research-based

knowledge in the process of policy-making?

To what extent do the ministries use research-based knowledge in policy-making?



The interview study forms part of a larger project carried out in the Danish Council for Research

and Innovation Policy which aims at enhancing the use of research-based knowledge in Danish

policy-making. It follows a similar study conducted among public officials in Finland, Great Brit-

ain, Holland and DGs in the European Commission that provides an international backdrop to the

Danish results.

The present study shows that

evidence-based policy-making

is a strategic focus area in all of

the ministries continually gaining momentum and practical significance in policy-making process-

es. The mainspring of the emerging evidence agenda is embedded in two main conditions in the

present state of policy-making. Firstly, the ministries experience an increased need to legitimise

new policies as a result of a growing political demand for substantiated solutions to political prob-

lems as well as augmented pressure from the Ministry of Finance to embed political investments

in hard-core facts. Secondly, the informants stress that changed societal expectations to public

administrations entail the emergence of a new role for the ministries in relation to policy-making.

Today, the ministries are not only expected to develop and launch new political initiatives. They

are also expected to make political initiatives work in real life. This requires a greater orientation

towards hard evidence in policy-making.

An ongoing development towards the formation of a stronger

knowledge culture

embedded in

research-based evidence is also present in all the ministries included in the study. However, the

informants stress that this represents a long-term process with continuing room for improve-

ment. Hence, the ministries can improve their practice of systematically assessing their short and

long term need for evidence before initiating new research and development activities. Likewise,

the informants underline the continued (and to an extent unmet) need to conduct empirical anal-

yses to identify and define political challenges that require production of new knowledge in order

to be solved.

Technopolis (2015):

The Place of Research-Based Evidence in Policy-Making.

June, 2015.

http://ufm.dk/publikationer/2015/the-

place-of-research-based-evidence-in-policymaking

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

Furthermore, the study shows that the ministries primarily use research-based knowledge in

long term policy-making.

In the short term and on a day-to-day basis time and resource re-

strains limit the ministries’ possibility to review and apply research-based evidence in the devel-

opment of new policies.

The conducted interviews also illustrate large variations in the ministries’

organisational set-

tings

for including research-based knowledge in policy-making processes. However, a general

tendency to centralisation can be observed. Thus, several ministries have established analytical

units close to the top management in the ministries or in the agencies. This tendency is evidence

of the ministries’ strategic prioritisation of the use of research-based knowledge in policy-making

and indicates an attempt to facilitate a closer connection between research and development

activities and policy-making.

Additionally, the study indicates large differences in the ministries’

knowledge culture

although

the ministries in general have a strong focus on building and developing knowledge capacity as

well as a systematic practice for including the best information available in policy-making pro-

cesses, comprising among other elements a strong orientation towards impact studies. In this

connection, the study points to a tendency of parallel capacity building between stakeholders and

the corresponding ministries. In several cases a high knowledge capacity among key stakehold-

ers counterbalances a high knowledge capacity in the ministries and vice versa. Concurrently

with the key stakeholders’ professional development of knowledge capacity, the stakeholders are

increasingly capable of challenging the ministries’ policy-making which places high demands on

the ministries’ internal knowledge capacity as well. Thus, public officials need to be able to en-

gage knowledgeable stakeholders in a highly qualified dialogue about the knowledge base of new

policies.

Furthermore, the interview study indicates that many different forms of interaction guide the

knowledge transfer

between the ministries and relevant research environments, including i.a.

collaborative research and research partnerships as well as academic consulting in councils or

standing committees in the ministries. Two factors characterised by reciprocal interdependencies

determine which forms of interactions are most dominant in the various ministries, i.e.

degree

of institutionalisation of cooperative relations

and

degree of concentration in the re-

search environments.

A high degree of concentration in the research environment in a given policy area induces that

the primary knowledge production on a given research topic is carried out by a few research

units. This makes it easier for the ministries to establish a network-based collaboration that later

on can be institutionalised by repeated interactions, e.g. through binding research agreements as

the ministries can focus their efforts to build relations on a few key actors in relevant research

environments. Conversely, the interactions between research environment and ministries will

often be fragmented in cases where the research environment are scattered and the knowledge

production less coordinated than in concentrated research environments. In both cases the min-

istries’ informal network-based collaborations with representatives from research environments

play an important role. Thus, informal settings (e.g. conferences and networking) often serve as

a channel to indirectly signal the ministries’ need for future evidence to stakeholders in the re-

search environments. This also reflects a general respect for

the arm’s length principle

among

the informants.

The study also demonstrates large differences in the informants’

quality assessment

of availa-

ble Danish research-based knowledge. However, in general the ministries do not distinguish be-

tween criteria of quality and criteria of relevance when they assess available research-based

knowledge. In a political context useful research-based knowledge is characterised by high quali-

ty as well as being more or less directly transferable in a policy-making process. Furthermore,

the study shows that the ministries do not have formal

procedures for quality assurance

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

research-based knowledge embedded in policy-making. However, the informants stress that

quality assurance is often made redundant by the fact that the ministries often gather new

knowledge from a regular and carefully selected group of knowledge providers. Thus, the

knowledge transfer is often characterised by a high degree of trust between the ministries and

the knowledge providers.

Additionally, the study indicates that availability is often a question of

timing,

i.e. whether the

relevant knowledge is available at the right phases of the policy-making process. According to the

informants relevant knowledge is characterised by being

conveyed

into an accessible format,

e.g. in short research briefs or in systematic reviews that provides a quick overview of the avail-

able knowledge on a given topic. Furthermore, the informants underline that relevant knowledge

often consists of applied and empirical research that can be related directly to a political context.

In this regard, research briefs and reports from OECD are presented as an example of best prac-

tice.

The study also shows that the ministries’ usage of national and international research-based

knowledge respectively is influenced by three main factors: 1) the

quality of national research

production, i.e. a low quality of Danish research production often leads to an extensive use of

international research-based knowledge; 2) the

capacity in national research environments,

i.e. a low capacity to produce research about a wide range of political relevant topics in Danish

research environments often leads to an extensive use of international research-based

knowledge; and 3) the

transferability

of international research-based knowledge to a Danish

political context, i.e. a low transferability often diminishes the applicability and relevance of in-

ternational research in Danish policy-making processes.

In regard to the ministries’ usage of research-based knowledge the study shows that knowledge

transfer from research environments to the political processes in the ministries is often guided by

one of two mechanisms, i.e.

reactive knowledge transfer

proactive knowledge transfer.

Reactive knowledge transfer often entails ad hoc-usage of research-based knowledge in the poli-

cy-making processes as a result of new topics emerging more or less suddenly on the political

agenda whereas proactive knowledge transfer is often initiated by the ministries themselves to

meet the long term need for evidence, e.g. in connection with preparations for reform processes

or flagship projects. Moreover, the interviewed officials point to the fact that a strong orientation

towards strengthening the proactive knowledge transfer has developed in the ministries during

the last decade. This is expected to enhance the ministries’ possibility to use research-based

knowledge reactively as well as proactively in policy-making processes in the future.

Furthermore, the study shows that the decision to use

outside expertise and counselling

of-

ten depends on the ministries’ internal knowledge capacity in a given policy area. If a political

topic falls outside the ministries’ own areas of expertise, demands impartial examination or calls

for extensive and long-term knowledge production, the ministries often acquire outside counsel-

ling. The need for acquisition of outside research-based counselling will often be greatest in the

initial phases (e.g. to identify possible political solutions to a given problem) or in the finishing

phases (e.g. for quality assurance of political propositions) of the policy-making processes.

In general, the study shows that the ministries have

high ambitions

in relation to strengthening

the use of research-based knowledge in policy-making. However, the informants also stress that

it is not always possible to meet the ambitions in a political reality characterised by

several bar-

riers

to further develop the evidence-based practices in the ministries. These barriers include 1)

limited

financial resources

to research and development activities, 2) strong

time restraints

regarding the possibility to acquire and remediate research-based knowledge, 3)

timing

of the

available knowledge, cf. above-mentioned, 4)

time lag

in the knowledge production, i.e. the

knowledge production cannot always keep up with the political demand and need for evidence,

UFU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 130: Baggrundsrapporter fremsendt den 7/4-16 fra Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd

and 5) a

lack of responsiveness

in the research environments in regards to the ministries’

need for political applicable knowledge.

The practices observed in this study suggest that

ongoing and close cooperation

between

research environments and the ministries can enrich knowledge production as well as policy-

making in Denmark. Thus, it is a central finding in the study that institutionalised and/or net-

work-based cooperative relations can enhance the quality, relevance and political applicability of

research-based knowledge as well as qualify political initiatives and thereby contribute to create

societal value. However, the study also points to a need to further a coordinated approach to

collaboration and dialogue between public officials and knowledge providers and establish institu-

tional settings that create incentives and opportunities to use research-based knowledge on a

daily basis for both parties.