TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Transport- og Bygningsudvalget 2015-16
TRU Alm.del Bilag 176
Offentligt

Transport- og

Bygningsministeriet

Ekstern kvalitetssikring af reserver og

risikofordeling på Femern Bælt-

forbindelsen

28. januar 2016

16. januar 2016

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Transport- og Bygningsministeriet

Ekstern kvalitetssikring af reserver og risikofordeling på

Femern Bælt-forbindelsen

Indhold

Ledelsesresumé

Introduktion og overblik

1.1 Indledning

1.2 Kontekst og de fire spørgsmål til besvarelse

1.3 Analyserammen for den eksterne kvalitetssikring

1.4 Rapportens opbygning

1.5 Arbejdet med rapporten

Myndighedsprocesserne

2.1 Indledning

2.2 Godkendelsesprocesser

2.3 Den danske godkendelsesproces

2.4 Den tyske godkendelsesproces

2.5 Sammenlignelige projekter

2.6 Risici forbundet med den tyske myndighedsgodkendelsesproces

2.7 Den fremadrettede proces i Tyskland

2.8 Besvarelse af spørgsmål vedrørende myndighedsgodkendelsen i Tyskland

Projektets risici og risikofordeling

3.1 Indledning

3.2 Sammenlignings- og vurderingsmetode

3.3 Vurdering af risikostrukturen

3.4 Vurdering af Femern Bælt-projektets risikostyringsprocesser

Ændringen fra 2014 til 2015 i udbudsmaterialets kontrakter i forhold til risikofordeling

4.1 Introduktion til udbudsstruktur

4.2 Introduktion til udbudsproces

4.3 EY’s tilgang til analysen af ændringen i risikofordelingen fra oktober 2014 til august

2015

4.4 Resultat af fase 1: Identificerede 112 risici fra analysen af udbudsmaterialet

4.5 Resultat af fase 2: Klassificering af de 112 risici i forhold til ændringsprofil

4.6 Resultat af fase 3: Sammenfatning af ændringer i de 21 risici i forhold til risikofordeling

og -eksponering

4.7 Resultat af fase 4: Sammenligning af risici med Femern Bælt-projektets risikoregister

Projektets reserver

5.1 Indledning

5.2 Kvantitativ risikoanalyse

5.3 Analyse af Femern Bælt-projektets KRA-metode og metode for estimering af den

nødvendige reserve

5.4 Analyse af Femern Bælt-projektets risikoregister

5.5 Femern Bælt-projektet sammenlignet med internationale benchmarkingprojekter

5.6 EY’s analyse af den nødvendige reserve

5.7 Delkonklusion

Konklusion

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Ledelsesresumé

På baggrund af beslutning truffet i forligskredsen omkring Femern Bælt-projektet den 21. oktober 2015

har EY gennemført en ekstern gennemgang og kvalitetssikring af Femern Bælt projektets reserver samt

fordelingen af risici imellem bygherren og entreprenørkonsortierne, herunder en perspektivering i for-

hold til de opståede forsinkelser omkring myndighedsgodkendelsen i Tyskland.

Gennemgangen er baseret på EY’s kvalificerede besvarelse af følgende fire spørgsmål, formuleret af op-

dragsgiveren Transport- og Bygningsministeriet:

Hvordan er risici fordelt i dag mellem bygherre og entreprenørkonsortier, og hvordan var de

fordelt i forbindelse med tilbudsgivningen i slutningen af 2014?

Svarer risikofordelingen til det, der almindeligvis forekommer i anlægskontrakter i store projek-

ter?

Hvilke risici vil der være forbundet med, og er der tilstrækkeligt med reserver til at dække mer-

udgifter som følge af den tyske myndighedsgodkendelsesproces og særlige betingelser i god-

kendelsen, som kan udløse merudgifter, forsinkelser mv. i anlægsfasen?

Hvor store reserver bør der være i anlægsbudgettet baseret på de endelige tilbudspriser?

Med henblik på at vurdere

den nuværende risikofordeling i forhold til den risikofordeling, der bestod ved

tilbudsgivningen i slutningen af 2014

(spørgsmål 1 ovenfor), har EY gennemgået de fire store anlægs-

kontrakter Tunnel North (TUN), Tunnel South (TUS), Tunnel Dredging and Reclamation (TDR) og Tunnel

Portals and Ramps (TPR) og i den forbindelse identificeret i alt 112 risici. De 112 risici består af 107 ri-

sici, der går igen i alle fire kontrakter, samt fem risici, der er kontraktspecifikke.

Af de 112 risici har 21 vist sig relevante for denne analyse, idet EY har konstateret, at ejerskabet for ni

ud af de 112 risici er ændret fra oktober 2014 til august 2015, mens betydningen for ejeren er ændret

for 12 ud af de 112 risici fra oktober 2014 til august 2015.

Det skal som baggrund for denne vurdering tages med i betragtning, at kun 10-15 % af den samlede op-

lyste besparelse fra oktober 2014 til august 2015 skyldtes en ændret risikofordeling. Størstedelen, sva-

rende til 85-90 % af den oplyste besparelse, skyldtes ændringer i opgavens omfang (færre opgaver) og

ændringer i opgavens tid (øget leveranceperiode på 2 år).

I relation til

Femern Bælt-projektets risikofordeling i forhold til den risikofordeling, der almindeligvis fo-

rekommer i anlægskontrakter i store projekter

(spørgsmål 2 ovenfor), har EY foretaget en sammenlig-

ning med dels anerkendte internationale standarder (FIDIC), dels med to udvalgte referenceprojekter.

Samlet set er det EY’s vurdering, at den nuværende risikofordeling er sammenlignelig med både interna-

tionale standarder (FIDIC) og andre store internationale projekter.

EY’s analyse har imidlertid vist et behov for at styrke Femern Bælt-projektets risikostyringsprocesser

særligt i relation til sammenhængen mellem projektets risikostyring, kontrakterne og dets ledelses- og

rapporteringsprocesser, men også i relation til de underligende rammer for risikostyringen samt en sik-

ring af, at risici opsummeres på tværs af organisationen og perspektiveres for så vidt angår det samlede

projekt.

I forhold til

den tyske proces for myndighedsgodkendelse og de heraf afledte risici

(jf. spørgsmål 3 oven-

for), samt for at kunne vurdere disse risicis betydning for det samlede behov for reserver har EY estime-

ret, hvornår anlægsarbejdet efter EY’s vurdering vil kunne påbegyndes.

Med afsæt i og vægtningen af de identificerede risici i forbindelse med den tyske myndighedsgodkendel-

sesproces er det således EY’s vurdering, at anlægsarbejdet med stor sandsynlighed vil kunne påbegyn-

des i tidsrummet fra medio 2018 til medio 2020.

Set i forhold til den fremadrettede del af processen for myndighedsgodkendelsen er det EY’s vurdering,

at det er omfanget af procedure og dokumentationskrav, det store antal instanser der er involveret,

samt omfanget af potentielle klagesager, der vil have størst betydning for, hvordan den resterende del

af myndighedsprocessen i Tyskland vil forløbe. Det er ligeledes afgørende, at Femern A/S udviser den

rette forståelse for den tyske processuelle tilgang og ikke overvurderer betydningen af de rent tekniske

sider af samarbejdet.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

En betydelig del (ca. 25 %) af Femern Bælt-projektets nuværende reserver er knyttet til den tyske myn-

dighedsgodkendelsesproces. Det er vurderingen, at det på det foreliggende grundlag ikke er muligt at

identificere væsentlige nye forhold vedrørende den tyske myndighedsgodkendelsesproces, der ikke alle-

rede indgår i Femern Bælt-projektets nuværende risikoregister.

Der er stadigvæk en lang række ubekendte faktorer i og omkring den tyske myndighedsgodkendelses-

proces, hvilket har betydning for EY’s estimat af det forventede reservebehov, jf. også spørgsmål 4 ne-

denfor.

EY’s gennemgang har slutteligt omfattet

en samlet vurdering af det nødvendige reserveniveau i projek-

tet henset til de endelige tilbudspriser

(jf. spørgsmål 4 ovenfor).

EY har vurderet, at Femern Bælt-projektets risikoregister udgør et robust grundlag til at estimere den

nødvendige reserve for det samlede projekt. Da EY har gjort sig en række observationer i relation til den

metode, der anvendes til at estimere reserven, har EY udarbejdet en justeret model, der tager udgangs-

punkt i følgende elementer og ændringer.

►

En detaljeret modellering og simulering af den tyske myndighedsgodkendelsesproces forbundet til

en omkostningsmodel.

En opdateret risikoanalyse model, der bygger på EY’s analyser af kontrakterne og den samlede risi-

koanalyse model, som Femern Bælt-projektet anvender.

En samlet simulering, der indeholder både modellen for den tyske godkendelsesproces, den opdate-

rede risikoanalyse model og simuleringer af omkostningerne forbundet med forsinkelser.

Med baggrund i Femern Bælt-projektets nuværende stade, herunder ikke mindst at bindende tilbud fore-

ligger på 75-80 % af den samlede anlægssum, er EY’s vurdering, at en reserve på min. 15-20 % og an-

vendelse af en sandsynlighedsværdi (P-værdi) på P80 vil give en større sikkerhed for, at reserven vil væ-

re tilstrækkelig. Det er sagt med andre ord EY’s vurdering, at en reserve på 7,3 mia. DKK i fire ud af fem

tilfælde vil være tilstrækkelig.

En sammenligning med andre store internationale benchmarkingprojekter indikerer et reserveniveau i

intervallet 10-30 %.

Det skal som baggrund for denne vurdering tages med i betragtning, at en betydelig del af reserverne

hidrører specifikt fra den tyske godkendelsesproces (jf. ovenfor). Størrelsen og andelen af reserverne

hertil vurderes passende set i lyset af den fortsatte usikkerhed omkring det tidsmæssige forløb frem til

endelig godkendelse.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

1.1

Introduktion og overblik

Indledning

Som besluttet på mødet den 21. oktober 2015 i Femern Bælt-forligskredsen har Transport- og Byg-

ningsministeriet igangsat en ekstern kvalitetssikring af dels

omfanget af reserver

i sænketunnelprojek-

tet, dels

risikofordelingen

mellem Femern A/S og entreprenørkonsortierne i de fire store anlægskontrak-

ter.

Nærværende rapport beskriver arbejdsmetoden og resultaterne af den eksterne kvalitetssikring, udført

af den internationale rådgiver EY, i perioden fra den 23. november 2015 til den 15. januar 2016.

1.2

Kontekst og de fire spørgsmål til besvarelse

Femern A/S blev i april 2009 på baggrund af ”Lov om projektering af en fast forbindelse over Femern

Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark” udpeget af transportministeren til at forestå bl.a. forbere-

delser, undersøgelser og projektering i relation til etableringen af en fast forbindelse over Femern Bælt.

Femern A/S er en del af Sund & Bælt Holding A/S, som ejes 100 % af det danske Transport- og Byg-

ningsministerie.

Med vedtagelsen af ”Forslag til lov om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhø-

rende landanlæg i Danmark” i Folketinget den 28. april 2015 (også kaldet ’Anlægsloven’) bemyndigedes

Femern A/S til at bygge og drive den 18 kilometer lange sænketunnel fra Rødby på Lolland til Puttgar-

den på Fehmarn.

Opgaven med at bygge sænketunnelen benævnes i det videre Femern Bælt-projektet. Opgaver knyttet

til driften af selskabet og indgåelse af forpligtende samarbejdsaftaler benævnes i det videre Femern

A/S.

Den eksterne kvalitetssikring skal vurdere

omfanget af reserver

i Femern Bælt-projektet og

risikoforde-

lingen

mellem Femern A/S og entreprenørkonsortierne i de fire store anlægskontrakter ved at besvare

følgende fire spørgsmål:

Hvordan er risici fordelt i dag mellem bygherre og entreprenørkonsortier, og hvordan var de for-

delt i forbindelse med tilbudsgivningen i slutningen af 2014?

Svarer risikofordelingen til det, der almindeligvis forekommer i anlægskontrakter i store projekter?

Hvilke risici vil der være forbundet med, og er der tilstrækkeligt med reserver til at dække merud-

gifter som følge af den tyske myndighedsgodkendelsesproces og særlige betingelser i godkendel-

sen, som kan udløse merudgifter, forsinkelser mv. i anlægsfasen?

Hvor store reserver bør der være i anlægsbudgettet baseret på de endelige tilbudspriser?

EY har i det følgende afsnit optegnet og beskrevet analyserammen for den eksterne kvalitetssikring. Af-

snittet afsluttes med, at de fire stillede spørgsmål indplaceres i analyserammen, ligesom det anføres,

hvilke specifikke afsnit der besvarer de fire stillede spørgsmål.

1.3

Analyserammen for den eksterne kvalitetssikring

Den eksterne kvalitetssikring skal vurdere

omfanget af reserver

i Femern Bælt-projektet og

risikoforde-

lingen

mellem Femern A/S og entreprenørkonsortierne i de fire store anlægskontrakter ved at besvare

fire spørgsmål, der alle knytter sig til Femern Bælt-projektets samlede risici, risikofordeling og reserver.

Den analytiske ramme og rækkefølge for at arbejde med risici, risikofordeling og reserver er optegnet i

tabel 1.1 og kort beskrevet i den følgende tekst.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Tabel 1.1 Analyseramme for den eksterne kvalitetssikring af Femern Bælt-projektets risici og reserver

Femern Bælt-projektet

Risiciene

Risikofordelingen

Reserven

Rapporten beskriver

►

Projektets basale

karakteristika og

unikke karakter

►

De tre kerneproces-

ser (i. den danske

myndighedsgodken-

delsesproces, ii. den

tyske myndigheds-

godkendelsesproces

og iii. udbudspro-

cessen) med et sær-

ligt fokus på den ty-

ske myndigheds-

godkendelsesproces

Rapporten beskriver

►

Projektets struktur

og proces for den

kvalitative risiko-

analyse

►

Internationale

benchmarks for kva-

litativ risikostyring

►

Projektets risiko-

►

Specifikke risici

knyttet til den tyske

myndigheds-

godkendelses-

proces

►

Projektets over-

ordnede risici

►

Internationale

benchmarks for pro-

jektets over-

ordnede risici

Rapporten beskriver

►

De fire store an-

lægskontrakters til-

gang og over-

ordnede risikofor-

deling

►

Ændringen i ud-

budsmaterialet fra

2014 til 2015 med

fokus på ændringen

i risikofordeling

►

Internationale

benchmarks for risi-

kofordelingen mel-

lem bygherren og

entreprenøren

Rapporten beskriver

►

Projektets arbejde

med den kvantitati-

ve risikoanalyse

►

De 30 største risici

►

Betydningen for re-

servebehovet af den

tyske myndigheds-

godkendelsesproces

►

Projektets samlede

behov for reserver

►

Internationale

benchmarks for

størrelsen af reser-

►

Pejling i forhold til

principperne for ny

anlægsbudgettering

Sammenhæng til besvarelse af de fire stillede spørgsmål (og henvisning til afsnit for besvarelse)

Spørgsmål 3

(afsnit 2)

Femern Bælt-projektet

Analyserammens første element er forståelsen af, hvad selve Femern Bælt-projektet er for en størrelse.

Dette beskrives kun kort i selve rapporten og er ikke i sig selv genstand for en analyse og ej heller kvali-

tetssikring fra EY’s side.

Ved Femern Bælt-projektet forstås til brug for nærværende eksterne kvalitetssikring:

Spørgsmål 2

(afsnit 3)

Spørgsmål 1 og 2

(afsnit 3 og 4)

Spørgsmål 3 og 4

(afsnit 5)

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Scope (eller omfang)

Kyst-til-kyst-forbindelsen fra Rødby på Lolland til Puttgarden på Fehmarn eksklusive danske landanlæg.

Det ligger som en afgørende forudsætning for den eksterne kvalitetssikring, at

Femern Bælt-projektet

på den ene side rummer elementer, der er uden for kategori – som fx det at være verdens længste sæn-

ketunnel, der gør brug af en række helt nye teknologier – og på den anden side har elementer, der langt

hen ad vejen kan sammenlignes med andre internationale projekter.

Økonomi

Den eksterne kvalitetssikring fokuserer på det samlede anlægsbudget for kyst-til-kyst-forbindelsen med

en samlet anlægssum på ca. 55 mia. DKK bestående af tre primære typer af omkostninger i form af om-

kostninger til kontrakter (hovedkontrakter, mellemkontrakter og små kontrakter), driftsomkostninger og

øvrige omkostninger.

Der indgår i den samlede finansielle analyse for Femern Bælt-projektet en række indtægts- og finansie-

ringselementer. Dette er ikke indeholdt i nærværende eksterne kvalitetssikring.

Tid

Femern Bælt-projektet arbejder med tre kerneprocesser i projektet. Disse er:

Processen for myndighedsgodkendelse i Danmark

Processen for myndighedsgodkendelse i Tyskland

Udbudsprocessen

Den eksterne kvalitetssikring beskriver kort alle tre kerneprocesser, idet der dog fokuseres på processen

for myndighedsgodkendelse i Tyskland og dennes betydning for det estimerede reservebehov. Dette be-

skrives i rapportens afsnit 2 og besvarer delvist spørgsmål 3.

Risiciene

Projekter som Femern Bælt-projektet identificerer og styrer risici, der fordyrer eller forsinker projektet,

gennem kvalitative risikoanalyser gennem projektets levetid. Der findes en række anerkendte standar-

der for alle dele af den kvalitative risikoanalyse, idet der ofte sondres mellem strukturen for den kvalita-

tive risikoanalyse og processen for den kvalitative risikoanalyse.

Den eksterne kvalitetssikring vil tage afsæt i en ISO-standard og sammenlignelige internationale projek-

ter. Dette beskrives i rapportens afsnit 3 og besvarer delvist spørgsmål 2.

Risikofordelingen

Femern Bælt-projektets risikofordeling stadfæstes i anlægskontrakterne, der vil blive indgået med en-

treprenørkonsortierne.

Anlægskontrakterne vil definere, hvilke risici i Femern Bælt-projektet der påhviler Femern A/S, og hvilke

der påhviler entreprenørkonsortierne.

Den eksterne kvalitetssikring vil tage afsæt i en FIDIC-standard og sammenligning med internationale

projekter. Dette beskrives i rapportens afsnit 3 (overordnet sammenligning) og afsnit 4 (Femern Bælt-

projektet detaljeret) og besvarer spørgsmål 1 og delvist spørgsmål 2.

Reserven

Femern Bælt-projektets reservebehov estimeres gennem en kvantitativ risikoanalyse af projektets risi-

koregister og med afgørende input fra risikovurderingen af den tyske myndighedsgodkendelsesproces.

Den eksterne kvalitetssikring vil tage afsæt i en FIDIC-standard og sammenligning med internationale

projekter. Dette beskrives i rapportens afsnit 5 og besvarer delvist spørgsmål 3 og spørgsmål 4.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

1.4

Rapportens opbygning

Resultatet af den eksterne kvalitetssikring er dokumenteret i nærværende rapport, der består af seks

afsnit.

Rapportens opbygning er indtegnet på den præsenterede analyseramme i nedenstående figur 1.2.

Figur 1.2 Rapportens opbygning indtegnet på den præsenterede analyseramme

I afsnit 1 beskrives projektets baggrund, opgaven for den eksterne kvalitetssikring, afgrænsningen af

Femern Bælt-projektet, som analyseres, samt den anvendte analyseramme.

I afsnit 2 beskrives den danske og den tyske myndighedsproces. Afsnittets fokus er på den tyske myn-

dighedsgodkendelsesproces, for hvilken der opstilles en standard proces og sammenlignes med erfarin-

ger fra tilsvarende myndighedsgodkendelsesprocesser. Afsnittet afsluttes med en vurdering og kvantifi-

cering af varigheden af den videre godkendelsesproces.

I afsnit 3 beskrives Femern Bælt-projektets risikostyring, både for så vidt angår risikostyringsstrukturen

og risikostyringsprocesserne. Der foretages en sammenligning med internationale standarder og store

internationale projekter.

I afsnit 4 beskrives resultatet af gennemgangen af kontrakternes ændring i risikofordeling fra 2014 til

2015. Ændringerne opgøres i ændringer, der har medført et skifte i ejerskab mellem bygherren og en-

treprenørkonsortierne, og ændringer der har betydet en øget tyngde i ejerskabet.

I afsnit 5 beskrives og estimeres det samlede behov for reserver i Femern Bælt-projektet. Dette sker bå-

de igennem en nedefra og op øvelse ved brug og konkret vurdering af Femern Bælt-projektets risikore-

gister – og igennem en oppefra og ned øvelse, der sammenligner Femern Bælt-projektet og behovet for

reserver med andre typer af infrastrukturprojekter og pejler dette op imod principperne bag ny anlægs-

budgettering.

I afsnit 6 opsummeres resultaterne beskrevet i afsnittene 2, 3, 4 og 5 i én samlet konklusion og besva-

relse af de fire stillede spørgsmål.

1.5

Arbejdet med rapporten

Den eksterne kvalitetssikring er gennemført i perioden fra den 23. november 2015 til den 15. januar

2016. Arbejdet er gennemført af EY’s eksperter inden for store danske og internationale infrastruktur-

projekter med indgående kendskab til udbudsprocesser, risikostyring, risikofordeling og vurdering af re-

servebehov i store og komplekse infrastrukturprojekter.

Resultaterne af den eksterne kvalitetssikring bygger på en gennemgang af det udleverede materiale

samt opfølgende og uddybende interviews med ledere og medarbejdere i Femern A/S. EY har således

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

fået stillet det efterspurgte materiale til rådighed, og antager på denne baggrund, at det udleverede ma-

teriale kan tages som et udtryk for projektets samlede dokumentation indenfor de efterspurgte områ-

der.

I relation til vurderingen af den tyske myndighedsgodkendelsesproces er der ud over gennemgangen af

det udleverede materiale gennemført interviews med de ansvarlige ledere for den tyske myndigheds-

godkendelsesproces i Femern A/S og Femern A/S’ advokater, ligesom der er gennemført et samlet in-

terview med transportministeriet i Slesvig-Holsten og den underliggende myndighed Landesbetrieb

Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein (LBV), der er det slesvig-holstenske vejdirektorat. På dette

møde deltog også det danske Transport- og Bygningsministerie samt repræsentanter fra Femern A/S.

Afslutningsvist er der afholdt møde alene med den ansvarlige tovholder fra transportministeriet i Sles-

vig-Holsten med input fra den underliggende myndighed LBV. Der er i arbejdet med den tyske proces ik-

ke foretaget juridiske vurderinger af de enkelte indsigelser, men set på helheden og holdt op i mod an-

dre tyske projekter med ligheder ift. projekternes karakter.

Der er undervejs i forløbet afholdt tre styregruppemøder med deltagelse af Finansministeriet, Trans-

port- og Bygningsministeriet, Femern A/S og EY med Transport- og Bygningsministeriet som formand

for styregruppen.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

2.1

Myndighedsprocesserne

Indledning

Formålet med dette afsnit er at identificere, hvornår og under hvilke forhold en godkendelse af Femern

Bælt-projektet alt andet lige vil kunne foreligge hos de tyske myndigheder. Afsættet herfor er dels den

del af processen, der har fundet sted i hhv. Danmark og Tyskland frem til nu, dels de legale og admini-

strative procedurer, der er givet som følge af tysk lovgivning og praksis, som sætter rammerne for den

udestående del af processen.

Som følge af opdraget for analysen er det design, der ligger til grund herfor, i alt overvejende grad ba-

seret på eksisterende materiale fra Femern A/S og deres rådgivere og interviews med de relevante

myndigheder i Slesvig-Holsten, Femern A/S og deres juridiske rådgivere i Tyskland. Dermed er det sik-

ret, at der tages mest muligt hensyn til den godkendelsesproces, der pågår i Tyskland netop nu, og sam-

arbejdet på dansk og tysk side.

Vurderingen af, hvilke forhold der i givet fald vil kunne påvirke den eksisterende tidsplan, er som følge

af den valgte afgrænsning baseret på følgende kilder:

Gennemgang af eksisterende materiale udarbejdet af Femern A/S og deres juridiske rådgivere.

Interviews med ansvarlige medarbejdere i Femern A/S og med ansvarlige medarbejdere hos Fe-

mern A/S’ advokater i Tyskland.

Gennemgang af udvalgte tyske anlægsprojekter, der har karakteristika, der er tilnærmelsesvis

sammenlignelige med Femern Bælt-projektets karakteristika.

Interviews med de relevante myndigheder i Slesvig-Holsten.

2.2

Godkendelsesprocesser

Etableringen af en kombineret vej- og jernbanetunnel under Femern Bælt mellem Lolland og Femern

forudsætter, at der opnås nødvendig myndighedsgodkendelse i såvel Tyskland som i Danmark. I neden-

stående afsnit beskrives indledningsvis og meget overordnet den danske og tyske godkendelsesproces,

som den er forløbet indtil nu. I forlængelse heraf opstilles med afsæt i erfaringer fra udvalgte tyske ca-

ses, kortlagte data, identificerede risici og gennemførte interviews en ramme for den resterende del af

godkendelsesprocessen.

2.3

Den danske godkendelsesproces

Etableringen af en fast forbindelse over Femern Bælt har gennem årene været nævnt som en del af

”fugleflugtslinjen” mellem Stockholm og Paris. Det er imidlertid først i 1991, at den blev sat på den offi-

cielle politiske dagsorden i Folketinget. Samme år tilkendegav Danmark i forbindelse med indgåelsen af

aftalen om Øresundsbroen, at mulighederne for en fast forbindelse over Femern Bælt skulle undersøges.

Analysearbejdet påbegyndtes i 1995 med såkaldte feasibility-studier, der bestod af bl.a. trafikprogno-

ser, miljøundersøgelser, undersøgelser af de tekniske muligheder for etablering af en fast forbindelse,

undersøgelser af tilhørende landanlæg i Danmark og Tyskland og en række økonomiske undersøgelser

og analyser. Denne del af processen munder ud i, at trafikministrene fra Danmark og Tyskland under-

skrev et

Memorandum of Understanding

om en videre udvikling af en fast forbindelse over Femern Bælt i

december 2000.

I perioden 2002-2005 blev der foretaget yderligere undersøgelser vedrørende de samfundsøkonomiske

fordele og finansieringsmuligheder, regionale effekter, trafikprognoser og miljømæssige forhold. I peri-

oden afholdtes en række møder mellem danske og tyske trafikministre.

I juni 2004 blev Danmarks og Tysklands transportministre enige om at iværksætte en konsultationspro-

ces omkring de miljømæssige forhold, som offentligheden, interesseorganisationer og myndigheder på

begge sider af Femern Bælt blev indbudt til at deltage i. Grundlaget for denne uformelle konsultation var

den såkaldte Miljøkonsultationsrapport ”Femern Bælt forbindelsen og miljøet”.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

I 2005 stiftede det statsejede Sund og Bælt Holding A/S selskabet Femern Bælt A/S som et 100 %-ejet

datterselskab. Opgaven med Femern Bælt-projektet blev placeret i Sund & Bælt-koncernen på grund af

den erfaring fra Storebælts- og Øresundsprojekterne, der allerede var opbygget. Ikke mindst erfaringen

med at håndtere et projekt af grænseoverskridende karakter som Øresundsforbindelsen, hvor der var

tale om parallel godkendelse i to lande, og hvor der også var marinemiljøudfordringer i lighed med dem,

der er i Femern Bælt.

I juni 2007 blev der indgået et aftalememorandum, hvori de to lande forpligter sig til at indgå en mel-

lemstatslig traktat vedrørende anlæg, finansiering og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt.

I september 2008 indgik Danmark og Tyskland en folkeretligt bindende statstraktat, der fastlagde en

række principper for projektering og finansiering af anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern

Bælt. I forlængelse heraf vedtog Folketinget i marts 2009 en projekteringslov, som samtidig ratificerede

den dansk-tyske statstraktat. Projekteringsloven udgør grundlaget for forberedelsen og finansieringen

af Femern Bælt-projektet i forberedelsesfasen, herunder de omfattende miljøundersøgelser.

I 2010 påbegyndtes et såkaldt forundersøgelsesprogram. Forslaget til undersøgelsesprogram i form af

en såkaldt scoping-rapport blev udarbejdet af Femern A/S og sendt i høring i Danmark, Tyskland og

Østersølandene (ESPOO-landene) fra juni til september 2010. I Tyskland sendtes rapporten i offentlig

høring hos de relevante myndigheder og høringsberettigede miljøorganisationer af LBV-Slesvig-Holsten,

som desuden i løbet af høringsperioden afholdt et møde, hvor de høringsberettigede havde mulighed for

at give bemærkninger til rapporten. Hele projektet vedrørende en fast forbindelse over Femern Bælt i

form af enten en bro eller en tunnel og de miljø- og sejladsundersøgelser mv., som er nødvendige for at

lave miljøkonsekvensvurderingen VVM i Danmark, UVS som integreret del af den tyske ansøgning), blev

således lagt frem, diskuteret og accepteret af de to landes myndigheder og af ESPOO-landene.

I 2011 besluttede forligskredsen bag Femern Bælt-projektet, at sænketunnelen er den foretrukne tekni-

ske løsning.

Et vigtigt led i myndighedsgodkendelsen i Danmark er udarbejdelsen af en VVM-redegørelse. Dette sker

ved offentlige høringer, og ved at materialet og VVM-undersøgelsen bliver lagt frem for offentligheden.

VVM-høringen blev gennemført af det daværende Transportministerium fra den 28. juni 2013 til den

20. september 2013. Gennem den 12-uger lange høringsperiode blev der i alt indgivet 42 svar fra dan-

ske myndigheder, virksomheder og borgere.

Folketinget vedtog i april 2015 en anlægslov (”Anlægsloven”) for den faste forbindelse over Femern

Bælt og de danske landanlæg. Loven indebærer, at de statsejede selskaber Femern A/S og A/S Femern

Landanlæg får bemyndigelse til at anlægge og drive en fast forbindelse over Femern Bælt og de tilhø-

rende landanlæg i Danmark. Med vedtagelsen af anlægsloven forelå den endelige miljøgodkendelse af

projektet i Danmark.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Selve processen er opsummeret i nedenstående figur.

Figur 2.1 Overblik over den danske proces

2.4

Den tyske godkendelsesproces

Eftersom Femern Bælt-projektet er et grænseoverskridende projekt, er der behov for at indhente myn-

dighedsgodkendelser i såvel Danmark som Tyskland. I Tyskland godkendes infrastrukturprojekter, her-

under vej- og jernbaneprojekter som Femern Bælt-projektet, normalt i en samlet myndighedsgodkendel-

sesproces, som udmønter sig i en samlet byggetilladelse. I Femern Bælt-projektets tilfælde udstedes

myndighedsgodkendelsen under forbundsjernbanelovgivningen AEG (Allg. Eisenbahngesetz).

Den tyske godkendelsesproces adskiller sig på en række områder fra den danske.

Først og fremmest ved at projektet i Danmark godkendes i Folketinget i form af en anlægslov, mens der i

Tyskland først sker en politisk godkendelse af projektet i form af en ratificeringslov. Dernæst i form af

den rent administrative godkendelse af betingelserne for projektets gennemførelse i form af en byggetil-

ladelse. Det er sidstnævnte, som udestår.

Derudover er der flere myndighedsniveauer involveret i beslutningen, ligesom domstolene særligt på fø-

deralt niveau spiller en væsentlig rolle. Endelig har de enkelte tyske delstater ligeledes forskellige krav i

forhold til gennemførelse af en godkendelsesprocedure for et infrastrukturprojekt. I dette tilfælde er det

Slesvig-Holsten, hvorfor ansøgningen er indrettet efter de bestemmelser, som gælder i Slesvig-Holsten.

Myndighedsgodkendelsen i Tyskland er omfattende. Den omhandler den tekniske projektering, projek-

tets fysiske placering og andre betingelser og interesser, som påvirkes af projektet, herunder miljøinte-

resser i anlægs- og driftsfasen. Der er tale om en proces, som reguleres af både forbundsstatens og del-

staternes love og andre bestemmelser. Myndighedsgodkendelsesprocessen afsluttes med, at myndig-

hedsgodkendelsen udstedes. Selve myndighedsgodkendelsen er en altomfavnende ”byggetilladelse”,

som indeholder alle nødvendige godkendelser. Der kræves således ingen yderligere offentligretlige god-

kendelser.

2.4.1

Arketypisk proces for myndighedsgodkendelse i Tyskland

Formålet med dette afsnit er at opstille en arketypisk proces for myndighedsgodkendelsen i Tyskland og

koble denne til Femern Bælt-projektet. Processen er udarbejdet med udgangspunkt i dokumenter fra

LBV og fra Femern A/S’ advokater CMS Hasche Sigle (herefter benævnt CMS) og Graf von Westphalen,

interviews med disse eksperter, officielle tidsfrister fra tyske myndigheder LBV Kiel samt kortlægning af

lignende projekter i Tyskland (se afsnit 2.5).

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Den resterende del af den tyske myndighedsgodkendelsesproces, som Femern Bælt-projektet er i, forlø-

ber i en række faste på hinanden følgende trin. Disse gennemgås nedenfor. Ud over at et projekt skal

gennem de faste trin i processen, er der endvidere mulighed for, at et eller flere af trinnene skal genta-

ges på grund af udfaldet af processen.

Projektet har netop været genstand for en offentlig høringsproces. Det medførte, at følgende trin i pro-

cessen udestår:

Tilpasning af ansøgningsdokumentet i overensstemmelse med udfaldet af høringsprocessen

Fuldstændighedstjek af den reviderede ansøgning

Indsendelse af den reviderede ansøgning

Identificering af de berørte parter

Offentlig fremlæggelse med visning af ansøgningsdokumenterne (samt deadline for at komme med

indvendinger)

Gennemgang af indkomne indvendinger mod projektet og udarbejdelse af svar herpå

Plausibilitetstjek af de udarbejdede svar på indvendingerne (gennemføres af høringsmyndigheden)

En eventuel runde ”ikke-offentlige” høringsmøder

Udarbejdelse af myndighedsgodkendelsen

10. Offentlig annoncering og fremvisning af myndighedsgodkendelsen samt deadline for at angive kla-

ge til forvaltningsdomstolen i Leipzig (en måned)

Efter myndighedsgodkendelsen kan processen afsluttes. Som led heri gives der en såkaldt strakstilladel-

se, når klagefristen på en måned efter offentliggørelsen af godkendelsen er udløbet. Denne tilladelse

muliggør, at man kan påbegynde byggeriet.

Såfremt der indgives klage, vil nedenstående trin kunne forekomme i processen:

11. Søgsmål mod myndighedsgodkendelsen af projektet:

Klager afvises i deres helhed eller nægtes opsættende virkning (anlægsarbejdet på tysk side

kan påbegyndes)

Klager gives opsættende virkning (strakstilladelsen suspenderes). Påbegyndelse af anlægsar-

bejdet afventer domstolens materielle behandling af disse klager. Suspensionen tilbagetræk-

kes, når de relevante klager er behandlet, og kan således ophæves inden retssagen er endelig

afsluttet.

Klage gives medhold i sit materielle indhold. Myndighedsgodkendelsen tilpasses i overens-

stemmelse hermed

12. Tilpasning af godkendelsesdokumentet

13. Myndighedsgodkendelsen får juridisk effekt

2.4.2

Kobling af arketypisk proces til processen omkring Femern Bælt-projektet

Femern A/S har arbejdet tæt sammen med det slesvig-holstenske vejdirektorats afdeling i Lübeck (Lan-

desbetrieb Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein, Niederlassung Lübeck – LBV Lübeck) om at ud-

arbejde ansøgningsmaterialet til Femern Bælt-projektet. Baggrunden er, at det ifølge tysk ret kun er en

tysk myndighed, der må være projektansøger for motorveje på tysk territorium. Det betyder, at ansøg-

ningen om myndighedsgodkendelse indgives af to parter i fællesskab: LBV Lübeck for vejdelen og Fe-

mern A/S for jernbanedelen.

Myndigheden, der gennemfører myndighedsgodkendelsesprocessen for såvel vej som jernbane for så

vidt angår den tyske del af den faste forbindelse over Femern Bælt, er det slesvig-holstenske vejdirekto-

rats afdeling i Kiel (LBV Kiel). Femern A/S og LBV Lübeck indsendte derfor den samlede ansøgning på i

alt 11.000 sider til LBV Kiel i praksis den 18. oktober 2013. Herefter foretog høringsmyndigheden et

plausibilitets- og fuldstændighedstjek af materialet. Ansøgningen indeholdt også VVM-redegørelsen af

projektets miljøkonsekvenser.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

LBV anmodede herefter alle relevante myndigheder om at give deres redegørelse for, om ansøgningen

kan godkendes. Parallelt med høringen af myndighederne blev der sendt dokumenter til de berørte

kommuner med henblik på forberedelse af en offentlig præsentation af ansøgningsmaterialet. LBV frem-

lagde i praksis hele ansøgningsmaterialet for offentligheden dels i den direkte berørte kommune, Stadt

Fehmarn, dels i alle berørte kommuner langs jernbanelandanlæggene i Østholsten frem til Lübeck. Se-

nest tre uger efter at have modtaget materialet skulle de berørte kommuner annoncere dette via offici-

elle bulletiner, lokale dagblade eller andre almindeligt accepterede kommunikationskanaler.

Alle interesserede parter havde en måned at orientere sig i. Enhver person eller organisation, der påvir-

kes af projektet, havde mulighed for at indgive skriftlige indsigelser (eller mundtligt, men registreres af

høringsmyndighed). Der blev i løbet af processen indgivet ca. 3.100 indsigelser mod projektet. Fristen

for indsigelser var i august 2014.

Efter den offentlige høring udarbejdede Femern A/S skriftlige besvarelser af samtlige indsigelser – i alt

med et omfang på ca. 10.000 sider. Parallelt med modtagelse af høringssvarene var der løbende dialog

med en lang række myndigheder, herunder miljø- og sikkerhedsmyndighederne, om håndtering af de

problemstillinger, som kom frem i den skriftlige høring.

Herefter indkaldte LBV Kiel i perioden fra juli til november 2015 til såkaldte ikke-offentlige høringsmø-

der. Møderne omfattede alle myndigheder, lodsejere, miljøorganisationer og borgere, som havde indgi-

vet skriftlige høringssvar. Et centralt fokusområde på møderne var så vidt muligt at opnå enighed om,

hvad der skulle stå i den opdaterede ansøgning, eller at få præciseret hvori en eventuel uenighed be-

stod, således at LBV Kiel vil kunne foretage sin endelige afvejning af parternes interesser. I oktober

2015 tilkendegav de tyske myndigheder, at man på det foreliggende grundlag forventer at kunne have

en myndighedsgodkendelse klar i 2017.

Denne del af processen afsluttes med, at Femern A/S i samarbejde med LBV Lübeck opdaterer ansøg-

ningsmaterialet og indleverer en opdateret ansøgning til LBV Kiel. Opdateringen pågår pt.

2.5

Sammenlignelige projekter

På baggrund af den gennemførte kortlægning og analyse har det været muligt at opstille en samlet

ramme for den del af den tyske proces, der udestår. Hovedelementerne er gennemgået med CMS, der

sammen med myndighederne i Slesvig-Holsten ligeledes har bidraget til udarbejdelsen af den arketypi-

ske proces samt bekræftet de processuelle trin i myndighedsgodkendelsesprocessen og de tilknyttede

tidsestimater.

Den igangværende godkendelsesproces i Tyskland indeholder en række elementer, som på nuværende

tidspunkt ikke er mulige at forudsige udfaldet af på alle parametre. For at sikre et tilstrækkeligt grundlag

for at vurdere de mulige udfaldsrum har EY foretaget en kortlægning af en bred vifte af afsluttede eller

igangværende anlægsprojekter i Tyskland. Formålet med kortlægningen har været dels at identificere

relevante årsager til udfordring af tidsplaner for godkendelse, dels at vurdere hvilke årsager eller udfor-

dringer der i praksis kan anvendes til at perspektivere den del af den tyske myndighedsgodkendelses-

proces, der udestår i forbindelse med Femern Bælt-projektet.

2.5.1

Identificering af projekter

Femern

Bælt-projektet er et af de største infrastrukturprojekter i Tyskland og klart det største infra-

strukturprojekt i Slesvig-Holsten og der er derfor ingen enkeltstående infrastrukturprojekter, der kan

tages udgangspunkt i med henblik på at kunne foretage en ’én til én-sammenligning’ med Femern Bælt-

projektet.. For at sikre det bedst mulige grundlag har EY derfor foretaget en screening af relevante pro-

jekter i tæt samspil med tyske eksperter

og med input fra Femern A/S, bl.a. i form af den screening, der

tidligere er foretaget af Femern A/S’ tyske advokater

. Idet der ikke er anlagt marinetunnelprojekter i

Tyskland bestående af både vej- og jernbane i nyere tid, har der ikke indgået sådanne i screeningen. Det

er imidlertid vurderingen, at det har været muligt at udlede relevant information herfra under hensynta-

gen til den fase, som den tyske myndighedsgodkendelse er i på nuværende tidspunkt.

Medarbejdere i EY Frankfurt med speciale i infrastruktur og Andreas Weise, ekspert og tidligere kontorchef i Trans-

portministeriet NordRhein-Westphalen

CMS-HS notat, 24. august 2015.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Ud over at være et meget omfattende projekt er det endvidere et tværnationalt projekt mellem den dan-

ske og tyske stat, i praksis repræsenteret ved henholdsvis Femern A /S og den tyske myndighed LBV

Lübeck og en lang række myndigheder i henholdsvis Danmark og Tyskland (særligt Slesvig-Holsten). I

screeningen af relevante projekter har der derfor også indgået tværnationale projekter.

Screeningen

har været todelt:

Trin 1:

Bred analyse af ti store anlægsprojekter forankret i Tyskland med henblik på at udlede karakteri-

stika for projekternes godkendelsesproces og brugbare sammenligningsparametre.

Trin 2:

Indsnævret analyse med henblik på at indsnævre kredsen af projekter til dem, der tilsammen

vurderes at være mest relevante for at kunne udlede relevante sammenligninger til Femern Bælt-

projektet.

I nedenstående afsnit er alle projekterne beskrevet helt overordnet inkl. relevante karakteristika for dis-

se. For hvert af de fem prioriterede projekter er der beskrevet følgende:

►

Egenskaber ved de udvalgte projekter

Kritiske elementer i opnåelse af myndighedsgodkendelsen

Sammenlignelighed til Femern Bælt-projektet

Centrale trin i godkendelsen

Varighed fra den første drøftelse med myndigheder og NGO'er til egentlig plangodkendelse

I arbejdet med identificering af relevante projekter har følgende parametre været i fokus:

►

Projektets størrelse og kompleksitet

Tværnationale projekter

Kombineret infrastruktur

Stor bredde i myndighedsinvolvering

Høj grad af NGO-involvering

Type af retsinstans

Type af projekt (idet Femern Bælt-projektet defineres som et hav-projekt)

Særlige miljøkrav

TEN-T-projekt

Placering i delstaten Slesvig-Holsten

Med afsæt i ovenstående parametre er følgende projekter blevet analyseret og vurderet:

►

Emssperrwerk (stormflodssikring af floden Emsen)

Elbquerung A20 (etablering af overgang over floden Elben)

Elbvertiefung (uddybning af floden Elben fra Hamborg mod Nordsøen)

Weservertiefung (uddybning af floden Weser fra Bremen mod Nordsøen)

A20 – Bad Segeberg (etablering af motorvejsstrækning)

Nord Stream (etablering af gasledning under Østersøen fra Tyskland til Rusland)

Nord-Ostsee Kanal (udretning/udvidelse af Kielerkanalen)

Rügenbrücke (etablering af ny bro til øen Rügen ved Stralsund)

Nordlink (etablering af elkabel under Nordsøen mellem Tyskland og Norge)

Alle de udvalgte projekter har omfattet investeringer på mindst 100 mio. EUR. Sammenlignet med Fe-

mern Bælt-projektet er der ingen af projekterne, der når op i samme størrelse og kompleksitet som Fe-

mern Bælt-projektet, men det er EY’s vurdering, at de rummer de samme kritiske aktør-, proces- og

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

myndighedselementer, frem for alt fordi projekterne har været præget af høj grad af involvering af flere

niveauer af tyske myndigheder på henholdsvis kommunalt niveau og delstats- og forbundsniveau. Det er

primært omfanget af investeringen og dermed tids- og aktivitetsplan, der er væsensforskellig. Der vil

blive taget hensyn hertil i den endelige sammenstilling og vurdering.

Derudover har alle projekter i større eller mindre omfang været vurderet til at have en negativ indvirk-

ning på miljøet. Det har medført en væsentlig grad af involvering af miljømyndigheder, og som afledt

konsekvens heraf er projekterne i planlægningen blevet påvirket af NGO’er og private aktører. Endelig

har der for projekterne været udfordringer i forbindelse med at gennemføre ekspropriation.

Alle projekter har oplevet betydelig interesse fra medier, NGO’er og kritikere på grund af deres størrel-

se, grad af påvirkning på deres omgivelser og/eller den bagvedliggende beslutningsproces.

Enkelte

af projekterne har været tværnationale, dvs. iværksat af flere regeringer, men altid med behov

for tysk myndighedsgodkendelse og deraf særlige krav til procedurer. De har alle gennemgået udfor-

drende godkendelsesprocesser med krav om og behov for at opnå godkendelse af flere myndigheder.

Endelig er de karakteriseret ved at have skullet håndtere retssager. Nogle af projekterne er blevet ud-

fordret i retten, hvilket forsinkede udstedelsen af den endelige myndighedsgodkendelse.

Alle

på nær et projekt omfatter anlæg i vandet i beskyttede områder i enten Nord- eller Østersøen med

deraf følgende behov for hensyntagen til ikke mindst de miljømæssige aspekter og krav knyttet dertil.

Projekterne

er relativt nye. Alle på nær ét projekt er blevet igangsat inden for de sidste ti år.

Det

er således vurderingen, at de valgte projekter tilsammen afspejler de mest relevante og aktuelle ka-

rakteristika, som store projekter i Tyskland har været omfattet af de senere år. Dermed rummer de ud-

valgte projekter en række af de samme potentielle og relevante risici som Femern Bælt-projektet i den

myndighedsgodkendelsesproces, der venter de kommende år.

Oversigt over karakteristika for de prioriterede projekter og Femern Bælt-projektet fremgår af neden-

stående tabel.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Tabel 2.1 Sammenlignelige projekter i Tyskland (inklusive Femern Bælt-projektet)

Parameter

Kompleksitet

Nr.

Projekt

Størrelse

På tværs

af græn-

ser

Nej

Kombi-

neret in-

frastruk-

tur

Nej

Myndig-

heds-

involvering

på flere

niveauer

Juridisk og administrativt rammeværk

Domstolstype

Stor NGO-

Havpro-

involve-

jekt

Regional

Føderal

ring

Nej

Miljømæssige

krav

TEN-T-

projekt

Slesvig

Holsten-

projekt

Nej

Femern Bælt

Emssperrwerk

Elbquerung A20

Niedersachsen (til

Strommitte)

Elbquerung A20

Schleswig-Holstein

(til Strommitte)

Elbvertiefung

Weservertiefung

A20 – Bad Sege-

berg

Nord Stream

Nord-Ostsee-Kanal

(Kiel)

Rügenbrücke

NordLink

7,4 mia. EUR

0,2 mia. EUR

1,3 mia. EUR

0,1 mia. EUR

1,7 mia. EUR

7,4 mia. EUR

0,3 mia. EUR

0,1 mia. EUR

2 mia. EUR

Nej

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

2.5.2

Valg af projekter

Ud af de oprindelige ti projekter er udledningen af egentlige sammenligningsprojekter blevet indsnævret

til følgende:

►

Elbquerung A20

Elbvertiefung

Nordlink

Rügenbrücke

Emssperrwerk

Baggrunden for valget af netop disse fem projekter er, at de har sagsmæssig tyngde på:

►

Høj grad af NGO-involvering

Omfattende

planlægningsproces, herunder omfangsrig høringsproces

Høj grad af involvering af mange myndigheder på både lokal-, delstats- og forbundsniveau

Omfattende

høringsproces med efterfølgende behov for tilpasninger i ansøgningsmaterialet

Myndighedsgodkendelser

indklaget til

Forbundsforvaltningsdomstolen

i Leipzig

Processer omkring suspension af strakstilladelse

udvalgte

projekter omfatter både nogle, der er gennemført; nogle, der har opnået en endelig myn-

dighedsgodkendelse; og projekter, der er blevet udfordret i retten

. Derudover er tre af de fem anlæg i

Slesvig-Holsten. Fælles for projekterne er, at der har været behov for tæt dialog med myndighederne

igennem hele forløbet.

Hovedelementerne

i de enkelte projekter er opsummeret i nedenstående tabel.

Tabel 2.2 Hovedelementer i udvalgte tyske projekter

Fase

Ansøgning om

planlægnings-

godkendelses-

procedure

Afslutning på

første offent-

lige høring/

diskussioner

Ændringer til

plan

Offentligt

gennemsyn af

planændringer

Offentlig hø-

ring/

diskussion

Godkendelse

af plan

Elbquerung

A20

April 2009

September

2011/

December

2010

Elbvertiefung

September

2006

Nordlink

Rügenbrücke

Emssperrwerk

August 2012

Oktober 2000

August 1997

Maj 2009

Maj 2014

Ja, efter god-

kendelse af

plan

Maj 2001

Ja, efter første

godkendelse af

plan

Februar 1998

Ja, efter god-

kendelse af

plan

Nej

December

2014/

Marts 2015

Nej

April 2012

Oktober 2015

Marts 2004

August 1998

Fire ud af de fem udvalgte projekter har modtaget endelig myndighedsgodkendelse. To ud af de fem projekter er af-

sluttet. Fire ud af de fem projekter er blevet udfordret i retten.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Fase

Indgivelse af

sagsanlæg

Suspendering

af straks-

tilladelse

Elbquerung

A20

Elbvertiefung

Nordlink

Rügenbrücke

Emssperrwerk

Nej

September

1998

Endelig pro-

jektstart: Ok-

tober 1999

6 måneder

(ca. 0,5 år)

Projektstart

Varighed fra

første offent-

lige høring til

godkendelse

af plan

Varighed fra

første offent-

lige høring til

projektstart

Åben

August 2004

40 måneder/

52 måneder

(ca. 3 år/4 år)

35 måneder

(ca. 3 år)

17 måneder

(ca. 1,5 år)

34 måneder

(ca. 3 år)

Åben

39 måneder

(ca. 3 år)

20 måneder

(ca. 2 år)

Som

påpeget

tidligere er Femern Bælt-projektet meget omfattende, hvorfor de valgte cases ikke på alle

områder er direkte sammenlignelige med Femern Bælt-projektet. Det er vurderingen, at de valgte pro-

jekter rummer de kombinationer af elementer, der alt andet lige vil kunne påvirke tidshorisonten for den

endelige godkendelse af Femern Bælt-projektet. Grundet Femern Bælt-projektets størrelse og omfatten-

de ansøgning er hovedvægten lagt på de største projekter med sagsmæssig tyngde inden for de områ-

der, hvor også Femern Bælt-projektet forventes at blive udfordret, og omvendt mindre vægt på mindre

komplicerede projekter og processer.

væsentligste

elementer fra de tyske projekter fremgår af nedenstående tabel.

Tabel 2.3 Væsentligste elementer fra tyske projekter

Element

Planændringer

Bemærkning

I alle cases er der som led i processen blevet foretaget ændringer i

ansøgningen. I nogle af dem i et omfang, der i sig selv har medført

øget tidsforbrug på grund af materialets omfang og kompleksitet.

Tæt og struktureret dialog med myndighederne har været et centralt

element.

I alle cases er der blevet lagt sag an, og langt hovedparten er blevet

anket til den føderale domstol i Leipzig.

Proces og tidsforbrug er omfattende uanset case. Det har taget mel-

lem et halvt og fire år fra første ansøgning til godkendelse (uden

retssager), og nogle af projekterne er endnu ikke igangsat i praksis.

I alle cases har der været en væsentlig grad af NGO-involvering, som

har haft en medvirkende effekt på forløbet.

Variation i omfanget af suspendering af strakstilladelsen og længden

herpå førend byggeri kan igangsættes.

Retssager

Tidshorisont

NGO-involvering

Strakstilladelse

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

2.6

Risici forbundet med den tyske myndighedsgodkendelsesproces

Opnåelsen af tysk myndighedsgodkendelse udgør den ene af de hovedprocesser, der indgår i den sty-

ringsmodel, der er etableret af Femern A/S

. Som led i arbejdet med at sikre fokus i og prioritering af

samarbejdet med relevante tyske myndigheder er der registreret en række risici i Femern A/S’ risikore-

gister.

Femern A/S’ mål er at mindske de risici, der er knyttet til såvel den administrative som den legale del af

den tyske proces. Målet er at sikre en godkendelse hurtigst muligt og at arbejde for at opnå forvalt-

ningsdomstolens tilslutning til, at klager rejst over selve godkendelsesbeslutningen ikke får opsættende

virkning.

Femern A/S’ vurdering af status på myndighedsgodkendelsen omfatter de væsentligste risici og status

på mitigering heraf samt kommende aktiviteter knyttet dertil. De risici, der p.t. indgår i loggen, som er

direkte knyttet til den tyske myndighedsgodkendelsesproces, har i lighed med den seneste statusvurde-

ring af 15. december 2015 indgået i EY’s vurdering af, hvilke overordnede risici der er knyttet til pro-

cessen i Tyskland.

Vurderingen af omfanget og udfaldet af den resterende del af myndighedsgodkendelsesprocessen er

kompliceret. Den omfatter en række trin og aktiviteter, der hver for sig og tilsammen rummer risiko for,

at tidsplaner og forventninger hertil kan blive udfordret. Omvendt medvirker omfanget og dybden i an-

søgningsmaterialet samt de mange gennemførte indsatser og risikominimerende handlinger, som Fe-

mern A/S allerede har foretaget eller forventer at gennemføre, til at sikre, at processen alt andet lige vil

kunne gennemføres hurtigere, end hvis disse aktiviteter ikke var gennemført.

Gennem interviews med Femern A/S, gennemgang af dokumenter og planer mv. er det vurderingen, at

der fra projektets start og frem til nu er gennemført en række indsatser med henblik på at understøtte

den tyske myndighedsgodkendelsesproces. Ud over selve ansøgningsmaterialet og åbenheden omkring

dette drejer det sig særligt om kommunikations- og inddragelsesindsatser i forhold til den brede offent-

lighed, berørte lodsejere og interessenter. Derudover har juridiske og tekniske tiltag i forhold til de tyske

myndigheder forud for den formelle sagsbehandling i høringsprocessen, eksempelvis dialogen med mil-

jø-, sikkerheds- og sejladsmyndighederne, haft et risikomitigerende sigte. Femern A/S har anlagt en

flerstrenget strategi, der afspejles i anvendelsen af en professionel public affair-virksomhed i Berlin, in-

volveringen af den danske ambassade og etablering af et lokalt infocenter i Burg på Femern.

Væsentlige dele af den formelle ansøgningsprocedure er allerede gennemført. Som led heri og i udar-

bejdelsen af det omfattende ansøgningsmateriale, der er gået forud herfor, har Femern A/S opnået be-

tydelig indsigt i den tyske proces og de formelle og uformelle krav og forventninger, der ligger bag. Det

er vurderingen, at følgende elementer frem til nu har haft positiv betydning for processen:

►

Kvalitet:

omfang, dybde og detaljeringsgrad i selve ansøgningen og materialet bag.

Indsigt:

forståelse for og indsigt i proces- og procedurekrav i tysk lovgivning på delstats- og for-

bundsniveau.

Myndighedshåndtering:

struktureringen af dialogen med relevante tyske myndigheder ikke mindst

på delstatsniveau.

Åbenhed og transparens:

bredden og hyppigheden i kommunikationen til og dialogen med en me-

get bred vifte af interessenter meget tidligt i forløbet.

Med afsæt i den opstillede proces for myndighedsgodkendelse, input fra sammenlignelige projekter og

det af Femern A/S’ risikoregister herunder den seneste risikovurdering af 15. december 2015, er der

identificeret en række risici, der kan påvirke processen frem mod endelig godkendelse.

Fokus har været på de risici, der kan forventes at have direkte indflydelse på processen for den tyske

myndighedsgodkendelse og dermed den samlede tidsramme for projektet. Dertil kommer afledte risici,

der kan medføre øgede omkostninger, eksempelvis i form af kompensation til tredjepart.

De risici, der på baggrund af den gennemførte kortlægning vurderes at være relevante, fremgår af ne-

denstående tabel.

Jf. afsnit 1.5. i notat vedrørende ”Beskrivelse af forretningsgange og programstyring”, Femern A/S, 2014

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Tabel 2.4 Identificerede risici forbundet med myndighedsgodkendelsesproces

Risiko

Procedure

Godkendelse indklages til domstol

Beskrivelse

Myndighedsgodkendelsen fra LBV kæres til Forbundsforvaltnings-

domstolen i Leipzig.

Den af LBV tildelte strakstilladelse suspenderes som led i anlæg-

gelse af retssag.

Afgørelse fra den føderale domstol medfører, at dele af ansøg-

ningsprocessen skal suppleres.

Den føderale domstol i Leipzig gennemfører høring af EU-

Domstolen (separat del af retssagsproces).

EU-Domstolen træffer afgørelse på områder, der enten får direkte

retsvirkning på relevante områder og/eller giver aktører ny mulig-

hed for at klage.

Ændring i ansøgningsmaterialet som følge af høringsproces eller

anden involvering af offentlighed/interessenter medfører genop-

tagelse af allerede gennemført proces, høringsrunde eller lignen-

de.

Tildelt ”strakstilladelse” suspen-

deres

Domstolskendelse

Involvering af EU-Domstolen

EU-Domstolen træffer væsentlig

afgørelse

Ændring i ansøgning medfører ny

proces

Rammer og vilkår

Den ministerielle og faglige kom-

petence i Slesvig-Holsten

Relevante myndigheder i Kiel prioriterer ikke i tilstrækkelig grad

ressourcer og/eller har ikke rette kompetence til at sikre et til-

strækkeligt beslutningsgrundlag samt rettidig eksekvering heraf.

Manglende kompetence til at sikre tilstrækkelig kvalitet i leveran-

cer til relevante myndigheder og aktører i Tyskland.

Manglende kompetence til at sikre tilstrækkelig solid, rettidig og

afbalanceret kvalitet i leverancer til relevante myndigheder og ak-

tører i Tyskland.

Manglende kompetence til at sikre tilstrækkelig solid, rettidig og

afbalanceret krav til kvalitet i leverancer til relevante myndigheder

og aktører i Tyskland.

Samarbejdet mellem Femern A/S og relevante tyske myndigheder

bliver udfordret som følge af processen.

NGO’er og/eller Scandlines stiller vedvarende spørgsmål, der om-

sættes til krav, der godtages af myndighederne.

LBV-Lübecks partnerkompetence

Faglig kompetence i Femern A/S

Faglig kompetence i LBV Kiel

Evne til at fastholde et effektivt

samarbejde igennem hele forløbet

NGO’er/Scandlines’ adfærd

Ud over ovenstående er der mulighed for, at de omfattende detailanalyser på ikke mindst miljøområdet,

som Femern A/S har gennemført for at sikre et højt og kompetent ansøgningsgrundlag, forældes.

De risici, der er identificeret, afspejler EY’s vurdering af, hvilke risici der vil kunne påvirke den kommen-

de proces i Tyskland direkte og som følge heraf i større eller mindre grad vil kunne påvirkes af de invol-

verede parter. Der er imidlertid også forhold, som ikke er knyttet til den egentlige materielle godkendel-

se, men som vil kunne tænkes at påvirke processen. Eksempler herpå er, hvis der sker en permanent

ophævelse af Schengen aftalen og dermed er behov for grænsekontrol ved Femern forbindelsen. Det

skal understreges, at det er forhold der ikke er indgået i det faktiske arbejde med at opstille mulige ud-

faldsrum for, hvornår den egentlige godkendelsesproces er gennemført.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Set i forhold til den fremadrettede del af processen er det EY’s vurdering, at det er følgende forhold, der

vil have størst betydning for, hvordan den resterende del af processen i Tyskland vil forløbe:

►

Kompleksitet og indsigt:

Omfanget af procedure- og dokumentationskrav og Femern A/S’ håndte-

ring af og samarbejde med de tyske myndigheder i processen.

Aktører og autonomi:

Antallet af instanser, der er involveret, og deres interne autonomi i forhold til

afgørelser og indsigelser.

Klager:

Omfanget af klagesager, deres genstandsfelt, tyngde og konsekvens i forhold til tilladelser.

2.7

Den fremadrettede proces i Tyskland

Femern Bælt-projektet har som omtalt tidligere netop været genstand for en offentlig og mundtlig hø-

ring som en del af den tyske myndighedsgodkendelsesproces. Som opsamling på denne er høringsmyn-

digheden ved at opsummere mødernes indhold og udarbejde et officielt referat fra møderne. Ifølge LBV

Kiel forventes dette referat at være udarbejdet og offentliggjort i januar 2016.

2.7.1

Gennemgang af myndighedsprocessen

I den nedenfor skitserede proces lægges det til grund, at der vil ske ændringer eller tilføjelser i forhold til

ansøgningsdokumentet i forlængelse af den netop gennemførte offentlige høring. Denne antagelse er

blevet bekræftet af Femern A/S og Femern A/S’ advokater CMS.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Et overblik over processen kan ses af figuren herunder:

nov. 2015

Ændring af plandokumenter

Tjek af plandokumenterne

Forberedelse til offentlig fremvisning

Offentlig fremvisning af ændrede plandokumenter og

deadline for indsigelser

Indsamling/konsolidering af indsigelser/meddelelser og modsvar

Validering af modsvar

Offenltig diskussioner/høring

Udarbejdelse af myndighedsgodkendelse og udgivelse

apr. 2018 –

jan. 2019

Eventuel strakstilladelse

Forberedelse og udførelse af offentlig fremvisning

Indsendelse af sagsanlæg

Sagsanlæg

Evt. udsættelse af

strakstilladelse

Sagsanlæg og efterfølgende

retsag

aug. 2018 –

jul. 2020

Arbejde kan påbegyndes i

Tyskland idet udsættelse af

strakstilladelsen ophæves

Evt. supplerende

planlægsnings-

godkendelsesprocedure

Tysk plangodkendelse med

juridisk effekt

feb. 2020 –

mar. 2022

Ændring af plandokumentet

Ifølge LBV vil det tage omkring fem måneder at foretage tilpasningen af ansøgningsdokumentet. Det

sidste skridt i dette arbejde er lovmæssigt bestemt og består i, at projektudvikleren officielt beder om en

ændring af ansøgningsdokumentet hos godkendelsesmyndigheden. Dette, forventer Femern A/S og

CMS, sker i marts 2016.

Tjek af plandokumenterne

Efter indleveringen af den tilpassede ansøgning skal LBV gennemgå materialet med henblik på at vurde-

re, om dette er komplet til den offentlige høring. Dette vil ifølge LBV tage ca. en måned.

Forberedelse til offentlig fremvisning

Efter denne gennemgang af dokumenterne skal de relevante interessenter kontaktes, og den offentlige

høring skal forberedes. Ifølge LBV vil det kræve seks uger at gennemføre denne proces. Interessenterne

er allerede kendte af myndigheden. Det vil udelukkende være de ændrede dokumenter, der skal revide-

res – ikke alle dokumenterne, som det var tilfældet i den allerede gennemførte høringsproces. Det cen-

trale er, at ansøgningen kan leve op til kravet om, at relevante myndigheder kan erklære sig enige i god-

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

kendelse af ansøgningen. Dette er særlig relevant i forhold til miljøspørgsmål, hvorfor den tætte dialog,

som det er vurderingen, at Femern A/S har haft og har med miljømyndighederne, er vigtig.

Offentlig fremvisning af ændrede plandokumenter og deadline for indsigelser

Herefter følger endnu en offentlig høringsproces. Rent tidsmæssigt er det ikke nødvendigvis den samme

proces som første høring. Første skridt heri er, at ansøgningsmaterialet fremlægges igen. Dokumenter-

ne skal ifølge § 73 (VwvfG) offentliggøres i en måned. Herefter har projektets opponenter en måned til

at komme med indsigelser mod projektet, hvorefter godkendelsesmyndigheden og Femern A/S modta-

ger disse.

Indsamling af indsigelser/meddelelser, modsvar

Femern A/S forventer at modtage betydeligt færre høringssvar i denne runde. Dette skyldes dels, at de

fleste indsigelser er blevet håndteret i forbindelse med den første høringsproces, dels at indsigelserne

kun skal vedrøre de ændringer, der er foretaget i ansøgningsdokumentet. Efter modtagelse af indsigel-

serne vil Femern A/S gennemgå indsigelserne og forberede svar på disse. Ifølge CMS forventes denne

proces at tage mellem fire og seks måneder afhængigt af omfanget af indsigelser. I bedste fald vil denne

gennemgang ikke være så omfangsrig som i den første høringsproces og kan gennemføres i løbet af fire

måneder. Såfremt der måtte være en stor mængde af indsigelser, der skal håndteres, er det vurderin-

gen, at der vil kunne være behov for yderligere seks måneder til arbejdet.

Validering af modsvar

Herefter vil planlægningsmyndigheden foretage et plausibilitetstjek af svarene. Dette vil ifølge LBV tage

omkring to måneder. I den typiske proces antages offentliggørelse af dokumenterne og de efterfølgende

svar på indsigelserne at være tilstrækkelig. I bedste fald vil planlægningsmyndigheden skulle bruge en

måned på denne proces i stedet for to.

Offentlig høring

Godkendelsesmyndigheden kan kræve, at der skal afholdes høringsmøder, hvilket vil medføre yderligere

tidsforbrug forbundet med høringsprocessen. Sker det, må der medregnes tid til en ny mundtlig hørings-

runde. Dette kan bl.a. ifølge det andet advokatfirma (HFK) som Femern A/S anvender, skyldes ændrin-

ger i ansøgningsdokumentet, der påvirker miljømæssige spørgsmål. I sådanne tilfælde vil endnu en run-

de mundtlige høringer være nødvendige. Dette kan medføre yderligere to måneders tidsforbrug på den-

ne proces. LBV forventer, at der vil skulle gennemføres en ny høringsrunde.

Udarbejdelse af myndighedsgodkendelse og udgivelse og eventuel strakstilladelse

Efter høringsprocessens gennemførelse, og efter at udtalelser fra såvel Femern A/S som NGO’er m.fl. er

indsamlet, kan godkendelsesmyndigheden begynde at forberede godkendelsesdokumentet. Tidsforbru-

get forbundet med udarbejdelsen af denne godkendelse varierer betydeligt. Baseret på de sammenlig-

nede projekter fra mellem 5 og 20 måneder med et gennemsnit på 6�½ måned. LBV har som led i analy-

sen bekræftet, at deres tidligere vurdering

af, at processen med at udarbejde godkendelsesdokumentet

kan forventes at tage 10 måneder. CMS har bekræftet, at dette tidsestimat er sandsynligt.

Høringsprocessen har til formål at sikre enighed mellem projektansøgerne og de berørte parter. Efter

høringsprocessen vurderer LBV, om der er foretaget en korrekt og veldokumenteret interesseafvejning i

projektansøgningen. Fokus er på, hvorvidt de legitime interesser er blevet tilgodeset, og om dette er

korrekt håndteret i ansøgningen.

EY har som beskrevet i ovenstående afsnit gennemgået en række store anlægsprojekter (jf. afsnit 2.5).

Denne gennemgang viser, at myndighedsgodkendelsen har varet gennemsnitligt seks til syv måneder.

En forudsætning herfor har dog været, at der har været tale om relativt få områder, der er blevet hånd-

teret i forbindelse med udarbejdelsen af godkendelsen. Alternativt er der blevet tilført flere ressourcer

til myndigheden. CMS har oplyst, at de tidligere har oplevet, at godkendelsesmyndigheder har hyret eks-

tra bistand ind fra advokatvirksomheder i forbindelse med disse processer for at sikre en hurtig godken-

delse.

Das Planfeststellungsverfahren LBV.SH

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Baseret på de gennemgåede projekter og CMS’ forventning vil der som led i selve myndighedsgodken-

delsen fra LBV blive tildelt ”strakstilladelse” (øjeblikkelig ikrafttræden). Dette kan myndigheden vælge at

give i forbindelse med myndighedsgodkendelsen. En strakstilladelse indebærer, at anlægsarbejdet kan

påbegyndes efter klagefristens udløb, såfremt:

der ikke er indgivet klager, eller

at klager er afvist i deres helhed eller nægtet opsættende virkning.

Selve beslutningen forventes at blive udfordret af eksempelvis NGO’erne i forbindelse med en retssag.

Forberedelse og udførelse af offentlig fremvisning

Når godkendelsen er udstedt af godkendelsesmyndigheden, skal denne ifølge loven offentliggøres i to

uger. CMS forventer dog et tidsforbrug på seks uger til at sikre, at dokumentet er fremlagt blandt alle de

relevante interessenter. Efter denne offentliggørelse kan alle interessenter, myndigheder og organisati-

oner lægge sag an. Dette skal ske inden for en måned efter offentliggørelsen af myndighedsgodkendel-

sen.

Indsendelse af sagsanlæg

Såvel Femern A/S som CMS forventer, at der vil blive anlagt en retssag som følge af myndighedsgod-

kendelsen. Denne antagelse underbygges af udtalelser fra den slesvig-holstenske transportminister og

det forhold, at flere NGO’er har udtalt, at de forventer at lægge sag an mod projektet. Som følge af at

godkendelsen udstedes i medfør af jernbanelovgivningen, vil det kun kunne ske ved Forbundsforvalt-

ningsdomstolen i Leipzig.

Sagsanlæg

Baseret på CMS’ erfaring og data fra de analyserede tyske projekter vil en gennemsnitlig infrastruktur-

retssag ved Forbundsdomstolen tage ca. 18 måneder.

CMS forventer, at den tildelte strakstilladelse vil blive udfordret, og at sagsøgerne vil bede domstolen

om en foreløbig proces, der suspenderer strakstilladelsen, for derved at udsætte muligheden for egent-

lig igangsættelse. Denne antagelse understøttes af data fra domstolen i Leipzig, idet der i 2014 blev an-

søgt om og givet udsættelse i ca. 70 % af alle sager. Processen forventes at tage ca. ni måneder. CMS

vurderer, at den i bedste fald kan forkortes til at vare ca. tre måneder som følge af det omfattende og

grundige arbejde, der er lagt i forbindelse med ansøgningen.

Den skriftlige kendelse skal foreligge tre måneder senere, hvorefter den ifølge loven skal offentliggøres i

to uger, hvorefter godkendelsen træder i kraft.

Forbundsforvaltningsdomstolen vil i særlige søgsmål kunne vælge at efterspørge en kendelse fra EU-

Domstolen i forhold til eksempelvis europæisk regulering på miljøområdet. Særligt spørgsmål vedrøren-

de fortolkning af Natura2000-spørgsmål vurderes at kunne være relevante i denne sammenhæng. EY

har på baggrund af cases og input fra CMS estimeret, at såfremt EU-Domstolen måtte blive involveret,

vil der skulle lægges ca. 15 måneder oven i de 11 måneder, som en retssag er estimeret til.

Forbundsforvaltningsdomstolen kan beslutte, at der skal ske ændringer eller suppleringer af ansøgnin-

gen. Dette gælder også, såfremt Forvaltningsdomstolen finder, at en udtalelse fra EU-domstolen giver

anledning til det. I dette tilfælde vil der som følge heraf være behov for ændringer af ansøgnin-

gen/plandokumentet, som igen vil kunne medføre en offentlig høringsproces efterfølgende, før endelig

godkendelse kan foreligge. En sådan yderligere proces forventes at kunne tage yderligere et år.

Selve kendelsen fra Forbundsforvaltningsdomstolen i Leipzig er endelig.

Det skal understreges, at selve retssagen (hovedsøgsmålet) og udfordringen af strakstilladelsen er to

uafhængige retsprocesser. En klage over strakstilladelsen vil deraf ikke nødvendigvis have tidsmæssig

indvirkning på forløbet af selve retssagen.

I helt særlige tilfælde kan EU-Kommissionen på baggrund af henvendelser fra eksempelvis

miljøorganisationer rette henvendelse til medlemslande (i dette tilfælde Tyskland) for afklaring af

specifikke forhold. Udfaldet af denne proces kan i yderste indstands føre til, at der lægges sag an mod

medlemslandet ved EU-Domstolen. Konsekvensen i disse sager er typisk en bøde.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Når byggeriet påbegyndes, er der (både på den danske og tyske side) mulighed for, at projektet som led

i selve anlægsarbejdet støder på uforudsete forhold i undergrunden (eksempelvis i form af

dyrebeskyttelsesmæssige eller arkæologiske forhold).

Det skal understreges, at ovenstående tidsestimater er udtryk for en samlet vurdering af alle de

mulige

udfald af processen, herunder de mest ekstreme. I nedenstående afsnit omsættes disse til egentlige

estimater på, hvad dette vil medføre for den myndighedsgodkendelsesproces, der forventes for Femern

Bælt-projektet.

2.7.2

Vurdering af tidforbrug på myndighedsgodkendelse

Den tyske myndighedsgodkendelsesproces er omfattende. Som beskrevet i de ovenstående afsnit er der

mulighed for, at omfanget af processen kan variere.

Vurderingen af tidsforbrug er baseret på den viden, der er opnået gennem den gennemførte analyse af

de tyske forhold, rammer og vilkår. I praksis i form af en simulering af de identificerede data, der er

frembragt via følgende elementer:

►

Risikoprofil:

de identificerede risici forbundet med den resterende del af processen.

Sammenligning:

erfaringer fra sammenlignelige anlægsprojekter i Tyskland.

Indsigt:

kobling mellem den tyske standardproces og værdierne i ovenstående.

Rammen for vurderingen af tidsforbruget er den resterende del af den tyske proces, som blev udledt i

ovenstående afsnit; i praksis i form af et estimeret tidsforbrug i form af et antal måneder for hvert trin i

processen omsat i tre niveauer: minimum, mest sandsynlig og maksimum. For hver af de identificerede

udestående trin i godkendelsesprocessen er blevet sat en estimeret værdi på, hvordan det under en

række forudsætninger vil kunne være gennemført.

For de procestrin, hvor tidsforbruget er lovbestemt, er tidsforbruget det samme uanset scenarie. For de

enkelte procestrin, hvor der er indarbejdet en sandsynlighed for et givet udfald, er denne indført med

samme vægt, som scenariet i øvrigt er baseret på.

Det forventende udfald af den resterende del af den tyske myndighedsgodkendelsesproces (estimeret

fra december 2015) og de variationer, som den vil kunne følge, alt afhængigt af scenarie, fremgår af

nedenstående tabel.

Tabel 2.5 Mulige udfaldsrum for den tyske myndighedsgodkendelsesproces (med december 2015 som udgangs-

punkt)

Opgave

Estimeret varighed (måneder, afrundet)

Sandsynlighed

Minimum

0,5

Mest

sandsynlig

1,5

Maksimum

1,5

Ændring af plandokumenter

Tjek af plandokumenterne

Forberedelse til offentlig fremvisning

Offentlig fremvisning af ændrede plandokumen-

ter

Deadline for indsigelser

Indsamling/konsolidering af indsigel-

ser/meddelelser, modsvar

Validering af modsvar

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Opgave

Offentlige diskussioner/høring

Udarbejdelse af myndighedsgodkendelse og ud-

givelse

Forberedelse og udførelse af offentlig fremvis-

ning

Indsendelse af sagsanlæg

Sagsanlæg og efterfølgende retssag

Udsættelse af strakstilladelse

Supplerende planlægningsgodkendelsespro-

cedure

Estimeret varighed (måneder, afrundet)

9,5

10,5

15,5

1,5

1,0

11,5

70 %

25 %

26,5

33,5

Vurderingen af den resterende del af godkendelsesprocessen er baseret på, at samarbejdet mellem Fe-

mern A/S og myndighederne i Slesvig-Holsten er kvalificeret, velstruktureret og tillidsfuldt. Derigennem

sikres det, at der er transparens i og forståelse for både de krav, der stilles af myndighederne, og de

løsningsforslag, der udarbejdes af Femern A/S.

Samarbejdet med de tyske myndigheder er som led i analysen blevet kortlagt. Det er EY’s vurdering, at

der er et fornuftigt samarbejde mellem såvel Transport-og Bygningsministeriet som med Femern A/S og

de tyske myndigheder og at samarbejdet udvikler sig stadig mere positivt.

Det er EY’s vurdering, at de tyske myndigheder oplever, at tilgangen til den tyske beslutningsproces og

kultur i Femern A/S er blevet gradvist bedre. Femern A/S’s kommunikationsarbejde bliver fremhævet,

men det påpeges samtidig, at det er nødvendigt, at Femern A/S udviser den rette forståelse for den ty-

ske processuelle tilgang og ikke overvurderer betydningen af de rent tekniske sider af samarbejdet. Det

er dog klart oplevelsen, at der er kommet en dybere forståelse for det forhold, at retssager ofte er en

fast bestanddel af en proces som den, som Femern Bælt-projektet – og dermed Femern A/S - indgår i.

Det estimerede tidsforbrug på den resterende del af godkendelsesprocessen hviler som følge heraf på

følgende forudsætninger:

►

Bredt forankret indsigt:

At der er et kontinuerligt fokus på at sikre forståelse for, indsigt i og re-

spekt for administrative procedurer i Tyskland i alle fora, hvor Femern A/S er i dialog med de tyske

myndigheder.

Respekt for rådgivning:

At Femern A/S følger de råd og den vejledning, der ydes fra de tyske myn-

digheder, meget tæt.

Samarbejdsmodel fastholdes:

At kvartalsmøderne og deltagerkredsen heri vedtaget på mødet den

8. januar 2016 fastholdes i hele processen.

Dyb indsigt i procedurer:

At Femern A/S opnår dyb indsigt i de procedure- og formkrav der stilles

til sager ført ved Forbundsdomstolen i Leipzig.

►

2.7.3

Estimering af tidsforbrug frem mod godkendelse

På baggrund af analysen af det forventede tidsforbrug på den resterende myndighedsgodkendelsespro-

ces i Tyskland, der er opsummeret i ovenstående tabel, er det vurderingen, at det vil være følgende trin

heri, der vil være de meste centrale:

►

Myndighedsgodkendelse (LBV Kiel)

Sagsanlæg og efterfølgende retssag (Forbundsdomstol i Leipzig)

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

►

Igangsættelse af anlægsarbejdet i Tyskland (efter udsættelse af strakstilladelse)

På baggrund af de i tabellen ovenfor estimerede antal måneder for hvert enkelt procestrin er det muligt

at estimere, hvornår de forventeligt vil kunne være gennemført. Derigennem er det muligt at vurdere,

hvornår den endelige godkendelse og de øvrige procestrin alt andet lige vil kunne foreligge. EY har på

baggrund heraf gennemført en Monte Carlo-simulering af tidsestimeringerne – i fuld overensstemmelse

med metoden for estimering af det samlede reservebehov. Resultatet af simuleringerne på de ovenstå-

ende trin fremgår af nedenstående figurer.

Af figurerne fremgår det både med hvilken sandsynlighed den pågældende hændelse forventes at ind-

træffe for hver måned (søjlerne) og den samlede sandsynlighed for at hændelsen indtræffer inden en

bestemt måned (s-kurven). Aflæses for hvilke måneder kurverne skærer hhv. 5 % og 95 % opnås et tids-

interval indenfor hvilket, der er 90 % sandsynlighed for at hændelsen indtræffer. De to yderpunkter er

valgt af EY som udtryk for forventelige maksimum- og minimumsestimater.

Af figurerne udledes endvidere tidsestimaterne for henholdsvis P50 og P80. Disse to sandsynligheds-

værdier afspejler dels det sandsynlighedsniveau, som anvendes af Femern Bælt-projektet (P50), dels det

sandsynlighedsniveau, som anvendes af EY i de efterfølgende afsnit vedrørende den samlede vurdering

af behovet for reserver (P80).

Som ved vurderingen af behovet for reserver i de følgende afsnit er det EY’s vurdering, at P80 også her

alt andet lige giver den mest hensigtsmæssige risikoafdækning af den tyske myndighedsgodkendelses-

proces. Årsagen hertil er:

►

Kompleksitet:

Procedure- og dokumentationskrav igennem hele processen er betydelig. Afgørende,

at der fastholdes et tæt samarbejde med de tyske myndigheder.

Aktører og autonomi:

Antallet af instanser, der er involveret, og deres autonomi i forhold til afgø-

relser og indsigelser er væsentlig. Det medfører procestid og kræver prioritering og ressourcer.

Klager og retssag:

Omfanget af klagesager, deres genstandsfelt, tyngde og konsekvens forventes

at få effekt. Det medfører procestid og kræver prioritering og ressourcer.

Resultatet af simuleringerne på de udvalgte trin fremgår af nedenstående afsnit.

Myndighedsgodkendelse fra LBV Kiel

Myndighedsgodkendelsen udarbejdes af LBV Kiel, når høringsprocessen er gennemført. Som led heri

udstedes der samtidig en strakstilladelse. Herefter kan byggeriet teoretisk set påbegyndes. I praksis

forudsættes den at blive suspenderet som led i det sagsanlæg, der forventes anlagt.

Myndighedsgodkendelsen forventes med 90 % sandsynlighed at kunne foreligge inden for 29 til 36 må-

neder fra ultimo november 2015. I praksis mellem det tidlige forår 2018 og efteråret 2018.

P50-værdien er ca. 32 måneder, hvilket medfører, at godkendelsen estimeres til at kunne foreligge i

medio 2018. P80-værdien er ca. 34 måneder, hvilket medfører, at godkendelsen estimeres til at kunne

foreligge i efteråret 2018. Den beregnede sandsynlighed fremgår af nedenstående figur.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Figur 2.6 Myndighedsgodkendelse LBV Kiel

Sagsanlæg i Tyskland

Myndighedsgodkendelsen fra LBV Kiel forventes at blive anket til Forbundsdomstolen i Leipzig. Sagsan-

læg ved domstolen forventes med 90 % sandsynlighed at kunne være gennemført inden for en periode

på 50 måneder til 66 måneder fra ultimo november 2015; i praksis mellem primo 2020 og medio 2021.

P50-værdien er ca. 58 måneder, hvilket medfører, at retssagen estimeres til at kunne være afsluttet i

efteråret 2020. P80-værdien er ca. 62 måneder, hvilket medfører, at retssagen estimeres til at kunne

være afsluttet i foråret 2021. Den beregnede sandsynlighed fremgår af nedenstående figur.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Figur 2.7 Sagsanlæg i Tyskland

Igangsættelse af anlæg

Den strakstilladelse, der tildeles som led i myndighedsgodkendelsen, forventes at blive anket til Forvalt-

ningsdomstolen. Derudover forventes det, at den vil blive udsat, så længe sagen vedrørende suspende-

ringen verserer. Når suspensionen af strakstilladelsen ophæves, udgør det i praksis det tidspunkt i god-

kendelsesprocessen, hvor Femern Bælt-projektet opnår de tyske myndigheders godkendelse til at påbe-

gynde anlægget i Tyskland.

Suspenderingen af strakstilladelsen forventes med 90 % sandsynlighed at ligge inden for en periode på

33 til 56 måneder fra ultimo november 2015; i praksis betyder det, at anlægsarbejdet alt andet lige vil

kunne påbegyndes mellem medio 2018 og medio 2020.

P50-værdien er ca. 43 måneder, hvilket medfører, at suspenderingen ophæves medio 2019. P80-

værdien er ca. 50 måneder, hvilket medfører, at suspenderingen ophæves primo 2020. Den beregnede

sandsynlighed fremgår af nedenstående figur.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Figur 2.8 Igangsættelse af anlæg (efter endt udsættelse af strakstilladelse)

Det skal understreges, at selve retssagen imod myndighedsgodkendelsen og udfordringen af strakstilla-

delsen er to af hinanden uafhængige retsprocesser. En klage over strakstilladelsen forventes således ik-

ke at have tidsmæssig indvirkning på forløbet af retssagen.

For nærmere gennemgang af Monte Carlo-simuleringerne, herunder nærmere gennemgang af metode

og resultat, henvises til afsnit 5.

2.7.4

Vurdering af reserver til imødegåelse af myndighedskrav

I forlængelse af analysen af de risici, der måtte være knyttet til den resterende del af den tyske myndig-

hedsgodkendelsesproces, har EY foretaget en overordnet vurdering af, hvorvidt der som følge heraf kan

identificeres yderligere kilder og/eller direkte krav til selve anlægget i Tyskland.

Udgangspunktet for vurderingen er den opsummering af den seneste høringsproces, der er afsluttet i

november 2015. Denne er blevet suppleret med den gennemgang af det eksisterende risikoregister, der

vedrører den tyske proces, der er gennemført som led i ovenstående analyse. Endelig er data og oplys-

ninger fra Femern A/S om udfaldet af den seneste høringsproces blevet valideret gennem interviews

med CMS, der ligeledes har deltaget i høringsprocessen, og af myndighederne i Kiel, der har forestået

høringen.

En betydelig del (ca. 25 %) af Femern A/S’ nuværende reserver er knyttet til den tyske myndighedsgod-

kendelsesproces. Det er vurderingen, at det på det foreliggende grundlag ikke er muligt at identificere

væsentlige nye forhold, der ikke allerede indgår i Femern A/S’ nuværende risikoregister. EY har lagt til

grund for vurderingen, at Femern A/S tager opmærksomhedspunkterne vedrørende forståelsen af den

tyske godkendelsesproces og samarbejdet med de tyske myndigheder til efterretning og fremadrettet vil

handle herefter. Omfanget og detaljeringen af den del af ansøgningsprocessen, der allerede er gennem-

ført, tilsiger, sammenlignet med andre projekter i Tyskland, at der er taget højde for en meget bred vifte

af tiltag. Disse vurderes tilsammen og ved et forudsat stærkt og effektivt samarbejde mellem Femern

A/S og LBV Lübeck at kunne imødekomme de tyske myndigheders krav, der på det foreliggende grund-

lag er kendte eller forventelige.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

2.8

Besvarelse af spørgsmål vedrørende myndighedsgodkendelsen i Tyskland

På baggrund af den gennemførte analyse af myndighedsgodkendelsen i Tyskland og de risici, der er for-

bundet hermed, er det muligt at besvare det delspørgsmål, der vedrører denne. Svaret fremgår af ne-

denstående oversigt.

Tabel 2.6 Besvarelse af det stillede spørgsmål 3

Spørgsmål

3. Hvilke risici vil der være forbundet

med, og er der tilstrækkeligt med re-

server til at dække merudgifter som

følge af den tyske myndighedsgod-

kendelsesproces og særlige betingel-

ser i godkendelsen, som kan udløse

merudgifter, forsinkelser mv. i an-

lægsfasen?

Svar

Med afsæt i og vægtningen af de identificerede risici i forbindel-

se med den tyske myndighedsgodkendelsesproces er det EY’s

vurdering, at anlægsarbejdet med stor sandsynlighed vil kunne

påbegyndes i tidsrummet fra medio 2018 til medio 2020.

Analysen af den tyske myndighedsgodkendelsesproces viser

også, at:

►

En betydelig del (ca. 25 %) af Femern A/S’ nuværende re-

server er knyttet til den tyske myndighedsgodkendelses-

proces. Det er vurderingen, at det på det foreliggende

grundlag ikke er muligt at identificere væsentlige nye for-

hold, der ikke allerede indgår i Femern A/S’ nuværende ri-

sikoregister.

Der stadigvæk er en række ubekendte forhold omkring den

tyske myndighedsgodkendelsesproces, hvilket har betyd-

ning for EY’s estimat af forventet reservebehov, jf.

spørgsmål 4.

►

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

3.1

Projektets risici og risikofordeling

Indledning

Alle større infrastrukturprojekter har en unik risikoprofil som følge af de særlige forhold, der gør sig

gældende ved projektet. Komplekse omgivelser, særlige tekniske udfordringer, modenheden af den loka-

le forsyningskæde, kompleksiteten ved at håndtere mange forskelligartede interessenter samt mange

andre faktorer er alle bestemmende for projektets risikoprofil.

Blot at sammenligne projekternes oplistede risici og risikofordeling mellem entreprenør og bygherre gi-

ver ikke nødvendigvis en tilfredsstillende indsigt i risiciene eller deres fordeling mellem projektets inte-

ressenter. Der kan, ud over projekternes forskellige karakterer, blandt andet være forskelle i risikostruk-

turen, qua de forskellige omstændigheder projekterne er underlagt.

En større indsigt opnås ved at udføre en række strukturerede vurderinger af udvalgte elementer af Fe-

mern Bælt-projektets risikostyring, herunder ikke mindst den samlede proces for risikostyring, og sam-

menholde disse med store internationale projekter.

Dette kapitel besvarer spørgsmål 2:

svarer risikofordelingen til det, der almindeligvis forekommer i an-

lægskontrakter i store projekter?

For at kunne besvare dette spørgsmål fyldestgørende har EY valgt en

tilgang, hvor der fokuseres både på risikostrukturen og risikofordelingen samt risikoprocesserne i Fe-

mern Bælt-projektet, og hvor der sammenlignes med andre store internationale projekter, der derved

anvendes som sammenligningsgrundlag for Femern Bælt-projektet.

3.2

Sammenlignings- og vurderingsmetode

EY har valgt at anvende en metodisk tilgang til analysen, hvor der både fokuseres på projektets risiko-

styringsstruktur og risikostyringsprocesser. I afsnit 3.3 sammenlignes og vurderes således Femern

Bælt-projektets risikostyringsstruktur i forhold til andre store internationale projekter. I afsnit 3.4 sam-

menlignes og vurderes Femern Bælt-projektets samlede risikostyringsprocesser med praksis i andre sto-

re internationale projekter.

Vurdering af risikostyringsstrukturen

EY’s vurdering af risikostyringsstrukturen er gengivet i afsnit 3.3 og omfatter nedenstående punkter:

En sammenligning af de centrale risikofaktorer i Femern Bælt-projektet med risikofaktorerne i andre

typer af store internationale projekter og disse faktorers forhold til den samlede budgetmæssige re-

serve, som der skal være i denne type projekter. Se afsnit 3.3.1.

Femern Bælt-projektets beskrevne og anvendte risikostruktur. Se afsnit 3.3.2.

En vurdering af i hvilket omfang Femern Bælt-projektet efterlever Transport- og Bygningsministeri-

ets anbefalinger til risikostrukturen. Se afsnit 3.3.3.

En vurdering af graden af overensstemmelse mellem Femern Bælt-projektets risikostruktur og an-

dre store sammenlignelige internationale projekters risikostruktur. Se afsnit 3.3.4.

En sammenligning af, hvordan risikoen er fordelt mellem bygherre og entreprenører i Femern Bælt-

projektets udbudskontrakter i forhold til en international standard, som den fremgår af FIDIC Silver

Book. Se afsnit 3.3.5.

Vurdering af risikostyringsprocesserne

EY’s vurdering af risikostyringsprocesserne er gengivet i afsnit 3.4 og omfatter:

En komparativ analyse af Femern Bælt-projektets risikostyringsprocesser og risikostyringsproces-

serne anvendt i to sammenlignelige, internationale projekter. Se afsnit 3.4.1.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Sammenligning med internationale projekter

EY har udført en komparativ analyse af Femern Bælt-projektets risikostruktur og risikostyringsproces i

forhold til fire store internationale infrastrukturprojekter, som er listet nedenfor. Disse projekter repræ-

senterer et udvalg af projekttyper, som EY anser for at være sammenlignelige på et antal relevante pa-

rametre som fx størrelse og kompleksitet.

Oplysningerne fra disse projekter er blevet anonymiseret. Projekterne er listet i nedenstående tabel.

Tabel 3.1 Egenskaber ved de store internationale projekter anvendt til sammenligning

Pro-

jekt

Beskrivelse

Region

Omkostnin-

ger

Projekt

fase

Anvendt i

sammen-

ligning af

struktur

eller proces

Struktur

Risikosty-

ringsmodel

IP-A

Design og konstruk-

tion af en nedsænket

tunnel i en større by

Design og konstruk-

tion af flere lokaliteter

og tilhørende infra-

struktur i en større by

Opgradering og udvi-

delse af metrosyste-

met i en større by

Installation og udvi-

delse af kapacitet på

elproduktion og

-forsyning til en større

Europa

> 45 mia. DKK

Kontrakter

indgået

Leveret

ISO31000

IP-B

Europa

> 60 mia. DKK

Struktur

IP-C

Europa

> 40 mia. DKK

Under kon-

struktion

Under kon-

struktion

Struktur og

proces

Proces

Kombination

af egen ud-

viklet model

og COSO

ISO31000

IP-D

Mellemøsten

> 40 mia. DKK

ISO31000

3.3

3.3.1

Vurdering af risikostrukturen

Sammenligning af de centrale risikofaktorer med andre typer af infrastrukturprojekter

EY’s erfaring fra andre store infrastrukturprojekter viser, at der er en stærk sammenhæng mellem de

vigtigste risikofaktorer og den budgetmæssige reserve, som skal være til stede i slutningen af planlæg-

ningsfasen. Hvor der er øget risiko i forhold til de identificerede faktorer, giver det en tendens til en hø-

jere reserve.

EY har gennemført en sammenligning af de vigtigste risikofaktorer for Femern Bælt-projektet i forhold

til et udvalg af andre store infrastrukturprojekter, både målt i forhold til teknisk kompleksitet og i for-

hold til mangfoldighed af interessenter.

Der er valgt at sammenligne med følgende typer af store infrastrukturprojekter:

►

Mindre komplekse infrastrukturprojekter

Vi har inkluderet et udvalg af mindre komplekse infrastrukturprojekter fra forsynings- og transportsek-

toren. Hovedparten af disse projekter er bygget over jorden. Fx luftbårne transmissionsprojekter.

►

Femern Bælt som et komplekst tunnelprojekt

Vi har vurderet Femern Bælt-projektet til at være et relativt komplekst sænketunnelprojekt, der er byg-

get som industrielt betonproducerede moduler, der efterfølgende bliver placeret på en udgravet rende

på havbunden.

►

Mere komplekse tunnelprojekter

Vi har inkluderet et udvalg af borede tunnelprojekter fra både transport- og forsyningssektoren. Disse

projekter inkluderer konstruktion, samling og dekomponering.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

►

Meget komplekse infrastrukturprojekter

Vi har til sammenligning inkluderet meget komplicerede forsyningsprojekter, som har meget komplekse

sundhedsmæssige og lovgivningsmæssige dimensioner. Fx bygningen af et atomkraftværk og større

komplekse og samfundskritiske transportknudepunkter.

EY har sammenlignet Femern Bælt-projektets kompleksitet inden for følgende fem centrale forhold:

Projektets tekniske kompleksitet

Det vurderes, at Femern Bælt-projektets kompleksitet i den tekniske konstruktion er gennemsnitlig i

forhold til porteføljen af store internationale infrastrukturprojekter, der bliver sammenlignet med.

Vurderingen tager sit afsæt i, at der i konstruktionen både indgår kendte og nye tekniske løsninger.

De nye og unikke forhold som bl.a. længden og dybden af den kombinerede vej- og jernbanetunnel

betyder, at der vil være ubekendte i projektet, der vil kræve en højere risikopræmie og dermed hø-

jere reserve end i andre projekter. Omvendt betyder brugen af kendte løsningselementer, at der og-

så vil være kendte risici, der erfaringsmæssigt kan håndteres ved lavere risikopræmier og dermed

reserve end i andre projekter.

Organisationens tekniske formåen

Det vurderes, at den tekniske formåen i organisationen er højere end i gennemsnittet af de store in-

ternationale projekter. Det er dog samtidig vurderet, at niveauet for organisationens procesmoden-

hed skal styrkes for blandt andet at mindske konsekvenserne ved afgang af nøglepersoner. Dette er

især tilfældet, når det kommer til risikostyring i projektet, hvilket der redegøres nærmere for ne-

denfor.

Kompleksiteten i miljøet (politisk, økonomisk, samfundsmæssigt og lovgivningsmæssigt)

Det vurderes, at Femern Bælt-projektets mange forskelligartede interessenter er flere end normalt

ved denne type projekter. Særligt set i lyset af, at organisationen skal kommunikere med to nationa-

le beslutningsmyndigheder i henholdsvis Danmark og Tyskland. Derudover er det også vurderet, at

Femern Bælt-projektet vil have grænseflader til flere entreprenører. Derfor vurderes det, at Femern

Bælt-projektets interessentkompleksitet fører til et højere reserveniveau end gennemsnittet.

Forsyningskædens formåen

Det vurderes, at den lokale forsyningskædes kapabilitet og modenhed til at supportere Femern

Bælt-projektet ligger på et gennemsnitligt risikoniveau sammenlignet med erfaringer fra lignende

projekter, som Københavns Metro, Øresundsbroen, Ringstedbanen og lignende store danske infra-

strukturprojekter. Det vurderes derfor, at forsyningskædens kapacitet har en gennemsnitlig risiko-

påvirkning på reserveniveauet. Det skal bemærkes, at EY ikke har vurderet de potentielle konsorti-

ers tilbud til Femern A/S. Det anbefales i den forbindelse, at der i tilbudsevalueringen gennemføres

en separat vurdering af konsortiernes forsyningskædekapabilitet i forhold til størrelsen af risikofak-

torerne, samt at der foretages en løbende vurdering af forsyningskædekapabiliteten af de vindende

entreprenører.

Modenheden i løsningsdesignet

Det vurderes, at modenhed af det tekniske design er højere end gennemsnittet. Der er anlagt mere

end 200 lignende typer af tunneler med samme designtype rundt om i verden, herunder tunnelde-

len af Øresundsbroen. Det vurderes derfor, at modenheden af det tekniske design fører til et lavere

reserveniveau end gennemsnittet. Det skal bemærkes, at EY ikke har foretage en teknisk evaluering

af det tekniske design. Der henvises i den forbindelse til de tekniske designevalueringer, der udføres

af Femern Bælt-projektet.

Nedenstående figur illustrerer den sammenfattende vurdering af de vigtigste risikofaktorer i Fe-

mern Bælt-projektet og store infrastrukturprojekter.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Figur 3.1 Femern Bælt-projektets risikoprofil sammenlignet med store internationale projekter

Kilde: EY

3.3.2

Femern Bælt-projektets risikostruktur

Femern Bælt-projektets risikostruktur er beskrevet i dokumentet FMS – Procedure, Risk Management

Process afsnit 9.1.

Det har dog ikke været muligt at finde dokumentation for, at Femern Bælt-projektets risikostyring følger

risikostrukturen beskrevet i dokumentet.

Det er igennem interviews erfaret, at Femern Bælt-projektet primært styrer risici baseret på en opdeling

på de forskellige organisatoriske afdelinger og kontrakter.

EY har i figur 3.2 nedenfor optegnet denne forståelse, der baserer sig på Femern Bælt-projektets guide-

lines og interviews.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Figur 3.2 Femern Bælt-projektets anvendte (oppefra og ned) og beskrevne (nedefra og op) risikostruktur

Kilde: Baseret på dokumenter fra Femern Bælt-projektet og interviews

Læses figuren oppe fra og ned følger risikostrukturen de forskellige organisatoriske afdelinger og kon-

trakter. Læses figuren nedefra og op følger risikostrukturen beskrivelsen i afsnit 9.1 i dokumentet ’FMS

– Procedure, Risk Management Process’. De to læseretninger mødes i denne optegning i selve risikoiden-

tifikationen og fortæller historien om, at der ikke er entydighed i den beskrevne og den anvendte risiko-

struktur.

EY’s interviews og analyser har afdækket, at:

►

Femern Bælt-projektets risikostyring ikke følger risikostrukturen beskrevet i projektets egne guide-

lines for risikostyring

Femern Bælt-projektet primært styrer risici baseret på en opdeling på de forskellige organisatoriske

afdelinger og kontrakter.

Dette kan vanskeliggøre entydigheden i risikorapporteringen og dermed risikostyringen pga. nød-

vendigheden af løbende at konvertere mellem den besluttede risikostruktur og den faktisk anvendte

risikostruktur.

3.3.3

Overensstemmelse med anbefalingerne fra Transport- og Bygningsministeriet

Femern Bælt-projektet har i dokumentet, ’FMS – Procedure Risk Management Process’ redegjort for, at

risici i projektets risk breakdown structure (RBS) på det øverste niveau vil blive kategoriseret i henhold

til anbefalingerne fra Transport- og Bygningsministeriet.

Transport- og Bygningsministeriets (TRM i figuren nedenfor) dokument ‘Ny anlægsbudgettering på

Transportministeriets område’ opstiller fire kategorier, som Femern Bælt-projektets risikorapportering

skal følge i forbindelse med bl.a. rapporteringsprocessen til ministeriet. Disse kategorier er blevet identi-

ficeret i forhold til rapportering af risici og ændringer i vej- og jernbaneprojekter og er baseret på Ba-

nedanmarks og Vejdirektoratets praktiske erfaringer med forskellige risikokategorier og risikovurderin-

ger.

Disse kategorier er udvalgt til at understøtte årsagsforklaringer til eventuelle afvigelser fra budgettet.

Transport- og Bygningsministeriet er bekendt med, at der ikke nødvendigvis er sammenfald med risiko-

kategorier, der anvendes i de respektive institutioners risikoanalyse.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

I nedenstående figur er sammenligningen mellem Transport- og Bygningsministeriets retningslinjer for

risikohåndtering med Femern Bælt-projektets risikohåndtering vist.

Figur 3.3 Sammenligning af risikokategorier, TRM øverst og Femern Bælt-projektet nederst

Niveau

S4.2.1, Ny anlægsbudgettering på

Transportministeriets område

Projekt-

organisation

Tekniske forhold

Markedsforhold

og eksterne

forhold

Påbud/

reguleringer

Udbud og

kontrakt

Udførelse

Organisation og

ledelse

Tekniske forhold

Markedsforhold

og eksterne

forhold

Kilde: Baseret på dokumenter fra Femern Bælt-projektet

Gennemgangen i forhold til kravene fra Transport- og Bygningsministeriet viser, at Femern Bælt-

projektets første risikokategoriseringsniveau svarer til tre af de anbefalede kategorier: ’Projektorganisa-

tion’, ’Tekniske forhold’, og ’Markedsforhold og eksterne forhold’. Den fjerde kategori vedrørende ’På-

bud/reguleringer’ er blevet kombineret med ’Markedsforhold og eksterne forhold’. EY ser også, at Fe-

mern Bælt-projektet har tilføjet kategorierne: ’Udbud og kontrakt’ og ’Udførelse’. Det er ikke klart, hvor-

for disse kategorier er blevet tilføjet og derved skaber en afvigelse fra Transport- og Bygningsministeri-

ets vejledning.

Sammenfattende vurderer EY:

►

Tre af de fire risikoområder følger ministeriets rapporteringsstruktur.

Afvigelsen i strukturen kan udgøre et problem i forhold til rapporteringsprocessen til Transport- og

Bygningsministeriet.

3.3.4

Sammenligning af Femern Bælt-projektets risikostruktur med internationale projekter

Formålet med denne sammenligning er at vurdere Femern Bælt-projektets risikostruktur i forhold til til-

svarende projekter og fremhæve eventuelle forskelle.

Femern Bælt-projektets risikostruktur er sammenlignet med tre store internationale projekter (IP-A, IP-B

og IP-C) ved at sammenligne Femern Bælt-projektets RBS niveau 2 i ovenstående figur 3.2 med de til-

svarende niveauer i sammenligningsprojekterne.

EY har observeret følgende i forhold til IP-A:

►

Der er en tæt sammenhæng mellem de risikokategorier, der anvendes af Femern Bælt-projektet og

dem, der anvendes i IP-A. Begge projekters risikokategorier afspejler et fokus på leveranceproces-

serne: design, indkøb og konstruktion.

Femern Bælt-projektet har mindre fokus på driftsmiljøet og omstændighederne vedrørende dette.

Det kan have betydning for risici vedrørende sundhed, miljø og sikkerhed.

I IP-A bliver underleverandører bedt om at vurdere risici i henhold til de kategorier, der er anvendt

allerede i projekteringsfasen. Det sker for nuværende ikke i Femern Bælt-projektet.

►

Forskellene betyder, at Femern Bælt-projektet kan risikere at overse eller undervurdere risici som sund-

hed, miljø og sikkerhed, der i første omgang synes at være placeret i anlægsfasen og derfor antages at

være ejet af entreprenørerne. Men der kunne også være risici på disse områder, der kunne være rele-

vante for Femern Bælt-projektet som fx yderligere sikkerhedskrav pga. terrortrusler, arbejdskrav mv.

Selv om omkostningerne ved forvaltningen af sådanne risici skal foretages af entreprenørerne, kan det

være nødvendigt at overveje om juridiske afgørelser, omdømme eller konflikter vil have indvirkning på

Femern Bælt-projektet.

IP-A har i deres risikodokumentation bemærket, at der anvendes samme risikokategorisering som en-

treprenørerne. IP-A har også bedt entreprenørerne om at prissætte risiciene i forhold til de fælles risi-

kokategorier, hvilket giver IP-A-projektet en gennemsigtighed, når der sammenlignes omkostninger og

risikovurderinger.

EY har observeret følgende i forhold til IP-B og IP-C:

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

►

Mens både Femern Bælt-projektet og IP-A har et skarpt fokus på operationelle risici, har de to pro-

jekter IP-B og IP-C en mere helhedsorienteret tilgang til risiko. Risici betragtes ikke kun på projekt-

niveau, men for virksomheden som helhed. Dette afspejles i deres brug af meget bredere kategorier

af risici i tillæg til operationelle risici.

Det er klart i IP-B’s og IP-C’s risikostyringsproces, hvor de strategiske og virksomhedsmæssige risici

kan henføres. Dette er ikke klart i Femern Bælt-projektets risikostyringsproces.

►

Det bemærkes, at mens Femern Bælt-projektet og IP-A-projektet demonstrerer fokus på risikokategori-

er, der afspejler de operationelle processer, vælger andre store internationale projekter som IP-B og IP-

C også at have opmærksomhed på risici på et mere strategisk/ikke-kontrollerbart niveau. Fraværet af

disse kategorier kan potentielt reducere synligheden af disse risici for ledelsen i Femern A/S. Disse risici

er vigtige i forhold til vurderingen af det samlede risikobillede.

EY’s sammenligning med de internationale projekter finder, at:

►

Femern Bælt-projektets risikostruktur i høj grad er i overensstemmelse med risikostrukturen i de

sammenlignelige projekttyper. Undtagelsen er fraværet af kategorier som fx sikkerhed og sundhed

samt risiko for variation i indtægtsgrundlag.

De risici, som EY har observeret, primært er fokuseret på anlægsfasen og under forudsætning af

’blivende virksomhed’-princippet (det antages, at projektet ikke lukkes).

►

3.3.5

Sammenligning af risikofordeling mellem bygherre og entreprenør i forhold til international strandard

For udvalgte risikoområder i Femern Bælt-projektet har EY sammenlignet fordelingen af risici mellem

Femern A/S (som bygherre) og entreprenørerne. Femern Bælt-projektets kontrakttype er en såkaldt to-

talentreprisekontrakt. I internationale sammenhænge svarer dette til en ’design-build’-kontrakt, hvor

entreprenørerne tager ansvaret for det endelige design af den løsning, som de efterfølgende bygger.

Den af Femern Bælt-projektet anvendte kontraktskabelon er baseret på Femern Bælt-projektets forelø-

bige design af tunnelforbindelsen, FIDIC Silver Book og kontrakten anvendt i arbejdet med Øresundsfor-

bindelsen.

FIDIC Silver Book for EPC/Turnkey Projects er en standardkontraktskabelon, der er velegnet til projek-

ter, hvor entreprenøren tager det fulde ansvar for både design og konstruktion. FIDIC Silver Book er en

del af en FIDIC–kontraktskabelonstruktur, der er vist i nedenstående tabel. FIDIC, der står for Fédération

Internationale Des Ingénieurs-Conseils, er en international organisation, der udarbejder standarder for

anlægsarbejder og konstruktioner.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Tabel 3.2 Udsnit af de internationalt anvendte ’FIDIC kontraktskabeloner’

RED BOOK

YELLOW BOOK

SILVER BOOK

GOLD BOOK

Kontraktbetingelser for

konstruktioner og byg-

ge- og anlægsarbejder

Kontraktbetingelser for

bygge- og anlægsarbej-

der og designbyggerier

Kontraktbetingelser for

nøglefærdige projekter

Kontraktbetingelser for

design, byg og anvend

projekter

Den mest udbredte in-

ternationale entrepri-

sekontrakt. Anbefales i

forbindelse med kon-

struktioner og bygge-

og anlægsarbejder,

hvor arbejdsgiveren har

været ansvarlig for næ-

sten hele designet.

Anbefales, hvor entre-

prenøren udfører stør-

stedelen af designet

(dvs. entreprenøren ud-

fører den detaljerede

udformning af projek-

tet, så det opfylder om-

ridset eller kravspecifi-

kation udarbejdet af ar-

bejdsgiveren). Traditio-

nelt bruges den til ud-

bud af elektriske og

mekaniske anlæg og til

bygge- og anlægsarbej-

der på design-basis.

Anbefales til projekter,

som kræver, at entre-

prenøren leverer et

færdigt anlæg til ar-

bejdsgiveren, der er

klar til anvendelse

umiddelbart efter

”overdragelse af nøg-

le", og hvor garantien

for pris og slutdato er

vigtig.

Overordnede ansvar for

design og konstruktion

af projektet er placeret

hos entreprenøren.

Anbefales, hvor et

langsigtet drifts- og

vedligeholdelsesenga-

gement er påkrævet

sammen med design-

og bygningsforpligtel-

ser.

Entreprenøren skal dri-

ve og vedligeholde det

færdige projekt på veg-

ne af arbejdsgiveren i

en periode, der typisk

løber over 20 år, hvor

arbejdsgiveren ejer an-

lægget, men entrepre-

nøren driver det på

egen risiko.

FIDIC Silver Book er valgt som sammenligningsgrundlag, da det er en international anvendt standard for

kontraktskabeloner.

For de udvalgte risikoområder har EY analyseret, om der er en tilsvarende fordeling af risici, som den

der er fastlagt i FIDIC Silver Book Standard. Det kan ud fra dette vurderes, i hvor høj grad Femern Bælt-

projektet har en risikofordeling svarende til de internationale normer, som anvendes af store internatio-

nale projekter.

I nedenstående tabel er vist risikoejerskabet i hhv. Femern Bælt-projektet og FIDIC Silver Book.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Tabel 3.3 Risikoområder og risikoejer i hhv. Femern Bælt-projektet og FIDIC Silver Book

Risikoområder

Design:

Risici forbundet med forsin-

kelser eller mangler som følge

af forkerte planer vedrørende

struktur af arbejdet

Krav:

Risici forbundet med forsin-

kelser eller mangler som følge

af forkert beskrivelse af arbej-

dets omfang, formål, kriterier

mv.

Ansvarsbegrænsning:

Risici forbundet med, at tab el-

ler skader overstiger det mak-

simale erstatningsansvar defi-

neret i kontrakten

Forsikring:

Risici relateret til tab, der

overstiger de beløb, som er

omfattet af politikker

Teknisk levering:

Risici forbundet med forkert

udførelse og/eller færdiggø-

relse af underleverandørernes

arbejde

Program:

Risiko forbundet med forsin-

kelser eller mangler som følge

af programmets aktiviteter el-

ler grænsefladeaktiviteter

Sikkerhed:

Risici, der kan forårsage

sundheds- og sikkerhedshæn-

delser

Bruttoomkostningsvurdering:

Risici forbundet med forkerte

omkostningsestimater

Risikoejer i

Femern Bælt-

projektet

(relateret

klausul)

Entreprenør

Vol 1 S5.1

Risikoejer i FIDIC

Silver Book Stan-

dard

(relateret

klausul)

Entreprenør

S5.1

EY kommentarer

Detaljeret design ligger

generelt hos entrepre-

nøren

Femern A/S

Vol 2 S5.1.2-6

Femern A/S

S5.1

Delt

Vol 2 S17.8

Delt

S17.6

Moderselskabsgaranti

eller anden finansiel

sikkerhed er som regel

opnået

Delt

Vol 2 S18

Delt

S18

Entreprenør

Vol 2 S7.1

Entreprenør

S7.1

Entreprenør

S8.3

Entreprenør

S8.3

Delt

Vol 2 S2.5

Vol 2 S4.9

Vol 2 S17.1

Delt

Vol 2 S4.14

Vol 2 S4.15

Vol 2 S13.6

Entreprenør

Vol 2 S4.5

Vol 2 S2.4

Vol 2 4.5

Delt

S4.8

S6.7

S17.1

Delt

S4.11

S4.12

S 13.8

Entreprenør

S4.6

Delt mellem både

medarbejder og offent-

lig ansvarsforsikring

Kontraktomkostninger

ligger hos entreprenø-

ren, samlede projekt-

estimater ligger hos

Femern A/S

Grænseflade:

Risici forbundet med util-

strækkelig koordinering af

kommunikation, udførelse mv.

mellem underleverandører el-

ler entreprenører i parallelt

arbejde

Kvalitet:

Risici forbundet med at udfø-

relse/ levering er uegnet til

brug eller ikke er i overens-

stemmelse med kontrakten

Inflation:

Entreprenør

Vol 2 4.10

Entreprenør

S4.9

Delt

Kan være alle

Entreprenøren er an-

svarlig for at levere i

overensstemmelse

med design og specifi-

kationer

Allokeringen kan være

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Risikoområder

Risici relateret til markeds-

stigning i priser på materialer

og ressourcer

Risikoejer i

Femern Bælt-

projektet

(relateret

klausul)

Vol 2 S 4.1.2

Vol 1 S2

Risikoejer i FIDIC

Silver Book Stan-

dard

(relateret

klausul)

S 4.1

S13.8

EY kommentarer

til alle parter i FIDIC.

Inflation i indekserin-

gen er Femern A/S’ ri-

siko, mens inflation

uden for indekseringen

er entreprenørens risi-

Mens entreprenøren

kan være (og bør væ-

re) involveret i forvalt-

ningen af interessen-

ter, ligger risikoen

normalt hos Femern

A/S

Allokeringen kan være

til alle parter iht. FIDIC

Femern A/S er ansvar-

lig for at sikre, at en-

treprenøren har ad-

gang til at påbegynde

arbejder

Entreprenøren, som er

ansvarlig for design, er

også ansvarlig for at

sikre, at nødvendige

tilladelser er opnået

Interessenter:

Risici forbundet med kommu-

nikationsforpligtelser og rela-

tionsstyring med myndigheder

og andre interesserede parter

Udenlandsk valuta:

Risici forbundet med valuta-

udsving

Adgang og samtykke:

Risici forbundet med mang-

lende evne til at få adgang til

at påbegynde arbejdet på

grund af manglende tilladelser

Byggetilladelser:

Risici forbundet med mang-

lende evne til at opnå nødven-

dige godkendelser til byggeri-

Forsyningskæde/logistik:

Risiko relateret til evnen til at

opnå de nødvendige materia-

ler og ressourcer i rette tid

Arbejdsmarkedsrelationer:

Risiko relateret til at imøde-

komme arbejdsforhold/regler

Regulering/lovgivning:

Risici forbundet med ændrin-

ger i love og regler

Miljø:

Risici forbundet med en nega-

tiv miljømæssig begivenhed

Organisatorisk kapacitet:

Risici forbundet med, at orga-

nisationer ikke anvender til-

strækkelige menneskelige, fy-

siske eller intellektuelle res-

sourcer for at kunne udføre

arbejdet succesfuldt

Femern A/S

Vol 2 S1.10

N/A

Delt

Vol 2 1.11.7

Femern A/S

Vol 2 S1.11.2

Vol 2 S2.1

Entreprenør

Vol 2 S1.11.3

Vol 2 S2.6

Kan være alle

S13.8

S14.15

Femern A/S

S2.1

Entreprenør

S2.2

Entreprenør

Vol 2 S 4.1.2

Vol 2. S4.20

Entreprenør

Vol 2 S6.1

Vol 2 S6.2

Femern A/S

Vol 2 S1.11.4

Entreprenør

Vol 2 S4.11

Delt

Vol 2 S.6.2

Vol 2 S2.7

Vol 2 S3

Entreprenør

S4.1

S4.16

Entreprenør

Femern A/S

S13.7

Entreprenør

S4.18

Delt

S6.9

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

EY’s sammenfattende konklusioner for sammenligning af risikofordeling mellem bygherre og entrepre-

nør i forhold til international strandard:

►

EY finder, at fordelingen af risici mellem bygherre og entreprenør for de udvalgte risikoområder i

overvejende grad er i overensstemmelse med FIDIC Silver book-retningslinjerne.

Femern Bælt-projektet har valgt en kontraktkonstruktion, som medfører, at man påtager sig det

endegyldige ansvar og forvaltning af risiko ved grænsefladerne til de individuelle kontrakter. Det er

afgørende, at disse forskelle bliver kommunikeret til og forstået af de politiske, kommercielle og

tekniske interessenter.

3.4

Vurdering af Femern Bælt-projektets risikostyringsprocesser

Der er gennemført en komparativ analyse af fuldstændigheden af Femern Bælt-projektets risikosty-

ringsprocesser ved en sammenligning med internationale projekter af lignende omfang og kompleksitet.

Analysen afdækker, om risici forvaltes på samme niveau som andre sammenlignelige projekter. Afsnittet

indledes med en optegning af

Femern Bælt-projektets risikostyringsproces.

3.4.1

Femern Bælt-projektets risikostyringsprocesser

I nedenstående figur er de aktiviteter,

der beskrives gennemført og/eller i praksis gennemføres som en

del af Femern Bælt-projektets risikostyringsproces, vist. Figuren bygger på oplysninger indsamlet fra

forskellige dokumenter og rapporter, som Femern Bælt-projektet har tilvejebragt. Enkelte af risikosty-

ringsprocessens dele og elementer er ligeledes drøftet som en integreret del af de afholdte interviews.

Det er i den sammenhæng EY’s klare anbefaling, at de mange forskellige dokumenter, der beskriver Fe-

mern Bælt-projektets processer for risikostyring samles i et overbliksdokument med underliggende refe-

rencer og tydelige sammenhænge til Femern Bælt-projektets faktiske risikoproces og risikorapportering.

Figur 3.4 EY’s samlede optegning af Femern Bælt-projektets risikostyringsproces

Strategisk

risikoproces

Indarbejdet i IPECC Project process

Efter afdeling

Indled

Planlæg

Updater

FERM

Udfør

Kontroller

Afslut

Risikovurdering



Identifikation

Event med

betydelig

indvirkning

Årsager og

drivkræfter



Analyse

Konsekvens

Sandsynlighed



Evaluering

Type af risiko

Betydning

Imod risikokriterier



Håndtering

Risikohåndterings-

muligheder

Planlægning af

risikorespons

Måling og granskning



Risikorespons og

handlinger



Ændringer i risiko



Rapportering

Gennemgå

gruppemøder

(risiko og

reserver)

Femern A/S’

direktions

status-

rapportering

Top 5-10 risici i

statusrapporter

ingen til S&B/

MOT

Konsolideret

gennemgang

og rapportering

(risiko/budget-

leder)

Risiko

Workshops

Risikoobserva-

tioner (dagligt

arbejde)

Fagspecialister/

Overvågningsmøder

Procesleder

Budget- &

risikostatus-

møder

Fælles

gennemgang af

TD & PAD

Proces dok.

Proces WBS

RBS

Risikoejer

Afdelingsleder

(Udledt fra flere forskellige dokumenter)

Kilde: Baseret på dokumenter fra Femern A/S og interviews

EY har af ovenstående årsager ikke kunne verificere, at aktiviteterne indtegnet i figuren ovenfor er fuldt

dækkende, og ej heller om figuren på alle punkter giver et fuldt retvisende billede af

Femern Bælt-

projektets

risikostyringsprocesser.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

3.4.2

Sammenligning af risikostyringsprocesserne med to internationale projekter

En gennemgang af Femern Bælt-projektets risikostyringsprocesser og -principper viser, at risikostyrin-

gen af Femern Bælt-projektet i overvejende grad er i overensstemmelse med de retningslinjer og henstil-

linger, der er i ISO31000-standarden (appendiks B). ISO31000-standarden er et sæt af standarder for

risikostyring fra organisationen: ”International

Organization for Standardization”.

Formålet med

ISO31000-standarden er at give generelle retningslinjer og principper for risikostyring for derved at gi-

ve et generelt anerkendt risikostyringsparadigme for virksomheder og projekter.

EY har udvalgt to internationale infrastrukturprojekter, IP-C og IP-D, der har opbygget deres risikosty-

ring på ISO31000-standarden, til sammenligning og vurdering af Femern A/S’ risikostyringsprocesser.

I nedenstående tabel er vist sammenligningen mellem ISO31000-strandarden, Femern Bælt-projektet og

de to referenceprojekter: IP-C og IP-D.

Tabel 3.4 Vurdering af projekternes processer for risikostyring ved brug af ISO31000-standarden som ramme

ISO31000

Kontekstfasen

Risikoidentifikation

Risikoanalyse

Risikovurdering

Femern Bælt-projektet

Ikke integreret

Integreret,

ikke systematisk

dokumenteret

Integreret,

ikke systematisk

dokumenteret

Integreret,

ikke systematisk

dokumenteret

Integreret,

ikke systematisk

dokumenteret

Ikke integreret

IP-C

Integreret og

dokumenteret

Integreret og

dokumenteret

Integreret og

dokumenteret

Integreret og

dokumenteret

Integreret og

dokumenteret

Integreret og

dokumenteret

Delvist integreret,

ikke systematisk

dokumenteret

IP-D

Integreret og

dokumenteret

Integreret og

dokumenteret

Integreret og

dokumenteret

Integreret og

dokumenteret

Integreret og

dokumenteret

Integreret og

dokumenteret

Integreret og

dokumenteret

Risikohåndtering

Overvågning og evalue-

ring

Kommunikation og råd-

givning

Tabellen viser, i hvilket omfang projekternes risikoprocesser er integreret og systematisk dokumenteret

og således lever op til de generelle retningslinjer og principper i ISO31000-standarden for risikoproces-

ser.

Sammenligning med IP-C-projektet

IP-C er et stort internationalt projekt, hvis formål er en opgradering og udvidelse af metrosystemet i en

større europæisk by. Den anslåede pris for projektet er over 40 mia. DKK, og projektet havde en høj

grad af teknisk kompleksitet.

Det er EY’s vurdering, at risikostyringsprocesserne for henholdsvis Femern Bælt-projektet og IP-C langt

overvejende var identiske, og at de begge var baseret på retningslinjerne i ISO31000-standarden. Der

er dog også væsentlige forskelle:

►

I forhold til Femern Bælt-projektet

har

IP-C-projektet

større fokus på

risikorapportering

samt

på

at adskille risikoidentifikation fra

selve vurderingen af risikoen.

Dette kan ses i deres risikostyrings-

proces, hvor

visse

risici identificeres og eskaleres, selv om der er

utilstrækkelige

oplysninger til at

foretage en fuldstændig analyse og vurdering af risikoen.

Ligeledes

understøttes risikostrukturen i

IP-C-projektet

af en regelmæssig risikorapportering med

fuldt dokumenterede risikovurderinger på relevante

niveauer i organisationen.

►

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

►

Femern

Bælt-projektet har

tilpasset ISO31000-standard processerne til at fokusere på risikoidenti-

fikation, -analyse, -vurderingen og -håndtering

i mindre omfang på overvågning og evaluering,

mens

kontekstfasen

samt kommunikation og konsultation er udeladt.

Sammenligning med IP-D-projektet

IP-D-projektet er et elforsynings- og transmissionsprojekt. Projektet omhandler en udvidelse af kapacite-

ten i elforsyningen og er anslået til at have et budget på over 40 mia. DKK. Projektet har en høj grad af

teknisk kompleksitet, der involverer bygninger og anlæg på en række lokationer.

I modsætning til Femern Bælt-projektet og IP-C-projektet, har IP-D-projektet indført ISO31000-standard

processerne helt uden udeladelser eller tilføjelser.

EY vurderer, at risikoprocesserne i henholdsvis Femern Bælt-projektet og IP-D-projektet hovedsagligt er

identiske, da de begge er baseret på ISO31000-standarden. Der er imidlertid nogle vigtige forskelle,

som svarer til forskellene i sammenligningen med IP-C-projektet.

Kort gennemgang af de enkelte områder, som i hovedtræk er sammenlignelige

Risikoidentifikation

Risikoidentifikationen i Femern Bælt-projektet bygger, som tilfældet er for IP-C og IP-D, på input fra re-

levante dokumenter, specialisters indsigt og egen organisations kompetencer og ressourcer.

Processen er med baggrund i ovenstående i hovedtræk sammenlignelig med ISO31000-standarden, IP-C

og IP-D. Der skal fremadrettet arbejdes med at sikre en systematisk dokumentation af processen. Med

dette på plads vil Femern Bælt-projektets proces for risikoidentifikation kunne karakteriseres som fuldt

sammenlignelig med andre store internationale projekter.

Risikoanalyse

Femern Bælt-projektet arbejder i sin risikoanalyse med forståelsen af den enkelte risiko, herunder årsa-

ger og effekter samt sandsynlighed og konsekvens. Dermed er processen i hovedtræk sammenlignelig

med IP-C og IP-D.

Processen er med baggrund i ovenstående i hovedtræk sammenlignelig med ISO31000-standarden, IP-C

og IP-D. Der skal fremadrettet arbejdes med at sikre en systematisk dokumentation af processen. Med

dette på plads vil Femern Bælt-projektets proces for risikoanalyse kunne karakteriseres som fuldt

sammenlignelig med andre store internationale projekter.

Risikovurdering

Risikovurderingen baseres på et sammenhængende sæt af kriterier, der muliggør en sammenligning og

prioritering af risici. Dermed er processen i hovedtræk sammenlignelig med IP-C og IP-D.

Processen er med baggrund i ovenstående i hovedtræk sammenlignelig med ISO31000-standarden, IP-C

og IP-D. Der skal fremadrettet arbejdes med at sikre en systematisk dokumentation af processen. Med

dette på plads vil Femern Bælt-projektets proces for risikovurdering kunne karakteriseres som fuldt

sammenlignelig med andre store internationale projekter.

Risikohåndering

Femern Bælt-projektets risikohåndering er beskrevet og dokumenteres delvist i blandt andet kvartals-

rapporterne sendt til bestyrelsen og Transport- og Bygningsministeriet.

Processen er med baggrund i ovenstående i hovedtræk sammenlignelig med ISO31000-standarden, IP-C

og IP-D. Der skal fremadrettet arbejdes med at sikre en systematisk dokumentation af processen. Med

dette på plads vil Femern Bælt-projektets proces for risikohåndtering kunne karakteriseres som fuldt

sammenlignelig med andre store internationale projekter.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Gennemgang af de enkelte områder, hvor der er afvigelser

I nedenstående afsnit er de enkelte områder, hvor Femern Bælt-projektet har en anden proces for risi-

kostyring end IP-C og IP-D-projekterne, gennemgået:

Kontekstafklaring

Et vigtigt risikostyringselement, der både er indeholdt i ISO31000-standarden og de to referenceprojek-

ter, er etableringen af rammerne for projektorganisationens risikostyring og den kontekst, hvori risiko-

vurderingen foregår. Denne del er ikke indeholdt i Femern Bælt-projektets nuværende risikostyringspro-

ces.

I IP-C er fx omstændigheder i forbindelse med mediesager, offentlighedens tillid, brugere og kunder, or-

ganisation, opståede risici og tendenser identificeret i henhold til en række specificerede kriterier. In-

struktioner og vejledninger i forhold til deres implikationer har været i intern høring og drøftelse i orga-

nisationen, hvorefter risikostyringssystemet er opdateret, og efterfølgende er ændringerne rapporteret.

Som en del af IP-C-projektets risikoledelse er der en struktur, hvor der refereres specifikt til diverse re-

levante politikker og dokumenter, der skal anvendes, eller som bidrager til risikostyringsprocessen, og

som kan anvendes ved mere detaljeret behov. Risikooplysninger og rapporteringer baseret på risikore-

gisteret bliver også gennemgået af projektets risikoleder og den overordnede projektleder, hvor risiko-

oplysningerne sammenlignes og anvendes til at supplere de månedlige ledelsesrapporteringer med.

IP-D-projektet indeholder den oprindelige bestemmelse af kontekstdelen, som den fremgår af retnings-

linjerne i ISO31000-standarden. I retningslinjerne i ISO31000-standarden er risikostyring både skitseret

i forbindelse med projektet og virksomhedens organisation som helhed.

Formålet med risikostyringen i forhold til IP-D-projektets mål er tydelige. Forholdet og processerne mel-

lem selve projektet, risiciene og uforudsete hændelser er klart skitseret. Kriterierne for forskellige risi-

kotiltag og tolerancetærskler, der skal anvendes i forskellige situationer, er også beskrevet.

Hvis ikke risikostyringsprocessen skaber sammenhæng til og understøtter andre ledelsesprocesser i

virksomheden, hvor det bliver tydeligt, hvordan risikostyringsprocesserne skaber værdi for det samlede

projekt, undergraves risikostyringsprocessernes centrale placering i organisationen. Derved skabes der

ikke sikkerhed for, at risici og risikostyring afspejler hele organisationen, hvilket påvirker pålideligheden

af de oplysninger, der danner grundlag for indstillinger og ledelsesbeslutningerne.

Vigtige forudsætninger for risikostyring er også beskrevet fyldestgørende i IP-D-projektet, der dermed

skaber rammerne for risikostyringsprocesserne. I Femern Bælt-projektets materiale: "Styring af mega-

projektet Femern - Økonomi, Tid, Risiko' har der været en delvis gennemgang af forudsætninger vedrø-

rende den politiske situation mv., men det kan ikke genfindes i Femern Bælt-projektets risikoprocesser

eller -principper. Dette skaber tvivl om, hvorvidt gennemgangen af forudsætningerne er korrekte, og om

risikostyringsprocessen også bør omfatte disse forudsætninger.

Overvågning og evaluering

I forhold til internationale normer vil EY forvente, at et projekt af en skala som Femern Bælt-projektet vil

have detaljerede regler for risikoledelse vedrørende overvågning og evaluering af risici. Forventningen

knytter sig til Femern Bælt-projektets egen rapportering og Femern Bælt-projektets rapportering til Fe-

mern A/S.

Selv om Femern Bælt-projektet selv har tilkendegivet, at de har et behov for og i praksis overvåger og

evaluerer risici, har de ikke specifikke krav vedrørende dette. Der er heller ikke krav til, hvem der skal

involveres eller efter hvilke tidsplaner. Det er dermed ikke synligt i Femern Bælt-projektet, at evalue-

ringsprocessen er en konsekvent, struktureret og kontrollerbar proces, der i tilstrækkelig grad udfordrer

risikoprocessen og -indhold for at sikre, at den er fyldestgørende. En mulig konsekvens heraf er, at be-

styrelsen i Femern A/S og den daglige ledelse af Femern Bælt-projektet med Femern Bælt-projektets ri-

sikostyring og rapportering ikke får det nødvendige og relevante beslutningsgrundlag til at kunne drive

hhv. selskabet og projektet effektivt fremad.

I IP-C-projektet er risici i risikoregisteret opdateret og godkendt på relevante ledelsesniveauer ud fra op-

stillede godkendelseskriterier. Dette sker månedligt for væsentlige risici og kvartalsvist for alle andre ri-

sici. Dette sikrer, at indholdet af risikoregisteret er opdateret, og at den efterfølgende rapportering, som

den er baseret på, er pålidelig.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Hvad der følger med ansvaret for en specifik risiko, og hvordan processen for godkendelse af en specifik

risiko er, er ikke fastlagt entydigt i Femern Bælt-projektets risikostyrings- og ledelsesprocesser eller -

retningslinjer. Ansvar for risici og tilknyttede handlinger er heller ikke synlige og sporbare i ledelsesrap-

porteringerne.

I IP-C-projektet er roller og ansvar for risikostyringen specificeret. De ansvarlige for de enkelte risici og

for de mitigerende tiltag i forbindelse med risiciene er vist i både risikoregisteret og ledelsesrapporte-

ringen. Eventuelle ændringer til aftalte risikoforanstaltninger eller -tiltag skal godkendes, før de kan

gennemføres.

De kvartalsvise risikorapporter fra Femern Bælt-projektet viser, at der er risikoledelse og -styring, men i

forhold til IP-D-projektet er der en mangel på detaljeringsgrad i forhold til overvågning og evaluering.

Risikoledelse kendetegnes bl.a. gennem den rapportering, der tilgår den overordnede myndighed, i det-

te tilfælde til bestyrelsen samt Transport- og Bygningsministeriet. Risikoledelse er også kendetegnet

ved, at rapportering foregår i separate processer, og at sammenhængen til andre processer fx som en

del af det samlede projektledelseskoncept eller en del af økonomirapportering til Transport- og Byg-

ningsministeriet er beskrevet. EY har ikke kunnet finde dokumentation for, at der er en overordnet risi-

kostyringsramme, der omfatter og binder alle risikofaktorer og risikoprocesser sammen, fx i form af et

forum der månedligt på en struktureret og kontrollerbar måde overvåger og evaluerer risikostyringen.

I IP-D-projektet er styringen af projektets risici struktureret på en sådan måde, at de er integreret med

både projektledelsesprocesserne og virksomhedens overordnede risikostyring. Rapporterings- og over-

vågningskravene er specificeret og bundet op på en tidsplan med aktiviteter, og handlingerne bliver do-

kumenteret. Dette bevirker, at der skabes sammenhæng mellem risikovurderingsprocesserne og pro-

cesserne vedrørende overvågning, kommunikation og tilsyn. Der er også udarbejdet retningslinjer, der

understøtter evalueringen ved fx at fastlægge forskellige kriterier til vurdering af handlemuligheder

over for forskellige risici og med generelle beskrivelser af mulige indvirkning på målene eller områder,

der skal overvejes og medtages i forbindelse med evalueringen.

EY har bemærket, at der i risikorapporten fra Femern Bælt-projektet fra andet kvartal 2015 er planer

om at forbedre risikostyringen. Dette fortæller, at risikostyringen i Femern Bælt-projektet tilrettes ved

skiftende behov. Der skal fremadrettet arbejdes fokuseret med dette for at bringe risikoledelsen fra at

være reaktiv og ad hoc-baseret til at være proaktiv og en garant for, at risikostyringen og –oplysninger-

ne forbliver relevante og egnede til formålet. I IP-D-projektet defineres kriterier og bestemmelser for

gennemgang af risikostyringen, samt hvem der skal være involveret i sådan en gennemgang og diskus-

sionerne i den forbindelse. Bestemmelserne er også udarbejdet for at udfordre og evaluere antagelser

og udeladelser til risikostyringsprocessen.

Endelig er der ikke tilstrækkelig klarhed om risikoledelse, -tilsyn, -roller eller påkrævet evaluering af kra-

vene i Femern Bælt-projektets risikoledelsesprocesser. Til sammenligning fastlægger IP-D-projektet an-

svaret for og kravene til de enkelte projektroller for hver enkelt risiko og i forhold til den overordnede ri-

sikostyring og indarbejder dette i virksomhedens overordnede risikostyring. Ansvaret og kravene god-

kendes af de enkelte ansvarlige for risici og tiltag i forbindelse med risiciene.

Sammenlignet med IP-C

og IP-D har Femern Bælt-projektet

en lav grad af beskrivelse og definitioner af

ledelsesstrukturen omkring projektets processer for

risikostyring.

Dette har betydning for

projektets

evne til at styre, hvordan risici vurderes og ledes i organisationen.

Kommunikation og konsultation

Hverken Femern Bælt- eller IP-C-projektet har kommunikations- eller konsultationsprocesser i deres risi-

kostyring. En vigtig årsag til dette er, at Femern Bælt-projektet ikke har en dækkende og dokumenteret

struktur for risikostyring, der kan påvirke deres evne til effektivt at kommunikere deres risikostyrings-

processer og -krav hverken internt eller eksternt. Dette fører til en manglende synlighed og klarhed om

projektets risikoledelse.

Selv om IP-C-projektet heller ikke i deres risikoledelse har kommunikations- eller konsultationsprocesser,

har projektet dog detaljerede instruktioner, rapporteringsskabeloner, analysekriterier og ansvarsforde-

ling. Dette giver et godt overblik i organisationen over krav og ansvarsfordeling i forbindelse med udfø-

relse af risikostyring. Eskaleringsprocesser til meddelelse om risici er ligeledes fastlagt.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Hverken

Femern Bælt-projektet eller

IP-C-projektet fokuserer specifikt på risikokommunikation. Men IP-

C-projektets processer

indeholder detaljerede kommunikationskrav til sin overvågning,

hvilket giver

styrke

til at

sikre en korrekt forståelse og anvendelse af risikostyring og -processer internt.

I forhold til IP-D-projektet kan EY konstatere, at den risikorapportering, som EY har fået fra

Femern

Bælt-projektet,

ikke giver den detaljeringsgrad, som kan forventes i forhold til at kvalificere den samlede

risikoprofil over projektets levetid, eller giver en sammenlignende risikoprofil for forskellige risikotyper

eller i forhold til indsatser for at afbøde eller undgå risici. Der kan heller ikke i rapporteringen spores

ændringer til risiciene eller til tiltag over for risiciene.

I forhold til EY’s erfaring med lignende internationale projekter som IP-D-projektet vil EY forvente mere

klarhed i den samlede rapporterede risikoprofil og risikokommunikation i Femern Bælt-projektet. I lighed

med andre internationale projekter giver IP-D-projektet detaljerede instruktioner, retningslinjer, værktø-

jer og skabeloner for de obligatoriske oplysninger, der skal gives i rapporteringen. Disse instruktioner er

beskrevet for alle faser af risikostyringen for at sikre sammenhæng i anvendelse på tværs af alle dele af

organisationen.

Desuden er der klare instrukser om, hvordan eskaleringer skal foretages for de identificerede risici, her-

under eskalering uden for den formelle risikorapporteringsproces. Disse sikrer, at der er stort fokus på

at styre risiciene korrekt og rettidigt og på de rigtige niveauer af organisationen ud over bare at rappor-

tere dem korrekt.

Uden en overordnet risikostyringsramme, hvori processen er forankret, og hvor

Femern Bælt-projektets

risikoledelsesprocesser og vejledende dokumenter er synlige, er der risiko for en utilstrækkelig refleksi-

on over den samlede forretning og dennes kontrolmiljø, herunder kommunikation af obligatoriske krav,

øvrige rapporteringskrav og antagelser om risikostyringsprocessen. Dette kan begrænse

Femern Bælt-

projektets

mulighed for at identificere og styre risici, hvilket også fremgår af risikorapportering, hvis der

sammenlignes med IP-D-projektet.

Femern Bælt-projektets

risikorapportering giver ikke tilstrækkelig be-

skrivelse af den samlede kvantificerede risikoprofil eller tilstrækkelig beskrivelse af virkningen af indsat-

serne over for risiciene ved cost-benefit-analyser.

IP-D-projektets risikostyringsstruktur tager hensyn til behovet for at kommunikere til eksterne interes-

senter på grund af sin offentlige karakter. Det betyder, at processen for styring af og kommunikation

om risici er defineret centralt på koncernniveau snarere end på projekt- eller enheds-/afdelingsniveau.

IP-D-projektets risikostyring har også skitseret detaljeret sammenhængen til dets ledelsesstrukturer,

som giver en sikkerhed i forhold til tilsyn og kontrol.

Femern Bælt-projektets risikostyringsprocesser

mangler disse egenskaber.

IP-D-projektet skitserer de forskellige krav til respons og tilsyn i forhold til bestemte risikogrupper i sine

processer vedrørende ledelsesstrukturer. Dette skaber større bevidsthed om at sikre, at risikostyring

prioriteres, at relevante risikooplysninger videregives, og at risikostyringsprocessen dermed er effektiv

og tages alvorligt. I

Femern Bælt-projektets

risikostyringsprocesser mangler disse egenskaber.

Oversigt over sammenligningerne med risikostyringsprocesserne i referenceprojekterne: IP-C

IP-D

►

Femern Bælt-projektet har mulighed for at forbedre sin risikostyring ved at øge kravene til evalue-

ring, overvågning og kommunikation af risikostyringen. Lykkes dette vil

Femern Bælt-projektet

fremadrettet kunne validerer nøjagtigheden, rettigheden og pålidelighed af output af risikosty-

ringsprocessen hurtigere end tilfældet er i dag.

Femern Bælt-projektet er af en størrelse, for hvilken det giver mening at implementere en overord-

net risikostyringsramme for at detaljere strukturen for risikostyring og risikoledelse, herunder inte-

grere risikostyringen i de øvrige processer og ikke mindst rapporteringen og kommunikationen i or-

ganisationen.

De minimumskrav

Femern Bælt-projektet

i dag stiller til risikoprocesserne er af mere generisk ka-

rakter. Ved at øge minimumskravene fremadrettet vil aktiviteter som fx overvågning, evaluering,

kommunikation og konsultation kunne gøres mere relevante.

Med særligt henblik på, at Femern Bælt-projektet står for at skulle overgå fra projekteringsfasen til

anlægsfasen, er det afgørende, at udviklingen i projektets risikoprofil samt iværksættelse af risiko-

minimerende tiltag afspejles tydeligt i projektets løbende risikorapporteringer.

►

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

►

Som et sidste forbedringspunkt bør der arbejdes fokuseret med at styrke billedet af den samlede ri-

sikoprofil. En sammenhængende og scenariebaseret opsummering af risici – understøttet af egent-

lige kvantitative risikoanalyser – vil kunne tage hensyn til afhængigheder mellem risici og således

øge kvaliteten i rapporteringen, både internt og eksternt.

Tabel 3.5 Besvarelse af det stillede spørgsmål 2

Spørgsmål

2. Svarer risikofordelingen til

det, der almindeligvis forekom-

mer i anlægskontrakter i store

projekter?

Svar

Den nuværende risikofordeling er sammenlignelig med internationa-

le standarder (FIDIC) og andre store internationale projekter.

Det skal som baggrund for denne vurdering tages med i betragtning,

at risikofordelingen fremadrettet skal understøttes af en forbedret

proces for risikostyring, som skal sikre en systematisk sammenhæng

mellem kontraktstyringen, projektets risikostyring og projektets le-

delses- og rapporteringsprocesser.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Ændringen fra 2014 til 2015 i udbudsmaterialets kontrakter i forhold til

risikofordeling

Introduktion til udbudsstruktur

Der er foretaget en gennemgang og sammenligning af fordelingen af risici i hhv. oktober 2014- og au-

gust 2015-kontrakterne i de fire udbud i forbindelse med tilbudsafgivelsen, og det er undersøgt, hvor

meget risikoeksponering Femern A/S har påtaget sig efter ændringerne af kontrakterne i de fire udbud i

2015.

Der er udelukkende fokuseret på den ændring, der har været i risikofordelingen i kontrakterne fra okto-

ber 2014 til august 2015. Der er ikke undersøgt generelle ændringer mellem kontrakterne i 2014 og

kontrakterne i 2015 vedrørende projektets omfang eller tid, men derimod kun ændringer, der specifikt

vedrører risici.

Det betyder, at ændringer i arbejdsbeskrivelser, krav, materialespecifikationer (fx betontyper) mv., som

ikke påvirker risiciene, ikke bliver adresseret i dette spørgsmål. Risiciene er identificeret ud fra de fire

kontrakter.

Femern A/S har opdelt anlægsopgaverne i fire store bygge- og anlægskontrakter:

►

Tunnel North (TUN)

Opførelse af den nordlige del af tunnelen. Produktion af tunnelelementer i Rødby. Placering og sam-

ling af elementerne på bunden af Femern Bælt med start fra Lolland-siden.

Tunnel South (TUS)

Opførelse af den sydlige del af tunnelen. Produktion af tunnelelementer i Rødby. Placering og sam-

ling af elementerne på bunden af Femern Bælt med start fra Femern-siden.

Tunnel Dredging and Reclamation (TDR)

Uddybning af havbunden til tunnel, udgravning af produktionshavn i Rødby og landindvindingsar-

bejde.

Tunnel Portal and Ramps (TPR)

Opførelse af portaler, ramper og tilhørende landanlæg (betalingsanlæg, vej- og broanlæg, admini-

strationsbygninger m.m.).

4.1

►

Der er grænseflader mellem alle kontrakterne, og dele af arbejdet udføres parallelt:

►

TDR-entreprenøren vil skrabe renden fri for at gøre klar til tunnelelementerne.

TUN- og TUS-entreprenørerne vil arbejde parallelt fra den danske (nord) og tyske (syd) side og vil

producere, transportere og nedsænke tunnelelementerne i renden.

TPR-entreprenøren vil designe og konstruere portaler, ramper og jordværker samt dække hele tun-

nelen. TPR-entreprenøren er ligeledes ansvarlig for at koordinere arbejderne, når der arbejdes pa-

rallelt mellem entreprenørerne samt sundheds- og sikkerhedsmæssige forholdsregler og adgang til

fælles arbejdsområder i tunnelen. På grund af arbejdets art vil TPR-entreprenøren være blandt de

første på stedet og blandt de sidste til at forlade byggepladsen.

Femern A/S har udarbejdet et foreløbigt design af tunnelforbindelsen, der danner grundlag for udbuds-

materialet og for myndighedsgodkendelser i Danmark og Tyskland. Udbudsmaterialet består af de oven-

for nævnte fire store totalentreprisekontrakter (TUS, TUN, TPR og TDR) og tager udgangspunkt i en

konkurrencepræget dialog.

I december 2014 indgav ni prækvalificerede entreprenører et prissat bud baseret på udbudsmaterialet,

der var udstedt af Femern A/S i oktober 2014. Priserne viste sig at være væsentligt højere end budget-

teret. Der blev på den baggrund foretaget en række ændringer i kontrakterne, hvorefter entreprenører-

ne i august 2015 blev inviteret til at afgive et justeret bud. I oktober 2015 modtog Femern A/S de ende-

lige bud med nedjusterede priser. De to væsentligste ændringer, der muliggjorde de lavere bud, var 1)

en udvidelse af byggeriets tidsplan med to år, og 2) at Femern A/S påtager sig en større risiko end tidli-

gere. Det er naturligt, at der i en konkurrencepræget dialog bliver ændret på dele af udbudsmaterialet.

For udvalgte risikoområder i Femern Bælt-projektet har EY sammenlignet fordelingen af risici mellem

Femern A/S (som bygherre) og entreprenørerne. Femern A/S’ kontrakttype er en såkaldt totalentrepri-

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

sekontrakt. I internationale sammenhænge svarer dette til en ’design-build’-kontrakt, hvor entreprenø-

rerne tager ansvaret for det endelige design af den løsning, som de efterfølgende bygger.

Den af Femern A/S anvendte kontraktskabelon er baseret på Femern A/S’ foreløbige design af tunnel-

forbindelsen, FIDIC Silver Book og Øresundsforbindelsens kontrakt samt Femern A/S’ foreløbige design

af tunnelforbindelsen.

FIDIC Silver Book for EPC/Turnkey Projects er en standardkontraktskabelon, der er velegnet til projek-

ter, hvor entreprenøren tager det fulde ansvar for både design og konstruktion.

Nedenstående figur illustrerer kontraktudviklingen.

Figur 4.1 Kontraktudvikling

Kilde: EY

Vol. 1 og 2 vedrører kontraktindgåelsen og generelle betingelser ved kontrakten, mens de resterende

seks kapitler dækker over specificerede krav og beskrivelser. Størstedelen af indholdet er det samme på

tværs af kontrakterne, dog med justeringer og ændringer baseret på typen og omfanget af arbejdet.

Nedenfor er de fire kontrakters opbygning vist grafisk.

Figur 4.2 Kontraktopbygning for de fire kontrakter

(Kun 2015)

Vol 2:

Vol 1:

Vol 0:

General

TDR

Contract

(Kun 2015)

Vol 2:

Overarching

Conditions

Vol 1:

Agreement

Conditions

Vol 0:

General

TDR

agreement

of TDR

Contract

TDR

Contract

Reference

(Kun 2015)

Vol 2:

Overarching

Conditions

Vol 1:

Vol 3:

Agreement

Conditions

Vol 0:

General

TDR

agreement

TDR

Contract

TDR

Contract

Reference

(Kun 2015)

Vol 2:

Overarching

Conditions

Vol 1:

Vol 3:

Agreement

Conditions

Vol 0:

General

TDR

agreement

TDR

Contract

TDR

Contract

Reference

Overarching

Conditions

Agreement

Conditions

Agreement

of Contract

TDR-kontrakt

TPR-kontrakt

TUN-kontrakt

Vol 3:

Vol 4:

Vol 5:

TDR

Reference

Scope of

TUS-kontrakt

Management

Vol 3:

Vol 4:

Vol 5:

Work

TDR

Scope of

Vol 4:

Work

TDR

Scope of

Vol 4:

Work

TDR

Scope of

Work

Vol 6:

Design

TDR

Vol 6:

Require-

requirements

Design

TDR

ments

TDR

Management

Vol 6:

Require-

Vol 5:

requirements

Design

TDR

ments

TDR

Management

Vol 6:

Require-

Vol 5:

requirements

Design

TDR

ments

TDR

Management

Require-

Requirements

ments

Vol 7:

Materials

TDR

Vol 7:

Require-

Materials

TDR

ment

TDR

Vol 7:

Require-

Materials

TDR

ment

TDR

Vol 7:

Require-

Materials

TDR

ment

TDR

Require-

ment

Vol 8:

Execution

TDR

Vol 8:

Require-

Execution

TDR

ments

TDR

Vol 8:

Require-

Execution

TDR

ments

TDR

Vol 8:

Require-

Execution

TDR

ments

TDR

Require-

ments

Kilde: EY

4.2

Introduktion til udbudsproces

Kontrakterne er produceret med udgangspunkt i en konkurrencepræget dialog i overensstemmelse med

Europa-Kommissionens direktiv 2004/18/EC. En konkurrencepræget dialog kan bruges til særligt kom-

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

plekse kontrakter, og metoden giver mulighed for dialog med tilbudsgivere for at diskutere krav og løs-

ninger. På baggrund af dette kan de bydende entreprenørers ekspertise og erfaring udnyttes, når kon-

trakterne og udbudsmaterialet udvikles.

I maj 2013 blev ni konstruktionskonsortier prækvalificeret til at udarbejde et indledende bud og deltage i

dialogen om krav og løsninger, og i oktober 2014 blev konstruktionskonsortierne opfordret til at ind-

sende et prissat bud baseret på udbudsmaterialet for de fire store kontrakter. Buddene blev indsendt i

december 2014, og de viste sig at være væsentligt højere end forudsat. Herefter fortsatte dialogen med

konsortierne om at finde en løsning, der kunne få de samlede omkostninger ned. Udbudsmaterialet blev

revideret og genudgivet i juli 2015 som en del af opfordringen til entreprenørerne om at afgive endelige

bud.

Figuren nedenfor viser udbudsprocessen. De sidste to dele af processen har endnu ikke fundet sted.

Figur 4.3 Udbudsprocessen

Kilde: EY og Femern A/S

Udbudsmaterialet fra august 2015 er opbygget på næsten samme måde som udbudsmaterialet fra ok-

tober 2014. Den største forskel i opbygningen består i, at der i 2015-versionen er tilføjet et kapitel, der

vedrører en overordnet aftale, som gælder i det tilfælde, hvor samme entreprenør vinder flere kontrak-

ter. Ud over det tilføjede kapitel er forskellen, at der er foretaget en række ændringer i risikofordelingen

fra oktober 2014 til august 2015. Femern A/S har enten påtaget sig en ny risiko, en mindre risiko eller

en højere risiko sammenlignet med tidligere.

Som et resultat af dialogen med konsortierne har Femern A/S ændret risikoallokeringen og/eller risiko-

eksponeringen med udgangspunkt i, at

”risici

skal placeres, hvor risici er billigst”.

Med dette menes, at

risici er overført til Femern A/S, hvis Femern A/S kan håndtere de specificerede risici billigere end en-

treprenøren og omvendt.

De endelige justerede bud blev afgivet i september 2015 og viste en reduktion i pris sammenlignet med

buddene, der var baseret på udbudsmaterialet fra oktober 2014.

4.3

EY’s tilgang til analysen af ændringen i risikofordelingen fra oktober 2014 til august 2015

Analysen af ændringen i risikofordelingen fra oktober 2014 til august 2015 er foretaget på grundlag af

en gennemgang af udbudsmaterialet fra hhv. 2014 og 2015 og efterfølgende interviews med Femern

A/S, hvor resultaterne er blevet verificeret. Tilgangen er illustreret i figuren nedenfor og kan inddeles i

fire faser.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Figur 4.4 Tilgang til analysen af ændringen i risikofordelingen fra oktober 2014 til august 2015

Fase 1

Fase 2

Fase 3

Fase 4

Udgangspunkt for

risikoidentificering

Samlet risikoliste fra kontrakterne i

hhv. ‘14 og ’15

Ændringer i risikoeksponering og

fordeling ‘14 vs. ’15

Fordeling ‘14 vs. ’15 gennem

risikoregisteret

2014

TDR

TPR

Resultatoverblik

Mindre risikoeksponering

Match

Risiko i

udbuds-

doku-

menter

TDR

TUN

TDR

TUS

FIDIC

Risiko-

Silverb

ook

2015

TDR

TPR

Samlet risikoliste

Højere risikoeksponering

FIDIC Silverbook

Risiko-matchliste

TDR

TUN

TDR

TUS

Udgangspunktet for analysen

er otte udbudsdokumenter,

hvoraf fire er fra okt. ’14 og

fire er fra aug. ’15

Analysen af de otte dokumenter har

skabt en samlet risikoliste for de fire

kontrakter. Denne liste viser antallet af

risici, foretagne ændringer,

risikoeksponerings-ændringer samt

beskrivelser fra Femern A/S og

Kammeradvokaten

På baggrund af analysen dannes to

hovedlister, som udgør resultatet på

spørgsmål1:

1. Ændringer, der har medført mindre

risiko-eksponering for Femern A/S

2. Ændringer, der har medført højere

risikoeksponering for Femern A/S

Slutteligt sammenlignes risiciene

mellem udbuds-dokumenterne og

Femern A/S’ risikoregister, og

der dannes en risiko-matchliste

Kilde: EY

Risikolisten er efter udarbejdelsen blevet krydstjekket med Femern A/S’ liste over ændringer. Størstede-

len af de identificerede ændringer er tidligere kommenteret af Femern A/S og Kammeradvokaten, hvil-

ket ligeledes viser, at de identificerede risici, hvori der er sket ændringer fra 2014 til 2015, er relevan-

te.

Da identificeringen af risici er baseret på 2015-kontrakterne, er eventuelle risici, der er blevet fjernet

fra 2015-kontrakterne, således ikke identificeret. Dette bør ligeledes ikke påvirke det endelige resultat

af samme grunde, som er nævnt ovenfor.

4.3.1

Fase 1: Scanning af 2015-udbudsmateriale

Ved identifikation af risici er der taget udgangspunkt i udbudsmaterialet fra 2015. For at være i stand til

at dække alle fire kontrakter er der indledningsvist foretaget en scanning, hvor de kapitler og afsnit (på

engelsk: volumes and sections) i kontrakterne, der er identiske på tværs af de fire kontrakter, blev iden-

tificeret. I de tilfælde, hvor volumenerne og sektionerne er identiske, er det kun én af de fire kontrakter,

som er blevet scannet for risici.

Alle identificerede risici er derefter sammenlignet med 2014-kontrakterne for at undersøge, om der er

sket en ændring i risikoallokering eller risikoeksponering.

En ændring i

risikoallokeringen

betyder, at en risiko, der førhen var placeret hos entreprenøren, enten

er overført til Femern A/S eller til at være en delt risiko.

En ændring i

risikoeksponeringen

betyder, at den risiko, som Femern A/S har påtaget sig både i 2014-

og 2015-kontrakten, er ændret til enten at være lavere eller højere.

4.3.2

Fase 2: Identificering af risici og deres ændringer

På baggrund af scanningen af kontrakterne i den første fase, jf. ovenstående, er alle identificerede risici

og deres ændring beskrevet. I afsnit 4.6.1 og 4.6.2 er resultatet præsenteret i form af to tabeller med

de risici, der er identificeret, og som er vurderet til at have medført en ændring i risikoallokering og -

eksponering for Femern A/S. For hver enkelt risiko er beskrevet:

Identificering af risici

Konsekvens (øgede omkostninger, forsinkelse, kvalitet)

Om der har været ændringer i forhold til 2014 (ja eller nej)

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Allokering af risiko i hhv. 2015 og 2014 (Femern A/S, entreprenør, delt)

Beskrivelse af ændringen

Femern A/S’ kommentarer til ændringen, hvis den er berørt i Femern A/S’ dokument vedrørende

ændringer i risiko

Kammeradvokatens kommentarer til ændringen, hvis ændringen er berørt i Kammeradvokatens

notat.

Risikolisten er blevet drøftet og tilpasset med Femern A/S i en række interviews, hvor risiciene og be-

skrivelsen af disse er blevet verificeret. For alle risici, hvor der har været en ændring fra 2014, er der en

beskrivelse af betydningen af denne ændring for Femern A/S (ingen ændring, mindre risiko, højere risi-

ko).

4.3.3

Fase 3: Vurdering af Femern A/S’ risikoallokering og risikoeksponering

På baggrund af ovenstående fase 1 og 2 er der i fase 3 sammenfattet alle risici, der er ændret mellem

2014 og 2015, og som har en indvirkning på Femern A/S’ risikoallokering og risikoeksponering. Det er

vurderet, om:

ændringer har medført en ændring i risikoallokering

ændringer har medført mindre eller højere risikoeksponering for Femern A/S.

I de tilfælde, hvor Femern A/S og/eller Kammeradvokaten har udarbejdet kommentarer til ændringerne

baseret på tilgængelig dokumentation, er disse blevet tilføjet.

4.3.4

Fase 4: Sammenligning med Femern A/S’ risikoregister

Identificerede risici sammenlignes med Femern A/S’ risikoregister for at identificere eventuelle uover-

ensstemmelser mellem de to.

4.4

Resultat af fase 1: Identificerede 112 risici fra analysen af udbudsmaterialet

I alt er der identificeret 437 risici ved gennemlæsning af de fire kontrakter: TUN, TUS, TDR og TPR. 428

af disse risici er identiske på tværs af de fire kontrakter, hvilket betyder, at den samme risiko i princippet

findes fire gange – én gang i hver af de fire kontrakter. En risiko, der er identificeret i alle fire kontrak-

ter, ses som én risiko, på trods af at risikoen findes i alle de fire kontrakter. Derfor er de 428 identifice-

rede risici reduceret til 107, således at den samme risiko kun er repræsenteret én gang.

Ud over de 428 risici, der findes i alle fire kontrakter, er der identificeret ni risici, der er kontraktspeci-

fikke for henholdsvis en, to eller tre af kontrakterne. Disse ni risici kan reduceres til fem kontraktspeci-

fikke. Grundet det relativt lille antal identificerede risici, der ikke er at finde i alle fire kontrakter, vil der

fremadrettet blive refereret til 112 identificerede risici, hvilket dækker de 107 risici, der gælder på

tværs af de fire kontrakter, og de fem risici, der er kontraktspecifikke.

Af de 112 identificerede risici er der i 81 tilfælde ikke foretaget ændringer i kontrakterne i forbindelse

med risikoændringen fra 2014 til 2015. Det betyder, at der i 81 tilfælde hverken har været en ændring i

risikoallokering, hvor hele risikoen eksempelvis er overført fra entreprenøren til Femern A/S, eller en

ændring i risikoeksponering, hvor risikoen for Femern A/S enten er blevet mindre eller højere i forhold

til 2014-kontrakterne. I ti tilfælde er der identificeret uændret risiko for Femern A/S, idet de foretagne

ændringer i kontrakterne dækker over specificeringer og mindre reformuleringer. I ni tilfælde har æn-

dringer i kontrakterne medført en ændring i risikoallokering mellem Femern A/S og entreprenørerne,

mens der i 12 tilfælde er sket en ændring i risikoeksponering, som enten har betydet en mindre eller en

højere risiko for Femern A/S.

4.5

Resultat af fase 2: Klassificering af de 112 risici i forhold til ændringsprofil

►

Alle risici:

Denne søjle illustrerer det samlede antal risici, der er identificeret i de fire kontrakter:

TUN, TUS, TDR og TPR. De identificerede risici er blevet verificeret af Femern A/S.

Ingen ændringer:

Denne søjle illustrerer, hvor stor en andel af det samlede antal risici der ikke er

påvirket af ændringer fra 2014 til 2015.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

►

Ændringer med uændret risiko

for Femern A/S: I denne søjle vises den andel af risici, hvor der har

været foretaget ændringer uden betydning i forhold til mere eller mindre risikoallokering til Femern

A/S.

Ændringer i risikoallokering:

Her illustreres andelen af de risici, hvor der har været en ændring i

kontrakterne fra 2014 til 2015 og samtidig en ændring i risikoallokering mellem Femern A/S og en-

treprenørerne.

Ændringer i risikoeksponering:

Her illustreres andelen af de risici, der både er baseret på en æn-

dring i kontrakterne fra 2014 til 2015 og har medført en mindre eller højere risiko for Femern A/S.

►

Et overblik over fordelingen er vist i figuren nedenfor.

Figur 4.5 Klassificering af de identificerede risici

112

Totalt 21 risici

Alle risici

Kilde: EY

Ingen ændringer

Ændringer med

uændret risiko

Ændringer i

risikoallokering

Ændringer i

risikoeksponering

4.6

Resultat af fase 3: Sammenfatning af ændringer i de 21 risici i forhold til risikofordeling og

-eksponering

Som tidligere nævnt er der samlet identificeret 112 risici i de fire kontrakter: TUN, TUS, TDR og TPR. Ni

ud af de 112 risici har medført en ændring i risikoallokering mellem Femern A/S og entreprenørerne,

hvilket er illustreret med en nedadpegende eller opadpegende pil i tabellen i afsnit 4.6.1.

12 ud af de 112 risici har medført en ændring i Femern A/S’ risikoeksponering, uden at risikoen er ble-

vet overført fra entreprenøren til Femern A/S eller fra Femern A/S til entreprenøren. Denne ændring er

ligeledes illustreret med en nedadpegende eller opadpegende pil i tabellen i afsnit 4.6.2.

I et notat vedrørende ændringer i risikofordelingen mellem Femern A/S og entreprenørerne har Femern

A/S kommenteret 12 ud af de 21 risici, der har medført en ændring i risikoallokeringen og/eller risiko-

eksponeringen for Femern A/S. Kommentarerne forklarer baggrunden for de foretagne ændringer i

2015-kontrakterne. I tilfælde, hvor ændringer ikke er beskrevet i Femern A/S’ notat, er der formuleret

en kommentar til ændringen på baggrund af afholdte interviews med Femern A/S. Kammeradvokaten

har ligeledes kommenteret på ni ud af de 21 risici i et notat om justeringer af kontraktbestemmelser.

Disse ni kommentarer vedrører for en dels vedkommende, men ikke alle, de samme risici, som Femern

A/S har kommenteret i deres notat. Kommentarerne i Kammeradvokatens notat understøtter også

kommentarerne fra Femern A/S’ egen kommentering eller de kommentarer, der er afgivet i de inter-

views, der er afholdt med Femern A/S af EY.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

For at demonstrere ovenstående er der i afsnit 4.6.1 og 4.6.2 opstillet en tabel over de risici, som er

identificeret, og som er vurderet til at have medført en ændring i risikoallokering og -eksponering for

Femern A/S.

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

4.6.1

Ændringer, der har medført en forandring i risikofordeling

Nedenfor er opstillet en tabel over de identificerede risici, der har medført en ændring i risikoallokering mellem Femern A/S og entreprenørerne samt en æn-

dring i Femern A/S’ risikoeksponering.

Tabel 4.1 Klassificering af de identificerede risici

Ændringer i risikoallokering

Definition af risiko

Konsekvens

Risiko-

eksponering

Femern Entre-

A/S

prenør

Allokering af

risiko

2015

2014

Beskrivelse/motivation

Femern A/S

Beskrivelse/motivation

Kammeradvokaten

Risiko for udsættelse af projek-

Fordyrelse

tets påbegyndelsesdato.

Øget

Uæn-

dret

Fe-

mern

A/S

N/A

Risiko for, at tab overstiger

17.500.000 EUR grundet ud-

sættelse af projektets påbe-

gyndelsesdato.

Forsinkelse

Øget

Uæn-

dret

Entre-

N/A

prenør

Risiko for forsinkelse ud over

myndighedernes normale

sagsbehandlingstid i forbindel- Forsinkelse

se med ansøgning om tilladel-

ser.

Øget

Mind-

sket

Fe-

mern

A/S

Entre-

prenør

Risiko for, at mangler er identi- Forringelse

ficeret mere end to år efter

Fordyrelse

den oprindelige garantiperiode.

Øget

Mind-

sket

Fe-

mern

A/S

Entre-

prenør

”Vi vurderer, at ovenstående er en

I 2015-kontrakterne er tilføjet en klausul, som vedrører forsinkelse af projektet i tilfælde af

forbedring, da en stor del af usikker-

forsinkelse i den tyske godkendelsesplan (German Plan Approval). I 2014 var antagelsen, at

heden i forbindelse med suspension af

kontrakterne ville blive underskrevet, efter godkendelsesplanen var opnået. Denne ændring

kontrakten derved fjernes” (2.10 Ud-

medfører en øget risiko for Femern A/S, idet klausulen ikke var en del af 2014-kontrakterne.

skudt opstart af kontrakten)

Ændringen vedrører risikoen for, at projektet bliver forsinket på grund af en forsinkelse i at

"Vi vurderer, at ovenstående er en

opnå den tyske godkendelsesplan (German Plan Approval). Hvis der er en forsinkelse, vil Fe-

forbedring, da en stor del af usikker-

mern A/S betale et kompensationsgebyr for at få entreprenørerne til at fastholde deres til-

heden i forbindelse med suspension af

bud. Risikoen tilhører entreprenørerne, da de får fast kompensation, som måske ikke dækker

kontrakten derved fjernes” (2.10 Ud-

alle deres tab i tilfælde af forsinkelse, men risikoen for Femern A/S er ligeledes øget siden

skudt opstart af kontrakten)

2014, da kompensationsgebyret ikke var en del af den tidligere version af kontrakten.

I 2014 havde entreprenøren ansvaret for forsinkelse i myndighedssagsbehandlinger for de til-

ladelser, entreprenøren skal indhente. Dette er i 2015 ændret, således at entreprenøren ikke

er ansvarlig for forsinkelser ud over myndighedernes normale sagsbehandlingstid. Dette øger

Femern A/S’ risiko, da det tilføjer en ekstra årsag til forlængelse af tidsfristen for entreprenø-

ren.

”Entreprenørerne har under dialogen bemærket, at de opfatter mangelsperioden som væren-

de problematisk. Mangelsperioden er den periode, som entreprenørerne hæfter ved eventuel-

le mangler ved byggeriet. Entreprenørerne har nærmere fremhævet, at kontrakten kan læses

således, at mangelsperioden bliver udvidet for hele kontrakten, hvis entreprenøren udbedrer

en mangel (ved en utæthed i tunnelen øges mangelsperioden for hele tunnelen og ikke kun

den udbedrede utæthed). Femern A/S forventer at præcisere i kontrakten, at udvidelsen af

mangelsperioden kun gælder den mangelsudbedrede del, medmindre der er tale om en sy-

stemisk fejl” (3.7 Mangelsperiode).

Risiko for, at Femern A/S god-

Forsinkelse

kender midlertidige arbejder,

Øget

Mind-

Fe-

mern

N/A

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Ændringer i risikoallokering

Definition af risiko

Konsekvens

Risiko-

eksponering

Femern Entre-

A/S

prenør

Allokering af

risiko

2015

2014

Beskrivelse/motivation

Femern A/S

”En række af entreprenørerne har anmodet om mulighed for at kunne levere skræddersyede

løsninger, hvis de vinder flere kontrakter (således at TDR-kontrakten fx vil kunne blive tilpas-

set TUN’s/TUS’ konkrete behov). Femern A/S forventer at imødekomme dette ved at ændre

kontrakten, således at entreprenørerne får en andel af gevinsten, såfremt de efter indgåelsen

af kontrakterne kan reducere de midlertidige arbejder, uden at dette påvirker tidsplanen eller

tunnelens funktionalitet. Dette princip vil gælde uafhængigt af, om kontrakterne vindes af

forskellige entreprenører” (3.9 Udvidet value engineering).

Beskrivelse/motivation

Kammeradvokaten

som ender med at forsinke

processen.

sket

A/S

Risiko for, at bygherren betaler

for et arbejde, der er udført

Fordyrelse

mangelfuldt, uden at kunne til-

bageholde en del af beløbet.

Øget

Mind-

sket

Fe-

mern

A/S

Delt

Femern A/S har efter kontrakten ret til at tilbageholde op til 4 % af enhver faktura dog maks.

2 % af kontraktsummen. Entreprenørerne har under dialogen anmodet om, at tilbageholdsret-

ten kan erstattes med en garanti” (3.5 Retention Money).

Risiko for, at tab overskrider

den faste kompensation i til-

fælde, hvor entreprenøren op-

siger kontrakten på grund af

Fordyrelse

langvarig suspension af projek-

tet, før German Plan Approval

er færdiggjort.

Øget

Uæn-

dret

Delt

I forhold til 2014 vil Femern A/S kompensere entreprenøren med en fast kompensation i til-

Entre- fælde af, at entreprenøren vælger at ophæve kontrakten på grund af langvarig suspension.

prenør Denne ændring øger Femern A/S’ risiko ved entreprenørens berettigede ophævelse af kon-

trakten.

Risiko for, at entreprenøren fo-

Forsinkelse

reslår effektivisering i planlæg-

Forringelse

ningsprocessen eller opstiller

Øget

Mind-

sket

Fe-

mern

N/A

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Ændringer i risikoallokering

Definition af risiko

Konsekvens

Risiko-

eksponering

Femern Entre-

A/S

prenør

Allokering af

risiko

2015

2014

Beskrivelse/motivation

Femern A/S

Beskrivelse/motivation

Kammeradvokaten

krav i forbindelse med en ræk-

ke relaterede entreprenører,

som viser sig at være uhen-

sigtsmæssig.

A/S

”Udbudsmaterialet forventes forud for afslutningen af dialogen at blive suppleret med en

overliggende aftale, der vil være gældende, hvis en tilbudsgiver vinder flere kontrakter. Afta-

len forventes at indeholde følgende elementer:

1) Der vil alene gælde et enkelt sæt tekniske krav, hvor dette er relevant (der vil fx alene gæl-

de ét sæt management requirements, hvis en tilbudsgiver vinder både TUN og TUS).

2) De underliggende kontrakter er fortsat separate kontrakter i forhold til ansvarsbegræns-

ning mv.

3) En entreprenør, der har vundet flere kontrakter, vil ikke have ret til tidsfristforlængelser el-

ler kompensation, hvis de omstændigheder, der giver anledning hertil, skyldes entreprenø-

rens forsinkelse under en anden kontrakt.

4) Det vil i tidsplanen blive præciseret, at en entreprenør, der har vundet flere kontrakter, vil

få en friere adgang til at planlægge arbejderne. Konkret vil entreprenørerne undgå at ifalde

bod ved forsinkelse i forhold til visse konkrete milepæle. Såfremt entreprenøren senere bliver

forsinket i forhold til en fast milepæl, der følger efter milepæle, hvor der er set bort fra bo-

den, vil entreprenøren skulle betale dagbod for både den aktuelt forsinkede milepæl samt den

(eller de) milepæl(e), som man har set bort fra tidligere (hvis den tidligere bod udgjorde

40.000 EUR pr. dag, og den aktuelle bod udgør 40.000 EUR pr. dag, vil dagboden for forsin-

kelsen i forhold til den aktuelle bod udgøre 80.000 EUR pr. dag).

Rammerne for aftalen beskrives i invitationen til at give indikative priser, således at entrepre-

nørerne kan inddrage den i deres overvejelser omkring de indikative priser. Den endelige afta-

le vil blive vedlagt udbudsmaterialet for de endelige tilbud” (3.10 overliggende aftale ved en

vinder af flere kontrakter).

Risiko for, at udviklingen i ar-

bejdet ikke er tilstrækkelig på

alle tidspunkter, og at den an- Forsinkelse

svarlige entreprenør kan være

vanskelig at identificere.

Øget

Mind-

sket

Fe-

mern

A/S

N/A

”Udbudsmaterialet forventes forud for afslutningen af dialogen at blive suppleret med en

overliggende aftale, der vil være gældende, hvis en tilbudsgiver vinder flere kontrakter. Afta-

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

TRU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 176: Rapport om den eksterne kvalitetssikring af reserver og risikofordeling i den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transport- og bygningsministeren

Ændringer i risikoallokering

Definition af risiko

Konsekvens

Risiko-

eksponering

Femern Entre-

A/S

prenør

Allokering af

risiko

2015

2014

Beskrivelse/motivation

Femern A/S

len forventes at indeholde følgende elementer:

1) Der vil alene gælde et enkelt sæt tekniske krav, hvor dette er relevant (der vil fx alene gæl-

de ét sæt management requirements, hvis en tilbudsgiver vinder både TUN og TUS).

2) De underliggende kontrakter er fortsat separate kontrakter i forhold til ansvarsbegræns-

ning mv.

3) En entreprenør, der har vundet flere kontrakter, vil ikke have ret til tidsfristforlængelser el-

ler kompensation, hvis de omstændigheder, der giver anledning hertil, skyldes entreprenø-

rens forsinkelse under en anden kontrakt,