SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Sundheds- og Ældreudvalget 2015-16
SUU Alm.del Bilag 518
Offentligt

Kammeradvokaten

APRIL 2016

7513865 SFS/peah

'Forældelse

og genoptagelse af krav

om udbetaling af begravelseshjælp

INDLEDNING OG KONKLUSION

Sundheds- og Ældreministeriet har den 25. februar 2016 bedt om min vurdering af de for-

ældelsesmæssige spørgsmål i forhold til udbetaling af begravelseshjælp efter sundhedslo-

vens

160.

Baggrunden for denne henvendelse er, at jeg

min udtalelse af 7. marts 2016 har vurderet,

at visse kommuners faste praksis om at afskære genoptagelsesadgangen for borgere, som

har

.fået

udbetalt

minimu~sbeløb,

er ulovlig. Sundheds- og Ældreministeriet ønsker i fort-

sættelse

_heraf

min vurdering af de krav, som måtte opstå i anledning heraf.

Mine konklusioner kan sammenfattes,som følger:

•

Genoptagelsesanmodninger i sager om udbetaling af begravelseshjælp kan ikke af-

vises med henvisning til forældelseslovens· regler.

Udbetaling Danmark har

efter anmodning og uden tidsbegrænsning

pligt til at gen-

optage sager, hvor en kommune eller Udbetaling Danmark tidligere har afvist at

genoptage sin afgørelse om begravelseshjælp under henvisning til, at der allerede

var udbetalt minimumsbeløb.

Udbetaling Danmark har

des~den

efter anmodning og uden tidsbegrænsning

pli~

til

at behandle nye ansøgninger om formueafhængig begravelseshjælp i sager, hvor der

tidligere er udbetalt et minimumsbeløb, men hvor der ikke siden er indgivet ansøg-

ning om

forinueafh~ngig

begravelseshjælp.

Udbetaling Danmark har pligt til ved_annoncering på sin hjemmeside og i et passen-

de medie at vejlede borgere om retten til at

sager om udbetaling af begravelses-

hjælp genoptaget, samt om retten til at søge om udbetaling af formueafhængig be-

gravelseshjælp.

•

Kammeradvokaten

Vester Farimagsgade 23

DK-1606

København

Telefon

+45

33 15 20 IO

Fax +45 33 15 61 15

,-\rww.kammeradvokaten.dk

10929353_1

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

6. APRIL 2016

BAGGRUND

For en gennemgang af sagens faktiske omstændigheder henvises til min tidligere udtalelse

af7. marts 2015.

RETSGRUNDLAG

3.1

Beregning

udbetaling af begravelseshjælp

Beregning og udbetaling af begravelseshjælp sker efter reglerne i bekendtgørelse nr. 561 af

29. april 2015 (herefter "2015-bekendtgørelsen"), som er udstedfmed hjemmel i sundheds-

lovens§ 160.

Bekendtgørelsens bestemmelse om ansøgninger om begravelseshjælp fremgår af§ l O, som

har følgende ordlyd:

"§

O Ansøgning om begravelseshjælp efter personer omfattet af§

indgives til Ud-

betaling Danmark. Ansøgning om begravelseshjælp efter personer omfattet af§ 8

indgives til Ministerietfor Sundhed og Forebyggelse.

Hverken 2015-bekendtgørelsen eller den før gældende bekendtgørelse nr. 1207 af 28. no-

vember 2006 indeholder regler øm frister for indgivelse af ansøgninger om begravelses-

hjælp. Heller ikke de bekendtgørelser, som gik forud for bekendtgørelsen fra 2006, inde-

holdt regler om ansøgningsfrister.

Sådanne regler findes heller ikke i § 160 i den nugældende sundhedslov, jf. lov nr. 523 af

29. april 2015, eller i øvrige bestemmelser i loven. Den tidligere lov om offentlig sygesik-

ring har heller ikke på noget tidspunkt indeholdt en sådan ansøgningsfrist.

Siden indførslen af adgangen til formueafhængig begravelseshjælp ved lov nr. 949 af 27.

december 1991 har der således på intet tidspunkt været fastsat en ansøgningsfrist.

Selve udbetalingen af begravelseshjælpen er reguleret ved § 12 i 2015-bekendtgørelsen,

hvori det fastslås:

(

"§

J2. Begravelseshjælf! udbetales til den, der afholder udgifterne til begravelsen.

Stk. 2. U.,dbetaling af begravelseshjælpen kan ske direkte til bedemanden, hvis denne

har fuldmagtfra modtageren afydelsen, jf stk.

Bl.a. bekendtgørelse nr. 176 af 15. marts 2000, nr. 218 af 14. april 1998, nr. 963 af 27. december 1991 og nr. 453 af 8.

september 1981.

Side 2/14

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

APRIL

2016

Stk. 3. Begr_avelseshjælpen udbetales· senest l måned efter, at Udbetaling Danmark

har modtaget ansøgning herom me_d oplysninger om formue og formuerettigheder,

med mindre der foreligger særlige omstændigheder.

De tidligere gældende bekendtgørelser Uf. note

'I)

indeholdt ikke bestemmelser svarende til

de netop citerede § 12, stk. l og 2, men en bestemmelse svarende til stk. 3 er fremgået af

forskellige bestemmelser siden 1991.

Om klageadgangen bestemmes i 2015-bekendtgørelsens § 13, at klager

·over

Udbetaling

Danmarks afgørelser kan indbringes for Patientombuddet efter reglerne i lov om

klage~

erstatningsadgang inden for sundhedsvæsenet, jf. lovbekendtgørelse nr. 1113 af

novem-

ber 20 Il med senere ændringer. Denne lov indeholder i overensstemmelse herrried i § 5 a,

stk. l,

nr.

3, en bestemmelse, hvorefter klager over Udbetaling Danmarks afgørelser om

begravelseshjælp efter sundhedslovens § 160 eller bestemmelser i medfør heraf kan ind-

bringes for Patientombuddet

Lovens

·§

kla~eadgang

fastslår:

"§JO.

Klager efter§§ 5-8 skal indgives, inden 4 uger efter at klageren har fået med-

delelse om afgørelsen. Patiimtombitddet kan

bort fra en overskridelse af klagefri-

sten, hvis særlige grunde taler herfor.

Klagefristen på 4 uger blev indført i klage- og erstatningsloven ved lov

nr.

lov

nr.

547 af24.

juni 2005. Det anføres i forarbejderne hertil, at klagefristen· svarer til det, der tidligere var_

gældende for klage over afgørelser truffet af kommunalbestyrelsen til det sociale nævn om

bl.a. begravelseshjælp.

En tilsvarende klagefrist fremgik således også af§ 24, stk. 7, syge-

sikringsloven, og har været videreført uændret siden lov

nr.

311 af9. juni 1971 om offentlig

sygesikring, hvor den fandtes i § 24, stk. 5.

En klagefrist på 4 uger har således været gældende siden indførelsen af muligheden for

formueafhængig begravelseshjælp ved lov

nr.

949 af21. december 1991.

3.2

Generelt om genoptagelse og forældelse

Efter almindelige forvaltningsretlige grundsætni_nger kan en myndighed være forpligtet til at

genoptage sager, hvis der senere kommer væsentlige ændringer i den retsopfattelse, som lå

til grund for afgørelserne. Disse grundsætninger kommer eksempelvis til udtryk

ombuds-

mandens udtalelse i FOB.2006.436 om genoptagelse på ulovbestemt grundlag, hvor han

udtalte følgende:

Lovforslag. nr. 75 af 24. februar 2005, almindelige bemærkninger pkt. 3.1.2 samt de specielle bemærkninger til

§§

6-8 og

IO.

Side

3/14

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

6. APRIL 2016

"Udenfor de tilfælde der reguleres af sådanne lovbestemte remonstrationsordninger,

har borgeren ikke altid krav på at myndigheden foretager en ny realitetsbehandling

af sagen. Der må dog antages at gælde en ulovbestemt adgang til genoptagelse hvis

der iforbindelse med genoptagelsesanmodningen fremkommer nye faktiske oplysnin-

ger af så væsentlig betydning for sagen at der er en vis sandsynlighed for at sagen

ville have fået et andet udfald hvis oplysningerne havde foreligget i forbindelse med

myndighedernes

op~indelige

stillingtagen til sagen.

Ge·noptagelse på ulovbestemt grundlag kan dernæst komme på tale hvis der frem-

kommer væsentlige nye retlige forhold, dvs. en væsentlig ændring med tilbagevirken-

de kra{t i det retsgrundlag der forelå på tidspunktet for den oprindelige afgørelse.

Endelig kan myndigheden have pligt til at genoptage sagen hvis der foreligger ikke

uvæsentlige sagsbehandlingsfejl. Jeg henviser i det hele til Karsten Loiborg m.fl.,

Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 916

ff."

(vores understregning) .

Væsentlige nye retlige forhold foreligger eksempelvis, hvis en dom eller en senere forvalt-

ningsafgørelse underkender en forvaltningsmyndigheds tidligere fortolkning eller praksis.

En myndighed er imidlertid ikke forpligtet til at genoptage sager, hvor det på forhånd kan

udelukkes, at de vil blive ændret.

Hvis en sag angå; krav mod myndigheden, som er forældet, vil det således på forhånd kun-

ne udelukkes, at afgørelsen vil blive ændret ved en genoptagelse, jf. eksempelvis Højeste-

rets dom i UfR2003.125H om forældelse af AMBI-t.ilbagebetaliqgskrav og forudsætnings-

vist Højesterets dom i UfR2012.3564H om afvisning af ekstraordinær genoptagelse af.en

tidligere AMBI-dom. Hvis forældelsen af kravet ikke er ganske oplagt, antages det i littera-

turen, at myndigheden bør genoptage sagen, hvis parten begærer det.

Forældelsesfristen kan som udgangspunkt ikke suspenderes som følge af ukendskab til det

retlige grundlag for et krav. Ukendskab kan bestå i ukendskab til en retsregels eksistens

eller fortolkningen af en retsregel.

Det er som helt klar hovedregel uden betydning for dette udgangspunkt, om det kan bebrej-

des en offentlig myndighed, at denne har undladt at erlægge en ydelse ud fra den hidtidige

forståelse af reglen.

Som undtagelse til denne helt' klare hovedregel anføres bl.a. på bag-

grund· af U 1993.6040 i forarbejderne til forældelsesloven, at suspension kan tænkes at

Gammeltoft-Hansen m.fl.

Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 923

Gammeltoft-Hansen m.fl

Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 923, og eksempelvis UtR2000.2444H, hvor der ikke skulle

ske genoptagelse af skatteansættelser, da eventuelle tilbagebetalingskrav var forældede.

Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave, 2002, s. 925.

von E:r.ben, Forældelse efter forældelsesloven af2007, 2012, s. 439 ff.

Jf. også omtalen hos von Eyben, Forældelse efter forældelsesloven af 2007, 2012, s. 434ff og 442f samt

forarbejdem~

til

forældelsesloven, jf. betænkning nr. 1460 af 2005 om revision af forældelsesloven s. 143ff.

Side 4/14

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

APRIL

2016

indtræde i tilfælde, hvor en offenilig myndighed i et konkret tilfælde har handlet i strid med

en ellers anerkendt fortolkning eller administrativ praksis.

Udgangspunktet gælder også, selvom det retlige grundlag først kan anses for endeligt afkla-

ret ved en senere dom om fortolkning

?-f

det retlige grundlag, jf. eksempelvis Højesterets

dom i UfR1997: 1633H, hvor en invalidepensionist ikke fik ret til kvalificeret svageligheds-

pension for den periode, hvor kravet var forældet (1980-1988), selvom statens og

kom~u

nernes fejlagtige administration af reglerne først blev fastslået ved en højesteretsdom i

1991. Der forelå ikke

"utilregnelig

uvidenhed" om kravet på pensionen i perioden frem til

Højesterets afgørelse.

Når borgerens krav

mod myndigheden angår en engangsyde lse, vil en anmodning om gen-

optagelse resultere i, at myndigheden skal vurdere, om borgeren stadig opfylder tildelings-

kriterief'ne på tidspunktet for anmodningen om genoptagelse.

I disse sager er forældelses-

reglerne således som udgangspunkt uden betydning. Det eventuelle afsavn, som borgeren

måtte have lidt ved først på et senere tidspunkt at få tildelt ydelsen, kan efter omstændighe-

derne være erstatningspligtigt efter almindelige erstatningsretlige principper, og et sådant

krav vil være undergivet de almindelige forældelsesregler.

Andre omstændigheder end forældelse vil også kunne indebære, at det på forhånd kan ude-

lukkes, at afgørelsen vil blive ændret, og at der således ikke er en genoptagelsespligt.

I de tilfælde, hvor der fremkommer væsentlige nye retlige forhold, der med tilbagevirkende

kraft ændrer den retsopfattelse, som sagen er afgjort efter, og hvor det ikke på forhånd kan

udelukkes, at afgørelsen vil blive ændret, har en part krav på at få genoptaget

si~

sag

efter

begæring

(remonstation).

Myndighederne har endvidyre som udgangspunkt en

pligt til af egen drift

at genoptage så-

danne sager.

Myndighedens pligt til genoptagelse af egen drift antages imidlertid ikke at være ubetinget.

Dette støttes af-ombudsmandens udtalelse i FOB2003.357:

"Der

er ingen tvivl om at en borger der har fået sin sag-afgjort efter den underkendte

praksis, kan forlange sin sag genoptaget hvis det må antages at sagens itd[ald nu vil

blive et andet. Om myndighederne på eget initiativ har pligt til at genoptage tidligere

afgjorte sager, beror på om der er tale om væsentlige ændringer til gunst for den på-

Betænkning nr. 1460 af2005, side 146.

Se endvidere eksempelvis U fR2000.1953H om forældelse af krav om tilbagebetaling af såkaldte promillegebyrer.

Lis Sejr og Jens Vedsted-Hansen, Anke og genoptagelse i principielle sociale sager, 1990, s. 196, note 156.

Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave, 2002, s. 923-926, og Revsbech m.fl., Forvaltningsret Sagsbehand-

ling, 7. udgave, 2014, s. 127.

Side 5/ 14

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

6. APRIL 2016

gældende, om myndighedernes nu underkendte praksis var udtryk for en klar lovstri-

dig praksis. og om der er væsentlige praktiske problemer ined at identificere de rele-

vante sager.

(vores understregning)

Udgangspunktet er således, at myndigheden har pligt til at genoptage

~gen

drift;

hvis

myndigheden vil være forpligtet til at omgøre afgørelsen under genoptagelsesbehandlingen.

Rækkevidden

~or

dette udgangspunkt antages dog at afhænge af, dels om myndighedens

afgørelser er

dtryk for en mere eller mindre klar ulovlighed, og dels graden af administra-

tive vanskeligheder,

so~

identifikationen af de relevante sager vil volde. Det vil sige, at jo

mere oplagt ulovlige afgørelserne er, jo større skal de administrative vanskeligheder ved

·identifikatiorirn

være for at kunne begrunde, at myndigheden ikke genoptager sagerne af

egen drift.

Hvis identifikationen af de sager, der vil skulle omgØres, vil kræve en administrativt meget

byrdefuld manuel germerngang af et omfattende antal sager, antages myndighedens genop-

tagelsespligt af egen drift almindeligvis at være begrænset til de sage.r, som myndigheden er

umiddelbart bekendt med, forudsat at myndigheden på behørig vis informerer og vejleder

offentligheden om

muli~heden

for genoptagelse efter begrering.

Karakteren af ulovlighed antages at skulle vurderes ud fra følgende retningslinjer:

"om der i den ene ende af skalaen er truffet ugyldige afgørelser eller har været tale

om en uforsvarlig- og efter omstændighederne erståtningspådragende

...,.

forvaltning,

eller der i den anden ende af skalaen har været tale om en undskyldelig retsvildfarel-

se eller et valg mellem to for så vidt lige gode retsopfattelser

Dette støttes af ombudsmandens udtalelse i FOB2003.357, hvor han udtalte sig om afvej-

ningen mellem ulovlighedens karakter og graden af administrative vanskeligheder ved at

identificere de relevante sager:

"Ved besvarelsen. af spørgsmålet om, hvornår forvaltningen er forpligtet til af egen

drift at omgøre en afgørelse, må der formentlig især lægges vægt på

.to

kriterier. For

det første, om forvaltningens tidligere retsanvendelse eller praksis har været udtryk

for en mere eller mindre klar ulovlighed (om der i den ene ende af skalaen er truffet

ugyldige afgørelser eller har været tale om en uforsvarlig

og efter omstændighe-

derne erstatningspådragende -forvaltning eller der i den anden ende af skalaen har

Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave, 2002, s. 946-949, Revsbech m.fl

Forvaltningsret Sagsbehandling,

7. udgave, 2014, s. 128- 129, og Folketingets Ombudsmands vejledning 2013-7 om vejledning om mulighederne for gen-

optagelse efter såvel'lovbestemte som ulovbestemte regler (sag nr. 12/00619). Pligten til at informere om muligheden for

genoptagelse efter begæring må anses som indeholdt i den generelle vejledningspligt efter princippet i forvaltningslovens

§7.

Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave, 2002, s. 946.

Side 6/ 14

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

APRIL 2016

været tale om en undskyldelig retsvildfarelse eller et

valg

mellem 2 for så vidt lige

gode

retsopfattelse~).

Og for det andet, om en genoptagelse af

sagerne

~gen

drift

vil volde større eller mindre administrative vanskeligheder (om det i den ene ende af

skalaen

vil

være faktisk umuligt eller dog

sierdeles

vanskeligt og overordentligt res-

sourcekrævende at finde frem til de relevante

sager.

eller det

den anden ende afska-

laen vil være forholdsvis ukompliceret på baggrund af de oplysninger og de registre-

ringssystemer. myndigheden har til at finde frem til sagerne).

(vores understregning)

·-·

·,

Ombudsmanden har så vidt ses i et enkelt tilfælde udtalt kritik af, at en række sager ikke var

bl~vet

genoptaget af egen drift i forbindelse med, at myndighedens praksis var blevet

til-·

sidesat Det er i FOB 1981.245, som angik en uhjemlet beslutning om generel nedsættelse

af allerede bevilligede ungdomsydelser, som det sociale udvalg i en kommune havde truffet.

Efter at amtsankenævnet havde tilsidesat afgørelsen i en konkret sag, undlod kommunen at

genoptage de øvrige tilsvarende sager af egen drift.

Ombudsmanden udtalte i den forbindelse:

"Jeg

finder på denne baggrund, at det sociale udvalg i

(X)

kommune i hvert fald ved

modtagelsen af afgørelsen af 22. maj 19!8 fra amtsankenævnet for

amt i den fore-

liggende sag burde have genoptaget de

øvrige

afgørelser om udbetaling af ungdoms-

ydels~r

i januar kvartal 1977. Efter min opfattelse kan det i denne forbindelse ikke·til-

lægges betydning, at anmodninger om genoptagelse ikke blev fremsat over for udval-

get, eller at der kUIJ i et

enkelt

tilfælde blev indgivet klage til amtsankenævnet Når

jeg finder, at et socialt udvalg i en sag som

-denforeliggende

bør genoptage øvrig?

tilsvarende sager, beror dette navnlig på, at der er tale om at gribe ind over for en ef-

ter min opfattelse klart ulovlig beslutning om at ændre en tidligere forvaltningsafgø-

relse (den oprindelige bevilling) til skade for afgørelsens adressater (uanset at ulov-

ligheden dog ikke kan antages at medføre, at tilbagekaldelsesbeslutningerne

'må

an-

ses for nulliteter), at de afgørelser. som der er tale om at tilbagekalde. ikke bygger på

en længerevarende praksis. men tværtimod

truffet samtidig. og at forholdene i så

godt som alle sager på forhånd må

·forventes

at være ganske ensartede. Jeg skal yder-

ligere pege på, at en pligt for forvaltningen til at genoptage tilsvarende sager

en så-

·.

dan situation er nødvendig for at undgå den forskelsbehandling, der elle'r.s ville blive

tale om (mellem de berettigede, der udnytter klageadgangen til amtsankenævnet, og

de, der undlader at klage)."

(understreget her)

Hvis det lægges til grund, at en myndighed ikke har pligt til af egen drift at genoptage truf-

ne afgørelser, skal myndigheden ved omtale på sin hjemmeside, ved rimelig annoncering i

relevante medier mv., gøre opmærksom på, at de

pågæld~nde

afgørelser kan tænkes at lide

af retlige mangler og derfor kan begæres genoptaget. En mangelfuld annoncering kan udlø-

se et erstatningsansvar, jf. UfR2006.960Ø.

Side 7/14

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

6. APRIL 2016

Den tidsmæssige udstrækning af pligten til at genoptage sager, hvor der er truffet afgørelse

efter en fejlagtig retsopfattelse, bedømmes efter tilsvarende principper som de ovenfor be-

skrevne. Borgerens ret henholdsvis forvaltningens pligt til at genoptage

.en

sag er således

ikke omfattet af forældelsesloven. Karsten Lo iborg anfører i Gammeltoft-Hansen m.fl., 2.

udgave,2002, s.923

"Det er i denne forbindelse et vanskeligt spørgsmål om

og i bekræftende fald, hvor

langt tilbage i tiden -forvaltningen er forpligtet til at ændre sin praksis. [. ..} Om for-

valtningen vil have pligt til at genoptage sager der ligger før den sag hvori forvalt-

ningens afgørelse er blevet underkendt, vil afhænge af om der vil være nogen mulig-

hed for at afgørelsen i den sag der nu begæres genoptaget, vil kunne tænkes ændret.

Det må antages, at forvaltningen kun hvis en eendring af den remonstrerede afgørelse

på forhånd må anses for udelukket, kan afvise at genoptage sagen til realitetsbehand-:

!ing.

Bestemmelser om klagefrister er ligeledes som udgangspunkt uden betydning for adgangen

til genoptagelse af sager. I Ombudsmandens sag j. nr

.1995-2499-025

udtalte Ombuds-

manden, at en lovbestemt remonstrationsordning ikke udelukker en part for at remonstrere

uden for rammerne af ordningen; for eksempel efter udløbet af en tidsfrist. I sagen havde

partens advokat formuleret henvendelsen til den pågældende kommune som en anmodning

om genoptagelse, og ikke som en klage (til Dagpengeudvalget). Det var herefter uden be-

tydning, at anmodningen var fremkommet efter udløbet af klagefristen. På baggrund heraf

henstillede Ombudsmanden, at kommunen tog stilling til genoptagelsesanmodningen.

I mangel af

·udtrykkelig

modstående hjemmel kan pligten til genoptagelse gælde ganske

lang tid efter den oprindelige afgørelse, jf. eksempelvis U l990.388H, hvor Højesteret ikke

fandt hjemmel i den dagældende ulykkesforsikringslovs § 21 til at afskære genoptagelse af

en arbejdsskadesag 17 år efter skaden. Det afgørende er således,

en ændring af afgørel-

sen på forhånd rriå anses for 11delukket -

eksempel~is

fordi den fordring, som afgørelsen

eventuelt måtte angå, er forældet, jf. ovenfor.

Det er endvidere uden betydning for retten til genoptagelse, at afgørelseskompetc:;ncen på

det pågældende sagsområde siden den oprindelige afgørelse er overgået til en anden myn-

dighed, jf. bl.a. Ombudsmandens udtalelse i .FOB 1992.276. Det samme gælder i denne sag

et eventuelt formueretligt krav, som en borger måtte have haft mod en kommune i anled-

ning af et ulovligt afslag på begravelseshjælp, jf.§ 9, stk. 6, i lov nr. 523 af29. april2015

om ændring af lov om Udbetaling Danmark og forskellige andre love.

Sagen omtales

Gammeltoft-Hansen

in.

2. udgave, 2.002, s. 916.

Side 8/14

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

APRIL

2016

VURDERING

4.1

Overordnede bemærkninger

Det centrale spørgsmål er, hvordan Udbetaling Danmark skal forholde sig til krav, som

borgere måtte rejse i anledning af, at den hidtidige praksis for udbetaling af begravelses-

hjælp har været ulovlig. Mere konkret må det forventes at dreje sig om tre kategorier af

krav:

Kategori l:

Krav fra borgere, som uretmæssigt har fået afvist deres ansøgning om for-

m.ueafhængig begravelseshjælp, fordi de tidligere har fået udbetalt mini-

mumsbeløbet.

Kategori 2:

Krav fra borgere, som hai· fået udbetalt minimumsbeløbet, og som i tillid til

kommunernes vejledning ikke efterfølgende har ansøgt om formueafhængig

begravelseshjælp.

~rav

Kategori 3:

fra borgere, som tidligere hverken har ansøgt om minimumsbeløb eller

formueafhængig begravelseshjælp.

Afgørende for behandlingen af kravene i kategori l er, om borgeren har ret til at få

genop-

taget

sin sag. Afgørende for kravene i kategori 2 og 3 er, om borgerens

ansøgning

kan afvi-

ses. Det bemærkes, at kategori 3 kun er medtaget i denne oversigt for fuldstændighedens

skyld, idet det ikke på baggrund af det oplyste kan forventes, at en ændring af den ulovlige

praksis med tilbagevirkende kraft. vil give særtig anledning til rejsning af denne type

~av.

Disse krav omtales derfor ikke yderligere .

4.2

Forældelsesreglernes betydning for krav om begravelseshjælp

Anvendelsen af forældelseslovens

regler

forudsætter, at der er tale om en fordring, jf. for-

ældelseslovens § l. Det må således i første omgang undersøges, under hvilke betingelser en

borgers krav på udbetaling af begravelseshjælp kan udgøre en fordring i denne bestemmel-

ses forstand:

Som anført ovenfor fremgår det af bestemmelsen i§ 12, stk. 3, i 2015-bekendtgørelsen (og

de tilsvarende bestemmelser i de

-tidligere

gældende bekendtgørelser), at begravelseshjælp

udbetales efter ansøgning. Behandlingen af en sådan ansøgning resulterer således i en for-

valtningsretlig afgørelse, som går ud på, at ansøgningen enten afslås eller imødekommes.

Denne afgørelse må antages at være konstituerende for borgerens krav på udbetaling i den

forstand, at kravet ikke består, før der er indgivet ansøgning og truffet afgørelse heroin.

Forud for kommunens eller Udbetaling Danmarks afgørelse i sagen har borgeren således

ikke en formueretlig fordring, som kan være genstand for forældelse.

Side

9/14

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

6. APRIL 2016

Ved en afgørelse, som giver borgeren

medhold

og fastslår en ret til udbetaling af begravel-

seshjælp er det imidlertid selvsagt, at der stiftes en fordring for borgeren. Sådanne sager er

imidlertid uproblematiske, al den stund det må lægges til grund, at disse borgere uden vide-

re har fået udbetalt begravelseshjælp.

Spørgsmålet e( herefter, hvorvidt et

fejlagtigt afslag

på begravelseshjælp i form af afslag på

genoptagelse af sagen ligeledes stifter et formueretligt krav for borgeren.

Det er i denne forbindeise nødvendigt at sondre mellem på den

e~e

side afgørelser, som

tager stilling til, om at borgeren har ret. til en ydelse, og på den anden side afgørelser, som

går ud på, at borgerens anmodning om genoptagelse ikke tages til følge med den virkning,

at sagen slet ikke behandles.

Det er alene i førstnævnte tilfælde, hvor borgerens retsstilling afgøres, at der er truffet en

forældelsesretlig relevant afgørelse, dvs. enten at der består eller at der' ikke består et krav

på begravelseshjælp.- Efter min opfattelse er det således en forudsætning for stiftelsen af en

formueretlig fordring mod forvaltningsmyndigheden, at denne har truffet en realitetsafgø-

relse. En uberettiget afvisning af realitetsbehandling medfører alene, at borgeren eventuelt

efter de forvaltningsretlige regler kan have krav på at få sin sag behandlet, og som allerede

anført er et sådant krav ikke omfattet af forældelsesloven.

I denne sag har visse kommuner efter det oplyste afvist udbetaling af formueafhængig be-

gravelseshjælp under henvisning til, at der allerede var truffet afgørelse om udbetaling af

minimumsbeløbet. En sådan afvisning af ansøgningen om formueafhængig

beg~avelses

hjælp indebærer ikke en stillingtagen til, om borgeren opfylder de retlige kriterier for at

modtage ydelsen.

Det er

.efter

min opfattelse uden betydning, at der tidligere er truffet afgørelse om tildeling

af minimumsbeløbet. Som jeg har redegjort for i min udtalelse af 7. marts 2016 er den for-

mueafhængig begravelseshjælp og minimumsbeløbet forskellige både for så vidt angår de

bagvedliggende hensyn og de retlige tildelingskriterier. En afgørelse om tildeling af mini-

mumsbeløbet indebærer således ikke, at der samtidig er taget stilling til borgerens ret til den

formueafhængige begravelseshjælp.

Disse borgere har således aldrig fået realitetsbehandlet deres ansøgning om formueafhængig

begravelseshjælp, og. der er derfor efter min vurdering endnu ikke stiftet en fordring, som er

omfattet af forældelsesloven. Dette må også gælde i et tilfælde som det foreliggende, selv-

om det ud fra ansøgninge!'l må antages at være forholdsvis ligetil at bestemme, om ansøge-

ren er berettiget til hjælp, og i givet fald hvor meget.

Side 10/14

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

6. APRIL 2016

Lidt forsimplet kan det udtrykkes sådan, at det krav, der tages stilling til,' når borgeren

uretmæssigt får afslag på en anmodning om genoptagelse, således

·ikke

er et

formueretligt

krav på udbetaling af et beløb, men derimod et

forvaltningsretligt

krav på at få genoptaget

sagen.

Sammenfattende bør det ovenstående efter min opfattelse føre til, at forældelsesreglerne

ikke får betydning for spørgsmålet om

hvorvidt Udbetaling Danmark kan afvise at behand-

le ansøgninger om formueafhængig begravelseshjælp, uanset om der er tale om krav omfat-

tet af kategori l, 2 eller 3 ovenfor.

4.3

Forvaltningsretlig genoptagelse af

afgørel~er

om begravelseshjælp

Adgangen til at få genoptaget sager, hvorigenoptagelse tidligere har været afvist med hen-

visning til udbetaling af minimumsbeløbet (kategori l) og

~ager,

hvor der ikke tidligere har

været søgt om genoptagelse (kategori 2), skal bedømmes efter de almindelige forvaltnings-

retlige principper, sorri er beskrevet ovenfor i afsnit 3.2.

Det følger afgennemgangen af retsgrundlaget ovenfor, at der som udgangspunkt består en

pligt for myndigheden til at genoptage sager, hvor der på grund af en forkert praksis er truf-

fet ulovlige afgørelser. Denne pligt er ikke undergivet en tidsbegrænsning. Det

·.følger

også

af det anførte ovenfor, at klagefristen på 4 uger i klage- og erstatningsloven (tidligere lov

om offentlig sygesikring) er uden betydning for spørgsmålet om, hvorvidt Udbetaling Dan-

mark har pligt.til at genoptage sager om udbetaling af begravelseshjælp.

Hvis der er tale om en klart ulovlig praksis, hvis tilsidesættelse vil medføre væsentlige æn-

dringer til

gu~st

for. borgeren, og hvis det ikke er forbundet med vanskeligheder at identifi-

cere sagerne, har myndigheden endvidere pligt til at genoptage

af egen drift,

jf. det ovenfor

anførte om FOB 2003.357.

Det må i denne forbindelse være uden betydning, at den ulovlige praksis ikke er fastslået i

en dom eller ved· en afgørelse i en konkret sag, men i stedet beror på en generel ændring i

retsopfattelsen hos den ansvarlige myndighed.

4.3.1

Krav i kategori l

Det er min vurdering, at Udbetaling Danmark som udgangspunkt har pligt til

efter anmod-

ning uden tidsbegrænsning

at genoptage de sager, hvor der uberettiget er

-givet

afslag på

genoptagelse af sager om formueafhængig begravel_seshjælp (kategori l).

Ved denne vurdering læggir jeg navnlig vægt på, at afgørelserne om afvisning af'genopta-

gelse af sager, hvor der tidligere var

ud~etalt

minimumsbeløb, har været til ugunst for bor-

geren, samt at der har været tale, om en forholdsvis klar

hjen:melsma~gel

for så vidt angår

denne praksis.

Side 11/14

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

APRIL

2016

Herudover lægger jeg vægt på; at udbetaling af d_n formueafhængige begravelseshjælp

efter regelgrundlaget alene forudsætter kendskab til afdødes og eventuelt efterlevende ægte-

fælles formue, samt eventuelt dokumentation for afholdelse af begravelsesudgifter. Det

fremgår af ansøgningsvejledningen på Udbetaling Danmarks og kommunernes hjemme-

side15, hvilken dokumentation, der kræves til udbetaling af formueafhængig begravelses-

hjælp. Dokumentationen kan således enten være en skifteretsattest eller en boopgørelse.

Disse oplysninger må antages at kunne tilvejebringes uden store vanskeligheder.

Efter min umiddelbare vurdering har Udbetaling· Danmark dog ikke pligt til at genoptage

disse sager af egen drift.

Jeg lægger herved vægt på, at

.det

ikke uden videre kan antages, at genoptagelse af sagerne

vil føre

'til,

at afgørelsens resultat vil blive

-ændret.

Som jeg nærmere har redegjort for

min

udtalelse af 7. marts 2016 er det bl.a. en betingelse for retten til genoptagelse på baggrund

af nye oplysninger om faktiske omstændigheder, at disse omstændigheder åbenbart kunne

have raet indflydelse på afgørelsen.

På grund af den ulovlige praksis har kommunerne imid- ertid aldrig taget stilling til, om det-

te kriterium var opfyldt for de genoptagelsesaninodninger, som blev afvist efter den ulovli-

ge praksis. Det kan således ikke udelukkes, at nogle af de oprindelige genoptagelsesanmod-

ninger godt kunne have været afvist med henvisning til,

.at

de nye oplysninger om faktiske

omstændigheder ikke kunne føre til en ændret

.vurdering.

Dette kunne eksempelvis skyldes,

at den oplyste formue oversteg det beløb, som gav ret til den formueafhængige begravelses-

hjælp.

Derudover har jeg også lagt vægt på, at den administrative behandling af sager om begra-

velseshjælp først med virkning fra l. maj 2015 overgik

·til

Udbetaling Danmark, jf.

8 i lov

nr. 523 af29. april2015

På baggrund herafvil det umiddelbart være forventeligt, at tilveje-

bringelse af alle de sager, hvori der af kommunerne er truffet uloylige afgørelser; vil være

forbundet med administrative vanskeligheder. Hvis Udbetaling Danmark imidlertid selv

vurderer, at tilvejebringelse og behandling af disse sager ikke vil være uforholdsmæssigt

vanskeligt, kan der være pligt til genoptagelse af egen drift.

Udbetaling Danmark er naturligvis under alle omstændigheder

berettiget

til at genoptage

disse sager af egen drift, hvis det ønskes.

Udbetaling Danmark vil i alle disse sager

h~ve

pligt til ved omtale på sin hjemmeside samt

annoncering i relevante medier at vejlede om retten til at ra sagerne genoptaget, jf. den

ovenfor omtalte UfR2006.960Ø. Denne oplysningspligt gælder uanset, om Udbetaling

https://www.borger.dk!Sider/Begravelseshjaelp.aspx under boksen

"Hvad

skal jeg sende med som dokumentation, når jeg

søger?".

Side 12114

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

APRIL

2016

Danmark genoptager sagerne af egen drift eller efter anmodning. Efter min vurdering kan

denne oplysningsforpligtelse varetages ved en tydelig besked øverst på

'siden

om begravel-

seshjælp på Udbetaling Danmarks hjemmeside

samt ved annoncering i et almindeligt dag-

blad.

4.3.2

Krav i kategori 2

Derudover' er det min vurdering, at Udbetaling Danmark også har pligt til

efter anmodning

uden tidsbegrænsning

'?genoptage"

(jf. nedenfor om genoptagelse versus ny afgØrelse) de

sager, hvor der er udbetalt minimumsbeløb, men hvor den pågældende ikke efterfølgende

har ansøgt om formueafhængig begravelseshjælp (kategori 2), foruds.at at der siden afgørel-

sen om udbetaling af minimumsbeløb-er fremkommet nye oplysninger om afdødes formue.

Jeg har også ved denne vurdering lagt vægt på det, som er anført ovenfor om

ulovlig~eden

af kommunernes tidligere praksis.

For så vidt angår disse sager kan det imidlertid heller ikke uden videre antages, at sagen ved

genoptagelse vil

:fa

·andet

udfald. Årsagen til, at der i denne kategori af sager ikke er ind-

givet ansøgning om formueafhængig begravelseshjælp, er nemlig ikke nødvendigvis den

ulovlige vejledning fra kommunerne. Den manglende ansøgning kan

.også

blot skyldes den

tilskudsberettigedes konstatering af, at boets midler

.oversteg

det beløb, der giver ret til be-

gravelseshjælp. Dette forhold taler efter min vurdering klart imod, at Udbetaling Danmark

har pligt til på egen drift at genoptage sagerne.

Uanset årsagen er der i disse sager hverken truffet afgørelse om tildeling af formueafhængig

begravelseshjælp eller afgøre

is~

om afvisning af realitetsbehandling af en ansøgning herom.

Som anført oVenfor bedømmes minimumsbeløb og formueafhængig begravelseshjælp efter

forskellige kriterier. En efterfølgende ansøgning om formueafhængig begravelseshjælp er

derfor strengt juridisk snarere en ansøgning om, at der træffes en ny afgørelse, som. supple-

rer de,n tidligere afgørelse om tildeling af minimumsbeløbet, end en ansøgning om genopta-

gelse af den oprindelige afgørelse.

Konsekvensen af en ny ansøgning om formueafhængig begravelseshjælp bliver dermed, at

det skal vurderes, om borgeren fortsat opfylder kriterierne for tildeling af ydelsen. Da der

ikke er fastsat nogen ansøgningsfrist, skal Udbetaling Danmarl<. alerie vurdere, om oplys-

ningerne om afdødes formue berettiger til udbetaling af formueafhængig begravelseshjælp

efter gældende regiet:.

Udbetaling Danmark vil efter min opfattelse også i disse sager have pligt til at annoncere

om retten til at

ans~ge

om formueafhængig begravelseshjælp, jf. det ovenfor anførte. Det

bema:;rkes hertil, at det efter min opfattelse er uden betydning, om Udbetaling Danmark i

https://www.borger.dk/Sider/Begravelseshjaelp.aspx

Side 13/14

SUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 518: Orientering om forældelse og genoptagelse af krav om udbetaling af begravelseshjælp, fra sundheds- og ældreministeren

Kammeradvokaten

6. APRIL 2016

denne annoncering omtaler forholdet som en ret til genoptagelse i stedet for en ret til at ind-

give ny ansøgnmg.

Side 14/14