SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 90: Orientering om evalueringen af Overgrebspakken, fra social- og indenrigsministeren

Social- og Indenrigsudvalget 2015-16
SOU Alm.del Bilag 90
Offentligt

Evaluering af Overgrebspakken – resultater og initiativer

Baggrund

Den såkaldte Overgrebspakke (”Samlet indsats til beskyttelse af børn mod overgreb”)

blev aftalt med satspuljeaftalen for 2013. Overgrebspakkens fokus er på at forebygge

og gribe tidligt ind i forhold til udsatte børn og unge, med særligt fokus på sager hvor

der er viden eller mistanke om voldelige eller seksuelle overgreb. Overgrebspakken

adresserer dette gennem en række lovændringer på det sociale område, oplysnings-

kampagner, udviklingsprojekter, oprettelse af børnehuse til udredning mv.

Som led i satspuljeaftalen blev det i satspuljekredsen aftalt, at der skulle påbegyndes

en evaluering 1 år efter lovreglernes ikrafttræden 1. oktober 2013. Denne evaluering

er nu gennemført via tre delundersøgelser.

Der er således gennemført følgende delundersøgelser:



Ankestyrelsen

har foretaget en evaluering af de lovændringer, der trådte i kraft 1.

oktober 2013, ligesom de har undersøgt kommunernes implementeringstiltag.

Data stammer fra både landsdækkende spørgeskemaer, besvaret af 96 kommu-

ner, sagsgennemgang af en stikprøve på 103 konkrete sager fra 25 kommuner

og fokusinterviews med 4 kommuner.



Deloitte

har for Socialstyrelsen gennemført en erfaringsopsamling om børnehu-

sene, som også blev oprettet og lovfæstede med Overgrebspakken. Opsamlin-

gen bygger på data fra alle 5 børnehuse, spørgeskemaundersøgelser samt inter-

views med relevante aktører (børnehusene, kommunerne, politiet, sygehusvæ-

senet (børnelæger og retsmedicinere)).



Børnerådet

har for Socialstyrelsen indsamlet erfaringer fra 6 børn, der har benyt-

tet børnehusene.

Hovedkonklusioner

På baggrund af de tre delundersøgelser vurderer ministeriet, at der kan drages føl-

gende hovedkonklusioner:



Overgrebspakkens initiativer er overordnet set succesfulde

Evalueringen peger på, at der blandt både kommuner, børnehuse, politi og sygehus-

væsen er generel tilfredshed med initiativerne, som overvejende vurderes at have

løftet kvaliteten på området.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 90: Orientering om evalueringen af Overgrebspakken, fra social- og indenrigsministeren



Kommunerne har gennemført målrettede implementeringsindsatser

Størstedelen af kommunerne har i forhold til et eller flere elementer i Overgrebspak-

ken iværksat implementeringstiltag og formidlingsaktiviteter for at styrke bestemte

målgruppers viden om fx ændrede regler.



Interviewede børn er tilfredse med børnehusene

Interviews med 6 børn, der har været igennem et forløb i børnehusene, viser, at bør-

nene har haft en positiv oplevelse med deres forløb.



Udfordringer med kommunernes sagsbehandling på overgrebsområdet

Ankestyrelsens undersøgelse viser dog en høj andel af fejl i sagsbehandlingen i stik-

prøven af sager, hvor der er underrettet om viden eller mistanke om overgreb.



Udfordringer i samarbejdet mellem kommuner og børnehuse

Deloittes undersøgelse for Socialstyrelsen tyder på enkelte udfordringer i samarbejdet

og kommunikationen mellem børnehuse og kommuner vedr. omfanget af kommuner-

nes brug af børnehuse på den ene side og børnehusenes rolle ved indstillinger til valg

af foranstaltninger på den anden side.

Ændret fokus på baggrund af evalueringens resultater

Socialstyrelsen har i dag en række initiativer på overgrebsområdet målrettet kommu-

nerne. Formålet er at klæde kommunerne fagligt på til at håndtere sager korrekt, hvor

der er viden eller mistanke om overgreb.

Social- og Indenrigsministeriet vil anmode Socialstyrelsen om at målrette disse aktivi-

teter særligt mod de udfordringer, som evalueringen påpeger. Fra 2016 vil der således

bl.a. ske følgende ændringer i de igangværende initiativer:



Socialstyrelsen intensiverer sine kommunerettede aktiviteter, så flere kommu-

ner kan få lokalt tilpassede og længerevarende rådgivning inden for de eksi-

sterende rammer, hvor kommunernes konkrete udfordringer på overgrebsom-

rådet identificeres og adresseres gennem faglig opkvalificering mv. Opleves

kommunerne at have udfordringer på sagsbehandlingsområdet, vil Socialsty-

relsen være opmærksom på at henvise kommunerne til de forskellige udvik-

lings- og opkvalificeringstilbud under ministeriet, fx læringsforløb hos Ankesty-

relsen, Task Forcen på børneområdet, kurser og efteruddannelsestilbud for

sagsbehandlere mv.



Socialstyrelsen vil i højere grad opsøge de kommuner, hvor der fagligt vurde-

res at være udfordringer på overgrebsområdet, med tilbud om opkvalificering

på overgrebsområdet.



Socialstyrelsen tilbyder et netværk for videns- og erfaringsudveksling til inte-

resserede kommuner, der skal understøtte fortsat udvikling af området.



Socialstyrelsen understøtter, at der afholdes lokale dialogmøder mellem bør-

nehusene og brugerkommunerne, hvilket flere børnehuse allerede er i gang

med. Fokus er blandt andet netop på samarbejdet og rollefordeling mellem

børnehuse og kommuner.

Ankestyrelsen følger, via sin praksiskoordinerende rolle, praksis i kommunerne for at

sikre ensartede og korrekte afgørelser samt ligebehandling af borgere - uanset hvor i

landet de bor. Redskaberne til styrkelse af kommunernes praksis spænder fra vejled-

ning via fx hotline, principafgørelser og undersøgelser til formidlingsaktiviteter både i

form af artikler mv. og i form af undervisningsaktiviteter.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 90: Orientering om evalueringen af Overgrebspakken, fra social- og indenrigsministeren



Som opfølgning på denne evaluerings resultater skriver Ankestyrelsen direkte

til alle landets kommuner, så det sikres, at de kender deres muligheder for

rådgivning, læringsforløb mv. om sagsbehandlingsregler på børneområdet

hos Ankestyrelsen. Socialstyrelsen vil i deres kontakt med kommuner også

have fokus herpå.

Undersøgelsernes hovedresultater

1. Brugen af børnehuse

Baggrund

Børnehusene blev oprettet som en del af Overgrebspakken. Kommunerne er forplig-

tede til at anvende børnehusene i børnesager, hvor disse tre forhold alle er gældende:

1. kommunen igangsætter en børnefaglig undersøgelse (servicelovens § 50)

2. der er viden eller mistanke om seksuelle eller voldelige overgreb mod barnet

3. andre sektorer end kommunen er involveret (sygehusvæsen og/eller politi).

Er kommunen i tvivl om, hvorvidt en sag lever op til de tre forhold, og dermed om

kommunen skal benytte børnehuset, kan kommunen kontakte børnehuset og få råd-

givning herom.

Børnehuse er fysiske huse, geografisk placeret med et i hver region, samt evt. en

satellit. Børnehusene er kommunalt forankrede og finansierede. Husene er børneven-

ligt indrettede og rummer bl.a. faciliteter til videoafhøring mv. Her mødes de primære

aktører (kommuner, politi og sygehusvæsen i forhold til den indledende vurdering) om

at undersøge barnet i overgrebssager. Børnehusene bidrager således med faglig vi-

den til kommunens børnefaglige undersøgelse, men de har ikke kompetence til at

træffe afgørelser. Kommunerne fastholder således myndighedsansvaret gennem hele

sagen, da de har den samlede viden om barnet og dets familie.

Konklusion

Generelt er børnehusene en succes. Undersøgelserne viser, at de bliver brugt i rela-

tivt stort omfang af kommunerne, og at børnehusene kompetencemæssigt er klædt på

til at løfte opgaven. Der er generelt gode erfaringer med brugen af børnehusene

blandt alle involverede aktører.

Fakta fra undersøgelserne



Socialstyrelsens data fra børnehusene viser, at børnehusene har modtaget over

1.000 såkaldte konsultative henvendelser, som er sager, hvor kommunerne har

været i tvivl om, hvorvidt en sag hørte under børnehuset og spurgt børnehusene til

råds. Herudover har børnehusene haft over 1.000 faktiske sager i løbet af 2014.



98 procent af de deltagende kommuner oplyser i Ankestyrelsens spørgeskema-

undersøgelse, at de har gjort brug af et børnehus, og langt de fleste har gode er-

faringer hermed. Socialstyrelsens undersøgelse viser ligeledes, at erfaringerne

med børnehusene i kommuner, politi og sundhedsvæsen i løbet af det første år er

meget positive. De adspurgte medarbejdere oplever overvejende, at børnehusene

er med til at forbedre indsatsen i sager om overgreb mod børn og unge.

Ankestyrelsen vurderer dog, at i 5 af de relevante 30 sager fra stikprøven har

kommunerne ikke efterlevet reglerne om inddragelse af børnehuset i udarbejdel-

sen af den børnefaglige undersøgelse.



SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 90: Orientering om evalueringen af Overgrebspakken, fra social- og indenrigsministeren



Socialstyrelsens undersøgelse viser, at medarbejderne i kommunerne oplever, at

der er klare kriterier for, hvornår en sag skal i børnehuset. Tvivlsspørgsmål afkla-

res via en konsultativ henvendelse til børnehusene. Dog indikerer Socialstyrelsens

undersøgelse, at børnehusene oplever forskelle i kommunernes vurderinger i sa-

gerne og omfang af anvendelse af børnehusene.

Socialstyrelsens undersøgelse viser, at børnehusene råder over relevante og

tilstrækkelige faglige kompetencer:

Alle børnehusene har samtlige relevante faggrupper ansat (socialrådgiver,

psykolog mv.)

Medarbejderne i børnehusene har generelt lang erfaring på området for udsat-

te børn og unge

Medarbejderne vurderes af både kommuner, politi og sygehusvæsen overve-

jende som kvalificerede til at varetage opgaverne i børnehuset

Socialstyrelsens undersøgelse viser, at de involverede aktører oplever det tvær-

sektorielle samarbejde som velfungerende og værdiskabende via tre mekanismer:

1. Øget personlig kontakt mellem de relevante fagpersoner gennem de såkaldte

sagssamråd, der afholdes i børnehusene. Den personlige kontakt letter be-

handling af sager og fremmer hurtig problemløsning.

2. Fælles videngrundlag i de konkrete børnehussager gennem udveksling af re-

levante oplysninger på sagssamrådene.

3. Bedre tværsektorielt kendskab til metoder, problemstillinger og perspektiver

hos de øvrige sektorer, hvilket øger gensidig forståelse.

Socialstyrelsens undersøgelse viser dog, at børnehusenes rolle som faglig rådgi-

ver, men ikke myndighed, kan medføre udfordringer. Således skal kommunen

pba. børnehusenes udredning afgøre, hvilken støtte der skal iværksætte, ud fra

barnets samlede behov for støtte, som kan være udløst af både overgrebet men

også andre udfordringer i barnets liv. Her oplever nogle kommunale medarbejde-

re, at børnehuse kan blive for konkrete i deres rådgivning ved at anbefale speci-

fikke støtteforanstaltninger, og evt. drøfte dette med familien. Det kan være pro-

blematisk, da kommunen har det samlede overblik over, om også andre faktorer

spiller ind på behovet og typen af støtte, og det derfor er kommunerne, der har af-

gørelseskompetencen.



2. Børns oplevelse og inddragelse

Baggrund

Med Overgrebspakken indførtes nye regler om børneinddragelse, som supplerede de

gældende regler om en obligatorisk børnesamtale, generelle krav om partshøring mv.

Disse nye regler vedr. inddragelse af børn supplerer de gældende regler specifikt i

forhold til sager, hvor der er viden eller mistanke om overgreb, nemlig via krav om en

ny børnesamtale. Dette gælder både, når kommunen modtager en underretning om

mistanke om overgreb, og også når kommunen vælger at foretage en børnefaglig

undersøgelse af barnets samlede forhold på baggrund heraf.

Ligeledes blev børnehusene oprettet for at styrke fokus på barnets inddragelse og

perspektiv. Et af børnehusenes hovedformål er således at sikre børnevenlige omgi-

velser og personale med særlige kompetencer til at håndtere børn i krisesituationer,

så børnene oplever så positive og kompetente forløb som muligt.

Konklusion

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 90: Orientering om evalueringen af Overgrebspakken, fra social- og indenrigsministeren

Stikprøven af kommunale sager viser, at kommunerne har udfordringer med at over-

holde reglerne om børnesamtale, når der underrettes om overgreb. Undersøgelserne

viser dog samtidig, at de interviewede børn, der har været igennem et forløb i børne-

husene, har haft en positiv oplevelse med dette forløb.

Fakta fra undersøgelserne



Ankestyrelsen vurderer, at i 28 af de 103 gennemgåede sager fra kommunerne i

stikprøven er reglerne om børnesamtale på baggrund af

underretningen

ikke ble-

vet efterlevet. Reglerne om børnesamtalen er dog blevet efterlevet i alle 11 rele-

vante sager, hvor der blev sat en

børnefaglig undersøgelse

i gang.



De seks interviewede børn, som har været i børnehusene, beskriver generelt de-

res oplevelse positivt. De fremhæver følgende:

Det hjalp at være i børnehuset

De voksne er søde, omsorgsfulde, hensynsfulde

Børnene fik mulighed for at tale det hele igennem med nogle andre

Nogle børn var glade for at få et minde, fx en sten, med fra børnehuset

Børnevenlig indretning i børnehuset

3. Kommunernes håndtering af underretninger

Baggrund

Der blev med Overgrebspakken indført en række krav til, hvordan kommunerne skal

håndtere de underretninger om bekymring for konkrete børn og unge, som de modta-

ger. For det første skal kommunernes gennemgå samtlige underretninger indenfor

timer

fra modtagelsen og foretage en vurdering af, om der er behov for akut at iværk-

sætte foranstaltninger. For det andet gælder, at hvis en fagperson underretter om et

barn, skal vedkommende

fagperson have en tilbagemelding

om iværksættelse af un-

dersøgelse af barnets forhold eller foranstaltninger. Og for det tredje skal

sagen gen-

vurderes

af en medarbejder, der ikke tidligere har siddet med sagen, hvis der kommer

underretninger om børn, for hvem der allerede er igangsat en foranstaltning.

Konklusion

Kommunerne har udfordringer med at overholde underretningsreglerne i varierende

omfang. Akutvurderingen indenfor 24-timersfristen opfyldes i højest grad, mens tilba-

gemeldingen til faglig underretter volder størst problemer. Tilbagemelding til faglig

underretter er samtidig den regel, som færrest kommunerne oplever understøtter den

faglige kvalitet.

Fakta fra undersøgelserne

24-timers frist



Sagsgennemgangen af stikprøven af kommunesager viser, at kommunerne i 84 af

de gennemgåede 103 sager har foretaget en akutvurdering indenfor 24 timer.



I Ankestyrelsens spørgeskemaundersøgelse oplyser 97 procent af kommunerne,

at de har oprettet en særlig mailadresse til modtagelse af underretninger. De fle-

ste har også oprettet en telefon, organisatorisk enhed og/eller beredskab herfor.

74 procent af kommunerne oplyser i Ankestyrelsens spørgeskemaundersøgelse,

at de oplever, at kravet har bidraget til en hurtig akutvurdering.



SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 90: Orientering om evalueringen af Overgrebspakken, fra social- og indenrigsministeren

Genvurdering



Sagsgennemgangen af de 16 relevante sager fra stikprøven af kommunesager

viser, at kommunerne i 10 af de 16 sager har overholdt reglerne om genvurdering.

I de øvrige 6 er der enten ikke foretaget en genvurdering, eller det fremgår ikke, at

sagen, hvorvidt der er foretaget en genvurdering.



74 procent af kommunerne oplyser i Ankestyrelsens spørgeskemaundersøgelse,

at de oplever, at genvurderingskravet har bidraget til kvalificeret og faglig sparring.

Tilbagemelding til faglig underretter



Sagsgennemgangen af stikprøven af kommunesager, viser, at kommunerne i 60

af de 78 sager hvor underretter var en fagperson, ikke har overholdt reglerne om

at orientere fagpersonen.



54 procent af kommunerne oplyser i Ankestyrelsens spørgeskemaundersøgelse,

at de oplever, at det har bidraget til en bedre indsats at indføre kravet om tilbage-

melding til faglig underretter.

61 procent af kommunerne oplyser i Ankestyrelsens spørgeskemaundersøgelse,

at de oplever udfordringer forbundet med kravet, fx usikkerhed om præcis hvornår

orienteringen skal ske.



4. Kommunale beredskaber

Baggrund

Med Overgrebspakken blev der indført regler om, at kommunerne skal have et politisk

godkendt og offentliggjort beredskab om forebyggelse, tidlig opsporing og behandling

af sager om overgreb mod børn. Formålet er bl.a., at alle relevante personalegrupper i

kommunen har kendskab til handlemuligheder på området. Kommunerne har mulig-

hed for at få bistand til udarbejdelsen og implementeringen fra Socialstyrelsen.

Konklusion

Beredskaberne lever op til formålet. Således oplever langt de fleste kommuner, der

lever op til lovkravet til beredskabet, at det styrker kommunens håndtering af over-

grebsområdet. Men der er stadig kommuner, der ikke lever op til lovkravet om at have

politisk godkendte og offentliggjorte beredskaber.

Fakta fra undersøgelserne



69 procent af kommunerne oplyste i Ankestyrelsens spørgeskemaundersøgelse i

november 2014, at de havde et politisk godkendt og offentliggjort beredskab. I en

opdateret informationsindsamling fra november 2015, er dette tal 89 procent, og 5

procent havde på det tidspunkt et politisk godkendt, men ikke offentliggjort bered-

skab.



95 procent af kommunerne med beredskaber oplever, at det i høj eller nogen grad

har styrket forvaltningens interne håndtering af og opfølgning på underretninger

om overgreb mod børn og unge eller mistanke herom.

Ankestyrelsens undersøgelse viser endvidere, at 90 procent af kommunerne har

skriftlige retningslinjer for håndtering af underretninger, ud over beredskabet.

