SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig"

Social- og Indenrigsudvalget 2015-16
SOU Alm.del Bilag 25
Offentligt

RETTEN TIL

BOLIG

STATUS 2014-15

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

RETTEN TIL BOLIG

STATUS 2014-15

Denne delrapport er en del af Institut for Menneskerettigheders rapport

’Menneskerettigheder i Danmark, Status 2014-15’. Rapporten behandler

udvalgte menneskeretlige emner og giver anbefalinger til forbedring af

menneskeretsbeskyttelsen i Danmark.

Rapporten behandler emner om introduktion til menneskeretten, gennemførelse

af menneskeretten, asyl, børn, databeskyttelse, etnisk oprindelse, familieliv,

frihedsberøvelse, forvaltningens kontrol, handicap, køn, magtanvendelse,

menneskehandel, religion, retfærdig rettergang, retten til bolig, statsborgerskab,

uddannelse, udvisning og udlevering, væbnet konflikt, ytringsfrihed og ældre.

Rapporten kan læses i sin fulde længde på instituttets hjemmeside,

www.menneskeret.dk.

Der findes også et sammendrag af rapporten, i trykt form

og på hjemmesiden. Rapporten vil løbende blive udbygget, og instituttet

modtager gerne kommentarer på

[email protected].

Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution

Wilders Plads 8 K

1403 København K

Telefon 3269 8888

www.menneskeret.dk

Institut for Menneskerettigheders publikationer kan frit citeres med tydelig

angivelse af kilden.

Vi tilstræber, at vores udgivelser bliver så tilgængelige som muligt. Vi bruger

f.eks. store typer, korte linjer, få orddelinger, løs bagkant og stærke kontraster.

Vi arbejder på at få flere tilgængelige pdf’er. Læs mere om tilgængelighed på

www.menneskeret.dk/tilgaengelighed

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

SI D E H O V E

INDHOLD

NTENTS

1 OVERBLIK

1.1 INDHOLD OG AFGRÆNSNING

2 DEN INTERNATIONALE RAMME

3 DEN NATIONALE RAMME

4 DEN MENNESKERETLIGE UDVIKLING

5 HER KAN MENNESKERETTIGHEDERNE STYRKES I DANMARK

5.1 ADGANG TIL BOLIG

5.1.1 DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE

5.1.2 DANSKE FORHOLD

5.1.3 ANBEFALINGER

5.2 TVANGSMÆSSIG UDSÆTTELSE AF LEJERE

5.2.1 DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE

5.2.2 DANSKE FORHOLD

5.2.3 ANBEFALINGER

5.3 HJEMLØSHED

5.3.1 DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE

5.3.2 DANSKE FORHOLD

5.3.3 ANBEFALINGER

5.4 KRIMINALISERING AF HJEMLØSES FORHOLD

5.4.1 DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE

5.4.2 DANSKE FORHOLD

5.4.3 ANBEFALINGER

SLUTNOTER

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

FORKORTELSER

EMD

EMRK

ESP

EØS

ICCPR

ØSKR

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Den Europæiske Socialpagt

Den Europæiske Union

Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde

De Forenede Nationer

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle

rettigheder

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

KAPITEL 1

1 OVERBLIK

1.1 INDHOLD OG AFGRÆNSNI NG

Retten til bolig vedrører det enkelte menneskes mulighed for at kunne leve en

tryg og værdig tilværelse. Boligen danner den naturlige ramme om privat- og

familieliv og nyder derfor også en særlig menneskeretlig beskyttelse.

Mange forskelligartede forhold har betydning for den enkeltes mulighed for at

nyde retten til bolig. Eksempelvis har samfundets generelle velstand og

reguleringen af boligmarkedet stor betydning. Retten til bolig vedrører imidlertid

også velfærdspolitiske spørgsmål om, hvordan mennesker, der på grund af

arbejdsløshed, fattigdom, sygdom, sociale problemer, handicap eller lignende

ikke er i stand til at forsørge sig selv, kan få adgang til en passende bolig.

Denne delrapport behandler nogle af de udfordringer, som Danmark har i

forbindelse med at beskytte og fremme retten til bolig og hjemløse borgeres

rettigheder. Delrapporten fokuserer indledningsvist på den lige adgang til bolig

både i den private udlejningssektor og den almene boligsektor. Sidstnævnte er

statens og kommunernes vigtigste redskab til at regulere personer med lav

indkomsts adgang til en passende bolig. I forhold til den almene sektor fokuserer

delrapporten særligt på de udfordringer, der er forbundet med de senere års

politiske initiativer rettet mod at nedbringe antallet af udsatte boligområder,

mod ”ghettoisering” og for at ændre beboersammensætningen i de udsatte

boligområder. Delrapporten behandler endvidere udviklingen i antallet af

tvangsmæssige udsættelser af lejere og indsatsen for at forebygge udsættelser.

Herudover omhandler delrapporten hjemløshed og hjemløses rettigheder,

herunder hjemløse migranters forhold og de facto-kriminalisering af hjemløse

personers almindelige handlinger. Hjemløse må i mange henseender betragtes

som en særlig udsat og marginaliseret gruppe, ikke alene i relation til retten til

bolig, men også i forhold til andre økonomiske og sociale rettigheder, som for

eksempel retten til sundhed, og i forhold til visse borgerlige og politiske

rettigheder, som eksempelvis retten til frihed og sikkerhed.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Der henvises tillige til delrapporten om introduktion til menneskeretten for en

uddybende beskrivelse af forskelle og ligheder mellem økonomiske, sociale og

kulturelle rettigheder og borgerlige og politiske rettigheder. I forhold til personer

med handicap og spørgsmålet om tilgængelighed i forbindelse med nybyggeri og

renovering samt om institutioner som boform og retten til selv at vælge bopæl

henvises til delrapporten om handicap.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

KAPITEL 2

2 DEN INTERNATIONALE RAMME

FN’s Verdenserklæring om Menneskerettigheder angiver blandt andet, at enhver

har ret til en sådan levefod, som er tilstrækkelig for hans og hans families

sundhed og velvære, herunder til føde, klæder, bolig, lægehjælp og nødvendige

sociale goder.

Verdenserklæringen er ikke juridisk bindende.

Retten til bolig er også omfattet af FN’s konvention om økonomiske, sociale og

kulturelle rettigheder (ØSKR), der er en juridisk bindende konvention. ØSKR

angiver ligeledes, at enhver har ret til en passende levestandard, som er

tilstrækkelig for hans og hans familie, herunder til føde, klæder, bolig og til den

fortsatte forbedring af levevilkår.

FN’s konvention om flygtninges retsstilling (Flygtningekonventionen), FN’s

konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination

(Racediskriminationskonventionen), FN’s konvention om afskaffelse af alle

former for diskrimination mod kvinder (Kvindekonventionen), FN’s konvention

om barnets rettigheder (Børnekonventionen) og FN’s konvention om rettigheder

for personer med handicap (Handikapkonventionen) indeholder tillige

bestemmelser, der i forskelligt omfang beskytter retten til bolig.

Den Europæiske Socialpagt fra 1961 (ESP) indeholder retten til social, juridisk og

økonomisk beskyttelse af familielivet ved hjælp af blandt andet sociale og

familieydelser og tilvejebringelse af boliger for familier.

Retten til bolig er også i

et vist omfang omfattet af ESP’s beskyttelse af migrantarbejderes og ældres

rettigheder.

I den Reviderede Europæiske Socialpagt fra 1996, som Danmark

dog ikke har tilsluttet sig, findes en særskilt bestemmelse om retten til bolig.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) indeholder i artikel 8 en

beskyttelse af retten til respekt for privat- og familieliv, hjem og korrespondance,

og Tillægsprotokol 1, artikel 1, indeholder en beskyttelse af ejendomsretten, der

efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (EMD) praksis, i et vist

omfang, beskytter boligrettigheder.

EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder (EU-chartret) indeholder også en

bestemmelse om retten til privat- og familieliv svarende til EMRK og indeholder

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

dertil en bestemmelse om ret til boligstøtte.

Der udarbejdes løbende en række ikke-juridisk bindende fortolkningsbidrag,

vejledninger og anbefalinger fra komitéer, der overvåger staternes

implementering af konventionerne. Der er overvågningskomitéer knyttet til

størstedelen af FN-konventionerne, ligesom den Europæiske Socialkomité

(Socialkomitéen) overvåger implementeringen af ESP. EMRK er særegen derved,

at konventionens kontrolorgan, EMD, træffer juridisk bindende afgørelser, og at

enkeltpersoner eller grupper, som mener, deres rettigheder er krænket, kan

indbringe sager for domstolen.

FN’s Menneskerettighedsråd har antaget en

Special Rapportør til at overvåge staternes implementering af retten til bolig, og

denne afrapporterer årligt til rådet og udarbejder tematiske rapporter.

Økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

Retten til bolig hører til den kategori af menneskerettigheder, der betegnes som

økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Disse rettigheder er ofte

formuleret anderledes end borgerlige og politiske rettigheder. De er ofte ikke

formuleret som en individuel rettighed, men som en ”mål og middel-rettighed”,

hvor beskyttelsen af en specifik rettighed angives som mål, og hvor statens

forpligtelse til at tage alle passende skridt med henblik på at sikre denne

rettighed angives som middel.

Af ØSKR fremgår eksempelvis, at staterne

anerkender retten til blandt andet bolig, og at staterne vil træffe passende

foranstaltninger til at sikre virkeliggørelsen af denne ret.

Økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder må i vidt omfang søges opnået

gradvist og fremadskridende via blandt andet politiske og lovgivningsmæssige

tiltag.

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (ØSKR-komitéen)

har i en generel kommentar om fortolkningen af ØSKR udtalt, at

medlemsstaternes forpligtelse til at sikre den fremadskridende fulde

virkeliggørelse af rettighederne i ØSKR både indebærer en handleforpligtelse og

en resultatforpligtelse.

Handleforpligtelsen fremgår af artikel 2(1), som

forpligter staterne til at ”træffe forholdsregler” og ”at tage skridt” til at sikre den

fulde virkeliggørelse af rettighederne, mens resultatforpligtelsen – ”den fulde

virkeliggørelse” – forudsætter, at indsatsen rent faktisk har effekt. Komitéen har

udtalt, at staterne forventes at handle hurtigt og effektivt, men at

handleforpligtelsen også må ses i lyset af statens tilgængelige ressourcer. Staten

er forpligtet til at anvende det maksimale af de tilgængelige ressourcer på at

virkeliggøre konventionens rettigheder. Da staternes fulde virkeliggørelse af

ØSKR må ske ”fremadskridende”, kræver det ifølge ØSKR-komitéen tungtvejende

grunde for, at en medlemsstat kan retfærdiggøre, at beskyttelsesniveauet for en

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

rettighed bevidst sænkes.

ØSKR-komitéen anser rettighederne for at indeholde en kernebeskyttelse, som

angiver et minimumsniveau for den menneskeretlige beskyttelse. Dette

minimumsniveau er staterne forpligtet til at sikre allerede ved konventionens

ikrafttrædelse, og minimumsniveauet er således ikke en målsætning, der skal

opnås gradvist. Derudover er medlemsstaterne forpligtet til at sikre, at der ikke

diskrimineres i adgangen til at nyde disse rettigheder.

Socialkomitéen har anlagt en tilsvarende forståelse, når opfyldelsen af en

rettighed efter ESP er særlig kompleks eller omkostningsfuld for staten at løse.

Medlemsstaterne er forpligtede til at iværksætte foranstaltninger, der muliggør

opfyldelsen af ESP’s formål inden for en rimelig tid, med målbar fremgang, men

også med en vis grad af hensyntagen til statens tilgængelige ressourcer. ESP har i

den forbindelse understeget, at staten må være særlig opmærksom på udsatte

gruppers rettigheder.

EMRK’s rettigheder beskrives almindeligvis som borgerlige og politiske

rettigheder. Efter EMD’s praksis må rettighederne fortolkes således, at de yder

en praktisk og effektiv beskyttelse. Dette betyder også, at rettighederne kan

omfatte en positiv forpligtelse for staten til at sikre visse socioøkonomiske

forhold, når dette er nødvendigt for at sikre en praktisk og effektiv beskyttelse af

EMRK’s rettigheder.

For en yderligere beskrivelse af forholdet mellem de økonomiske, sociale og

kulturelle rettigheder og de borgerlige og politiske rettigheder henvises til

statusrapportens delrapport om introduktion til menneskerettighederne.

Den menneskeretlige beskyttelse af retten til bolig

ØSKR-komitéen har udarbejdet en generel kommentar om retten til bolig samt

en generel kommentar om tvangsmæssige udsættelser.

ØSKR-komitéens generelle kommentar om retten til bolig berører nogle af de

områder, komitéen anser for de primære i relation til beskyttelsen af retten til

bolig. Områderne omfatter blandt andet hjemløshed, ordentlige boligforhold og

retssikkerhed for lejere. ØSKR-komitéen lægger vægt på, at boligerne rent faktisk

er beboelige, at der er adgang til drikkevand, varme, el og sanitet, samt at

beboernes helbred ikke trues af forurening. Endelig skal der være adgang til

boliger til en overkommelig pris, og omkostninger til boligudgifter bør være på et

niveau, der gør det muligt også at afholde udgifter til andre basale

fornødenheder. Ifølge komitéen bør der endvidere udvikles en boligpolitik, der

sikrer tilgængelighed af passende boliger for udsatte og marginaliserede

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

grupper.

Det er således ØSKR-komitéens opfattelse, at retten til bolig må forstås bredere

end retten til ”tag over hoved”. Retten til bolig indebærer en ret til en ”passende

bolig”, hvor man kan bo i tryghed, fred og med værdighed. Som led i vurderingen

af, hvad der kan anses for en passende bolig, ser komitéen blandt andet på, om

lejere/ejere er beskyttet mod vilkårlig udsættelse og chikane, samt om der er

adgang til basale serviceydelser, infrastruktur og faciliteter.

Komitéen

fremhæver endvidere, at staterne skal sikre, at udsættelser ikke resulterer i

hjemløshed.

Retten til bolig må ifølge komitéen forstås i sammenhæng med de øvrige

menneskerettigheder. Grundlæggende rettigheder som menneskets værdighed,

ikke-diskrimination, ytringsfrihed, forsamlingsfrihed (for eksempel lejernes

mulighed for at danne foreninger), bosætnings- og bevægelsesfrihed og retten til

at deltage i offentlige beslutningsprocesser er dermed også relevante i forhold til

retten til bolig.

ØSKR-komitéen anvender en tredelt kategoriseringsmetode til at beskrive

statens forpligtelser efter ØSKR. Statens forpligtelser kan således beskrives som

forpligtelsen til at respektere, beskytte og opfylde ØSKR-rettighederne.

Statens forpligtelse til at ”respektere” betyder, at staten skal undlade at blande

sig direkte eller indirekte i individets mulighed for at nyde rettigheden. I relation

til retten til bolig betyder det, at staten skal afholde sig fra vilkårlige udsættelser

og ekspropriation af boliger, at indføre diskriminatoriske love eller praksis med

videre.

Statens forpligtelse til at ”beskytte” den enkeltes menneskerettigheder betyder,

at staten skal hindre andre borgeres indgreb i retten til bolig. Staten bør vedtage

lovgivning med henblik på at sikre, at private interessenter, såsom udlejere,

boligorganisationer, andelsforeninger og jordbesiddere, overholder de

menneskeretlige standarder. Der bør være et forbud mod diskrimination i

forhold til adgangen til boliger, og staten bør have et lovreguleret boligmarked

for at undgå udnyttelse af boligsøgende.

Den tredje forpligtelse for staten består i at ”opfylde” og realisere retten til bolig

i praksis. Dette kan staten gøre ved at vedtage nødvendig lovgivning og tage de

nødvendige administrative, finansielle, juridiske og økonomisk fremmende tiltag

med henblik på, at alle borgere har mulighed for at nyde retten til en passende

bolig.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

ESP indeholder ikke en særskilt bestemmelse om retten til bolig. Retten til bolig

beskyttes derfor alene som led i ESP’s beskyttelse af familien, migrantarbejdere

og ældre.

Socialkomitéen fortolker begrebet ”familie” i overensstemmelse med EMD’s

praksis. Familien omfatter ikke alene ægtefæller og børn, men også andre

samlivsformer. Det følger tillige af Socialkomitéens praksis, at staterne har en

skønsmargin i forhold til, hvilken politik de ønsker at forfølge med henblik på at

sikre en social, juridisk og økonomisk beskyttelse af familien.

Socialkomitéen fokuserer på familiers adgang til et passende udbud af boliger,

statens forpligtelse til at inddrage familiers og ældres behov ved fastsættelsen og

udførelsen af boligpolitikken samt statens pligt til at sikre, at boliger er af en

passende standard med adgang til basale services.

Socialkomitéen har blandt andet beskæftiget sig med tvangsmæssig evakuering

af en landsby

og med romaers adgang til boliger.

Det er almindeligt anerkendt, at alle menneskerettigheder skal anses som

udelelige, ligeværdige og indbyrdes forbundne og afhængige.

Retten til bolig

kan have stor indflydelse på muligheden for at nyde godt af øvrige rettigheder,

ligesom beskyttelsen af øvrige rettigheder kan have stor betydning for

beskyttelsen af retten til bolig.

EMRK indeholder ikke en egentlig beskyttelse af retten til bolig, men beskytter

mod indgreb i privat- og familielivet, herunder hjemmet, hvilket kan have

betydning for boligrettigheder. EMRK kan også pålægge staten positive

forpligtelser. EMD har eksempelvis fundet, at Italien var forpligtet til at hjælpe en

person med handicap med at anskaffe sig en bolig. Italien havde ikke krænket

EMRK i det konkrete tilfælde, da borgeren havde fået stillet en bolig til rådighed,

uanset at den pågældende borger ikke selv mente, at denne bolig opfyldte hans

behov.

EMD har i en anden dom endvidere fundet, at retten til privat- og

familieliv var krænket, fordi staten ikke havde sikret en familie mod forureningen

fra en nærliggende fabrik, hvilket medførte, at familien af helbredsmæssige

årsager måtte fraflytte sin bolig. Dette uanset, at staten i kortere perioder havde

stillet en erstatningsbolig til rådighed for familien.

EMRK beskytter herudover ejendomsretten, hvilket muligvis også kan omfatte

lejerettigheder. EMD har i en række sager fundet, at statens indgreb i udlejers

ejendomsret ikke udgjorde et uproportionalt indgreb, da indgrebet skete for at

beskytte lejerne. Hensyn til lejere kan således også i et vist omfang give staterne

mulighed for at gøre indgreb i udlejers ejendomsret, uden at staterne dog er

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

menneskeretligt forpligtet hertil.

EU-chartret indeholder heller ikke en specifik beskyttelse af retten til bolig, men

derimod en beskyttelse af retten til boligstøtte. Det fremgår af EU-chartret, at

retten til social bistand og boligstøtte anerkendes og respekteres, og at denne

rettighed skal sikre en værdig tilværelse for alle, der ikke har tilstrækkelige

midler med henblik på at bekæmpe social udstødelse og fattigdom.

EU-chartret finder alene anvendelse på EU-institutionerne samt på

medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten. EU-chartret har således ikke

selvstændig betydning, når en situation ikke falder inden for EU-rettens

anvendelsesområde, og EU-chartret udvider således ikke EU-rettens

anvendelsesområde.

EU-chartret skelner mellem ”rettigheder” og ”principper”.

Rettigheder skal

forstås som individuelle rettigheder, der skal respekteres og kan påberåbes

direkte ved de nationale domstole, forudsat at EU-chartret finder anvendelse.

Principper i EU-chartrets forstand kan derimod ikke påberåbes direkte ved

domstolene, men må først gennemføres ved national lovgivning og EU-retsakter.

Principper kan dog ikke desto mindre få betydning ved fortolkning af såvel EU-

retten som national ret, der gennemfører EU-retten.

Retten til boligstøtte må forstås som et princip, der primært afspejler en politisk

forpligtelse for EU-institutionerne og medlemsstaterne til at gennemføre

rettigheden. Men retten til boligstøtte vil som beskrevet også kunne få betydning

ved fortolkningen af EU-retten og national gennemførelse heraf.

EU-Domstolen har med henvisning til, at retten til boligstøtte direkte fremgår af

EU-chartret fortolket et direktiv, der giver medlemsstaterne mulighed for at

begrænse kravet om ligebehandling på baggrund af nationalitet til de mest

essentielle sociale ydelser, således, at boligstøtte må anses for omfattet af

sådanne mest essentielle sociale ydelser. Af dommen kan det også udledes, at

EU-chartret alene omfatter retten til boligstøtte og ikke fortolkes udvidende til at

vedrøre retten til bolig i bredere forstand.

Diskrimination

ØSKR indeholder et forbud mod diskrimination i forhold til konventionens

rettigheder, herunder også i relation til retten til bolig.

Tilsvarende

diskriminationsforbud findes også i de øvrige FN-konventioner. I EU-retten findes

der et diskriminationsforbud i EU-chartret,

ligesom der findes en række

antidiskriminationsdirektiver,

der blandt andet forbyder diskrimination i

adgangen til boliger, dog alene på baggrund af køn og race eller etnisk

oprindelse.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Både ØSKR,

EU-chartret og EMRK indeholder en bred og ikke-udtømmende

liste af diskriminationsgrunde. Diskriminationsforbuddet gælder alene i forhold

til den enkelte konventions rettigheder. Diskriminationsforbuddet i EMRK

gælder, når en situation omfattes af beskyttelsesområdet for en af

konventionens rettigheder, uanset om der er tale om et indgreb i eller en

egentlig krænkelse af den enkelte rettighed.

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder (ICCPR) indeholder et

generelt diskriminationsforbud, der gælder uafhængigt af konventionens øvrige

rettigheder.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

KAPITEL 3

3 DEN NATIONALE RAMME

Dansk ret indeholder ikke en bestemmelse om retten til bolig. Det offentlige er

derfor ikke umiddelbart forpligtet til at tilvejebringe en bolig til borgere, der er

boligløse. Retten til bolig er blandt andet implementeret via den generelle

regulering af det almindelige markedsbaserede boligmarked, via almene boliger

og lejelovgivning samt via en række bestemmelser i socialretten.

Det danske boligmarked er delt i ejer-, andels- og lejeboliger (privat udlejning og

udlejning af almene boliger). Ejerboliger og andelsboliger udgør med cirka 62

procent af det samlede antal boliger på landsplan den største andel af

boligmarkedet i Danmark. Private udlejningsboliger udgør cirka 17 procent af

boligerne, og de almene boliger udgør cirka 21 procent af den samlede

boligmasse (tal fra 2010).

Alle boligformer er lovreguleret på forskellig vis, både hvad angår regler, der

regulerer køb, salg og leje, samt hvad angår finansiering, skatteregler med

videre.

Den generelle prisudvikling på boligmarkedet har betydning for de forskellige

boligformer. Fra midten af 1990’erne frem til 2007 har der været en markant

stigning i boligpriserne. Dette har især haft betydning for ejer- og

andelsboligerne, men i samme periode er byggeriet af almene boliger også

faldet, blandt andet på grund af stigende bygge- og grundpriser.

Almene boliger

Begrebet ”almen bolig” er samlebetegnelse for tre forskellige boligtyper, nemlig

almene familieboliger, almene ældreboliger og almene ungdomsboliger.

Den almene boligsektor er reguleret og offentligt støttet med henblik på at holde

huslejen på et forholdsvist lavt niveau. Finansieringen af boligsektoren har

varieret over årene, men der ydes forskellige former for offentlig støtte til

opførelse og drift af almennyttigt nybyggeri.

Almenboligsektoren er reguleret ved lov om almene boliger.

Ifølge loven har de

almene boligorganisationer til opgave at stille passende boliger til rådighed for

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

alle med behov herfor til rimelig husleje samt at give beboerne indflydelse på

beboerforhold.

Formålet er at løse de sociale opgaver i boligforsyningen, og de

almene boligorganisationer udgør derfor en hjørnesten i løsningen af de

boligsociale udfordringer i Danmark. Almene boliger er som udgangspunkt

tilgængelige for alle borgere, og tildelingen af boliger foregår som udgangspunkt

via venteliste, hvor boligen tildeles den boligsøgende med længst anciennitet på

ventelisten.

Den kommune, som den enkelte boligafdeling ligger i, har imidlertid ret til at

råde over hver fjerde ledige almene bolig til løsning af kommunens boligsociale

problemer.

Den kommunale boliganvisning sker på baggrund af en vurdering af

den boligsøgendes behov ud fra kriterier fastsat af kommunalbestyrelsen. Det er

den enkelte kommunes beslutning, om denne ønsker at udnytte anvisningsretten

helt eller delvist. Der er således ikke fastsat kriterier i lovgivningen, der giver den

enkelte borger ret til at få anvist en bolig via den kommunale boliganvisning, og

den boligsøgende borger kan ikke klage over et afslag på at få anvist en bolig.

Boligstøtte

Den almene boligsektor er som nævnt reguleret med henblik på at holde

huslejen på et relativt lavt niveau. Lejere med lave indkomster kan herudover

søge om støtte til huslejeudgifter, både til privat udlejning og til leje i almene

boliger.

Hertil kan der også søges om støtte til særligt høje boligudgifter eller

store forsørgelsesbyrder for personer på overførselsindkomst.

Af oplysninger

fra det daværende Social- og Integrationsministeriet til EU-Kommissionen om

den danske ”roma-strategi” fremgår, at omkring 60 procent af husstandene i den

almene sektor i 2008 modtog støtte til huslejebetalingen (boligstøtte eller

boligsikring). I gennemsnit udgjorde boligstøtten knap 50 procent af huslejen for

de enkelte lejere, svarende til omkring en tredjedel af den samlede udgift til leje i

den almene sektor.

Udsættelse og lejerettigheder

Lejere, der bor i privatudlejede boliger, er beskyttet af lejelovens regler,

mens

lejere i almene boliger er beskyttet af almenlejelovens regler.

Lejere opnår

efter disse regler blandt andet beskyttelse mod vilkårlig udsættelse, ligesom det

nærmere retsforhold mellem lejer og udlejer er genstand for detaljeret

regulering. Reglerne kan ikke fraviges ved aftale til skade for lejeren.

Leje- og almenlejeloven indeholder også regler for udsættelse af lejere ved

opsigelse eller ved misligholdelse som følge af manglende huslejebetaling, brud

på husorden, chikane af øvrige beboere med videre.

Størstedelen af udsættelser af lejere sker på baggrund af manglende

huslejebetaling. Også ejere og andelshavere kan i yderste konsekvens udsættes

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

af deres bolig, såfremt der gøres udlæg i deres ejer- eller andelsbolig på grund af

forfalden gæld.

Både udsættelse af lejemål eller gennemførelse af auktionssalg af ejer- eller

andelsbolig kan i sidste ende gennemtvinges af fogedretten ved

udsættelsesforretning og/eller tvangsauktion. Fogedretten har forskellige

muligheder for at fastsætte afdragsordninger med videre, der kan forhindre

auktionssalg, ligesom der ikke kan gøres udlæg i aktiver (indbo), der er

nødvendige til opretholdelse af et beskedent hjem og en beskeden levefod.

Der er siden 2007 indført en række nye regler, der skal dæmme op for en

stigning i udsættelse af lejere.

Der er blandt andet indført en pligt for de

almene boligselskaber til at orientere kommunen, når der indledes

udsættelsessag, samt en forpligtelse for kommunerne til straks at undersøge, om

den udsættelsestruede lejer er berettiget til hjælp eller støtte efter

sociallovgivningen.

Fogedretten underretter også kommunen forud for

udsættelse af private lejere. Endelig er der indsat en bestemmelse om

midlertidig støtte til huslejebetaling for udsættelsestruede lejere.

Botilbud

For borgere med særlige behov eller problemstillinger, der ikke kan bo i eget

hjem trods social- og sundhedslovgivningens støttetilbud, findes forskellige

boformer, som er reguleret i socialretten.

Kommunerne skal eksempelvis anvise midlertidigt husly til ”husvilde”,

hjemløse med sociale problemer har ret til adgang til et herberg eller

forsorgshjem.

Herudover findes en række bestemmelser, der giver personer

med nedsat funktionsevne eller særlige sociale problemer og et særligt

behandlingsbehov ret til et midlertidigt botilbud, såfremt vedkommende ikke

uden betydelige vanskeligheder kan opholde sig i eget hjem.

Der findes også

målgruppebestemte botilbud som eksempelvis kvindekrisecentre,

ligesom der

findes længerevarende botilbud til personer med varigt nedsat funktionsevne og

plejehjem.

Fælles for servicelovens botilbud er, at der stilles krav om lovligt ophold i

Danmark, og det er kommunalbestyrelsen, der er forpligtet til at sikre den

fornødne forsyning af sådanne botilbud, hvilket blandt andet kan ske i

samarbejde med selvejende institutioner og regionerne.

Ligebehandling og bolig

I Danmark findes der ikke et generelt diskriminationsforbud, der gælder uden for

arbejdsmarkedet. Den danske ligebehandlingslovgivning forudsætter derfor

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

særlove, der forbyder enkelte diskriminationsgrunde eller diskrimination på

særlige områder.

I relation til retten til bolig omfatter forbuddet mod diskrimination alene

diskrimination på grund af køn

og race eller etnisk oprindelse.

Det betyder, at

personer, som er i risiko for at blive forskelsbehandlet, direkte eller indirekte, på

baggrund af alder, religion og tro, seksuel orientering, kønsidentitet, politisk

tilhørsforhold eller social oprindelse ikke er beskyttet.

Der gælder dog et generelt ligebehandlingsprincip i forvaltningsretten. Det

betyder, at offentlige myndigheder ikke må lægge vægt på eksempelvis alder

eller seksuel orientering, såfremt dette ikke kan anses for at være et sagligt

kriterie.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

KAPITEL 4

4 DEN MENNESKERETLIGE

UDVIKLING

Der henvises sjældent direkte til økonomiske og sociale menneskerettigheder i

lovgivning, myndighedsafgørelser og domstolspraksis. Dette gælder også for

retten til bolig. Der vedtages imidlertid ofte lovgivning, ligesom både

myndigheder og domstole træffer afgørelser, der kan have betydning for

borgernes mulighed for at nyde retten til bolig i Danmark.

Mange forskelligartede forhold spiller ind på dette område. Eksempelvis har

samfundets generelle velstand, udviklingen i reguleringen af velfærdssamfundet

og udviklingen i boligpriser betydning for antallet af mennesker, der selv kan tage

hånd om deres boligsituation, men også for hvilke handlemuligheder staten har

for at hjælpe dem, der ikke selv kan.

Det seneste år har budt på en række menneskeretlige forbedringer i relation til

hjemløses forhold og retten til bolig, herunder:



Ankestyrelsen har, som følge af den offentlige debat om diskrimination på

baggrund af etnicitet i den private udlejningssektor, kortlagt omfanget

heraf og dokumenteret, at diskrimination finder sted. På dette grundlag

iværksætter Ankestyrelsens Enhed for Antidiskrimination i 2015 en række

tiltag, der skal begrænse diskriminationen i den private udlejningssektor.



Via en bred boligsocial indsats sigter den boligpolitiske aftale fra 2014

mod at forbedre forholdene i den almene boligsektor, særligt i de udsatte

boligområder. Aftalen indeholder dog ikke løsningsforslag til den

grundlæggende udfordring, der består i, at der mangler lejeboliger i et

prisleje, som borgere, på de laveste overførselsindkomster, kan betale.



Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter har i 2014 opgjort antallet af

udsatte boligområder. Ministeriet konstaterer, at der er sket et fald i

antallet fra 33 til 31, og der er samtidig sket små forbedringer i forhold til

beskæftigelsesniveauet i de udsatte boligområder.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15



Domstolsstyrelsens opgørelse over udsættelsessager og effektive

udsættelser (tvangsmæssige udsættelser ved fogedrettens bistand) viser

et fald fra 2012 til 2013 i antallet af udsættelsessager og tvangsmæssige

udsættelser af lejere. Tallene for 1. halvår af 2014 tyder på, at antallet af

udsættelsessager er stagneret, mens antallet af tvangsmæssige

udsættelser er faldet lidt.



Folketinget har ad flere omgange i 2014 vedtaget regler, der giver

mulighed for, at unge på de laveste sociale ydelser kan modtage støtte til

huslejebetaling.



På baggrund af den markante stigning i antallet af unge hjemløse fra 2007

til 2013 blev der i 2013 og 2014 afsat midler via satspuljeaftalen til

forebyggelse af ungdomshjemløshed.



I efteråret 2014 blev en pulje til implementering af Hjemløsestrategien i

26 nye kommuner udmøntet. Der er dog tale om et begrænset beløb, og

det er fortsat færre end halvdelen af landets kommuner, der har

modtaget støtte til implementering af strategien.



Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold har i

december 2014 endeligt afklaret, at hjemløse EU-borgere har ret til

adgang til herberger, forsorgshjem og natcaféer, hvorfra de tidligere er

blevet afvist. Det er dog endnu uvist, hvordan kommunerne i praksis vil

sikre dette.

Udviklingen har imidlertid også medført nye menneskeretlige udfordringer:



SFI’s kortlægninger viser, at antallet af hjemløse er steget med 17 procent

fra 2009 til 2013. Ungdomshjemløsheden er næsten fordoblet og antallet

af ’gadesovere’ er ligeledes steget.



Rigsrevisionen har i 2014 undersøgt udviklingen i antallet af billige

lejeboliger, som personer på de laveste sociale ydelser vil være i stand til

at betale. Undersøgelsen viser et markant fald i antallet af billige boliger

fra 2007 til 2013.



Ankestyrelsen slog i 2014 fast, at hjemløse ikke har adgang til at klage

over afslag på adgang til herberg eller bortvisning. Dette udgør en

betydelig begrænsning i hjemløses adgang til effektive retsmidler.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15



Der er de senere år sket en markant stigning i anvendelsen af

straffelovens betleribestemmelse over for (primært udenlandske)

hjemløse. Tallene for 1. halvår 2014 tyder på et mindre fald i antallet af

advarsler givet til udlændinge for betleri, mens antallet af fældende

afgørelser over for udlændinge tyder på en stigning.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

KAPITEL 5

5 HER KAN

MENNESKERETTIGHEDERNE

STYRKES I DANMARK

5.1 ADGANG TIL BOLIG

Mange faktorer spiller ind i forhold til den enkeltes adgang til en passende bolig.

Økonomiske ressourcer er særligt afgørende for at kunne erhverve sig en ejer-

eller andelsbolig eller for at kunne leje dyre privatudlejede boliger, men også

ikke-økonomiske ressourcer som socialt netværk og gode kontakter til personer

og institutioner, som på dele af boligmarkedet afgør fordelingen af boliger, kan

have afgørende betydning for adgangen til en passende bolig.

Både privat udlejning og den almene boligsektor spiller en afgørende rolle for, at

personer, der ikke har midler til at erhverve sig en ejer- eller andelsbolig på

markedsvilkår, har mulighed for at få en passende bolig. Det skyldes, at

huslejereguleringen i et vist omfang holder huslejen nede i forhold til privat

udlejning, og at almenboligsektoren er reguleret med henblik på at sikre et

huslejeniveau, som lav- og mellemindkomstgrupperne kan betale.

5.1.1 DEN MENNESKERETLI GE BESKYTTELSE

Adgangen til en passende bolig for mindre bemidlede personer er omfattet af

statens forpligtelse til at sikre den fulde virkeliggørelse af retten til bolig. Staten

har en særlig forpligtelse til at indrette forholdene på en sådan måde, at særligt

udsatte og marginaliserede grupper, der har vanskeligt ved på egen hånd at

anskaffe sig en passende bolig, kan nyde retten til bolig.

For at sikre alle menneskers adgang til en passende bolig må staten endvidere

afholde sig fra at vedtage diskriminerende lovgivning eller praksis, ligesom staten

er forpligtet til at beskytte mod private udlejeres diskrimination af boligsøgende.

Diskrimination betyder ulovlig forskelsbehandling. En forskelsbehandling af

personer i sammenlignelige situationer er ikke diskriminerende, hvis

forskelsbehandlingen forfølger et legitimt formål og er proportional. Når en

person alene på grund af sit køn, sin etnicitet eller lignende udelukkes eller får en

ringere behandling end andre i en tilsvarende situation, kan der være tale om

diskrimination. Diskrimination forekommer både, når forskelsbehandlingen er

tilsigtet (direkte diskrimination), og når effekten af en behandling er

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

ekskluderende eller udgør en barriere for individets lige muligheder for

adgangen til at nyde en bestemt rettighed (indirekte diskrimination).

På baggrund af staternes periodiske afrapportering vurderer ØSKR-komitéen

staternes implementering af ØSKR og kommer med anbefalinger til staterne med

henblik på at styrke rettighederne.

Danmark blev eksamineret af ØSKR-komitéen i 2011, hvor komitéen udtrykte

bekymring over, at migrantarbejdere og andre udsatte eller marginaliserede

grupper, herunder romaer, oplever barrierer i forhold til at realisere retten til en

passende bolig. Komitéen udtrykte også bekymring over manglen på sociale

boliger.

Komitéen anbefalede blandt andet, med henvisning til komitéens

generelle kommentar nr. 4 om retten til bolig, at Danmark træffer alle passende

foranstaltninger med henblik på at sikre adgang til passende boliger for udsatte

og marginaliserede grupper, herunder indvandrere og romaer, for eksempel ved

at sikre, at der afsættes tilstrækkelige ressourcer til at øge udbuddet af sociale

boliger.

Racediskriminationskomitéen har også flere gange beskæftiget sig med skiftende

regeringers strategier mod ”ghettoisering” og udsatte boligområder. Komitéen

har blandt andet beklaget myndighedernes manglende indsamling af viden om,

hvilken effekt disse strategier har på etniske minoriteters ret til frit at vælge

bopæl, og komitéen har derfor blandt andet anbefalet, at Danmark vurderer

strategiernes indvirkning på etniske minoriteters rettigheder.

5.1.2 DANSKE FORHOLD

PRIVAT UDLEJNING

Privat udlejning udgør omkring 17 procent af det danske boligmarked. Privat

udlejning spiller en stor rolle for mobiliteten og fleksibiliteten på boligmarkedet,

og der er stor gennemstrømning i boligerne. Privat udlejning bruges ofte som en

midlertidig bolig i ’boligkarrieren’, eksempelvis børn, der flytter hjemmefra, unge

og par, der flytter sammen eller bliver skilt.

Beboerne i den private udlejningssektor står oftere uden for arbejdsmarkedet

eller har lavere indkomst end gennemsnittet, men er ikke, i samme grad som i

den almene sektor, præget af socialt ressourcesvage beboere. De professionelle

udlejere (der har udlejning som deres hovedbeskæftigelse) står for udlejningen

af 53 procent af det samlede antal boliger, mens privatpersoner med udlejning

som bierhverv står for udlejningen af 8 procent af boligerne. Endelig ejer

pensionskasser, selvejende fonde, stiftelser med videre en stor andel af

udlejningsboligerne, ligesom ejendomsvirksomheder (med udlejning som

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

sidebeskæftigelse) og byggevirksomheder tillige er repræsenteret blandt de

private udlejere.

De private udlejere har ikke nogen boligsociale forpligtelser, og i de senere år er

der sket en stigning i huslejeniveauet. Huslejen i den private boligudlejning er

som udgangspunkt reguleret og omkostningsbestemt, og lejere kan blandt andet

indbringe huslejens størrelse for de kommunale huslejenævn. Ved

gennemgribende renovering af boligen kan udlejeren dog fastsætte huslejen

efter markedspriserne. Huslejereguleringens betydning er blandt andet på den

baggrund reduceret betydeligt.

Den danske diskriminationslovgivning forbyder diskrimination på baggrund af

køn eller race og etnisk oprindelse.

Lovgivningen forpligter både

erhvervsdrivende og ikke-erhvervsdrivende, når de udlejer en bolig ved offentlig

annoncering. Det betyder, at direkte eller indirekte forskelsbehandling på

baggrund af køn, race eller etnicitet som udgangspunkt ikke er tilladt ved

udlejning af private boliger, når dette sker gennem offentlig annoncering.

Ligebehandlingsnævnet har behandlet en enkelt klagesag over

forskelsbehandling på baggrund af etnicitet i forbindelse med privat udlejning.

Nævnet fandt, at klageren var blevet udsat for direkte diskrimination, da

udlejeren havde afvist at udleje til klager, alene fordi udlejeren på baggrund af

klagers navn antog, at denne ikke var etnisk dansker, og at udlejeren ikke

ønskede at leje ud til ”ikke-danskere”.

En undersøgelse fra 2008 viste, at 18 procent af de private udlejere ikke ønskede

at leje ud til etniske minoriteter.

Ankestyrelsens Enhed for Antidiskrimination

har efter debat i pressen om diskrimination på baggrund af etnicitet foretaget en

kortlægning af diskrimination på det private boligmarked. Kortlægningen

dokumenterer, at diskrimination på baggrund af etnicitet finder sted i den

private udlejningssektor. Kortlægningen finder, at ansøgere med mellemøstligt

klingende navne i snit skal sende 27 procent flere ansøgninger end ansøgere med

danskklingende navne for at have lige så gode chancer for at få et positivt svar.

Det vil sige, at når boligsøgende med danskklingende navne skal sende fire

ansøgninger for at opnå et positivt svar, skal boligsøgende med mellemøstligt

klingende navne sende fem ansøgninger for at opnå samme resultat.

Kortlægningen finder, at etnisk forskelsbehandling særligt rammer mandlige

boligsøgende.

Diskriminationen på det private udlejningsmarked stiller generelt etniske

minoriteter, og særligt unge mænd, ringere på det danske boligmarked.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

ALMENE BOLIGER

Den almene boligsektor er tæt reguleret og giver staten mulighed for at løse

boligsociale opgaver for blandt andet familier, ældre, socialt udsatte og

flygtninge.

I Danmark er der omkring 750 almene boligorganisationer med i alt cirka 7.700

afdelinger. De almene boligorganisationer råder samlet over knap 540.000

boliger. Ifølge Landsbyggefondens statistiske opgørelse af

beboersammensætningen i den almene boligsektor bor omkring 950.000

mennesker i almene boliger, hvilket svarer til omkring en sjettedel af Danmarks

befolkning.

Tilknytningen til arbejdsmarkedet blandt beboerne i den almene boligsektor er

lavere end i den samlede boligsektor. Mere end hver tredje beboer i de almene

boliger har ikke tilknytning til arbejdsmarkedet.

Også andelen af indvandrere og efterkommere af indvandrere mellem 18 og 64

år er større i den almene boligsektor end i landets samlede boligsektor. I den

almene boligsektor er 27 procent af beboerne indvandrere og efterkommere,

mens det kun er 8 procent i den øvrige boligsektor. For så vidt angår indvandrere

og efterkommere med ikke-vestlig baggrund, udgør denne gruppe omkring 23

procent af beboerne i den almene boligsektor mod omkring 4 procent i den

øvrige boligsektor.

Særlige udlejningsredskaber

Der har de seneste 10-15 år været politisk og lovgivningsmæssigt fokus på at

identificere udsatte boligområder, der i lovgivningen omtales ”ghettoer”, samt at

give kommunerne og boligselskaberne redskaber til at ændre

beboersammensætningen og løse de sociale og integrationsmæssige

udfordringer i disse områder.

Indsatsen omfatter mange forskellige initiativer, som for eksempel renovering og

ombygning af boliger og udendørsområder med henblik på at integrere

aflukkede og udsatte boligområder i den omkringliggende by,

beskæftigelsesprojekter samt sociale og kriminalitetsforebyggende indsatser

over for unge. Alle disse initiativer har til formål at skabe tryghed for beboerne i

de udsatte boligområder og sikre dem en passende bolig.

Hertil kommer en række initiativer rettet mod at få flere ressourcestærke

beboere til at flytte ind i de udsatte boligområder, at få de ressourcesvage

personer til at fraflytte områderne samt at forhindre, at nye ressourcesvage

personer flytter ind.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Med henblik på at ændre beboersammensætningen i de udsatte boligområder er

der i almenboligloven indført en række udlejningsredskaber for kommunerne og

boligorganisationerne. Dette betyder blandt andet, at kommunerne som

udgangspunkt ikke må benytte anvisningsretten til at anvise boligsøgende på

overførselsindkomst, boligsøgende med ikke-vestligt statsborgerskab eller nyligt

løsladte til ghettoområder, mens ressourcestærke personer med arbejde eller

uddannelse kan prioriteres på bekostning af ressourcesvage personer med

højere anciennitet på ventelisten. Herudover kan der fastsættes begrænsninger

for, hvor mange personer der må bo i de enkelte lejemål, og det er tilladt at lade

lejemål stå tomme, imens der annonceres efter ressourcestærke personer. Der

er en vis adgang til at tilbyde erstatningsbolig til de personer, der, på baggrund af

enkelte af de ovenstående tiltag, ikke får den bolig, de ellers havde udsigt til.

Almenboligloven indeholder kriterier for, hvornår et boligområde kan betegnes

som et ghettoområde. Dette er tilfældet, når en boligafdeling med mindst 1.000

beboere opfylder mindst tre ud af fem kriterier. Kriterierne vedrører andelen af

indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande, andelen uden tilknytning til

arbejdsmarkedet, antal dømte for overtrædelse af straffeloven, våbenloven og

narkotikalovgivningen samt andelen af beboere med lavt uddannelsesniveau og

lav indkomst.

Formålet med indførelsen af udlejningsredskaberne har som anført været at

ændre beboersammensætning og forbedre vilkårene for beboerne i de udsatte

boligområder. Retten til bolig indebærer en ret til en passende bolig, hvor man

kan bo i tryghed, i fred og med værdighed. Initiativerne kan således anses som

foranstaltninger, der har til formål at sikre den fulde virkeliggørelse af retten til

en passende bolig for beboerne i disse områder.

Der har imidlertid hidtil været begrænset opmærksomhed rettet mod, om disse

tiltag også kan have utilsigtede og negative konsekvenser for mindrebemidlede

og etniske minoriteters adgang til en passende bolig. Overordnet har tiltagene

fokuseret på at ændre beboersammensætningen ved at regulere adgangen til

bolig i de udsatte boligområder og ikke på at sikre ressourcesvare boligsøgende

adgang til bolig i de velfungerende boligområder.

Kravet om tilbud om erstatningsbolig er alene knyttet til anvendelsen af reglerne

om kombineret udlejning. Ved kombineret udlejning kan kommunerne beslutte,

at boligorganisationerne skal afvise boligsøgende fra boligområder med høj

andel af beboere uden for arbejdsmarkedet, når den boligsøgende eller dennes

ægtefælle eller samlever i seks sammenhængende måneder har modtaget

kontanthjælp, førtidspension, arbejdsløsheds- eller sygedagpenge. Benyttes

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

reglerne om kombineret udlejning, må kommunen som udgangspunkt ikke

anvise boliger i området til samme personkreds, som omfattes af reglerne om

anvisning til ghettoområder.

Borgere, der som følge af reglerne om kombineret udlejning ikke har fået en

bolig, som de ellers via deres position på ventelisten havde udsigt til, på

baggrund af anvendelsen af reglerne om kombineret bolig, har krav på tilbud om

erstatningsbolig inden for seks måneder. Tal fra Ministeriet for By, Bolig og

Landdistrikter viser imidlertid, at det alene var 28 ud af 709 personer, der frem til

2013 – som følge af reglerne om kombineret udlejning – var blevet sprunget over

på ventelisten og havde fået erstatningsbolig.

En del af forklaringen kan være,

at nogle kommuner alene anser en boligsøgende for berettiget til en

erstatningsbolig, når denne allerede var opskrevet på ventelisten før

beslutningen om at anvende kombineret udlejning.

Kommunernes overholdelse af pligten til at give tilbud om erstatningsbolig kan

være afgørende for, om den danske praksis er i overensstemmelse med

menneskeretten. Afvises personer, der modtager overførselsindkomst fra en

bolig på baggrund heraf, er tilbuddet om erstatningsbolig afgørende for, om der

kan være tale om diskrimination på baggrund af social oprindelse. Er den

boligsøgende eller dennes ægtefælle modtager af offentlig ydelse på baggrund af

handicap, vil afvisningen også kunne være en overtrædelse af forbuddet mod

diskrimination i Handicapkonventionen, hvis der ikke gives tilbud om

erstatningsbolig.

Manglende krav om erstatningsbolig ved brug af de øvrige udlejningsredskaber

og manglende systematisk monitorering af alle udlejningsredskaberne gør det

vanskeligt at vurdere redskabernes effekt for de borgere, der ikke har fået en

passende bolig på baggrund af de særlige udlejningsredskaber, og der foreligger

ingen viden om udlejningsredskabernes samlede effekt for mindrebemidlede

borgere og etniske minoriteters adgang til bolig.

Af en undersøgelse gennemført af SFI i 2012 fremgår, at der i kommunerne og

boligafdelingerne er delte meninger om, hvorvidt udlejningsredskaberne har haft

den ønskede effekt. Overordnet set vurderes det, at redskaberne bidrager til at

skabe en bedre beboersammensætning, men der er også en bekymring for, at

redskaberne gør det vanskeligere at skaffe boliger til socialt udsatte med akut

behov for bolig. Dette kan skyldes flere faktorer, som lange ventelister til de

mere attraktive boligforeninger og mangel på egnede og billige boliger.

Det er

således uklart, hvilken effekt de særlige udlejningsredskaber har i den

sammenhæng.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Monitorering af disse konsekvenser er vanskelig, fordi der ikke indsamles

statistisk data fordelt i forhold til social og økonomisk status, køn og

oprindelsesland. Sådanne aggregerede data vil eksempelvis gøre det muligt at

monitorere, hvilke persongrupper der står længst tid på ventelisterne, hvornår

de får tilbudt en anden passende bolig, eller om der er en korrelation mellem

køn og etnicitet. Bedre monitorering kan endvidere belyse, hvilke grupper der

har problemer med at anskaffe sig en passende bolig, og hvor der kan være

behov for en særlig indsats.

Den kommunale anvisningsret

Almenboligloven giver kommunerne ret til at råde over indtil hver fjerde ledige

almene bolig i kommunen til løsning af påtrængende boligsociale opgaver.

Det

er muligt for kommunen og boligselskaberne at indgå aftale om at hæve den

kommunale anvisningsret op til 100 procent af de ledige boliger, ligesom

kommunerne har mulighed for at indgå aftaler med private udlejere om

anvisningsret.

53 ud af 67 adspurgte kommuner oplyser i en undersøgelse fra 2012, udført af

SFI, at de anvender deres anvisningsret. Det er særligt de større kommuner, der

benytter sig heraf. Undersøgelsen viser, at anvisningsretten benyttes mest til

anvisning af bolig i boligafdelinger med høj/mellem grad af udsathed og mindst

til anvisning af bolig i boligafdelinger med lav grad af udsathed. Ved graden af

udsathed henses til, hvor stor en andel af beboerne der ikke er i beskæftigelse

eller har kompetencegivende uddannelse, har dom for kriminalitet eller etnisk

minoritetsbaggrund. Kommunerne prioriterer generelt flygtninge og personer

med minimum ét hjemmeboende barn, når de benytter sig af anvisningsretten,

mens færrest kommuner prioriterer enlige uden børn, misbrugere og tilflyttere.

Kommunalbestyrelsen fastsætter de kriterier, der anvendes ved anvisningen, og

det er kommunen, der alene træffer beslutning om, hvem der kan anvises en

bolig under hensyntagen til den enkeltes boligsociale behov og

beboersammensætningen i de områder, der anvises til. Der er ikke adgang til at

klage over et afslag på at få anvist bolig, eller på hvilken bolig man anvises til.

Kommunerne må dog ikke boliganvise til et ghettoområde, når et medlem af

husstanden er nyligt løsladt fra fængsel eller ungdomsinstitution, for nylig har

fået ophævet sit lejemål på grund af overtrædelse af god skik og orden eller ikke

er statsborger i EU, EØS eller Schweiz, medmindre det ikke er muligt at

boliganvise til et andet område.

Rigsrevisionen har gennemført en undersøgelse af indsatsen over for hjemløse

og har i den forbindelse undersøgt udviklingen i antallet af billige boliger, som

personer på de laveste overførselsindkomster har mulighed for at betale.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Undersøgelsen viser et markant fald i antallet af billige boliger. Dette skyldes

blandt andet renoveringer, der i et vist omfang finansieres ved huslejestigninger,

samt at høje byggeomkostninger i vid udstrækning ikke gør det muligt at

tilvejebringe nybyggede boliger, der kan betales af personer med begrænset

betalingsevne. De kommuner, der deltog i Rigsrevisionens undersøgelse, oplyser

endvidere, at de returnerer boliger, som de får stillet til rådighed, til

boligselskaberne, på grund af for høj husleje. Københavns Kommune oplyser

således, at kommunen i 2013 fik 1.376 boliger til anvisning, men måtte returnere

842, da huslejen var for høj.

Lignende mønstre fremgår af SFI’s undersøgelse, der også nævner, at den

økonomiske krise har medført et øget pres på de billige almene boliger. Dette

skyldes, at flere bliver boende i længere tid i deres lejede boliger, flere bliver

afskediget, og at det er vanskeligere at hjælpe udsatte til at finde arbejde, så de

kan øge deres indkomst og få råd til de boliger, som kommunen kan tilbyde.

Endelig fremgår det, at kommunerne oplever det som et dilemma på den ene

side at skulle finde boliger til udsatte borgere og på den anden side at skulle

balancere beboersammensætningen i de udsatte boligområder.

5.1.3 ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at sikre, at

krænkelse af menneskeretten undgås – at Danmark:



tager initiativer for at sikre, at private udlejere ikke diskriminerer etniske

minoriteter, herunder særligt mænd med etnisk minoritetsbaggrund.

tager initiativer for at sikre boligsøgende, der som følge af de særlige

udlejningsredskaber ikke får tilbudt bolig, så vidt muligt bliver tilbudt

erstatningsbolig.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at sikre den fulde

virkeliggørelse af retten til bolig og imødekomme internationale anbefalinger –

at Danmark:



fastsætter en konkret målsætning for og løbende følger udviklingen i

udbuddet af billige almene boliger, som personer med de laveste

indtægter har mulighed for at betale.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at styrke

vidensgrundlaget – at Danmark:



iværksætter en systematisk registrering af brugen af alle særlige

udlejningsredskaber. Dataindsamlingen bør kunne aggregeres for

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

henholdsvis social og økonomisk status, handicap, køn samt

indvandrere/efterkommere.



undersøger boligsituationen for de borgere, der som følge af anvendelsen

af de særlige udlejningsredskaber ikke får tilbudt bolig, samt om

anvendelsen af de særlige udlejningsredskaber fører til indirekte

diskrimination af etniske minoriteter, personer med handicap eller socialt

udsatte personer.

5.2 TVANGSMÆSSIG UDSÆTTELSE AF LEJERE

Boligen må anses for at være en grundlæggende nødvendighed for at kunne

have en velfungerende hverdag. Boligen danner rammen om den enkeltes privat-

og familieliv og er ofte også en forudsætning for at kunne passe arbejde eller

uddannelse. Udsættelser kan føre til hjemløshed samt øget social og økonomisk

eksklusion, ligesom udsættelser kan have stor betydning for børns trivsel og

udvikling.

5.2.1 DEN MENNESKERETLI GE BESKYTTELSE

Retten til bolig indgår som en del af retten til en passende levestandard i ØSKR.

Dette medfører først og fremmest, at staten skal respektere rettigheden ved

blandt andet at afholde sig fra at fratage personer deres bolig. Staten skal

imidlertid også beskytte mod indgreb i rettigheden fra andre private samt

fremadskridende sikre den fulde virkeliggørelse af retten til bolig.

ØSKR-komitéen har udarbejdet en generel kommentar om retten til bolig samt

en generel kommentar om tvangsmæssige udsættelser.

Retten til bolig antages

at indeholde et forbud mod vilkårlige udsættelser, herunder masseudsættelser

og rydninger af beboelsesområder. Når komitéen benytter begrebet

’tvangsmæssige udsættelser’ eller ’forced evictions’, henviser komitéen netop til

sådanne vilkårlige og ulovlige rydninger eller udsættelser, der antages både at

stride mod retten til bolig samt retten til privatliv og familieliv, herunder

hjemmet, som beskyttes i både ICCPR

og EMKR artikel 8.

Beboere kan udsættes af deres bolig, når dette sker i overensstemmelse med

national ret og menneskeretlige standarder. Dette forudsætter, ifølge komitéen,

blandt andet en vis beskyttelse af lejere samt lovregulering af procedurer for

tvangsudsættelser, adgang til domstolskontrol med videre.

ØSKR-komitéen fremhæver, at staterne skal sikre, at udsættelser ikke resulterer i

hjemløshed. Staten må derfor tage alle passende foranstaltninger, inden for

rammerne af de tilgængelige ressourcer, for at sikre, at de, der bliver

tvangsmæssigt udsat, og som ikke selv kan skaffe sig en ny passende bolig, får

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

adgang til en alternativ bolig.

Forpligtelsen til at sikre den fremadskridende fulde virkeliggørelse af retten til

bolig forudsætter, at staten både tager skridt til at nedbringe antallet af

udsættelser, og sikrer, at de, der alligevel bliver udsat, i videst muligt omfang får

adgang til alternative boliger.

Da Danmark i 2011 blev eksamineret af ØSKR-komitéen, udtrykte komitéen

blandt andet bekymring over det vedvarende høje antal af tvangsudsættelser.

Komitéen anbefalede på denne baggrund, at Danmark tager skridt til at sikre, at

de personer, der bliver tvangsudsat af deres bolig, bliver tilbudt alternativ

indkvartering eller kompensation, som gør dem i stand til at erhverve en

passende bolig i overensstemmelse med retningslinjerne i komitéens generelle

kommentar om tvangsudsættelser.

Boligrettigheder er i et vist omfang også beskyttet af EMKR artikel 8 om retten til

privat- og familieliv og EMRK Tillægsprotokol nr. 1, artikel 1, om beskyttelse af

ejendomsretten.

EMRK artikel 8 beskytter retten til respekt for privatliv og familieliv, hjemmet og

korrespondance. Bestemmelsen beskytter primært mod statens indgreb.

Tvangsmæssig udsættelse af en lejer vil i mange tilfælde kunne betragtes som et

indgreb i denne rettighed.

Retten til privat- og familieliv i EMRK kan herudover indeholde visse positive

forpligtelser for staterne til blandt andet at beskytte mod andre privates

(uberettigede) indgreb i denne rettighed, ligesom staten i helt særlige tilfælde vil

kunne være forpligtet til at stille en bolig til rådighed for en borger med særlige

problemstillinger.

Udgangspunktet er dog, at EMRK artikel 8 ikke indeholder en positiv forpligtelse

for staten til at give borgerne adgang til en bolig, ligesom staten som

udgangspunkt ikke er forpligtet til at sikre en bolig til borgere, der på baggrund af

pengemangel ikke er i stand til at opretholde eller anskaffe sig en bolig.

EMD

har slået fast, at det selvfølgelig ville være ønskeligt, at alle mennesker havde en

bolig, hvor vedkommende kunne bo under værdige forhold. Der findes imidlertid

mange mennesker, der ikke har nogen bolig, og spørgsmålet om, hvorvidt

staterne økonomisk skal støtte, at alle mennesker kan få adgang til en bolig, er

overladt til de nationale politikere.

Indgreb i retten til privat- og familieliv, herunder situationer, hvor udsættelse af

lejere kan anses for et indgreb, kan ske, når dette er i overensstemmelse med

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

den nationale lovgivning, samt er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn

til blandt andet landets økonomiske velfærd eller for at beskytte andres ret og

frihed.

Lejereguleringen, herunder reglerne om udsættelse af lejere på grund af brud på

husordensregler eller manglende huslejebetaling, er netop et udtryk for en

lovreguleret afvejning af hensynet til lejeren og hensynet til andre beboeres og

udlejerens rettigheder samt til det bredere hensyn til den økonomiske velfærd,

der følger af den generelle regulering af boligmarkedet.

På områder, såsom beskyttelse af lejere, der berører social og økonomisk politik,

har staterne generelt en bred skønsmargin. Når der imidlertid er tale om et

indgreb i privat- og familieliv, undersøger EMD indgrebets intensitet og stiller

krav til de lovgivningsmæssige procedureregler for indgrebet med henblik på at

sikre, at indgreb ikke sker vilkårligt.

EMD har eksempelvis fundet, at udsættelsen af en hel familie, der reelt var

begrundet i påståede forstyrrelser af husordenen, som familien benægtede, men

som efterfølgende blev gennemført med henvisning til en generel bestemmelse,

hvorefter familien kunne opsiges med 28 dages varsel uden nærmere

begrundelse, ikke opfyldte de procedurekrav, der må kunne stilles ved et sådant

intensivt indgreb.

Beskyttelsen af ejendomsretten i artikel 1 i Tillægsprotokol nr. 1 kan muligvis

også omfatte lejerettigheder. En særlig domstol, der blev oprettet med Dayton

fredsaftalen, og som efter borgerkrigen i det tidligere Jugoslavien behandlede

sager om overtrædelse af EMRK, synes i hvert fald at have forudsat dette i en

række sager.

Domstolen var ikke en del af EMRK- og EMD-komplekset, men

anvendte EMRK selvstændigt og uden præjudiciel betydning for EMD’s praksis.

EMD ses ikke at have taget stilling til dette spørgsmål.

Bestemmelsen har en del gange været påberåbt af udlejere, der søger at opnå

råderet over deres ejendom ved opsigelse eller udsættelse af lejere. EMD har

også i forhold til ejendomsretten været tilbøjelig til at overlade staterne en bred

skønsmargin til ved national regulering at foretage afvejningen af samfundets

generelle interesser i lejebeskyttelse på den ene side over for udlejerens

ejendomsret på den anden.

100

Det betyder, at udlejerne generelt ikke har fået

medhold, selv når den nationale lovgivning har ydet særdeles vidtgående

beskyttelse af lejere, og udlejerne selv har ønsket at bo i deres ejendom.

101

Indgreb i ejendomsretten kan endvidere være muligt blandt andet af hensyn til

samfundets generelle interesse. EMD har flere gange fastslået, at når det

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

kommer til boligforhold, der spiller en betydelig rolle for velfærds- og økonomisk

politik i moderne samfund, vil EMD respektere de nationale lovgiveres vurdering

af, hvad der kan anses for at være i samfundets generelle interesse, medmindre

en sådan vurdering er åbenlyst urimelig.

102

5.2.2 DANSKE FORHOLD

Når en lejer misligholder sin lejeaftale ved brud på husordenen eller ved ikke at

betale husleje, kan udlejeren opsige lejeaftalen og i sidste ende gennemtvinge en

udsættelse ved fogedrettens bistand. Fogedretten påser, at regler og betingelser

for udsættelse er opfyldt og kan i sidste ende bistå ved en tvangsmæssig

udsættelse (effektiv udsættelse).

Tvangsmæssig udsættelse af lejere i Danmark ved fogedrettens bistand er

således ikke en ”forced eviction”, som ØSKR-komitéen definerer dette, idet

”forced evictions” er kendetegnet ved vilkårlighed, manglende lovlighed og

forudgående domstolsprøvelse. Lejelovgivningens regler om, hvornår et lejemål

kan hæves, og proceduren ved fogedrettens sagsbehandling betyder, at

tvangsmæssige udsættelser sker i overensstemmelse med national ret, og den

beskyttelse, lejerne herved opnår, må anses for at leve op til de retssikkerheds-

og proceduremæssige standarder, som menneskeretten forudsætter.

Tvangsmæssige udsættelser, der sker i overensstemmelse med reglerne, er

således som udgangspunkt ikke i strid med retten til privat- og familieliv, endsige

et brud på ejendomsretten. Reglerne må endvidere også antages generelt at

sikre, at staten respekterer og beskytter retten til bolig for lejerne. Den positive

forpligtelse til at sikre den fremadskridende fulde virkeliggørelse af retten til

bolig forpligter imidlertid staten til at tage alle passende tiltag, herunder

lovgivningsmæssige og administrative tiltag, med henblik på at sikre alle

mennesker en passende bolig. Staten er således forpligtet til at arbejde for at så

få lejere som muligt udsættes.

I 2002 behandlede landets byretter (fogedretten) i alt 15.771 udsættelsessager.

Antallet af udsættelsessager steg gradvist til 21.338 udsættelsessager i 2011,

men er siden faldet til 17.479 udsættelsessager i 2013 og befinder sig nu på

samme antal som i 2003-2004.

103

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Antal udsættelsessager ved fogedretten

22000

20000

18000

16000

14000

12000

10000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Antallet af udsættelsessager, hvor fogedretten ender med at bistå til en

tvangsmæssig udsættelse af lejeren, har fulgt nogenlunde samme udvikling. Fra

1.823 tvangsmæssige udsættelser i 2002 steg antallet gradvist og toppede i 2011

med 4.405 tvangsmæssige udsættelser. Siden er antallet faldet til 3.507 i 2013,

og antallet befinder sig nu på samme niveau som i 2007-2008.

Antal tvangsmæssig udsættelser (effektive

udsættelser)

5000

4500

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ser man på den procentvise andel af udsættelsessager, der ender med

tvangsmæssig udsættelse, er denne ligeledes steget fra 11,6 procent af sagerne i

2002 til 20,1 procent af sagerne i 2013. Andelen af sager, der ender med

tvangsmæssig udsættelse, toppede i 2010 med 21,1 procent af sagerne,

hvorefter den faldt til 19,2 procent i 2012 og siden steg igen i 2013.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Manglende betaling af husleje er den primære grund til, at lejere bliver udsat af

deres bolig.

104

UDSATTE LEJERE OG ÅRSAGER TIL UDSÆTTELSE

SFI har undersøgt de bagvedliggende årsager til, at lejere bliver udsat af deres

boliger og konsekvenserne af sådanne tvangsmæssige udsættelser.

105

Årsagen til

de tvangsmæssige udsættelser er typisk en kombination af lav indkomst, stor

gæld, og at lejerne har svært ved at administrere deres økonomi. Betydningen af

disse forhold bliver forstærket, når lejeren mister sit job, oplever ændringer i

familiemæssige forhold, har misbrugsproblemer eller psykiske lidelser. SFI

fremhæver, at de lejere, der bliver sat ud af deres boliger, tilhører samfundets

lavindkomstgruppe, og at stigningen i antallet af udsættelser hænger sammen

med, at lavindkomstgruppen er vokset.

106

Af undersøgelserne fremgår, at omkring halvdelen af de udsatte lejere har

oplevet ændringer i husstanden, som eksempelvis skilsmisse, forud for

udsættelsen, og at mange har mistet deres job umiddelbart forud for

udsættelsen. En stor andel af de udsatte lejere anser endvidere enten misbrug,

fysisk eller psykisk sygdom som årsag til udsættelsen.

107

Enlige mænd er overrepræsenteret blandt lejere, der udsættes af deres bolig. De

enlige mænd er også overrepræsenteret blandt lejere, der ikke modtager

boligstøtte, selv om en del af disse formodes at være berettiget hertil. Unge er

også sårbare i forhold til at blive tvangsmæssigt udsat af deres bolig. Særligt

unge uden uddannelse er overrepræsenteret blandt gruppen af udsatte lejere.

Familier med børn udgør 23 procent af de udsatte lejere, hvoraf enlige mødre

udgør halvdelen af disse.

108

Antallet af børn, der oplever en tvangsmæssig udsættelse, er steget fra 700 i

2002 til 1.500 i 2010. I perioden fra 2003 til 2009 har i alt 11.555 børn oplevet en

tvangsmæssig udsættelse.

109

Borgere på overførselsindkomst skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet (ikke

pensionister). Reglerne om en aktiv beskæftigelsesindsats betyder, at personer

på overførselsindkomst, der uden rimelig grund udebliver fra en aktiverende

indsats eller lovpligtige opfølgningssamtaler, bliver trukket i deres

overførselsindkomst. Det kaldes en rådighedssanktion og betyder, at man

trækkes i støtte for det antal dage, hvor man ikke har stået til rådighed for

arbejdsmarkedet. Alle borgere, der modtager kontanthjælp eller lignende, er

omfattet af reglerne, uanset omfanget af sociale og psykiske problemer, og skal

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

som minimum møde til opfølgningssamtale hver tredje måned på det

kommunale jobcenter.

Omkring 45 procent af landets kommuner oplyser, at borgere, der bliver sat ud af

deres bolig, ofte er blevet sanktioneret (rådighedssanktion).

110

Det kan dog ikke

heraf udledes, at rådighedssanktionerne er den direkte årsag til udsættelsen.

Kommunerne kan imidlertid som udgangspunkt ikke yde støtte, når støtten vil

ophæve betydningen af en sanktion, også selv om dette betyder, at borgeren

ikke kan betale sin husleje.

111

KONSEKVENSER AF TVANGSMÆSSIG UDSÆTTELSE

SFI’s undersøgelser viser, at mange efter en udsættelse får en omskiftelig

tilværelse i form af ændringer i familien eller flere efterfølgende skift i

boligforholdene.

112

En del bliver boligløse eller hjemløse.

Spørgeskemaundersøgelser foretaget af SFI tyder på, at knap 9 procent af de

tvangsudsatte bliver hjemløse, mens 16 procent bor hos familie eller venner.

Registerundersøgelser, ligeledes foretaget af SFI, tyder på, at omkring 18 procent

fortsat er boligløse et år efter udsættelsen.

113

SFI har også foretaget en undersøgelse af børnefamiliernes forhold i forbindelse

med en tvangsmæssig udsættelse. Undersøgelsen viser, at udsættelser kan have

stor betydning for børnefamiliernes livsvilkår og for børnenes udvikling og trivsel.

Undersøgelsen viser også, at familierne ofte må flytte flere gange efter

udsættelsen, og selve udsættelsen medfører ofte, at familien mister indbo og

ting med stor affektionsværdi.

SFI’s kvalitative undersøgelse (interviews med udsatte familier) viser, at både

børn og forældre oplever udsættelsen som skamfuld, hvorfor udsættelsen i vid

udstrækning holdes hemmelig for familie og venner. Mange af børnene har

stærke reaktioner, og den usikre boligsituation giver både fysisk og psykisk

utilpashed. Herudover bliver børnenes relation til venner påvirkede, hvilket giver

en oplevelse af isolation. Undersøgelsen viser også, at boligudsatte børn og unge

oftere ikke består eller slet ikke opnår en folkeskoleeksamen end andre børn, og

at de, der gør, opnår et lavere karaktergennemsnit, ligesom de sjældnere

påbegynder en ungdomsuddannelse. Undersøgelsen peger endvidere på, at det

tilsyneladende kun er de allermest marginaliserede familier, der får hjælp til

nødbolig efter udsættelsen, mens de fleste familier lever en omskiftelig

tilværelse i en længere periode med stor usikkerhed om deres boligsituation.

114

Serviceloven forpligter kommunerne til at anvise både enlige og familier, der har

mistet deres bolig, midlertidigt husly.

115

Forpligtelsen omfatter også udsatte

lejere og er betinget af, at den pågældende ikke selv har mulighed for at løse sit

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

boligproblem. Kommunen skal tilbyde den, efter omstændighederne, bedst

egnede midlertidige indkvartering, hvilket blandt andet kan omfatte lejlighed,

vandrehjem, pensionat, hotel eller lignende. Bestemmelsen kan ikke anvendes til

at skabe mere varige løsninger på den enkeltes boligproblem.

116

Endelig har kommunen også mulighed for at anvise en almenbolig efter reglerne

i almenboligloven.

117

Boliganvisning skal ske på baggrund af en vurdering af den

boligsøgendes behov og beboersammensætning i det område, kommunen

ønsker at boliganvise til. Kommunalbestyrelsen fastsætter de nærmere kriterier,

der anvendes ved anvisningen, og det er kommunen, der alene træffer

beslutning om, hvem der kan anvises en bolig. Der er ikke adgang til at klage over

et afslag på at få anvist bolig eller over, hvilken bolig man anvises til. En del

kommuner opererer med en akut-venteliste til boliganvisning, men der synes

ofte at være lang ventetid, særligt i hovedstadsområdet.

118

Der findes ingen opgørelser af, hvor ofte udsatte lejere får tilbudt indkvartering

efter servicelovens ’husvilde’-bestemmelse eller akut får anvist bolig efter

almenboliglovens regler. Kommunerne prioriterer generelt børnefamilier i den

kommunale boliganvisning.

119

SFI’s undersøgelse af børnefamilier, der bliver

udsat af deres lejemål, peger på, at det tilsyneladende kun er de mest

marginaliserede børnefamilier, der får hjælp i form af en nødbolig efter en

udsættelse.

120

Af den kvalitative undersøgelse fremgår, at en del forældre

oplever, at kommunerne har fokus på, om der skal sættes ind med

foranstaltninger i forhold til børnenes trivsel, mens en del ikke oplever, at

kommunerne har fokus på at hjælpe dem med at løse den usikre boligsituation,

der af forældrene betragtes som årsagen til børnenes mistrivsel.

121

POLITISKE OG LOVGIVNINGSMÆSSIGE TILTAG

Der er siden 2007 taget en række politiske og lovgivningsmæssige initiativer med

henblik på at forebygge udsættelse af lejere, ligesom der er foretaget en række

generelle reformer af reglerne om offentlig forsørgelse.

Der er således foretaget ændringer i reglerne for offentlig forsørgelse (blandt

andet ophævelse af reglerne om starthjælp, kontanthjælpsloft og reform af

kontanthjælpen), særlige tilskud og støtte til betaling af enkeltudgifter samt

ændringer i kommunernes og boligorganisationernes handleforpligtelser i

forbindelse med udsættelsessager.

Der er blandt andet indført en pligt for de almene boligselskaber til at orientere

kommunen, når der indledes udsættelsessag, samt en forpligtelse for

kommunerne til straks at undersøge, om den udsættelsestruede lejer er

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

berettiget til hjælp eller støtte efter sociallovgivningen.

122

Det er fast praksis, at

fogedretten også underretter kommunen forud for udsættelse af private lejere.

Tidligere har der været begrænset mulighed for at yde engangshjælp

(enkeltydelse) til betaling af en huslejerestance, da huslejeudgiften er en

forudsigelig udgift. Der er imidlertid indsat en ny bestemmelse i aktivloven, der

giver bedre mulighed for, at kommunerne med støtte til huslejerestancer kan

afværge udsættelse af lejere.

123

Ledige unge under 30 år, der ikke er omfattet af særlige vilkår om forhøjet

ydelse, eksempelvis på baggrund af psykisk sygdom eller lignende, modtager

generelt lavere forsørgelsesydelser end voksne. Mange kommuner har udtrykt

bekymring over, at det er vanskeligt at finde en bolig, som særligt de unge på de

laveste ydelser har mulighed for at betale. På den baggrund vedtog et enigt

Folketing i 2014 at give kommunerne adgang til at yde midlertidig huslejehjælp

til unge under 30 år med henblik på at forebygge den stigende hjemløshed

blandt unge.

124

Efter finanslovsaftalen for 2015 blev bestemmelsen dog

ophævet, da der i stedet blev åbnet mulighed for at give mere permanent støtte

til unge i de eksisterende boligstøtteordninger.

125

KOMMUNERNES PRAKSIS

Kommunerne er som anført forpligtede til straks at foretage en helhedsvurdering

af, om borgeren har ret til hjælp og støtte, når de modtager underretning om, at

der er indledt udsættelsessag. Ankestyrelsen har i 2014 undersøgt kommunernes

praksis i forhold til at yde sådan støtte og rådgivning til udsættelsestruede

lejere.

126

Undersøgelsen baserer sig både på en gennemgang af en række sager

og på spørgeskemaundersøgelser og interviews med kommuner,

boligorganisationer og fogedretten.

Ankestyrelsen konkluderer, at kommunerne modtager hovedparten af

underretningerne fra fogedretten og boligorganisationerne til tiden.

Ankestyrelsens gennemgang af 42 sager fra 7 forskellige kommuner viser blandt

andet, at kommunen ofte mangler oplysninger om de borgere, de modtager

underretning om, samt at kommunerne har vanskeligt ved at komme i kontakt

med borgerne.

127

Kommunerne har i 33 af sagerne rettet henvendelse til borgeren på baggrund af

underretningen, mens kommunerne i 9 af sagerne ikke har foretaget sig noget.

Gennemgangen viser, at det alene er 7 af underretningerne, der er endt med, at

kommunen har bevilliget en eller anden form for hjælp eller støtte.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

I 23 af sagerne havde kommunerne allerede i forvejen kendskab til borgerne,

mens kommunerne i 19 af sagerne ikke forinden kendte borgeren.

Ankestyrelsens undersøgelse viser, at i størstedelen af de sager, hvor kommunen

retter henvendelse til borgeren, reagerer denne ikke på henvendelsen. Dette

gælder særligt, når borgeren ikke i forvejen er kendt af kommunen. I langt

størstedelen af sagerne kontakter kommunerne borgeren ved digital eller fysisk

post. Dette gælder, uanset om der er tale om børnefamilier, borgere, der i

forvejen har en socialsag i kommunen, eller ukendte borgere. Når kommunerne

mangler oplysninger om borgeren, har nogle kommuner den praksis, at de

sender et afslag på hjælp til borgeren med oplysning om, at kommunen ikke

foretager sig yderligere, medmindre borgeren selv henvender sig med nye

oplysninger.

128

På baggrund af undersøgelsen er Ankestyrelsen kommet med en række

anbefalinger til kommunerne. Ankestyrelsen anbefaler blandt andet, at

kommunerne sikrer interne procedurer og forretningsgange, at ansvaret for

sagsoplysningen i sager vedrørende socialt udsatte borgere ikke overføres til

borgeren ved fremsendelse af et standardafslag med oplysning om, at borgeren

kan kontakte kommunen, samt at kommunerne forsøger at komme i kontakt

med den udsættelsestruede lejer ved personlig eller telefonisk kontakt, når

borgeren ikke reagerer på fremsendt digital eller fysisk post.

129

Endelig bemærker Ankestyrelsen, at det bør overvejes at undersøge den samlede

procedure i udsættelsessager på tværs af udlejere, kommuner og fogedret, at

sætte øget fokus på udsættelse af lejere i private udlejningsejendomme, samt at

det overvejes at give kommunerne adgang til data om effekturede udsættelser

eller adgang til mere detaljerede statistiske oplysninger på området, således at

kommunerne løbende kan evaluere indsatsen.

130

RETTEN TIL BOLIG OG TVANGSMÆSSIGE UDSÆTTELSER

Tvangsmæssig udsættelse er et intensivt indgreb med potentielt alvorlige

konsekvenser for den enkelte, og den boligsociale eksklusion kan lede til en

bredere social eksklusion og hjemløshed.

131

På den baggrund er udsættelse af

lejere af menneskeretlig interesse, ligesom området også har været genstand for

politisk bevågenhed. Danmark har generelt et højt beskyttelsesniveau for lejere i

relation til udsættelse samt boligstøtteordninger, der skal sikre, at

mindrebemidlede personer også har mulighed for at fastholde deres bolig.

Stigningen i antallet af udsættelsessager og tvangsmæssige udsættelser frem til

2011 skyldes formentlig en lang række forskellige forhold. SFI peger blandt andet

på en stigning i antallet af lavindkomstgruppen,

132

ligesom det må formodes, at

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

stigende boligpriser og den økonomiske krise, der har medført større

arbejdsløshed, har haft betydning. Samtidig udtrykker kommunerne bekymring

over, at det er vanskeligt at skaffe lejeboliger i et prisleje, som

lavindkomstgruppen kan betale. Faldet i antallet af de billigste lejeboliger

bekræftes af tal fra Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter, der, i forbindelse

med Rigsrevisionens undersøgelse af hjemløseområdet, har undersøgt

udviklingen.

133

Danmarks menneskeretlige forpligtelser forudsætter, at der tages passende

foranstaltninger, herunder administrative og lovgivningsmæssige tiltag, med

henblik på fremadskridende at nedbringe antallet af tvangsmæssige udsættelser

af lejere. Staterne nyder stor frihed til at vælge, hvilke foranstaltninger der må

anses for passende, men staten er alligevel i et vist omfang forpligtede til at

overvåge udviklingen og tiltagenes effekt for at kunne vurdere, om antallet af

udsættelser rent faktisk nedbringes. Der er som nævnt ovenfor taget en række

politiske og lovgivningsmæssige initiativer med henblik på at nedbringe antallet

af udsættelser.

Der er de senere år også foretaget en række store reformer på social- og

beskæftigelsesområdet. Når der foretages grundlæggende ændringer i

mindrebemidledes forsørgelsesgrundlag, kan der opstå en række uforudsete

problemstillinger for individer eller grupper i særlige situationer. Et eksempel

herpå er den gruppe af unge, der som følge af kontanthjælpsreformen modtager

en lavere ydelse, og som derfor kan have store vanskeligheder med at kunne

betale husleje. Folketinget besluttede enstemmigt at indføre regler om, at

kommunerne kunne yde midlertidig huslejehjælp til sådanne unge. Disse regler

er dog som ovenfor anført senere ophævet, og i stedet er der indført mulighed

for længerevarende støtte efter de almindelige regler om boligstøtte

(boligsikring og særlig støtte).

De mange ændringer, både i de regler, der specifikt vedrører hjælp og støtte til

udsættelsestruede lejere, og i de generelle regler om offentlig forsørgelse

(kontanthjælp med videre), gør det vanskeligt at vurdere effekten af de

enkeltstående tiltag. Imidlertid kan der ses et generelt fald i både antallet af

udsættelsessager og i tvangsmæssige udsættelser, hvilket muligvis også kan have

sammenhæng med stabiliseringen efter den økonomiske krise. Ankestyrelsens

undersøgelse viser, at kommunerne i et vist omfang anvender reglerne om en

særlig indsats over for udsættelsestruede lejere, selv om undersøgelsen også

viser, at indsatsen kan forbedres.

Den procentvise andel af udsættelsessager, der ender i tvangsmæssig

udsættelse, er fortsat næsten dobbelt så høj som i 2002. Tal fra

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Domstolsstyrelsen fra 2007 til 2013 viser, at der er stor forskel fra retskreds til

retskreds på, hvor stor en andel af udsættelsessagerne der ender med en

tvangsmæssig udsættelse. De tre byretter med flest udsættelsessager,

henholdsvis Glostrup, København og Århus, viser den betydelige variation. Ved

Retten i Århus ender mellem 10,7 og 14,9 procent af sagerne med tvangsmæssig

udsættelse, for Retten i Glostrup er det mellem 17,2 og 20,2 procent af sagerne,

mens det for Københavns Byret er mellem 20,3 og 26 procent af sagerne, der

ender med tvangsmæssig udsættelse. I enkelte retskredse er det nogle år over

30 procent af udsættelsessagerne, der ender med tvangsmæssig udsættelse,

mens enkelte retskredse i flere år har ligget under 10 procent.

5.2.3 ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme den

enkeltes rettigheder – at Danmark:



sikrer, at borgere, der på grund af psykiske eller sociale problemer ikke er

i stand til at deltage i beskæftigelsesfremmende aktiviteter eller deltage i

opfølgningssamtaler, ikke udsættes af deres bolig som følge af

rådighedssanktioner.



sikrer, at kommunerne i alle sager, hvor der modtages underretning om

udsættelsestruede lejere, opfylder handlepligten og tilrettelægger

sagsbehandlingen med henblik på, at personer med sociale eller psykiske

problemer kan medvirke til behandlingen af deres sager.



sikrer anvendelse af lovgivningens muligheder for at tilbyde både akutte

og mere permanente boliger til lejere, der er blevet udsat af deres bolig,

med henblik på at forebygge hjemløshed og øvrige konsekvenser af

tvangsmæssig udsættelse.

5.3 HJEMLØSHED

Hjemløshed er et komplekst problem, der ikke alene vedrører mangel på en

bolig, men ofte er forbundet med sociale problemer, fattigdom og psykisk

sygdom. Hjemløshed kan derfor ikke løses eller afhjælpes alene ved at stille en

bolig til rådighed for alle, men forudsætter en bredere indsats. Hjemløshed er

således et selvstændigt (bolig)socialt problem, men kan også være et symptom

på øvrige sociale problemer.

5.3.1 DEN MENNESKERETLI GE BESKYTTELSE

Staternes forpligtelse til at tage skridt til den fulde virkeliggørelse af retten til

bolig for alle mennesker og derfor også at træffe foranstaltninger med henblik på

at undgå hjemløshed omfattes af ØSKR. ØSKR-komitéen understreger, at

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

hjemløshed ikke alene er et problem i udviklingslande med betydelige

ressourcemæssige begrænsninger, men at der også er betydelige problemer med

hjemløshed i nogle af verdens mest økonomisk udviklede lande.

134

På baggrund af en formålsfortolkning af konventionen og forpligtelsen til at

anvende det maksimale af statens tilgængelige ressourcer er det ØSKR-

komitéens opfattelse, at ØSKR implicit indeholder en

”minimumskerneforpligtelse” for hver enkelt rettighed, som alle stater stort set

uafhængigt af tilgængelige ressourcer skal opfylde, og som kræver umiddelbar

handling.

135

Blandt sådanne tiltag i relation til retten til bolig nævner komitéen,

at alle stater skal have en national boligstrategi, der skal afspejle en bred

inddragelse og deltagelse af alle berørte, herunder hjemløse.

136

Ved Danmarks eksamination ved ØSKR-komitéen i 2011 udtrykte komitéen

bekymring over den vedvarende forekomst af hjemløshed i Danmark, særligt

blandt udlændinge. Komitéen anbefalede blandt andet, at Danmark træffer alle

hensigtsmæssige foranstaltninger for at forbedre både udbuddet og kvaliteten af

”modtageinstitutioner”, blandt andet krisecentre, døgninstitutioner og sociale

rehabiliteringscentre samt udformer passende politikker og programmer for at

fremme den sociale reintegration af hjemløse.

Der findes herudover en række øvrige ikke-juridisk bindende fortolkningsbidrag

fra blandt andet FN’s Menneskerettighedsråds Special Rapportør for retten til en

passende bolig, der i sin årsrapport fra 2005 til FN’s Menneskerettighedsråd

satte fokus på hjemløshed og hjemløses ret til bolig. Heri anbefales blandt andet

at adressere strukturelle problemstillinger som fattigdom, diskrimination og

adgangen til sociale boliger (almene boliger).

5.3.2 DANSKE FORHOLD

SFI har siden 2007 kortlagt antallet af hjemløse i Danmark hvert andet år.

Seneste opgørelse er fra 2013 og opgør antallet af hjemløse til 5.820 personer.

Opgørelsen er et øjebliksbillede af antallet af hjemløse personer i den uge,

optællingen foretages. Antallet af hjemløse er steget fra 4.998 personer i 2009 til

5.290 i 2011 til 5.820 hjemløse i 2013. Det svarer til en stigning på 17 procent fra

2009 til 2013. SFI skønner, at mellem 13.000 og 15.000 borgere blev ramt af

hjemløshed i løbet af 2013.

137

I samme periode er der sket en stigning i antallet af ”gadesovere”, som i 2013

udgjorde cirka 10 procent af de hjemløse personer. Antallet af hjemløse unge i

alderen 18-24 år er steget markant fra 633 personer i 2009 til 1.002 i 2011 og er i

2013 opgjort til 1.138 personer. Dette er næsten en fordobling.

138

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Kortlægningen viser også, at 65 procent af de hjemløse har et misbrug af alkohol

eller narkotika, og at 47 procent lider af psykisk sygdom. Omkring 30 procent af

de hjemløse borgere har både psykisk sygdom og misbrug, mens alene 21

procent hverken har psykisk sygdom eller misbrug.

139

I 2008 iværksatte satspuljepartierne Hjemløsestrategien for at reducere

hjemløsheden i Danmark. Strategien indebar, at 17 udvalgte kommuner blandt

andet skulle etablere boliger til hjemløse samt afprøve metoder til at få udsatte

borgere ud af hjemløshed. Hjemløsestrategien er baseret på en ”Housing First”-

tilgang, der indebærer, at der tidligt i forløbet skal sikres en permanent

boligløsning med bostøtte til den hjemløse. Dette er en ændring af den oftest

anvendte tilgang ved den kommunale boliganvisning, hvor den hjemløse først

bliver tilbudt en bolig, når denne gennem forskellige sociale eller

behandlingsmæssige tiltag skønnes ”boligparat”. Evalueringen af

Hjemløsestrategien viser, at det har været en udfordring for kommunerne at

skifte tilgang, og særligt i misbrugsbehandlingssystemet er

”boligparathedstilgangen” stadig udpræget.

140

Erfaringerne fra Hjemløsestrategien viser, at en højere andel af de hjemløse end

hidtil antaget kan bo i almindelige boliger, forudsat at de modtager intensiv

bostøtte. Trods Hjemløsestrategien er hjemløsheden steget med 7 procent i de

deltagende kommuner. Hjemløsheden er imidlertid steget med samlet 41

procent i landets øvrige kommuner.

Selv om tiltagene i Hjemløsestrategien overordnet evalueres som effektfulde, har

en række strukturelle forhold været medvirkende til, at den overordnede

målsætning med strategien om reduceret hjemløshed ikke er opnået. 8 af de 17

kommuner havde endvidere opstillet en række konkrete målsætninger om færre

gadesovere, færre unge på herberger, kortere ophold på herberger og færre

personer, der løslades fra fængsler til hjemløshed. Ingen af disse målsætninger

blev opnået. Der peges i den forbindelse særligt på, at der er stor mangel på

boliger, som modsvarer de hjemløses betalingsevne. Dette fremhæves særligt i

forhold til unge, hvor hjemløsheden er steget markant. Endelig peges der på den

økonomiske krise, der har medført flere arbejdsløse og flere generelle

kommunale sparerunder, uden at effekten af den økonomiske krise dog har

været undersøgt nærmere.

141

Rigsrevisionen har gennemført en undersøgelse af myndighedernes samlede

indsats over for hjemløse og har i den forbindelse undersøgt udviklingen i

antallet af billige boliger, som personer på de laveste overførselsindkomster har

mulighed for at betale.

142

Undersøgelsen viser et markant fald i antallet af billige

boliger, der kan betales af personer med begrænset betalingsevne. Tallene er

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

behæftet med en vis usikkerhed, men viser et fald i antallet af boliger med en

husleje på 3.000 kroner eller derunder på 55 procent siden 2007 og et fald på 27

procent i antallet af boliger med en husleje på mellem 3.000 og 4.000 kroner

siden 2007.

Både Rigsrevisionen og Statsrevisorerne finder, at myndighedernes indsats over

for hjemløse ikke har været tilfredsstillende, og der rejses kritik af, at

kommunerne ikke har sikret en passende boligmasse og dermed ikke har kunnet

imødekomme de hjemløses boligbehov. Rigsrevisionen bemærker dog, at

kommunerne løbende har gjort Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter

opmærksom på dette og kritiserer derfor ministeriet for ikke at have fulgt op på,

hvordan kommunerne anvender de eksisterende ordninger til at skaffe boliger til

de hjemløse, og om ordningerne er tilstrækkelige. Statsrevisorerne tilslutter sig

denne kritik. Det kritiseres også, at Hjemløsestrategien endnu ikke er udbredt til

de øvrige kommuner.

Hjemløsestrategien og den afsatte satspuljebevilling udløb i 2013. I efteråret

2014 blev en pulje på knap 10 millioner kroner udmøntet til implementering af

Hjemløsestrategiens metoder i 26 øvrige kommuner.

143

Strategiens elementer

forudsættes at være implementeret i de 17 projektkommuner, der deltog i

Hjemløsestrategien. Der blev i 2013 afsat en pulje til særlige tiltag i forhold til

forebyggelse af hjemløshed blandt unge

144

og i 2014 en pulje til midlertidige

overgangsboliger til unge hjemløse.

145

I forbindelse med Hjemløsestrategien er der blevet etableret nye pladser på

landets forskellige botilbud. Stigningen i antallet af gadesovere samt

Ankestyrelsens årlige opgørelse over brugere af herberger kan dog tyde på, at

der tillige er mangel på de akutte botilbud til hjemløse. Der var i 2013 i alt 2.180

herbergspladser fordelt på 73 botilbud, hvilket er en mindre stigning fra 2.101 i

2009.

146

Sammenholdt med stigningen i antallet af hjemløse er det imidlertid

tvivlsomt, om de 79 ekstra pladser er tilstrækkeligt.

En af de væsentligste både løbende og akutte ydelser til hjemløse er netop

adgangen til at overnatte på herberg, forsorgshjem eller natcafé. Disse botilbud

omtales ofte som § 110-botilbud, da adgangen til disse botilbud er reguleret i

servicelovens § 110. Herbergsbestemmelsen suppleres endvidere af ”husvilde”-

bestemmelsen i serviceloven, der omfatter personer uden bolig, men som ikke

har øvrige sociale problemer i et omfang, der giver adgang til herberg.

147

Alle borgere med lovligt ophold i Danmark, der har særlige sociale problemer, og

som ikke har eller kan opholde sig i egen bolig, og som har behov for botilbud og

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

for tilbud om aktiverende støtte, omsorg og efterfølgende hjælp, har krav på et

midlertidigt botilbud (herberg).

Målgruppen for botilbuddene er således ikke begrænset til borgere uden bolig,

men omfatter også såkaldt ”funktionelt hjemløse”, altså borgere, som på

baggrund af de sociale problemer ikke er i stand til at opholde sig i boligen.

Boligmangel alene giver således ikke adgang til et herberg, såfremt personen ikke

har sociale problemer.

Herbergsbestemmelsen er formuleret som et egentligt individuelt retskrav, og

botilbuddene er som udgangspunkt ikke berettiget til at afvise nogen på

baggrund af pladsmangel, men skal i stedet henvise til et botilbud med plads.

148

Kommunerne er forpligtigede til at sikre tilstrækkelig forsyning af

herbergspladser. Dette kan blandt andet ske i samarbejde med private

organisationer, andre kommuner eller regioner.

149

En kommunal forsyningsforpligtelse betyder, at kommunen har pligt til at levere

den pågældende ydelse. Borgerens ret gælder principielt med det samme, og

kommunen kan som udgangspunkt ikke udsætte selve opfyldelsen af afgørelsen

ved at etablere ventelister eller lignende.

150

Adgang til et § 110-tilbud forudsætter ikke forudgående kommunal visitation,

men kan ske ved henvendelse til det enkelte botilbud. Det såkaldte ”selvmøder-

princip” anses for at være afgørende, for at hjemløse kan ydes akut hjælp.

Adgangen til disse tilbud forudsætter imidlertid, som anført ovenfor, at den

hjemløse har lovligt ophold i Danmark. Der er de senere år sket en markant

stigning i antallet af hjemløse EU-borgere, særligt fra de østeuropæiske lande.

Det har været omdiskuteret, hvorvidt hjemløse EU-borgere har ret til at benytte

sig af herbergerne i kraft af deres opholdsret efter EU-retten. Ministeriet for

Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold har i december 2014 endelig

fastslået, at EU-borgere ligesom danske statsborgere har et egentligt krav på

herbergsydelser.

151

Danske statsborgere stod for 87 procent af overnatningerne på herbergerne i

2013, mens hjemløse med ikke-vestligt statsborgerskab stod for 11 procent, og

hjemløse med nordisk eller EU-statsborgerskab alene stod for 1 procent af

overnatningerne.

152

Det betyder på den ene side, at hjemløse EU-statsborgere i

vidt omfang er blevet nægtet adgang til herbergerne, og på den anden side, at

ministeriets afklaring af reglerne må formodes at skabe øget tilgang til

herbergerne og dermed tilsvarende manglende herbergspladser.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

De senere år har der via satspuljen årligt været afsat en pulje til såkaldte

”nødherberger” i vintermånederne. Private organisationer har således kunnet

søge disse midler med henblik på at tilbyde overnatning til de udenlandske

hjemløse, der ikke har haft adgang til de almindelige herberger. Alle hjemløse –

uanset opholdsret – har adgang til disse nødherberger. Skiftende socialministre

har understreget, man ikke vil acceptere, at disse mennesker skal overnatte

udendørs i frost og kulde.

153

Adgangen til nødherberger i vintermånederne kan

efter omstændighederne ses som nødvendig for denne udsatte gruppes helbred,

ret til sundhed og i yderste konsekvens retten til liv.

Ankestyrelsen træf i 2014 afgørelse i en principiel sag om klageadgang i forhold

til afslag på optagelse i herberg.

154

Ankestyrelsen konkluderede med henvisning

til, at det er herbergslederen, der som følge af selvmøderprincippet træffer

afgørelse om optagelse, at der ikke er adgang til at klage over afvisning eller

bortvisning. Klageadgangen fremgik direkte af herbergsbestemmelsen i den

tidligere bistandslov, men den er ikke videreført i serviceloven.

Beboere på herbergerne, der – trods gentagne påmindelser fra personalet –

fortsat tilsidesætter henstilling og regler for opholdet, kan henvises til et andet

herberg, og i ekstreme situationer, for eksempel vold, bortvises. Ankestyrelsens

årlige statistik over brugerne af herbergerne viser, at der er registreret 491

bortvisninger fra herbergerne i 2013, hvilket er et betydeligt fald i forhold til 631

bortviste i 2009. Både afvisning af optagelse på herberg og bortvisning er

indgribende afgørelser, da herbergerne i vidt omfang udgør det nederste

sikkerhedsnet for hjemløse borgere. Samtidig viser den årelange ulovlige praksis

med afvisning af hjemløse EU-borgere, at der kan være behov for administrativ

klageadgang ved afgørelser om optagelse på herberg.

Afslag på optagelse på herberg registreres imidlertid ikke, muligvis fordi det

principielt ikke er tilladt at afvise personer, der opfylder betingelserne på grund

af pladsmangel eller lignende. I sådanne tilfælde skal der ske henvisning til et

andet herberg, der har plads til den hjemløse, og henvisningen bør ske efter

forudgående kontakt til herberget. Herberger kan imidlertid se sig nødsaget til at

afvise hjemløse, hvis der fysisk ikke er plads, ligesom det kan være umuligt at

finde et herberg, der kan tage imod den hjemløse. Når afslag på optagelse på

herberg ikke registreres, kan det være vanskeligt at konstatere, om der er

mangel på herbergspladser.

En undersøgelse fra SFI offentliggjort i februar 2015 viser, at langt størstedelen af

beboerne generelt er tilfredse med opholdet på herberg. 9 ud af 10

herbergsbeboere vil gerne have deres egen bolig, og størstedelen ønsker sig en

lejlighed i en almindelig opgang. Undersøgelsen viser, at cirka en tredjedel af

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

beboerne angiver, at de ikke har kontakt til en kommunal sagsbehandler, og at

under en fjerdedel har en handleplan over den sociale indsats.

155

En sådan

handleplan er kommunerne forpligtede til at tilbyde alle personer med alvorlige

sociale problemer, der ikke eller kun med betydelig støtte kan opholde sig i egen

bolig, eller som i øvrigt har behov for betydelig støtte for at forbedre de

personlige udviklingsmuligheder.

156

Rigsrevisionen har rejst kritik af, at

kommunerne ikke i tilstrækkeligt omfang tilbyder hjemløse de lovpligtige

handleplaner og bemærker, at handleplanerne netop er det redskab, der har til

formål at sikre overblik over og sammenhæng i indsatsen over for den enkelte

hjemløse.

157

Regeringen har i februar 2015 fremsat et lovforslag, der forpligter herbergerne til

– senest tre dage efter indskrivningen – at orientere borgerens kommune om

indskrivningen på herberg samt at orientere kommunen ved udskrivning.

158

Regeringen har fastsat to overordnede målsætninger på hjemløseområdet som

led i regeringens målsætninger på det sociale område frem mod 2020. Det er

målsætningen, at antallet af hjemløse skal reduceres med 25 procent i 2020, så

der højest er 4.000 hjemløse personer i Danmark, samt at andelen af borgere,

der vender tilbage til et herberg inden for det første år efter udskrivning til egen

bolig, maksimalt må udgøre 20 procent. Fra 2009 til 2013 er mellem 31 og 33

procent vendt tilbage til herberg ét år efter udskrivning til egen bolig.

159

5.3.3 ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at sikre den fulde

virkeliggørelse af retten til bolig og imødekomme internationale anbefalinger –

at Danmark:



fastsætter en konkret målsætning for og løbende følger udviklingen i

udbuddet af billige almene boliger, som hjemløse, og særligt unge

hjemløse, har mulighed for at betale.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme den

enkeltes rettigheder – at Danmark:



implementerer metoderne fra Hjemløsestrategien i alle landets

kommuner.



undersøger det reelle behov for herbergspladser med henblik på at

nedbringe antallet af gadesovere og sikre, at kommunerne lever op til

deres forsyningsforpligtelse, således at alle hjemløse med krav på

herbergsydelse kan få adgang hertil.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15



genindfører den administrative klageadgang for afgørelser om optagelse

og bortvisning fra § 110-tilbud.



sikrer, at alle hjemløse tilbydes en helhedsorienterede handleplan i

overensstemmelse med serviceloven.

5.4 KRIMINALISERING AF H JEMLØSES FORHOLD

For en del hjemløse foregår en lang række almindelige menneskelige handlinger i

det offentlige rum, eksempelvis at spise og sove. Når hjemløshed samtidig er tæt

forbundet med fattigdom, misbrug og psykisk sygdom, kan hjemløse udgøre et

ordensmæssigt problem og dermed også blive genstand for politiets arbejde.

Hjemløse anses mange steder for at udgøre et ordensmæssigt problem, særligt i

større byer, og mange lande har kriminaliseret handlinger, der relaterer sig til

hjemløshed og fattigdom. Dette rejser dels spørgsmål om, hvordan sådanne love

håndhæves i praksis, dels om følgevirkningerne heraf i relation til beskyttelsen af

hjemløses menneskerettigheder.

5.4.1 DEN MENNESKERETLI GE BESKYTTELSE

Det fremgår af præamblen til både ØSKR og ICCPR, at menneskerettighederne i

begge konventioner hidrører fra det enkelte menneskes naturlige værdighed.

Alle menneskerettigheder anses som udelelige, ligeværdige og indbyrdes

forbundne og afhængige.

160

Retten til bolig kan have stor indflydelse på

eksempelvis retten til sundhed og retten til privat- og familieliv, ligesom den

manglende adgang til at nyde godt af retten til bolig kan gøre individer særligt

udsatte i forhold til beskyttelsen af borgerlige og politiske rettigheder.

FN’s Special Rapportør for retten til bolig har eksempelvis udtrykt bekymring

over effekten af love, der direkte eller indirekte kriminaliserer hjemløshed med

henvisning til, at sådanne regler fører til en yderligere marginalisering af

hjemløse. Kriminalisering af problemstillinger knyttet til hjemløshed har ifølge

rapportøren en negativ effekt i forhold til hjemløses ret til bolig. Rapportøren

anbefaler derfor, at alle love, der kriminaliserer hjemløshed, bør ophæves og

erstattes med lovgivning og politik, der anerkender retten til en passende bolig

for hjemløse.

161

Danmark har underskrevet FN’s Habitat Agenda, som er et internationalt by- og

boligpolitisk dokument med en lang række politiske tilsagn og anbefalinger, der

skal sikre alle mennesker en passende bolig og gøre beboelsesområder sikrere,

sundere, bæredygtige og produktive. Det fremhæves i dokumentet, at

hjemløshed truer den enkeltes sundhed, sikkerhed og liv, samt at hjemløse ikke

bør kriminaliseres på baggrund af deres status.

162

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

I FN’s Guidende principper for ekstrem fattigdom og menneskerettigheder

fremhæves under retten til frihed og sikkerhed, at staterne bør ophæve eller

reformere love, der kriminaliserer hjemløses livsopretholdende handlinger, der

foretages i det offentlige rum, såsom at sove, tigge, spise, samt handlinger, der

relaterer sig til personlig hygiejne.

163

FN’s Special Rapportør for ekstrem

fattigdom og menneskerettigheder har endvidere udtrykt bekymring over, at

hjemløshed og fattigdom benyttes som indikatorer for kriminalitet.

164

FN’s Menneskerettighedskomité, der overvåger staternes implementering af

ICCPR, har i forbindelse med eksaminationen af USA også udtrykt bekymring over

kriminaliseringen af hjemløses hverdagsaktiviteter, såsom at spise, sove og

opholde sig i bestemte områder.

165

Komitéen bemærker, at kriminaliseringen

rejser bekymring for overtrædelser af konventionens generelle

diskriminationsforbud samt forbuddet mod nedværdigende behandling, ligesom

komitéen bemærker, at kriminalisering af hjemløshed kan være problematisk i

forhold til retten til frihed og personlig sikkerhed samt retten til privat- og

familieliv.

166

Egentlige forbud mod, at hjemløse må opholde sig i bestemte områder eller

zoner, kan endvidere være et indgreb i friheden til at vælge opholdssted, der er

beskyttet i EMRK’s tillægsprotokol 4.

167

Indgreb i bevægelsesfriheden skal blandt

andet forfølge et legitimt formål og være nødvendigt (proportionalt). Hvis

sådanne indgreb ikke er begrundet i den enkeltes adfærd, men har baggrund i

social status eller tilhørsforhold til en socialt udsat gruppe, kan det tillige være

problematisk i forhold til EMRK’s diskriminationsforbud.

5.4.2 DANSKE FORHOLD

DE FACTO-KRIMINALISERING AF HJEMLØSHED

I Danmark anses hjemløshed som et socialt problem, og hjemløshed er ikke som

sådan strafbart eller på anden vis direkte kriminaliseret. I 1999 blev straffelovens

bestemmelse om løsgængeri og prostitution ophævet, da denne ikke længere

blev anvendt og blev anset som utidssvarende. Det er heller ikke i sig selv

kriminaliseret at overnatte i det offentlige rum, medmindre dette udgør en

forstyrrelse af den offentlige orden, et brud på stedbestemte ordensreglementer

(eksempelvis regler for anvendelsen af en offentlig park) eller medfører

indtrængen på et ikke-offentligt tilgængeligt område.

Politiet skal virke for tryghed, sikkerhed, fred og orden i samfundet og har blandt

andet til opgave at forhindre forstyrrelse af den offentlige orden.

168

Den

nærmere regulering af politiets beføjelser – herunder hvilke handlinger der kan

gribes ind over for – er reguleret i politiloven og ordensbekendtgørelsen.

169

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Ordensbekendtgørelsen finder anvendelse på borgernes adfærd på veje eller på

andre steder, hvortil der er almindelig adgang.

170

Ordensbekendtgørelsen forbyder blandt andet adfærd som slagsmål, skrigen,

råben eller anden støjende, voldelig, fornærmelig eller lignende optræden, der

er egnet til at forstyrre den offentlige orden.

171

Ordensbekendtgørelsen omfatter

også et forbud mod uanstændig eller anstødelig opførsel, der er egnet til at

forulempe andre eller vække offentlig forargelse.

172

Bekendtgørelsen indeholder endvidere bestemmelser, der giver politiet

mulighed for at påbyde enhver at undlade at stå stille på et bestemt sted eller at

færdes frem og tilbage på kortere strækninger, når den pågældendes ophold

eller færden medfører ulempe eller gene for de omkringboende eller

forbipasserende.

173

Politiets påbud herom er en forvaltningsakt, der som

udgangspunkt er omfattet af forvaltningslovens bestemmelser, og en manglende

efterkommelse af påbuddet kan straffes med bøde.

174

Såfremt en persons

adfærd gentagne gange medfører ulempe eller gene, kan der udstedes et

zoneforbud. Et zoneforbud udstedes i en radius af 100 meter fra det sted, hvor

forseelsen er begået, og er efter fast praksis gældende i to år. Selve opholdet

inden for denne zone i den toårige periode er herefter i sig selv strafbart, uden

hensyntagen til den pågældendes adfærd.

175

Den nærmere fastlæggelse af begrebet ’den offentlige orden’ afhænger i øvrigt

af, hvad der må anses for en almindeligt accepteret adfærd i samfundet, og

begrebet kan ændre sig med tiden og samfundsudviklingen.

For hjemløse og særligt for gadesovere foregår en lang række almindelige

menneskelige handlinger, der for de flestes vedkommende udøves i hjemmet, i

det offentlige rum. Det kan blandt andet være at sove på gaden, i en park eller

på et øde sted, medicinindtag, socialt samvær, at spise og tilberede mad, samt

toiletbesøg, idet adgang til toiletter mange steder er begrænset.

Mange af disse almindelige menneskelige handlinger kan, når de foregår i det

offentlige rum, alt afhængig af situationen og omgivelserne betragtes som

forstyrrelser af den offentlige orden. Hvorvidt sådanne handlinger påtales af

politiet og eventuelt medfører sigtelse, tiltale og bødestraf, vil i høj grad være

overladt til politiets skøn og dermed til en konkret vurdering.

Der har tidligere været eksempler på, at ordensbekendtgørelsen systematisk har

været anvendt til at stresse socialt udsatte væk fra bestemte belastede områder.

Eksempelvis havde politiet i mere end 20 år inddelt en del af Vesterbro i

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

København i ”forbudszoner”, hvor socialt udsatte, der tog ophold, blev mødt

med zoneforbud og bødestraf.

176

Tilsvarende har været beskrevet anvendt i

kortere eller længere perioder i relation til andre steder og byer, hvor socialt

udsatte hjemløse har taget ophold og dermed har været til gene for

omkringboende, erhvervsdrivende med videre.

177

Civilsamfundsorganisationer, der arbejder med socialt udsattes retssikkerhed,

har rejst tvivl om lovligheden af politiets praksis og det hensigtsmæssige ved en

sådan ”stress-strategi”, herunder om strategien udgjorde uproportionale indgreb

i retten til bevægelsesfrihed og forhindrede socialt udsatte i at gøre brug af

særlige sundhedstilbud, der netop var oprettet i disse forbudszoner, og som

havde betydning for de socialt udsattes ret til sundhed.

178

Et zoneforbud udgør et indgreb i retten til frit at vælge opholdssted. En

menneskeretlig vurdering af sådanne zoneforbud forudsætter en vurdering af,

om udstedelsen af forbuddet i det enkelte tilfælde er lovligt og nødvendigt i et

demokratisk samfund af hensyn til at opretholde den offentlige orden og dermed

kan betragtes som proportionalt.

179

Hvis zoneforbud udstedes alene på baggrund

af personens sociale status – som hjemløs eller på anden vis socialt udsat – uden

at forbuddet er begrundet i den pågældendes individuelle adfærd, kan dette

også rejse menneskeretlige problemstillinger i forhold til forbuddet mod

diskrimination på baggrund af social oprindelse.

180

UDENLANDSKE HJEMLØSE

Der er de senere år sket en markant stigning i antallet af hjemløse EU-borgere,

særligt fra de østeuropæiske lande. Alene i København anslås mellem 200-300

udenlandske hjemløse at overnatte under åben himmel blandt andet i byens

parker. Stigningen har ført til klager fra kommuner, erhvervsdrivende og

beboere, der er utrygge ved de udenlandske hjemløse og generes af

efterladenskaber i form af skrald, mad, afføring og tøj.

181

Hjemløse EU-borgere kan – som følge af EU-retten – ikke udvises alene på

baggrund af subsistensløshed eller på grund af forhold, der ikke vedrører den

pågældendes individuelle forhold, eller er af generelpræventiv karakter. Den

pågældendes adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig

trussel, der berører grundlæggende samfundshensyn,

182

og domstolspraksis

viser, at der ikke må være tale om handlinger af tilfældig karakter og/eller med

begrænset skadevirkning.

183

I 2011 afsagde Højesteret fire kendelser om adgangen til at frihedsberøve EU-

borgere med henblik på at sikre effektueringen af en administrativt besluttet

udvisning. Højesteret fandt, at der ved domstolsprøvelsen af frihedsberøvelsen

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

tillige måtte foretages en vis prøvelse af grundlaget for den administrative

afgørelse om udvisning. Ved denne prøvelse fandt Højesteret, at der ikke havde

været en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berørte

grundlæggende samfundshensyn, i to af de fire sager. Dette indebar, at udvisning

i de to konkrete tilfælde ville stride mod EU-retten og udlændingeloven, og at

frihedsberøvelsen dermed ikke var lovlig. Sagerne vedrørte en rumænsk mand,

der ved et forladt hus (husfredskrænkelse) havde forsøgt at bryde låsen på en

cykel op med en skruetrækker (ulovlig omgang med hittegods)

184

samt en

rumænsk mand, der sammen med to andre havde taget ophold og overnattet tre

nætter i en kolonihave (husfredskrænkelse) samt på et tidligere tidspunkt havde

vedtaget en bøde for butikstyveri.

185

I de to øvrige sager, der blandt andet

vedrørte flere tilfælde af butikstyveri, fandt Højesteret frihedsberøvelsen

begrundet, da der ikke på baggrund af Højesterets prøvelse af den administrative

udvisning var grundlag for at tilsidesætte afgørelsen om udvisning.

186

Københavns Politi har de senere år iværksat en forstærket indsats rettet mod

udenlandske hjemløse, særligt om sommeren. Den intensiverede indsats

vedrører både udlændingekontrol, der i Danmark varetages af politiet, en

ordensmæssig indsats og efterforskning af kriminalitet.

187

Civilsamfundsorganisationer, der arbejder med udenlandske hjemløse, har

kritiseret politiets strategi for at have til hensigt at ”stresse” de udenlandske

hjemløse, men politiet afviser, at dette skulle være tilfældet, og påpeger blandt

andet, at der i gruppen af hjemløse også er tilrejsende kriminelle.

188

Politiet skal som ovenfor anført virke for tryghed, fred og orden i samfundet og

har til opgave at forhindre forstyrrelser af den offentlige orden. Det stigende

antal udenlandske hjemløse, der overnatter og lever i det offentlige rum, skaber

utvivlsomt ordensmæssige problemer, som politiet skal bidrage til at løse.

Omvendt må en sådan målrettet indsats ikke betyde, at der opstår en

forskelsbehandling i anvendelsen af ordensbekendtgørelsen, således at

ordensforstyrrelser foretaget af udlændinge medfører strafpåstand i tilfælde,

hvor sådanne overtrædelser ikke ville medføre strafforfølgning af danske borgere

i en tilsvarende situation.

Der findes ikke særskilt statistik for anvendelsen af ordensbekendtgørelsen i

relation til hjemløses overtrædelser, og det er derfor heller ikke muligt at

opgøre, hvorvidt udenlandske hjemløse oftere straffes for sådanne

overtrædelser end danske hjemløse.

Hjemløshed er ofte kendetegnet ved at være relateret til fattigdom og har derfor

traditionelt også været kendetegnet ved tiggeri og modtagelse af almisser.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Betleri er omfattet af straffeloven

189

og har tidligere været anvendt sjældent. I

1965 indskrænkede man det strafbare område for betleri og indførte et krav om,

at betleri kun kan straffes efter forudgående advarsel fra politiet. En sådan

advarsel er gældende i fem år. I lovens forarbejder bemærkes, at principielle

synpunkter taler for en fuld afkriminalisering af betleri med henvisning til de

sociale problemer, der typisk er baggrunden for handlingen. Straffelovrådet kom

dog frem til, at hensynet til den offentlige orden gjorde det betænkeligt helt at

ophæve bestemmelsen. I 1989 foreslog Straffelovrådet bestemmelsen ophævet,

da bestemmelsen ansås for utidssvarende og i praksis betydningsløs.

Straffelovrådet gentog som udgangspunkt denne opfattelse igen i 2002 og fandt,

at betleri formentlig var bedst dækket i den dagældende politivedtægt (svarende

til ordensbekendtgørelsen). Dette forudsatte dog en nærmere undersøgelse af

samspillet mellem straffelovens betleribestemmelse og politivedtægten, hvilket

rådet ikke havde haft mulighed for. Rådet anbefalede derfor foreløbigt

bestemmelsen opretholdt.

190

Rigspolitiet har til brug for justitsministerens besvarelse af udvalgsspørgsmål til

Folketingets Retsudvalg gennemgået afgjorte sager og advarsler efter

straffelovens betleribestemmelse fra 2008 til 2012.

191

Rigspolitiet har ligeledes i

forbindelse med yderligere spørgsmål fra Folketingets Retsudvalg gennemgået,

hvor mange udenlandske statsborgere der fra 2005 til 2014 er straffet for eller

har modtaget advarsel for betleri.

192

Tallene er behæftet med en vis usikkerhed, da de er opgjort på baggrund af

politiets journaliseringssystem. Tallene er endvidere opgjort på forskellige

tidspunkter, så det kan ikke udelukkes, at de er opgjort på forskellige måder. Når

man sammenligner tallene fra de to opgørelser for perioden 2008-2012, synes

der imidlertid at tegne sig et billede af, at betleribestemmelsen primært

anvendes over for udlændinge. Det fremgår af den ene opgørelse, at der er

truffet i alt 49 fældende afgørelser i perioden, mens den anden opgørelse viser,

at der er truffet fældende afgørelser over for udenlandske statsborgere 45 gange

i samme periode.

Fældende afgørelser efter straffelovens § 197 (betleri) 2008-2012

2008

2009

2010

2011

2012

I alt

Alle

Udlændinge 4

Der kan som ovenfor nævnt alene dømmes for betleri, hvis betleriet begås efter

forudgående advarsel. Ser man på antallet af advarsler, der er givet for betleri i

perioden 2008-2012, viser den ene opgørelse, at der er givet i alt 185 advarsler,

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

mens den anden opgørelse viser, at der er givet i alt 179 advarsler til

udenlandske statsborgere i samme periode.

Advarsler (påbud) efter straffelovens § 197 (betleri) 2008-2012

2008

2009

2010

2011

2012

I alt

Alle

185

Udlændinge 14

179

Der kan som anført være usikkerheder forbundet med at sammenholde

opgørelserne. Eksempelvis overstiger antallet af advarsler givet til udlændinge

antallet for det samlede antal advarsler i 2010 og 2012. Opgørelserne tegner

imidlertid et billede af, at bestemmelsen stort set kun anvendes over for

udlændinge.

Ser man alene på udviklingen i antallet af advarsler og fældende afgørelser over

for udenlandske statsborgere i perioden fra 2005 til 2013, varierer tallene en del

for de enkelte år, men der ses dog en stigning i antallet af advarsler fra 30 i 2005

til 104 i 2013, mens antallet af fældende domme i perioden varierer mellem 4 og

22 afgørelser, uden at der kan ses en faldende eller stigende tendens.

193

Der synes således både at være en stigning i antallet af advarsler for betleri samt

en tendens til, at bestemmelsen primært anvendes over for udlændinge.

Opgørelserne siger imidlertid ikke noget om årsagerne til denne udvikling. Der

kan således være forskellige årsager hertil, eksempelvis at de udenlandske

statsborgere tigger på en anden og mere generende måde end danske tiggere,

der kan være tale om en egentlig diskriminerende praksis, eller der kan være tale

om strukturelle forhold.

Da politiet i Danmark både varetager ordensmæssige opgaver, strafforfølgning

og udlændingekontrol, bør der rettes opmærksomhed mod, at strafforfølgning

for ordensovertrædelser og straffelovsovertrædelser, som eksempelvis betleri

eller husfredskrænkelser med henblik på overnatning, ikke sker med henblik på

at etablere grundlag for en senere udvisning af hjemløse udlændinge i tilfælde,

hvor sådanne overtrædelser ikke ville medføre strafforfølgning af danske borgere

i en tilsvarende situation. Der bør således ikke opstå en sammenhæng mellem en

målrettet anvendelse af ordensbekendtgørelsen og straffeloven for ”hjemløse-

forbrydelser” og administrative afgørelser om udvisning.

En sådan situation ville være problematisk i forhold til kravet om lighed for loven,

der både er et grundlæggende princip i dansk ret og omfattet af blandt andet det

generelle diskriminationsforbud i ICCPR.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Civilsamfundsorganisationer, der arbejder med udenlandske hjemløse, har i

forbindelse med en konkret sag omtalt i pressen hævdet, at politiet og

Udlændingestyrelsen forfølger mindre forseelser – som at sove på gaden – for at

få EU-borgere udvist. I den konkrete sag havde en hjemløs rumænsk kvinde tre

gange overtrådt ordensbekendtgørelsen ved at overnatte på offentlige steder og

modtaget en enkelt bøde herfor. Hun blev frihedsberøvet med henblik på

udvisning, men retten fandt ved prøvelsen af udvisningsgrundlaget, at

udvisningen ville være i strid med EU’s opholdsdirektiv og udlændingeloven,

hvorfor frihedsberøvelsen ikke blev fundet lovlig.

194

EN SAMMENHÆNGENDE POLITIK OG GRUNDLÆGGENDE RETTIGHEDER

Problemstillingen med tilgangen af fattige og udsatte hjemløse migranter er

kendt i det meste af Europa, hvor en del af de mest udsatte fra de fattigste

lande, i kortere eller længere perioder, tager ophold som hjemløse i de mere

velhavende europæiske samfund.

EU-rettens opholdsregler giver hjemløse EU-borgere ret til at opholde sig i

Danmark i en kortere periode. De udenlandske hjemløse benytter sig af denne

rettighed, uagtet de svære betingelser, de lever under. Det er nærliggende at

antage, at årsagen hertil er, at forholdene i Danmark, uagtet at de hjemløse ikke

kan modtage støtte fra de danske myndigheder, trods alt er bedre end i deres

oprindelsesland. Den politiske diskussion har i høj grad handlet om, at det

danske velfærdssystem ikke skal belastes af udenlandske hjemløse, samt at

adgangen til sociale ydelser kan antages at tiltrække flere fattige migranter.

Udenlandske hjemløse modtager imidlertid ingen støtte via det almindelige

velfærdssystem. Adgangen til at modtage velfærdsydelser er stort set begrænset

til EU-borgere, der på baggrund af arbejde får status af arbejdstagere, dog med

undtagelse af eksempelvis akut sundhedsbehandling.

De udenlandske hjemløse opholder sig i vidt omfang i Danmark lovligt, og en

ændring af dette forhold vil – i forhold til de hjemløse EU-borgere – kræve

grundlæggede ændringer i EU-retten. Deres ophold synes samtidig at skabe

problemer af ordensmæssig karakter, som ikke løses trods en intensiveret

politiindsats. Når dette er tilfældet, og når de svære livsbetingelser som

udenlandsk hjemløs i Danmark ikke afholder dem fra at udnytte opholdsretten i

medfør af EU-retten, bør det give anledning til overvejelser om udarbejdelsen af

en sammenhængende politik på området.

De årlige puljer, der sikrer nødherberger til udenlandske hjemløse i

vintermånederne, kan ses som udtryk for en menneskeretlig afvejning af det

politiske ønske om, at udenlandske hjemløse principielt ikke bør modtage

offentlige ydelser, over for hensynet til de udenlandske hjemløses helbred og i

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

yderste instans risikoen for at dø af kulde ved at overnatte udendørs i de

koldeste måneder. En sådan menneskeretlig afvejning kan ligeledes ses i

adgangen til sundhedsydelser, hvor alle udlændinge, uanset opholdsgrundlag,

har adgang til akut behandling.

195

Udarbejdelse af en sammenhængende politik på området bør ske ud fra netop

sådanne afvejninger af, hvordan man kan sikre de udenlandske hjemløses mest

fundamentale behov og rettigheder, uden at dette forhindrer en politisk

målsætning om, at udenlandske hjemløse ikke skal modtage ydelser via det

almindelige danske velfærdssystem. En sådan sammenhængende politik

forhindrer heller ikke, at Danmark kan have en effektiv udlændingekontrol og

udvise de udenlandske hjemløse, der ikke opholder sig lovligt i Danmark eller

begår kriminalitet.

Ser man på ressourceforbruget forbundet med politiets ordensindsats og

kommunernes udgift til renhold i parker med videre i lyset af, at

ordensproblemerne grundlæggende ikke bliver løst, kan det overvejes, om disse

ressourcer er bedre investeret i overnatningsmuligheder, offentlige toiletter og

lignende, der kunne tænkes bedre egnet til at løse problemerne.

5.4.3 ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme den

enkeltes menneskerettigheder og imødekomme internationale anbefalinger – at

Danmark:



udarbejder en samlet politik i forhold til udenlandske hjemløse i

overensstemmelse med menneskeretlige standarder.



afkriminaliserer betleri og alene strafforfølger sådanne handlinger, når

dette i den konkrete situation fører til overtrædelse af

ordensbekendtgørelsen.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at styrke

vidensgrundlaget – at Danmark:



registrerer anvendelsen af ordensbekendtgørelsen særskilt i forhold til

overtrædelser relateret direkte til hjemløshed, som for eksempel at

overnatte i det offentlige rum, for at afklare, i hvilket omfang hjemløse

straffes for handlinger direkte relateret til hjemløshed.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

SLUTNOTER

FN’s Verdenserklæring om Menneskerettigheder, artikel 25, stk. 1.

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder artikel 11, stk. 1.

Flygtningekonventionen artikel 21, Racediskriminationskonventionen artikel 5 (e)(iii),

Kvindekonventionen artikel 14, stk. 2, litra h (vedr. kvinder i landområder), Børnekonventionen

artikel 27, stk. 3, og Handikapkonventionen artikel 9 og 28.

Den Europæiske Socialpagt, artikel 16.

Henholdsvis den Europæiske Socialpagt, artikel 19, stk. 4, og 1988-tillægsprotokollen, artikel 4.

Danmark har dog ikke tiltrådt Den Europæiske Socialpagt, artikel 19, om migranters rettigheder.

Den Reviderede Europæiske Socialpagt, artikel 31.

For gennemgang af EMD’s praksis i relation til boligrettigheder se Ida Elisabeth Koch, ’Human

Rights as Indivisible Rights: the protection of socio-economic demands under the European

Convention on Human Rights’, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, side 113ff.

EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder, artikel 7 og artikel 34, stk. 3.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, artikel 46 og artikel 34.

For nærmere om Special Rapportørens arbejde og mandat se

http://www.ohchr.org/en/issues/housing/pages/housingindex.aspx.

Ida Elisabeth Koch, ’Human Rights as Indivisible Rights: the protection of socio-economic

demands under the European Convention on Human Rights’, Martinus Nijhoff Publishers, 2009,

side 7.

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, artikel 11.

Det fremgår eksempelvis af FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder,

artikel 2, stk. 1, at staterne er forpligtigede til ”at tage skridt til, i videst mulig udstrækning og ved

alle egnede midler, herunder især lovgivningsforanstaltninger, at træffe forholdsregler med

henblik på den fremadskridende fulde virkeliggørelse af de i denne konvention vedtagne

rettigheder”.

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, General Comment 3, 1991, pkt.

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder artikel 2, stk. 2.

Den Europæiske Socialkomité, Autism Europe v. France, Complaint No. 13/2002, Decision on

the merits af 4. november 2003, § 53.

EMD, Airey mod Irland, dom af 9. oktober 1979, app. nr. 6289/73, pkt. 26.

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, General Comment 4, 1992 og

General Comment 7, 1997.

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, General Comment 4, 1992.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, General Comment 4, 1992, pkt.

16.

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, General Comment 4, 1992, pkt.

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, General Comment 14, pkt. 33.

Den Europæiske Socialkomité, Conclusions XVIII-1 Volume 1, 2006, ’Statement of

interpretation’, pkt. 24. Det bemærkes dog, at Danmark ikke har tilsluttet sig artikel 19

vedrørende migrantarbejderes retttigheder.

Den Europæiske Socialkomité, ’Digest of the case law of the European Committee of Social

Rights’, 2008, side 115-116.

Den Europæiske Socialkomité, ’Digest of the case law of the European Committee of Social

Rights’, 2008, side 115-116.

Den Europæiske Socialkomité, Conclusions XIII-1, Turkey, side 258-259, og Den Europæiske

Socialkomité, Conclusions XIII-3, Turkey, side 381-385.

Se blandt andet Den Europæiske Socialkomité, Conclusions XVIII-1 Volume 1, 2006, ’Statement

of interpretation’, pkt. 23-24, og Den Europæiske Socialkomité, European Roma Rights Center v.

Bulgaria, Complaint No. 31§, 2005, Decision on admissibility af 10. oktober 2005.

FN’s General Forsamling, resolution No. 543 (V1) 1952 (separationsresolutionen) og Wien-

deklarationen vedtaget på World Conference on Human Rights, 25. juni 1993, UN Doc.

A/CONF.157/23, pkt. 5.

EMD, Marzari mod Italien, afgørelse af 4. maj 1999, app. nr. 36448/97.

EMD, López Ostra mod Spanien, dom af 9. december 1994, app. nr. 16798/90.

Ida Elisabeth Koch, ’Human Rights as Indivisible Rights: the protection of socio-economic

demands under the European Convention on Human Rights’, Martinus Nijhoff Publishers, 2009,

kapitel 6.5 samt Ida Elisabeth Koch, ’Boligrettigheder’, Nordic Journal of Human Rights Studies,

2001.

EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder, artikel 34(3).

EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder, artikel 51.

EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder, artikel 52.

Se Jonas Christoffersen, ’EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder med kommentarer’,

2014, side 55. Om retsvirkning af henholdsvis rettigheder og principper se kapitel 3, side 55ff.

EU-Domstolen, C-571/10, Servet Kamberaj v Social Housing Institute of the Autonmous

Province of Bolzano (IPES) and others. Se endvidere for en gennemgang af dommens betydning

for retten til boligstøtte:

http://www.housingrightswatch.org/jurisprudence/c-57110-servet-

kamberaj-v-social-housing-institute-autonmous-province-bolzano-ipes-and#.VGSDYv5OXMA.

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, artikel 2(2).

EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder, artikel 21.

EU Direktiv 2000/43/EF om gennemførelse af princippet om ligebehandling af alle uanset race

eller etnisk oprindelse og Direktiv 2004/113/EC om gennemførelse af princippet om

ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med adgang til og levering af varer og

tjenesteydelser.

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, artikel 2(2).

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, artikel 14.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

KAB, ’Håndbog om almene boliger’, 2011, side 38.

KAB, ’Håndbog om almene boliger’, 2011, side 39-40.

Ministeriet for by, bolig og landdistrikter,

http://mbbl.dk/bolig/almene-boliger/regler-om-

almene-boliger/etablering-af-almene-boliger/finansiering-af-almene.

Lovbekendtgørelse nr. 1023 af 21. august 2013 om almene boliger m.v. (Almenboligloven).

Lovbekendtgørelse nr. 1023 af 21. august 2013 om almene boliger m.v. (Almenboligloven), § 5

Lovbekendtgørelse nr. 1023 af 21. august 2013 om almene boliger m.v. (Almenboligloven), §

59, stk. 1.

Lovbekendtgørelse nr. 1231 af 29. oktober 2013 om individuel boligstøtte med senere

ændringer.

Lovbekendtgørelse nr. 1193 af 13. november 2014 om aktiv socialpolitik med senere ændringer

(Aktivloven), § 34.

Social- og Integrationsministeriet, 2011, ’Presentation to the European Commission of

Denmark’s National Roma Inclusion Strategy’,

http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_denmark_strategy_en.pdf.

Lovbekendtgørelse nr. 963 af 11. august 2010 om lejeloven.

Lovbekendtgørelse nr. 961 af 11. august 2010 om leje af almene boliger.

Lovbekendtgørelse nr. 1308 af 19. december 2014 Retsplejeloven med senere ændringer §

509, stk. 1.

Se blandt andet Lov nr. 544 af 6. juni 2007 om ændring af lov om retssikkerhed og

administration på det sociale område (Pligt til at genvurdere hjælpen til personer, som udsættes

af beboelseslejemål) og Lov nr. 286 af 15. april 2009 om ændring af lov om leje af almene boliger,

lov om leje og forskellige andre love (Initiativer for at forhindre udsættelser af lejere som følge af

manglende betaling af husleje m.v.).

Lovbekendtgørelse nr. 1023 af 21. august 2013 om almene boliger m.v. (Almenboligloven), §

92, stk. 2, og lovbekendtgørelse nr. 1019 af 23. september 2014 om retssikkerhed og

administration på det sociale område med senere ændringer (Retssikkerhedsloven), § 5 a.

Lovbekendtgørelse nr. 1193 af 13. november 2014 om aktiv socialpolitik med senere ændringer

(Aktivloven), § 81 a.

Lovbekendtgørelse nr. 150 af 16. februar 2015 om social service (Serviceloven), § 80.

Lovbekendtgørelse nr. 150 af 16. februar 2015 om social service (Serviceloven), § 110.

Lovbekendtgørelse nr. 150 af 16. februar 2015 om social service (Serviceloven), § 107.

Lovbekendtgørelse nr. 150 af 16. februar 2015 om social service (Serviceloven), § 109.

Lovbekendtgørelse nr. 150 af 16. februar 2015 om social service (Serviceloven), §§ 108 (varig

nedsat funktionsevne) og 192 (plejehjem).

Lovbekendtgørelse nr. 150 af 16. februar 2015 om social service (Serviceloven), §§ 2 og 4.

Lovbekendtgørelse nr. 1678 af 19. december 2013 om ligestilling af kvinder og mænd.

Lovbekendtgørelse nr. 374 af 28. maj 2003 om etnisk ligebehandling.

Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter, ’Færre særligt udsatte boligområder’,

pressemeddelelse, 1. december 2014, tilgængelig på

http://www.mbbl.dk/nyheder/nyhed/faerre-saerligt-udsatte-boligomraader.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

Hans Skifter Andersen, ’Indvandring, integration og etnisk segregation – udviklingen i

indvandrernes bosætning siden 1985’, SBi 2015:01, Statens Byggeforskningsinstitut, 2015, side

37.

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, Concluding observations

Denmark, 2011, E/C.12/DNK/CO/5. En uofficiel dansk oversættelse af komitéens anbefalinger er

tilgængelig på

www.menneskeret.dk.

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, Concluding observations

Denmark, 2011, E/C.12/DNK/CO/5. En uofficiel dansk oversættelse af komitéens anbefalinger er

tilgængelig på

www.menneskeret.dk.

FN’s Racediskriminationskomité, Concluding observations Denmark, 2010,

CERD/C/DNK/CO/18-19, pkt. 15.

Hans Skifter Andersen, ’Privat boligudlejning – motiver, strategier og økonomi’, SBi 2008:01,

side 9.

Hans Skifter Andersen, ’Privat boligudlejning – motiver, strategier og økonomi’, SBi 2008:01,

side 9.

Hans Skifter Andersen, ’Privat boligudlejning under lup’, Center for Boligforskning, tilgængelig

på:

http://boligforskning.dk/privat-boligudlejning.

Lovbekendtgørelse nr. 1678 af 19. december 2013 om ligestilling af kvinder og mænd og

lovbekendtgørelse nr. 374 af 28. maj 2003 om etnisk ligebehandling.

Ligebehandlingsnævnets afgørelse nr. 34/2010.

Hans Skifter Andersen, ’Privat boligudlejning – motiver, strategier og økonomi’, SBi 2008:01,

side 87-88.

Ankestyrelsen, ’Kortlægning af etnisk diskrimination på det private boligmarked’, 2015.

Landsbyggefonden, ’Statistik - Beboere i den almene boligsektor 2014’, side 3.

Landsbyggefonden, ’Statistik- beboere i den almene boligsektor 2014’, side 6-7.

Lovbekendtgørelse nr. 1023 af 21. august 2013 om almene boliger m.v. (Almenboligloven), § 61

DR, ’Boligminister: Kommunerne snyder ikke de boligsøgende’, 11. april 2014, tilgængelige på:

http://www.dr.dk/Nyheder/Indland/2014/04/10/140957.htm.

SFI, ’Udlejningsredskaber i almene boligområder – en analyse af brugen of effekterne af

udlejningsredsaber i almene boliger’, 12:05 2012, side 18-21.

Lovbekendtgørelse nr. 1023 af 21. august 2013 om almene boliger m.v. (Almenboligloven), §

59.

SFI, ’Udlejningsredskaber i almene boligområder – en analyse af brugen af effekterne af

udlejningsredsaber i almene boliger’, 12:05 2012, side 85.

Lovbekendtgørelse nr. 1023 af 21. august 2013 om almene boliger m.v. (Almenboligloven), §

59, stk. 6 og 7.

Statsrevisorenes Beretning 22/2013 om indsatsen over for hjemløse.

Statsrevisorenes Beretning 22/2013 om indsatsen over for hjemløse, kapitel 4.

SFI, ’Udlejningsredskaber i almene boligområder – en analyse af brugen af effekterne af

udlejningsredsaber i almene boliger’, 12:05, 2012, side 94-95.

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, artikel 11.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, General Comment 4, 1992, og

General Comment 7, 1997.

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, artikel 17.

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, General Comment 7, 1997, pkt.

3-4 og 10.

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, General Comment 4, 1992, pkt.

16, og Generel Comment 7, 1997, pkt. 17.

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, Concluding observations

Denmark, 2011, E/C.12/DNK/CO/5. En uofficiel dansk oversættelse af komitéens anbefalinger er

tilgængelig på

www.menneskeret.dk.

EMD, Marzari mod Italien, afgørelse af 4. maj 1999, app. nr. 36448/97, og EMD, López Ostra

mod Spanien, dom af 9. december 1994, app. nr. 16798/90.

EMD, Chapman mod Storbritannien, dom af 18. januar 2001, app. nr. 27238/95, pkt. 99 og 113.

EMD, Chapman mod Storbritannien, dom af 18. januar 2001, app. nr. 27238/95, pkt. 99.

EMD, Connors mod Storbritannien, dom af 27. maj 2004, app. nr. 66746/01.

Ida Elisabeth Koch, ’Boligrettigheder’, Nordic Journal of Human Rights Studies, 2001,

domsreferencer i note 7.

100

Ida Elisabeth Koch, ’Boligrettigheder’, Nordic Journal of Human Rights Studies, 2001, og Ida

Elisabeth Koch, ’Human Rights as Indivisible Rights: the protection of socio-economic demands

under the European Convention on Human Rights’, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, kapitel 6.5.

101

EMD, Velosa Barreto mod Portugal, dom af 21. november 1995, app. nr.: 18072/91.

102

EMD, Immobiliare Saffi mod Italien, dom af 28. juli 1999, app. nr.: 22774/93, pkt. 49 og EMD,

Connors mod Storbritannien, dom af 27. maj 2004, app. nr. 66746/01, pkt. 82.

103

Domstolsstyrelsen, ’Statistik for fogedsager, Huslejesager – udsættelsessager for privat bolig i

perioden 2002-2009’, og Domstolsstyrelsen, ’Statistik for fogedsager, Huslejesager –

udsættelsessager for privat bolig i perioden 2009-1. halvår 2014’.

104

SFI, ’Hvorfor lejere bliver sat ud af deres bolig og konsekvenserne af en udsættelse’, 08:09,

2008, side 10.

105

SFI, ’Hvorfor lejere bliver sat ud af deres bolig og konsekvenserne af en udsættelse’, 08:09,

2008, SFI, ’Når fogeden banker på – Fogedsager og effektive udsættelser af lejere’, 12:27, 2012

og SFI, ’Når børnefamilier sættes ud af deres lejebolig’, 13:03, 2013.

106

SFI, ’Hvorfor lejere bliver sat ud af deres bolig og konsekvenserne af en udsættelse’, 08:09,

2008, side 10.

107

SFI, ’Hvorfor lejere bliver sat ud af deres bolig og konsekvenserne af en udsættelse’, 08:09,

2008, side 12 og SFI, ’Når fogeden banker på – Fogedsager og effektive udsættelser af lejere’,

12:27, 2012, side 11.

108

SFI, ’Hvorfor lejere bliver sat ud af deres bolig og konsekvenserne af en udsættelse’, 08:09,

2008, side 12 og SFI, ’Når fogeden banker på – Fogedsager og effektive udsættelser af lejere’,

12:27, 2012, kapitel 1.

109

SFI, ’Når børnefamilier sættes ud af deres lejebolig’, 13:03, 2013, side 13.

110

SFI, ’Når fogeden banker på – Fogedsager og effektive udsættelser af lejere’, 12:27, 2012, side

11.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

111

SFI, ’Når fogeden banker på – Fogedsager og effektive udsættelser af lejere’, 12:27, 2012, side

20.

112

SFI, ’Hvorfor lejere bliver sat ud af deres bolig og konsekvenserne af en udsættelse’, 08:09,

2008, SFI, ’Når fogeden banker på – Fogedsager og effektive udsættelser af lejere’, 12:27, 2012

og SFI, ’Når børnefamilier sættes ud af deres lejebolig’, 13:03, 2013.

113

SFI, ’Når fogeden banker på – Fogedsager og effektive udsættelser af lejere’, 12:27, 2012, side

17.

114

SFI, ’Når børnefamilier sættes ud af deres lejebolig’, 13:03, 2013, side 20-22.

115

Lovbekendtgørelse nr. 150 af 16. februar 2015 om social service (Serviceloven), § 80.

116

Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter reglerne i

almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven (Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 186-

189.

117

Lovbekendtgørelse nr. 1023 af 21. august 2013 om almene boliger m.v. (Almenboligloven), §

59.

118

SFI, ’Når børnefamilier sættes ud af deres lejebolig’, 13:03, 2013, side 77.

119

SFI, ’Udlejningsredskaber i almene boligområder – en analyse af brugen af effekterne af

udlejningsredsaber i almene boliger’, 12:05 2012, side 85.

120

SFI, ’Når børnefamilier sættes ud af deres lejebolig’, 13:03, 2013, side 22.

121

SFI, ’Når børnefamilier sættes ud af deres lejebolig’, 13:03, 2013, side 89ff.

122

Lovbekendtgørelse nr. 1023 af 21. august 2013 om almene boliger m.v. (Almenboligloven), §

92, stk. 2 og lovbekendtgørelse nr. 1019 af 23. september 2014 om retssikkerhed og

administration på det sociale område med senere ændringer (Retssikkerhedsloven), § 5 a.

123

Lovbekendtgørelse nr. 1193 af 13. november 2014 om aktiv socialpolitik med senere

ændringer (Aktivloven), § 81 a.

124

Bemærkningerne til Lov nr. 723 af 25. juni 2014 om ændring af lov om aktiv social politik

(midlertidig huslejehjælp).

125

Lov nr. 1522 af 27. december 2014 om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om individuel

boligstøtte og kildeskatteloven (Ophævelse af gensidig forsørgelsespligt for samlevende,

afskaffelse af laveste forsørgersats, højere boligsikring til unge par med børn, særlig støtte for

unge under 30 år, ingen fradrag for lejeindtægter fra logerende i egen bolig m.v.).

126

Ankestyrelsen, ’Støtte og rådgivning til udsættelsestruede lejere’, november 2014.

127

Ankestyrelsen, ’Støtte og rådgivning til udsættelsestruede lejere’, november 2014.

128

Ankestyrelsen, ’Støtte og rådgivning til udsættelsestruede lejere’, november 2014.

129

Ankestyrelsen, ’Støtte og rådgivning til udsættelsestruede lejere’, november 2014.

130

Ankestyrelsen, ’Støtte og rådgivning til udsættelsestruede lejere’, november 2014.

131

SFI, ’Når børnefamilier sættes ud af deres lejebolig’, 13:03, 2013, side 23.

132

SFI, ’Hvorfor lejere bliver sat ud af deres bolig og konsekvenserne af en udsættelse’, 08:09,

2008, side 19.

133

Statsrevisorenes Beretning 22/2013 om indsatsen over for hjemløse, side 32-34.

134

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, General Comment 4, 1992, pkt.

135

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, General Comment 3, 1991, pkt.

10.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

136

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, General Comment 4, 1992, pkt.

12.

137

SFI, ’Hjemløshed i Danmark 2013 – National kortlægning’, 13:21, 2013, side 9-10.

138

SFI, ’Hjemløshed i Danmark 2013 – National kortlægning’, 13:21, 2013, side 9-10.

139

SFI, ’Hjemløshed i Danmark 2013 – National kortlægning’, 13:21, 2013, side 9-10.

140

Rambøll, ’Hjemløsestrategien – afsluttende rapport – sammenfatning’, 2013, side 1-6.

141

Rambøll, ’Hjemløsestrategien – afsluttende rapport – sammenfatning’, 2013, side 1-6.

142

Statsrevisorenes Beretning 22/2013 om indsatsen over for hjemløse.

143

Socialstyrelsen,

http://www.socialstyrelsen.dk/udsatte/aktuelt/hjemlosestrategiens-metoder-

udbredes-til-26-kommuner.

144

Aftale om satspuljen på det social-, børne- og integrationspolitiske område 2014-2017,

tilgængelig på:

http://sm.dk/filer/nyheder/dokumenter-til-nyheder-2013/aftaletekst-1.pdf.

145

Aftale om udmøntning af satspuljen på børne-, ligestillings-, integrations- og socialområdet

2015-2018, tilgængelig på:

http://sm.dk/filer/nyheder/dokumenter-til-nyheder-2014/aftale-om-

satspuljen-for-2015_endelig.pdf.

146

Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker – Brugere af botilbud efter servicelovens § 110 –

Årsstatistik for 2013’, side 4.

147

Lovbekendtgørelse nr. 150 af 16. februar 2015 om social service (Serviceloven), § 80.

148

Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter reglerne i

almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven (Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 168.

149

Lovbekendtgørelse nr. 150 af 16. februar 2015 om social service (Serviceloven), § 4.

150

Statsforvaltningen Midtjylland, Kommunaltilsynet, Udtalelse af 28. juni 2012 om Århus

Kommunes anvendelse af venteliste, tilgængelig på:

http://www.statsforvaltningen.dk/Tilsynsafgørelser/Files/VedhaeftetFil/1085.pdf.

151

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, Orienteringsskrivelse af 11.

december 14, Socialudvalget 2014-15, SOU Alm. del endeligt svar på spørgsmål 85.

152

Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker – Brugere af botilbud efter servicelovens § 110 –

Årsstatistik for 2013’, side 8-9.

153

Socialministeriet, ’Nødovernatning er ikke et billigt vandrehjem’, pressemeddelelse af 2.

december 2010, tilgængelig på:

http://www.socialjura.dk/pressemeddelelser/2010/socialministeriet-212-2010/,

og Information,

’Minister: Ingen skal sove ude i kulden’, 4. februar 2012, tilgængelig på:

http://www.information.dk/telegram/292606.

154

Ankestyrelsen, Principafgørelse 60-14.

155

SFI, ’Livet på Hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på § 110-boformer’, 15:02, 2015, side

9-12.

156

Lovbekendtgørelse nr. 150 af 16. februar 2015 om social service (Serviceloven), § 141, stk. 2,

nr. 2.

157

Statsrevisorenes Beretning 22/2013 om indsatsen over for hjemløse, side 19-21.

158

L 138 Forslag til lov om ændring af lov om social service (Udvidet og styrket indsats for kvinder

på krisecentre og orienteringspligt for kvindekrisecentre og forsorgshjem, herberger m.v.),

fremsat 18. februar 2015.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

159

Regeringen, ’Alle skal med – Målsætninger for de mest udsatte frem mod 2020’, september

2013, tilgængelig på:

http://sm.dk/publikationer/alle-skal-med-malsaetninger-for-de-mest-

udsatte-frem-mod-2020.

160

FN’s Generalforsamling, resolution nr. 543 (V1) 1952 (separationsresolutionen) og Wien-

deklarationen vedtaget på World Conference on Human Rights, 25. juni 1993, UN Doc.

A/CONF.157/23, pkt. 5.

161

Miloon Kothari, Report of the Special Rapporteur on adequate housing ad a component of the

rights to an adequate standard of living, Rapport til FN’s Menneskerettighedskommission,

E/CN.4/2005/48, 2005, pkt. 32 og 70 (c) (ii).

162

FN’s Habitat Agenda, pkt. 11 og 61 (b). Tilgængelig på:

http://ww2.unhabitat.org/declarations/habitat_agenda.asp.

163

FN’s Guidelines on Extreme Poverty and Human Rights, pkt. 66 (c).

164

Magdalena Sepúlveda Carmona, Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and

Human Rights, Rapport til FN’s Menneskerettighedsråd, UN Doc. A/67/278, 2012, pkt. 48-50.

165

FN’s Menneskerettighedskomité, Concluding observations on the fourth report of the United

States of America, vedtaget på komitéens 110. session 10.-28. marts 2014, pkt. 19.

166

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, artikel 7, 9, 17 og 26.

167

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention Tillægsprotokol 4, artikel 2.

168

Lov nr. 444 af 9. juni 2004 om politiets virksomhed (Politiloven) med senere ændringer §§ 1 og

2, nr. 1 og 2.

169

Bekendtgørelse nr. 511 af 20. juni 2005 om politiets sikring af den offentlige orden og

beskyttelse af enkeltpersoners og den offentlige sikkerhed mv., samt politiets adgang til at

iværksætte midlertidige foranstaltninger med senere ændringer (Ordensbekendtgørelsen).

170

Ordensbekendtgørelsen, § 2, stk. 1.

171

Ordensbekendtgørelsen, § 3, stk. 1.

172

Ordensbekendtgørelsen, § 3, stk. 2.

173

Ordensbekendtgørelsen, § 6, stk. 1.

174

Ordensbekendtgørelsen, § 18.

175

Ordensbekendtgørelsen, § 18, jf. § 6, stk. 2 og 3.

176

Gadejuristens høringssvar af 12. januar 2011 vedrørende forslag til ændring af lov om politiets

virksomhed (skærpelse af bødeniveauet for overtrædelse af ordensbekendtgørelsen mv.),

http://www.ft.dk/samling/20101/lovforslag/l102/bilag/4/943593.pdf.

177

Hus Forbi, ’Hjemløse smides væk fra byens pladser’, Årgang 15, nr. 1, januar 2011, side 4.

178

Gadejuristens høringssvar af 12. januar 2011 vedrørende forslag til ændring af lov om politiets

virksomhed (skærpelse af bødeniveauet for overtrædelse af ordensbekendtgørelsen mv.),

http://www.ft.dk/samling/20101/lovforslag/l102/bilag/4/943593.pdf.

179

EMD, Oliviera mod Holland, dom af 4. juni 2002, app.nr.: 33129/96, og EMD, Landvreugd mod

Holland, dom af 4. juni 2002, app. nr.: 37331/97.

180

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, artikel 14.

181

Berlingske, ’Hjemløseproblem tynger København’, 10. august 2014.

182

EU’s Direktiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og

opholde sig frit på medlemsstaternes område (EU’s Opholdsdirektiv) artikel 27 (2).

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15

183

Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, ’Notat om adgangen til ud- og afvisning

af EU-/EØS-statsborgere på baggrund af subsistensløshed eller af hensynet til den offentlige

orden’, 30. juni 2011, tilgængelig på:

https://www.nyidanmark.dk/NR/rdonlyres/A0CC770C-

2298-47E3-9165-

43178B582A72/0/notat_om_adgangen_til_ud_og_afvisning_af_eu_eos_statsborgere_30062011.

pdf.

184

Højesterets kendelse afsagt 31. marts 2011, sag 319/2010.

185

Højesterets kendelse afsagt 31. marts 2011, sag 264/2010.

186

Højesterets kendelser afsagt 31. marts 2011, sag 316/2010 og sag 143/2009.

187

Politiken, ’Politiet går på sommerjagt efter udenlandske hjemløse i København’, 9. juni 2014.

188

Kristeligt Dagblad, ’Politiet kritiseres for at stresse hjemløse’, 7. oktober 2014.

189

Lovbekendtgørelse nr. 871 af 4. juli 2014 Straffeloven, § 197.

190

Straffelovrådets betænkning nr. 1424/2002 om straffastsættelse og strafferammer, kapitel 21,

pkt. 2.

191

Folketingets Restudvalg 2013-14, REU Alm. del, svar på spørgsmål 95.

192

Folketingets Restudvalg 2013-14, REU Alm. del, svar på spørgsmål 1431, og Folketingets

Restudvalg 2013-14, REU Alm. del, svar på spørgsmål 1432.

193

Folketingets Restudvalg 2013-14, REU Alm. del, svar på spørgsmål 1431, og Folketingets

Restudvalg 2013-14, REU Alm. del, svar på spørgsmål 1432.

194

Information, ’Rumænsk romakvinde vinder sag over Udlændingestyrelsen’, 11. august 2014,

tilgængelig på

http://www.information.dk/505979.

195

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, ’Sundhedsydelser til uregistrerede migranter’,

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2013-14, UUI Alm. del, bilag 148.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 25: Institut for Menneskerettigheder fremsender delrapporten "Retten til bolig" - status 2014-15