SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Social- og Indenrigsudvalget 2015-16
SOU Alm.del Bilag 199
Offentligt

Rapport om statslige flygtninge-

landsbyer m.v.

(Opfølgning på Folketingets vedtagelse nr. V 15)

Februar 2016

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Indholdsfortegnelse

Indhold

1. Indledning og resumé ........................................................................................ 3

2. Baggrund ......................................................................................................... 11

2.1. Integrationsindsatsen før 1999 ....................................................................... 11

2.2. Kommunernes opgaver på flygtninge- og integrationsområdet i dag ............ 11

2.3. Boligplacering og udvikling i opgaven ............................................................. 13

2.4. Boligudfordringen ............................................................................................ 16

3. Model 1: Flygtningelandsbyer på asylvilkår .................................................... 19

4. Model 2: Delt statslig og kommunal drift ........................................................... 27

5. Model 3: Uændret kommunal drift .................................................................... 34

Bilag 1. Skematisk oversigt over modellerne ......................................................... 37

Bilag 2. Juridisk vurdering af model 1 ’Flygtningelandsby på asylvilkår’ i

forhold til Danmark internationale forpligtigelser ................................................. 38

Bilag 3. Økonomiske konsekvenser ........................................................................ 47

Bilag 4. Særlovgivning og flygtningelandsbyer i 1990’erne .................................... 56

Bilag 5. Bosniske krigsflygtninge og deres efterkommere – indikatorer på

integration .............................................................................................................. 62

Side

2/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

1. Indledning og resumé

Under Folketingets forhandlinger om forespørgsel nr. F 16 om antallet af asylan-

søgeres betydning for kommunerne vedtog et flertal i Folketinget den 21. januar

2016 vedtagelse nr. V 15:

”Folketinget pålægger regeringen inden den 1. marts at fremlægge et konkret

beslutningsgrundlag for etablering af statslige flygtningelandsbyer til aflastning

af kommunerne.

Beslutningsgrundlaget skal indeholde en vurdering af de økonomiske og inte-

grationsmæssige konsekvenser heraf.”

Denne rapport følger op på denne vedtagelse.

Resumé

Staten har i dag ansvaret for indkvartering af asylansøgere og de opgaver, der i

øvrigt vedrører underhold af asylansøgere.

Siden 1999 har kommunerne heroverfor haft det samlede ansvar for at modtage

de flygtninge og familiesammenførte, der har fået opholdstilladelse. Dette har

sikret et entydigt ansvar for opgaven og har muliggjort en tæt koordinering til de

opgaver, som kommunerne i øvrigt har.

Den aktuelle flygtningekrise, som Europa står overfor, har betydet, at Danmark på

linje med mange andre lande gennem de senere år har modtaget et stigende antal

flygtninge.

Det giver udfordringer for kommunerne. De nye borgere skal have en bolig, og

kommunerne skal tage hånd om den øvrige modtagelse, herunder danskunder-

visning og beskæftigelse, den sociale indsats, sundhedspleje og modtagelse af

børn i børnehaver og skoler m.v.

Efter de gældende regler overgår en flygtning til kommunerne senest to måneder

efter, at flygtningen har fået opholdstilladelse.

Der har i forbindelse med debatten om kommunernes opgave med modtagelse af

det stigende antal flygtninge, jf. også Folketingets behandling af F16, været et

ønske om at få belyst, om man kan aflaste kommunerne ved, at staten i en perio-

de står for indkvartering af flygtninge og eventuelt varetager andre af de driftsop-

gaver, som kommunerne har i dag.

Der har dog ikke været fremlagt egentlige konkrete modeller for, hvordan en så-

dan løsning skal udformes, og de politiske udmeldinger herom har haft forskellige

udgangspunkter.

Side

3/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Der har derfor heller ikke tidligere været foretaget en samlet vurdering af mulig-

hederne for etablering af flygtningelandsbyer inden for rammerne af Danmarks

internationale forpligtelser, eller af de økonomiske, administrative og integrati-

onsmæssige konsekvenser.

I forhold til udmeldingerne om mulighed for at aflaste kommunerne skal det be-

mærkes, at KL med brev af den 17. december 2015 har understreget, at det efter

KL´s vurdering er vigtigt

”at fastholde det nuværende princip om, at asylopgaven

er statens, og integrationsopgaven er kommunernes. Når en asylansøger har fået

flygtningestatus, skal det derfor fortsat være en kommunal opgave.”

Flygtningesituationen i dag i forhold til flygtningesituationen i 1990’erne

I nogle sammenhænge er der draget en parallel til de flygtningelandsbyer til flygt-

ninge fra det tidligere Jugoslavien, der blev etableret i starten af 90´erne.

Jugoslaverloven fra 1992 betød, at man gav midlertidigt ophold efter opfordring

fra UNHCR, at asylsagsbehandlingen som udgangspunkt blev udskudt i op til to år,

men at de pågældende fik midlertidig opholdstilladelse, og at beboerne dermed

var indkvarteret på samme vilkår som asylansøgere. Ordningen skal bl.a. ses i lyset

af, at den tog udgangspunkt i opfordring fra UNHCR, og at sammensætningen af

flygtningegruppen var væsentlig anderledes end i dag, herunder at der var tale

om nødstedte personer, bl.a. hjemløse børn og deres mødre samt sårede, der

havde et særligt behov for hjælp og lægelig behandling.

Situationen i 1990’erne, hvor bosniske asylansøgere fik ophold efter Jugoslaverlo-

ven, herunder indkvartering på asylansøgervilkår indtil asylsagens afgørelse, kan

ikke sammenlignes med flygtningesituationen i dag. I dag er mange af de asylan-

søgere, der kommer til Danmark, fra bl.a. Syrien, og en meget høj procentdel af

disse er konventionsflygtninge. Det betyder, at disse udlændinge skal tildeles de

opholdsrettigheder, der følger af Flygtningekonventionen. De kan derfor ikke ind-

kvarteres på samme vilkår som asylansøgere.

Modeller for statslig opgavevaretagelse

Der er i denne rapport opstillet tre modeller for, hvorledes staten eventuelt kunne

aflaste kommunerne i forbindelse med modtagelsen af nyankomne flygtninge:

1. Flygtningelandsbyer på asylvilkår

2. Delt statslig og kommunal drift

3. Uændret kommunal drift

Modellerne er afdækket bredt i forhold til Danmarks internationale forpligtigelser,

samt de økonomiske, driftsmæssige og integrationsmæssige konsekvenser.

En række konventioner, som Danmark har tiltrådt, indeholder bestemmelser, der

er relevante i forhold til vurdering af de enkelte modeller.

Side

4/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Det drejer sig i særlig grad om Flygtningekonventionen, der finder anvendelse i

forhold til personer, der er meddelt opholdstilladelse i medfør af udlændingelo-

vens § 7, stk. 1, og den Europæiske Menneskerettighedskonvention med tilhøren-

de protokoller (EMRK), der beskytter mod usaglig forskelsbehandling i relation til

de rettigheder, der er omfattet af konventionen, hvilket bl.a. gælder retten til

uddannelse og adgangen til skattefinansierede sociale ydelser for personer med

lovligt ophold i Danmark i det omfang borgere efter lovgivningen er tillagt ret til

det. Af EMRK følger endvidere retten for personer med lovligt ophold til at færdes

frit og frit vælge sit opholdssted.

Det vurderes, at både model 1 (flygtningelandsbyer på asylvilkår) og model 2 (delt

statslig og kommunal drift) vil indebære væsentligt flere offentlige merudgifter

end model 3. Det skyldes, at der ved model 3 (uændret drift) er forudsat anven-

delse af det ordinære kommunale system, hvorved udgifterne til opgaveløsningen

forventes at være mindre.

Model 1: Flygtningelandsbyer på asylvilkår

Model 1 er baseret på de forskellige politiske udmeldinger, som har været frem-

me i forbindelse med debatten om flygtningelandsbyer. I den politiske debat har

det været fremhævet, at nyankomne flygtninge skal boligplaceres i særskilte

flygtningelandsbyer med sigte på hjemsendelse, når dette er muligt. Der er i den

forbindelse blevet henvist til indkvarteringen i 1990’erne i flygtningelandsbyer af

personer fra det tidligere Jugoslavien.

Rammen for

model 1 ’Flygtningelandsbyer på asylvilkår’

er, at flygtninge indkvar-

teres på vilkår svarende til vilkårene for asylansøgere, hvor flygtningene således

fortsat skal indkvarteres på centre, selvom de har fået opholdstilladelse. Flygtnin-

gene er forpligtet til at tage ophold på centret. Opholdsvilkårene skal i øvrigt svare

til asylansøgernes. Det gælder fx i forhold til kontante ydelser, begrænsning i ad-

gang til dækningen af udgifter af visse sundhedsydelser og særskilt grundskoleun-

dervisning. Det er videre forudsat, at beboerne ikke har adgang til at arbejde.

Staten har ansvaret for at identificere og finansiere de fysiske arealer, hvor flygt-

ningelandsbyerne skal placeres. Det kan være nødvendigt at etablere selvstændig

hjemmel med henblik på at pålægge kommunerne at finde egnede grunde og

eventuelt dispensere fra planlovgivningen. Den fysiske placering af flygtninge-

landsbyerne vil kunne give en række udfordringer. Set i lyset af den aktuelle dis-

kussion om asylcentre må det forventes, at ikke alle kommuner frivilligt vil indgå

aftale om placering af flygtningelandsbyer.

Model 1 vurderes, jf. afsnit 3.2 og bilag 2, ikke at være forenelig med Danmarks

internationale forpligtelser. Det skyldes bl.a., at modellen ifølge EMRK vurderes at

indebære usaglig forskelsbehandling af udlændinge, der er meddelt opholdstilla-

delse i medfør af udlændingelovens § 7, set i forhold til øvrige udlændinge med

lovligt ophold i Danmark. Det gælder fx i forhold til adgangen til uddannelse og

skattefinansierede sociale ydelser. Endvidere vurderes modellen ikke at være

Side

5/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

forenelig med retten til, i henhold til EMRK, at færdes frit og frit vælge sit op-

holdssted.

En sådan model vil således ikke kunne etableres inden for rammerne af Danmarks

internationale forpligtelser og ville i øvrigt af en række andre årsager være uhen-

sigtsmæssig:

Der vil samlet set være betydelige offentlige merudgifter til etablering og

drift: De statslige merudgifter vurderes at blive betydeligt større end de

kommunale mindreudgifter, da der vil blive tale om nyetablering af tilbud

i statsligt regi.

Flygtningelandsbyerne vil skulle rumme et stort antal mennesker. Baseret

alene på landstallet for 2016 vil der være tale om 17.000 personer. Dette

tal vil i sagens natur vokse over de kommende år. Uanset om flygtninge-

landsbyerne etableres som mindre enheder med fx omkring 200-300 be-

boere i hver fordelt på alle landets kommuner, eller om de etableres som

store enheder med fx omkring 10.000 flygtninge, vil det medføre væsent-

lige udfordringer. Mindre landsbyer vil kunne blive problematiske særligt

for de mindre kommuner, selv om staten efter denne model varetager al-

le opgaver, da det alt andet lige vil betyde, at der relativt set bosættes et

stort antal flygtninge i lokalområdet. Og store flygtningelandsbyer vil in-

debære en betydelig risiko for dannelse af parallelsamfund og vil forud-

sætte en række ekstra investeringer i forhold til byggemodning og infra-

struktur.

Ved længerevarende ophold i centrene vil der erfaringsmæssigt være fle-

re sundhedsmæssige og sociale udfordringer, der vanskeligt kan håndte-

res inden for de rammer, der gælder for asylindkvartering.

Flygtningene vil blive fastholdt på passiv forsørgelse, da de ikke har ret til

at arbejde. Hvis flygtningene ikke kan repatriere, vil der efter nogle år væ-

re et dårligere udgangspunkt for integrationen – herunder en væsentlig

barriere for integration på arbejdsmarkedet. En lang passiv periode vil ha-

ve en negativ virkning på mulighederne for integration. Det vil yderligere

give en række integrationsmæssige og administrative udfordringer, når

staten eventuelt senere skal boligplacere de pågældende flygtninge i an-

dre kommuner.

Det skal i forhold til modellen videre bemærkes, at der i forhold til de

flygtningegrupper, som Danmark aktuelt modtager, er en betydelig usik-

kerhed om, hvornår forholdene i hjemlandet ændres så markant, at flygt-

ningene vil kunne vende hjem.

Som argument for modellen kan anføres, at der i forhold til sådanne større centre

vil blive samlet en bred faglig kompetence. Herudover vil modellen kunne under-

støtte fokus på repatriering.

Side

6/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Der beskrives heroverfor to modeller, der ligger inden for rammerene af Dan-

marks internationale forpligtelser, hvilket forudsætter, at flygtninge som ud-

gangspunkt har samme rettigheder og pligter som andre borgere. Det betyder

bl.a., at der i overensstemmelse med gældende regler ikke er forbud mod at flytte

til en anden kommune. Men flygtningene kan kun fortsætte integrationspro-

grammet i en anden kommune, hvis tilflytningskommunen godkender at overtage

integrationsansvaret.

Model 2: Delt statslig og kommunal drift

Det er i forhold til

model 2 ’Delt statslig og kommunal drift’

lagt til grund, at staten

har ansvaret for at etablere og drive boliger til flygtninge, ligesom staten vareta-

ger driften af tre store kerneopgaver. Det gælder dagtilbud til børn, grundskoletil-

bud og danskuddannelse til voksne udlændinge.

Der sker med modellen ingen ændringer i forhold til flygtningenes ret til selv at

finde bolig eller rettigheder i forhold til skolevalg m.v., og tilbuddene skal stå mål

med det serviceniveau, der i øvrigt tilbydes andre borgere. Dette indebærer, at

beboerne ikke kan pålægges at bo i de statslige boliger, men frit kan bosætte sig

et andet sted, hvis de selv finder en bolig. Endvidere har flygtningene som i dag

ret til at arbejde, ligesom de er omfattet af de ydelser og tilbud, der gælder for

alle andre borgere med lovligt ophold.

Modellen forudsætter, at kommunerne pålægges at tilvejebringe egnede arealer,

hvor boligerne kan placeres.

Det vurderes, at en statslig overtagelse af de kommunale opgaver vil medføre en

række udfordringer:

Det er vurderingen, at løsningen af de opgaver, som staten efter denne mo-

del skal varetage, vil blive væsentligt dyrere end de tilsvarende kommunale

tilbud, da der er tale om mindre enheder. Som det er tilfældet med model 1,

vurderes de samlede offentlige udgifter at blive større end i dag, da de stats-

lige merudgifter også ved denne model ventes at blive betydeligt større end

de kommunale mindreudgifter, da der vil blive tale om, at staten skal nyetab-

lere en række funktioner, og at der i mange tilfælde vil blive tale om, at staten

skal drive skoletilbud for 20-50 elever og meget små pasningstilbud. Ud over

det økonomiske, vil det også være vanskeligt at sikre et fagligt grundlag for

sådanne små enheder.

Dagtilbud og skolerne vil i praksis være sammensat af børn fra en række nati-

onaliteter, og børnene vil i første omgang ikke møde danske børn. Dette vil

give dem dårligere forudsætninger for at lære dansk og danske sociale om-

gangsformer.

Side

7/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Det kan i forhold til sådanne statslige løsninger blive vanskeligt at rekruttere

og fastholde kvalificerede pædagoger og lærere, da der som udgangspunkt er

tale om midlertidige løsninger.

Modellen rummer også den usikkerhed, at mange forældre formentlig vil

fravælge det statslige tilbud og i stedet vælge de kommunale tilbud til deres

børn. Erfaringen fra børneskolerne i flygtningelandsbyerne i 1990’erne var, at

det var et udbredt ønske blandt forældrene, at børnene kom i en dansk folke-

skole, jf. også bilag 4.

En model, hvor staten skal varetage opgaver, der normalt hører under kom-

munerne, medfører herudover udfordringer i forhold til at skabe sammen-

hæng i indsatsen. Det gælder fx sammenhængen mellem danskundervisnin-

gen for voksne og kommunens øvrige ansvar for ydelser og aktiveringstilbud

til voksne flygtninge. Det gælder også sammenhængen mellem skoletilbud og

den sociale indsats. Modellen vil herunder også medføre øget administration

for kommunerne.

Model 3: Uændret kommunal drift

Rammen for

model 3 ’Uændret kommunal drift’

er, at kommunernes opgaver og

ansvar ikke ændres, men at staten i et vist omfang overtager ansvaret for at etab-

lere boliger til nyankomne flygtninge. Det er her tilsvarende forudsat, at der ikke

ændres ved reglerne om flygtninges ret til selv at finde bolig. Flygtninge, der selv

skaffer sig en bolig, kan således selv frit bosætte sig et andet sted.

Der er således alene tale om en boligløsning, idet opgavefordeling mellem staten

og kommunerne ikke ændres, og der ikke ændres på flygtningenes rettigheder.

Modellen vil kunne skaleres og vil fx kunne etableres som mindre klyngeboliger, jf.

tidligere fremsat forslag fra KL.

Ligesom i model 2 forudsætter model 3, at kommunerne pålægges at tilvejebringe

egnede arealer, hvor boligerne kan placeres. Det skal i forhold til model 2 og 3 –

hvor staten tilvejebringer boliger – bemærkes, at der er store forskelle på boligud-

fordringerne i de enkelte kommuner. Der er således betydelige geografiske for-

skelle på boligsituationen i de enkelte kommuner, herunder udbuddet af boliger,

der matcher flygtninges betalingsevne. Nogle kommuner har gode muligheder for

at udnytte eksisterende tomme boliger, og i andre kommuner kan der fx være

behov for, at der etableres boliger, der på sigt kan udnyttes til andre formål. En

bestemt type løsning vil således ikke nødvendigvis passe til de lokale udfordringer.

Endvidere kan klyngeboliger afhængig af størrelse og indplacering betyde en kon-

centration af nyankomne flygtninge i nogle lokalområder og dermed en vis risiko

for dannelse af parallelsamfund, selv om risikoen må anses for at være betydelig

mindre end ved etablering af egentlige flygtningelandsbyer.

Side

8/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Generelt om udgifter til etablering af boliger

Udgifterne til etablering af boliger til flygtninge vil afhænge meget af de lokale

forhold og den levetid, byggeriet er baseret på. Hvis der i kommunen er pladser,

hvor pavilloner eller lignende kan opstilles på færdig grund, og der er tilslutning til

forsyning m.v., kan der etableres relativt billige løsninger. Pavillonløsninger har

dog kun en kort brugsperiode og kan kun i begrænset omfang anvendes til andre

formål. Større klyngeboliger, hvor mange flygtninge bor meget tæt, kan også give

udfordringer med placering og vil i mange tilfælde være mest velegnet til midler-

tidig indkvartering.

Udgifterne til etablering vil også afhænge meget af, hvilken skala byggeriet får. Et

samlet udbud af standardløsninger eller moduler kan reducere priserne væsent-

ligt. Det skal i den forbindelse bemærkes, at nybyggeri eller opstilling af pavilloner

i mange kommuner vil være en dyrere løsning end fx leje af private boliger eller

ombygning af ledige institutioner m.v.

De konkrete udgifter vil bl.a. afhænge af antallet af boliger, der skal etableres

(skala ved indkøb), hvor mange personer der kan placeres i boligerne og hvilke

faciliteter, der er til rådighed (fx eksisterende bygninger, der kan fungere som

fællesarealer m.v.).

Konklusion

Den overordnede konklusion vedrørende de tre modeller er således:

- at det ikke vil være foreneligt med Danmarks internationale forpligtelser

at etablere særlige flygtningelandsbyer, hvor flygtninge har vilkår, der sva-

rer til asylansøgeres

- at en statslig opgaveløsning vil blive dyrere end fortsat kommunalt ansvar

for integration

- at statslig overtagelse af nogle udvalgte opgaver vil give en række udfor-

dringer og medføre mere administration for kommunerne

- at kommunerne står over for meget forskellige udfordringer med at tilve-

jebringe boliger, og at en standardløsning ikke er hensigtsmæssig, men at

der bør søges løsninger, der tager højde for de lokale muligheder og det

langsigtede behov for boliger til andre formål.

Rapportens opbygning

I kapitel 2 er kommunernes nuværende ansvar og opgaver på flygtninge- og inte-

grationsområdet beskrevet – herunder boligplacering af flygtninge og den aktuelle

boligudfordring, kommunerne står overfor.

Kapitel 3, 4 og 5 beskriver de tre nævnte modeller. Hver af modellerne vurderes i

forhold til Danmarks internationale forpligtigelser, integrationsmæssige overvejel-

ser, økonomiske konsekvenser og driftsmæssige overvejelser.

Side

9/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Udgangspunktet for de tre modeller er, at de alene omfatter flygtninge, der har

fået behandlet deres asylsag, og som er blevet meddelt ophold. Der er i tilknyt-

ning til modellerne ikke forudsat ændringer i vilkår for asylansøgere eller afviste

asylansøgere.

Endvidere bygger modellerne på fælles grundpræmisser om, dels at ansvarsforde-

lingen mellem stat og kommuner bør være klar, dels at økonomisk ansvar og

myndighedsansvar følges ad.

Rapporten er vedlagt følgende bilag, som der henvises til løbende:

•

Bilag 1: Skematisk oversigt over de tre modeller

Bilag 2: Uddybende juridisk vurdering af model 1 om flygtningelandsbyer

Bilag 3: Økonomiske konsekvenser

Bilag 4: Særlovgivning for bosniske flygtninge i 1990’erne

Bilag 5: Bosniske krigsflygtninge og deres efterkommere – indikatorer på

integration.

Side

10/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

2. Baggrund

2.1. Integrationsindsatsen før 1999

Ansvaret for integration af nyankomne flygtninge og familiesammenførte blev

samlet i kommunerne i forbindelse med integrationsloven, der trådte i kraft i

1999. Indtil da havde staten ansvaret for modtagelse af nyankomne flygtninge og

familiesammenførte til flygtninge de første 18 måneder. Opgaven blev varetaget

af Dansk Flygtningehjælp, der stod for opgaven med at finde midlertidig bolig,

modtagelse, rådgivning, udbetaling af kontanthjælp m.v., optræning og omsko-

ling. Danskundervisning af udlændinge var forankret hos amtskommunerne, der i

praksis overdrog noget af opgaven til oplysningsforbund og Dansk Flygtningehjælp

m.v. Ved siden af Dansk Flygtningehjælps integrationsindsats havde kommunerne

ansvaret for en række opgaver i forbindelse med modtagelsen, herunder folkesko-

le og sociale tilbud for udsatte børn og familier. Efter 18 måneder fik kommunen

det samlede ansvar, herunder fortsættelse af integrationsindsatsen.

Baggrunden for samlingen af integrationsopgaven i kommunerne i 1999 var bl.a.,

at den tidligere opdeling af ansvaret mellem staten (varetaget af Dansk Flygtnin-

gehjælp) og kommunerne gav anledning til en række udfordringer.

Der var både

udfordringer i forhold til overgangen til kommunerne efter 18 måneder og sam-

menhængen til de opgaver, som kommunerne havde ansvaret for.

Opgaven med at finde boliger hang tæt sammen med kommunernes øvrige opga-

ver på boligområdet, og der var i praksis en række opgaver på ydelsesområdet og

det sociale område, der krævede tæt koordination mellem Dansk Flygtningehjælp

og kommunen – fx i forhold til indsatsen for socialt udsatte familier. Hvis der skul-

le ydes støtte til en udsat familie, skulle det i praksis behandles af både kommu-

nen og Dansk Flygtningehjælp, der efterfølgende skulle aftale en fælles løsning og

opfølgning. Der kunne også opstå udfordringer med, at kommunerne i højere grad

prioriterede boliger til de flygtninge og andre boligsøgende, som de selv havde

ansvaret for.

2.2. Kommunernes opgaver på flygtninge- og integrationsområdet i dag

Siden 1999 har kommunerne haft et samlet ansvar for at modtage og introducere

nyankomne flygtninge og familiesammenførte til det danske samfund. Rammerne

herfor er bl.a. opstillet i integrationsloven. Integrationsloven regulerer bl.a. bolig-

placering af flygtninge og integrationsprogrammet, men det er i vid udstrækning

op til den enkelte kommune at tilrettelægge indsatsen.

Når en asylansøger eller en familiesammenført udlænding får meddelt opholdstil-

ladelse, overgives udlændingen til integration i kommunerne. Der går som ud-

gangspunkt 1-2 måneder fra en asylansøger får meddelt opholdstilladelse og visi-

Sektoranalyse på integrations- og Indkvarteringsområdet, Strukturkommissionen, 2003

http://sim.dk/media/59199/Integrationsmins-sektoranalyse.pdf

http://www.statensnet.dk/betaenkninger/1201-1400/1322-1996/1322-

1996_pdf/searchable_1322-1996.pdf

Side

11/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

teres til en kommune, til den pågældende fysisk flytter ud i kommunen. I denne

periode forberedes den nye flygtning på overgangen til kommunen, og kommu-

nen forbereder modtagelsen, jf. nedenfor.

I dag skal kommunerne tilbyde alle voksne nyankomne flygtninge og familiesam-

menførte udlændinge et integrationsprogram, som består af danskuddannelse og

beskæftigelsesrettede tilbud, inden for den første måned efter ankomsten til

kommunen

Kommunernes opgaver i relation til integrationsindsatsen kan overordnet indde-

les i tre hovedområder:

Boligplacering m.v.

Kommunerne har bl.a. til opgave at boligplacere de ny-

ankomne flygtninge, som Udlændingestyrelsen visiterer til kommunen. Kom-

munernes boligforpligtelse efter integrationsloven omfatter ikke familiesam-

menførte, som forventes at tage ophold hos den, der er meddelt familiesam-

menføring med.

Integrationsprogram,

som skal bidrage til at sikre, at de nyankomne flygtnin-

ge og familiesammenførte tilegner sig de nødvendige forudsætninger for at

kunne begå sig i Danmark, lærer dansk og hurtigst muligt bliver selvforsør-

gende via beskæftigelse.

Øvrige opgaver,

der bl.a. løftes som led i kommunernes generelle indsats på

forskellige sektorområder, herunder fx opgaver vedrørende undervisning af

børn, sundhed, børnepasning, social indsats m.v.

I praksis vil der være en tæt sammenhæng mellem disse myndighedsopgaver, jf.

faktaboks 2.1.

Side

12/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Faktaboks 2.1.: Sammenhæng i den kommunale integrationsindsats

Integrationsindsatsen skal ses i sammenhæng med kommunernes øvrige myndighedsopgaver:

Der er en tæt sammenhæng mellem danskundervisning, virksomhedsrettet indsats og ydel-

ser. Det gælder fx i forhold til opfølgning på kontrakt, sanktioner og placering af danskun-

dervisning

Der er en tæt sammenhæng mellem kommunernes ansvar på det sociale område og mod-

tagelsen i børnehaver og grundskole, fx opfølgning overfor udsatte familier

Kommunerne har ansvaret for at yde rådgivning og vejledning til alle borgere om hjælp, der

kan ydes efter den sociale lovgivning

Der er en tæt sammenhæng mellem boligopgaven for flygtninge og kommunernes generel-

le opgaver på boligområdet, herunder anvisningsret og opførelse af almene boliger. Der er

også tæt sammenhæng mellem boliganvisningen og den hjælp, der fx skal ydes til handi-

cappede og udsatte familier

2.3. Boligplacering og udvikling i opgaven

Det følger af integrationslovens regler om boligplacering, at kommunerne skal

søge at aftale fordelingen af nyankomne flygtninge. Hvis der ikke indgås frivillige

aftaler, fastsættes kvotefordelingen af Udlændingestyrelsen ud fra en matematisk

fordeling, således at de kommuner, der har færrest udlændinge, skal modtage

relativt flere flygtninge. Fire kommuner har så mange udlændinge, at de aktuelt

ikke skal modtage nye flygtninge efter kvoten.

Formålet med kvotesystemet er at sikre en jævn geografisk fordeling af udlændin-

ge. Den konkrete afgørelse om, i hvilken kommune en ny flygtning skal boligplace-

res, træffes af Udlændingestyrelsen på grundlag af kommunekvoterne, den på-

gældende flygtnings personlige forhold og forholdene i kommunen.

Kvotefordelingen indebærer i praksis, at flygtninge vil bosætte sig i den kommune,

som de er visiteret til. Der gælder ikke et forbud mod at flytte, men hvis en flygt-

ning flytter til en ny kommune – uden samtykke fra den nye kommune – kan den

nye kommune som udgangspunkt nægte at overtage ansvaret for integrations-

programmet. Tilflytterkommunen skal dog overtage integrationsansvaret, hvis

flytningen er af væsentlig betydning for den pågældendes integrationsforløb, eller

hvis særlige personlige forhold i øvrigt taler derfor.

Når kommunen overtager ansvaret for flygtninge, skal den ifølge integrationslo-

ven hurtigst muligt sørge for permanente boliger. Har kommunerne ikke mulighed

Side

13/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

for dette, skal kommunen anvise et midlertidigt opholdssted, indtil det er muligt

at anvise en permanent bolig.

Der er ikke i integrationsloven fastsat grænser for, hvor længe en flygtning kan

være anvist et midlertidigt opholdssted.

Det beror således på en konkret vurde-

ring og prioritering af flygtningens og andre boligsøgendes behov i forhold til de

tilgængelige boliger, og hvor langt det midlertidige ophold kan strækkes.

Der er ligeledes ikke fastsat krav til standarden eller karakteren af det midlertidige

opholdssted, som kommunen skal tilbyde. Indkvarteringen skal dog være lovlig.

Det betyder, at stedet skal være godkendt til beboelse, fx i relation til brandfor-

skrifter og sanitære forhold. Der er mange forskellige eksempler på, hvordan den

midlertidige boligplacering konkret løses. Kommuner har fx typisk lejet parcelhu-

se, anvendt nedlagte plejehjem eller institutioner eller indgået aftaler med van-

drehjem og lignende.

Der er i foråret og december 2015 gennemført lovændringer, så kommunerne kan

dispensere fra planregler m.v. i forbindelse med ibrugtagen af midlertidige op-

holdssteder, ligesom der er indført mulighed for, at kommunerne midlertidigt kan

boligplacere flere flygtninge i samme værelse.

Kommunen kan opkræve egenbetaling for midlertidig indkvartering. Der er fastsat

et loft for den maksimale månedlige betaling for den enkelte flygtning, hvilket

fastsættes af udlændinge-, integrations- og boligministeren. Såfremt udgifterne til

den midlertidige indkvartering overstiger egenbetalingen afholdes den resterende

udgift af kommunen.

Efter integrationsloven må kommunerne ikke anvise en ny flygtning en bolig, som

ligger i et ghettoområde, eller i et område, som opfylder betingelserne for at

være omfattet af reglerne om kombineret udlejning. Denne regel har til formål at

fremme en bedre balance i beboersammensætningen i de udsatte boligområder

og mindske ghettodannelse. Kommunen må af de samme grunde heller ikke mid-

lertidigt boligplacere i et ghettoområde eller et område, som opfylder betingel-

serne for at være omfattet af reglerne om kombineret udlejning.

Et tidligere krav om anvisning af passende bolig inden tre måneder blev ophævet ved lov nr. 1043

af 17. december 2002 med henvisning til, at det i praksis havde vist sig umuligt for mange kommu-

ner at leve op til 3-måneders kravet, ligesom det vurderedes, at der kunne være et behov for at

anvise bolig til andre boligsøgende med mere presserende boligbehov. Fraværet af en bestemt

fastsat tidsgrænse for anvisning af en permanent bolig afspejler forståelse for, at kommunerne kan

have svært ved at finde egnede boliger til permanent boligplacering.

Staten yder et fast grundtilskud til kommunerne til dækning af de generelle merudgifter, der er

forbundet med at modtage nye flygtninge og familiesammenførte, herunder udgifter i forbindelse

med midlertidig indkvartering. Herudover er der for 2015 og 2016 ydet ekstraordinært anlægstilskud

på 125 mio. kr. årligt.

Side

14/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Faktaboks: Eksempler på kommunale tiltag for at imødegå boligudfordringen

Lokalt har kommunerne brugt en række forskellige løsninger for at skaffe boliger til flygtninge. Nedenfor

er vist nogle eksempler på kommunernes løsninger:

Aalborg Kommune

har udarbejdet en handleplan for fremskaffelse af egnede midlertidige og

permanente boliger til de nyankomne flygtninge samt nedsat en tværfaglig arbejdsgruppe

herom med repræsentanter fra de forskellige forvaltninger i kommunen.

Aarhus Kommune

har lavet én indgang, hvor alle mulige boligløsninger er samlet - både alme-

ne og private. Kommunen har bl.a. søgt efter private værtsfamilier med rum og plads og mu-

lighed for midlertidig indkvartering af nye flygtninge i en periode samt efter ledige lejligheder,

værelser m.v. på det private boligmarked, som kan tjene som bolig til nye flygtninge.

Holstebro Kommune

arbejder løbende på at sikre, at nye flygtninge bosættes rundt i kommu-

nens lokalområder for at fremme integrationsmulighederne. I 2015 er det lykkedes for Holste-

bro Kommune at finde permanent bolig til alle nyankomne flygtninge fra ankomsten til kom-

munen. Kommunen modtager endvidere i stigende grad henvendelser fra private udlejere, der

gerne vil udleje til flygtninge. De overordnede retningslinjer for boligplaceringen er 1) perma-

nente boliger fra starten, 2) boligplaceringen fordelt i hele kommunen, 3) fordeling og afpas-

ning af antallet af flygtninge i lokalområderne med henblik på at modvirke ghettodannelser og

4) direkte udlejning af lejemål til flygtninge uden kommunal involvering.

Nogle kommuner har indrettet tomme ældreboliger eller tidligere institutioner til modtagel-

sescentre, hvor de nyankomne flygtninge midlertidigt kan boligplaceres. Blandt andet

Furesø

Kommune,

der anvender et nedlagt plejehjem.

Roskilde Kommune

har gode erfaringer med at anvende tidligere daginstitutioner specielt til

indkvartering af familier, ligesom kommunen anvender to lidt større nedlagte hospitalsbygnin-

ger til midlertidig indkvartering af godt 50 flygtninge.

Roskilde Kommune

har sammen med Rockwool og KAB indgået en aftale, der skal gøre det

muligt at opføre 60 små boliger til en månedlig husleje på max 3.500 kr. inklusiv forbrug. 20 af

de 60 boliger er reserveret til permanente boliger til flygtninge og de resterende til ungdoms-

boliger. Projektet har integration og social bæredygtighed som bærende elementer. Lokalplan-

forslaget for det konkrete projekt er sendt i offentlig høring.

Side

15/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Adgangen til at anvise bolig

Den primære adgang til at skaffe boliger til boligsøgende ligger i almenboliglovens

anvisningsregler. Derudover har kommunerne en særlig adgang til selv at erhver-

ve, indrette eller leje boliger til nye flygtninge i medfør af integrationsloven.

Anvisning til almene familieboliger

Almene familieboliger udlejes som hovedregel af boligorganisationerne efter an-

ciennitet på en venteliste. Dette betyder, at boligsøgende – mod betaling af et

ventelistegebyr – skal lade sig skrive op på en boligorganisations venteliste. De

ledige boliger, som udlejes efter venteliste, udlejes således ”efter tur”.

Parallelt med det almindelige ventelistesystem for almene boliger kan kommu-

nerne forlange, at boligorganisationerne i kommunen stiller indtil hver fjerde ledi-

ge familiebolig til rådighed for kommunen til løsning af påtrængende boligsociale

opgaver. Kommunen og boligorganisationen kan aftale, at en større andel (evt.

100 pct.) af de ledige boliger eller ledige boliger med bestemte karakteristika (fx

lav husleje) stilles til rådighed for kommunal anvisning.

Den anvisningsret, som kommunen hermed har til almene familieboliger, skal

anvendes ved at foretage en vurdering af den boligsøgendes behov og beboer-

sammensætningen i den afdeling, som den boligsøgende påtænkes anvist til eller

allerede bor i på anvisningstidspunktet. Når kommunen får stillet en ledig bolig til

rådighed, må den således foretage en konkret vurdering og prioritering af, hvilke

boligsøgende (fx flygtninge) der har størst behov for boligen under hensyntagen

til beboersammensætningen. Hvis den ledige bolig ligger i en afdeling med en

ensidig beboersammensætning, hvor langt de fleste lejere er fx indvandrere, må

kommunen vurdere, om det er hensigtsmæssigt at anvise en flygtning den ledige

bolig. Som nævnt ovenfor, må kommunerne ikke anvise en ny flygtning en bolig,

som er beliggende i et ghettoområde, eller i et område, som opfylder betingelser-

ne for at være omfattet af reglerne om kombineret udlejning.

Der er således ikke en lovmæssig fortrinsstilling for flygtninge i relation til ledige

almene familieboliger – hverken ved direkte udlejning efter venteliste eller udlej-

ning efter kommunal anvisning.

2.4. Boligudfordringen

Det forventes, at kommunerne i 2016 skal modtage 17.000 nyankomne flygtninge,

som de efter integrationsloven er forpligtet til at boligplacere. Dertil kommer fa-

miliesammenføringer, der på længere sigt kan øge behovet for større boligenhe-

der, men ikke er omfattet af kommunens boligplaceringsforpligtelse efter integra-

tionsloven. Familiesammenføringer vurderes imidlertid ikke som udgangspunkt at

medføre et øget behov for antallet af boliger, da det herboende familiemedlem vil

frigive en bolig, hvis boligen er for lille til at huse hele familien.

Det høje antal nyankomne flygtninge skaber et ekstraordinært behov for særligt

at finde permanente boliger, men også midlertidige opholdssteder og samtidig

opholdssteder, der er relativt billige.

Side

16/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Nedenfor foretages en overordnet afdækning af kommunernes muligheder for at

boligplacere flygtninge i den eksisterende boligmasse.

2.4.2. Den eksisterende boligmasse

Det vurderes overordnet set, at der i den eksisterende boligforsyning under ét er

en fleksibilitet, der gør det muligt at absorbere det forventede antal flygtninge i

2016. Dette skal bl.a. ses i sammenhæng med omsætning i boligmassen samt ny-

byggeri, som frigiver boliger, der fx kan udnyttes gennem ’fortætning’, tilgængeli-

ge tomme boliger og en større udnyttelse af den kommunale anvisningsret til

alment byggeri.

Udfordringen med at skaffe boliger til flygtninge er imidlertid forskellig fra kom-

mune til kommune. Der er således betydelige geografiske forskelle på boligsitua-

tionen i de enkelte kommuner, herunder udbuddet af boliger, der matcher flygt-

ninges betalingsevne.

Det samlede antal boliger i Danmark er i alt knap 2,8 mio. Boligerne er fordelt på

ejerboliger, andelsboliger, private udlejningsboliger og almene boliger. Fordeling

af de enkelte sektorer varierer betydeligt mellem kommunerne.

I gennemsnit fraflyttes omkring hver 10. bolig årligt. En fraflytning giver alt andet

lige en ledig bolig, hvor der i nogle af dem vil være muligt at placere en eller flere

flygtninge. Det vil imidlertid medføre, at de personer, der ellers ville efterspørge

boligen, fortrænges og må finde en anden boligløsning.

Der findes endvidere et antal boliger, der har stået tomme i kortere eller længere

tid. En opgørelse viser, at der i 2015 var godt 123.000 tomme boliger. Opgørelsen

er imidlertid behæftet med betydeligt usikkerhed i forhold til boligernes anven-

delse til boligplacering af flygtninge. Nogle af boligerne er kun tomme i kort tid, fx

fordi de er under istandsættelse mellem en fra- og tilflytning. Og andre af boliger-

ne er ikke længere egnede til beboelse.

Det skønnes – med betydelig usikkerhed – at der eksisterer op mod 30.000 tom-

me ejerboliger, der reelt er ledige og anvendelige for beboelse, herunder fx bolig-

placering af flygtninge. Der er i den forbindelse ikke taget højde for flygtningenes

betalingsevne, der alt andet lige reelt må begrænse antallet af ledige boliger til

flygtninge.

Herudover viser den geografiske fordeling af tomme boliger, at disse boliger ikke

er jævnt fordelt på kommuner og landsdele. Tendensen er således overvejende,

at boligerne er beliggende i landdistriktskommunerne og dermed uden for hoved-

stadsregionen og de store østjyske kommuner.

En opgørelse af kommunernes anvendelse af anvisningsretten til almene familie-

boliger viser, at anvisningsretten ikke er fuldt udnyttet af kommunerne. En lavere

udnyttelse af anvisningsretten kan fx skyldes, at ventelisten er kort i nogle kom-

Side

17/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

muner, hvorfor det er nemt at komme ind. Endvidere har kommunen og boligor-

ganisationen i nogle tilfælde vurderet, fx i lyset af beboersammensætningen, at

udsatte boligområder ikke kan bære flere anviste lejere. Hertil kommer, at kom-

munen ikke må anvise en flygtning en bolig, som ligger i et ghettoområde eller i et

område, som opfylder betingelserne for kombineret udlejning (dvs. boligområder

med en høj andel af personer uden for arbejdsmarkedet).

En højere kommunal anvendelse af anvisningsretten vil som udgangspunkt give

mulighed for at boligplacere flygtninge inden for de eksisterende regler. Boligan-

visningen sker efter en konkret vurdering af den enkeltes behov, uanset om det er

en enlig mor, en udsat familie eller en flygtningefamilie. Der er således ikke lov-

mæssigt en fortrinsstilling for flygtninge. Det vil dog samtidig medføre, at der for-

trænges andre typer af udlejninger, herunder fx personer, som står på eksterne

og interne ventelister. En højere udnyttelse af anvisningsretten må desuden for-

ventes at have betydning for boligområdernes beboersammensætning.

2.4.3. Sammenfattende vurdering af det aktuelle boligbehov

Selv om den eksisterende boligmasse rummer en fleksibilitet, der vil kunne aflaste

kommunernes boligplacering af flygtninge til en vis grad, er der en række forhold

og øvrige hensyn, der begrænser kommunernes udnyttelse af den eksisterende

boligmasse, jf. boks 2.2. nedenfor.

Boks 2.2.

Forhold og hensyn i relation til kommunernes udnyttelse af den eksisterende boligmasse:

•

Betydelige geografiske forskelle på boligsituationen i de enkelte kommuner, herunder ud-

buddet af boliger, der matcher flygtninges betalingsevne

Placering af en eller flere flygtninge i en bolig, der er fraflyttet, vil medføre, at de personer,

der ellers ville efterspørge boligen, fortrænges og må finde en anden boligløsning

Tomme boliger matcher ikke nødvendigvis flygtningenes betalingsevne

En højere kommunal anvendelse af anvisningsretten til almene familieboliger vil kunne med-

føre, at der fortrænges andre typer af udlejninger, herunder fx personer, som står på ekster-

ne og interne ventelister

•

En højere kommunal udnyttelse af anvisningsretten forventes at have betydning for boligom-

rådernes beboersammensætning

Side

18/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

3. Model 1: Flygtningelandsbyer på asylvilkår

I dette afsnit beskrives en model, hvor staten opfører og driver flygtningelandby-

er, inklusive bl.a. boliger og skoler, og hvor flygtninges vilkår svarer til asylansøge-

res.

Denne model vurderes, jf. afsnit 3.2 og bilag 2, ikke at være forenelig med Dan-

marks internationale forpligtelser. Det skyldes ikke statens rolle i modellen, men

derimod de vilkår, som flygtninge vil blive underlagt i modellen, og den forskels-

behandling modellen indebærer af udlændinge med opholdstilladelse efter ud-

lændingelovens § 7, set i forhold til andre udlændinge med lovligt ophold i Dan-

mark. Herudover indebærer modellen en række udfordringer i relation til drift,

økonomi og evt. efterfølgende integration – udfordringer, der ligeledes gennem-

gås nedenfor.

3.1. Beskrivelse

Modellen bygger på en forudsætning om, at staten etablerer og driver landsbyer

for alle nyankomne flygtninge, det vil sige personer, der er meddelt opholdstilla-

delse efter udlændingelovens § 7, stk. 1, 2 eller 3.

Boks 3.1.

Model 1: Flygtningelandsby på asylvilkår – sammenfatning

•

Staten etablerer flygtningelandsbyer

Staten har ansvar for finansiering og drift af samtlige aktiviteter forbundet med flygtninge-

landsbyerne

Flygtninge har pligt til at bo i landbyerne

Flygtninge har ikke adgang til at tage lønnet beskæftigelse

Flygtninge modtager ydelser svarende til asylansøgere

Flygtninge er ikke omfattet af almindelige sociale foranstaltninger, som kommunen for egen

regning kan/ skal iværksætte

Kommunen kan efter anmodning og godkendelse fra udlændingemyndighederne iværksætte

sociale foranstaltninger

Der ydes kun nødvendig, uopsættelig sundhedsbehandling. Børn har dog samme adgang til

sundhedsbehandling som andre med lovligt ophold i Danmark

Flygtninge er ikke omfattet af integrationsprogrammet

Voksne modtager begrænset danskundervisningstilbud på i alt 250 timer

Legestuetilbud til børn, der så vidt muligt organiseres efter børnenes modersmål

Særlige grundskoletilbud, hvor der så vidt muligt undervises på børnenes modersmål, og hvor

flygtningene og frivillige har en del af ansvaret for undervisningen

Særlige tilrettelagte undervisningstilbud til unge og voksne med sigte på repatriering

Der ville i givet fald også skulle tages stilling til vilkårene for de ca. 500 kvoteflygtninge, som Dan-

mark årligt modtager, og andre udlændinge med asylrelaterede opholdsgrundlag samt familiesam-

menførte til disse udlændinge.

Side

19/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Det er forudsat, at alle aktiviteter – det vil sige undervisning af børn og voksne, og

eventuel aktivering m.v. – skal finde sted inden for rammerne af flygtningelands-

byen, herunder at staten varetager alle opgaver og funktioner relateret til de

flygtninge, der er boligplaceret i flygtningelandsbyen.

Det er forudsat, at beboerne ikke har adgang til at tage lønnet beskæftigelse.

Endelig er det forudsat, at flygtningene har vilkår svarende til asylansøgere, og at

de som udgangspunkt bliver boende i landsbyen, indtil de kan repatriere til deres

hjemland eller tidligere opholdsland, uanset om de har økonomiske midler til at

bosætte sig på anden vis.

Modellen har umiddelbart lighedspunkter med de flygtningelandsbyer, som – på

grund af et pres på asylsystemet – blev etableret i 1990’erne med henblik på at

huse krigsflygtninge fra det tidligere Jugoslavien, men modellen adskiller sig på

centrale punkter herfra, jf. faktaboksen nedenfor og bilag 4.

Boks 3.2.

Flygtningesituationen i 1990’erne og flygtningesituationen i dag

Folketinget vedtog i 1992 en særlov, der gav personer fra det tidligere Jugoslavien mulighed for

midlertidig opholdstilladelse (herefter Jugoslaverloven). Jugoslaverloven omfattede nødstedte

personer fra det tidligere Jugoslavien, der var inviteret til Danmark med henblik på lægebehand-

ling og anden hjælp, som ikke kunne ydes i hjemlandet, samt personer fra det tidligere Jugoslavi-

en, der – før Jugoslaverlovens vedtagelse – indrejste i Danmark og søgte om asyl. Efter en lovæn-

dring i 1993 fandt Jugoslaverloven også anvendelse for personer fra det tidligere Jugoslavien, der

indrejste efter Jugoslaverlovens vedtagelse.

Det fremgår af forarbejderne til lov nr. 459 af 30. juni 1993 om ændring af Jugoslaverloven, at hvis

det umiddelbart måtte stå klart, at en person, der havde ansøgt om flygtningestatus i henhold til

udlændingelovens § 7, opfyldte betingelserne herfor, skulle den pågældende, uanset at vedkom-

mende var meddelt midlertidig opholdstilladelse i henhold til loven, stilles på samme måde som

med opholdstilladelse i henhold til udlændingelovens § 7. I disse tilfælde skulle vedkommende

derfor meddeles opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 7.

Jugoslaverloven fra 1992 betød, at man gav midlertidigt ophold efter opfordring fra UNHCR, at

asylsagsbehandlingen som udgangspunkt blev udskudt i op til to år, men at de pågældende fik

midlertidig opholdstilladelse, og at beboerne dermed var indkvarteret på vilkår som asylansøgere.

Denne ordning skal ses i lyset af bl.a., at den tog udgangspunkt i opfordring fra UNHCR, og at

sammensætningen af flygtningegruppen var væsentlig anderledes end i dag, herunder at der sær-

ligt var tale om nødstedte personer, bl.a. hjemløse børn og deres mødre samt sårede, der havde

et særligt behov for hjælp og lægelig behandling.

I dag er mange af de asylansøgere, der kommer til Danmark, fra Syrien, og en meget høj procent-

del af disse er konventionsflygtninge. Det betyder, at disse udlændinge skal tildeles de rettighe-

der, der følger af Flygtningekonventionen. De flygtningelandsbyer, der foreslås oprettet, skal ind-

kvartere flygtninge, der

har

fået asyl, og spørgsmålet om eventuel statslig overtagelse af integra-

tionsopgaven handler således om vilkår for udlændinge, der har fået opholdstilladelse som flygt-

ning.

Side

20/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Etablering og placering af landbyerne

Etablering af flygtningelandsbyer vil som udgangspunkt bryde med principperne

for den overordnede fordeling af flygtninge i kommunerne. Selv om der tilstræbes

en geografisk ligelig fordeling på landsplan, og selv om kommunerne ikke har et

integrationsansvar over for de flygtninge, der er boligplaceret i flygtningelandsby-

erne, vil det uundgåeligt betyde, at nogle kommuner får en meget høj andel af

asylansøgere og flygtninge i lokalområdet.

Det forventes derfor, at nogle kommuner ikke ønsker, at en flygtningelandsby

placeres i den pågældende kommune. Placeringen af flygtningelandsbyer skal

tilstræbes at ske på grundlag af en frivillig aftale mellem staten og de pågældende

kommuner, men hvis dette ikke er muligt, skal staten kunne gennemtvinge en

placering – svarende til den nye mulighed, staten har i relation til placering af

asylcentre.

Vilkår i forbindelse med ophold i flygtningelandsbyer

Bolig

Det er lagt til grund, at flygtningene skal bo i flygtningelandsbyerne, uanset om de

har økonomiske midler til at bosætte sig på anden vis, indtil de kan repatriere til

deres hjemlande eller tidligere opholdslande. Ifølge modellen skal der være et

forbud mod, at flygtninge kan bosætte sig uden for den flygtningelandsby, hvor de

er blevet boligplaceret.

Arbejde

Det er i forhold til modellen forudsat, at flygtningene ikke må tage lønnet eller

ulønnet beskæftigelse, ligesom de ikke skal kunne udøve selvstændig erhvervs-

virksomhed eller udføre tjenesteydelser med eller uden vederlag.

Kontante ydelser

Det er forudsat, at flygtningene skal modtage ydelser svarende til de ydelser, som

asylansøgere modtager i dag, det vil sige penge til mad, medmindre der er etable-

ret cafeteriaordninger eller lignende, tøj, hygiejneartikler m.v. Herudover ydes

tillægsydelse, hvis flygtningene overholder den individuelle kontrakt, hvori der

indgår pligt til deltagelse i fælles opgaver og aktivering.

Øvrige sociale foranstaltninger

Flygtningene vil ikke være omfattet af sociale foranstaltninger rettet mod udsatte

børn og unge, udsatte voksne og personer med fysiske eller psykiske handicap, fx

rådgivning, hjælpemidler, støtte- og kontaktpersonordninger, hjælpeordninger,

ledsagelse, botilbud, sociale behandlingstilbud, socialpædagogisk støtte m.v.

Kommunen kan efter anmodning og godkendelse fra udlændingemyndighederne

iværksætte sociale foranstaltninger.

Sundhed

Flygtningene vil få dækket udgifter til sundhedsbehandling, hvis der er tale om

nødvendig behandling, som er uopsættelig (dvs. behandling, som ikke kan vente)

Side

21/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

og/eller smertelindrende. En behandling anses for uopsættelig, hvis den ikke kan

vente, fordi der er risiko for livsvarige mén, for udvikling eller svær progression af

tilstanden, eller for at tilstanden bliver kronisk.

Sundhedspersonalet tilknyttet flygtningelandsbyen vil have adgang til at iværk-

sætte yderligere behandling, fx konsultation hos jordemoder.

Voksne beboere vil efter en sådan model således ikke have samme adgang til

sundhedsydelser som andre borgere med lovligt ophold.

Børn vil – som det er tilfældet for asylansøgerbørn i dag – være berettiget til

samme sundhedsbehandling som andre børn med lovligt ophold.

Integrationsprogram

Flygtninge vil i en sådan model ikke blive tilbudt et integrationsprogram, da ud-

gangspunktet er, at de ikke skal integreres i det danske samfund. Formålet med

modellen er derimod, at flygtningelandsbyerne skal danne en ramme for flygtnin-

genes hverdagsliv, medens de opholder sig i Danmark, indtil de kan repatriere.

Voksne flygtninge skal dog tilbydes et begrænset danskundervisningstilbud, der

giver dem mulighed for at kunne fungere i forskellige hverdagssituationer – fx i

forbindelse med indkøb. Tilbuddet skal have et omfang på i alt 250 undervisnings-

timer med fokus på alment hverdagssprog.

Legestuetilbud til børn

Staten etablerer og driver legestuetilbud til 3-5 årige, der svarer til det tilbud, der

gives i asylfasen.

Grundskoleundervisning

Staten etablerer og driver særlige undervisningstilbud til børn i grundskolealde-

ren. Undervisningen etableres på eller i tilknytning til flygtningelandsbyen og ud-

føres i samarbejde med Udlændingestyrelsen, Dansk Røde Kors eller andre. Der

kan indgås samarbejde med de kommunale myndigheder om lån og leje af lokaler.

Der etableres ikke fritidstilbud i tilknytning til skoletilbuddet.

Flygtningene skal selv tage en del af ansvaret for undervisningen – fx de flygtnin-

ge, der selv er lærere, samt andre frivillige. Undervisningen skal stå mål med, hvad

der almindeligvis kræves i folkeskolen. Undervisningen skal endvidere i videst

muligt omfang foregå på modersmål, da hensigten er, at børnene og deres famili-

er skal repatriere, når der er mulighed for det, ligesom børnene skal have egentlig

modersmålsundervisning. Herudover gives der i et begrænset omfang undervis-

ning i dansk som andetsprog, ligesom børnene skal have en introduktion til dansk

kultur og demokrati.

Der gives kun specialundervisning eller anden specialpædagogisk bistand i særlige

tilfælde – fx til børn med omfattende udfordringer, herunder fysiske handicap,

Side

22/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

alvorlige traumer og svære psykiske problemer. Ved eventuel anbringelse udenfor

flygtningelandsbyen i forbindelse med fx sociale foranstaltninger er børnene om-

fattet af de almindelige regler om henvisning til specialundervisning på anbringel-

sesstedet, og staten godtgør udgifterne hertil. Det skal i den forbindelse sikres, at

de pågældende børn har en støtteperson, der taler børnenes modersmål.

Staten fører tilsyn med grundskoletilbuddene i flygtningelandsbyerne.

Undervisning af unge og voksne flygtninge

Det er i forhold til modellen forudsat, at unge og voksne alene skal tilbydes sær-

skilt tilrettelagt undervisning og kurser i visse faglig-tekniske fag af betydning for

tilbagevenden til hjemlandet. Voksne flygtninge vil modtage et begrænset dansk-

undervisningstilbud som nævnt ovenfor under ”integrationsindsats”.

3.2. Vurdering i forhold til Danmarks internationale forpligtelser

En række konventioner, som Danmark har tiltrådt, indeholder bestemmelser, som

er relevante i forhold til den skitserede model.

Det drejer sig i særlig grad om Flygtningekonventionen, som finder anvendelse i

forhold til personer, der er meddelt opholdstilladelse i medfør af udlændingelo-

vens § 7, stk. 1, og den Europæiske Menneskerettighedskonvention med tilhøren-

de protokoller (EMRK), der finder anvendelse for personer, der er meddelt op-

holdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1-3. Der tages i det følgende ud-

gangspunkt i EMRK, idet den beskytter hele den af § 7, stk. 1-3, omfattede per-

songruppe.

EMRK beskytter bl.a. mod usaglig forskelsbehandling i relation til de rettigheder,

der er omfattet af konventionen, hvilket bl.a. gælder retten til uddannelse og ad-

gangen til skattefinansierede sociale ydelser. Af EMRK følger der endvidere en ret

for personer med lovligt ophold til – med visse begrænsninger – at færdes frit og

frit vælge sit opholdssted.

Model 1 for etablering af flygtningelandsbyer vurderes ikke at være forenelig med

Danmarks internationale forpligtelser. Det vurderes således, at der ikke inden fra

rammerne af EMRK og – for så vidt angår personer med opholdstilladelse efter §

7, stk. 1 – Flygtningekonventionen, vil kunne etableres flygtningelandsbyer, hvor

personer, der er meddelt opholdstilladelse efter § 7, stk. 1-3, forpligtes til at bo.

Det bemærkes i den forbindelse, at modellen – i modsætning til i dag – vil inde-

bære et forbud mod, at en person med opholdstilladelse efter § 7 vælger at bo et

andet sted i kommunen eller flytter til en anden kommune (se de nærmere betin-

gelser herfor i afsnit 2.3.).

Det vurderes ligeledes, at det ikke er muligt at afskære visse udlændinge med

lovligt ophold her i landet fra at modtage sociale ydelser på lige fod med andre

med lovligt ophold i Danmark. Ligeledes vil det ikke være muligt at afskære perso-

ner med opholdstilladelse efter § 7 fra at uddanne sig eller modtage sundhedstil-

Side

23/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

bud på lige fod med andre med lovligt ophold. Meget taler endvidere for, at Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil finde, at et generelt forbud mod at en

sådan gruppe kan tage beskæftigelse, udøve selvstændig erhvervsvirksomhed

eller yde tjenesteydelser ikke vil være forenelig med EMRK.

For en nærmere gennemgang af de nævnte bestemmelser i forhold til den skitse-

rede model henvises til bilag 2.

Modellen kan herudover også – bl.a. afhængig af, hvordan den nærmere ordning i

givet fald udformes – rejse andre spørgsmål i forhold til Danmarks internationale

forpligtelser, herunder i forhold til sociale foranstaltninger og i forhold til elemen-

ter af integrationsprogrammet.

3.3. Integrationsmæssige overvejelser

Erfaringerne fra de flygtningelandsbyer, der blev etableret i medfør af lov om

midlertidig opholdstilladelse til visse personer fra det tidligere Jugoslavien m.v. fra

1992, viser, at der vil være en række ulemper forbundet med modellen om flygt-

ningelandsbyer på asylvilkår.

Placeringen af flygtninge i særlige landsbyer i en længere periode, efter de er

meddelt opholdstilladelse, vurderes at kunne øge risikoen for konflikter både in-

ternt i flygtningegrupperne og i relation til det omkringliggende samfund.

Ved længerevarende ophold i landsbyerne kan der erfaringsmæssigt også opstå

flere sociale og sundhedsmæssige udfordringer, der vanskeligt kan håndteres

inden for de rammer, der gælder for asylindkvartering.

Flygtningene har allerede tilbragt tid på et asylcenter under behandlingen af deres

sag, hvor de bor tæt sammen med mennesker, de ikke kender. Det er ligeledes

vurderingen, at flygtningelandsbyer vil kunne skabe konflikter i og med det om-

kringliggende samfund, fordi flygtningene rent fysisk ikke integreres. Dette vil i sig

selv kunne skabe grobund for misforståelser og fordomme.

Erfaringerne fra børneskoler, der blev etableret i starten af 1990’erne i forbindel-

se med de daværende flygtningelandsbyer for krigsflygtninge fra det tidligere

Jugoslavien, viser endvidere, at der var en række problemer forbundet med sko-

lerne. Der var bl.a. problemer med at rekruttere kvalificerede lærere, ligesom der

lokalt kunne være for få elever til at undervise på aldersbaserede klassetrin. End-

videre var børnene afskåret fra at få undervisning sammen med – og dermed blive

integreret med – danske børn, jf. også bilag 4.

Hvis flygtningene efterfølgende vil skulle integreres i det danske samfund – fx

fordi forholdene i flygtningenes hjemlande eller tidligere opholdslande ikke inden

for en overskuelig årrække forbedres i en grad, så tilbagevenden er mulig – læg-

ges det til grund, at integrationsansvaret overdrages fra staten til kommunerne.

Side

24/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Det udskudte starttidspunkt for integrationen vil i sig selv kunne hæmme den

efterfølgende integration, da det må antages, at flere års ophold under de nævnte

vilkår vil have svækket såvel evnen som motivationen til en efterfølgende integra-

tionsproces. Konsekvensen af denne model vil derfor være, at flygtninges indgang

til arbejdsmarkedet vil blive vanskeliggjort betydeligt.

Og for børnene vil det betyde, at de i en sen alder skal lære det danske sprog og

lære at forstå danske normer og sociale omgangsformer, når kommunen har over-

taget integrationsopgaven.

3.4. Økonomiske konsekvenser

Modellens økonomiske konsekvensvurderinger vedrørende etablering og drift af

boliger og fælleslokaler bygger på en række forudsætninger om opførelse af pavil-

lonløsninger. Der er foretaget en kort afdækning af området, og på den baggrund

er der opstillet en række estimater for omkostningerne. Udgangspunktet for be-

regningerne vedrørende etablering og drift af boliger er ens for alle modellerne.

Modellens øvrige økonomiske konsekvensvurderinger bygger på de takster, der

kendes fra asylsystemet. Der er taget udgangspunkt i de fastsatte takster på fi-

nansloven for 2016.

En opsummering af de skønnede takster for modellen fremgår af nedenstående

boks 3.3., mens de nærmere beregningsforudsætninger m.v. fremgår af bilag 3.

Boks 3.3.

Økonomiske konsekvenser – model 1

Etableringen af de fysiske rammer ekskl. byggegrund, byggemodning, tilslutning mv.

skønnes at udgøre ca. 80.000-160.000 kr. pr. plads

Udgifterne til drift og vedligeholdelse af flygtningelandsbyerne skønnes at udgøre ca.

9.500-19.000 kr. pr. helårsperson

Udgifter til koordination og netværksarbejde mv. i relation opholdet udgør ca. 15.000

kr. pr. helårsperson

Udgifter til ydelser for én voksen asylansøger skønnes at udgøre mellem ca. 14.300

kr. (sammenlevende uden børn) og ca. 111.800 kr. (enlig forsørger med fire børn)

Udgifter til sundhedsbetjening skønnes at udgøre mellem 26.000-33.000 kr. pr. hel-

årsperson

Udgifter til aktivering skønnes at udgøre ca. 14.000 kr. pr. helårsperson

Udgifter til dagtilbud til børn skønnes at udgøre 0 kr. for børn i alderen omkring 0-2 år

og 42.000 kr. for børn i alderen 3-5 år

Udgifter til danskundervisning skønnes at udgøre ca. 15.000 kr. kr. pr. helårsperson

Udgifter til grundskoleundervisning skønnes at udgøre ca. 120.000 kr. pr. helårsper-

son

3.5. Placering og driftsmæssige overvejelser

Udover de integrationsmæssige vanskeligheder vil modellen ligeledes være for-

bundet med en række driftsmæssige udfordringer.

Side

25/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Modellen forudsætter, at staten har ansvaret for at identificere og finansiere de

fysiske arealer, hvor flygtningelandsbyerne skal placeres. Det kan være nødven-

digt at etablere selvstændig hjemmel med henblik på at pålægge kommunerne at

dispensere fra planlovgivningen.

Der vil i forhold til modellen være behov for at afklare myndighedsansvaret fx i

relation til udsatte børn, familier etc., idet det dog bemærkes, at modellen ikke

lægger op til, at personer med opholdstilladelse efter § 7 vil være omfattet af

serviceloven.

Etableringen af statslige funktioner – fx skoler – vil være væsentligt dyrere end

anvendelse af eksisterende kommunale tilbud, da der bliver tale om små skoler,

og da staten i relation til flygtningelandsbyer også skal finansiere en række basis-

omkostninger og ikke kan udnytte kommunernes ledelsesmæssige rammer m.v.

Endelig vil der, såfremt det viser sig, at flygtningene ikke kan repatriere senere,

være en række administrative udfordringer i forbindelse med en eventuel over-

dragelse af de enkelte flygtninge fra flygtningelandsbyer, hvor staten har vareta-

get alle funktioner, til kommunerne, der overtager det fulde integrationsansvar.

Side

26/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

4. Model 2: Delt statslig og kommunal drift

Modellen om delt statslig og kommunal drift indebærer, at staten opfører og dri-

ver boliger samt varetager driften af nogle af de større kommunale opgaver rela-

teret til flygtninge. Det drejer sig om dagtilbud til børn og grundskoletilbud samt

danskuddannelse til voksne udlændinge. Kommunernes driftsansvar er uændret

på de øvrige områder, ligesom flygtningenes rettigheder ikke ændres.

Boks 4.1

Model 2: Delt statslig og kommunal drift – sammenfatning

•

Staten etablerer og driver boliger med henblik på midlertidig boligplacering

Boligerne placeres i mindre klynger efter aftale med interesserede kommuner, der bestemmer

placering

Staten etablerer og driver dagtilbud til flygtningebørn

Staten etablerer og driver grundskoletilbud til flygtningebørn

Staten etablerer og driver danskuddannelse til voksne flygtninge og familiesammenførte

Flygtninges vilkår, rettigheder og pligter er uændrede, det vil sige, at de har ret til at flytte, ar-

bejde, deltage i almindelige undervisningstilbud etc.

4. 1. Beskrivelse

Modellen forudsætter, at staten har ansvaret – herunder finansieringsansvaret –

for etablering og drift af boliger til nyankomne flygtninge, ligesom staten har an-

svaret for at finansiere, etablere og drive dagtilbud til børn, grundskoletilbud og

danskuddannelse til de voksne.

Modellen bygger endvidere på en forudsætning om, at flygtningene og deres fa-

milier integreres i det danske samfund.

Det er en forudsætning for modellen, at ændringen i myndighedsansvaret ikke har

indflydelse på de rettigheder, som flygtningene har, herunder fx ret til frit skole-

valg og ret til selv at finde en bolig.

Flygtninge har fuld ret til sociale ydelser, sundhedsbehandling, uddannelse og

arbejde på linje med andre borgere med lovligt ophold.

Etablering og placering af boligerne

Staten finansierer opførelsen og driften af et vist antal boliger for flygtninge, der

fungerer som midlertidig boligplacering. Det vil sige, at staten afholder alle udgif-

ter til etablering af flygtningeboligerne. Boligerne skal være fleksible, således at de

kan nedtages og flyttes efter endt brug.

Boligerne placeres i mindre klynger efter aftale med interesserede kommuner, der

bestemmer placering og antal boliger pr. grund. Flere kommuner/ nabokommu-

Side

27/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

ner kan vælge at indgå et samarbejde om boligplacering af de flygtninge, Udlæn-

dingestyrelsen samlet har visiteret til de pågældende kommuner. Kommunerne

aftaler selv, i hvilke områder og kommuner boligerne skal placeres.

Der skal fastsættes regler for husleje m.v.

Den enkelte flygtning kan vælge at bo et andet sted i kommunen, hvis vedkom-

mende selv finder en bolig. Den pågældende kan under visse betingelser vælge at

flytte til en anden kommune, jf. afsnit 3.2.

Statslige dagtilbud og grundskoletilbud

Med henblik på at aflaste kommunernes økonomi i forhold til øvrige større opga-

ver i relation til flygtninge, etablerer og driver staten dagtilbud og grundskoletil-

bud til nyankomne flygtningebørn. Tilbuddene skal indrettes på en sådan måde, at

overgangen til de kommunale tilbud bliver så smidig som mulig.

Dagtilbud til børn

Dagtilbuddene vil i videst muligt omfang stå mål med de krav, der er fastsat i dag-

tilbudsloven. Det betyder bl.a., at de skal sikre og fremme børns trivsel, udvikling

og læring, at de skal give børn omsorg og understøtte det enkelte barns alsidige

udvikling og selvværd, at de skal give børn medbestemmelse og medansvar og

forståelse for demokrati samt bidrage til en god overgang til skolen. Med henblik

på at sikre en mere fleksibel tilrettelæggelse kan det overvejes at ændre nogle af

de regler, som fastsætter rammerne for tilbuddene – fx ved at lave mere fleksible

rammer for arbejdet med børns sproglige udvikling.

Børnene vil så vidt muligt få et alderssvarende tilbud inden for rimelig tid og se-

nest inden for de frister, der gælder for pasningsgarantien. Endvidere skal foræl-

drene inden for de gældende regler have ret til at vælge et andet tilbud til deres

barn, hvis de ikke ønsker at benytte det statslige tilbud. Der vil i denne sammen-

hæng skulle fastsættes regler for tilskud til forældre, der vælger et andet tilbud, fx

et tilskud svarende til det tilskudsniveau for henholdsvis dagtilbud og privat pas-

ning, der gælder i den kommune, som har tilsynsansvaret. Det vil i den forbindelse

skulle afklares, om de statslige penge skal følge med barnet over i et kommunalt

tilbud. Endelig skal forældrene have ret til at få etableret en forældrebestyrelse på

linje med den ret, som forældrene i henhold til dagtilbudsloven har i forhold til

dagtilbud.

Der stilles i dagtilbudsloven ikke specifikke krav til personalets kvalifikationer –

dog skal den samlede personalegruppe kunne løfte de opgaver, der fremgår af

dagtilbudsloven om læring, trivsel, udvikling m.v. Herudover er det et krav, at der

er indhentet børneattester for de ansatte. Da de statslige dagtilbud udelukkende

er for nyankomne flygtningebørn, vil det være hensigtsmæssigt, at der stilles krav

om særlige kvalifikationer for det personale, der ansættes – herunder til de sprog-

lige kompetencer.

Side

28/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Der etableres en særlig statslig tilsynsmyndighed med henblik på føre tilsyn med,

at tilbuddene lever op til de fastsatte krav. Herudover vil tilbuddene være omfat-

tet af de almindelige betalingsregler i dagtilbudsloven (dog med statslig finansie-

ring med brugerbetaling, hvor det i dagtilbudsloven er med kommunal finansie-

ring med brugerbetaling) – herunder reglerne om friplads og søskendetilskud.

I forhold til modellen kan der eventuelt overvejes en løsning, hvor staten kan ind-

gå aftaler med kommunerne om anvendelse af eksisterende dagtilbud.

Grundskoletilbud

Staten etablerer og driver særlige grundskoletilbud til nyankomne flygtningebørn i

den undervisningspligtige alder. Undervisningen skal i indhold og omfang stå mål

med folkeskolens undervisning. Staten etablerer fritidstilbud i tilknytning til sko-

len.

Der er på linje med de kommunale skoletilbud frit skolevalg, og forældrene vil

således frit kunne vælge et alternativt kommunalt eller privat grundskoletilbud.

Hvis der skal oprettes skole i tilknytning til 1 -2 centre i kommunen vil der i mange

tilfælde være tale om, at staten skal drive skoletilbud for 20-50 elever, og disse få

elever vil typisk komme fra forskellige lande.

Det er i forhold til modellen forudsat, at eleverne i overensstemmelse med de

gældende regler, i fornødent omfang får undervisning i dansk som andetsprog

enten integreret i den almindelige undervisning, på særlige hold eller som en-

keltmandsundervisning. Endvidere tilbydes der – ligeledes i overensstemmelse

med de gældende regler – basisundervisning i dansk som andetsprog i modtage-

klasser, på hold eller som enkeltmandsundervisning.

Undervisningssproget er dansk, men da grundskoletilbuddet alene omfatter ny-

ankomne flygtningebørn, kan det i en periode være nødvendigt, at undervisnin-

gen foregår på modersmål. Det skal her bemærkes, jf. ovenfor, at der her kan

blive tale om meget små hold, idet der vil være tale om små skoler, hvor der går

børn fra flere nationaliteter. Det bør i forhold til modellen tilstræbes, at der

blandt lærerstaben også ansættes flygtninge med lærer- og pædagoguddannelser

eller tilsvarende baggrund med henblik på at undervise børnene – hvilket dog

også vanskeliggøres af, at der vil blive tale om små skoler.

Børn med omfattende støttebehov skal efter gældende regler tilbydes specialun-

dervisning og anden specialpædagogisk bistand efter pædagogisk psykologisk

rådgivning. Der kan i den forbindelse oprettes statslige specialtilbud, hvilket dog

vurderes at være væsentligt fordyrende.

Ved eventuel anbringelse udenfor hjemmet finder de almindelige regler om hen-

visning til specialundervisning på anbringelsesstedet anvendelse, og staten godt-

gør udgifterne hertil. Det skal i den forbindelse sikres, at børnene har en støtte-

person, der taler barnets modersmål.

Side

29/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Det er lagt til grund, at staten fører tilsyn med de statslige grundskoler med hen-

blik på at sikre, at skoletilbuddet lever op til de fastsatte krav. Formen herfor skal

nærmere afklares.

Danskuddannelse til voksne udlændinge

Staten tilbyder danskuddannelse til voksne flygtninge og familiesammenførte.

Krav til undervisningens indhold, tilrettelæggelse, mulighed for prøveaflæggelse

m.v. skal følge de gældende regler i lov om danskuddannelse til voksne udlændin-

ge.

Efter de gældende regler har selvforsørgede flygtninge ret til frit valg af sprogcen-

ter og vil dermed kunne vælge et andet undervisningstilbud.

Tilbuddet kan etableres som en særskilt afdeling på et sprogcenter eller en anden

udbyder af danskuddannelse i kommunen.

Da der er en tæt sammenhæng mellem danskuddannelsen og kommunernes an-

svar i forhold til den virksomhedsrettede indsats og udbetaling af ydelser – her-

under eventuel sanktion – forudsætter modellen, at der etableres et tæt samar-

bejde mellem sprogskolen og kommunen. Dette gælder navnlig spørgsmålet om,

hvordan danskundervisning kan placeres i forhold til de virksomhedsrettede til-

bud.

Der vil i forhold til modellen skulle tages stilling til, hvordan afregningen af sprog-

skolen skal tilrettelægges, herunder sammenhæng til de udbud på området, som

kommunerne allerede har foretaget.

Vilkår for flygtningene

Bortset fra de særlige dags- og undervisningstilbud, der er beskrevet ovenfor, er

flygtninges vilkår, rettigheder og pligter uændrede i forhold til de vilkår, der i dag

gælder for flygtninge med opholdstilladelse. Det gælder arbejde, sociale ydelser,

sundhedstilbud, særlige tilbud til udsatte børn og voksne m.v.

Beboerne i klyngeboligerne tilbydes en kommunal integrationsindsats på lige fod

med de flygtninge, som kommunen ellers har ansvaret for – og finansieres efter

samme regler. Det betyder, at beboerne i klyngeboligerne i forhold til integrati-

onsansvaret kan høre under andre kommuner, end den kommune, hvor klyngebo-

ligerne er placeret. Dette vil give en række administrative meropgaver.

Modellen ændrer med andre ord ikke ved den eksisterende kvotefordeling, og de

enkelte kommunalbestyrelser vil fortsat have integrationsansvaret over for de

flygtninge, Udlændingestyrelsen har visiteret til de pågældende kommuner.

Side

30/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

4.2. Vurdering i forhold til Danmarks internationale forpligtelser

Da flygtninges vilkår, rettigheder og pligter er uændrede i forhold til de vilkår, der

i dag gælder for flygtninge med opholdstilladelse, vurderes det, at modellen vil

være forenelig med Danmarks internationale forpligtelser.

4.3. Integrationsmæssige overvejelser

Modellen rejser en række spørgsmål og udfordringer i forhold til både fordelings-

principper og integration.

Selv om risikoen for ghettodannelser og udvikling af parallelsamfund vurderes at

være betydelig mindre ved etablering af mindre klyngebebyggelser end ved etab-

lering af egentlige flygtningelandsbyer, vil den fortsat være til stede. Herudover

kan modellen med tværkommunalt samarbejde om boligplaceringen betyde, at

nogle flygtninge efterfølgende skal flytte til en anden kommune i forbindelse med

en permanent boligplacering, og at igangsatte integrationsforløb eventuelt afbry-

des. Dette vil kunne forsinke integrationsprocessen.

Og endelig vil den indbyggede præmis om, at flygtninge overgår fra statslige til

kommunale dag-, skole og undervisningstilbud skabe et uhensigtsmæssigt afbrud i

integrationsprocessen – særligt for børnene, der vil skulle starte i en ny skole.

4.4. Økonomiske konsekvenser

Modellens økonomiske konsekvensvurderinger vedrørende etablering og drift af

boliger og fælleslokaler bygger på en række forudsætninger om opførelse af pavil-

lonløsninger. Der er foretaget en kort afdækning af området, og på den baggrund

er der opstillet en række estimater for omkostningerne. Udgangspunktet for be-

regningerne vedrørende etablering og drift af boliger er ens for alle modellerne.

Modellens øvrige økonomiske konsekvensvurderinger er foretaget på baggrund af

skønnede udgifter forbundet med løsningen af opgaver på det kommunale områ-

de og statslige udgifter.

En opsummering af de skønnede takster for modellen fremgår af nedenstående

boks 4.2., mens de nærmere beregningsforudsætninger m.v. fremgår af bilag 3.

Side

31/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Boks 4.2.

Økonomiske konsekvenser – model 2

Etableringen af de fysiske rammer ekskl. byggegrund, byggemodning, tilslutning mv.

skønnes at udgøre ca. 80.000-160.000 kr. pr. plads

Udgifterne til drift og vedligeholdelse af boligerne skønnes at udgøre ca. 9.500-19.000

kr. pr. helårsperson

Udgifter til dagtilbud til børn skønnes at udgøre ca. 135.000 kr. for børn i alderen 0-5

år

Udgifter til danskundervisning skønnes at udgøre ca. 80.000 kr. kr. pr. helårsperson.

Udgifter til grundskoleundervisning er skønnes at udgøre ca. 120.000 kr. pr. helårs-

person

Udgifter til kontante ydelser, sundhed og sociale foranstaltninger, aktivering mv. æn-

dres ikke i forhold til de rammer, der er i dag

4.5. Placering og driftsmæssige overvejelser

Boligerne placeres i mindre klynger efter aftale med interesserede kommuner, der

bestemmer placering og antal boliger pr. grund. Flere kommuner kan vælge at

indgå et samarbejde om boligplacering af de flygtninge, der er visiteret til de på-

gældende kommuner. Kommunerne aftaler selv, i hvilke områder og kommuner

boligerne skal placeres.

Modellen bygger videre på en forudsætning om, at kommunerne er ansvarlige for

at tilvejebringe de grunde, hvor klyngeboligerne skal placeres, ligesom det forud-

sættes, at kommunerne står for øvrige praktiske og administrative forhold, der vil

være forbundet med opførelse og drift af byggeriet.

Det er vurderingen, at de opgaver, som staten efter denne model skal varetage,

vil blive væsentligt dyrere end de tilsvarende kommunale tilbud, da der er tale om

mindre enheder, ligesom staten ikke har de samme muligheder som kommuner

for at drive tilbud til børn m.v.

Endvidere er det vurderingen, at det vil kunne blive vanskeligt at rekruttere og

fastholde kvalificerede pædagoger og lærere, ligesom nogle forældre grundet

retten til frit valg forventes at ville vælge alternative tilbud til deres børn – herun-

der pladser i kommunens dagstilbud. Erfaringen fra de bosniske børneskoler i

1990’erne viser, at det var et udbredt ønske blandt forældrene, at børnene blev

undervist i en dansk folkeskole, jf. bilag 4.

Endelig vil en løsning, hvor stat og kommune varetager og har ansvar for forskelli-

ge opgaver, der normalt hører under kommunerne, medføre udfordringer i for-

hold til at skabe den sammenhæng i indsatserne, der kan være en forudsætning

for en vellykket integration. Det gælder fx sammenhængen mellem danskunder-

visning og aktiveringstilbud for voksne flygtninge, sammenhængen mellem skole-

Side

32/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

tilbud og socialpædagogiske tilbud og sammenhængen mellem dagtilbud efter

dagtilbudsloven og særlige dagtilbud efter serviceloven. Konkret vil det skulle

afklares, om det er staten eller kommunen, som er henvisende myndighed og

dermed har ansvaret for, at barnet tilbydes specialpædagogisk bistand. Og det vil

skulle afklares, om det er staten eller kommunen, der vurderer et barns behov for

og visiterer til et særligt dagtilbud.

Ved ændring af opgavefordelingen mellem stat og kommune – og i særdeleshed

hvis der bliver forskelle mellem kommunerne på hvilke opgaver de enkelte kom-

muner har på integrationsområdet – vil der blive behov for en mere omfattende

ændring af den nuværende finansieringsmodel (grundtilskud m.v.).

Side

33/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

5. Model 3: Uændret kommunal drift

I dette afsnit beskrives en model, hvor staten opfører boliger til nyankomne flygt-

ninge. Kommunerne står for driften af boligerne, ligesom kommunernes driftsan-

svar er uændret på de øvrige områder. Flygtninges rettigheder ændres ikke.

KL’s bestyrelse har med brev af 17. december 2015 understreget, at det efter KL´s

vurdering er vigtigt at fastholde det nuværende princip om, at asylopgaven er

statens, og integrationsopgaven er kommunernes. Når en asylansøger har fået

opholdstilladelse, skal det derfor fortsat være en kommunal opgave at integrere

den pågældende.

KL´s bestyrelse foreslår, at regeringen tager initiativ til i samarbejde med kommu-

nerne at etablere et antal boliger målrettet flygtninge. Boligerne placeres som

mindre klynger efter aftale med interesserede kommuner, som også bestemmer

placering og antal. Udgangspunktet for løsningen skal være, at beboerne i flygt-

ningeboligerne tilbydes en kommunal integrationsindsats på lige fod med de

flygtninge, som kommunen ellers har ansvaret for, og finansieres efter samme

regler. KL peger endvidere på, at boligerne bør finansieres af staten.

Boks 5.1.

Model 3: Uændret kommunal drift - sammenfatning

•

Staten finansierer opførelsen af klyngeboliger

Kommunerne finansierer driften af boligerne

Kommunerne bestemmer antal boliger i klyngebebyggelserne og placering

Fleksible boliger

Kommunerne kan indgå samarbejde om placering af klyngeboliger

Uændret kvotefordeling

Uændret kommunalt integrationsansvar over for de flygtninge, som visiteres til de enkelte

kommuner

Midlertidig boligplacering

Flygtningenes vilkår, rettigheder og pligter er uændrede

5.1. Beskrivelse

Denne model omfatter alene statsligt ansvar for finansiering og etablering af boli-

ger med henblik på midlertidig boligplacering af nyankomne flygtninge, og vedrø-

rer derfor ikke de tilbud til flygtninge og familiesammenførte, som kommunerne i

øvrigt har ansvaret for.

Denne model adskiller sig dermed fra modellen for delt statslig og kommunal drift

ved at:

Side

34/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

•

kommunerne har ansvar for og finansierer driften af de midlertidige boli-

ger, og

kommunernes drift i relation til alle øvrige opgaver er uændret

Vilkår for flygtningene

Modellen bygger på en forudsætning om, at flygtninges vilkår, rettigheder og plig-

ter er uændrede i forhold til de forhold, der gælder for flygtninge med opholdstil-

ladelse i dag. Det gælder arbejde, adgang til dagtilbud, grundskole, sociale ydel-

ser, sundhedstilbud, særlige tilbud til udsatte børn og voksne m.v.

Beboerne i flygtningeboligerne tilbydes en kommunal integrationsindsats på lige

fod med de flygtninge, som kommunen ellers har ansvaret for – og finansieres

efter samme regler. Det betyder, at beboerne i klyngebebyggelserne i forhold til

integrationsansvaret kan høre under andre kommuner, end den kommune, hvor

klyngeboligerne er placeret. Dette kan give visse administrative udfordringer.

Modellen ændrer med andre ord ikke ved den eksisterende kvotefordeling, og de

enkelte kommunalbestyrelser vil fortsat have integrationsansvaret over for de

flygtninge, Udlændingestyrelsen har visiteret til de pågældende kommuner.

5.2. Vurdering i forhold til Danmarks internationale forpligtelser

Da flygtninges vilkår, rettigheder og pligter er uændrede i forhold til de vilkår, der

i dag gælder for flygtninge med opholdstilladelse, vurderes det, at modellen vil

være forenelig med Danmarks internationale forpligtelser.

5.3. Integrationsmæssige overvejelser

Også ved denne model vil der således kunne være en vis risiko for ghettodannel-

ser og udvikling af parallelsamfund, ligesom det ved fraflytning vil kunne være

vanskeligt at gøre brug af boligerne, da de formentlig ikke vil være en attraktiv

boligløsning for øvrige borgere. Og endelig kan modellen med tværkommunalt

samarbejde om boligplaceringen også i denne model betyde, at nogle flygtninge

efterfølgende skal flytte til en anden kommune i forbindelse med en permanent

boligplacering, og at igangsatte integrationsforløb eventuelt afbrydes.

5.4. Økonomiske konsekvenser

Modellens økonomiske konsekvensvurderinger vedrørende alene etablering og

drift af boliger og fælleslokaler. Vurderingerne af estimaterne for omkostningerne

bygger på en række forudsætninger om opførelse af pavillonløsninger på bag-

grund af en kort afdækning af området. Udgangspunktet for beregningerne ved-

rørende etablering og drift af boliger er ens for alle modellerne.

En opsummering af de skønnede takster for modellen fremgår af nedenstående

boks 5.2.

Side

35/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Boks 5.2.

Økonomiske konsekvenser – model 3

Etableringen af de fysiske rammer ekskl. byggegrund, byggemodning, tilslutning mv.

skønnes at udgøre ca. 65.000-130.000 kr. pr. plads

Udgifterne til drift og vedligeholdelse af boligerne skønnes at udgøre ca. 7.500-15.000

kr. pr. helårsflygtning

Udgifter til kontante ydelser, aktivering, undervisning, sundhed og sociale foranstalt-

ninger mv. ændres ikke i forhold til de rammer, der er i dag

5.5. Placering og driftsmæssige overvejelser

Som det tilsvarende gør sig gældende for model 2, placeres boligerne i mindre

klynger efter aftale med interesserede kommuner, ligesom modellen bygger på en

forudsætning om, at kommunerne er ansvarlige for at tilvejebringe de grunde,

hvor klyngeboligerne skal placeres, og at kommunerne står for øvrige praktiske og

administrative forhold, der vil være forbundet med opførelse og drift af byggeriet.

Ved ændring af opgavefordelingen mellem stat og kommune – og i særdeleshed

hvis der bliver forskelle mellem kommunerne på, hvilke opgaver de enkelte kom-

muner har på integrationsområdet – vil der blive behov for en mere omfattende

ændring af den nuværende finansieringsmodel (grundtilskud m.v.).

Side

36/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Bilag

Bilag 1. Skematisk oversigt over modellerne

Flygtningelandsby

på asylvilkår

Statslig flygtninge-

landsby, hvor beboe-

re skal bo på vilkår,

der svarer til asylan-

søgere

Delt statslig og kommunal

Uændret kommunal

drift

Staten tilvejebringer boliger

Staten tilvejebringer

til nyankomne flygtninge.

boliger til nyankomne

Staten varetager endvidere

flygtninge, medens

driften af tre kommunale

den øvrige kommuna-

kerneopgaver relateret til

le drift er uændret

flygtninge, medens kommu-

nernes driftsansvar er uæn-

dret på de øvrige områder

Statslige (klynge-)boliger. Et tilbud. En flygtning kan

vælge at bo andet sted i kommunen eller i en anden

kommune, jf. afsnit 2.3.

Ja, målet er, at flygtninge skal blive

selvforsørgende hurtigst muligt

Gældende regler – integrationsydelse, boligydelser

m.v.

Kommunen har som i dag det samlede ansvar for en

helheldsorienteret indsats på det sociale område

Boligtilbud

Tvungen bopæl

Ret til arbejde

Sociale overførsler

Sociale opgaver i

øvrigt

Udsatte børn, handi-

cappede m.v.

Sundhed

Ansvar for integrati-

onsprogram, herun-

der aktivering og

virksomhedsrettede

tilbud

Ansvar for dagtilbud

til børn

Sprogskoler. Dansk-

uddannelse for voks-

Grundskole

Ingen ret til at arbej-

Som asylansøgere

Statsligt

Statsligt. For voksne

er tilbud begrænset

Målet er ikke inte-

gration

Som i dag – det ordinære sundhedssystem

Kommunen / jobcenter som i

dag, men statslig drift af

sprogskole for voksne

Kommunalt som i dag

Statsligt

Begrænset danskun-

dervisning i tilknyt-

ning til center

Særskilte skoletilbud

Statsligt

Kommunalt som i dag

Statslige skoletilbud

Ungdomsuddannelse

Unge tilbydes kurser

i visse faglig-tekniske

fag af betydning for

tilbagevenden til

hjemlandet

Kommunalt ansvar.

Indslusning i ordinære

grundskoler

Helt ordinære regler som for andre unge

Side

37/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Bilag 2. Juridisk vurdering af model 1 ’Flygtningelandsby på

asylvilkår’ i forhold til Danmark internationale forpligtigelser

1. Indledning

I dette bilag vurderes, om de væsentligste elementer af modellen for statslige

flygtningelandsbyer (model 1) vil kunne gennemføres inden for rammerne af

Danmarks internationale forpligtelser.

Model 1 vedrører flygtningelandsbyer, hvorefter staten etablerer og driver lands-

byerne, som vil være beregnet til indkvartering af alle nyankomne flygtninge. Det-

te vil inkludere personer med konventionsstatus, jf. udlændingelovens § 7, stk. 1,

personer med beskyttelsesstatus, jf. udlændingelovens § 7. stk. 2, og personer

med midlertidig beskyttelsesstatus, jf. udlændingelovens § 7, stk. 3. Udlændinge,

der meddeles opholdstilladelse efter § 7, får tidsbegrænset opholdstilladelse.

Tidsbegrænset opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1, gives for højst

2 år ad gangen. Tidsbegrænset opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk.

2, gives for højst 1 år og efter 1 år for højst 2 år ad gangen. Tidsbegrænset op-

holdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, gives for højst 1 år og efter 3 år

for højst 2 år ad gangen.

Det er endvidere forudsat, at alle aktiviteter – det vil sige undervisning af børn og

voksne, eventuelt arbejde m.v. – skal finde sted inden for rammerne af flygtninge-

landsbyen, herunder at staten varetager alle opgaver og funktioner relateret til de

flygtninge, der er boligplaceret i flygtningelandsbyen.

Endelig er det forudsat, at flygtningene som udgangspunkt bliver boende i lands-

byen, indtil de kan repatriere til deres hjemlande, uanset om de har økonomiske

midler til at bosætte sig på anden vis.

Ifølge modellen skal der være et forbud mod, at flygtninge kan bosætte sig uden

for den flygtningelandsby, hvor de er blevet boligplaceret.

2. Danmarks internationale forpligtelser

FN’s flygtningekonvention

Flygtningekonventionens bestemmelser vedrører personer, der er omfattet af

konventionens definition af en flygtning. I Danmark bliver sådanne personer med-

delt konventionsstatus efter udlændingelovens § 7, stk. 1.

Konventionen regulerer bl.a. flygtninges rettigheder. Som udgangspunkt herfor

fastlægges det i konventionens art. 7, stk. 1, at bortset fra gunstigere bestemmel-

ser i konventionens øvrige bestemmelser skal staterne indrømme flygtninge

samme behandling som den, der indrømmes udlændinge i almindelighed.

Det fremgår således af Flygtningekonventionen, at flygtninge med hensyn til løn-

net

beskæftigelse

skal indrømmes den gunstigste behandling, der under samme

Side

38/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

forhold indrømmes et fremmed lands statsborgere (art. 17), at flygtninge mht.

selvstændig virksomhed

skal indrømmes en behandling, der ikke er mindre gunstig

end den, der under samme forhold indrømmes udlændinge i almindelighed (art.

18), at flygtninge mht.

liberale erhverv

indrømmes en behandling, der ikke er min-

dre gunstig end den, der under samme forhold indrømmes udlændinge i alminde-

lighed (art. 19), at flygtninge med hensyn til elementær

undervisning

skal ind-

rømmes samme behandling, som den der tilkommer deres egne statsborgere,

ligesom flygtninge, med hensyn til anden undervisning end elementær undervis-

ning, skal indrømmes den gunstigst mulige behandling og i alle tilfælde en be-

handling, der ikke er mindre gunstig end den, der under samme forhold indrøm-

mes udlændinge i almindelighed (art. 22), at

offentlig hjælp og understøttelse

skal

ydes på samme vilkår som til landets statsborgere (art. 23), og at staten skal ind-

rømme flygtninge, der lovligt befinder sig inden for deres område, ret til at vælge

deres opholdssted og til frit at bevæge sig inden for dens område med forbehold

for sådanne bestemmelser, som under samme forhold måtte finde anvendelse på

udlændinge i almindelighed (art. 26).

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention indeholder en række bestem-

melser, der er relevante i forhold til den beskrevne model for flygtningelandsbyer.

Det bemærkes, at personer med opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7,

stk. 1, 2 og 3, er omfattet af disse bestemmelser.

Artikel 1 i 1. Tillægsprotokol til EMRK omhandler beskyttelsen af ejendomsretten.

Bestemmelsens anvendelsesområde omfatter efter EMD’s praksis også skattefi-

nansierede

sociale rettigheder

i det omfang borgere efter lovgivningen er tillagt

ret til det, jf.

sagen Stec og andre v. Storbritannien

(afsagt 5. september 2005).

I henhold til Artikel 2 i 1. Tillægsprotokol til EMRK kan ingen nægtes retten til

ud-

dannelse.

Bestemmelsen sikrer først og fremmest adgang til de uddannelsesinsti-

tutioner, der findes i en stat på et givent tidspunkt.

Retten til

arbejde

er ikke direkte omfattet af konventionen, men som det fremgår

af bl.a. dommen i

sagen Sidabras og Dziautas mod Litauen

(afsagt den 27. juli

2004), omfatter artikel 8 om retten til respekt for bl.a. privatlivet, etableringen og

udviklingen af bånd til andre mennesker og verden. I den konkrete sag fandt

Domstolen, at et vidtrækkende forbud for tidligere KGB-agenter mod at tage ar-

bejde i den private sektor påvirkede de pågældendes privatliv. Domstolen anførte

i den forbindelse, at forbuddet havde påvirket deres evne til at udvikle relationer

til omverdenen i en meget betydelig grad og har skabt alvorlige problemer for

dem i forhold til at tjene til livets ophold med indlysende konsekvenser i forhold til

udøvelsen af deres privatliv. Det kan på den baggrund ikke udelukkes, at Menne-

skerettighedsdomstolen vil finde, at EMRK artikel 8 omfatter retten til arbejde – i

hvert fald i forhold til et generelt forbud mod at tage arbejde for personer med et

længerevarende lovligt ophold.

Side

39/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Af artikel 2, stk. 1, i 4. tillægsprotokol til EMRK fremgår det, at personer med lov-

ligt ophold i en stat kan færdes frit og frit vælge sit

opholdssted.

Udøvelsen af denne ret kan alene underkastes begrænsninger, som er i overens-

stemmelse med loven, og som i et demokratisk samfund er nødvendige af hensyn

til den nationale sikkerhed eller den offentlige tryghed, for at opretholde ordre

public, for at forebygge forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden

eller for at beskytte andres rettigheder og frihedsrettigheder, jf. artikel 2, stk. 3 i

4. tillægsprotokol. Der er tale om en udtømmende opregning, som ikke indehol-

der hensynet til statens økonomiske velfærd.

Efter EMRK artikel 14 skal nydelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder

og friheder sikres uden forskel på grund af køn, race, farve, sprog, religion, politisk

eller anden overbevisning, national eller social oprindelse, tilhørighed til et natio-

nalt mindretal, formueforhold, fødsel eller andet forhold.

Anvendelsesområdet for EMRK artikel 14 er begrænset derved, at bestemmelsen

er accessorisk til konventionens øvrige bestemmelser. Det betyder, at bestemmel-

sen kun kan anvendes sammen med én eller flere af disse bestemmelser. Heri

ligger ikke et krav om, at en anden rettighed skal være krænket, men derimod

alene et krav om, at den foreliggende situation skal ligge inden for rettighedens

anvendelsesområde (”ambit”).

Hvis den foreliggende situation ligger inden for en anden bestemmelses anvendel-

sesområde, herunder fx retten til undervisning (Artikel 2 i 1. Tillægsprotokol til

EMRK), retten til at færdes frit og frit vælge sit opholdssted (Artikel 2, stk. 1, i 4.

Tillægsprotokol til EMRK) og ejendomsretten (Artikel 1 i 1. Tillægsprotokol til

EMRK), indeholder artikel 14 et forbud mod usaglig forskelsbehandling. Efter

EMD’s praksis indebærer dette, at personer i sammenlignelige situationer som

udgangspunkt skal behandles ens, og at forskelsbehandling kun er berettiget, hvis

den har et legitimt formål og samtidig står i et rimeligt forhold til dette formål.

Det er på denne baggrund, at modellen skal vurderes.

FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder

FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder inkluderer

bl.a. staternes anerkendelse af retten til at arbejde (art. 6), retten til social tryg-

hed (art. 9), retten til en tilstrækkelig levefod, inklusiv passende mad, tøj og bolig

(art. 11), retten til fysisk og psykisk sundhed (art. 12) og retten til uddannelse (art.

13).

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder.

Denne konvention omhandler bl.a. retten til at færdes frit og til frit at vælge sit

opholdssted, jf. art. 12.

Side

40/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Herudover indeholder art. 26 et generelt diskriminationsforbud, der – i modsæt-

ning til EMRK art. 14 – kan påberåbes også i forhold til rettigheder, der ikke er

omfattet af konventionens øvrige bestemmelser.

FN’s Konvention om Barnets Rettigheder

FN’s Konvention om Barnets Rettigheder indeholder en række bestemmelser af

relevans for børns forhold, herunder art. 2, hvoraf det fremgår, at barnet skal

beskyttes mod forskelsbehandling, art. 3, der vedrører sikringen af barnets inte-

resser, art. 22, der særligt vedrører flygtningebørn (§ 7, stk. 1) og art. 28 vedrø-

rende retten til uddannelse og forpligtigelsen til at gøre grundskolen obligatorisk

og gratis.

Model for etablering af flygtningelandsbyer set i forhold til de internationale

forpligtelser

I det følgende vil de væsentligste vilkår m.v., der efter den beskrevne model tilby-

des i flygtningelandsbyerne, blive sammenholdt med Danmarks internationale

forpligtelser, primært Flygtningekonventionen og Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention.

Bolig:

Modellen: Modellen lægger op til, at personer med opholdstilladelse efter § 7 skal

bo i flygtningelandsbyerne, uanset om de har økonomiske midler til at bosætte sig

på anden vis. Ifølge modellen skal der være et forbud mod, at flygtninge kan bo-

sætte sig uden for den flygtningelandsby, hvor de er blevet boligplaceret.

Flygtningekonventionen: I henhold til Flygtningekonventionen skal staten ind-

rømme flygtninge, der lovligt befinder sig inden for deres område, ret til at vælge

deres opholdssted og til frit at bevæge sig inden for dens område med forbehold

for sådanne bestemmelser, som under samme forhold måtte finde anvendelse på

udlændinge i almindelighed.

EMRK: I henhold til artikel 2, stk. 1, i 4. tillægsprotokol til EMRK kan personer med

lovligt ophold i en stat færdes frit og frit vælge sit opholdssted. Udøvelsen af den-

ne ret kan alene underkastes begrænsninger, som er i overensstemmelse med

loven, og som i et demokratisk samfund er nødvendige af hensyn til den nationale

sikkerhed eller den offentlige tryghed, for at opretholde ordre public, for at fore-

bygge forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at be-

skytte andres rettigheder og frihedsrettigheder, jf. artikel 2, stk. 3, i 4. tillægspro-

tokol. Der er tale om en udtømmende opregning, som ikke indeholder hensynet til

statens økonomiske velfærd.

Vurdering: Der ses ikke at være noget til hinder for, at den bolig, personer med

opholdstilladelse efter § 7 – svarende til den gældende boligplaceringsordning –

tilbydes af det offentlige, er beliggende i en flygtningelandsby.

Side

41/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Et krav om, at de pågældende personer skal tage bopæl i en flygtningelandsby og

ikke vil kunne fraflytte denne, vurderes ikke at være foreneligt med EMRK, idet

der ikke ses at være fremført et hensyn, som nævnt i art. 2, stk. 3, i 4. tillægspro-

tokol, der kan begrunde et sådant indgreb. Det bemærkes, at det aktuelle høje

antal af personer, der meddeles asyl, ikke i sig selv vurderes at kunne begrunde

krav om tvungen indkvartering i en flygtningelandsby.

Et sådant krav vurderes derfor ikke at være foreneligt med art. 2, stk. 1, i 4. til-

lægsprotokol.

Et ubetinget krav om bopæl i en flygtningelandsby findes endvidere ikke at være

forenelig med Flygtningekonventionen for udlændinge, der er meddelt opholdstil-

ladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1 (konventionsstatus).

Arbejde:

Modellen: Modellen lægger op til, at personer med opholdstilladelse efter § 7 ikke

skal kunne tage lønnet eller ulønnet beskæftigelse, ligesom de ikke skal kunne

udøve selvstændig erhvervsvirksomhed eller udføre tjenesteydelser med eller

uden vederlag.

Flygtningekonventionen: I henhold til Flygtningekonventionen skal flygtninge med

hensyn til lønnet

beskæftigelse

indrømmes den gunstigste behandling, der under

samme forhold indrømmes et fremmed lands statsborgere. For så vidt angår ad-

gangen til selvstændig virksomhed og liberale erhverv gælder, at flygtninge med

konventionsstatus skal indrømmes den gunstigt mulige behandling og i alle tilfæl-

de en behandling, der ikke er mindre gunstig end den, der under samme forhold

indrømmes udlændinge i almindelighed.

EMRK: Menneskerettighedsdomstolen (EMD) har, som nævnt ovenfor, i visse

sammenhænge fundet, at EMRK artikel 8 (om retten til privat- og familieliv) også

finder anvendelse vedrørende retten til arbejde. Meget taler for, at EMD vil finde,

at et generelt forbud mod at tage arbejde er omfattet af anvendelsesområdet for

EMRK artikel 8 i en situation, hvor en udlænding med opholdstilladelse efter ud-

lændingelovens § 7, stk. 1-3, har opholdt sig her i landet i en længere periode.

Dette medfører, at en eventuel forskelsbehandling mellem udlændinge, der har

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1-3, og andre udlændinge, skal

være saglig og proportional.

Herudover indeholder art. 26 i

FN’s konvention om borgerlige og politiske ret-

tigheder

et generelt diskriminationsforbud, som vil kunne påberåbes også i for-

hold, der ligger uden for konventionens anvendelsesområde.

Vurdering: Modellen vurderes ikke at være forenelig med Flygtningekonventio-

nen, som omfatter personer med opholdstilladelse efter § 7, stk. 1.

Side

42/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Meget taler endvidere for, at EMD vil finde, at et generelt forbud vil være omfat-

tet af anvendelsesområdet for EMRK art. 8. I så fald stilles der krav om, at for-

skelsbehandling mellem denne gruppe og andre udlændinge, skal kunne begrun-

des sagligt. Der ses ikke at være fremført en sådan saglig grund, idet hensynet til

at undgå, at udlændinge, der har opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7,

stk. 1-3, bliver integreret i det danske samfund, ikke anses for et sagligt hensyn.

Det må derfor antages, at et sådant generelt forbud ikke vil være foreneligt med

EMRK artikel 14, jf. artikel 8.

Et generelt forbud mod at tage arbejde for udlændinge med opholdstilladelse

efter udlændingelovens § 7, stk. 1-3, vil ikke være foreneligt med artikel 26 i FN’s

konvention om borgerlige og politiske rettigheder, idet der ikke ses at være frem-

ført en saglig grund til forskelsbehandlingen mellem denne gruppe og andre ud-

lændinge.

Kontante ydelser

Modellen: Modellen lægger op til, at personer med opholdstilladelse efter § 7 skal

modtage ydelser svarende til de ydelser, som asylansøgere modtager i dag, dvs.

penge til madudgifter, medmindre der er etableret cafeteriaordninger eller lig-

nende, hygiejneartikler m.v.

Flygtningekonventionen: I henhold til Flygtningekonventionens art. 23 skal en

flygtning, der bor lovligt inden for et lands område, indrømmes samme behand-

ling som landets egne statsborgere i forhold til offentlig hjælp og understøttelse..

EMRK: Skattefinansierede sociale ydelser er efter EMD’s praksis omfattet af an-

vendelsesområdet for artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK, som omhandler be-

skyttelse af ejendomsretten. En eventuel forskelsbehandling mellem udlændinge,

der boligplaceres i flygtningelandsbyer, og andre udlændinge skal derfor kunne

begrundes sagligt og være proportional.

Vurdering: Modellen vurderes ikke at være forenelig med Flygtningekonventio-

nen, idet den vil sætte personer med opholdstilladelse efter § 7, stk. 1, i en bety-

deligt ringere økonomisk situation end den, der gælder for danske statsborgere.

Der ses endvidere ikke at være fremført en saglig grund til at forskelsbehandle

udlændinge, der boligplaceres i flygtningelandsbyer, set i forhold til andre udlæn-

dinge, hvorfor forskelsbehandlingen ikke vurderes at være forenelig med EMRK

art. 14, jf. art. 1 i 1. Tillægsprotokol til EMRK.

Sundhed

Modellen: Personer med opholdstilladelse efter § 7 vil få dækket udgifter til sund-

hedsbehandling, hvis der er tale om nødvendig behandling, som er uopsættelig

(dvs. behandling, som ikke kan vente) og/eller smertelindrende. En behandling

anses for uopsættelig, hvis den ikke kan vente, fordi der er risiko for livsvarige

mén, for udvikling eller svær progression af tilstanden, eller for at tilstanden bliver

Side

43/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

kronisk. Sundhedspersonalet tilknyttet flygtningelandsbyen vil have adgang til at

iværksætte yderligere behandling, fx konsultation hos jordemoder. Børn vil være

berettiget til samme sundhedsbehandling som øvrige personer med lovligt op-

hold.

Flygtningekonventionen: Efter Flygtningekonventionens art. 23 skal en flygtning,

der bor lovligt inden for et lands område, indrømmes samme behandling som

landets egne statsborgere i forhold til offentlig hjælp og understøttelse. Læge-

hjælp og hospitalsbehandling er omfattet af begrebet ”offentlig hjælp”.

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder: I henhold til

artikel 12 i FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder an-

erkender staterne ethvert menneskes ret til at nyde den højst opnåelige fysiske og

psykiske sundhed.

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder: Art. 26 i FN’s konvention

om borgerlige og politiske rettigheder indeholder et generelt diskriminationsfor-

bud, der vil kunne påberåbes også i forhold, der ligger uden for konventionens

anvendelsesområde.

Vurdering: Modellen vurderes – for så vidt angår konventionsflygtninge – ikke at

være forenelig med art. 23 i Flygtningekonventionen.

For øvrige flygtninge med opholdstilladelse efter § 7, vurderes modellen endvide-

re ikke at være forenelig med diskriminationsforbuddet i art. 26 i FN’s konvention

om borgerlige og politiske rettigheder, idet den vil indebære forskelsbehandling af

personer med opholdstilladelse efter § 7, set i forhold til andre udlændinge med

lovligt ophold i Danmark, og der ikke ses at være fremført en saglig grund til en

sådan forskelsbehandling.

Modellen rejser endvidere spørgsmål i relation til art. 12 i FN’s konvention om

økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, som anerkender staterne ethvert

menneskes ret til at nyde den højst opnåelige fysiske og psykiske sundhed.

Undervisning (grundskoleundervisning og undervisning af unge og voksne flygt-

ninge):

Modellen: Modellen lægger bl.a. op til følgende:

- at børn i den undervisningspligtige alder skal modtage særskilt tilrettelagt un-

dervisning enten på dansk eller engelsk, ligesom de skal modtage modersmålsun-

dervisning, som skal kunne lette eventuel repatriering til hjemlandet.

- at unge og voksne skal deltage i undervisning i visse faglig-tekniske fag, der for-

bereder den pågældende til en tilværelse i hjemlandet. Den omtalte undervisning

kan være i form af en ungdomsuddannelse.

- at voksne vil modtage begrænset danskundervisning.

Side

44/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Flygtningekonventionen: I henhold til Flygtningekonventionen skal flygtninge med

hensyn til elementær undervisning indrømmes samme behandling som den, der

tilkommer landets egne statsborgere, ligesom flygtninge med hensyn til anden

undervisning end elementær undervisning skal indrømmes den gunstigst mulige

behandling og i alle tilfælde en behandling, der ikke er mindre gunstig end den,

der under samme forhold indrømmes udlændinge i almindelighed.

EMRK: I henhold til Artikel 2 i 1. Tillægsprotokol til EMRK kan ingen nægtes retten

til uddannelse. Bestemmelsen sikrer først og fremmest adgang til de uddannelses-

institutioner, der findes i en stat på et givent tidspunkt.

Vurdering: Det vil være nødvendigt nærmere at få fastlagt, hvilken undervisning

der tænkes tilbudt, for at kunne foretage en endelig vurdering. En undervisning,

der i omfang og indhold adskiller sig væsentligt fra den, der tilbydes børn i grund-

skolen, må antages ikke at være forenelig med Flygtningekonventionen, som om-

fatter personer med opholdstilladelse efter § 7, stk. 1. Det vil endvidere ikke være

foreneligt med Flygtningekonventionen ikke at give disse flygtninge adgang til

anden undervisning end elementær undervisning på lige fod med andre udlæn-

dinge.

Undervisning vil endvidere være omfattet af anvendelsesområdet for art. 2 i 1.

Tillægsprotokol til EMRK. Hvis der sker en forskelsbehandling mellem personer,

der har opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1-3, og andre personer

med lovligt ophold i Danmark, vil denne forskelsbehandling skulle kunne begrun-

des sagligt, jf. EMRK art. 14. Der ses ikke at være fremført en sådan saglig begrun-

delse, idet det forhold, at der aktuelt kommer mange flygtninge og flygtningebørn

til Danmark, ikke i sig selv findes at kunne udgøre en saglig begrundelse for, at

nyankomne flygtningebørn får et undervisningstilbud, der i omfang og indhold

adskiller sig væsentligt fra den, der tilbydes børn i grundskolen, eller at nyankom-

ne flygtninge ikke får adgang til landets uddannelsesinstitutioner på lige fod med

andre udlændinge med lovligt ophold.

En sådan forskelsbehandling vurderes derfor ikke at være forenelig med EMRK

art. 14, jf. art. 2 i 1. Tillægsprotokol.

Sammenfattende vurdering

Den beskrevne model for etablering af flygtningelandsbyer vurderes ikke at være

forenelig med Danmarks internationale forpligtelser. Det vurderes således, at der

ikke inden for rammerne af EMRK og – for så vidt angår personer med opholdstil-

ladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1 – Flygtningekonventionen vil kunne

etableres flygtningelandsbyer, hvor personer, der er meddelt opholdstilladelse i

medfør af udlændingelovens § 7, stk. 1-3, forpligtes til at bo. Det bemærkes i den

forbindelse, at modellen – i modsætning til i dag vil indebære et forbud mod, at

en person med opholdstilladelse efter § 7 kan vælge at bo et andet sted i kommu-

nen eller flytter til en anden kommune. Se de nærmere betingelser herfor i afsnit

2.3.

Side

45/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Det vurderes ligeledes, at det ikke efter Danmarks internationale forpligtigelser er

muligt at afskære personer med opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 fra

at modtage sociale ydelser på lige fod med danske statsborgere og andre udlæn-

dinge med lovligt ophold i Danmark, idet der dog kan modregnes i ydelserne, hvis

vedkommende vælger at tage imod fx tilbud om bespisning.

Herudover vurderes det ikke at være muligt at afskære personer med opholdstil-

ladelse efter udlændingelovens § 7 fra at uddanne sig på lige fod med andre ud-

lændinge med lovligt ophold eller at udelukke den pågældende persongruppe fra

generelle sundhedsydelser.

Det vurderes endvidere ikke at være foreneligt med Flygtningekonventionen at

udelukke personer med konventionsstatus fra arbejdsmarkedet, herunder udøvel-

se af selvstændig virksomhed og liberale erhverv, og at meget taler for, at det ikke

vil være foreneligt med EMRK generelt at udelukke personer med opholdstilladel-

se efter udlændingelovens § 7 fra arbejdsmarkedet – ligesom et sådan forbud ikke

kan indføres inden for rammerne af artikel 26 i FN’s konvention om borgerlige og

politiske rettigheder.

Der vil i øvrigt kunne være andre elementer i modellen, herunder i forhold til soci-

ale foranstaltninger og integrationsprogrammet, der vil kunne rejse spørgsmål i

forhold til Danmarks internationale forpligtelser.

Side

46/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Bilag 3. Økonomiske konsekvenser

I dette bilag fremgår en overordnet vurdering af de økonomiske konsekvenser

forbundet med etableringen og driften af de i rapporten skitserede tre modeller

for indkvartering af flygtninge og familiesammenførte.

3.1. Generelle forudsætninger for de økonomiske konsekvenser

Det skal indledningsvis bemærkes, at vurderingerne af de økonomiske konsekven-

ser er behæftet med betydelig usikkerhed. Det skyldes bl.a., at det på en række

udgiftsområder ikke har været muligt – indenfor den tidsmæssige ramme for rap-

portens udarbejdelse – at opstille præcise budgetteringsforudsætninger.

Det skal endvidere bemærkes, at de økonomiske konsekvenser bl.a. vil afhænge af

de konkrete boligenheders samlede størrelse og antallet af beboere, den konkrete

geografiske lokalisering af bolighederne, herunder i forhold til eventuelle afledte

transportudgifter samt varigheden af den enkelte flygtninges ophold i boligerne.

Taksterne i nedenstående modeller er baseret på helårspersoner med undtagelse

af etableringsomkostningerne for boligenhederne, der forudsættes at være en

engangsudgift.

3.1.1. Valg af boligløsning

Den økonomiske vurdering på boligområdet tager udgangspunkt i boligløsninger,

der er af en midlertidig karakter. Det er således forudsat, at staten ikke skal ind på

boligmarkedet og opføre boligbyggeri med et mere langsigtet perspektiv.

De økonomiske vurderinger i relation til boligområdet tager endvidere udgangs-

punkt i en model med forholdsvis lave etableringsomkostninger. Der er således

tale om forholdsvis billige løsninger på kort sigt, hvilket dog samtidig medfører, at

byggeriet har en relativ kort levetid og en begrænset alternativ anvendelse.

Der er i de økonomiske konsekvensvurderinger ikke medtaget udgifter til bygge-

grunde og byggemodning mv.

Det vurderes imidlertid, at udgifterne til en grund med et bebyggelsesareal på ca.

1.500 m² (inkl. tilslutningsafgifter) indeholdende knap 75 boliger på 20 m² (ca. 15

m² nettoareal) vil indebære udgifter på i størrelsesordenen 5 mio. kr.

Det be-

mærkes, at skønnet over udgifter til tilvejebringelse af grunde til flygtningelands-

byer er behæftet med betydelig usikkerhed. Udgifterne vil variere fra kommune til

kommune og vil endvidere afhænge af den konkrete placering i den enkelte

kommune.

Opgjort på baggrund af data fra BOSSINF-STB. Baseret på de gennemsnitlige grundudgifter (inkl.

tilslutningsafgifter) for almene familieboliger med tilsagn 2010-2015.

Side

47/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Den vejledende pris for byggemodning af en grund udgør ca. 650 kr. pr. m

grund-

areal, ekskl. tilslutningsbidrag. En grund på i alt 3.000 m

(bar mark) vil således

indebære udgifter på i størrelsesordenen 2,0 mio. kr.

De økonomiske konsekvensberegninger på boligområdet er udarbejdet på bag-

grund af beregninger foretaget af Rambøll. Der er tale om overordnede skøn, der

vil skulle kvalificeres i forhold til en række forhold i forbindelse med valget af kon-

krete løsninger. For eksempel vil der skulle tages nærmere stilling til antal perso-

ner pr. bolig og størrelsen af boligen samt boligstandard.

De økonomiske vurderinger på boligområdet er baseret på samlet indkøb af 50-

100 boliger. Rambøll har i den sammenhæng bemærket, at såfremt flere boliger

indkøbes samtidig, for eksempel ved et større fælles udbud, forventes priserne at

blive reduceret væsentligt.

Det har endvidere været undersøgt, om leje af boligerne i stedet for køb vil være

et økonomisk mere rentabelt alternativ. Rambøll har i den forbindelse oplyst, at

dette alternativ alene vil være rentabelt ved en forventet levetid for boligløsnin-

gerne på op til 3 år. Med en levetid på over 3 år er det mere økonomisk rentabelt

at købe boligerne. Der er nedenfor taget udgangspunkt i en model med køb.

3.1.2. Økonomiske konsekvenser forbundet med etablering af boligløsninger

Rambøll har beregnet udgifterne til etablering (køb) og drift af to typer af bolig-

løsninger i form af pavillon-moduler:

Et-rumsbolig på 15 m

– heraf udgør 5 m

boligens andel af de fælles køk-

ken-, bade-/toilet- og opholdsfaciliteter.

To-rumsbolig på 30 m

– heraf indgår arealer til eget bad/toilet, køkken og

opholdsareal.

Boligtype 1 forudsættes at rumme én voksen, mens boligtype 2 forudsættes at

rumme én familie.

Nedenfor fremgår de estimerede anlægs- og driftsomkostninger pr. boligtype.

Tabel 3.1.

Etablerings- og driftsomkostninger pr. bolig

(kr., 2016-pl)

Boligtype 1 (15 m

Boligtype 2 (30 m

Etableringsomkostninger (pris pr. m

)

Årlig driftsomkostning

14.639

29.277

)

90.000 (6.000)

261.000 (8.700)

Kilde: Rambøll

Side

48/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

De økonomiske konsekvenser forbundet med etablering og drift af boliger er i

tabel 3.1. opgjort pr. boligenhed. Opgjort pr. person vil udgifterne til etablering

udgøre i størrelsesordenen mellem 65.250 kr. (boligtype 2 med to voksne og to

børn) til 130.500 kr. pr. person (boligtype 2 med to voksne).

De årlige driftsomkostninger opgjort pr. person vil udgøre i størrelsesordenen

7.320 kr. (boligtype 2 med to voksne og to børn) til 14.639 kr. pr. person (boligty-

pe 1 med én voksen/boligtype 2 med to voksne).

Udgiftsskønnene er baseret på en markedsundersøgelse med pris-estimater fra

tre leverandører på ensartede boliger, Rambølls generelle erfaringer og V&S Pris-

data

fra 2016.

Følgende forudsætninger ligger til grund for udgiftsestimaterne:

Boligerne opføres på fuldt byggemodnet grund

Boligerne overholder gældende lovgivning og bygningsreglement (BR15)

m.v. (ingen særlige brandkrav o. lign.)

Boligerne opvarmes med el og vedligeholdes af ekstern serviceleveran-

dør (rengøring, vedligehold o. lign.)

Priserne gælder for samtidigt indkøb af 50-100 boliger

Følgende udgifter er ikke indeholdt i priserne:

Køb/leje af grund

Omkostninger til byggemodning og tilslutningsbidrag

Myndighedsgodkendelse

TV, it-installationer, tyverianlæg og videoovervågning, ADK-anlæg (ad-

gangskontrol) m.v.

ABA-anlæg (automatisk brandalarm)

Etablering af udvendige opholdsarealer m.v.

Hårde hvidevarer og andet løst inventar

Forsikringer

Eventuelle særlige myndighedskrav – miljø, m.v.

Det er Rambølls erfaring, at denne type boliger ofte flyttes eller sælges ved an-

vendelsesophør, hvorfor omkostninger i forbindelse med nedrivning ikke er rele-

vante.

V&S Prisdata er pristabeller til brug ved udarbejdelse af overslag, tilbud mv. inden for byggesekto-

ren.

Byggetilladelse koster ca. 60.000 kr. pr. enhed

Side

49/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

3.2. Bruttoudgifter ved model 1-3

Tabel 3.2.

Skønnede bruttoudgifter ved model 1-3 (pr. helårsperson)

(kr., 2016-pl)

Etablering

Boliger og fællesarealer mv. (ekskl. bygge-

grund, byggemodning, tilslutning mv.)

Løbende årlige udgifter

Driftsudgifter til bygninger og fællesarealer,

herunder vedligehold, el, vand og varme

Øvrige opholdsrelaterede udgifter

Ydelser (voksne)

Sundhedsudgifter

Aktivering mv.

Dagtilbud til børn (0-5 år)

Sprogskoler, herunder danskuddannelse for

voksne

Grundskole

Ungdomsuddannelse

Sociale opgaver i øvrigt

Model 1

Model 2

Model 3

80.000-160.000

65.000-130.000

9.500-19.000

15.000

15.000-115.000

26.000-33.000

14.000

42.000

15.000

120.000

170.000

9.500-19.000

Som i dag

135.000

80.000

120.000

Som i dag

7.500-15.000

Som i dag

I model 1 vil der alene være adgang til det ordinære sundhedssystem i forbindelse med akutte behov og/eller

smertelindrene behandling. Øvrige sundhedsudgifter afholdes inden for den fastsatte takst.

I model 1 tilbydes indkvartering til sårbare personer med alvorligere fysiske eller psykiske lidelser med behov

for døgntilsyn og intensiv sundhedspleje. Taksten hertil udgør 170.000 kr. pr. helårsperson udover de ovenfor

anførte takster.

Omfatter i model 1 alene tilbud til børn i alderen 3-5 år.

Anm: Tabellen viser de estimerede bruttoudgifter, og der er ikke indregnet de afledte kommunale besparelser.

Det bemærkes, at der ikke er foretaget en sammenligning af de

samlede offentlige

udgifter

forbundet med modellerne. Det skal bl.a. ses i lyset af, at der ikke

forelig-

ger særskilte data om kommunernes udgifter

på

en række områder

, idet de er

en integreret del af de samlede kommunale udgifter.

Det vurderes, at både model 1 (flygtningelandsbyer på asylvilkår) og model 2 (delt

statslig og kommunal drift) vil indebære væsentligt flere offentlige merudgifter

end model 3. Det skyldes, at der ved model 3 (uændret drift) er forudsat anven-

delse af det ordinære kommunale system, hvorved udgifterne til opgaveløsningen

forventes at være mindre.

3.3. Forudsætninger og økonomiske konsekvenser for model 1

Modellen bygger på en forudsætning om, at staten etablerer og driver landsbyer

for alle nyankomne flygtninge samt familiesammenførte til flygtningene, der er

bosiddende i landsbyerne.

Det forudsættes, at staten opfører og driver flygtningelandsbyerne i en model, der

svarer til asylcentersystemet. De økonomiske konsekvensvurderinger – bortset fra

Side

50/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

boligområdet – bygger således på de takster, der kendes fra asylsystemet. Der

tages udgangspunkt i de fastsatte takster på finansloven for 2016.

Bolig

De økonomiske konsekvenser forbundet med etablering og drift af boliger er ba-

seret på de i afsnit 3.1. beskrevne omkostningerne til boligløsninger.

Det er endvidere forudsat, at der vil skulle etableres bygninger til fællesfaciliteter.

Det forventes i praksis at dreje sig om lokaler til undervisning, sundhedsfaciliteter,

aktivering mv. Det forudsættes i den sammenhæng, at der ved etablering af 1 m

bolig inkl. boligrettet fællesareal etableres 0,3 m

yderligere fællesareal til 6.000

kr. pr. m

Etableringen af de fysiske rammer ekskl. byggegrund, byggemodning, tilslutning

mv. skønnes at udgøre ca. 80.000-160.000 kr. pr. plads inkl. fællesfaciliteter.

Udgifterne til drift og vedligeholdelse af flygtningelandsbyerne skønnes at udgøre

ca. 9.500-19.000 kr. pr. helårsflygtning.

Øvrige opholdsrelaterede udgifter

Modellen forudsætter, at en lang række opgaver skal kunne varetages inden for

rammerne af flygtningelandsbyen, og modellen vil have en forholdsvis asylcenter-

lignende struktur. Det må derfor forventes, at der vil være en række praktiske og

administrative opgaver relateret hertil. Til dette fastsættes en årlig takst på ca.

15.000 kr. pr. person til koordination og netværksarbejde mv. i relation til ophol-

det. Taksten svarer til taksten for opholdscentre i asylindkvarteringssystemet.

Kontante ydelser

De kontante ydelser svarer til ydelserne i asylsystemet. I modellen tages der kon-

kret udgangspunkt i en person, der opholder sig på et ”opholdscenter” i ”opholds-

fasen”

(fase 2)

og modtager kontante ydelser til selvhushold.

Til fastlæggelse af niveauet af de årlige ydelser til en flygtning anvendes neden-

stående takster, som asylansøgere modtager.

Tabel 3.3.

Takster for kontante ydelser pr. måned

(kr., 2016-pl)

Grundydelse for gifte og samlevende

Grundydelse for enlige

Forsørgertillæg pr. barn for barn nr. 1 og 2

Nedsat forsørgertillæg pr. barn for barn nr. 3 og 4

Tillægsydelse ved deltagelse i aktivering mv.

Ydelse pr. md.

1.188

1.500

2.375

1.251

875

Side

51/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

På baggrund af ovenstående vil en enlig mand uden børn, der deltager i aktiverin-

gen, modtage ca. 28.500 kr. årligt. Der svares ikke skat af beløbet.

En familie bestående af to voksne, der deltager i aktiveringen, og to børn vil sam-

let modtage ca. 106.500 kr. årligt. Der svares ikke skat af beløbet.

Sundhed

Der tilbydes en sundhedsbetjening, der har til formål at sikre beboerne adgang til

nødvendige sundhedsydelser samt sundhedsfremme og sygdomsforebyggelse,

herunder for eksempel sundhedsinformation og sundhedspædagogik, som under-

støtter beboerne i at tage ansvar for egen sundhed. Nødvendige sundhedsydelser

omfatter uopsættelig og/eller smertelindrende behandlinger.

Taksten vedrørende almen sundhedsbetjening udgør på et almindeligt opholds-

center i asylindkvarteringssystemet ca. 10.000 kr. pr. helårsperson.

Der er endvidere en forebyggende sundhedsordning for børn og unge i alderen 0-

17 år. Ordningen indeholder bl.a. konsultationer hos sundhedsplejerske og læge.

Taksten hertil udgør på opholdscentre ca. 7.000 kr. pr. helårsperson.

I asylsystemet er der endvidere udgifter til særlige social- og sundhedsmæssige

ydelser, hvor der kræves forudgående godkendelse fra Udlændingestyrelsen, in-

den behandling eller lignende kan iværksættes, herunder ikke-akut hospitalspleje,

længerevarende behandlingsforløb hos speciallæger mv. Taksten hertil udgør på

opholdscentre ca. 16.00 kr. pr. helårsperson.

Undervisning og aktivering

Der forudsættes gennemført undervisning og aktivering af asylansøgere fra 17 år

og op efter samme model som på asylcentrene. Taksten til undervisning og aktive-

ring udgør ca. 14.000 kr. pr. helårsperson.

Dagtilbud til børn

Der er som udgangspunkt ikke tilbud til børn fra 0-2 år. For 3-5 årige tilbydes lege-

stuetilbud. Taksten til legestuetilbud udgør årligt ca. 42.000 kr. pr. person.

Danskundervisning

Det forudsættes, at voksne vil modtage begrænset danskundervisningstilbud på i

alt 250 timer. Taksten i asylindkvarteringssystemet til fremrykket danskundervis-

ning udgør pr. gennemført undervisningsforløb 5.465 kr., svarende til ca. 80-100

timer.

På den baggrund fastsættes taksten til danskundervisning i flygtningelandsbyerne

til 15.000 pr. person.

Grundskoleundervisning

Der tilbydes undervisnings- og fritidstilbud til børn og unge i alderen 6-16 år. Un-

dervisningen skal foregår på skoler i regi af flygtningelandsbyerne. Taksten til un-

Side

52/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

dervisnings- og aktiveringstilbud udgør ca. 120.000 kr. pr. helårsperson på op-

holdscentre i asylcentersystemet.

Øvrige sociale foranstaltninger

I asylsystemet tilbydes indkvartering på omsorgscentre til sårbare asylansøgere

med alvorligere fysiske eller psykiske lidelser med behov for døgntilsyn og intensiv

sundhedspleje. Det forudsættes, at der vil være tale om et begrænset antal per-

soner, der vil blive omfattet af de særlige tilbud. Taksten hertil udgør 170.000 kr.

pr. helårsperson udover de ovenfor anførte takster.

Boks 3.1.

Økonomiske konsekvenser – model 1

Etableringen af de fysiske rammer ekskl. byggegrund, byggemodning, tilslutning mv.

skønnes at udgøre ca. 80.000-160.000 kr. pr. plads

Udgifterne til drift og vedligeholdelse af flygtningelandsbyerne skønnes at udgøre ca.

9.500-19.000 kr. pr. helårsperson

Udgifter til koordination og netværksarbejde mv. i relation opholdet udgør ca. 15.000

kr. pr. helårsperson

Udgifter til ydelser for én voksen asylansøger skønnes at udgøre mellem ca. 14.300 kr.

(sammenlevende uden børn) og ca. 111.800 kr. (enlig forsørger med fire børn).

Udgifter til sundhedsbetjening skønnes at udgøre mellem 26.000-33.000 kr. pr. hel-

årsperson

Udgifter til aktivering skønnes at udgøre ca. 14.000 kr. pr. helårsperson.

Udgifter til dagtilbud til børn skønnes at udgøre 0 kr. for børn i alderen omkring 0-2 år

og 42.000 kr. for børn i alderen 3-5 år

Udgifter til danskundervisning skønnes at udgøre ca. 15.000 kr. kr. pr. helårsperson.

Udgifter til grundskoleundervisning skønnes at udgøre ca. 120.000 kr. pr. helårsper-

son

3.4. Forudsætninger og økonomiske konsekvenser for model 2

I denne model har staten ansvaret for finansiering og etablering af boliger med

henblik på midlertidig boligplacering af nyankomne flygtninge. Staten vil samtidig

få ansvaret for en række af de tilbud til flygtninge og familiesammenførte, som

kommunerne i dag har ansvaret for.

En sådan løsningsmodel vil indebære øgede omkostninger i forhold til de eksiste-

rende kommunale tilbud. Baggrunden herfor er, at staten i dag ikke har faciliteter

til gennemførelse af den praktiske udførelse og administration af det foreslåede

opgavesnit mellem stat og kommune. Det vil således være forbundet med betyde-

lige omkostninger at opbygge en række statslige grundfunktioner på kommunalt

niveau, herunder skoler og pasningstilbud. Det forudsættes i den forbindelse end-

videre, at der i det statslige regi vil være tale om forholdsvis små enheder. Eksem-

pelvis er der på mange kommunale folkeskoler ca. 500 elever, mens de statslige

skoler alene forventes at have et elevgrundlag på i størrelsesordenen 20-50 elever

pr. skole.

Side

53/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Det skønnes på den baggrund, at de økonomiske konsekvenser forbundet med

statens håndtering af en række af undervisnings- og integrationsrettede opgaver

kan være i størrelsesordenen 50 pct. højere end omkostningerne forbundet med

den tilsvarende kommunale opgavevaretagelse.

Nedenfor gennemgås de økonomiske konsekvenser af de enkelte elementer, der

forudsættes varetaget i statsligt regi.

Bolig

De økonomiske konsekvenser forbundet med etablering og drift af boliger er ba-

seret på de i afsnit 3.1. beskrevne omkostningerne til boligløsninger.

Det er endvidere forudsat, at der vil skulle etableres bygninger til fællesfaciliteter.

Det forventes i praksis at dreje sig om lokaler til undervisning, sundhedsfaciliteter,

aktivering mv. Det forudsættes i den sammenhæng, at der ved etablering af 1 m

bolig inkl. boligrettet fællesareal etableres 0,3 m

yderligere fællesareal til 6.000

kr. pr. m

Etableringen af de fysiske rammer ekskl. byggegrund, byggemodning, tilslutning

mv. skønnes at udgøre ca. 80.000-160.000 kr. pr. plads inkl. fællesfaciliteter. Ud-

gifterne til drift og vedligeholdelse af flygtningelandsbyerne skønnes at udgøre ca.

9.500-19.000 kr. pr. helårsflygtning.

Dagtilbud til børn

Vurderingen af udgifterne tager udgangspunkt i den gennemsnitlige udgift til en

plads i daginstitution på det kommunale område, der udgør i størrelsesordenen

90.000 kr. for børn i alderen 0-5 år eksklusive udgifter til administration og an-

lægsudgifter. Forudsat at de statslige tilbud vil indebære merudgifter på i størrel-

sesordenen 50 pct., vil de samlede offentlige udgifter udgøre i størrelsesordenen

135.000 kr. for børn i alderen 0-5 år.

Danskundervisning

Kommunernes udgifter til integrationsprogrammet refunderes inden for et årligt

rådighedsbeløb, der i 2016 udgør ca. 75.000 kr. pr. helårsperson til aktive tilbud

og danskundervisning. Regnskabstal for 2014 viser, at ca. 70 pct. af rådighedsbe-

løbet blev anvendt til danskundervisning. Der anvendes derfor i modellen en

takst på 52.500 kr. pr. helårsperson tillagt 50 pct. svarende til i alt 80.000 kr. pr.

helårsperson.

Grundskoleundervisning

Der er taget udgangspunkt i taksterne til undervisnings- og aktiveringstilbud fra

asylsystemet er taksterne fastsat til ca. 120.000 kr. pr. helårsperson på opholds-

centre i asylcentersystemet. Det bemærkes dog, at det ikke er nødvendigvis er

overensstemmelse mellem de undervisningstilbud, der tilbydes i asylsystemet og i

kommunalt regi.

Side

54/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Til sammenligning udgør den gennemsnitlige udgift til en elev i folkeskolen ca.

70.000 kr. pr. helårsperson.

Boks 3.2.

Økonomiske konsekvenser – model 2

Etableringen af de fysiske rammer ekskl. byggegrund, byggemodning, tilslutning mv.

skønnes at udgøre ca. 80.000-160.000 kr. pr. plads

Udgifterne til drift og vedligeholdelse af boligerne skønnes at udgøre ca. 9.500-19.000

kr. pr. helårsperson

Udgifter til dagtilbud til børn skønnes at udgøre ca. 135.000 kr. for børn i alderen 0-5

år

Udgifter til danskundervisning skønnes at udgøre ca. 80.000 kr. kr. pr. helårsperson.

Udgifter til grundskoleundervisning er skønnes at udgøre ca. 120.000 kr. pr. helårs-

person

Udgifter til kontante ydelser, sundhed og sociale foranstaltninger, aktivering mv. æn-

dres ikke i forhold til de rammer, der er i dag

3.5. Forudsætninger og økonomiske konsekvenser for model 3

I denne model har staten alene ansvaret for finansiering og etablering af boliger

med henblik på midlertidig boligplacering af nyankomne flygtninge.

Udgifterne forbundet med etablering og drift af boligerne er baseret på omkost-

ningerne til boligløsninger, der fremgår af afsnit 3.1. Det er ikke forudsat, at der vil

skulle etableres yderligere bygninger til fællesfaciliteter.

De forventede udgifter fremgår af nedenstående boks 3.3.

Boks 3.3.

Økonomiske konsekvenser – model 3

Etableringen af de fysiske rammer ekskl. byggegrund, byggemodning, tilslutning mv.

skønnes at udgøre ca. 65.000-130.000 kr. pr. plads

Udgifterne til drift og vedligeholdelse af boligerne skønnes at udgøre ca. 7.500-15.000

kr. pr. helårsflygtning

Udgifter til kontante ydelser, aktivering, undervisning, sundhed og sociale foranstalt-

ninger mv. ændres ikke i forhold til de rammer, der er i dag.

Side

55/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Bilag 4. Særlovgivning og flygtningelandsbyer i 1990’erne

Indledning

I dette bilag redegøres der for den særlige ordning, der blev etableret for perso-

ner fra det tidligere Jugoslavien i 1992, herunder indkvartering i flygtningelands-

byer.

Krigen i det tidligere Jugoslavien i starten af 1990’erne medførte en stærk stigning

i antallet af indrejste spontane asylansøgere til Danmark. I 1992 indrejste således i

alt 9.010 personer fra det tidligere Jugoslavien mod 705 personer året før.

På baggrund af bl.a. opfordring fra UNHCR vedtog Folketinget i 1992 en særlov,

lov nr. 933 af 28. november 1992 om midlertidig opholdstilladelse til visse perso-

ner fra det tidligere Jugoslavien m.v. (herefter Jugoslaverloven), der gav personer

fra det tidligere Jugoslavien mulighed for midlertidig opholdstilladelse. Denne

ordning adskilte sig grundlæggende fra den ordinære integrationsindsats, idet

personer fra det tidligere Jugoslavien som udgangspunkt ikke fik asyl, men blev

bevilget midlertidigt ophold på vilkår, der i det store hele svarer til asylindkvarte-

ring.

Personer omfattet af Jugoslaverloven måtte således i starten ikke arbejde, lige-

som undervisning og aktivering tog sigte på tilbagevenden til det tidligere Jugosla-

vien. For eksempel fulgte grundskoleundervisningen hjemlandets læseplaner og

blev gennemført med frivillige lærere, og de pågældende personer var omfattet af

udlændingemyndighedernes forsørgelsesforpligtelse. Dette indebar bl.a., at sund-

hedsopgaver og sociale opgaver som udgangspunkt fulgte det, der gjaldt for asyl-

ansøgere.

I december 1992 blev der meddelt midlertidig opholdstilladelse til de første per-

soner fra det tidligere Jugoslavien.

I løbet af 1995 og 1996 blev 17.500 personer fra det tidligere Jugoslavien, hvoraf

mange var ankommet i 1992 og 1993, meddelt ophold i Danmark, og overgik her-

efter til integrationsindsatsen i regi af Flygtningehjælpen og kommunerne.

Indenrigsministeriet:

Udlændinge ’96 – En talmæssig belysning af udlændinge i Danmark (kapitel

6),

1996

http://www.statensnet.dk/pligtarkiv/fremvis.pl?vaerkid=1974&reprid=0&filid=4&iarkiv=1#top

Betænkning om undervisning af asylansøgerbørn,

afgivet af en arbejdsgruppe under Udlændingesty-

relsen, Betænkning nr. 1322 København 1996.

http://www.statensnet.dk/betaenkninger/1201-

1400/1322-1996/1322-1996_pdf/searchable_1322-1996.pdf

Dansk Flygtningehjælp:

Verden kom til Danmark. 50 år med flygtninge,

2006

Side

56/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Lovgivningen om personer fra det tidligere Jugoslavien

Det fremgik af Jugoslaverloven, at regeringen efter aftale med UNHCR eller lig-

nende internationale organisationer kunne invitere et antal særlig nødstedte per-

soner fra det tidligere Jugoslavien til at tage ophold i Danmark med henblik på

lægelig behandling eller anden hjælp, som ikke kunne ydes i det område, hvor

vedkommende befandt sig. Der var ikke fastsat nogen øvre grænse for, hvor man-

ge gange en opholdstilladelse kunne forlænges. Jugoslaverloven gav endvidere

mulighed for, at personer fra det tidligere Jugoslavien, der inden lovens ikrafttræ-

den var indrejst til Danmark og i forbindelse hermed eller senere havde ansøgt om

asyl i henhold til udlændingelovens § 7, kunne meddeles midlertidig opholdstilla-

delse efter loven, såfremt vedkommende på grund af krigshandlinger eller lignen-

de uroligheder i det område, vedkommende ellers kunne vende tilbage til, måtte

antages at have behov for midlertidig beskyttelse her i landet. Opholdstilladelsen

blev givet for en periode af 6 måneders varighed med mulighed for forlængelse

med 6 måneder ad gangen, såfremt beskyttelsesbehovet stadig vurderedes at

være til stede. Udlændingemyndighederne kunne i medfør af Jugoslaverloven

bestemme, at en asylansøgning ikke skulle færdigbehandles, hvis ansøgeren hav-

de midlertidig opholdstilladelse efter loven, dog således at sagsbehandlingen

maksimalt kunne udskydes i to år fra det tidspunkt, hvor beslutningen om ikke at

færdigbehandle ansøgningen blev truffet.

Med lov nr. 459 af 30. juni 1993 blev det bestemt, at Jugoslaverloven også skulle

finde anvendelse i forhold til spontane asylansøgere indrejst efter Jugoslaverlo-

vens ikrafttræden. Lovændringen gav endvidere mulighed for meddelelse af mid-

lertidig opholdstilladelse til personer fra det tidligere Jugoslavien, der stadig be-

fandt sig i det tidligere Jugoslavien eller i nærområdet hertil.

Lovændringen gav endvidere mulighed for meddelelse af midlertidig opholdstilla-

delse til personer fra det tidligere Jugoslavien, der stadig befandt sig i det tidligere

Jugoslavien eller i nærområdet hertil.

Det fremgår af forarbejderne til lov nr. 459 af 30. juni 1993, at hvis det umiddel-

bart måtte stå klart, at en person, der havde ansøgt om flygtningestatus i henhold

til udlændingelovens § 7, opfyldte betingelserne herfor, skulle den pågældende,

uanset at vedkommende var meddelt midlertidig opholdstilladelse i henhold til

loven, stilles på samme måde som personer med opholdstilladelse i henhold til

udlændingelovens § 7. I disse tilfælde skulle vedkommende derfor meddeles op-

holdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 7.

Behandlingen af de første asylansøgninger blev på grund af Jugoslaverloven først

påbegyndt i december 1994.

Fristen for udskydelse af asylsagsbehandling for de første midlertidige opholdstil-

ladelser i henhold til Jugoslaverloven udløb som anført i december 1994. Den 12.

januar 1995 blev der ved lov nr. 34 af 18. januar 1995 indsat en ny bestemmelse i

udlændingeloven (§ 9, stk. 2, nr. 5), hvorefter personer fra det tidligere Jugoslavi-

en, der fik afslag på asyl efter udlændingelovens § 7, fik midlertidig opholdstilla-

Side

57/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

delse efter den nye § 9, stk. 2, nr. 5, i stedet for som hidtil efter Jugoslaverloven,

hvis den pågældende fortsat havde behov for midlertidig beskyttelse. Såvel per-

soner fra det tidligere Jugoslavien med asyl efter § 7 i udlændingeloven, som per-

soner fra det tidligere Jugoslavien med opholdstilladelse efter den nye § 9, stk. 2,

nr. 5, i udlændingeloven, blev tilbudt et integrationsprogram og fik adgang til so-

ciale ydelser, uddannelse, arbejdsmarkedet og boliger som andre flygtninge med

flygtningestatus.

Etablering af flygtningelandsbyerne til personer fra det tidligere Jugoslavien

I april 1993 vedtog Folketinget beslutningsforslag nr. BSF 91, der opfordrede in-

denrigsministeren, der på daværende tidspunkt var ressortminister, til at opret-

holde et aktstykke til Finansudvalget vedrørende etablering af flygtningelandsbyer

med plads til 7.000 asylansøgere.

De bygninger, der blev oprettet i flygtningelandsbyerne, skulle være fleksible,

således at de kunne nedtages og flyttes efter endt brug. Formålet var, at bygnin-

gerne herefter eventuelt kunne indgå i et genopbygningsprogram i det tidligere

Jugoslavien, anvendes som flygtningelandsbyer andre steder i verden eller anven-

des til andre formål i Danmark. Sammensætningen af flygtningelandsbyerne med

en centerbygning og et antal huse til indkvartering af 35 personer i hvert gav mu-

lighed for landsbyer med plads til 105 personer og opefter.

Frem til 1995 blev der i alt oprettet omkring 95 såkaldte § 15-centre med i alt

17.000 beboere. En del af centrene var indrettet i eksisterende faciliteter, mens

andre var nyopførte flygtningelandsbyer.

Vilkår i forbindelse med midlertidigt ophold efter Jugoslaverloven

Arbejde

Personer med midlertidig opholdstilladelse efter Jugoslaverloven havde ikke ret til

at tage lønnet eller ulønnet beskæftigelse, til at udøve selvstændig erhvervsvirk-

somhed eller til med eller uden vederlag at udføre tjenesteydelser. Dette forbud

blev gradvist lempet. Med lov nr. 1085 af 22. december 1993 fik de pågældende

personer mulighed for dels at udføre opgaver i forbindelse med driften af indkvar-

teringscentre, dels at deltage i ulønnet humanitært og andet frivilligt arbejde. Ved

lov nr. 33 af 18. januar 1995 blev bestemmelsen udvidet til også at omfatte be-

skæftigelse i forbindelse med særligt tilrettelagt trænings- og arbejdsprogram og

lønnet beskæftigelse, såfremt den pågældende stilling havde været udbudt i tre

måneder uden at være besat.

Forsørgelse

Persongruppen, der var omfattet af Jugoslaverloven, fik ydelser svarende til ydel-

serne til asylansøgere. Der blev dog senere indført en særlig aktiveringsydelse.

Side

58/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Skole og undervisning

Børn i den undervisningspligtige alder modtog særskilt tilrettelagt undervisning,

ligesom voksne blev tilbudt særskilt tilrettelagt undervisning og kurser i visse fag-

lig-tekniske fag af betydning for tilbagevenden til hjemlandet.

Undervisningen af børn omfattet af Jugoslaverloven havde til formål at oprethol-

de og videreudvikle deres elementære skolekundskaber og færdigheder, således

at de ved en kommende repatriering problemfrit kunne indsluses i hjemlandets

uddannelsessystem. Børnene skulle derfor primært undervises af frivillige lærer-

kræfter fra flygtningegruppen efter hjemlandets læseplaner og undervisningsma-

teriale på særlige børneskoler. Med udvidelsen af personkredsen i forbindelse

med ændringen af loven i 1993 steg antallet af børn, der skulle modtage særskilt

undervisning, fra ca. 3.500 til ca. 11.000 børn. I marts 1994 var der i alt 54 børne-

skoler med mellem 9 til 89 elever.

Ved lov nr. 425 af 1. juni 1994 om ændring af lov om midlertidig opholdstilladelse

til visse personer fra det tidligere Jugoslavien m.v. indførtes forbedringer af vilkå-

rene for personer fra det tidligere Jugoslavien. Vilkårsforbedringerne fik to væ-

sentlige konsekvenser på børneskoleområdet: 1) børnenes timetal i dansk blev

udvidet fra 2-3 timer om ugen til 4-5 timer om ugen, og 2) der blev åbnet mulig-

hed for samlæsning med danske klasser i folkeskolen i de kreative-musiske fag i

op til 5 timer om ugen. Intentionen bag disse ændringer var at bryde de bosniske

børns isolation på centrene.

Bolig

De særskilte indkvarteringscentre blev etableret og drevet af staten, og Direktora-

tet for Udlændinge kunne bestemme, at personer omfattet af Jugoslaverloven

skulle tage ophold på disse centre, uanset om de havde økonomiske midler til at

bosætte sig på anden vis. Denne bestemmelse blev ligeledes gradvist udvidet, og

med lov nr. 33 af 18. januar 1995 fik de indkvarterede mulighed for efter godken-

delse at bo uden for indkvarteringscentrene hos en i Danmark fastboende person

eller i en bolig godkendt af Direktoratet for Udlændinge.

Familiesammenføring

En person, der havde fået midlertidig opholdstilladelse i medfør af Jugoslaverlo-

ven, havde som udgangspunkt ikke mulighed for at få familiemedlemmer her til

landet, men der kunne dog meddeles familiesammenføring med nære familie-

medlemmer i særlige humanitære tilfælde.

Organisering

Dansk Røde Kors stod for driften af centrene, mens Direktoratet for Udlændinge i

samarbejde med Dansk Flygtningehjælp som udgangspunkt havde ansvaret for

undervisning af børn samt aktivering af voksne.

Sundhed

Personer, der var meddelt midlertidigt ophold efter Jugoslaverloven, havde ret til

sygehusbehandling af de sygdomme eller lidelser, der dannede grundlag for med-

Side

59/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

delelsen af opholdstilladelsen. Udgifterne blev afholdt af Sundhedsministeriet.

Derudover havde den pågældende persongruppe ret til sygehusbehandling og

anden lægelig behandling m.v. af andre sygdomme og lidelser. Udgifterne til den-

ne behandling blev afholdt af Direktoratet for Udlændinge.

3. Erfaringer fra særloven

Særlovgivningen i 1992 blev vedtaget på et tidspunkt, hvor der var betydelig usik-

kerhed om udviklingen i det tidligere Jugoslavien og muligheden for en hurtig

tilbagevenden. Udviklingen i det tidligere Jugoslavien betød, at hovedparten af

personer fra det tidligere Jugoslavien med midlertidig opholdstilladelse i Danmark

til sidst fik asyl i 1997. De første år var indsatsen og undervisningen udelukkende

rettet mod tilbagevenden til Jugoslavien. Resultatet var dermed, at integrations-

indsatsen først blev iværksat efter adskillige års ophold i Danmark.

Det har i flere analyser været peget på, at denne venteperiode har haft en negativ

betydning for integrationen, og det kan konstateres, at relativt få personer fra det

tidligere Jugoslavien over 40 år i dag er i arbejde.

Dansk Flygtningehjælp anså flygtninges lange ophold i de tæt belagte indkvarte-

ringer som en stor psykisk og mental belastning. De fremhævede opnåelse af egen

bolig som en hovedforudsætning for et positivt og vellykket integrationsforløb.

Derudover gjorde Flygtningehjælpen opmærksom på, at længerevarende center-

indkvartering er forbundet med en merudgift i forhold til boligplacering tidligt i

forløbet.

Vanskelighederne med utilstrækkelig sprogundervisning, arbejdssøgning og ud-

dannelse skabte ifølge den pågældende persongruppe selv en håbløshed, frustra-

tion og bekymring for fremtiden, som har gjort det yderligere vanskeligt at blive

integreret på arbejdsmarkedet.

I forhold til skoleundervisningen peger erfaringerne fra Dansk Flygtningehjælp

endvidere på en række udfordringer og problemer forbundet med det særlige

undervisningstilbud til børn fra det tidligere Jugoslavien i starten af 1990’erne.

For det første var det

i praksis vanskeligt at rekruttere kvalificerede lærere.

Børne-

skole i Danmark var baseret på medvirken af frivillige lærere fra hjemlandet, der

blev ansat på en særlig frivillig kontrakt med Dansk Flygtningehjælp. Ca. 130 ud af

de ca. 17.000 personer fra det tidligere Jugoslavien var uddannet som børneskole-

lærere og havde undervisningserfaring. Herudover rekrutterede Dansk Flygtnin-

gehjælp andre voksne, primært bosniere, med en højere uddannelse til at under-

vise i skolefag med tilknytning til deres uddannelse. Selv om uddannelsesniveauet

i den pågældende persongruppe generelt var højt, betød kriterierne for fordelin-

gen af personer fra det tidligere Jugoslavien på landsplan, at der i nogle områder

var en fin dækning af læreruddannede flygtninge, medens det i andre områder var

meget svært at finde kvalificerede undervisere. Dette sammenholdt med

lokale-

mangel

for få elever på sammen alder

kunne lokalt medføre, at flere klassetrin

Side

60/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

blev samlæst. En anden konsekvens var, at børnene ikke altid modtog fuld under-

visning i alle fag.

Endvidere kunne den særstatus, som de frivillige lærere fik, give dem problemer i

forhold til resten af flygtningegruppen, ligesom de kunne have traumer, der be-

tød, at det kunne være vanskeligt for dem at have tilstrækkelige ressourcer til at

støtte børnene i at bearbejde deres traumatiske oplevelser.

For det andet kunne

forskelle i pædagogisk tradition og kulturelle normer

medføre

visse uenigheder mellem de serbo-kroatisk talende lærere og de danske lærere,

der var ansat til at varetage danskundervisning, forældrekontakt og andre koordi-

nerende funktioner.

For det tredje opstod der i løbet af perioden en vis

etnisk baseret uenighed om

undervisningssproget

blandt forældrene. Undervisningssproget i børneskolerne

var i alle de fag, der blev varetaget af frivillige lærere, serbo-kroatisk, som var

fællessproget i det tidligere Jugoslavien. I takt med krigens udvikling omdefinere-

de de nye stater i det tidligere Jugoslavien imidlertid deres sprogpolitik og beto-

nede dialektale forskelligheder.

For det fjerde var det – efterhånden som krigen fortsatte i det tidligere Jugoslavi-

en, og muligheden for et permanent ophold i Danmark tegnede sig – et udbredt

ønske blandt forældrene at få deres børn i en dansk folkeskole.

Forældregruppen

var generelt utilfredse med den særlige skoleordning, som deres børn var omfat-

tet af. Forældrene kom fra et uddannelsessystem, hvor diplomer, karakterer m.v.

blev tillagt meget stor værdi, og forældrene var utilfredse med, dels at en del af

de frivillige lærere ikke var uddannede lærere, dels at den jugoslaviske børneskole

ikke kunne opnå officiel godkendelse af den danske stat.

Den mulighed, som lovændringen i juni 1994 gav for, at skolebørn fra det tidligere

Jugoslavien, ud over den bosniske skole, ugentligt kunne deltage i op til 5 timer i

folkeskolens undervisning i de praktisk-musiske fag, havde en positiv betydning

for børnenes møde med den anderledes danske skolekultur. Derimod havde det

efter Dansk Flygtningehjælps vurdering ikke en høj undervisningsmæssig værdi,

dels fordi de jugoslaviske børn havde en gæstestatus, dels fordi der ikke havde

været etableret den sprogundervisning, som kunne sætte børnene i stand til at

deltage fuldt ud i undervisningen.

Side

61/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

Bilag 5. Bosniske krigsflygtninge og deres efterkommere – indi-

katorer på integration

Indledning

I november 2014 offentliggjorde Ankestyrelsen analysen

’Bosniske krigsflygtninge

fra medio 90’erne: Fakta om integration, 2014’

, med hovedtal for, hvordan per-

soner med oprindelse i Bosnien-Hercegovina klarer sig i det danske samfund.

Gruppen, der indgår i analysen, omfatter både flygtninge, der kom til Danmark

som følge af borgerkrigen i det tidligere Jugoslavien, og efterkommere.

I analysen sammenlignes bosniske krigsflygtninge og efterkommere med personer

med henholdsvis dansk oprindelse og den samlede gruppe af indvandrere og ef-

terkommere med ikke-vestlig oprindelse (som har boet i Danmark i mindst 15 år

eller er født her) ud fra bl.a. følgende integrationsindikatorer:

•

Uddannelse

Beskæftigelse

Familiesammenføring

Pardannelse og civilstatus blandt 18-29 årige

Det fremgår af analysen, at der er betydelige forskelle mellem på den ene side de

unge bosniske krigsflygtninge og deres efterkommere (i aldersgrupperne 18-19-

årige og 20-24-årige) og på den anden side de ældre bosniske krigsflygtninge i

alderen 40-64 år, der var unge eller voksne, da de kom til Danmark i starten af

1990’erne.

Uddannelse

Det fremgår af undersøgelsen, at de unge bosniske krigsflygtninge og deres

efterkommere (18-19-årige og 20-24-årige) klarer sig bedre uddannelsesmæssigt

end personer med dansk oprindelse. Det har bl.a. vist sig, at andelen af bosniske

krigsflygtninge og deres efterkommere, som er i gang med en uddannelse, er

større end andelen af personer med dansk oprindelse, og det gælder for begge

aldersgrupper. Der er også en større andel af 20-24-årige bosniske krigsflygtninge

og deres efterkommere, der har gennemført mindst en ungdomsuddannelse.

Særligt de unge bosniske kvinder klarer sig godt.

Beskæftigelse

I forhold til beskæftigelse er der en klar forskel på, hvordan de unge og de ældre

bosniske flygtninge klarer sig. De ældre er generelt mere uden for

arbejdsmarkedet end gruppen af indvandrere med ikke-vestlig oprindelse og

markant mere end personer med dansk oprindelse; 60 pct. af de bosniske

krigsflygtninge i alderen 40-64 år står uden for arbejdsmarkedet. Det er en

markant højere andel end andelen blandt indvandrere med ikke-vestlig baggrund

og personer med dansk oprindelse i samme aldersgruppe. Endvidere er kun 38

Ankestyrelsen,

’Bosniske krigsflygtninge fra medio 90’erne: Fakta om integration’,

2014.

https://ast.dk/filer/tal-og-undersogelser/integrationsomradet/bosnieranalyse_endelig.pdf

Side

62/63

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 199: Rapport om statslige flygtningelandsbyer m.v.

pct. af de bosniske krigsflygtninge i alderen 40-64 år i beskæftigelse mod 47 pct. af

indvandrere med ikke-vestlig oprindelse og 76 pct. af personer med dansk

oprindelse i samme aldersgruppe.

Familiesammenføring

Mange af de bosniske krigsflygtninge fik midlertidig opholdstilladelse i Danmark

som følge af Jugoslaverloven. Denne midlertidige opholdstilladelse blev efter 2 år

permanent. Efter meddelelse af opholdstilladelse til de bosniske krigsflygtninge,

blev der ikke observeret særlige stigninger i familiesammenføringer. Derfor er der

grund til at antage, at de bosniske familier, i perioden fra 1994-1996, på

tidspunktet for meddelelse af opholdstilladelsen, allerede var samlet i Danmark.

Pardannelse og civilstatus blandt 18-29-årige

Det har vist sig, at der er stor forskel på de bosniske krigsflygtninge og deres

efterkommeres civilstatus og partners oprindelsesland, hvis man opdeler på

aldersgrupper.

Kendetegnende for de ugifte 18-29-årige er, at tæt på hver anden danner par med

en person med dansk oprindelse. Der er også en større andel gifte personer i

denne aldersgruppe, der har en ægtefælle, der stammer fra Danmark (13 pct.), i

forhold til de ældre grupper.

Side

63/63