SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Social- og Indenrigsudvalget 2015-16
SOU Alm.del Bilag 169
Offentligt

KONTINUITET I

ANBRINGELSER

EVALUERING AF LOVÆNDRINGER UNDER BARNETS REFORM. DELRAPPORT I

16:03

SIDDHARTHA BAVISKAR

MOGENS NYGAARD CHRISTOFFERSEN

KIRSTINE KARMSTEEN

HELLE HANSEN

MARIE LETH-ESPENSEN

ANDREA CHRISTENSEN

JACOB BRAUNER

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

16:03

KONTINUITET I

ANBRINGELSER

EVALUERING AF LOVÆNDRINGER UNDER BARNETS

REFORM, DELRAPPORT 1

SIDDHARTHA BAVISKAR

MOGENS NYGAARD CHRISTOFFERSEN

KIRSTINE KARMSTEEN

HELLE HANSEN

MARIE LETH-ESPENSEN

ANDREA CHRISTENSEN

JACOB BRAUNER

KØBENHAVN

2016

SFI – DET NATIONALE FORSKNINGSCENTER FOR VELFÆRD

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

KONTINUITET I ANBRINGELSER. EVALUERING AF LOVÆNDRINGER UNDER

BARNETS REFORM, DELRAPPORT 1

Afdelingsleder: Anne-Dorthe Hestbæk

Afdelingen for børn og familie

Undersøgelsens følgegruppe:

Mette Grostøl, Socialpædagogernes Landsforbund

Astrid Leschly Holbøll, Social- og Integrationsministeriet

Geert Jørgensen, LOS – De private sociale tilbud

Lene Jørgensen, FBU ForældreLANDSforeningen

Jesper Nyholm, Ankestyrelsen

Michael Vinther, Lolland Kommune

ISSN: 1396-1810

e-ISBN: 978-87-7119- 354-1

Layout: Hedda Bank

Forsidefoto: Colourbox

SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd

Herluf Trolles Gade 11

1052 København K

Tlf. 33 48 08 00

[email protected]

www.sfi.dk

SFI’s publikationer kan frit citeres med tydelig angivelse af kilden.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

INDHOLD

FORORD

SAMMENFATNING

BAGGRUND OG FORMÅL

Baggrund for undersøgelsen

Præsentation af undersøgelsen

Rapportens struktur

LOVÆNDRINGERNE OG DET FORSKNINGSMÆSSIGE

GRUNDLAG

Hensigten med de ændrede lovregler

Kontinuitet versus sammenbrud

Kontinuitet og permanens

Adoptionsteoretiske perspektiver på kontinuitet og permanente

anbringelser

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Kontinuitet og tilknytning

Opsummering

EVALUERING AF LOVREGLERNES ANVENDELSE:

TEORI OG METODE

Den teoretiske kontekst for analysen

Design af den kvalitative undersøgelse

EVALUERING AF LOVREGLERNES ANVENDELSE:

RESULTATER

Indledning

Kontinuitet og sammenbrud

§ 62, stk. 5: 0-1-årige anbragt i op til 3 år uden krav om

genbehandling

§ 68, stk. 4: Fastsættelse af hjemgivelsesperiode

§ 68 a: Videreført anbringelse

Sammenfattende konklusion

KONKLUSION OG PERSPEKTIVERING

Udbredelse og anvendelse af lovreglerne i kommunerne

BILAG

Bilag 1

Bilag 2

Identifikation af målgruppe og sammenligningsgruppe

Interviewguide anvendt i undersøgelsen af udbredelsen

og anvendelsen af lovreglerne

109

LITTERATUR

113

SFI-RAPPORTER SIDEN 2015

119

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

FORORD

Forskningen har i flere år peget på, at børn og unge, der er anbragt uden

for hjemmet, klarer sig markant dårligere end andre børn og unge. Det

gælder både med hensyn til uddannelse, tilknytning til arbejdsmarkedet

og generel trivsel. Én årsag er mange brud og megen ustabilitet i anbrin-

gelsesforløbene, som forringer de anbragte børn og unges mulighed for

at etablere nære og stabile voksenkontakter og generelt at indgå i venska-

ber og netværk. Varige relationer til voksne og venner og stabilitet kan

derimod understøtte børnene og de unges trivsel og udvikling.

Derfor vedtog Folketinget i 2009, som første skridt i Barnets Re-

form, lovregler vedrørende kontinuitet i anbringelsen. Formålet med

lovændringerne er at skabe større kontinuitet og stabilitet for anbragte

børn og unge ved at understøtte kommunernes mulighed for at sikre, at

de vil opleve færre genanbringelser, skift og flytninger. Dette er den før-

ste delrapport om evalueringen af disse lovregler.

Evalueringen fokuserer på følgende tre lovregler:

Kommunens børn og unge-udvalg kan i særlige tilfælde anbringe 0-

1-årige børn i op til 3 år uden krav om genbehandling af sagen.

Kommunalbestyrelsen har pligt til at fastsætte en hjemgivelsesperio-

de på op til 6 måneder, når et barn eller en ung hjemgives fra en an-

bringelse.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Kommunens børn og unge-udvalg kan videreføre en anbringelse

uden tidsbegrænsning, hvis et barn eller en ung er blevet særligt

knyttet til anbringelsesstedet og har været anbragt i over 3 år.

Evalueringen undersøger, om de nye regler skaber større kontinuitet og

stabilitet for de anbragte børn og unge, og om de fører til bedre trivsel.

Derudover følger evalueringen reglernes udbredelse og anvendelse i

kommunerne. Hvor mange gange er lovreglerne blevet anvendt, og

hvordan tages de i brug hos den enkelte socialrådgiver? Formålet med

denne rapport er at præsentere resultaterne fra den delundersøgelse, som

fokuserer på udbredelse og anvendelse af lovreglerne i kommunerne.

Vi takker lektor Karin Kildedal, Institut for Sociologi og Socialt

Arbejde ved Aalborg Universitet, som har været referee på manuskriptet

og har bidraget med værdifulde kommentarer hertil. Vi takker også med-

lemmerne af følgegruppen for gode og nyttige kommentarer. Endelig vil

vi gerne sende en stor tak til de socialrådgivere, som har stillet op til in-

terviews.

Rapporten er udarbejdet af videnskabelige assistenter Kirstine

Karmsteen, Helle Hansen og Jacob Brauner, praktikanterne Andrea

Christensen og Marie Leth-Espensen, seniorforsker Siddhartha Baviskar

samt seniorforsker Mogens Nygaard Christoffersen.

Undersøgelsen er iværksat på foranledning af Socialstyrelsen.

København, februar 2016

AGI CSONKA

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

SAMMENFATNING

Forskningen har i flere år peget på, at børn og unge, der er anbragt uden

for hjemmet, klarer sig markant dårligere end andre børn og unge med

hensyn til uddannelse, tilknytning til arbejdsmarkedet og generel trivsel.

Én årsag er ustabilitet i anbringelsesforløbet. Særligt unge, der anbringes,

oplever mange brud. En undersøgelse fra 2007 viser, at fire ud af ti af de

anbragte unge har oplevet enten sammenbrud eller planlagte skift i den

første periode, efter at de er blevet anbragt. Den viser også, at 77 pct. af

alle sammenbruddene skete inden for det første år af anbringelsen. En

sådan mangel på kontinuitet i anbringelser kan forringe de anbragte børn

og unges mulighed for at etablere nære og stabile voksenkontakter og få

venner og et socialt netværk. Stabilitet og varige relationer til voksne og

venner kan derimod understøtte børnene og de unges trivsel og udvik-

ling.

FORMÅL MED PROJEKTET

Denne rapport er den første ud af fire rapporter, hvor vi evaluerer virk-

ningen af tre nye lovregler under lov om social service. Lovreglerne blev

vedtaget den 21. april 2009 som et led i Barnets Reform med det formål

at sikre større kontinuitet i anbragte børn og unges liv. De tre lovregler

sikrer:

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Mulighed for anbringelse af 0-1-årige i op til 3 år uden krav om gen-

behandling af sagen

Pligt til altid at fastsætte en hjemgivelsesperiode på op til 6 måneder

op til en hjemgivelse

Mulighed for videreførelse af en anbringelse uden tidsbegrænsning,

hvis et barn er blevet særligt tilknyttet til anbringelsesstedet og har

været anbragt i mindst 3 år.

Formålet med evalueringen er, over en periode på ti år, at undersøge ef-

fekten af lovreglerne i forhold til de overordnede formål med reglerne

om kontinuitet i det anbragte barns opvækst. Derudover skal den belyse

den langsigtede effekt på børnene og de unge. Desuden skal den under-

søge lovændringernes udbredelse og anvendelse i kommunerne samt

sagsbehandlernes oplevelse af administrationen og omsætningen af lov-

ændringerne i praksis.

Som første delrapport lægger denne rapport grundstenene for

den senere effektevaluering af lovændringen om kontinuitet i anbringel-

ser og dens betydning for de anbragte børn og unge, der bliver berørt af

den. Derved bliver vi i de følgende rapporter i stand til at besvare

spørgsmålene: Fører de ændrede regler til øget kontinuitet i anbringelser?

Og får de anbragte børn og unge gavn af disse regler?

Baggrunden for lovændringen er, at børn og unge, der er anbragt

uden for hjemmet, klarer sig markant dårligere end andre børn og unge

med hensyn til uddannelse, tilknytning til arbejdsmarkedet og generel

trivsel. Desuden peger forskningen på betydningen af nære og stabile

voksenkontakter, der kan understøtte børnene og de unges trivsel og

udvikling. Mange brud og megen ustabilitet kan derfor forringe de an-

bragte børn og unges muligheder for at etablere en stærk tilknytning til

deres nærmeste omsorgspersoner og generelt indgå i sociale sammen-

hænge, herunder indgå i venskaber og netværk. Antagelsen bag ændrin-

gerne i lovreglerne er, at større kontinuitet og stabilitet i anbringelsesfor-

løbet vil føre til en mere positiv udvikling på langt sigt for de anbragte

børn og unge ved at give dem mulighed for at opnå mere varige relatio-

ner og færre brud i relationer, hvor de har opnået en stærk tilknytning.

Særligt unge, der anbringes, oplever mange brud. En undersøgel-

se fra 2007 viser, at 26 pct. af de anbragte unge har oplevet mindst ét

sammenbrud i den anbringelse, der startede i 2004. Dertil kommer, at 15

pct. af de anbragte unge – ud over dem, der har været genstand for

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

sammenbrud – har oplevet skift i omsorgsmiljø, som sagsbehandlerne

ikke karakteriserer som sammenbrud (Egelund & Vitus, 2007). Samlet

set betyder tallene, at 41 pct. af de anbragte unge har oplevet enten

sammenbrud eller planlagte skift i den første periode, efter at de er blevet

anbragt. Undersøgelsen viser, at 77 pct. af alle sammenbruddene er sket

inden for det første år af anbringelsen. Endvidere fremgår det, at den

hyppigste hændelse i forbindelse med sammenbrud er, at kommunerne

flytter barnet/den unge fra ét anbringelsessted til et andet.

PROBLEMSTILLING OG BESKRIVELSE AF INDHOLD

Lovændringerne har til hensigt at sikre bedre kontinuitet og stabilitet i de

anbringelsesforløb, som børn og unge gennemgår. Særligt børn under ét

år skal sikres mere stabile og trygge rammer, så kognitive, sociale og ad-

færdsmæssige kompetencer udvikles bedst muligt i den livsfase, hvor

hjernens strukturer dannes (Shonkoff & Phillips, 2000; Zlotnik, 2001).

Det er relevant at få viden om, hvorvidt lovreglerne har haft den

ønskede virkning, fordi samfundet bruger enorme ressourcer på at til-

stræbe, at anbragte børn har de samme udfoldelsesmuligheder som andre

børn.

Der findes flere definitioner på sammenbrud i anbringelser in-

den for den internationale forskning. Eksempelvis kan sammenbrud de-

fineres som det, at anbringelsen afsluttes tidligere end forventet, eller ud

fra anbringelsesmiljøets vurdering af, at anbringelsen er afbrudt for tidligt.

Sammenbrud kan også defineres som skift af omsorgsmiljø. Meget tyder

på, at skiftende opholdssteder og omsorgspersoner medfører belastnin-

ger samt øget risiko for længerevarende psykosociale vanskeligheder. En

anbringelse med kontinuitet forløber fra det planlagte starttidspunkt til

sluttidspunktet uden afbrydelser undervejs.

På baggrund af den eksisterende forskning forventer vi samlet

set, at de nye lovregler kan få størst indflydelse på de strukturelle forhold,

såsom kommunale tiltag, som vedrører den enkelte unge, samt politiske,

økonomiske og personalemæssige forhold, da lovreglerne skaber nye

muligheder for sagsbehandlingen i forbindelse med anbringelser

(Egelund m.fl., 2010).

Bestræbelsen på kontinuitet i anbringelsen betyder ikke blot, at

man forsøger at undgå sammenbrud. Med indførelsen af lovreglen om

mulighed for videreførelse af anbringelse skabes der rum for, at en an-

bringelse gennemføres uden tidsbegrænsning. Spørgsmålet er, om ønsket

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

om større kontinuitet i barnets liv har ført til en udbredt interesse for

den såkaldte ”permanente anbringelse” i kommunerne. Begrebet henvi-

ser til en systematisk proces, der er designet til at hjælpe børn med at leve

i familier, der kan tilbyde dem varige relationer med omsorgsfulde foræl-

dre eller værger, og til at give dem muligheden for at etablere livslange

relationer.

EVALUERINGENS DELELEMENTER

Evalueringen består af følgende dele:

•

Identifikation af målgruppen af børn og unge, dvs. dem, der er om-

fattet af de nye lovregler, og som derved kan modtage indsatsen (en

primær målgruppe) samt en gruppe af børn, som repræsenterer,

hvad der ville være sket med børnene i indsatsgruppen, hvis de ikke

havde fået indsatsen. Den gruppe børn består af en såkaldt sekun-

dær målgruppe og en sammenligningsgruppe, der opfylder betingel-

serne for at få indsatsen, men ikke får den. Denne delundersøgelse

er en forudsætning for de følgende to delundersøgelser og er be-

skrevet i bilag 1.

Evaluering af udbredelsen og anvendelsen af lovreglerne i kommu-

nerne, som er foretaget gennem analyse af landsdækkende data om

anvendelsen af lovreglerne, samt en kvalitativ undersøgelse, der ind-

drager interview med 11 socialrådgivere. Denne evaluering er fokus

for denne rapport. Formålet med denne undersøgelse er at belyse

sagsbehandlernes oplevelse af administrationen og omsætningen af

lovændringen i praksis. Analysen fokuserer på fem faktorer: karakte-

ristika ved socialrådgiverne, socialrådgivernes kendskab til lovregler-

ne, holdning til lovreglerne, praktisk erfaring med lovreglerne samt

deres oplevelse af sammenbrud og kontinuitet.

Effektevalueringen af lovreglerne. Denne del indgår i delrapport 2.

RESULTATER AF EVALUERINGEN AF LOVREGLERNES IMPLE-

MENTERING

Konteksten omkring de enkelte sager gør det udfordrende at tage lovreg-

lerne i brug i daglig praksis. Evalueringen af implementeringen af de nye

lovregler tyder på, at det ikke altid er let for socialrådgiverne at vurdere,

hvad der er bedst for barnet. De ser på den ene side en række fordele

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

ved de enkelte lovregler, herunder at de skaber ro, kontinuitet og tryghed

for de anbragte børn og unge. På den anden side beskriver flere social-

rådgivere, at fx bevarelsen af et godt forældresamarbejde ofte er et vigtigt

hensyn at tage. Reglerne betyder, at børnene

kan

anbringes længere, hvil-

ket kan skabe angst hos forældrene for ikke at få børnene hjem, eller for

at barnet knytter sig mere til de professionelle end til dem selv. Sådanne

overvejelser kan indimellem gøre socialrådgiverne tilbageholdende med

at anvende lovreglerne: Hvis de undgår at skabe konflikt med forældrene,

undgår de at sætte børnene i det krydspres, som en konflikt mellem

voksne er.

Socialrådgiverne oplevelser et modsætningsforhold mellem an-

vendelsen af lovreglerne og ”det gode forældresamarbejde”. Det kan for-

tolkes på flere måder. Én fortolkning er, at hensynet til forældresamar-

bejdet får socialrådgiverne til at undgå de krævende samtaler om at tage

lovreglerne i anvendelse, hvorved socialrådgiverne ikke i tilstrækkelig

grad og med tilstrækkelig tydelighed får italesat barnets behov over for

forældrene. En sådan dialog med forældrene kræver, at socialrådgiverne

skaber tid og rum til at drøfte faglige vurderinger og faglig viden med

forældrene, og at de tør tage denne dialog. En anden fortolkning af,

hvorfor anvendelsen af lovreglerne og det gode forældresamarbejde kan

virke modsætningsfyldt, er at socialrådgiverne oplever det som uforudsi-

geligt, hvilken afgørelse kommunens børne- og ungeudvalg træffer i sa-

ger vedrørende lovreglerne, der lægges op i dette udvalg. Begge fortolk-

ninger peger på, at der er en faglig usikkerhed hos socialrådgiverne, og at

de oplever en mangel på faglig støtte og ledelsesmæssig opbakning.

Socialrådgiverne er usikre på, hvilke krav der stilles til udredning

af forholdene, og hvornår der er tilstrækkeligt grundlag for at anvende

lovreglerne i overensstemmelse med lovens intentioner. Der finder des-

uden en påvirkningsproces sted mellem børn og unge-udvalget og social-

rådgiverne, idet børn og unge-udvalgets første afgørelser kan få betyd-

ning for, hvilke sager socialrådgiverne efterfølgende forventer at kunne

få igennem i børn og unge-udvalget. Det kan påvirke, hvordan de priori-

terer deres ressourcer i forhold til at tage lovreglerne i brug. Disse for-

hold medvirker til socialrådgivernes tilbageholdende indstilling til at an-

vende lovreglerne. På den baggrund konkluderer vi, at der antageligt er

tilfælde, hvor lovreglerne kunne være blevet taget i anvendelse, men ikke

er blevet det.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

KONKLUSION OG PERSPEKTIVERING

Der er et behov for bedre faglig ledelse i kommunerne for at sikre et

bedre videns- og beslutningsgrundlag for mulig anvendelse af lovreglerne.

Resultaterne fra undersøgelsen af de nye lovregler i kommunerne tyder

på, at socialrådgiverne – selvom de er positivt indstillede over for de nye

lovregler og har haft godt fem år til at tage dem i brug – ikke har anvendt

lovreglerne så meget, som de kunne; primært fordi de er usikre på, hvor-

dan reglerne skal fortolkes, og hvilke dokumentationskrav de fordrer. Vi

fremhæver på den baggrund tre opmærksomhedspunkter, som er vigtige

for den fremtidige implementering af lovreglerne:

Konkrete sagseksempler fra Ankestyrelsen

Faglig støtte i anvendelsen af lovreglerne og samarbejdet med foræl-

drene

Rammer for sagsbehandlingen.

Disse tre punkter kan alle imødekomme socialrådgivernes usikkerhed

omkring anvendelsen af lovreglerne om kontinuitet i anbringelser. Ek-

sempler på cases fra Ankestyrelsen kan tydeliggøre, hvilke forhold der

skal være til stede for at anvende lovreglerne fra et juridisk perspektiv.

Faglig og ledelsesmæssig støtte kan give socialrådgiverne øget sikkerhed i

tolkningen af lovreglerne i deres daglige arbejde samt i håndteringen af

samarbejdet med forældrene. Derudover kan fokus på rammerne for

sagsbehandlingen fx skabe systematik i arbejdsgangen og tilrettelægge

arbejde i team, så socialrådgiverne kan udnytte kollektiv viden.

METODE OG DATAINDSAMLING

Denne delrapports resultater baserer sig på forskellige datakilder:

•

Til identifikation af børnene og de unge i målgrupperne og sammen-

ligningsgrupperne har vi brugt data fra forskellige registre hos Dan-

marks Statistik og Ankestyrelsen. Se bilag 1.

Evalueringen af anvendelsen af lovreglerne i kommunerne er base-

ret på kvalitative data, indsamlet gennem interview med udvalgte

sagsbehandlere i fem kommuner. Se bilag 2 for interviewguide.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

KAPITEL 1

BAGGRUND OG FORMÅL

I dette kapitel beskriver vi baggrunden for lovændringerne, som evalue-

res, samt de delundersøgelser, som indgår i evalueringen af de nye lov-

regler.

BAGGRUND FOR UNDERSØGELSEN

Som første skridt i Barnets Reform vedtog Folketinget den 21. april 2009

en lovændring (L 116) om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft

den 1. juli 2009. Formålet med lovforslaget var at skabe større kontinui-

tet og stabilitet for anbragte børn og unge. De nye lovregler

skulle un-

derstøtte kommunernes mulighed for at sikre, at de anbragte børn og

unge kommer til at opleve færre genanbringelser, skift og flytninger.

Socialstyrelsen igangsatte i 2010 projektet ”Evaluering af lovæn-

dringer om kontinuitet i anbringelser”, der skulle undersøge, om de æn-

drede regler lever op til deres formål, og om de fører til bedre trivsel for

de anbragte børn og unge. Derudover skulle projektet følge reglernes

udbredelse og anvendelse i kommunerne.

1. Under ændringen af lov om social service benævner vi de indførte lovregler ”de nye lovregler”.

Vi er bevidste om, at lovreglerne i dag har eksisteret i flere år og derfor ikke længere er nye. Da vi

undersøger implementeringen af dem og behandler dem som nye lovregler, anvender vi denne

betegnelse.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

BAGGRUND FOR LOVÆNDRINGEN

Baggrunden for lovændringen er, at forskningen i flere år har peget på, at

børn og unge, anbragt uden for hjemmet, klarer sig markant dårligere

end andre børn og unge. Børnene klarer sig bl.a. dårligere med hensyn til

uddannelse og tilknytning til arbejdsmarkedet (Egelund m.fl., 2009;

Egelund & Hestbæk, 2003).

Forskningen viser endvidere, at anbragte børn ofte oplever

mange brud og svigt igennem deres barndom, både før og efter anbrin-

gelsen (Egelund m.fl., 2009; Egelund, Hestbæk & Andersen, 2004;

Egelund & Vitus, 2007; Egelund & Hestbæk, 2003; Kliman, 2006;

Ottosen & Christensen, 2008).

Særligt unge, der langtidsanbringes, oplever mange brud

. En

undersøgelse fra 2007 (Egelund & Vitus) viser, at 26 pct. af de anbragte

unge har oplevet mindst ét sammenbrud i den anbringelse, der startede i

2004. Dertil kommer, at 15 pct. af de anbragte unge – ud over dem, der

har været udsat for sammenbrud i anbringelsen – har oplevet skift i om-

sorgsmiljøet, som i statistikken ikke altid optræder som ”sammenbrud”.

Disse tal betyder, at 41 pct. af de anbragte unge har oplevet enten uplan-

lagte sammenbrud eller planlagte skift efter anbringelsen. Disse børn og

unge oplever med andre ord en lav grad af kontinuitet. Undersøgelsen

viser også, at 77 pct. af alle sammenbruddene er sket inden for det første

år af anbringelsen. Endvidere fremgår det, at den hyppigste faktor i

sammenbrud i anbringelserne er forhold, som barnet/den unge ikke selv

er medvirkende til, såsom at kommunerne flytter barnet/den unge fra ét

anbringelsessted til et andet (Egelund & Vitus, 2007).

Mange brud og ustabilitet i anbringelsen kan forringe de anbrag-

te børn og unges muligheder for at etablere en stærk tilknytning til deres

nærmeste omsorgspersoner og kan forhindre barnet eller den unge i ge-

nerelt at indgå i sociale sammenhænge, fx ved at indgå venskaber og ind-

gå i netværk. Den ringe tilknytning tænkes som en vigtig faktor bag de

anbragte børn og unges dårligere livskvalitet, som kan have stor betyd-

ning for bl.a. skole og dermed job, uddannelse, generel trivsel m.m.

For at sikre bedre kontinuitet og stabilitet i anbringelsesforløbet

blev der i 2009 vedtaget tre nye lovregler om kontinuitet i anbringelsen.

En lovregel giver børn og unge-udvalget mulighed for at anbringe 0-1-

årige børn i op til 3 år, uden at forældrene kan stille krav om genbehand-

2. Ved ”brud” forstås ophør eller skift i anbringelsen, som afsluttes uplanlagt på enten barnets/den

unges, forældrenes, anbringelsesstedets eller forvaltningens foranledning.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

ling af afgørelsen (lov om social service § 62, stk.5). En anden af de tre

lovregler stiller krav om, at kommunalbestyrelsen fastsætter en hjemgi-

velsesperiode, inden et barn eller en ung hjemgives fra en anbringelse

(lov om social service § 68, stk. 4). Den tredje lovregel giver børn og un-

ge-udvalget mulighed for at videreføre en anbringelse uden tidsbegræns-

ning, hvis et barn eller en ung er særligt knyttet til anbringelsesstedet og

har været anbragt i mindst 3 år (lov om social service § 68 a, stk. 1).

Det er især de mindre børn, der er anbragt uden for hjemmet,

som skal sikres mere stabile og trygge rammer i deres første leveår, hvor

de sociale og adfærdsmæssige kompetencer grundlægges (Egelund m.fl.,

2010).

Lovændringerne skal bidrage til at gøre overgangen mellem an-

bringelse og hjemgivelse mere glidende. Det skal bl.a. ske ved at give

kommunerne mulighed for at fastsætte en hjemgivelsesperiode. Hensig-

ten er, at det skal ske gennem et planlagt og veltilrettelagt forløb for bar-

net eller den unge. Endelig giver de ændrede lovregler kommunerne mu-

lighed for at videreføre en anbringelse uden tidsbegrænsning, dvs. hvor

der ikke bliver sat et tidspunkt for anbringelsens ophør. Dette kan fore-

komme, hvis barnet eller den unge har opnået en særligt stærk tilknytning

til anbringelsesstedet og anbringelsesstedets omsorgspersoner, og hvis

det vurderes at være af væsentlig betydning for barnet eller den unges

bedste at forblive på anbringelsesstedet (Indenrigs- og Socialministeriet,

2009a). Dette tiltag er klart det mest indgribende og får karakter af åben

adoption, i og med at forældrene ikke får mulighed for at hjemtage bar-

net.

PRÆSENTATION AF UNDERSØGELSEN

Lovændringerne om kontinuitet i anbringelser og deres betydning for de

børn og unge, der bliver berørt af ændringerne, skal evalueres. I projektet

evaluerer vi lovændringerne om kontinuitet i anbringelser ud fra:

De tre nye lovreglers udbredelse og anvendelse

Effekten af de tre nye lovregler.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Evalueringen af udbredelsen og anvendelsen af de nye lovregler skal bi-

drage til at forklare de effekter, vi finder, eller hvorfor vi eventuelt ikke

finder nogen effekt. Evalueringen består af tre delundersøgelser:

•

Delundersøgelse 1:

Identifikation af målgrupper samt relevante sam-

menligningsgrupper, der gør det muligt at vurdere effekten af de nye

lovregler (anbragte børn og unge inddeles i henholdsvis primær- og

sekundær målgruppe samt sammenligningsgruppe). Resultaterne fra

denne delundersøgelse er præsenteret i bilag 1.

Delundersøgelse 2:

Kvalitativ analyse af implementeringen af de nye

lovregler i kommunerne.

Delundersøgelse 3:

Måling og vurdering af den kort- og langsigtede ef-

fekt af de ændrede lovregler i forhold til formålet med ændringerne.

Undersøgelsen publiceres i to delrapporter og en afsluttende rapport.

Denne delrapport beskæftiger sig med delundersøgelse 2, den kvalitative

undersøgelse af anvendelsen og udbredelsen af de nye lovregler i kom-

munerne.

DELUNDERSØGELSE 1

Første skridt i effektevalueringen er at skabe et vidensgrundlag for denne

evaluering. Den teoretisk set bedste metode til at identificere effekten af

de ændrede lovregler ville være et kontrolleret forsøg med randomiseret

tildeling af indsats. Det har dog ikke været muligt at gennemføre under-

søgelsen med anvendelse af et kontrolleret forsøg med randomisering

(ved randomisering forstås tilfældig tildeling af indsats for hvert barn /

hver ung, som indgår i undersøgelsen). Undersøgelsen gennemføres der-

for ved sammenligning af dem, der fik indsatsen, med dem, der kunne

have fået indsatsen henholdsvis før og efter lovens ikrafttræden, og som i

øvrigt ligner dem, der har fået indsatsen, mest muligt. Det sker ved at

identificere børn og unge i en primær og en sekundær målgruppe samt en

sammenligningsgruppe. Den primære målgruppe vil være børn og unge,

for hvem der er truffet afgørelser efter de nye lovregler inden for måle-

perioden. Vi beskriver dertil to kontrolgrupper: en sekundær målgruppe,

bestående af de børn, der kunne have modtaget indsatsen under de æn-

drede regler, men som ikke fik den, og en sammenligningsgruppe, bestå-

ende af børn, der var anbragt før de nye lovreglers ikrafttræden, men

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

som i øvrigt opfyldte betingelserne for de nye lovregler. (Se bilag 1 for en

detaljeret beskrivelse).

DELUNDERSØGELSE 2

Delundersøgelse 2 har til hensigt at foretage en analyse af udbredelsen og

anvendelsen af de ændrede lovregler i kommunerne. Formålet er at skabe

viden, som kan bruges til at iværksætte initiativer, der kan understøtte

udbredelsen og anvendelsen af lovreglerne. Evalueringen tager udgangs-

punkt i 11 kvalitative interview med kommunale socialrådgivere inden

for børn og unge-området. Vi afdækker praksis for anvendelse af de æn-

drede lovregler ved at se på socialrådgivernes kendskab og holdninger til

lovreglerne, deres opfattelser af formålet med lovreglerne samt deres

konkrete erfaringer med anvendelsen af lovreglerne. Delundersøgelse 2

skaber samtidig et vidensgrundlag om, hvilke mekanismer der kan ligge

bag de effekter, vi forsøger at afdække i delundersøgelse 3.

DELUNDERSØGELSE 3

Delundersøgelse 3 har til hensigt at vurdere de ændrede lovreglers kort-

hhv. langsigtede effekt. Målingen foretages over en periode på ti år, og

de første resultater vil blive afrapporteret i delrapport 2.

Den kortsigtede effekt vil vi måle på trivsel, adfærd og en række

andre forhold hos de børn og unge, som indgår i undersøgelsen, fordi

kontinuiteten antages at have betydning for disse forhold. Den langsigte-

de effekt måler vi på børnene og de unges udvikling på en række forhold

som uddannelse og beskæftigelse. Vi vil anvende registeroplysninger, den

offentlige anbringelsesstatistik og en spørgeskemaundersøgelse til at måle

effekterne.

De forskellige former for data skal tilsammen danne grundlaget

for evalueringen af, hvorvidt de ændrede lovregler har betydning for de

anbragte børn og unges personlige udfoldelse og udvikling samt deres

adfærdsmæssige, sociale og kognitive sundhed.

RAPPORTENS STRUKTUR

Hensigten med delrapport 1 er at præsentere undersøgelsen om udbre-

delsen og anvendelsen af lovreglerne. Inden vi gør det, vil vi i kapitel 2

beskrive lovændringerne og den forskning, der ligger til grund for dem.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Lovgrundlaget diskuteres i forhold til teori om kontinuitet i anbragte

børn og unges liv samt tilknytningsteori. I kapitel 3 gennemgår vi teori

og metode bag vores evaluering af de nye lovreglers implementering i

kommunerne. I kapitel 4 præsenterer vi de første resultater af denne eva-

luering. Vi perspektiverer disse resulter i det afsluttende kapitel.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

KAPITEL 2

LOVÆNDRINGERNE OG DET

FORSKNINGSMÆSSIGE

GRUNDLAG

Vi ser her nærmere på de nye lovregler i et teoretisk perspektiv. Formålet

er at danne en forskningsbaseret baggrundsviden om kontinuitet i an-

bringelser og dens betydning for børnene og de unge samt for sagsbe-

handlingen ved anbringelser. Derved skaber vi viden om, hvad der ligger

bag vedtagelsen af de nye lovregler, samt hvor lovreglerne kan møde ud-

fordringer, og hvilke forhold omkring kontinuitet i anbringelser vi ikke

kan forvente, at lovreglerne får indvirkning på. Formålet er således at

skabe en forståelsesramme for den

samlede

evaluering af lovreglerne og

ikke blot for den kvalitative undersøgelse af deres anvendelse, som præ-

senteres i denne delrapport. Vi ser på kontinuitet i relation til sammen-

brud, permanens og tilknytning og betragter derudover kontinuitet i et

adoptionsteoretisk perspektiv. Først diskuterer vi dog hensigten med

lovreglerne i et teoretisk perspektiv.

HENSIGTEN MED DE ÆNDREDE LOVREGLER

Ændringerne i den lovgivning, som trådte i kraft 1. juli 2009, har til hen-

sigt at sikre bedre kontinuitet og stabilitet i de anbringelsesforløb, som

børn og unge gennemgår. Særligt børn under 1 år skal sikres mere stabile

og trygge rammer, så kognitive, sociale og adfærdsmæssige kompetencer

udvikles bedst muligt. Lovændringen består af fire elementer

, hvoraf tre

indgår i denne evaluering, se boks 2.1.

3. Den fjerde lovændring omhandler en udvidelse af forpligtelsen til at tilbyde psykologbehandling til

børn, der følger med deres mor på krisecenter, til at omfatte alle børn – uanset alder.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

BOKS 2.1

De tre nye lovregler i Barnets Reform, der indgår i evalueringen.

Børn og unge-udvalget får mulighed for, i særlige tilfælde, at anbringe 0-1-årige i op til 3 år

uden krav om genbehandling af sagen, jf. lov om social service § 62, stk. 5.

Kommunalbestyrelsen får pligt til altid at træffe afgørelser forud for en hjemgivelse og

fastsætte en hjemgivelsesperiode på op til 6 måneder, når et barn eller en ung hjemgives

fra en anbringelse, jf. lov om social service § 68, stk. 4.

Børn og unge-udvalget får mulighed for at videreføre en anbringelse uden tidsbegrænsning,

hvis et barn eller en ung er blevet særligt knyttet til anbringelsesstedet og har været an-

bragt over 3 år, jf. lov om social service § 68a. stk. 1.

Kilde: Indenrigs- og Socialministeriet.

Forud for lovændringerne, oplistet i boks 2.1, gjorde følgende sig gæl-

dende på de tilsvarende punkter i lovgivningen:

Der var ikke mulighed for, i særlige tilfælde, at træffe afgørelse om at

anbringe 0-1-årige i 3 år uden genbehandling af sagen.

Der eksisterede førhen ikke nogen lovgivning, som fastsatte en

hjemgivelsesperiode, selvom hjemgivelse i nogle tilfælde kunne for-

løbe over en periode.

De kommunale myndigheder havde førhen ikke mulighed for at

videreføre en anbringelse uden tidsbegrænsning.

Barnets Reform har desuden medført andre lovændringer, som kan have

betydning for en større kontinuitet for anbragte børn og unge,

og i nær-

værende undersøgelse er det derfor ikke sikkert, at større kontinuitet og

andre forhold, der måles på, alene skyldes de tre ovennævnte nye lovreg-

ler. Tilsvarende kan der forekomme andre lovændringer eller andre for-

hold i løbet af måleperioden, som kan forventes at få betydning for må-

lingen.

Inden for den ændrede lovgivning er der et fokus på børn, som

endnu ikke er fyldt 1 år, jf. pkt. 1 i boks 2.1. Her betyder den nye lovregel,

at anbringelsen kan gælde i 3 år, hvis det vurderes, at det er overvejende

4. Servicestyrelsen, nu Socialstyrelsen, har udgivet

”Håndbog om Barnets Reform”,

hvori det fremgår, at

andre lovændringer med betydning for kontinuitet er gennemført, herunder lovændringer om

retten til støtteperson for familie eller netværk til anbragte børn, en række ændringer i forhold til

unges overgang til voksenliv og efterværn, udvidet adgang til adoption uden samtykke samt mu-

lighed for i helt særlige tilfælde at fastsætte samvær mellem barn og oprindelige slægtninge efter

adoption (Servicestyrelsen, 2011, s. 182).

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

sandsynligt, at årsagen til anbringelsen er til stede i hele perioden. Beslut-

ning om hjemgivelse vil kun ske, hvis forhold hos forældremyndigheds-

indehaveren er ændret på en lang række parametre. Betænkningen til lov-

forslag vedrørende kontinuitet i anbringelser henviser dog ikke til, hvilke

parametre eller hvor stor en ændring der skal være tale om.

Hjemgivelsesperioden i punkt 2, boks 2.1, kan bruges til at skabe

en mere glidende overgang for barnet eller den unge. Her skal kommu-

nalbestyrelsen sikre, at forløbet bliver optimalt for barnet eller den unge

ved, at forløbet sker planmæssigt og veltilrettelagt. Det kan fx ske ved, at

der bliver taget hånd om barnet eller den unges skolegang og fritidsakti-

viteter. Hjemgivelsesperioden kan vare op til 6måneder, og kun i særlige

tilfælde er det muligt at træffe afgørelse om, at hjemgivelsen foregår uden

hjemgivelsesperiode. Her er der heller ikke angivet, hvilke parametre eller

hvor stor en ændring der skal være tale om, for at det kan gælde som

særlige tilfælde.

Hensigten om kontinuitet finder vi også i den tredje nye lovregel

om videreført anbringelse, jf. punkt 3, boks 2.1, som gælder alle børn og

unge mellem 0 og 17 år. Med indførelsen af den lovregel kan en anbrin-

gelse videreføres uden tidsbegrænsning, hvis barnet eller den unge har

været anbragt uden for hjemmet i mindst 3 år, og myndighederne vurde-

rer, at der er opnået en stærk tilknytning mellem barnet eller den unge og

anbringelsesstedet,

hvis myndighederne antager, at det er af væsentlig

betydning for barnet eller den unges bedste at blive på anbringelsesstedet.

Det gælder, uanset om der er tale om en anbringelse uden forældres sam-

tykke eller frivillig anbringelse. I betænkningen til lovreglen er det angivet,

at bestemmelsen fortrinsvis forventes at blive anvendt i forhold til børn

og unge, der er anbragt i plejefamilier, men at den også vil kunne anven-

des i forhold til børn og unge, der er anbragt på en døgninstitution eller

på et opholdssted. En stærk tilknytning på et opholdssted eller en døgn-

institution kan være en tilknytning til pædagoger eller andet personale på

institutionerne eller tilknytning til selve stedet og omgivelserne. Barnet

eller den unge kan også være tæt knyttet til andre børn på anbringelses-

stedet, skolen, fritidsaktiviteter mv. Ifølge bemærkningerne er det vigtigt,

5. Betænkning til lovforslag vedrørende kontinuitet i anbringelser. Tilgængelig på:

http://www.statensnet.dk/betaenkninger/1401-1600/1463-2005/1463-

2005_htm/html/bet1463-2.htm. Besøgt 26-10-2015.

6. Betænkning til lovforslag vedrørende kontinuitet i anbringelser: Tilgængelig på:

http://www.statensnet.dk/betaenkninger/1401-1600/1463-2005/1463-

2005_htm/html/bet1463-2.htm. Besøgt 26-10-2015.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

at barnet oplever anbringelsesstedet som sit hjem og føler et stærkt til-

hørsforhold til stedet og de omsorgspersoner, der er på stedet.

En eventuel videreførelse af anbringelse kræver en revideret un-

dersøgelse af barnets forhold, revideret handleplan, ny psykologisk, læge-

faglig eller anden børnesagkyndig helhedsvurdering og udsagn fra barnet

eller den unge om holdningen til videreførelse af anbringelsen

(Indenrigs- og Socialministeriet, 2009b). Egelund m.fl. (2010) påpeger i

overensstemmelse med den hensigt, at enighed i anbringelsen hos barnet

eller den unge er meget vigtig, men det er uklart i lovgivningsændringen,

hvad der vejer tungest, hvis man, ud fra et socialfagligt eller psykologisk

perspektiv, vurderer, at barnet eller den unges anbringelse bør fortsætte,

men barnet eller den unge ikke ønsker at fortsætte anbringelsen.

Socialministeriets skrivelse om lovgivningsændringen (Indenrigs-

og Socialministeriet, 2009b) henviser ikke til specifik forskning som årsag

til lovgivningsændringen. Forskning fra SFI – Det Nationale Forsknings-

center for Velfærd viser dog, at de anbragte klarer sig væsentligt dårligere

end jævnaldrende, bl.a. når det gælder skole, uddannelse og tilknytning til

arbejdsmarkedet (Egelund & Vitus, 2007; Olsen, Egelund & Lausten,

2011). Herudover er der en række store forløbsundersøgelser, baseret på

registerdata, der viser, at tidligere anbragte klarer sig dårligere end deres

jævnaldrende, også når man tager højde for en række andre risikoforhold

som kriminalitet, voldtægt, spirituskørsel og selvmordsforsøg

(Christoffersen, 2008; Christoffersen, Poulsen & Nielsen, 2003;

Christoffersen m.fl., 2011; Christoffersen, Soothill & Francis, 2003;

Christoffersen, Soothill & Francis, 2005; Soothill m.fl., 2010). Vi har ikke

herudover identificeret anden dansk forskning, som kan pege på mulige

effekter af anbringelse.

Egelund & Vitus peger også på, at nære og stabile voksenkon-

takter har betydning for, at trivsel og udvikling hos børnene kan under-

støttes bedst muligt. Når anbragte børn og unge oplever brud og ustabili-

tet i deres ophold, betyder det forringede muligheder for etableringen af

tilknytning til den nærmeste omsorgsperson. Det betyder også, at de får

svært ved at indgå i øvrige sociale sammenhænge, dvs. at indgå i netværk

og få kammerater (Egelund & Vitus, 2007).

7. Bemærkning til lovforslag om kontinuitet i anbringelser. Tilgængelig på:

https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=123261. Besøgt 26-10-2015.

8. Undersøgelser med flere målinger over tid og en sammenligningsgruppe.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Meget tyder på, at skiftende omsorgsmiljøer og omsorgsperso-

ner er en belastning for barnet og øger risikoen for længerevarende psy-

kosociale vanskeligheder (Rushton & Minnis, 2002; Rutter, 2000). En

forskningsoversigt om sammenbrud i anbringelser fra SFI viser, at børn

opfatter afbrydelse af et plejefamilieforhold som traumatisk, sorgfuldt,

ulykkeligt og utrygt (Egelund, 2006). Egelunds gennemgang viser, at en

række undersøgelser kæder afbrydelser af plejefamilieanbringelser sam-

men med en forøget risiko for kriminalitet og adfærdsmæssige problemer

(Newton, Litrownik & Landsverk, 2000; Rushton & Dance, 2004; Ryan

& Testa, 2005; Taussig, Clyman & Landsverk, 2001). Barnets problema-

tiske adfærd kan i sig selv være en stærk prædiktor for afbrydelse af et

plejefamilieforhold, men Newtons undersøgelse tyder på, at børn, der i

øvrigt er velfungerende, også reagerer på afbrydelser af deres primære

relationer med en øget grad af selvødelæggende adfærd.

KONTINUITET VERSUS SAMMENBRUD

Kontinuitet kan forstås i relation til sammenbrud, idet et led i at opnå

kontinuitet kan være at forebygge og undgå sammenbrud i anbringelse.

Vi vil her definere de to begreber og hvordan forskellige forhold påvirker

henholdsvis kontinuitet og sammenbrud.

DEFINITION AF KONTINUITET OG SAMMENBRUD

Der eksisterer flere definitioner på sammenbrud i anbringelser inden for

den internationale forskning. Ifølge Egelund m.fl. (2010) kan sammen-

brud defineres ved, at anbringelsen afsluttes tidligere end forventet eller

ud fra plejeforældrenes vurdering af, om de synes, at anbringelsen er af-

brudt for tidligt. Sammenbrud kan også defineres som skift af omsorgs-

miljø (Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, 2002). I en kvantitativ

analyse af udbredelsen af risikofaktorer og hvilke risikofaktorer, der er

forbundet med sammenbrud i anbringelse, definerer Egelund & Vitus

sammenbrud som ophør, der sker, uden at det er i overensstemmelse

med forvaltningens planlægning (Egelund & Vitus, 2007). Undersøgelsen

omfatter 227 unge mellem 13 og 18 år, der på et eller andet tidspunkt i

løbet af 2004 blev anbragt uden for hjemmet ved en ny anbringelsesbe-

slutning. På baggrund af den definition er det 44 pct. af de unge i under-

søgelsen, som oplevede sammenbrud i anbringelsen (Egelund & Vitus,

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

2007). Næsten to tredjedele af sammenbruddene skete inden for 1 år.

Sammenhængen mellem sammenbrud og ni risikofaktorer blev afdækket,

og Egelund & Vitus finder kun sammenhæng mellem sammenbrud og

hvorvidt det er samme socialrådgiver, der har varetaget hele sagsforløbet.

Hvis der kun er én socialrådgiver, er der større chance for at undgå

sammenbrud.

I den foreliggende undersøgelse vil vi definere sammenbrud i

anbringelse som et forhold, der som udgangspunkt må afføde en ringere

grad af kontinuitet, selvom barnet eller den unges oplevelse af kontinui-

tet også kan handle om andre forhold end selve det at flytte fra anbrin-

gelsesstedet. Kontinuitet i anbringelser kan forstås som det, at anbringel-

sen forløber fra det planlagte starttidspunkt til sluttidspunktet uden af-

brydelser undervejs. Det kan omvendt også betragtes mere nuanceret ud

fra oplevelsen af kontinuitet hos barnet eller den unge eller hos terapeu-

ter, socialrådgivere, forældre m.fl. (Boyce & Boyce, 1983).

PROCESSER, DER PÅVIRKER KONTINUITET OG SAMMENBRUD

Egelund m.fl. (2010) identificerer tre processer,

system-, institutions- og rela-

tionsprocesser,

som kan lede til eller afværge sammenbrud i anbringelse, på

baggrund af en kvalitativ undersøgelse med interview med ti unge og

deres familier.

System- og relationsprocesserne

er relevante i denne sammen-

hæng, fordi de giver indblik i, hvilke forhold der kan spille ind på ud-

møntningen af lovreglerne om kontinuitet i anbringelser og deres virk-

ning.

SYSTEMPROCESSER

Systemprocesserne

dækker over strukturelle forhold, først og fremmest

kommunale tiltag, koordineret af socialrådgiveren, som vedrører den en-

kelte unge. Andre strukturelle og samfundsmæssige forhold er dog også

omfattet heraf. Den anbragte og anbringelsesstedet er hele tiden berørt

af politiske og administrative forandringer inden for anbringelsesområdet,

herunder forandringer i graden af støtte, som anses for rimelig og nød-

vendig. Det er også tidligere blevet påvist, at politiske forhold har betyd-

ning for sammenbrud af anbringelser (James, 2004). Egelund m.fl. (2010)

påpeger også, at socialforvaltningsområdet ofte er nødlidende i forhold

til økonomi og personale, og at denne mangel på ressourcer har betyd-

ning for problemer og konflikter, og hvordan man griber ind. Det bety-

der, ifølge Egelund m.fl. (2010), at forvaltningen kommer til at fungere

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

som ”brandslukker”, dvs. at den holder fokus på de familier, hvor sager-

ne er mest kritiske og haster mest, mens de mindre hastende og dramati-

ske sager bliver nedprioriteret. Ressourcemanglen kommer også til at

medføre, at en stor del af anbringelserne kommer til at bære præg af at

være gennemført akut, uanset om den unge og forældrene har været

kendt i længere tid af forvaltningen.

Den akutte anbringelsesform lader, ifølge Egelund m.fl. (2010),

til i sig selv at øge risikoen for anbringelsessammenbrud, bl.a. fordi der

kommer til at mangle det fornødne forberedelsesgrundlag, hvilket de

konkluderer på baggrund af kvalitative data.

Socialrådgiverskift kan have betydning for sammenbrud. Mange

socialrådgiverskift kan betyde, at nye socialrådgivere ikke opnår tilstræk-

kelig indsigt i, hvor alvorlig den unges situation er, og der kan mangle

børnesamtaler, der giver socialrådgiveren den fornødne indsigt i barnets

situation. En utilstrækkelig indsigt i sagen kan betyde, at man igangsætter

indsatser, som ikke imødekommer barnet/den unges vanskeligheder, og

hvis indsatsen ikke gør det, kan det igen befordre flere sammenbrud

(Egelund m.fl. 2007; Hestbæk 1997).

Lovændringen kan ikke i sig selv sikre, at der sker færre social-

rådgiverskift. Den kan imidlertid bidrage til, at socialrådgiverskift har

mindre betydning som følge af, at der er mere systematik i processen

omkring anbringelse og eventuel videreførelse af anbringelsen. Det vil

sige, at det enkelte anbringelsesforløb vil blive gennemført som mere

forberedte processer, hvor en positiv systemisk effekt kan bevirke, at

socialrådgiverskift får mindre betydning for børnene og de unges ople-

velse af kontinuitet i sagsbehandlingen.

Dette sociologiske fokus på systemprocesser har meget til fælles

med det politologiske perspektiv på den offentlige forvaltning. Forsknin-

gen inden for dette felt har peget på en lang række faktorer, der kan be-

tyde, at lovgivningen kommer til at afvige fra det tilsigtede. Winters

inte-

grerede implementeringsmodel

(Nielsen & Winter, 2008) synliggør fx sam-

menhænge mellem bl.a. de politiske, organisatoriske, ledelsesmæssige og

implementeringsmæssige faktorer, der påvirker forvaltningsapparatets

adfærd og effekterne af den pågældende lovgivning på de relevante mål-

grupper. Fra samme perspektiv har Hestbæk m.fl. (2006) i en undersø-

gelse af servicelovens ændrede børneregler fra 2001, der skulle styrke

indsatsen for børn og unge med særlige behov, belyst variationer i im-

plementeringsgraden i kommunerne, hvor nogle kommuner har været

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

væsentligt bedre til at implementere lovreglerne end andre. I undersøgel-

sen blev der lagt vægt på fem organisatoriske niveauer: de politiske og

administrative ledelsesniveauer samt socialrådgiver-, leverandør- og bor-

gerniveauet. Forskerne konkluderede, at en række forhold såsom ledel-

sesværktøjer, ledelsesstil, organisation, holdninger og karakteristika ved

kommunen og socialrådgiverne havde betydning for implementeringen

af de dengang nye børneregler.

RELATIONSPROCESSER

Relationsprocesser dækker over udviklingen af relationer mellem barnet

eller den unge og andre. Dels er der relationer til familie, venner, kamme-

rater, bofæller m.fl. af privat karakter, og dels er der relationerne til pro-

fessionelle såsom socialrådgivere, kontaktpersoner og støttepersoner,

hvor relationen har en mere offentlig karakter (Egelund m.fl., 2010). De

anbragte efterspørger nærvær og samvær – noget, der kun i begrænset

omfang er plads til i institutionelle anbringelser. De unge efterlyser fx

nære relationer til forældre, hvilket nogle gange kan være problematisk at

støtte op om, hvis graverende forhold hos forældrene betragtes som år-

sag til anbringelsen. Hvis ”livet er et andet sted”, dvs. at de anbragte un-

ge er orienteret mod det liv, som foregår derhjemme, kan det øge risiko-

en for sammenbrud.

Relationsdannelse bliver fremhævet som meget væsentlig inden

for det socialpædagogiske område. Det kommer til udtryk i anbringelses-

stedernes målbeskrivelser og udsagn fra praktikere (Egelund m.fl., 2009),

men ifølge de unge etableres der reelt set sjældent relationer mellem den

unge og praktikerne. De relationer, som skabes, kan i nogle tilfælde

fremstå som meningsløse eller negative for den unge. De unge savner

hverdagsagtige aktiviteter med de voksne og gensidighed mellem voksne

og unge, men lægger til gengæld afstand til at skulle diskutere, hvordan

de har det. Gensidigheden handler bl.a. om, at begge parter skal yde no-

get til fællesskabet, mere end hvad man er forpligtet til. På et lavpraktisk

plan er børn og unge passive modtagere af tøj, måltider, bad og tag over

hovedet, men på det personlige plan oplever de, at de skal give meget

gennem de terapeutiske samtaler, uden at de professionelle tilbyder at

give noget igen. Der lader derfor til at være et misforhold mellem de un-

ges og praktikernes forståelse af begrebet relationer. Det skaber en ulige-

vægt mellem den unge og den voksne. Egelund m.fl. (2010) argumente-

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

rer for, at denne ”relationstomhed” kan starte en kædereaktion, som fø-

rer til sammenbrud.

Anden forskning på anbringelsesområdet undersøger mod-

standskraft, eller beskyttelsesfaktorer, hos udsatte børn og unge, der har

klaret sig på niveau med deres jævnaldrende på trods af dårlige odds i

form af deres anbringelse (Werner & Smith, 1992). I et dansk forsk-

ningsprojekt har Christoffersen m.fl. undersøgt børn og unge, der har

været udsat for voldsomme belastninger i barndommen. De spurgte,

hvorfor nogle af dem klarede sig godt, selvom de havde været udsat for

disse belastninger, og undersøgte, hvorvidt en del af forklaringen kunne

være, at de har oplevet at få social støtte fra en voksen eller kontakt med

andre, der har været udsat for tilsvarende belastende situationer

(Christoffersen m.fl., 2014). Social støtte forstås i denne sammenhæng

som en relation, der får personen til at føle, at han/hun er elsket og

værdsat. Relationen er kendetegnet ved empati, forståelse og respekt.

Der er således tale om en personlig relation til andre, der er villige til at

lytte og give emotionel og praktisk støtte, når det har været nødvendigt.

Undersøgelsen viser, at de unge, der har været udsat for mishandling og

vanrøgt, oftere mangler den sociale støtte, hvorimod de, der ikke har væ-

ret udsat for disse overgreb, oftere har en social, støttende relation. Un-

dersøgelsen viser desuden, at de unge, der har været udsat for overgreb,

og som har fået social støtte, klarer sig bedre. Ifølge undersøgelsen er de,

der klarer sig på trods af dårlige odds, især dem, der har fået social støtte.

Da denne form for social støtte erfaringsmæssigt kan opstå spontant i

barnets netværk, betyder det, at man, i forbindelse med hjemgivelse eller

ved beslutningen om opretholdelse af en anbringelse, bør inddrage kend-

skab til barnets sociale netværk og potentielle støttemuligheder.

Samlet set forventer vi, at de nye lovregler kan få størst indfly-

delse på de systemiske processer, da lovreglerne skaber nye muligheder

for sagsbehandlingen i forbindelse med anbringelser. De nye lovregler

kommer sandsynligvis ikke i sig selv til at påvirke relationsprocesser, fx

risikoen for relationstomhed i professionelle relationer. Indsigt i disse

processer giver dog vigtig viden om, hvilke positive relationer og tilknyt-

ningsmønstre vi skal afdække og inddrage i vores evalueringsdesign, for-

di de også er med til at påvirke barnet eller den unges trivsel.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

KONTINUITET OG PERMANENS

Ud over at undgå sammenbrud handler kontinuitet (Egelund m.fl., 2010)

om at skabe anbringelsesforløb, som er længere, og med lovændringen

om mulighed for videreførelse af anbringelse skabes der rum for, at en

anbringelse fortsættes uden tidsbegrænsning.

Spørgsmålet om større kontinuitet i barnets liv har ført til en in-

teresse for den såkaldte ”permanente anbringelse” blandt forskere, prak-

tikere og politikere. I forskningen er der ikke enighed om definitionen

af ”permanente anbringelser”. Især amerikanske forskere har beskæftiget

sig med at definere permanente anbringelser fra forskellige vinkler. På

tværs af forskelle er der et fælles fokus på varighed og permanens.

Maluccio, der er en af de amerikanske forskere, der har beskæftiget sig

mest med emnet, definerer princippet ud fra en praktisk vinkel:

Permanent anbringelse er en systematisk proces til udførelse af

målorienterede aktiviteter, designet til at hjælpe børn med at leve

i familier, der kan tilbyde dem varige relationer med omsorgsful-

de forældre eller værger, og til at give dem muligheden for at

etablere livslange relationer (Maluccio, Fein & Olmstead, 1986).

Ifølge en anden anerkendt amerikansk forsker på børneområdet afhæn-

ger permanente anbringelsers succes af den hensigt, der ligger bag an-

bringelsen (Emlen, 1978). En permanent anbringelse kan ikke garanteres

at vare for evigt, men hensigten bag anbringelsen skal være, at anbringel-

sen har mulighed for at etablere livslange relationer. Først da kan man,

ifølge Emlen, tale om en permanent anbringelse. Etableringen af livslan-

ge relationer er således idealet for den permanente anbringelse (Emlen,

1978, s. 10-11).

Det er værd at fremhæve, at ideologien om permanent anbrin-

gelse bygger på en række præmisser, dvs. fx opfattelsen af familien som

en værdifuld enhed i samfundet, betydningen af tilknytningen mellem

barn og voksen og værdien af det biologiske bånd. Disse præmisser læner

sig op ad tilknytningsteorien inden for psykologien (bl.a. Bowlby, 1969).

Med de nye lovreglers hensyn til tilknytning mellem barnet eller den unge

og anbringelsesstedet gennem øget kontinuitet kan anbringelser efter

disse lovregler komme nærmere idealet om permanente anbringelser med

mere varige relationer.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

ADOPTIONSTEORETISKE PERSPEKTIVER PÅ KONTINUITET

OG PERMANENTE ANBRINGELSER

Relationen mellem barn og voksen i den permanente anbringelse har

mange lighedspunkter med egentlig adoption, herunder især åben adop-

tion, hvor adoptivbørnene har informationer om og eventuelt kontakt til

deres biologiske forældre. Adoption er, ifølge Christoffersen m.fl. (2007),

præget af kontinuitet og stabilitet i højere grad, end anbringelse alminde-

ligvis er. Ved overdragelse af forældremyndighed ved adoption sker der

formentlig en langt stærkere tilknytning fra adoptivforældre til barnet (og

omvendt), end tilfældet fx er ved den professionelle relation i en anbrin-

gelse.

En systematisk gennemgang af udenlandske erfaringer med

adoption ser på effekterne af adoption som en indsats over for børn,

hvis forældre af den ene eller anden grund ikke kan tage vare på dem. I

deres systematiske forskningsoversigt gennemgår Christoffersen m.fl. en

række internationale studier og finder, at adoptivbørn har det bedre end

hjemgivne og anbragte børn, både hvad angår skoleresultater, indlæ-

ringsvanskeligheder, dumpeprocent, færdighedstest, selvværd, adfærds-

mæssige problemer og mentale problemer (Christoffersen m.fl., 2007).

Det kan være kontinuiteten og en række andre forhold i adoptionen, som

har den effekt.

I Danmark ligger sammenbrudsfrekvensen ved anbringelser på

26 pct. for anbringelser i 2007 (Ankestyrelsen 2012), og Christoffersen

m.fl. peger på, at sammenbrudsfrekvensen svinger mellem 10 og 40 pct.

for børn over 11 år, dvs. børn, der er blevet anbragt sent. Den høje

sammenbrudsfrekvens blandt de ældre børn skyldes antageligt, at det er

vanskeligere at opnå en stærk tilknytning i så sen en alder, og børnene

kan være mere varigt skadede af omgivelserne og de forhold, der har ført

til anbringelsen (Christoffersen m.fl., 2007).

Børn i åbne adoptioner udviser en høj grad af tilknytning til de-

res adoptivforældre, og tilknytningen er stort set uafhængig af graden af

åbenhed i adoptionsforholdet (Christoffersen m.fl., 2007). Dog tyder det

på, at små børn har vanskeligere ved at opnå tilknytning til deres adop-

tivforældre, hvis de har direkte og personlig kontakt med deres biologi-

ske forældre. Samtidig viser det sig, at børn, som er store, når de bliver

adopteret i åbne adoptioner, viser mindre grad af problemadfærd, og at

åbenhed generelt reducerer risikoen for sammenbrud i adoptionsforhol-

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

det. Jo ældre og mere udviklede børnene er, desto større glæde har de af

åbenheden, da alle adoptivbørn – uanset om de er i lukkede eller åbne

adoptioner – udviser nysgerrighed omkring, hvem deres biologiske for-

ældre er. I relation til at sikre kontinuitet i anbringelser peger disse indsig-

ter fra undersøgelser af adoption på, at kontakten med og forholdet til de

biologiske forældre er vigtig for at undgå sammenbrud. Med lovændrin-

gen om kontinuitet i anbringelser bliver det i højere grad muligt at gå

imod forældrenes ønsker, men for at undgå sammenbrud og styrke bar-

nets muligheder for en positiv udvikling kan netop den fortsatte relation

til forældrene være en nøgle.

I nær sammenhæng med lovændringen om kontinuitet i anbrin-

gelser blev reglerne om adoption uden samtykke også ændret i 2009.

Formålet med lovændringen var at sikre anbragte børn og unges mulig-

hed for kontinuitet og stabilitet i opvæksten gennem adoption uden sam-

tykke i tilfælde, hvor forældrene aldrig vil kunne tage sig af dem og give

dem en stabil familierelation. Samtidig blev der indført en mulighed for,

at der efter adoptionen kan fastsættes samvær eller anden form for kon-

takt mellem barnet og barnets oprindelige slægtninge, navnlig forældrene,

hvis det er bedst for barnet. Ændringen havde imidlertid ikke den ønske-

de effekt. I 2015 blev betingelserne for at gennemføre en adoption uden

samtykke på ny lempet (lov nr. 530 af 29. april 2015). Ved 2015-

ændringen blev der indført en mulighed for at gennemføre en adoption

uden samtykke i tilfælde, hvor barnets tilknytning til en plejefamilie har

fået en sådan karakter, at det vil være skadeligt for barnet at bryde den,

navnlig af hensyn til kontinuiteten og stabiliteten i barnets opvækst og af

hensyn til barnets relation til forældrene.

KONTINUITET OG TILKNYTNING

Kontinuitet antages at skabe større trivsel for barnet eller den unge på

baggrund af, at barnet eller den unge får mulighed for at opnå en stærke-

re tilknytning til de voksne omsorgspersoner og andre unge. Det er der-

for væsentligt at bringe tilknytningsaspektet ind i en anbringelsessam-

menhæng. Barnet har et udtalt behov for at opnå en tæt kontakt med et

andet individ, som barnet oplever en klar identifikation med og som bar-

net opfatter som at være (bedre) i stand til at klare sig i verden (Bowlby,

1994, s. 35). I den sammenhæng er det derfor væsentligt at få belyst

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

børns tilknytningsmuligheder, og hvilken kvalitet denne tilknytning for-

ventes at have, samt hvad der gør det sandsynligt, at et barn kan knytte

sig til andre end sine biologiske forældre.

John Bowlbys teori om tilknytning tager udgangspunkt i relatio-

nen mellem barnet og forældre. Tilknytning skal forstås sådan, at både

barnet og den voksne er stærkt disponerede for at nærme sig og være i

tæt kontakt med hinanden – og særligt under ganske bestemte betingelser,

eksempelvis når barnet er ked af det, bange eller lider fysisk nød (Bowlby,

1994, s. 36). Bowlby dokumenterer, at det er helt essentielt for barnet at

have et varmt, intimt og kontinuerligt forhold til sin mor (eller en per-

manent morsubstitut). Han viser ved hjælp af egne og andres undersø-

gelser, at børn, der bliver afskåret fra forældres omsorg, får psykiske og

fysiske skader (Christoffersen, 1999, s. 43-46). Ud fra tilknytningsteorien

står det klart, at barnets tidlige erfaringer former dets fremtidige adfærd.

Gennem barnets gentagne interaktioner med sine omsorgspersoner lærer

barnet, hvad det kan forvente af omsorgspersonen, og barnet tilpasser

sin tilknytningsadfærd herefter (Haugaard & Hazan, 2003, s. 917). Til-

knytningsteorien understøttes endvidere af forskning inden for neuroaf-

fektiv og neurobiologisk forskning. For eksempel har Schore (1994) på-

vist, at tidlige erfaringer med tilknytning afspejles i hjernens neurale ba-

ner. Således kan man på en screening se forskel på hjernen hos et tidligt

omsorgssvigtet barn og hjernen hos et barn i almindelig udvikling.

Et interessant spørgsmål ved tilknytningsperspektivet er, om der

findes et kritisk tidspunkt i barnets udvikling af tilknytning, og hvad der

gør det sandsynligt, at et barn vil knytte sig til sine adoptivforældre (eller

voksne på anbringelsesstedet). Det empiriske materiale viser, at tilknyt-

ning er universel (Colin, 1996 og Kagan, 1982 jf. Haugaard & Hazan,

2003). Alle normale børn, som får mulighed for det, har en følelsesmæs-

sig tilknytning til en voksen inden 1-års-alderen, og tendensen til tilknyt-

ning er medfødt. Her kan man se en parallel til lovændringens særlige

vægt på kontinuitet hos små børn, som anbringes, før de er fyldt 1 år.

Tilknytningsbåndene udvikles over tid. Det vil sige, at barnet de

første par måneder af sit liv vil stille sig tilfreds med omsorg fra en hvil-

ken som helst person. Først omkring 6-7-måneders-alderen begynder

barnet at vise de første tegn på tilknytning. På det tidspunkt begynder

barnet at gøre modstand og bringes ud af fatning ved adskillelse fra de

primære omsorgspersoner. Ud fra tilknytningsteorien er det mere sand-

synligt, at et barn, der endnu ikke har dannet en tilknytning til sin første

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

omsorgsperson, vil danne en sådan til sine adoptivforældre (eller voksne

på anbringelsesstedet), end et barn, som har nået at danne en tilknytning

til sin første omsorgsperson (Haugaard & Hazan, 2003). Dette resultat er

relevant for lovreglen vedrørende anbringelse af 0-1-årige i op til 3 år

uden krav om genbehandling af sagen.

TILKNYTNINGENS KVALITET

Kvaliteten af den tilknytning, et barn har med sig i bagagen, når det bort-

adopteres, har betydning for dets måde at handle og opfatte på hos den

nye familie. Ifølge Bowlby er det dog muligt for barnet at udvikle sig til

det bedre, men også til det værre. Bowlby introducerer to begreber –

”indre arbejdsmodeller” og ”udviklingsstier” – til at anskueliggøre bar-

nets udvikling. De indre arbejdsmodeller udgøres af barnets tidlige erfa-

ringer med tilknytningspersonerne og vil påvirke dets forventninger og

adfærd i eksisterende såvel som fremtidige forhold (Bernth, 2003, s. 514;

Bowlby, 1969; Haugaard & Hazan, 2003, s. 917f). De indre arbejdsmo-

deller udgør således prædiktionerne for normal versus psykopatologisk

udvikling. Men barnets indre arbejdsmodeller er, ifølge Bowlby, ikke

fastlagt én gang for alle. De kan revideres, hvis der opstår nye, betyd-

ningsfulde forhold, eksempelvis når et barn placeres i en adoptionsfami-

lie (Howe, 1998, s. 141). Ifølge Bowlby har et barn fra fødslen mulighed

for at følge en vifte af udviklingsstier. Det kan både udvikle sig ad en

sund sti og ad en afvigende sti, og det er barnets miljø, der er bestem-

mende for, hvilken sti barnet betræder. Særligt forældrene/erstatnings-

forældrenes måde at behandle barnet på og barnets reaktion på forældre-

ne har betydning for muligheden for forandring. Evnen til udviklingsæn-

dring aftager dog med alderen (Bowlby, 1994, s. 151). Man kan forestille

sig, at børn, der er sent adopterede, og hvis oplevelser med den primære

omsorgsperson bygger på uforudsigelighed, manglende respons og om-

sorg, vil opbygge negative opfattelser af sig selv og af andre. Disse børn

vil, ud fra Bowlbys teori, have sværere ved at ændre sig end de tidligt

adopterede, men muligheden foreligger. En tidlig utryg tilknytning er

således en risikofaktor, men nye betydningsfulde kontekster (eksempelvis

miljøskift ved adoption) kan have positiv indflydelse på barnets videre

udvikling.

Tilknytning er et væsentligt fundament for personlighedsdannel-

sen, og derfor er tilknytningsmønstrene yderst centrale for forståelsen af

barnets udvikling. Ud over Bowlbys egne undersøgelser har mange andre

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

empiriske undersøgelser påvist betydningen af en sikker tilknytning for

barnets personlighedsudvikling (Schaffer, Jørgensen & Lev, 2000; Van

Ijzendoorn, Bakermans-Kranenburg & Juffer, 2007). Ainsworth (1985)

har, i tæt samarbejde med Bowlby, fundet, at en tryg/sikker tilknytning

støtter barnets selvtillid og øger barnets evne til emotionel kontrol, hvor-

imod usikker tilknytning medfører forringet evne til socialisering og øger

risikoen for adfærdsforstyrrelser (Carlson jf. Rechenbach & Cashman,

1999, s. 622). Usikker tilknytning betragtes som en mildere tilstand end

en egentlig tilknytningsforstyrrelse. En primær usikker tilknytning vil ikke

nødvendigvis føre til en tilknytningsforstyrrelse (Rechenbach, 2003a),

men risikoen for psykopatologi er forøget i kraft af et usikkert tilknyt-

ningsmønster, særligt for det desorganiserede tilknytningsmønster

(O'Connor & Zeanah jf. Rechenbach, 2003a). Tilknytningsforstyrrelser

er et relevant aspekt i denne sammenhæng. Meget tyder på, at fraværet af

en konsistent omsorgsgiver og en såkaldt ”selektiv tilknytning” spiller en

stor rolle i udviklingen af tilknytningsforstyrrelser (O'Connor & Zeanah

jf. Rechenbach, 2003a). ”Selektiv tilknytning” refererer til, at et barn kan

danne et sikkert forhold til sine forældre eller den primære omsorgsper-

son, og at det foretrækker dem frem for generelle, kompetente voksne.

Barnet begynder bevidst at rette sin tilknytning mod få bestemte perso-

ner frem for omskiftelige omsorgspersoner. Der opstår en separations-

angst hos barnet, når det adskilles fra sine forældre, og barnet udvikler en

kognitiv erindring om sine omsorgspersoner, så det nu også søger dem,

når de ikke fysisk er tilstede (Bowlby, 1969). Børn kan være så følelses-

mæssigt og socialt understimulerede, at de har svært ved at forme en se-

lektiv tilknytning til voksne, og de har derfor generelt svært ved at indgå i

sociale relationer (Howe, 1998: 190ff). Hvis barnet ikke reagerer med

en ’selektiv tilknytningsreaktion’ på den umiddelbare omsorgsperson

(som oftest forældrene), indgår dette som ét blandt flere faresignaler i en

børnepsykiatrisk udredning.

Tilknytningsteorien har betydet meget for forståelsen af psykia-

triske lidelsers opståen, idet kvaliteten af den tidlige mor-barn-relation

har vist sig at være en væsentlig faktor for, om man vil udvikle en psykisk

lidelse eller ej. Rechenbach understreger dog, at psykiske sammenbrud

ofte vil være karakteriserede ved et kompleks af forskellige risikofaktorer,

og tilknytningsmønstret kan derfor ikke stå alene som årsagsforklaring

(Rechenbach, 2003b).

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Sammenhængen mellem tilknytning og psykopatologi, adfærds-

forstyrrelser og den generelle kvalitet af relationen mellem omsorgsper-

son og barn, gør det væsentligt at se på, om tilknytning kan skabes gen-

nem mere kontinuitet, når først barnet er skadet af at mangle tilknytning.

En gennemgang af forskningsresultater vedrørende barnets tidli-

ge psykologiske udvikling, som er relateret til adoptionsspørgsmålet,

konkluderer, at der i dag foreligger rigelig dokumentation for, at effekten

af en tidlig oplevelse er reversibel under de rette omstændigheder. Un-

dersøgelser af depriverede børn, dvs. børn, der lider afsavn, viser, at ska-

devirkningerne af uheldige påvirkninger kan undgås ved en radikal for-

andring af miljøet – fx adoption. Det tyder således på, at børn, der udvik-

lingsmæssigt er tilbagestående i en lang række intellektuelle og sociale

funktioner, og som er følelsesmæssigt forstyrrede, kan komme sig (Sch-

affer, 2000).

TILKNYTNING TIL DISKUSSION

Bowlbys perspektiv på tilknytning bygger på

objektrelations-traditionen

in-

den for psykoanalysen, kombineret med begreber inden for andre teore-

tiske retninger (Bowlby & Bertelsen, 2003, s. 134). En anden tilgang til

forståelse af tilknytning kan findes i

behovsrelations-traditionen,

som samtidig

kan supplere Bowlbys tilknytningsteori. Den primære forskel mellem de

to traditioner hviler på forskellige forståelser af, hvorvidt et barn kan

etablere en tilknytning til andre omsorgsgivere, fx i forbindelse med an-

bringelse, når det allerede har etableret en tilknytning til sine biologiske

forældre, hvad enten denne tilknytning er god eller dårlig.

Behovsteoretikere (repræsenteret ved Goldstein, Freud & Solnit,

1981) mener, at børn kan udvikle en tilknytning til andre voksne end de-

res biologiske forældre. Hvis barnet forventes at være anbragt i lang tid,

finder Goldstein, Freud & Solnit, at man bør stræbe efter, at tilknytnin-

gen til de primære omsorgspersoner bliver så stærk som muligt, og at en

tilknytning til de biologiske forældre ikke er til hinder for dette. Ifølge

disse teoretikere er rollen som primær omsorgsperson derfor ikke alene

knyttet til de biologiske forældre. Hvis der skal være mulighed for til-

knytning mellem børn eller unge og plejepersonale på institutioner, er det

også relevant at se på, hvor ofte der sker udskiftning af personale. Som

før nævnt er der sammenhæng mellem sammenbrud i anbringelser og

personaleudskiftning, men der mangler kendskab til frekvensen af perso-

naleudskiftning ved anbringelsessteder.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Objektrelationsteoretikerne (repræsenteret ved Mahler, Pine &

Bergman, 1975) mener derimod ikke, at børn kan skabe tilknytning til

andre end deres biologiske forældre, når først tilknytningen er skabt.

Barnet kan dog godt skabe en pseudotilknytning til andre voksne, men

ikke den dybe tilknytning, som det har til sine primære omsorgspersoner.

Socialpolitisk har vi i Danmark været inspireret af den objektrelations-

mæssige tilgang til forståelse af børns udvikling og tilknytning, idet det

anbragte barn har en ret til, og kommunen en pligt til at sørge for, at

kontakten mellem det og forældrene opretholdes (Egelund & Hestbæk,

2003; Indenrigs- og Socialministeriet, 2011 §71). Med de ændrede lovreg-

ler kan det tyde på, at Danmark er ved at ændre position i forståelsen af

tilknytning i retning af den behovsmæssige tilgang.

OPSUMMERING

Det samlede teoretiske grundlag viser, hvordan lovændringens styrkelse

af kontinuitet i anbringelser på forskellig vis kan bidrage til at skabe et

bedre anbringelsesforløb med positive resultater for anbragte børn og

unge. Lovændringen understøtter især systemprocesser og relationspro-

cesser, ligesom den giver mulighed for at styrke permanens i anbringelse.

Dette forhold samt øget hensyntagen til tilknytning og fokus på konti-

nuitet i anbringelser hos 0-1-årige kan desuden give mulighed for styrke-

de tilknytningsmønstre.

Med afsæt i disse teoretiske indsigter vil vi nu beskrive det sam-

lede evalueringsdesign for vores undersøgelse af lovændringen om kon-

tinuitet i anbringelser.

KAPITEL 3

EVALUERING AF

LOVREGLERNES ANVENDELSE:

TEORI OG METODE

Formålet med dette kapitel er at beskrive de metodiske og teoretiske

overvejelser om den kvalitative evaluering af anvendelsen af lovreglerne

om kontinuitet i anbringelser i kommunerne. Først beskriver vi den teo-

retiske kontekst for implementeringsanalysen, og dernæst beskriver vi

den metodiske fremgangsmåde og analysestrategi.

DEN TEORETISKE KONTEKST FOR ANALYSEN

Udbredelsen og anvendelsen af lovreglerne relaterer sig til implemente-

ring af politik, dvs. processerne fra udformningen af en given lov til dens

endelige anvendelse. Forskningen har peget på en lang række faktorer,

som påvirker, i hvilken grad lovgivningen bliver implementeret i praksis.

Vi har i kapitel 3 beskrevet det sociologiske perspektiv, som dækker over

strukturelle forhold (under betegnelsen

systemprocesser)

såsom kommunale

tiltag, koordineret af socialrådgiveren, samt økonomiske og personale-

mæssige forhold (fx Egelund m.fl., 2010). I denne analyse tager vi ud-

gangspunkt i den politologiske forskning. Nielsen & Winter har gennem-

gået den internationale litteratur om implementering af socialpolitik og

på den baggrund opstillet en

integreret implementeringsmodel,

der synliggør

sammenhænge mellem bl.a. de politiske, organisatoriske, ledelses- og im-

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

plementeringsmæssige faktorer, der påvirker forvaltningsapparatets ad-

færd og effekterne af den pågældende lovgivning på de relevante mål-

grupper. Modellen kan være med til at tydeliggøre variationer i imple-

menteringen (Nielsen & Winter, 2008). I tabel 3.1 er nogle af de væsent-

ligste forhold, der har betydning for implementeringen, skitseret.

TABEL 3.1

Påvirkningsmodel for implementeringsprocessen for lovregler.

Forklarende variable

Politikdesign

Organisatorisk og interorganisatorisk adfærd

Eksempler

Den forudgående politikformuleringsproces

og politiske instrumenter

De deltagende myndigheder og organisatio-

ner med forskellige interesser i implemen-

teringen

Ledelsesinstrumenter, informationsasym-

metri mellem ledere og frontpersonale

Præstationer, der leveres til borgerne,

individuelle skøn

Adfærd hos målgruppen selv, ofte i samspil

med frontpersonalet

Ledelse

Frontarbejdere

Målgruppen

Kilde: Nielsen & Winter (2008).

Dertil kommer, at omgivelserne, i form af de socioøkonomiske forhold

og den offentlige opinion, ofte påvirker implementeringen (Nielsen &

Winter, 2008).

Det sidste led i

implementeringsprocessen

udgøres af mødet mellem

frontarbejderen og borgeren, hvor loven realiseres. Frontarbejderens be-

tydning for, hvordan ny lovgivning kommer til udtryk i praksis, er et væ-

sentligt aspekt inden for implementeringsforskningen (Nielsen & Winter,

2008). Tidligere forskning inden for børn og unge-området har beskrevet

forskellige problemstillinger med betydning for implementeringen af ny

lovgivning.

Hestbæk m.fl. (2006) har i en undersøgelse af servicelovens nye

børneregler fra 2001, der skulle styrke indsatsen for børn og unge med

særlige behov, belyst variationer i kommunernes implementeringsgrad,

hvor nogle kommuner har været væsentligt bedre til at implementere

lovreglerne end andre. I undersøgelsen blev der lagt vægt på fem organi-

satoriske niveauer: de politiske og administrative ledelsesniveauer samt

socialrådgiver-, leverandør- og borgerniveauet. På baggrund af multivari-

ate analyser konkluderede undersøgelsen, at en række forhold såsom le-

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

delsesværktøjer, ledelsesstil, organisation, holdninger, karakteristika ved

kommunen og ved socialrådgiverne har betydning for implementeringen

af de nye børneregler. Det var imidlertid ikke muligt at belyse, hvilke fak-

torer der havde størst betydning.

I en anden undersøgelse beskrev Ankestyrelsen (2010) nogle af

de generelle udfordringer, der kendetegner sagsbehandlingen på børne-

området. Heraf fremgår det, at socialrådgiverne oplever et betydeligt

tidspres, der bl.a. betyder, at det er svært at finde tid til dokumentations-

arbejdet. Ydermere nævnes problemer med at følge med i nye lovregler

og implementere dem i arbejdsgange, da det opleves som meget ressour-

cekrævende for socialrådgiverne. Undersøgelsen viser, at socialrådgiverne

og deres ledere ikke i væsentlig grad giver udtryk for problemer med for-

ståelsen af juraen, men i stedet peger på, at det er grundet hensigten med

lovreglerne, at sagsbehandlingen ikke altid er i overensstemmelse med

lovreglerne (Ankestyrelsen, 2010).

En kortlægning af socialforvaltningens overvejelser ved anbrin-

gelsen af børn uden for hjemmet (Egelund & Thomsen, 2002) peger på

en uensartethed i sagsbehandlingen. På baggrund af en vignetundersøgel-

se lokaliserer Egelund & Thomsen (2002) en række uenigheder i social-

rådgivernes vurderinger af ti beskrevne børnesager. Det gælder bl.a.:

•

Hvor alvorlig en problemstilling vurderes at være

Hvilke argumenter der lægges vægt på i begrundelsen af en sags al-

vorsgrad

Forskellige vurderinger af, om forebyggelse er relevant, eller om an-

bringelsen er nødvendig

Om anbringelse med eller uden samtykke vil være mest hensigts-

mæssig i forhold til barnet/familiens situation

Hvilket anbringelsesmiljø der i givet fald vil modsvare barnets alder

og problemer.

Wilson bemærker, at offentligt ansattes adfærd påvirkes af, hvilke ople-

velser og erfaringer de har gjort sig i tidligere eller nuværende opgaver.

Manglende eller upræcise regler kan resultere i, at holdninger og opfattel-

ser hos den enkelte socialrådgiver kommer til at udfylde hullerne (Wilson,

1989). Et eksempel kunne være, at en socialrådgivers vurdering af moti-

verne hos klienten vil kunne få betydning for, hvilken indsats der iværk-

sættes. I den sammenhæng har det en stor betydning, hvilke personlige

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

præferencer og holdninger socialrådgiveren har. Her spiller den enkeltes

livserfaringer samt uddannelsesmæssige og sociale baggrund foruden

personlige karakteristika som køn og alder ind (Lægreid & Olsen, 1978).

Med afsæt i de perspektiver, den tidligere forskning peger på

vedrørende frontarbejderne og problemstillinger i sagsbehandlingen, vil

vi i det følgende beskrive den kvalitative undersøgelses design.

DESIGN AF DEN KVALITATIVE UNDERSØGELSE

Dette kapitel beskriver kort det metodiske og analytiske grundlag for den

kvalitative undersøgelse. Vi begynder med 1) nogle overordnede overve-

jelser om undersøgelsens design på baggrund af den teoretiske kontekst.

Dernæst følger 2) en gennemgang af metodens muligheder og begræns-

ninger efterfulgt af 3) en beskrivelse af udvælgelsen af socialrådgiverne.

Afslutningsvis beskriver vi 4) undersøgelsens metode og gennemførelse

for til sidst at vende blikket mod 5) den analysestrategi, der danner bag-

grund for indholdet af den videre analyse.

Som tidligere beskrevet er der en lang række faktorer af politisk,

organisatorisk, ledelsesmæssig og implementeringsmæssig karakter, der

kan have betydning for implementeringen af lovreglerne. I denne delun-

dersøgelse er viden om lovreglerne alene opnået på baggrund af inter-

view med socialrådgiverne, hvilket afgrænser den indsamlede viden til

deres oplevelser og erfaringer af, hvad der har betydning for anvendelsen

af lovreglerne. Det betyder til gengæld, at det har været muligt at gå i

dybden med det sidste led i implementeringsmodellen: mødet mellem

socialrådgiveren og klienten. I tabel 3.2 har vi opstillet en model for de

mulige faktorer, vi antager har betydning for anvendelsen af lovreglerne,

og som vi har forsøgt at få belyst i interviewene. Særligt har vi rettet fo-

kus mod socialrådgiveres overvejelser og refleksioner vedrørende de nye

lovregler.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

TABEL 3.2

Mulige forklarende faktorer for socialrådgivernes anvendelse af lovreglerne om

kontinuitet i anbringelser.

Forklarende faktorer

Eksempler

Karakteristika ved socialrådgiverne Alder

Uddannelsesår

Erfaring med og hyppighed af anbringelsessager

Kendskab til lovreglerne

Holdninger til lovreglerne

Praktisk erfaring med lovreglerne

Hvordan har socialrådgiverne fået kendskab til lovreglerne?

Hvad er socialrådgivernes holdninger til lovreglerne?

Hvad oplever socialrådgiverne af styrker og svagheder ved

lovreglerne?

Hvordan er socialrådgivernes konkrete erfaring med lovreg-

lerne?

Hvilke betingelser skal der være til stede for at anvende lov-

reglerne, ifølge socialrådgiverne?

Hvad er socialrådgivernes oplevelse af kontinuitet og sam-

menbrud?

Hvilke faktorer har, ifølge socialrådgiverne, betydning for

sammenbrud?

Oplevelse af sammen-

brud/kontinuitet

UDVÆLGELSE AF INTERVIEWPERSONER

Undersøgelsen baserer sig på 11 kvalitative interview med socialrådgivere,

der alle har siddet med anbringelsessager af børn og unge, hvor betingel-

serne for at anvende lovreglerne skønnes at være opfyldt. Effektmålingen,

som er en del af den samlede evaluering af lovreglerne, omfatter en

spørgeskemaundersøgelse. Socialrådgivernes navne og kontaktoplysnin-

ger blev i første omgang hentet ind via spørgeskemaundersøgelsen (se

kapitel 1) af anbragte børn og unge. Hensigten bag denne fremgangsmå-

de var at sikre, at informanterne ville have haft konkret erfaring med –

og dermed mere pålidelig viden om – disse lovregler. Vi havde indtil 1.

maj 2015 modtaget kontaktoplysninger gennem spørgeskemaundersøgel-

sen af børnenes omsorgspersoner og de unge selv

om i alt 86 socialråd-

givere fra 43 kommuner. Socialrådgiverne var opdelt på baggrund af de

grupper, børnene var inddelt i: 1) en primær målgruppe af børn og unge,

for hvem der er truffet afgørelser efter de nye lovregler, 2) en sekundær

målgruppe, bestående af de børn, der kunne have modtaget indsatsen

under de nye regler, men som ikke fik den i 2010-2012, og 3) en sam-

menligningsgruppe af børn, der var anbragt før de nye lovreglers ikraft-

træden, men som i princippet opfyldte betingelserne i de nye lovregler i

perioden 2006-2008 (se kapitel 1 og bilag 1 for uddybning). Tabel 3.3

9. Spørgeskemaundersøgelsen er gennemført blandt en stikprøve af børn og unge, identificeret i

den primære målgruppe, den sekundære målgruppe og sammenligningsgruppen, udtaget på basis

af data for perioden juli 2010 til december 2012 samt perioden 2006-2008.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

viser, hvordan disse socialrådgivere var fordelt over de to lovregler og de

tre grupper (målgrupperne samt sammenligningsgruppen). Den viser fx,

at der var modtaget kontaktoplysninger om otte socialrådgivere, som

havde anvendt § 68 a, stk. 1 (om videreført anbringelse), 26 socialrådgi-

vere, som

kunne

have brugt denne lovregel, men ikke gjorde det, samt 13

socialrådgivere, som ikke havde haft mulighed for at anvende lovreglen i

perioden 2006-2008 (inden den nye lovregel trådte i kraft), men hvor det

vurderes, at bestemmelserne kunne have været anvendt. Tabellen viser

også en skævhed i de oplysninger, der var indhentet via informanterne i

spørgeskemaundersøgelsen. Der var fx ikke modtaget kontaktoplysnin-

ger om nogen socialrådgivere overhovedet fra den primære og den se-

kundære målgruppe i forhold til § 62, stk. 5 (3-års-reglen for 0-årige).

TABEL 3.3

Socialrådgivere, for hvem undersøgelsen har modtaget kontaktoplysninger i april

2015. Særskilt for undersøgelsesgruppe og anvendt lovregel. Antal.

Primær målgruppe

Sekundær målgruppe

Sammenligningsgruppe

§ 62, stk. 5

§ 68 a, stk. 1.

Anm.:

Primær målgruppe:

socialrådgivere, der har anvendt en af de to lovregler i 2010-2012.

Sekundær målgruppe:

social-

rådgivere, der har haft anbringelsessager, hvor det skønnedes, at sagerne opfyldte betingelserne i 2010-2012, og

som derfor har haft mulighed for at anvende lovreglerne.

Sammenligningsgruppe:

socialrådgivere, der har haft

anbringelsessager før ikrafttrædelsen af lovreglerne, dvs. 2006-2008, men hvor sagerne lignede dem, som lovreg-

lerne var tiltænkt.

Kilde: SFI’s spørgeskemaundersøgelse om trivsel og udvikling blandt de 6-, 11- og 15-årige anbragte.

For at sikre tilstrækkelig dækning af alle kategorier hentede vi oplysninger

om yderligere informanter gennem de socialrådgivere, vi kontaktede. I

det kvalitative studie har det således været muligt at opnå en endelig for-

deling af informanter, der ser ud som i tabel 3.4.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

TABEL 3.4

Socialrådgivere, der er opnået interview med vedrørende henholdsvis § 62, stk. 5,

og § 68 a, stk. 1. Særskilt for undersøgelsesgrupper. Antal og kommunetilknyt-

ning.

Primær målgruppe

Sekundær målgruppe

Sammenligningsgruppe

§ 62, stk. 5

Kommune A

Kommune B

Kommune A

Kommune C

Kommune D

Kommune C

§ 68 a. stk. 1

Kommune E

Kommune F

Kommune G

Kommune H

Kommune I

Anm.:

Primær målgruppe:

socialrådgivere, der har anvendt en af de to lovregler.

Sekundær målgruppe:

socialrådgivere, der

har haft anbringelsessager efter ikrafttrædelsen af lovreglerne, og som derfor har haft mulighed for at anvende

lovreglerne.

Sammenligningsgruppe:

socialrådgivere, der har haft anbringelsessager før ikrafttrædelsen af lovreg-

lerne, men hvor sagerne lignede dem, som lovreglerne var tiltænkt.

Kilde: SFI’s spørgeskemaundersøgelse om trivsel og udvikling blandt de 6-, 11- og 15-årige anbragte; socialrådgivere i de

pågældende kommuner.

Den opnåede fordeling af informanter afviger fra den oprindelige forde-

ling af socialrådgivere fra spørgeskemaundersøgelsen (vist i tabel 3.3).

Tabel 3.4 viser, hvordan de 11 socialrådgivere fra ni kommuner fordeler

sig i forhold til anvendelse af de to lovregler og de tre grupper. Fordelin-

gen af informanterne i tabel 3.4 er baseret på de kontaktoplysninger, som

vi har modtaget gennem spørgeskemaundersøgelsen, suppleret med op-

lysninger fra socialrådgiverne om yderligere informanter.

Det skal dog understreges, at denne opdeling ikke er så entydig,

idet sammenligningsgruppen eksempelvis godt kan have haft sager af

nyere dato, hvor man kunne have brugt lovreglen. Derudover viste det

sig, at nogle socialrådgivere havde erfaring med at anvende begge lovreg-

ler, fx er der flere af socialrådgiverne, der har været i berøring med både

§ 62, stk. 5 (3-års-reglen for 0-årige), og § 68 a (om videreført anbringel-

se), og som derfor kunne optræde i begge rækker. Vi har flyttet social-

rådgivere til den primære målgruppe, hvis det undervejs har vist sig, at de

har brugt lovreglerne, idet det er væsentligt at skelne mellem de social-

rådgivere, der har brugt lovreglerne, og dem, der ikke har. Det skal un-

derstreges, at de 11 socialrådgivere er blevet interviewet med henblik på

at undersøge alle tre lovregler.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

GENNEMFØRELSEN AF INTERVIEW

Valget af den kvalitative metode til denne undersøgelse har medført, at vi

kunne spørge ind til socialrådgivernes vurderinger af lovreglerne. Forde-

len ved denne type undersøgelse er, at interaktionen mellem interviewer

og informant giver mulighed for uddybelse og begrundelse af svar (Kvale

& Brinkmann, 2015). Derudover er et væsentligt argument for anvendel-

sen af den kvalitative metode, at den muliggør en bevidst naivitet, hvor-

ved vi kan indhente så omfattende og forudsætningsløse beskrivelser hos

socialrådgiverne som muligt (Kvale & Brinkmann, 2015). Ligeledes er

det muligt at afdække både manifeste og latente holdninger og motiver,

som kan begrunde til- eller fravalget af brugen af lovreglerne. Inter-

viewene var af en time til halvanden times varighed.

Interviewguiden er udformet semistruktureret, således at der har

været mulighed for, at samtalen kunne forløbe forskelligt, alt efter hvad

der viste sig relevant for det enkelte interview. Vi begyndte med at spør-

ge ind til socialrådgiverens alder og hvilket år socialrådgiveren var blevet

færdiguddannet, ud fra en antagelse om, at erfaring inden for området

kunne have betydning. På den anden side kunne nyuddannede allerede

under uddannelsen have beskæftiget sig med lovreglerne, hvilket kunne

tænkes at have rustet dem bedre i forhold til anvendelsen af lovreglerne.

Det viste sig imidlertid, at socialrådgivernes erfaring med og vurdering af

lovreglerne ikke havde nogen klar sammenhæng med, hvor længe de

havde arbejdet inden for området, eller hvorvidt de var uddannet før el-

ler efter tilblivelsen af lovreglerne.

Vi opbyggede interviewguiden ud fra en antagelse om, at validi-

teten af interviewene stod stærkest, hvis vi tog udgangspunkt i socialråd-

givernes konkrete erfaringer med lovreglerne, hvis det var muligt. Et pi-

lotinterview tidligt i processen samt de endelige interview har understøt-

tet os i de antagelser. Eksempelvis gav socialrådgiverne udtryk for et

sparsomt kendskab til deres kollegaers sager samt til generelle forhold

såsom antal anbringelser i kommunen. Derudover slog socialrådgiverne

ofte over i eksempler, hvis man fx spurgte ind til styrker og svagheder

ved lovreglerne. Det understøttede vores tese om, at det var gennem de

mere specifikke sagseksempler, at vi bedst kunne få viden om de proces-

ser, der går forud for beslutningen om at anvende lovreglerne.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

METODENS MULIGHEDER OG BEGRÆNSNINGER

Den viden, der fremkommer i undersøgelsen, afhænger af valget af me-

tode og spørgsmål. Analysen af anvendelsen af lovreglerne tager, som

tidligere påpeget, udgangspunkt i socialrådgivernes perspektiv og deres

erfaringer med og holdninger til lovreglerne. Analysen baserer sig på 11

interview. Det betyder, at fundene og de konklusioner, vi kan drage på

baggrund af analysen, er udtryk for nogle mønstre i implementeringen og

anvendelsen af lovreglerne i praksis. Den kvalitative metode har sin styr-

ke i, at den kan frembringe mere dybdegående perspektiver om indbyg-

gede dilemmaer og modstridende hensyn i anvendelsen af lovreglerne

(Christoffersen & Andersen, 1982), som eksempelvis spørgeskemaunder-

søgelsen ikke kan indfange. For analysens resultater betyder det, at vi

ikke kan tegne et generelt billede af lovreglernes anvendelse, men at vi

bidrager med et grundigt indblik i de mønstre og den kompleksitet, der

tegner sig i anbringelsessager og anvendelsen af lovreglerne i den kon-

tekst.

PRÆSENTATION AF SOCIALRÅDGIVERNE OG DERES KENDSKAB

TIL LOVREGLERNE

Ud af de 11 socialrådgivere, der indgår i undersøgelsen, er der ni kvinder

og to mænd i alderen 29 til 62 år. De fordeler sig på i alt ni kommuner,

som vist i tabel 3.4. To af socialrådgiverne er relativt nye inden for an-

bringelsesområdet med henholdsvis halvandet og to et halvt års erfaring.

Dertil kommer en gruppe på seks socialrådgivere med erfaring på mel-

lem 4 og 8 år, mens de tre sidste har 20 til 22 års erfaring.

Af interviewene fremgår det, at der er forskel på, hvordan social-

rådgiverne er blevet orienteret om de nye lovregler. Nogle gav udtryk for,

at det i høj grad var ledelsen, der tog ansvar for at orientere om ændrin-

ger, eksempelvis ved at afholde intern undervisning, mens andre derimod

oplevede, at de selv måtte holde sig ajour og læse lovgivningen. Hoved-

parten kunne dog fortælle, at de generelt modtager orientering om nye

lovregler via nyhedsmails fra Socialministeriet eller ledelsen. Flere gav

også udtryk for, at de har tilknyttet en fag- eller teamkoordinator, som de

kan sparre med i den konkrete sagsbehandling. Derudover gav flere af

dem udtryk for, at kollegial sparring i deres team kan medvirke til en ens-

artethed i deres sagsbehandling. Samtlige socialrådgivere er bekendte

med lovreglerne, da de er udvalgt, fordi de har haft sager, hvor de har

anvendt de nye lovregler, eller hvor de potentielt kunne have anvendt

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

dem efter vores skøn – men hvilke oplevelser og erfaringer den enkelte

socialrådgiver har med selve anvendelsen af lovbestemmelserne, er varie-

rende, om end der også er mange fælles temaer.

Socialrådgivernes arbejdsgange beror på den konkrete sagsbe-

handling, hvilket i forbindelse med interviewene eksempelvis kom til ud-

tryk ved, at socialrådgivernes juridiske kendskab var størst, hvad angik de

dele af lovværket, de dagligt anvender, samt at deres forståelse af pro-

blematikkerne om kontinuitet og sammenbrud tog udgangspunkt i deres

egne oplevelser. Det viste sig, at socialrådgiverne i deres vurdering af

kendskabet til og anvendelsen af lovreglerne i højere grad lagde vægt på

de specifikke sager, de havde behandlet gennem tiden, end mere over-

ordnede forhold, der relaterer sig til kommunen, såsom det samlede antal

anbringelsessager uden forældres samtykke og kommunens måde at or-

ganisere sagsbehandlingen på, herunder introduktion af ny lovgivning på

anbringelsesområdet. Det kan tænkes at have at gøre med, at samtlige

socialrådgivere arbejdede i mindre og specialiserede team, og at deres

arbejde derfor var koncentreret om en afgrænset gruppe af børnesager.

ANONYMISERING

I overensstemmelse med videnskabelig redelighed var personfølsomme

samt personidentificerende oplysninger behandlet fortroligt. Denne ano-

nymisering var forekommet både i forbindelse med specifikke og afslø-

rende oplysninger om socialrådgiverne og kommunerne, men også i høj

grad i forbindelse med sagseksempler, der bliver nævnt i undersøgelsens

interview. Som konsekvens af denne anonymisering forsøgte vi at opnå

en fortrolig og tillidsvækkende samtale med socialrådgiverne, da de der-

med trygt kunne uddybe detaljer i deres sagseksempler. I den efterføl-

gende anonymisering bevarede vi detaljer, der kunne have betydning for

forståelsen af det pågældende sagseksempel – dog uden at detaljerne

kunne afsløre sagen.

ANALYSESTRATEGI

Analysen af de tre lovregler er bygget op omkring en række forskellige

tematikker, der viste sig centrale for socialrådgivernes anvendelse af lov-

reglerne. Tematikkerne fremkom på baggrund af en analysestrategi, der

tog udgangspunkt i henholdsvis socialrådgivernes beskrivelser af anven-

delsen af lovreglerne og deres oplevelser af lovreglernes styrker og svag-

heder. Konkret udformede analysestrategien sig ved en kodning af den

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

fremskaffede empiri i forskellige konkrete tematikker, der kunne belyse

såvel fælles tematikker som forskelligheder i empirien. Fælles for tema-

tikkerne var, at de alle kunne bidrage med at belyse undersøgelsens felt

vedrørende socialrådgiveres refleksioner og overvejelser om lovreglernes

anvendelighed. Desuden afspejlede kodningen et ønske om at belyse so-

cialrådgivernes overordnede betragtninger om sammenbrud og kontinui-

tet, da disse begreber står centralt i forståelsen af lovreglerne. Analysen

er således forankret i den indsamlede empiri, som er sammenholdt med

den teoretiske diskussion tidligere i dette kapitel.

I det følgende kapitel vil vi komme omkring de centrale aspekter,

der knytter sig til anvendelsen af lovreglerne. Der vil løbende blive ind-

draget sagseksempler, som skal tydeliggøre, hvilke forskelle der er i vur-

deringen af lovreglernes hensigtsmæssighed. Dermed får vi indblik i den

kompleksitet, der kendetegner sagsbehandlingen inden for anbringelses-

området.

KAPITEL 4

EVALUERING AF

LOVREGLERNES ANVENDELSE:

RESULTATER

INDLEDNING

I dette kapitel præsenterer vi resultaterne fra den kvalitative undersøgelse

af de nye lovreglers anvendelse. Hvordan tages lovreglerne i brug hos

den enkelte socialrådgiver? Da lovreglerne er udformet således, at an-

vendelsen må bero på et skøn, må socialrådgiverne opveje forskellige

hensyn mod hinanden. Ved at tage udgangspunkt i socialrådgivernes

overvejelser og refleksioner er det muligt at få et indblik i, hvordan lov-

reglerne vurderes at kunne skabe kontinuitet i komplekse anbringelsessa-

ger. Som baggrund for undersøgelsen giver vi først et overblik over lov-

reglernes udbredelse.

LOVREGLERNES UDBREDELSE

Ankestyrelsens årsstatistikker danner baggrund for den følgende redegø-

relse for udbredelsen af lovreglerne. Opgørelserne bygger på kommu-

nernes indberetninger til anbringelsesstatistikken og viser børn og unge-

udvalgets afgørelser i perioden 2010 til 2013

10. Der foreligger endnu ikke oplysninger fra 2014.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Tabel 4.1 angiver antallet af børn og unge-udvalgenes afgørelser

vedrørende lovreglen om forlængelse af genbehandlingsfristen, jf. § 62,

stk. 5 (3-års-reglen for de 0-årige). I gennemsnit var der i alt hvert år fra

2010 til 2013 knap 22 afgørelser, et tal, som dog dækker over forholdsvis

store udsving fra år til år, fx fra 18 i 2010 til 32 i 2011.

TABEL 4.1

Børn og unge-udvalgenes afgørelser vedrørende anbringelse i op til 3 år uden krav

om genbehandling, jf. § 62, stk. 5 (3-års-reglen for 0-årige) i anbringelsesperioden

2010-2013. Særskilt for afgørelse og for år. Antal.

2010

2011

2012

2013

Tiltrådt

Ikke tiltrådt

Afgørelser i alt

Anm.: En nærmere analyse viser, at en væsentlig del af disse børn var over to år på afgørelsestidspunktet. Ankestyrelsen

gør opmærksom på, at der ofte har været forelagt flere spørgsmål i samme afgørelse. Opgørelserne beror på indbe-

retninger fra kommunerne, og, som det gælder generelt, må man tage forbehold for eventuelle fejl i den slags

opgivelser.

Kilde: Ankestyrelsens Årsstatistik 2010-2013.

I Ankestyrelsens årsstatistik findes der ikke nogen samlet optegnelse for

lovreglen om fastsættelse af hjemgivelsesperioden, § 68 stk. 4. Lovreglen

adskiller sig fra de to andre, idet kommunalbestyrelsen har bemyndigelse

til at anvende lovreglen (i dagligdagen delegeret til forvaltningen), uden at

sagen skal i børn og unge-udvalget. Længden af hjemgivelsesperioden

fastsættes under hensyn til, at barnet får tid til at vænne sig til at skulle

hjemgives, og at der er tid til at forberede relevant støtte. Endelig skal

den sikre, at forvaltningen har tid til at vurdere, om barnet, i stedet for at

blive hjemgivet, skal forblive anbragt uden samtykke (Servicestyrelsen,

2011).

Tabel 4.2 nedenunder angiver – på samme måde som i tabel 4.1

– antallet af børn og unge-udvalgenes afgørelser om videreført anbringel-

se med begrundelse i en stærk tilknytning til anbringelsesstedet (§ 68 a).

Tabellen viser, at der i gennemsnit var knap 20 afgørelser i alt hvert år fra

2010 til 2013, med lidt variation fra år til år.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

TABEL 4.2

Børn og unge- udvalgenes afgørelser vedrørende videreførelse af anbringelse ved

særlig tilknytning til anbringelsesstedet jf. § 68 a i anbringelsesperioden 2010-

2013. Særskilt for afgørelse og for år. Antal.

2010

2011

2012

2013

Tiltrådt

Ikke tiltrådt

Afgørelser i alt

Kilde: Ankestyrelsens anbringelsesstatistik 2010-2013.

KONTINUITET OG SAMMENBRUD

Vi vil først se på socialrådgivernes forståelse af problematikken om kon-

tinuitet og sammenbrud, der relaterer sig på forskellige måder til anven-

delsen af lovreglerne.

I det teoretiske grundlag for rapporten (jf. kapitel 2) blev der be-

lyst en række forhold, der kunne have betydning for sammenbrud i an-

bringelser, og som kunne betragtes som led i systemiske processer. I den

sammenhæng er det interessant at se på, hvad der, ifølge socialrådgiverne,

er de primære årsager til sammenbrud og problemstillinger i forhold til at

skabe mere kontinuitet. Flere af socialrådgiverne nævner knappe ressour-

cer, tidspres, sagsbehandlerskift og budgetmæssige begrænsninger i

kommunerne – nogle af de faktorer, som indgår i de

systemprocesser,

som

vi har gennemgået i kapitel 2 – som medvirkende årsager til sammenbrud.

Det er alle forhold, som tidligere forskning har påpeget øger risikoen for

sammenbrud (Christoffersen m.fl., 2005; Egelund m.fl., 2010; Ottosen

m.fl., 2015). Endvidere tyder socialrådgivernes svar på, at der er en an-

den faktor, som også indgår i den politologiske forskning om implemen-

tering, og som påvirker socialrådgivernes evne til at anvende lovregler:

den faglige ledelse.

Det er dog ikke de faktorer, socialrådgiverne først kommer ind

på, når de bliver bedt om at beskrive deres oplevelse af sammenbrud.

Deres opmærksomhed er i langt højere grad rettet mod forskellige pro-

blemer, der kan opstå i plejefamilierne, enten i relationen mellem barnet

og plejeforældrene eller på baggrund af et vanskeligt samarbejde mellem

de forskellige parter. At det er sammenbrud i relation til plejefamilierne,

der optager socialrådgiverne mest, skal ses i sammenhæng med, at samt-

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

lige socialrådgivere beskriver familiepleje som den mest almindelige an-

bringelsesform.

Der er stor forskel på, hvorvidt socialrådgiverne har oplevet

sammenbrud i deres anbringelsessager. Nogle oplever det som uundgåe-

ligt, mens det for andre er en sjældenhed, hvor man enten kan berette

om enkeltstående tilfælde eller ingen tilfælde overhovedet. Der er tilmed

forskelle på, hvad de enkelte socialrådgivere forstår ved et sammenbrud,

men generelt er deres opmærksomhed primært rettet mod sammenbrud

begrundet i relationen mellem barnet og plejefamilien, der bl.a. kan skyl-

des et dårligt match fra anbringelsens start eller spændinger, der opstår

med tiden. Som eksempel kan nævnes, at man har anbragt et barn hos en

plejefamilie uden at være opmærksom på barnets særlige behov, hvoref-

ter man har måttet flytte barnet, idet plejefamilien ikke var godt nok ru-

stet. Derudover kan en socialrådgiver ikke vide, hvilke andre børn der på

længere sigt kan flytte ind samme sted. Sådanne begivenheder kan betyde,

at der opstår vanskeligheder i en anbringelse, der ellers har fungeret,

hvilket kan føre til sammenbrud. Problemstillinger, der kan betegnes

som et mismatch mellem barnet eller den unge og anbringelsesstedet, er

beskrevet i tidligere forskning (Ottosen m.fl., 2015).

Flere af socialrådgiverne beskriver, at de gør sig meget umage

med at udvælge den rette plejefamilie ved eksempelvis at sikre sig, at den

kan håndtere barnet, specielt hvis der er tale om særlige behov. Det er

dog ikke altid, at barnet er så godt beskrevet og oplyst inden anbringel-

sen, at man har kunnet afdække eventuelle sociale og adfærdsmæssige

vanskeligheder. Et andet aspekt ved at vælge den rette plejefamilie hand-

ler om, at der også skal være et match mellem plejeforældrene og de bio-

logiske forældre. Plejefamilien skal også kunne rumme forældrene, så der

er grobund for et godt samarbejde. Fra tidligere forskning ved man, at

det har stor betydning for barnet, når det bliver ældre, at der er bevaret

en god relation til forældrene (Egelund m.fl., 2010). I denne relation spil-

ler socialrådgiverne en vigtig rolle. De oplever at udgøre en central funk-

tion i forhold til at få samarbejdet til at fungere bedst muligt.

KONTINUITETEN SIKRES GENNEM SAMARBEJDET

At etablere et godt samarbejde med de biologiske forældre er en vigtig

del af sagsbehandlingen. Det kan være medvirkende til, at man kan und-

gå tvang og i stedet opnå et samtykke, som kan opretholdes gennem

barndommen, og dermed skabe ro for barnet.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Flere af socialrådgiverne har oplevet sammenbrud i anbringelsen

på grund af et vanskeligt samarbejde, hvor de biologiske forældre ikke

ønsker anbringelsen og derved forhindrer en god relation mellem barnet

og plejefamilien. Et barn er påvirkelig over for det, forældrene siger, og

der vil være uro omkring anbringelsen, hvis barnet oplever, at forældrene

kæmper imod. Socialrådgiverne angiver, at de derfor gør meget ud af dels

at finde et passende anbringelsessted, dels at opbygge et godt samarbejde

med både forældre og anbringelsessted for at forebygge sammenbrud.

Man kan også sige, at de forsøger at øge kontinuiteten. Et godt relations-

arbejde er forudsætningen for at kunne gribe ind, hvis der skulle opstå

problemer eller konflikter.

Flere socialrådgivere beskriver barnets teenageår som svære.

Som nævnt i det teoretiske afsnit viser tidligere undersøgelser, at der er

en høj risiko for sammenbrud i unges anbringelser (Egelund & Vitus,

2007). De socialrådgivere, som vi har interviewet, har ofte oplevet, at der

hos barnet opstår en modstand over for plejeforældrene, der måske er

sammenlignelig med den modstand, andre børn i denne alder kan have

over for deres forældre, men som det kan være langt sværere at håndtere,

når man ikke er biologisk forælder. Hvis den unge eksempelvis insisterer

på at flytte væk fra plejefamilien, selvom der i mange år har været en god

relation, kan det være svært at modsætte sig det. I de situationer kan det

være betydningsfuldt, at socialrådgiveren har formået at skabe en tillids-

fuld relation til den unge og plejefamilien og dermed kan bistå i bestræ-

belserne på at rede trådene ud. I tilfælde, hvor en socialrådgiver for-

nemmer, at der er risiko for sammenbrud, er det nødvendigt med en tæt

opfølgning. Hos flere af socialrådgiverne betragtes et godt samarbejde

som det væsentligste i forhold, der kan forebygge sammenbrud.

Det kræver en aktiv indsats fra socialrådgiverens side at opbygge

et samarbejde. Socialrådgiverne oplever at være nødt til i perioder at sæt-

te meget tid og energi af til at lave hyppige opfølgninger. De giver udtryk

for, at det kan være svært at prioritere, når der ligger mange andre sager

på skrivebordet. Derfor efterlyses ressourcer til at fastholde et godt sam-

arbejde. Det kan være muligheden for pædagogisk supervision eller eks-

tern supervision, der eksempelvis kan støtte plejefamilien med at håndte-

re barnets problematikker. Dermed hænger betingelserne for samarbej-

det også sammen med de ydre rammer såsom det budgetmæssige råde-

rum og muligheden for at opprioritere enkelte sager tidsmæssigt og res-

sourcemæssigt, som beskrevet i kapitlets indledende teoriafsnit.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

I tidligere forskning (Ottosen m.fl., 2015) er det desuden be-

skrevet, at socialrådgiverskift, dvs. at der har været to eller flere social-

rådgivere i anbringelsesforløbet, kan øge risikoen for sammenbrud. Soci-

alrådgiverskift kan dog være svært helt at undgå, da der nødvendigvis vil

være socialrådgivere, der skal på barsel, bliver ramt af sygdom, går på

pension eller finder et andet job. Socialrådgiverskift kan dog også skyldes

forskellige organisatoriske omlægninger. I den sammenhæng fortæller en

socialrådgiver, at ledelsen i hendes kommune har gennemført en omor-

ganisering, der medførte socialrådgiverskift i mange af de eksisterende

sager, hvilket i hendes optik ikke er en legitim begrundelse for at tilside-

sætte kontinuiteten i sagsbehandlingen af hensyn til barnet.

Den betydning af samarbejdet med barnet, forældrene og an-

bringelsesstedet har for sagsbehandlingen har vist sig tilmed at have be-

tydning for anvendelsen af lovreglerne. Beslutninger om at anvende en

lovregel vil altid bero på nogle helt konkrete forhold og overvejelser, der

er specifikke for det enkelte tilfælde. Socialrådgiverne udtrykker dette

med udtryk som: ”To sager er aldrig ens,” og for langt størsteparten vil

der være mange hensyn at tage. Hvilke udfordringer har det pågældende

barn? Er der særlige hensyn at tage? Hvordan er forholdet til de biologi-

ske forældre? Vil lovreglen i det konkrete tilfælde besvære samarbejdet

eller styrke det? Anvendelsen af lovreglerne må derfor belyses ud fra den

specifikke kontekst, som én mulighed blandt mange, der kan vise sig re-

levant i arbejdet med udsatte børn og unge. Det er nødvendigt at have

blik for de ofte langstrakte processer, der går forud for beslutningen om

en eventuel indstilling efter lovreglerne, hvor socialrådgiveren har gjort

sig mange overvejelser og ofte forsøgt sig med forskellige foranstaltnin-

ger forinden.

§ 62, STK. 5: 0-1-ÅRIGE ANBRAGT I OP TIL 3 ÅR UDEN KRAV

OM GENBEHANDLING

I dette afsnit ser vi på socialrådgivernes erfaringer med anvendelse af §

62, stk. 5, der giver mulighed for ikke at genbehandle en sag i op til 3 år i

forbindelse med børn under 1 år. Lovreglen er bl.a. tiltænkt spædbørn,

født af alvorligt psykisk syge forældre, forældre med psykisk eller kogni-

tiv funktionsnedsættelse eller forældre med vedvarende misbrug. Der er

tale om særlige tilfælde, hvor det vurderes overvejende sandsynligt, at de

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

forhold, der begrunder anbringelsen, vil være til stede i de følgende 3 år

(Servicestyrelsen, 2011). Som vi så i tabel4.1, er loven kun brugt 15-20

gange i 2010-2012.

Ud af de i alt 11 socialrådgivere, der er blevet interviewet, har 4

anvendt lovreglen i konkrete sager. Blandt den resterende gruppe af soci-

alrådgivere angives der forskellige grunde til, at de ikke har brugt lovreg-

len, hvor nogle ikke har haft at gøre med anbringelser af børn i denne

aldersgruppe. Der er tale om en gennemførelse af en bestemmelse uden

forældres samtykke (enten fordi forældrene ikke ønsker anbringelsen,

eller fordi de befinder sig i en tilstand, hvor de ikke er i stand til at kunne

give et samtykke), hvilket betyder, at indgrebet kan foretages uden foræl-

drenes samtykke. Flere socialrådgivere peger på, at de oplever sig udfor-

dret i forhold til at tage denne lovregel i brug. Begrundelser herfor, samt

andre væsentlige aspekter ved socialrådgivernes holdninger til og overve-

jelser om lovreglen, vil blive belyst i de følgende underafsnit:

•

Mere ro i anbringelsen

Lovreglen kræver en ekstra indsats at anvende

Man vælger den indstilling, der vurderes realistisk at få igennem

Klare afgørelser fra Ankestyrelsen efterspørges

Temaerne er valgt ud fra socialrådgivernes forskellige udsagn, og de giver

et billede af de forhold, der kan begrunde lovreglens anvendelse. Det

første tema omhandler nogle af de overordnede betragtninger og overve-

jelser, socialrådgiverne gør sig om formålet med lovreglen.

MERE RO I ANBRINGELSEN

Formålsbestemmelsen med lovreglen er at sikre kontinuitet i anbringel-

sen for børn, hvor det vurderes, at anbringelsesgrundlaget ikke vil ændre

sig i den forestående 3-årige periode. Der er tale om en afvigelse fra ho-

vedreglen om den almindelige genbehandlingsfrist på 1 eller 2 år, og der-

for skal der foreligge dokumentation for de særlige forhold, der begrun-

der lovreglens anvendelse (Servicestyrelsen, 2011). At lovreglen er betin-

get af nogle særlige omstændigheder, kommer til udtryk hos socialrådgi-

verne:

11. Som påpeget i afsnittet om undersøgelsens datagrundlag er opdelingen af sagsbehandlerne i de

tre målgrupper ikke så entydig. Eksempelvis havde to socialrådgivere fra målgrupperne vedrø-

rende § 68 a tilmed anvendt § 62, stk. 5, hvilket betyder, at der i alt er fire socialrådgivere, der har

anvendt den gældende lovregel.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Der skal jo enten ligge noget rigtig godt og beskrivende materia-

le, som virkelig beskriver, hvad det er, der er så kompliceret her,

så man tænker, at man med rette kan bruge en genbehandlings-

frist på 3 år. Men det kræver, at man også har noget materiale,

der sandsynliggør, at det er relevant at tage en 3-årig genbehand-

lingsfrist, og at man ikke ser, at forældrene vil være i stand til det

[at udøve forældreskab] inden for en årrække. Men det kræver

også, at vi er dygtige til at vurdere det rette grundlag.

Der er, ifølge en anden socialrådgiver, tale om tilfælde, hvor forældre-

kompetencen er nøje undersøgt, hvor der eventuelt er indhentet udtalel-

ser fra hospitalet og misbrugscentre, og hvor ældre søskende måske alle-

rede er anbragt. Det skal kunne dokumenteres, at der ikke forventes at

ske en betydelig positiv udvikling hos forælderen eller forældrene i peri-

oden. Socialrådgiverne er enige om, at der ikke må herske den mindste

tvivl om, at forældrene både har så dårlig forældreevne og at sandsynlig-

heden for en betydelig forbedring i den er så lav, at de efter al sandsyn-

lighed ikke vil kunne få deres børn hjem:

Men jeg synes, at hvor man kan bruge den, der skal man bruge

den. Ingen diskussion om det, men er der den mindste tvivl, så

tænker jeg, man skal bruge 1 år, fordi det er nogle svære år for

barnet og forældrene også. Tænk, hvis vi fuldstændig har mistol-

ket de her forældre, og der faktisk er rigtig meget forælderevne,

de har bare haft en rigtig dårlig periode, og forældrene kan jo

godt have en dårlig periode, hvor deres forælderevne bare er lig

ingenting.

Når socialrådgiverne overvejer at bruge lovreglen, er det for at skabe me-

re ro om anbringelsen og dermed mere tryghed for barnet, idet det nu

for en periode ikke skal have sagen op igen. Det opleves som en mulig-

hed for at øge kontinuiteten, at man nu kan forlænge genbehandlingsfri-

sten i de særlige tilfælde, hvor det vurderes hensigtsmæssigt.

Jeg synes, at styrkerne er, at det er barnets perspektiv, vi ser på

ved at sætte det op til 3 år, fordi jeg tror på, at det giver dem no-

get at få ro på, fordi der er en usikkerhed hver eneste gang, den

skal for børn og unge-udvalget. Vi kan jo aldrig være sikre på,

om den bliver godkendt. Så jeg tror på, at det giver en større ro

ude i plejefamilierne til børnene.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Samtidig beskrives det, hvordan det kan have fordele for de biologiske

forældre, selvom de i første omgang har modsat sig foranstaltningen. Her

kan § 62, stk. 5 anvendes for at skabe mere ro, fordi der for forældrene

ikke er så meget at kæmpe om hele tiden. For barnet betyder det også, at

det har tid til at falde til og have en mere almindelig hverdag.

Det giver børnene en chance for at få en god start på livet, men

samtidig giver det også – hvis forældrene kunne give sig ro til

det, en mulighed for at sige: ”nu har jeg 3 år, hvor jeg kan bevi-

se, at jeg kan tage en uddannelse, jeg kan finde en ordentlig kæ-

reste,” hvis det er det, at man skal. Eller i hvert fald få sit liv til at

køre på skinner.

Lovreglen opleves som en mulighed for, at både barnet og de biologiske

forældre kan komme ind i en god udvikling, fordi sagsbehandlingen og

den ventetid, der opstår i den sammenhæng, kan være meget opslidende

for alle parter. Der er ofte tale om meget langstrakte forløb, da socialråd-

giverne oplever, at sager om anbringelse uden forældres samtykke for det

meste ankes af forældrene. Flere socialrådgivere nævner, at lovreglen kan

lette den administrative arbejdsbyrde, da det alt andet lige må give min-

dre arbejde, når en sag først skal op igen 3 år senere frem for efter ét el-

ler to år. Samtidig vurderes reglen at kunne frigive nogle ressourcer i

kommunen, idet arbejdet med at lægge en sag op til børn og unge-

udvalget betragtes som omkostningsfuldt. I stedet kan man bruge kræf-

terne på at etablere et godt samarbejde mellem de biologiske forældre og

anbringelsesstedet.

Det skal dog påpeges, at det er barnets tarv, der nævnes som den

primære begrundelse for at anvende denne lovregel. Den ro, paragraffen

vurderes på forskellig vis at kunne skabe, er den helt primære grund til, at

socialrådgiverne finder den hensigtsmæssig. Det fremgår dog, at lovreg-

len alene opfattes som relevant i helt særlige tilfælde.

LOVREGLEN KRÆVER EN EKSTRA INDSATS AT ANVENDE

Selvom der kan være tilfælde, hvor socialrådgiveren vurderer, at en 3-årig

genbehandlingsfrist uden tvivl ville være til barnets bedste, viser under-

søgelsen, at det at tage lovreglen i anvendelse ikke nødvendigvis opleves

som en selvfølgelighed. Flere af socialrådgiverne giver udtryk for en

usikkerhed om, hvordan man sikrer et tilstrækkeligt veldokumenteret

grundlag for børn og unge-udvalgets afgørelse. Det kan eksempelvis

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

skyldes, at de har oplevet, at en indstilling om anvendelse af lovreglen

enten ikke er blevet tiltrådt af børn og unge-udvalget, eller at Ankestyrel-

sen har erklæret sig uenig i en afgørelse, truffet af forvaltningen, og hvor

socialrådgiverne efterfølgende har svært ved at forstå begrundelsen. An-

dre giver udtryk for at være forbeholdne over for brugen af lovreglen, i

og med at de ikke tidligere har anvendt den, og måske ikke har oplevet

en sag, hvor de tænkte, at den kunne være relevant. Derudover nævnes

der en usikkerhed om, hvornår den 3-årige genbehandlingsfrist kan siges

at være relevant. Flere har tidligere forsøgt at forlænge genbehandlings-

fristen med et halvt år eller et helt år, men har svært ved at gennemskue,

hvornår der specifikt er grundlag for at anvende § 62, stk. 5.

Jeg synes, at vi er udfordret på at være skarpe på, hvornår vi kan

lave længere genbehandlingsfrister generelt, også for de ældre

børn. Der holder vi os mest bare til de der to år, som er det fa-

ste. Nu har jeg lige siddet med en henstilling og skal i gang med

en igen her om et par uger, og jeg synes, at det er en udfordring,

hvornår der er belæg for, at vi kan gøre det.

Generelt oplever socialrådgiverne, at det kan være svært at beslutte sig

for, hvilken indsats der er den bedste for barnet. Som en socialrådgiver

udtrykker det:

Det er jo alligevel en årrække, som man binder sig fast på. Man

skal lære at bruge den. Jeg tror, man har været for vant til at bru-

ge 1-2 år. Men også i takt med, at vi får flere småbørnssager, så

er det yderst relevant at tage den i brug – eller i hvert fald gøre

sig tanker om at bruge den. Jeg tror egentlig til dels, at man nok

ikke lige, udelukkende med den paragraf, har fået implementeret

den godt nok – umiddelbart.

Som citatet angiver, kan påpasseligheden med at bruge lovreglen skyldes,

at man føler sig mere tryg ved at anvende de kendte foranstaltninger.

Socialrådgiverne giver udtryk for, at beslutningen om, hvilken

indsats der skal iværksættes i sager om anbringelse uden forældres sam-

tykke, beror på en diskussion mellem den pågældende socialrådgiver og

dennes fagkoordinator og leder. Eventuelt vil de øvrige kollegaer blive

inddraget som sparringspartnere undervejs. Om børn og unge-udvalget i

sidste ende vil følge indstillingen, kan socialrådgiveren ikke vide sig sik-

ker på. En af socialrådgiverne beskriver det at møde op i byretten som

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

en eksamenslignende situation. En situation, hvor man ikke kender resul-

tatet, og hvor man føler sig bedømt på sit arbejde.

Når en sag skal forelægges børn og unge-udvalget, vil det altid

indebære muligheden for, at der træffes en anden afgørelse om barnet

end den indstilling, socialrådgiveren har forelagt. Desuden påpeger flere

socialrådgivere, at lovreglen er et indgreb, der kan indebære et manglen-

de blik for forældrenes retssikkerhed.

Alt i alt peger disse overvejelser og bekymringer på, at lovreglen

er forbundet med visse forbehold, der kan betyde, at socialrådgiverne er

mindre tilbøjelige til at anvende den end de eksisterende foranstaltninger.

Der skal være en særlig begrundelse for, at de vil sætte den almindelige

genbehandlingsfrist på 1 år op til 3. Anvendelse af lovreglen kræver med

andre ord en mere grundig stillingtagen end ellers, men der mangler vi-

den om de nærmere betingelser for anvendelsen af lovreglen hos hoved-

parten af de interviewede socialrådgivere.

SOCIALRÅDGIVERNE VÆLGER DEN INDSTILLING, DER

VURDERES REALISTISK AT FÅ IGENNEM

Valget af foranstaltning beror på konkrete vurderinger af den pågælden-

de sag. Forskellige muligheder vejes op imod hinanden, og undervejs

indhentes de nødvendige undersøgelser af forældrenes kompetencer

samt relevante elementer af den børnefaglige undersøgelse. På baggrund

af undersøgelsernes resultat og samtaler med plejefamilien og de biologi-

ske forældre skal der træffes en faglig beslutning om, hvad der vil være

den bedste foranstaltning for barnet, hvorefter indstillingen udarbejdes.

Befinder socialrådgiverne sig i en situation, hvor de biologiske

forældre modsætter sig anbringelsen, er det af stor betydning for social-

rådgiverne, at det gode samarbejde alligevel kan bevares. Socialrådgiverne

vurderer, at en indstilling efter § 62, stk. 5 givetvis vil blive betragtet som

et endnu voldsommere indgreb for forældrene end anbringelsen uden

forældres samtykke efter § 58 (anbringelse uden samtykke), og er man

som socialrådgiver i tvivl om, hvorvidt børn og unge-udvalget vil følge

en sådan indstilling, er man efter deres udsagn mindre tilbøjelig til at risi-

kere at skade samarbejdet.

Socialrådgiverne vil nødig stå i en situation, hvor det, de har stil-

let de biologiske forældre i udsigt, ikke bliver til noget. En sådan overve-

jelse kan give anledning til en tilbageholdenhed over for at anvende lov-

reglen. Vurderingen af sandsynligheden for, at afgørelsen vil falde heldigt

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

ud i forhold til det ønskede resultat, har dermed betydning for valget af

indstilling. Socialrådgiveren vil vælge den lovregel, der vurderes realistisk

set at blive fulgt af børn og unge-udvalget.

Det forekommer, at Ankestyrelsen ændrer en afgørelse, der er

vedtaget i børn og unge-udvalget. En socialrådgiver har eksempelvis op-

levet, at Ankestyrelsen har sat genbehandlingsfristen op fra 1 år til 3 år i

en sag. Det er interessant at se nærmere på, hvad hun anser som forkla-

ringen på, at § 62, stk. 5 ikke havde været taget i betragtning i den omtal-

te sag:

Men det, tænker jeg, bunder i, at den nok var svær at få igennem.

Vi har også et børn og unge-udvalg, der skal vænne sig til de her

regler. Når man laver en indstilling til en anbringelse, så er det,

fordi jeg har vurderet, at den her anbringelse, den skal saftsuse-

me effektueres, fordi det er det, man har arbejdet henimod. Så

hvis man skal se på det på den måde, så kigger vi nok mere på,

hvad vi kan regne med at få igennem i børn og unge-udvalget.

Fordi noget af det værste, det er faktisk, at man har lavet det her

stykke arbejde, har haft det her samarbejde med forældrene – og

måske også meget tit svære samarbejde med forældrene – om, at

nu skal deres børn tvangsanbringes, at man så lægger den op til

en 3-årig periode og får at vide, at det kan man ikke få, men at

den måske falder, fordi der ikke er nok til det, man har lagt den

op til.

Flere socialrådgivere beskriver den samme tendens til at holde sig til det,

man kender. Inden for anbringelsesområdet, hvor det kan få negative

konsekvenser for et barn, er der endnu større grund til at være påpasselig.

Overvejelsen om at bruge lovreglen kan dermed siges at bygge på en ret

konkret vurdering af, om man tør løbe risikoen for, at indstillingen ikke

tiltrædes af børn og unge-udvalget, eller at Ankestyrelsen erklærer sig

uenig i en afgørelse om anvendelse af lovreglen.

KLARE AFGØRELSER FRA ANKESTYRELSEN EFTERSPØRGES

Det sidste tema relaterer sig til den usikkerhed om lovreglens betingelser,

der har været belyst i det foregående. I flere tilfælde begrundes usikker-

heden med en uklarhed i forhold til Ankestyrelsens afgørelser i sager, der

har været efterprøvet. En socialrådgiver beretter om flere tilfælde, hvor

genbehandlingsfristen er blevet sat ned til ét år, og hvor de i hendes team

har haft rigtig svært ved at forstå begrundelsen. I det konkrete tilfælde

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

beskriver socialrådgiveren, at hun har svært ved at se, at beslutningen

skulle være taget af hensyn til barnet:

Det har jeg meget svært ved at se, for så skulle man jo netop ta-

ge den vinkel og sige, at vi ved i hvert fald, at hvis barnet har væ-

ret der i 3 år, så er der en rimelig chance for, at det barn kommer

bedre af sted i verden.

En anden socialrådgiver har haft en lignende oplevelse, hvor hun var

overrasket over en afvisning af sagen i Ankestyrelsen:

Men jeg har netop lige haft en anbringelsessag, også en tvangs-

sag selvfølgelig, der har været oppe, hvor jeg indstillede til at

bruge den 3-årige [genbehandlingsfrist], fordi det burde vi gøre

noget mere, og man skal turde, ud fra det rette grundlag, også at

tage den paragraf i brug. Og det valgte jeg simpelthen at gøre og

beskrev også lidt i mit materiale. Det fulgte børn og unge-

udvalget også, men Ankestyrelsen var ikke enig i det. Det er

sjældent jeg ser, at Ankestyrelsen er uenig i den afgørelse, der

kommer fra børn og unge-udvalget. Oftest så ser jeg, at Anke-

styrelsen faktisk sætter en længere genbehandlingsfrist end ved-

taget af børn og unge-udvalget, så det havde jeg ikke forventet.

Men absolut ikke at det vil afholde mig fra at bruge den igen, dér

hvor jeg tænker, at det er relevant.

Ankestyrelsen havde i sin begrundelse for afgørelsen lagt vægt på, at man

ikke på baggrund af dokumentationen kunne afvise et muligt udviklings-

potentiale hos forældrene, og dermed at forældrene på længere sigt ville

kunne tage vare på barnet. Dermed kunne børn og unge-udvalgets ind-

stilling betragtes som i strid med forældrenes retssikkerhed. Det var en

begrundelse, socialrådgiveren viste sig forstående overfor, og derfor be-

tød det heller ikke, at hun ville holde sig tilbage med at anvende lovreg-

len en anden gang.

Der er en udbredt enighed blandt socialrådgiverne om, at man

bør blive bedre til at forsøge sig med lovreglen, og ikke at lade sig af-

skrække af, at Ankestyrelsen omgør afgørelsen. Ankestyrelsens tidligere

afgørelser kan i den sammenhæng betyde, at det bliver mere tydeligt for

socialrådgiverne, hvad der skal til for at få en sag igennem efter den om-

talte lovregel.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

OPSUMMERING

Lovreglen vurderes til at kunne skabe mere ro og kontinuitet i anbringel-

serne af de 0- til 1-årige i tilfælde, hvor grundlaget for anbringelsen vur-

deres til fortsat at være til stede i den forestående 3-årige periode. Det

opleves som både positivt for barnet, forældrene, anbringelsesstedet og i

sagsbehandlingen.

Der hersker en vis usikkerhed om, hvilke krav til dokumentatio-

nen, der er påkrævet, hvilket hænger sammen med en sparsom erfaring

med lovreglens anvendelse samt tilfælde, hvor børn og unge-udvalget

eller Ankestyrelsen har afvist indstillinger. Det betyder, at lovreglen kræ-

ver en ekstra indsats og dermed ekstra ressourcer at anvende i forhold til

andre lovbestemmelser.

Usikkerheden og ressourcekravene skaber en vis konservatisme i

anvendelsen af lovreglerne, idet socialrådgiverne er tilbøjelige til at holde

sig til det, de kender, og vælge den indstilling, de mener realistisk set vil

blive fulgt i børn og unge-udvalget. For hovedparten af socialrådgivernes

vedkommende opleves lovreglen som ”nyt terræn”, hvilket har medført

en vis tilbageholdenhed med at bruge lovreglen.

At Ankestyrelsen har afvist afgørelser efter lovreglerne vidner

om, at der ikke er en ensartet vurdering af betingelserne for lovreglen

hos socialrådgiverne, børn og unge-udvalget og Ankestyrelsen, hvilket

stemmer overens med tidligere forskning, som vi reflekterede over i ka-

pitlets teoretiske afsnit.

§ 68, STK. 4: FASTSÆTTELSE AF HJEMGIVELSESPERIODE

I det følgende afsnit vil socialrådgivernes overvejelser og refleksioner

vedrørende § 68, stk. 4 blive præsenteret. Lovreglen omhandler et krav

om fastsættelse af hjemgivelsesperiode og giver socialrådgiverne en ret-

mæssig forpligtigelse til at fastsætte en hjemgivelsesperiode for barnet

eller den unge. Det betyder, at kommunalbestyrelsen først skal træffe

beslutning om hjemgivelse og hjemgivelsesperiodens længde, inden bar-

net hjemgives efter anmodning om dette fra forældremyndighedsindeha-

veren. Perioden kan vare op til 6 måneder, og længden fastsættes under

hensyntagen til:

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Muligheden for at sikre en skånsom og planlagt hjemgivelse for bar-

net eller den unge

Forberedelse af eventuel støtte til barnet, den unge eller forældrene

efter hjemgivelsen efter § 52, stk. 3, nr. 1, 3, 5 eller 6

Kommunens mulighed for at foretage en vurdering af, om der er

grundlag for at træffe tvangsmæssig afgørelse efter § 58 eller § 68 a i

situationer, hvor forældrene har tilbagekaldt et samtykke til en frivil-

lig anbringelse efter § 52, stk. 3, nr. 7 (Servicestyrelsen, 2011).

Fastsættelse af hjemgivelsesperiode har til formål at hindre, at en hjemgi-

velse sker pludseligt og uden forberedelse, hvilket kan skade barnet og

dets udvikling.

I forbindelse med § 68, stk. 4 (fastsættelse af hjemgivelsesperio-

de) har følgende temaer indgået i socialrådgivernes overvejelser og re-

fleksioner om lovreglen:

•

Fastsættelsen af hjemgivelsesperiode hviler på en konkret vurdering

Mulighed for kontinuitet i hjemgivelsen

Hjemgivelsesperiodens betydning for forældresamarbejdet

Udfordringer ved unge-målgruppen

Det er et gennemgående tema i alle interview, at socialrådgiverne stiller

sig positivt over for lovændringen om fastsættelse af hjemgivelsesperio-

den. De lægger særligt vægt på, at lovreglen giver mulighed for at skabe

kontinuitet i barnets forløb. Erfaringer med anvendelsen af lovreglen

afhænger dog af de specifikke forhold i den konkrete sag. I de følgende

afsnit vil de forskellige temaer i socialrådgivernes vurderinger og overve-

jelser i anvendelsen af lovreglen blive præsenteret.

FASTSÆTTELSE AF EN HJEMGIVELSESPERIODE HVILER PÅ EN

KONKRET VURDERING

Socialrådgiverne giver udtryk for, at lovreglen kan skabe ro i forbindelse

med barnets overgang fra anbringelsesstedet til hjemmet. Vurderingen af,

hvorledes en hjemgivelsesperiode fra en anbringelse skal forløbe, afhæn-

ger af de specifikke forhold i en sag. En socialrådgiver fortæller, at hun er

i gang med en sag, hvor de biologiske forældre har begæret hjemgivelse:

Vi har lige i øjeblikket en sag, hvor vi skal hjemgive barnet, og

det bliver ikke bare sådan. Det bliver over en periode, hvor hun

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

begynder at komme mere hjem til moren, om det så lige bliver 6

måneder – det kan godt være det bliver 3 måneder. Men det er

helt klart, at jeg tænker den her måde, der ser vi jo tingene an, og

vi kaster ikke bare barnet ud i et eller andet, der ikke er godt. Og

så kan man jo nå at gå i børn og unge-udvalget igen, hvis det er,

at man ser nogle forfærdelige tegn. Jeg tænker, at det er et skøn

hver gang, hvor lang tid man skal bruge. Men selvfølgelig orien-

teres forældrene om, at man har op til 6 måneder til at hjemgive.

Ifølge socialrådgiveren kan lovreglen sikre, at barnet ikke ”kastes” ud i

ting, som det ikke er parat til. Det kan netop være en måde at sikre på, at

der ikke forekommer forhastede beslutninger i sagsbehandlingen. Det

afhænger dog af de specifikke forhold. I nogle sager vil det give mening

at hjemgive barnet med det samme, og i andre perioder vil det give me-

ning at anvende den maksimale hjemgivelsesperiode på 6 måneder. Den

maksimale hjemgivelsesperiode giver rum til, at kommunen kan vurdere,

om barnet kan hjemgives, eller om der skal indstilles til beslutning om

fortsat anbringelse uden samtykke (efter § 58) eller videreført anbringelse

efter reglerne om stærk tilknytning (§ 68 a). En anden socialrådgiver for-

tæller om en sag, hvor det ikke har givet mening at have en hjemgivel-

sesperiode:

Jeg har lige hjemgivet en dreng, hvor der egentlig ikke er nogen

hjemgivelsesperiode, og det er der ikke, qua at han sådan set

stort set er trukket rigtig meget hjem til mor på det sidste. Og at

det egentlig bare er vurderet som opbevaring hos plejefamilien.

Der er så nogle andre problematikker. Han havde en syg mor, og

har oplevet det og har stået med hende tit. Han bliver så anbragt

i en aflastningsfamilie, og det kører rigtig godt, indtil skæbnen

selvfølgelig vil, at plejemor bliver alvorlig syg, og så bliver han li-

ge retraumatiseret i forhold til, hvad han har oplevet med mor,

og det er han bare aldrig rigtig kommet over, og så er mor i mel-

lemtiden egentlig blevet bedre og bedre. Så der valgte vi egentlig

at sige, at der skal egentlig ikke være nogen hjemgivelsesperiode.

I den konkrete sag har det haft betydning, at anbringelsesgrundlaget ikke

længere er til stede, og at drengen desuden ikke har opnået en stærk til-

knytning til sin aflastningsfamilie, men snarere opfatter den som ”opbe-

varing”. I denne sag giver det derfor ikke mening at fastsætte en længere

hjemgivelsesperiode, da det ikke vil sikre barnets trivsel eller udvikling.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

I et andet eksempel fortæller en socialrådgiver omvendt, hvor-

dan hun har gjort brug af den fulde hjemgivelsesperiode på 6 måneder i

en sag, hvor hun har haft et spædbarn anbragt fra fødegangen:

De [moren og barnet] var indlagt på hospitalet, og så længe de

var det, så var der ikke nogen grund til at lave en anbringelse, og

da de så skulle flyttes på egen stue, og mor selv skulle varetage

omsorgen for sit barn, så duede det ikke, og der startede hun

faktisk med at skrive under på anbringelsen, og så satte vi pleje-

forældrene på til sondemad. Dér trækker mor sit samtykke, efter

vi er kommet hjem, og vil køre ned og hente hende, og dér fast-

sætter vi jo en hjemgivelsesperiode, mens vi laver sagen til børn

og unge-udvalget. Vi brugte de der 6 måneder for simpelthen –

så kunne man bare sikre, at barnet blev i de rammer, hun var, og

der var ro, og mor kom ikke sådan buldrende, og så lavede vi

samvær for hende, mens plejeforældrene var oppe på sygehuset

og sådan noget, og så lagde vi stille og roligt sagen op i børn og

unge-udvalget. Ja, og så blev hun [barnet] ved plejeforældrene og

flyttede med dem hjem, da hun blev udskrevet fra sygehuset.

Den konkrete sag er et eksempel på, at hjemgivelsesperioden kan anven-

des til at iværksætte en videreført anbringelse. Socialrådgiveren vurderer i

denne sag, at moren ikke har de nødvendige forældrekompetencer til at

drage omsorg for sit nyfødte barn. Det begynder med, at moren har en

erkendelse af, at hun ikke kan tage vare på sit barn og samtykker i en an-

bringelse. Hun fortryder dog samtykket og begærer hjemgivelse af barnet.

Kommunen fastsætter hermed en hjemgivelsesperiode efter en vurdering

af grundlaget for at træffe afgørelse om en videreført anbringelse uden

samtykke. I denne periode har kommunen og den gældende socialrådgi-

ver sagen til behandling i børn og unge-udvalget og får medhold: Barnet

skal fortsat være anbragt hos plejefamilien.

Eksemplerne vidner om de forskellige hensigter, der er med lov-

reglen, og hvordan forskellige hensyn har betydning for fastsættelsen af

hjemgivelsesperiodens indhold og længde.

MULIGHED FOR KONTINUITET I HJEMGIVELSEN

At anvende § 68, stk. 4 om fastsættelse af hjemgivelsesperiode kan, ifølge

socialrådgivernes udsagn, ofte være komplekst og afhænger altid af den

enkelte sags forhold. Der er dog en bred enighed blandt socialrådgiverne

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

om, at lovreglen giver mulighed for at skabe kontinuitet i barnet eller den

unges anbringelsesforløb. En socialrådgiver siger:

Det giver mulighed for både forældrene og kommunen at lave

nogle vurderinger og forberede materialet. Hvis vi er uenige i, at

barnet skal hjemgives, så skal vi i løbet af de der 6 måneder for-

berede fuldstændig vores materiale og ting og sager. Hvis barnet

skal hjem, og barnet har været anbragt i en længere periode, så

synes jeg også, at det er helt i orden, at man laver en plan. At de

bliver udsluset ordentligt. Forældrene skal også komme tilbage til

rytmen. Og barnet skal også lære at være hjemme ved forældre-

ne. At de ikke bare bliver [knipser] fra den ene dag til den anden.

Det synes jeg, vil være forkert. Så på den måde, synes jeg, at det

er en god paragraf.

Her tydeliggøres det, at lovreglen kan gavne på flere områder. Først og

fremmest påpeger socialrådgiveren, at lovreglen kan give mulighed for, at

man som socialrådgiver har tid til at iværksætte en eventuelt videreført

anbringelse, hvis det vurderes, at det er til barnets bedste. For det andet

giver lovreglen mulighed for, at barnet og forældrene kan vænne sig til

den nye situation, hvis barnet skal hjemgives. En anden socialrådgiver

lægger sig i forlængelse af samme perspektiv på lovreglen:

Man vinder tid til en grundighed og en fælles forståelse med alle

for, at det her er ikke en hovsa-løsning. Det er en grundig over-

vejelse, og vi skal finde ud af, hvad der er af risiko, og hvad der

vil understøtte børnenes udvikling ved, at vi ændrer anbringel-

sesstedet eller hjemgiver børnene. Det sikrer grundighed i sags-

behandlingen, dér hvor forældrene ikke har tålmodighed til at

skulle afvente.

Det understreges i citatet, at lovreglen kan facilitere en proces, hvor soci-

alrådgiveren har mulighed for at skabe forståelse hos forælderen eller

forældrene for, at en rolig og grundigt tilrettelagt overgang fra anbringel-

se til hjemmet er til alles bedste.

En anden socialrådgiver påpeger dog også, at der kan være ud-

fordringer i at skabe en kontinuerlig og rolig hjemgivelsesperiode, når

man blot har 6 måneder:

6 måneder er for kort tid. Det er for kort tid, både for os som

rådgivere, det er for kort tid for plejefamilien, der bliver ikke ro i

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

de 6 måneder, når der kun er 6 måneder, indtil sagen skal op. De

skal jo hele tiden komme med nye udtalelser til os. Det vil ikke

give nogen arbejdsro for nogen og heller ikke for barnet, der

måske skal igennem nogle nye observationer og undersøgelser.

Så det er minimum ét år, hvis det skal skabe noget ro for barnet.

Her tages udgangspunkt i sager, hvor socialrådgivere arbejder på at kun-

ne indstille til, at barnet ikke skal hjemgives efter § 58 (anbringelse uden

for hjemmet uden samtykke) eller § 68 a (om videreført anbringelse). I en

sådan indstilling skal der forelægges en grundig dokumentation, herunder

undersøgelser og udtalelser, hvilket, ifølge socialrådgiveren, vil være hek-

tisk og dermed skabe uro. Det vil netop være uroligt for både barnet og

plejefamilien, at sådanne undersøgelser skal gennemføres på blot 6 må-

neder. I stedet foreslår hun minimum 1 år.

Brugen af lovreglen og fastsættelsen af hjemgivelsesperiodens

varighed afhænger af, hvad der er hensigten med perioden. Hvis social-

rådgiveren påtænker en hjemgivelse, er de 6 måneder tilstrækkelige, men

hvis der overvejes en videreført anbringelse eller en anbringelse uden

samtykke, kan perioden opleves som for kort.

HJEMGIVELSESPERIODENS BETYDNING FOR

FORÆLDRESAMARBEJDET

At fastsætte en hjemgivelsesperiode er i de fleste sager en overskuelig

proces, der kan give barnet en rolig overgang fra anbringelsesstedet til

hjemmet. I nogle sager kan hjemgivelsesperioden dog resultere i utryg-

hed for barnet. En socialrådgiver fortæller:

Nogle gange, der kan man sige, at vi skal passe på, at vi ikke

trækker den for lang tid, fordi vi også får nogle børn, der er i

klemme, så man skal være skarp, når man laver en hjemgivelses-

periode. Men modsat tænker jeg også, at et halvt år kan være

kort tid, hvis man tænker, at der er nogle forældre her, de vil

overhovedet ikke samarbejde, men vi skal jo bruge tiden på at se,

om vi kan få dem til at samarbejde. Og der kan et halvt år godt

være kort tid, men jeg tænker et halvt år, det er passende. Det

må ikke være længere, og det må det ikke for børnenes skyld,

fordi de går jo også i det dér vakuum, indtil der bliver fundet ud

af, hvad der skal ske.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Ifølge denne socialrådgiver er det væsentligt, at man som socialrådgiver

gør sig nøje overvejelser om fastsættelsen af hjemgivelsesperioden, da

perioden kan resultere i, at barnet befinder sig i et såkaldt ”vakuum”,

hvor der kan være uvished om fremtiden. Det hensyn skal, ifølge social-

rådgiveren, vejes op imod ønsket om at skabe samarbejde med forældre-

ne. Hun mener netop, at det kan være en udfordring at oparbejde et

gavnligt samarbejde med de biologiske forældre på blot 6 måneder. I an-

vendelsen af lovreglen vil socialrådgiverne altså i visse situationer stå i

dilemmaer i forhold til at vægte en rolig overgang for barnet over for en

mulighed for at skabe forældresamarbejde, hvis perioden forlænges.

Flere socialrådgivere fremhæver, at de biologiske forældres uvi-

denhed om lovreglens eksistens kan være en udfordring for forældre-

samarbejdet. Nogle forældre har en forventning om at kunne få børnene

hjem med det samme. Det er derfor væsentligt at sætte forældrene ind i

den lovgivningsmæssige mulighed for at fastsætte en hjemgivelsesperiode

– og ikke mindst forklare forældrene, at det vil være til gavn for alle. Som

det allerede er nævnt i analysens første afsnit, er det et centralt tema hos

socialrådgiverne, at et godt samarbejde betyder meget i relation til konti-

nuitet i anbringelsen.

UDFORDRINGER VED UNGE-MÅLGRUPPEN

I rapportens teoretiske afsnit om systemprocesser blev der peget på en

særlig risiko for sammenbrud hos unge, der kan opleve at måtte age-

re ”små voksne,” idet de kan komme til at varetage et ansvar på foræl-

drenes vegne. I den sammenhæng giver en socialrådgiver udtryk for, at

der kan opstå en udfordring i anvendelsen af lovreglen i sager, der om-

handler unge, der modsætter sig en hjemgivelsesperiode og vælger at for-

lade deres anbringelsessted:

Det, som jeg også bare tænker, det er: ”Sådan var det i hvert fald

med den hjemgivelse, jeg havde”, og det er også det, jeg hører

fra især ungerådgiverne, fordi de unge tit selv begynder at have

en holdning og begynder at stikke af hjemmefra og sådan nogle

ting eller at stikke af fra opholdsstedet, og der bliver det meget

hurtigt sådan en tju-hej, så er det dér, at vi er, så laver vi en

hjemgivelse, fordi når først barnet siger ”nu vil jeg hjem”, så er

de ligeglade med, om der sidder en eller anden socialrådgiver og

siger: ”Nu skal du høre her, så skal vi lige lave en plan for, hvor-

dan det skal foregå”. Det er de ligeglade med, de har tjekket, at

der kører et tog om et time, og det tager jeg. Men jeg synes, det

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

giver rigtig god mening, hvis muligheden er der. Jeg tror bare ik-

ke altid, det er en mulighed.

I sager, hvor en ung vælger at forlade sit anbringelsessted, kan en fastsæt-

telse af hjemgivelsesperioden forekomme overflødig, hvilket også bakkes

op af andre socialrådgivere. Det kan være et dilemma, når de ser et be-

hov for at give den unge en rolig overgang, men den unge ikke samtyk-

ker, idet han/hun har et stærkt ønske om at komme hjem til sine biologi-

ske forældre og væk fra anbringelsesstedet.

I en frivillig sag vil det være vanskeligt at fastlægge en hjemgivel-

sesperiode med henblik på at iværksætte en videreført anbringelse, hvis

den unge ikke selv ønsker det, og der desuden mangler dokumentation

for, at det vil skade barnet at komme hjem. Det kan tænkes, at der vil

være situationer, hvor barnet, på trods af disse omstændigheder, stadig

vil have godt af en glidende og rolig overgang, men hvor socialrådgiverne

ikke har mulighed for at skabe en sådan. Ifølge lovgivningen kan der og-

så være særlige forhold, der betyder, at kommunalbestyrelsen kan undla-

de at træffe afgørelse om en hjemgivelsesperiode. Det kan bl.a. være, at

en forælder eller et barn protesterer så voldsomt, at en hurtig hjemgivelse

vurderes som det bedste på længere sigt, eller at plejefamilien flytter eller

siger familieplejekontrakten op, samtidig med at barnet, af andre årsager,

hjemgives (Servicestyrelsen, 2011).

OPSUMMERING

Alle socialrådgiverne i undersøgelsen giver udtryk for, at lovreglen om

fastsættelse af en hjemgivelsesperiode kan give barnet, såvel som biologi-

ske forældre og plejeforældre, en rolig og tryg overgang fra anbringelsen

til de biologiske forældre. Vurderingen af, hvordan hjemgivelsesperioden

skal forløbe, afhænger dog af den enkelte sags specifikke forhold.

Hjemgivelsesperiodens maksimale 6 måneder vurderes som en

god mulighed for at sikre en god overgang. Den kan bruges til at lægge

op til brug af § 58 (anbringelse uden samtykke) eller § 68 a (videreført

anbringelse). I visse tilfælde kan det dog være for kort tid til at få foreta-

get de fornødne undersøgelser og tilstrækkelig dokumentation til sådanne

indstillinger.

Der udtrykkes bekymring for det vakuum, hjemgivelsesperioden

kan være, fordi det sætter barnet i en uvis situation. Derfor mener sags-

behandlerne, at man skal være påpasselig med ikke at sætte for lang en

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

hjemgivelsesperiode. Samtidig skal det være forklaret omhyggeligt og

forståeligt for børnene.

Hjemgivelsesperioden kan i bedste fald anvendes til at skabe et

godt forældresamarbejde gennem forklaring af, hvordan hjemgivelsespe-

rioden er til gavn for både barnet og de biologiske forældre.

Flere sagsbehandlere giver udtryk for, at hjemgivelsesperioden

kan være svær at gøre brug af i sager, hvor unge selv vælger at ville forla-

de deres anbringelsessted.

§ 68 A: VIDEREFØRT ANBRINGELSE

I dette afsnit forholder de adspurgte socialrådgivere sig til § 68 a om vi-

dereført anbringelse. Lovreglen indebærer, at den enkelte anbringelse kan

fortsætte, hvis barnet eller den unge har været anbragt i mindst 3 år og

har opnået en så stærk tilknytning til anbringelsesstedet, at det på såvel

kort som længere sigt må antages at være af væsentlig positiv betydning

for barnet eller den unge at blive på anbringelsesstedet. Den kan anven-

des, både når der er tale om en anbringelse uden forældres samtykke og

en frivillig anbringelse. Der kan endvidere indstilles til en videreført an-

bringelse, uanset om det oprindelige anbringelsesgrundlag er ændret eller

ej (Servicestyrelsen, 2011).

Ud af de i alt 11 socialrådgivere, der er blevet interviewet, har to

anvendt lovreglen. Dette betyder dog ikke, at de resterende socialrådgi-

vere udelukkende stiller sig skeptiske over for lovreglen. De kommer

med refleksioner og overvejelser om, hvor det kunne være relevant at

anvende lovreglen, og ikke mindst de udfordringer og fordele de antager,

at der måtte være i forbindelse med anvendelsen. Først vil der blive præ-

senteret to sager, hvor lovreglen er blevet anvendt. Dernæst følger for-

skellige tematikker, som har været væsentlige for socialrådgivernes ople-

velse af lovreglen.

Indholdet af det følgende afsnit er som følger:

•

Lovreglen giver stabilitet for barnet

Usikkerhed i anvendelse af lovreglen

Forældrenes udviklingspotentiale medtages i vurderingen af § 68 a

Forældresamarbejdet vægtes højt

Komplekse tilfælde, hvor det er svært at vurdere tilknytningen

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

LOVREGLEN GIVER STABILITET FOR BARNET

En socialrådgiver fortæller, at hun har indstillet til anvendelse af § 68 a

(videreført anbringelse) i forbindelse med en sag, hvor samarbejdet med

de biologiske forældre har været udfordret. Sagen omhandler et foræl-

drepar med en stor børneflok, hvoraf alle er anbragt. Forældrene vurde-

res til at være svagt begavede, faren har en hjerneskade, og moren er

dømt for vold. Familiens socialrådgiver fortæller, at forældrene har udvist

utilfredshed med hende og sagsbehandlingen, og som konsekvens heraf

valgt at have et meget sporadisk, overvåget samvær med deres barn. So-

cialrådgiveren giver udtryk for, at forældrene har et voldsomt tempera-

ment og ofte vælger at forlade det overvågede samvær, hvis der opstår

uenigheder. Som konsekvens af det brogede og konfliktfyldte samarbejde

og samvær, og den deraf følgende påvirkning af børnene, vælger social-

rådgiveren i samarbejde med sine kollegaer at indstille til anvendelse af §

68 a (om videreført anbringelse):

Uanset hvad du henvender dig med [til forældrene], så siger de

nej. Så står man i det dilemma hele tiden. Og børnene skal ikke

udsættes for det, for du skal hele tiden gå til børnene, du skal

snakke med dem om det, du skal viderebringe. Jeg synes sim-

pelthen, at det er så stor en opgave at pålægge børnene. ”Nu skal

vi så behandle jeres anbringelse igen, fordi mor og far måske sy-

nes, at I skal komme hjem lidt oftere”. Stabiliteten i børnenes liv

var truet, hvis vi skal behandle hele tiden, for når du behandler

en anbringelse, så er det 2-3 år, så skal du igen genbehandle. Det

syntes vi var for meget ustabilitet – samtidig med den dér hurdle

om det overvågede samvær.

Og i forhold til børnenes tilknytning til anbringelsesstedet fortæller soci-

alrådgiveren:

Vi kunne se, at lige præcis med den dér familie har de [børnene]

været anbragt, siden de var født. Der har været en rigtig god til-

knytning (til plejefamilien), og der har været et rigtig godt sam-

arbejde mellem plejefamilien og de biologiske forældre. Så vi

valgte at bruge reglen, fordi den var meget hensigtsmæssig i

denne her sag.

Sagseksemplet viser, at der er forskellige elementer i overvejelsen om-

kring anvendelsen af lovreglen. I eksemplet handler det både om foræl-

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

drenes samarbejde med kommunen, herunder sammenbrud i det overvå-

gede samvær, uro i forbindelse med genbehandlinger, barnets tilknytning

til plejefamilien og endelig en vurdering af samarbejdet mellem plejefami-

lie og biologiske forældre.

Det er et gennemgående tema, at socialrådgiverne ser et potenti-

ale i paragraffen. De mener alle – de, der har brugt paragraffen, såvel

som de, der ikke har – at den kan skabe ro for barnet, de biologiske for-

ældre og plejefamilien samt ro i sagsbehandlingen. En socialrådgiver siger:

Jeg tænker, fordelen er, at børnene får stabilitet i deres liv. De

skal ikke hele tiden forholde sig til, at nu kan mor og far begære

dem hjem, hvis de er så store, at de forstår det. Jeg tænker også

stabilitet i forhold til plejefamilien – at de ved, at det her er no-

get, de skal, og som hvis det var deres egne børn, resten af livet.

Og hvis jeg så skal se på min egen egoisme, så skal jeg ikke op

hvert andet år og lave et eller andet kæmpe stort.

Socialrådgiverne kan se muligheder for, at lovreglen kan skabe kontinui-

tet og ro i anbringelsesforløbet for alle parter. Det følgende afsnit vidner

dog også om, at implementeringen af lovreglen endnu ikke er fuldkom-

men, og at der stadig er usikkerhed omkring brugen af lovreglen.

USIKKERHED I ANVENDELSEN AF LOVREGLEN

En socialrådgiver fortæller, at hun i en sag har indstillet til anvendelse af

§ 68 a (om videreført anbringelse), men at dette er blevet afvist af Anke-

styrelsen. Sagen omhandler et søskendepar, hvor pigen aldrig har boet

hos forældrene, og drengen kortvarigt har boet hos dem. Moren er psy-

kisk syg, og børnene har givet udtryk for, at de ikke ønsker at bo hos de-

res far. De bliver frivilligt anbragt og har været anbragt fem forskellige

steder. Kommunen forsøger i første omgang at støtte faren i samværet,

men faren er, ifølge socialrådgiveren, ikke samarbejdsvillig og begærer

børnene hjem. I hjemgivelsesperioden beslutter socialrådgiveren, i sam-

arbejde med sine kollegaer, at indstille sagen til anvendelse af § 68 a om

videreført anbringelse. På det tidspunkt er børnene henholdsvis 7 og 8 år.

Socialrådgiveren vælger, på trods af børnenes forholdsvis unge alder, at

lade børnene foretræde for børn og unge-udvalget. Socialrådgiveren for-

tæller i interviewet, at udvalget forsøger at finde positive elementer i bør-

nenes relation til deres far, mens børnene holder fast i, at de ikke vil

hjem til deres far. Desuden påpeger socialrådgiveren, at der foreligger en

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

rapport om, at børnene har en væsentligt stærkere tilknytning til plejefa-

milien end til deres biologiske far, hvorfor udvalget også følger indstillin-

gen. Da sagen bliver indstillet til Ankestyrelsen, bliver den dog afvist

med den begrundelse, at der var lavet en såkaldt ”fodfejl” i dokumentati-

onen på tilknytningen til faren. Ankestyrelsen mener ikke, at der forelig-

ger tilstrækkelig dokumentation af tilknytningen til faren, hvorfor den

giver besked om, at børnene skal hjemgives. Forvirringen i sagen har fået

den konsekvens, at socialrådgiveren giver udtryk for at være blevet usik-

ker i anvendelsen af lovreglen:

Jeg må sige, at jeg har haft to sager, jeg ville have gjort det på,

hvor børnene har været på det samme anbringelsessted meget

længe, den ene siden fødslen og den anden efter 1 års tid. Her

synes jeg, at det giver mening med en § 68 a. Men jeg har sim-

pelthen ikke turdet, for hvis jeg nu igen fik at vide, at så skal

børnene hjemgives – det ville jeg simpelthen ikke kunne magte.

Så vi [socialrådgiveren og hendes kollegaer i kommunen] har

simpelthen besluttet, at så længe der ikke ligger en klokkeklar af-

gørelse fra Ankestyrelsen, hvor den har haft fulgt paragraffen, så

vi kan se, hvad det er, den lægger vægt på, så tør vi ikke bruge

den.

Overordnet set kan denne sag anvendes som et eksempel på, at lovæn-

dringer tager tid at implementere, og at der i denne implementeringsperi-

ode opstår usikkerheder, hvorfor parterne vælger at holde sig til lovgiv-

ning, der er kendt.

Hos flere socialrådgivere går det igen, at de foretrækker at ind-

stille til anvendelse af forlænget genbehandlingsfrist for sager uden for-

ældres samtykke frem for anvendelse af fx lovændringen § 68 a om vide-

reført anbringelse. En socialrådgiver fortæller om en sag, hvor hun har

indstillet til forlænget genbehandlingsfrist:

Hvis et barn er 4 år, og jeg havde lagt den op til barndommen ud

[§ 68 a om videreført anbringelse], så tror jeg ikke, at det [børn

og unge-udvalget] havde sagt til det 18. år. Men i det her tilfælde,

hvor børnene var 13-14 år, der lagde jeg op til det 18. år. Og det

var jo så en genbehandlingsfrist på 4 år, hvorimod vi i de andre

år [med de yngre børn] havde fået 3 år. Så jeg tænker også, at der

har de måske tænkt: ”jamen, et år fra eller til …”

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Udsagnet her giver indtryk af, at der er en vis tilbageholdenhed i anven-

delsen af § 68 a, og at socialrådgiveren i stedet holder sig til forlænget

genbehandlingsfrist. Socialrådgiveren giver udtryk for, at hun gør sig an-

tagelser om, hvad børn og unge-udvalget vil vælge at følge. Dette kan

sættes i sammenhæng med, at det er et gennemgående tema hos social-

rådgiverne, at de har en oplevelse af, at det er omfattende og krævende at

have en sag oppe i børn og unge-udvalget, hvorfor de vil være sikre på,

at deres indstilling bliver fulgt. Samtidig kan socialrådgiverens tilbagehol-

denhed forklares ved, at det er en generel holdning, at anvendelse af lov-

reglen er ”voldsom”, og at der skal tages hensyn til forældrenes retssik-

kerhed.

Udsagnene vidner om, at der i anvendelsen af lovreglen stadig er

usikkerheder, hvilket resulterer i forsigtighed. Derudover viser det første

sagseksempel, at der i anvendelsen af lovreglen kan være mangeartede

forhold og hensyn, der alle tages med i betragtning, når socialrådgiveren

vurderer, at det er til barnets bedste at blive på sit anbringelsessted.

FORÆLDRENES UDVIKLINGSPOTENTIALE MEDTAGES I

VURDERINGEN AF § 68 A

I de forskellige interview fremgår det, at erfaringerne med anvendelsen af

§ 68 a (om videreført anbringelse) er sparsomme. Det er da også et gen-

nemgående tema hos socialrådgiverne, at reglen kun skal bruges, hvis der

ikke forekommer udviklingspotentiale hos de biologiske forældre. En

socialrådgiver beskriver, at hun synes, at man skal være påpasselig med

anvendelse af lovreglen med de helt små børn i forhold til en videreført

anbringelse helt frem til det 18. år:

Har forældrene bare en eneste mulighed for at få børnene hjem,

så mener jeg ikke, at man skal gøre det, for det er kun dér, hvor

man siger: ”det her er totalt umuligt, de får aldrig børnene

hjem”.

Socialrådgiverne giver udtryk for, at lovreglen kun skal anvendes i sager,

hvor der ikke er et udviklingspotentiale at spore hos forældrene. Det

kunne være i forbindelse med forældre med svær psykisk sygdom, mas-

sivt langvarigt misbrug af alkohol eller stoffer, eller hvor forældrene på

anden vis er på kant med det øvrige retssystem, eller som i hvert fald har

en gennemgående adfærd, der vil være usund for barnet.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Socialrådgiverne mener, at det er væsentligt at tage højde for de

biologiske forældres eventuelle manglende forældreevne, før de vil ind-

stille en sag til § 68 a om videreført anbringelse. Det er til trods for, at

lovreglen ikke indeholder krav om sådanne hensyn. Paradokset tydelig-

gøres hos en socialrådgiver, der giver udtryk for forvirring omkring for-

ståelsen af lovreglens indhold:

Jeg tænker jo bare, at hvis et barn har været anbragt i 3 år eller

mere, så må der være nogen, der kommer og siger, at nu vil de

gerne have deres børn hjem, og så tænker jeg, at så virker det

underligt, at man ikke skal lægge det op som videreført anbrin-

gelse i forhold til tvang, hvor tvangsparagrafferne også skal være

opfyldt? For ellers kan man vel bare sige: ”Nå, men det kan du

ikke – få dit barn hjem – fordi nu synes vi, at der er meget bedre

tilknytning til anbringelsesstedet”. Det går jo ikke, for så er for-

ældrenes retssikkerhed jo ilde stedt.

Socialrådgiveren giver for det første udtryk for en vis usikkerhed i for-

hold til forståelsen af lovreglen. Hun opfatter det som brud på forældre-

nes retssikkerhed, at man, for at indstille en sag til § 68 a om videreført

anbringelse, blot skal kunne dokumentere tilknytningen mellem anbrin-

gelsesstedet og barnet – og derfor ikke inddrage forældrenes eventuelle

forældreevner, idet lovreglen kan anvendes, uanset om det oprindelige

grundlag for anbringelsen fortsat er til stede. For flere af socialrådgiverne

er § 68 a ikke en foranstaltning, de bare tyer til, men derimod en så-

kaldt ”voldsom vurdering”. En socialrådgiver påpeger det etiske dilemma

i, at lovreglen fratager forældrene muligheden for at kæmpe for deres

børn:

Jeg synes det er synd for mor, at hun bliver ved med at kæmpe

en kamp, der for længst er tabt. Men samtidig tror jeg også, jeg

ville tage noget fra hende, hvis ikke hun kunne kæmpe den

kamp. Det er hendes måde udadtil at vise, at hun gør noget som

mor på et eller andet plan.

En anden socialrådgiver argumenterer på den anden side for, at det net-

op er det, at fokusset flyttes væk fra de biologiske forældre, der er en

styrke ved lovreglen:

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Altså, hvis vi tager børn, som har boet i en plejefamilie gennem

en årrække, og som trives i deres plejefamilie, og som på alle

måder virker velintegrerede i plejefamilien og lokalområdet, så

har vi jo en forpligtelse til nu at sige, at der skal være gode grun-

de til at bryde den kontinuitet. Vi kan med argumentet lægge sa-

gen frem og så få en beslutning om, at barnet skal være anbragt,

selvom forældrene måtte begære barnet hjem. Ja altså, helt nede

på jorden, så kan vi have en forælder, der er misbrugende, hvor

vi anbringer barnet, og hvor barnet har været i en årrække. Og

efter samme årrække så kommer forælderen ud af sit misbrug,

og så er anbringelsesgrundlaget, som var misbrug, ikke længere

til stede.

Her giver socialrådgiveren udtryk for en positiv indstilling til lovbestem-

melsens mulighed for at skabe kontinuitet i anbringelsen – uden hensyn-

tagen til, at forældrenes evner måtte have forbedret sig. Han ser derfor

ikke umiddelbart nogen problematik i forhold til forældrenes retssikker-

hed. Ifølge hans vurdering må det derfor være til barnets bedste, at det

kan blive i plejefamilien på trods af forældrenes ønske om hjemgivelse,

hvorved det ikke alene er hensynet til forældrene, der vægtes.

FORÆLDRESAMARBEJDET VÆGTES HØJT

I forbindelse med denne lovregel kommer socialrådgiverne igen ind på

betydningen af samarbejdet. I flere interview giver socialrådgiverne ud-

tryk for, at de bestræber sig på at skabe et samarbejde med de biologiske

forældre. I deres fokus på at skabe kontinuitet i børn og unges anbringel-

sesforløb er det et gennemgående tema, at forældresamarbejdet vejes op

imod en overvejelse om anvendelse af de nye lovændringer i Barnets Re-

form. Argumentationerne for denne prioritering er, at et godt samarbejde

kan skabe de bedste betingelser for kontinuitet i barnets liv – ikke kun i

forhold til anbringelser, men også i forhold til barnets relationer til dets

biologiske forældre. En socialrådgiver giver udtryk for, at det kan være

problematisk at indstille til anvendelse af § 68 a (videreført anbringelse) i

en sag om frivillig anbringelse, idet det kan forværre det efterfølgende

samarbejde med de biologiske forældre:

Umiddelbart tænker jeg ikke, det ville være det første, jeg tænkte

på, at lave en § 68 a på de frivillige anbringelser. Jeg tænker, at

det ville give rigtig store dønninger i forhold til forældresamar-

bejdet, arbejdet med plejefamilien og i sidste ende, hvordan på-

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

virker det barnet, at forældrene måske lige pludselig ikke er sam-

arbejdsvillige, som de reelt er det i dag.

Hermed påpeger socialrådgiveren, at der skal tages hensyn til børnenes

behov for ro i anbringelsen, hvilket først og fremmest – hvis muligt –

sikres gennem et godt samarbejde med forældrene. Samtidig viser udsag-

net, at et manglende forældresamarbejde kan skabe utryghed hos barnet.

Tendensen bliver bakket op af en socialrådgiver fra en anden kommune,

som netop giver udtryk for en vis tilbageholdenhed i anvendelsen af pa-

ragraffen, idet den kan skabe et besværet forældresamarbejde:

Vi har jo så mange frivillige anbringelser, hvor vi slet ikke er i

nærheden af tvangsgrundlag i forhold til forældrene, så derfor vil

den jo aldrig nogensinde komme i brug. Det bliver jo lagt op på

beviser, og fordi forældrene er lidt tovlige eller noget – og hvis

det så ikke kan beskrives eller bevises – så kommer den aldrig til

at kunne holde, og så er det jo nogen gange, at man så må sige,

at så må det måske bære eller briste, hvis de [børnene] kommer

hjem, fordi hvis vi først får nej i børn og unge-udvalget, så vil

mange forældre sige: ”Der er ingen grund til at have de børn an-

bragt”. Og så bliver samarbejdet efterfølgende rigtig svært.

Udsagnet indikerer, at socialrådgiveren fastholder sit fokus på forældre-

nes kompetencer i dokumentationen og anvendelsen af lovreglen om

videreført anbringelse. Hun påpeger, at hun som resultat vil være påpas-

selig med at anvende lovreglen, da en sag i børn og unge-udvalget, som

bliver afvist, kan skade det efterfølgende samarbejde med de biologiske

forældre.

Bestræbelserne på et godt forældresamarbejde kan være årsagen

til, at der er få erfaringer med anvendelsen af § 68 a (videreført anbrin-

gelse). En socialrådgiver forklarer:

En ting er jo, om sagen kommer i børn og unge-udvalget med

advokater, dommere og børnesagkyndige og andet, men jeg tror

alle socialrådgivere, der sidder med anbringelser, også har sager,

der kører med samtykke – altså frivillige anbringelser – hvor der

sker det samme: at forældrene efter nogle år kommer ud af et

misbrug, eller kommer ud af den sygdom, der måtte være, bliver

skilt fra den samlever, der måske har været problemet, og hvor

man har et naturligt ønske om at sige: ”Nu har jeg fået løst mine

problemer, sådan at barnet godt kan komme hjem”, og hvor vi i

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

dialog med forælderen finder frem til, at det ikke er hjemgivelse,

der vil være til barnets bedste. Og i den beskrivelse og i den dia-

log med forælderen om, hvad det betyder at hive et barn ud af

skole og miljø og andet. Det kan også være, at børnene selv siger

til forældrene: ”Ej, jeg vil helst blive boende her”, og de kommer

aldrig for børn og unge-udvalget. Det er en del af vores dialog

og samarbejde med forældrene og med børnene, at vi finder den

rigtige løsning på det hele.

Her tydeliggøres det, at samarbejdet i frivillige anbringelser kan være år-

sag til, at sagerne ikke udvikler sig til anbringelsessager uden forældres

samtykke, hvor det kan være nødvendigt at tage § 68 a (om videreført

anbringelse) i brug. I dialogen med og inddragelsen af forældrene kan det

blive muligt at få skabt en erkendelse hos forældrene om, at det er til

barnets bedste, at det bliver i en eventuel anbringelse, da barnet kan have

opnået en særlig tilknytning til anbringelsesstedet. En socialrådgiver på-

peger, at paragraffen også kan skåne forældrene for unødige ubehagelig-

heder som dokumentationen og beskrivelsen af deres manglende foræl-

dreevner:

Man er fri for – eller man kan undgå så at sige – at tilsværte for-

ældrenes evner, fordi det er jo i virkeligheden det, der kan skabe

noget konflikt, når vi kommer i børn og unge-udvalget – det er

jo, at vi på en meget direkte måde skal beskrive, at den her for-

ælder ikke er i stand til at tage vare på sit barn. Og det er jo tung

læsning for de forældre, som det omhandler, og det skaber

grundlag for et besværligt samarbejde.

Her vægtes altså hensynet til forældrenes følelser – og ikke mindst mu-

ligheden for at kunne samarbejde med forældrene efterfølgende. Flere af

socialrådgiverne giver udtryk for, at det er en forudsætning for et vellyk-

ket samarbejde, at de får forklaret situationen for forældrene på en måde,

der er brugbar for dem, og som bygger på en erkendelse fra deres side af

egne forældreevner.

KOMPLEKSE TILFÆLDE, HVOR DET ER SVÆRT AT VURDERE

TILKNYTNINGEN

Ifølge tilknytningsteoretikeren Bowlby er tilknytning centralt for, at et

barn kan trives og være i udvikling. Barnet har et udtalt behov for at op-

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

nå en tæt kontakt med et andet individ, som barnet oplever en klar iden-

tifikation med (Bowlby, 1994, s. 35).

Når en socialrådgiver vælger at forelægge en sag for børn og un-

ge-udvalget og indstille til brug af § 68 a, er det netop et lovkrav, at der

kan dokumenteres en særlig tilknytning mellem barnet eller den unge og

anbringelsesstedet. Dette afspejler altså et udgangspunkt om, at barnet

kan opnå tilknytning til såvel biologiske forældre som plejeforældre eller

personale. Hvis kontinuitet har en positiv indvirkning på barnet eller den

unges trivsel, kan det være, fordi barnet eller den unge kommer til at op-

leve en stærkere tilknytning til plejeforældre, personale, andre unge osv.

Det er derfor essentielt, at tilknytningsbegrebet indtænkes i anbringelses-

problematikken.

Det er væsentligt at nævne, at alle socialrådgivere tager udgangs-

punkt i familiepleje frem for i døgninstitutioner eller socialpædagogiske

opholdssteder. På trods af, at socialrådgiverne ikke giver udtryk for, at

det er vanskeligt at dokumentere en tilknytning, peger de på tilfælde,

hvor det ikke er let at vurdere, om tilknytningen er tilstrækkeligt stærk.

Det kan medføre forskellige udfordringer og overvejelser i forhold til

børnenes videreførte anbringelse hos en plejefamilie. En socialrådgiver

fortæller, at det er en væsentlig problematik, at plejefamilien skal indstille

sig på, at den vil have barnet længe:

Plejefamilien skal jo også indstille sig på, at den har børn, indtil

de er 18 år. Så kan man altså ikke sige, at man ikke gider dem.

Altså, det kan man ikke. Eller det kan man godt, men det ville

ikke være fair over for børnene. Jeg tænker, at det er vigtigt, at

man har en god snak med plejefamilien, om det er det her, den

ønsker.

I forlængelse af denne problematik påpeger en anden socialrådgiver, at

det kan være vanskeligt at gisne om, hvordan den videreførte anbringelse

vil forløbe, og om tilknytningen eventuelt kan blive udfordret, når barnet

bliver ældre:

Altså med de her to piger, der havde vi da snakket om, at den

skulle være permanent, men der kunne vi jo allerede se, at den

her store pige var begyndt at ændre så meget adfærd, at vi egent-

lig var i tvivl om, om hun kunne blive ved med at rummes i den

her plejefamilie. Men jeg tænker, at dér hvor børnene starter som

ganske små, og hvor man kan sige, at det kører egentlig meget

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

godt, og det er en tvang, så vil jeg sige, at der begynder man

egentlig at kunne sige, at der er et formål med at bruge den.

Her giver socialrådgiveren udtryk for, at der kan opstå problemer i rela-

tionen mellem barnet og plejefamilien, når barnet kommer i puberteten,

hvilket står i forlængelse af de andre socialrådgiveres fortællinger. Van-

skeligheder i puberteten kan påvirke familielivet i plejefamilien og relati-

onen mellem barnet og plejeforældrene, således at tilknytningen mellem

dem kan blive udfordret.

En socialrådgiver uddyber netop problematikken om tilknytning

i forbindelse med en af sine tidligere sager. I denne sag er to brødre,

Thomas og Morten, blevet anbragt i en plejefamilie som henholdsvis

nyfødt og et par år gammel. I dag er Thomas og Morten store. Socialråd-

giveren fortæller, at Morten altid har været ”mors dreng” med henvis-

ning til drengenes biologiske mor. Det er kommet til udtryk ved, at den

biologiske mor har valgt Morten til og skubbet Thomas væk. Det har

medført, at Morten giver udtryk for, at han absolut vil hjem til sin mor,

og han er endt med at stikke af fra plejefamilien. Broren Thomas har,

ifølge socialrådgiveren, et symbiotisk forhold til plejemoren og vil gerne

blive i plejefamilien. Socialrådgiveren vurderer dog, at tilknytningen mel-

lem Thomas og plejemoren er usund for Thomas:

Thomas har vi stadigvæk nogle overvejelser, om ikke han skal et

andet sted hen, fordi vi har egentlig en oplevelse af, at plejefami-

lien bliver ved med at fastholde ham i et mønster, han sagtens

kan komme ud af. Men Thomas er også så tæt knyttet til den her

plejefamilie, at det er jo en overvejelse, om man skal begå over-

greb på den her dreng, der er 16 i dag, eller om man skal lade

ham blive i det miljø. Så det er en overvejelse, vi gør lige nu. Min

faglige vurdering er, at han skal flyttes for at komme i en bedre

udvikling, men det arbejder vi stadigvæk på. Mor har så begæret

ham hjemgivet, så det arbejder vi også lige med ved siden af. Så

det giver jo også noget uro for Thomas, kan man sige. Men det

er egentlig en ret kompleks sag, som giver rigtig mange faglige

overvejelser i forhold til, hvad er tilknytning, og hvad er udvik-

ling, og sådan fra det ene til det andet. Og en mor, som slet ikke

forstår, at hun ikke kan have de her børn hjemme.

Ifølge sagseksemplet er der mange overvejelser, som kan gøre det van-

skeligt at vurdere tilknytningen til plejefamilien. Thomas har uden tvivl

opnået en stærk tilknytning til sin plejefamilie, men ifølge socialrådgive-

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

ren er det sket på bekostning af at kunne udvikle sig på bedst mulig vis.

Det er et fagligt dilemma, idet det kan være voldsomt for Thomas at bli-

ve flyttet med det formål at komme i bedre udvikling.

En anden problematik, der generelt kan vanskeliggøre mulighe-

den for tilknytning, er samvær mellem barnet og de biologiske forældre.

En socialrådgiver giver udtryk for, at § 68 a (videreført anbringelse) er en

anvendelig paragraf, men at der dog mangler at blive taget højde for an-

dre sideløbende faktorer i en kompleks anbringelsessag. Vedkommende

tager særligt udgangspunkt i en sag, hvor samværet mellem en pige og

hendes biologiske forældre har besværliggjort muligheden for tilknytning

mellem pigen og plejefamilien. Samværet har båret præg af, at særligt

moren og morens forældre brugte mange kræfter på at påvirke pigen og

fortælle hende, at hun skulle hjem. Det har, ifølge socialrådgiveren, resul-

teret i stor forvirring hos pigen og manglende arbejdsro i plejefamilien.

Til sidst endte plejefamilien med at opgive anbringelsen. Socialrådgiveren

fortæller:

Der er så mange ting, der skaber uro, at selvom man bruger pa-

ragraffen, så er der stadig en masse støj, der kan komme ind fra

sidelinjen, og som kan gøre det svært for pigen at være i. Hun

bliver påvirket så massivt i det samvær, at hun aldrig nogensinde

falder til [på anbringelsesstedet].

OPSUMMERING

I forhold til anvendelse af § 68 a om videreført anbringelse giver social-

rådgiverne overordnet set udtryk for, at lovreglen kan skabe ro for alle

parter – barnet, forældrene og anbringelsesstedet.

Der forekommer en vis usikkerhed i de nye lovreglers imple-

menteringsfase. Det kommer til udtryk som en oplevelse af, at Ankesty-

relsen erklærer sig uenig i forvaltningens indstilling til anvendelse af lov-

reglen pga. fejl i dokumentationen. I forlængelse heraf er der fra sagsbe-

handlernes side et ønske om, at man kan læne sig op ad sagseksempler

fra Ankestyrelsen.

Socialrådgiverne angiver, at de i udstrakt grad tager højde for

forældrenes udviklingspotentiale i anvendelsen af lovreglen, til trods for

at lovreglen ikke indeholder krav om sådanne hensyn. De påpeger, at en

styrke i lovreglen netop er, at fokus flyttes fra forældrenes rettigheder til

barnets bedste.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Det er et gennemgående fokus hos socialrådgiverne, at de først

og fremmest vil forsøge at skabe forældresamarbejde, da et godt foræl-

dresamarbejde gavner barnets trivsel, fordi det kan være destruktivt for

barnet at befinde sig i et krydspres mellem konfliktende parter.

Tilknytningen mellem barnet og anbringelsesstedet kan være ud-

sat for en lang række forstyrrende forhold som fx et besværet samvær

mellem barn og biologiske forældre eller en usund tilknytning mellem

barn og anbringelsessted, hvorfor det kan være vanskeligt at vurdere, om

tilknytningen er tilstrækkeligt stærk, og om det er til barnets bedste.

Flere socialrådgivere giver udtryk for, at de i nogle sager fore-

trækker at anvende forlænget genbehandlingsfrist frem for lovreglen om

videreført anbringelse. Argumentet herfor er pragmatisk, idet de har en

oplevelse af, at den forlængede genbehandlingsfrist kan være nemmere at

få igennem i børn og unge-udvalget.

SAMMENFATTENDE KONKLUSION

I dette kapitel har vi set på udbredelsen og anvendelsen af de tre lovreg-

ler, der indgik som en del af Barnets Reform med det formål at øge kon-

tinuiteten og forebygge sammenbrud i anbringelser. De interviewede so-

cialrådgivere var alle bekendte med lovreglerne, om end der forekom

store variationer i deres erfaringer med og holdninger til lovreglerne samt

deres forståelse af lovreglernes anvendelse. I den forbindelse peger soci-

alrådgiverne på forskelle i måden at orientere sig om og forstå de nye

lovregler på, hvor nogle har oplevet at måtte investere meget tid på egen

hånd for at kunne forstå grundlaget for anvendelsen af lovreglerne.

I kapitlets teoretiske afsnit så vi, at tidligere undersøgelser viser,

at socialrådgivere generelt oplever problemer med, at dokumentations-

krav er tidskrævende. Derudover blev det påpeget, at det kunne være

udfordrende at implementere ny lovgivning, da det opleves som meget

ressourcekrævende. Resultatet af denne undersøgelse viser, at der er tale

om lovregler, der kræver en ekstra indsats for socialrådgiverne at anven-

de, både i form af de grundige overvejelser, de lægger bag en indstilling

efter lovreglerne, men også på grund af den påkrævede dokumentation.

Anvendelsen af lovreglerne kan derfor godt sættes i sammenhæng med

de generelle vilkår for sagsbehandlingen.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Gennem socialrådgivernes beretninger om deres konkrete arbej-

de med børnesager bliver det tydeligt, at beslutningerne i høj grad hviler

på skøn – hvilket generelt kendetegner markarbejderes opgaver (Nielsen

& Winter 2008). En del af anbringelsesområdet er kendetegnet ved

komplekse problemstillinger, hvor det kan være svært at bedømme, hvad

der er til barnets bedste. Selvom man står med en konkret sag, hvor lov-

reglen kunne anvendes, kan der være andre hensyn at tage, der betyder,

at man fravælger at anvende lovreglen. De resultater ligger i forlængelse

af Egelund & Thomsens undersøgelse (2002), der peger på en lang række

forskelle i socialrådgivernes vurderinger af konkrete sager. Denne pointe

støttes af Wilsons (1989) forskning, der lægger vægt på socialrådgivernes

individuelle erfaringer og baggrund i sagsbehandlingen.

Undersøgelsen indikerer, at der er en påvirkningsproces mellem

børn og unge-udvalget på den ene side og socialrådgiverne på den anden.

Påvirkningsprocessen kommer til udtryk i, at socialrådgiverne kan op-

bygge antagelser om, hvilke typer sager de kan få igennem i børn og un-

geudvalget på baggrund af de afgørelser, som udvalget træffer. Inter-

viewene med socialrådgiverne tegner et billede af, at socialrådgiverne,

hvis et børn og unge-udvalg opleves som ”konservativt” i forhold til at

understøtte en indstilling om anvendelse af lovreglerne, efterfølgende

bliver tilbageholdende med at indstille sådanne sager for udvalget. På den

måde undgår de at anvende ressourcer på noget, de opfatter som udsigts-

løst. Men samtidig betyder det, at udfaldet af den eller de første sager i

børn og unge-udvalget kan blive afgørende for socialrådgivernes efter-

følgende praksis.

En af undersøgelsens centrale tematikker er betydningen af sam-

arbejdet med barnet, plejefamilien og de biologiske forældre. Et godt

samarbejde beskrives som grundlaget for at skabe kontinuitet i anbrin-

gelsen. Socialrådgiverne vil helst gå dialogens vej og undgå tvang. De

giver udtryk for, at valget af foranstaltning og indstilling afhænger af,

hvordan betingelserne for at bevare samarbejdet ser ud. De vil derfor

være tilbageholdende med at anvende lovreglerne, hvis de vurderer, at

det vil skabe splid i samarbejdet om anbringelsen. Særligt § 62, stk. 5 (3-

års-reglen for de 0- til 1-årige) og § 68 a (om videreført anbringelse) op-

leves som et stort indgreb over for forældrene.

Den tvivl og usikkerhed socialrådgiverne oplever, medfører, at

de bliver tilbageholdende med at anvende lovreglerne. Det er derfor

sandsynligt, at der må være tilfælde, hvor lovreglerne kunne være brugt,

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

men ikke er blevet det. Selvom socialrådgiverne generelt gør sig overve-

jelser om at anvende lovreglerne, hvor det ud fra de givne forhold vurde-

res at være hensigtsmæssigt, kan man på baggrund af undersøgelsen sige,

at der er et potentiale for at anvende lovreglerne i større udstrækning,

end tilfældet er.

Begrebet ”forældresamarbejde” er et gennemgående tema i un-

dersøgelsen, og det fremgår ligeledes af interviewene med socialrådgiver-

ne, at ”det gode forældresamarbejde” fylder meget i deres arbejde. Flere

af de interviewede socialrådgivere giver udtryk for, at de indimellem op-

lever et modsætningsfyldt forhold mellem et godt forældresamarbejde og

anvendelsen af lovreglerne. En fortolkning af, hvorfor dette modsæt-

ningsforhold opstår, er, at det gode forældresamarbejde for socialrådgi-

verne handler om at undgå konflikt med forældrene. På den baggrund

kan der opstå en tendens til, at socialrådgiverne ikke i tilstrækkelig grad

og med tilstrækkelig tydelighed får italesat barnets behov over for foræl-

drene, idet de viger tilbage fra en svær samtale for at undgå konflikt. En

sådan dialog med forældrene kræver, at socialrådgiverne skaber tid og

rum til at dele faglige vurderinger og viden med forældrene – et rum,

som det måske kan være svært at skabe i en travl hverdag.

Der er en anden fortolkning af, hvorfor anvendelsen af lovreg-

lerne og det gode forældresamarbejde kan virke modsætningsfyldt. Det

kan hænge sammen med den uforudsigelighed, som socialrådgiverne op-

lever vedrørende, om sager lagt op til børn og unge-udvalget bliver til-

trådt. Denne uforudsigelighed er forbundet med socialrådgivernes faglige

usikkerhed. Fra dette perspektiv oplever socialrådgiverne, at anvendelsen

af lovreglerne sker på bekostning af et godt samarbejde med de biologi-

ske forældre, idet de oplever lovreglerne som meget indgribende og svæ-

re at forklare for forældrene. Hvis en indstilling efterfølgende bliver af-

vist i børn og unge-udvalget, kan socialrådgiverne opleve at stå tilbage

med en svær opgave i forhold til at forklare sagen for forældrene og der-

ved både sikre et godt forældresamarbejde og barnets tarv.

Begge fortolkninger peger på, at der er en mangel på faglig støtte

og kvalificeret faglig ledelse i forbindelse med vanskelige beslutninger.

Denne faglige støtte kunne eksempelvis fokusere på, hvordan socialråd-

giverne fremadrettet kunne bruge Ankestyrelsens afgørelser som lærings-

redskab, fordi Ankestyrelsen definerer, hvad der er juridisk korrekt prak-

sis. Det ville bidrage til at reducere den tvivl og usikkerhed, socialrådgi-

verne oplever, og som betyder en tilbageholdenhed med at anvende lov-

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

reglerne. Den faglige støtte kunne også være med til at ruste socialrådgi-

verne til at sætte forældrene ind i deres faglige vurdering af, hvorfor an-

vendelsen af lovreglerne er til barnets bedste. På den måde vil en sådan

støtte danne grundlag for forældrenes forståelse for, og derved også ac-

cept af, socialrådgivernes beslutning om anvendelsen af lovreglerne.

KAPITEL 5

KONKLUSION OG

PERSPEKTIVERING

I dette afsluttende kapitel samler vi op på indsigter og konklusioner fra

analysen af udbredelsen og anvendelsen af lovreglerne om kontinuitet i

anbringelser i kommunerne. Vi fremhæver desuden tre opmærksom-

hedspunkter, der er vigtige for den fremtidige implementering af lovreg-

lerne.

UDBREDELSE OG ANVENDELSE AF LOVREGLERNE I

KOMMUNERNE

Fra analysen af udbredelsen og anvendelsen af lovreglerne i kommuner-

ne er det en central indsigt, at lovreglerne skal anvendes i en kommunal

kontekst fyldt med dilemmaer og nuancer, der sjældent er så sort/hvide,

at brugen af de nye lovregler forekommer klokkeklar. Socialrådgiverne

har overordnet en positiv indstilling til lovreglerne og ser dem som mu-

ligheder i forhold til at skabe mere kontinuitet og ro i barnets liv. Det er

dog ofte kompliceret at vurdere, hvad der er bedst for barnet. Selvom en

socialrådgiver har en sag, hvor en af de nye lovregler kunne anvendes,

kan der være andre hensyn at tage, der betyder, at socialrådgiveren fra-

vælger at tage lovreglen i brug. En vigtig grund er hensynet til forældre-

samarbejdet, der

også

har betydning for barnets bedste og ikke blot for

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

forældrene. Vi konkluderer på den baggrund, at der antageligt er tilfælde,

hvor lovreglerne kunne være taget i anvendelse, men ikke blev det. Det

er bl.a. på grund af modstridende hensyn, som ofte skal afvejes på basis

af manglende mulighed for at forudsige, hvad der er til barnets bedste.

Vi vil i den sammenhæng diskutere nogle overordnede opmærk-

somhedspunkter for det videre arbejde med udbredelsen af lovreglerne.

Vi hæfter os særligt ved de forhold, der ser ud til at gøre socialrådgiverne

forbeholdne og usikre i deres anvendelse af lovreglerne, og som dermed

kan være afgørende for den tilsigtede virkning af lovreglerne om at skabe

mere kontinuitet i børnenes anbringelsesforløb.

Vi retter dermed opmærksomheden mod tre forhold, der kan

have betydning for lovreglernes anvendelse på længere sigt og for, at de-

res potentiale dermed kan indfries:

Konkrete sagseksempler fra Ankestyrelsen

Faglig støtte i anvendelsen af lovreglerne og samarbejdet med foræl-

drene

Rammer for sagsbehandlingen.

CASES FRA ANKESTYRELSEN

Som analysen af anvendelsen af lovreglerne pegede på, giver socialrådgi-

verne udtryk for en vis usikkerhed i forbindelse med deres overvejelser

om en anvendelse af lovreglerne. I den forbindelse betoner flere, at de er

tilbageholdne med at bruge lovreglerne, da de har oplevet, at Ankestyrel-

sen har afvist sager med indstillinger om anvendelse af 3-års-reglen for 0-

årige (§ 62, stk. 5) og reglen om videreført anbringelse (§ 68 a). I forbin-

delse med afgørelser om brug af reglen om en 3-årig genbehandlingsfrist

for de 0- til 1-årige (§ 62, stk. 5) påpeges det, at der er sager, hvor Anke-

styrelsen har besluttet at sætte genbehandlingsfristen ned til 1 år, hvilket

har været overraskende for de pågældende socialrådgivere. I forbindelse

med anvendelsen af reglen om videreført anbringelse uden krav om gen-

behandling (§ 68 a) gives der ligeledes udtryk for, at der har været en

uklarhed og forvirring omkring Ankestyrelsens afgørelser. I den forbin-

delse kunne det være brugbart med nogle konkrete sagseksempler fra

Ankestyrelsen, som socialrådgiverne kunne læne sig op ad. Sådanne sags-

eksempler kan tydeliggøre, hvad der specifikt er blevet lagt vægt på i en

sag, og socialrådgiverne kan på den baggrund opnå indsigt i, hvad der

kræves for at få fulgt en indstilling, hvor de nye regler anvendes.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

FAGLIG STØTTE I ANVENDELSEN AF LOVREGLERNE

Faglig og ledelsesmæssig støtte kan imødekomme socialrådgivernes usik-

kerhed om, hvordan indholdet af lovreglerne skal tolkes, hvornår de kan

anvendes, og hvordan socialrådgiverne bedst muligt håndterer forældre-

samarbejdet. Med et fokus på forståelsen af lovreglerne kunne man fore-

stille sig, at socialrådgiverne ville blive styrket i deres anvendelse af lov-

reglerne. I undersøgelsen belyste vi eksempelvis, hvordan flere af social-

rådgiverne lagde vægt på forældrenes udviklingspotentiale i deres overve-

jelser om anvendelsen af lovreglen om videreført anbringelse (§ 68 a) til

trods for, at dette hensyn ikke følger af lovgivningen. Den generelle

usikkerhed om anvendelsen af lovreglerne kan håndteres gennem bedre

faglig ledelse med henblik på at implementere tiltag (i form af fx uddan-

nelse, juridisk sparring, vidensdeling, fremadrettet brug af Ankestyrelsens

afgørelser), som gør det nemmere for socialrådgiverne at anvende lov-

reglerne. Derudover kan bedre faglig ledelse styrke socialrådgivernes

kompetencer i forhold til dialogen med forældrene og til, hvordan man

skaber et godt samarbejde med dem.

BEDRE RAMMER FOR SAGSBEHANDLINGEN

At indstille en sag til brug af § 62, stk. 5 (3-års-reglen for de 0-årige) eller

§ 68 a (videreført anbringelse) er, ifølge socialrådgiverne, ressourcekræ-

vende. Det kræver tid at indsamle den nødvendige dokumentation, og

der skal tages højde for en lang række forhold, før en anvendelse over-

hovedet kommer på tale. Flere socialrådgivere fortæller, at de omfattende

krav til sagsbehandling kan bevirke, at de er tilbageholdende med at an-

vende lovreglerne, hvis de har den mindste tvivl om, at sagen kan gå

igennem i børn og unge-udvalget. I forlængelse heraf er det derfor et

opmærksomhedspunkt, at socialrådgiverne skal have de rette forudsæt-

ninger for at iværksætte det nødvendige dokumentationsarbejde. Disse

forudsætninger er fx systematik i arbejdsgangen og tilrettelæggelse af ar-

bejde i team for at udnytte kollektiv viden. Som undersøgelsen også indi-

kerede, oplever socialrådgiverne samarbejdet med de forskellige parter

som vigtigt for at skabe kontinuitet og forebygge sammenbrud. På bag-

grund af undersøgelsen kan vi således pege på vigtigheden af, at der af-

sættes tid til de enkelte sager, hvis lovreglernes hensigt om kontinuitet

skal indfries.

BILAG

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Bilag 1

IDENTIFIKATION

SAMMENLIGNINGSGRUPPE

MÅLGRUPPE

DESIGN AF IDENTIFIKATION AF MÅLGRUPPE OG SAMMENLIG-

NINGSGRUPPE

Formålet med delundersøgelse 1 er, som nævnt, at identificere de børn

og unge, for hvem der træffes afgørelser efter de nye lovregler, dvs. den

primære målgruppe, samt to kontrolgrupper i form af den sekundære

målgruppe og sammenligningsgruppen. Den sekundære målgruppe og

sammenligningsgruppen består af børn og unge, som potentielt kunne

have fået indsatserne under de nye lovregler henholdsvis efter og før lo-

vens ikrafttræden.

Ved at inddele i en primær målgruppe, en sekundær målgruppe

og en sammenligningsgruppe bliver vi i stand til at måle og vurdere lov-

reglernes virkning. Det gælder både for lovreglernes umiddelbare effekt

på kontinuitet og stabilitet i anbragte børns liv samt den mere langsigtede

effekt i forhold til de anbragte børns personlige udvikling (hvilket er

formålet med delundersøgelse 3).

Identifikationen af både den primære målgruppe, den sekundære

målgruppe og sammenligningsgruppen bygger på data fra Ankestyrelsens

anbringelsesstatistik.

MÅLGRUPPE OG SAMMENLIGNINGSGRUPPE

I undersøgelsens

primære målgruppe

indgår alle de børn og unge, for hvem

der er truffet afgørelse efter de nye lovregler fra 1. juli 2010 til og med 31.

december 2012. Idéen med først at inddrage børn og unge med afgørel-

ser fra denne periode og ikke allerede fra de nye lovreglers ikrafttræden 1.

juli 2009, er, at implementeringen af nye lovregler i kommunerne ofte

tager tid (Christoffersen m.fl., 2005; Hestbæk m.fl., 2006).

I den

sekundære målgruppe

indgår alle de børn og unge, som an-

bringes i perioden 1. juli 2010 til og med 2012, og som opfylder betingel-

serne i de nye lovkrav, men hvor lovreglerne ikke anvendes. Ved at ind-

drage den sekundære målgruppe opnår vi større viden om den primære

målgruppe. For børn og unge i den sekundære målgruppe er der i sags-

behandlingen blevet taget stilling til, hvorvidt de skulle ”behandles” efter

en af de nye regler eller ej. Den sekundære målgruppe kan dermed være

påvirket af de nye lovregler og opleve en indirekte effekt af dem. Identi-

ficeringen af den sekundære målgruppe indgår derfor som et vigtigt ele-

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

ment i effektevalueringen og vurderingen af effekten for dem, der faktisk

får indsatsen, dvs. hvor der sker en afgørelse efter en af de nye lovregler.

I sammenligningsgruppen indgår de børn og unge, der fra 1. ja-

nuar 2006 til og med 31. december 2008 er blevet anbragt uden for

hjemmet, og som stadig er anbragt i måleperioden 1. juli 2010 til 31. de-

cember 2012. Formålet med sammenligningen med denne gruppe er at

tegne et billede af, hvorvidt der sker færre sammenbrud, når der er truf-

fet afgørelse efter de nye lovregler i forhold til sammenligningsgruppen.

Idéen med sammenligningsgruppen er, at den skal repræsentere den kon-

trafaktiske situation – hvad ville der være sket uden vedtagelsen af de nye

lovregler? Den bruges til at sikre, at den effekt, vi måler hos den primære

målgruppe, skyldes selve indsatsen og dermed ikke er en effekt, der alli-

gevel ville være opstået af andre grunde (Nielsen m.fl., 2007). Det er for-

udsætningen for effektmålingen i delundersøgelse 2, at vi konstruerer

sammenligningsgruppen, så den i maksimal grad ligner den primære mål-

gruppe uden at modtage de indsatser,

der følger af de nye lovregler.

TRE GRUPPER FOR HVER LOVREGEL

For hver af de tre lovregler inddeler vi i en primær målgruppe, en sekun-

dær målgruppe og en sammenligningsgruppe:

•

1: Lovregel om børn anbragt i op til 3 år uden krav om genbehand-

ling (3-års-reglen for 0-årige):

Primær målgruppe:

0-1-årige børn, for hvem der træffes afgørelse om

anbringelse og genbehandling af deres sag efter de nye lovregler.

Det vil sige børn, for hvem der er blevet truffet afgørelse om an-

bringelse i op til 3 år uden krav om genbehandling af sagen (§ 62,

stk. 5) i perioden 2010-2012.

Sekundær målgruppe:

0-1-årige børn, som opfylder betingelserne for

brug af lovreglen, men hvor lovreglen ikke anvendes i perioden

2010-2012.

Sammenligningsgruppe:

Anbragte børn i alderen 0-1 år, hvor anbringel-

sessagen genbehandles i perioden 2006-2008.

2: Lovregel om hjemgivelse med hjemgivelsesperiode:

•

12. Med sådan en sammenligningsgruppe er der en risiko for, at sammenligningsgruppen bliver

reduceret, eftersom børn og unge i denne gruppe bliver behandlet under de nye lovregler.

13. Der er ingen sekundær målgruppe under denne lovregel, da bestemmelsen om en hjemgivelses-

periode gælder for alle hjemgivelser.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Primær målgruppe:

0-17-årige anbragte børn, der hjemgives fra en an-

bringelse, og hvor kommunalbestyrelsen har truffet afgørelse om

hjemgivelsesperiode på op til 6 måneder (§ 68, stk. 4).

Sammenligningsgruppe:

Børn og unge, for hvem der er truffet afgørel-

ser om hjemgivelse i perioden 2006-2008.

•

3: Lovregel om videreførelse af anbringelse på grund af stærk til-

knytning til anbringelsesstedet:

Primær målgruppe:

Anbragte børn, der har været anbragt i mindst 3 år,

og hvor de kommunale myndigheder (børn og unge-udvalget) vide-

refører en anbringelse uden tidsbegrænsning ud fra en vurdering af

tilknytning til anbringelsesstedet (§ 68a, stk. 1) i perioden 2010-2012.

Sekundær målgruppe:

Anbragte børn, der har været anbragt i mindst 3

år, og som opfylder betingelserne for brug af lovreglen, men hvor

lovreglen ikke anvendes i perioden 2010-2012.

Sammenligningsgruppen:

Børn og unge, for hvem der er truffet afgørel-

ser om hjemgivelse i perioden 2006-2008, efter at barnet/den unge

har været anbragt i mere end 3 år (dvs. inden lovens ikrafttræden).

UDFORDRINGER MED IDENTIFIKATION AF BØRN OG UNGE

Der har været udfordringer forbundet med gennemførelse af delunder-

søgelse 1. Én udfordring gælder identifikation af en sekundær målgruppe

for lovreglen vedrørende en hjemgivelsesperiode. I princippet skulle der

træffes afgørelse om en hjemgivelsesperiode ved

alle

sager om hjemgivel-

se af anbragte børn og unge. Det er derfor umuligt at identificere en se-

kundær målgruppe bestående af en gruppe anbragte, der ikke har fået

indsatsen.

Et andet, mere generelt, problem er, at der har vist sig at være

graverende fejl i indberetningerne vedrørende anvendelsen af § 62, stk. 5.

Tabel B1.1 viser forskellene mellem Ankestyrelsens statistik og SFI’s op-

gørelse for 3-års-reglen for 0-årige (§ 62, stk. 5). Forskellene skyldes

sandsynligvis, at der kan være indberetningsfejl i disse statistikker, så der

kan forekomme flere indberetninger for børn, der er ældre end to år,

med afgørelser efter lovbestemmelsen. Der kan også forekomme flere

indberetninger for de samme afgørelser. Det er således nødvendigt at

tage stilling til, hvordan fejlen kan være opstået og vælge, hvilken af de

modstridende oplysninger vi stoler mest på.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

TABEL B1.1

Sager vedrørende 2 af de 3 nye lovreger forelagt børn og unge-udvalget i 2010-

2012. Særskilt for år. Antal.

2010

2011

2012

I alt

§ 62, stk. 5, anbringelse af 0-1-årige i op til 3 år uden

krav om genbehandling

Ankestyrelsens statistik (trykte årsberetninger)

Ankestyrelsens reviderede midlertidige opgørelse

SFI’s (foreløbige tal baseret på Ankestyrelsens data-

base)

§ 68a, stk. 1, videreførelse af anbringelse uden tidsbe-

grænsning (tilknytning til anbringelsesstedet)

Ankestyrelsens statistik (trykte årsberetninger)

SFI (foreløbige tal baseret på Ankestyrelsens data-

base)

Kilde: Ankestyrelsens database.

IDENTIFIKATION AF BØRN OG UNGE I MÅLGRUPPER OG SAM-

MENLIGNINGSGRUPPE

Vi evaluerer de nye lovregler ved at sammenligne dem, der fik de pågæl-

dende indsatser under lovreglerne (en primær målgruppe), med dem, der

mest ligner dem, men som ikke fik de pågældende indsatser, selvom de

opfyldte betingelserne (en sekundær målgruppe samt en sammenlig-

ningsgruppe), og derved vurdere effekten af de nye lovregler. For at

kunne gøre det indsamler vi data om disse tre grupper på en sådan måde,

at det vil være muligt at generalisere resultaterne til at gælde fremtidige

anvendelser af indsatserne. Inden vi identificerer de respektive grupper,

gennemgår vi relevante generelle udfordringer, der er forbundet med at

skabe grundlag for generalisering fra vores identificerede målgrupper og

sammenligningsgruppe til hele populationen.

DANNELSE AF MÅLPOPULATION OG RAMMEPOPULATION

Undersøgelsen kan opdeles i fire faser. I den første fase bestemmes

mål-

populationen,

som består af den gruppe, vi ønsker, at vores resultater kan

generaliseres til (se bilagsfigur B1.1). I denne undersøgelse er det alle an-

bragte børn og unge, der er omfattet af de nye lovregler. I den anden fase

etablerer vi en udvalgsramme, dvs. en

rammepopulation

bestående af de

personer, hvorfra vi kan udtrække en stikprøve. Stikprøven udtrækkes i

tredje fase, og stikprøven er i figuren benævnt

survey-udvalget.

Herefter går

vi til den fjerde fase, hvor vi kontakter respondenterne og indsamler data.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

De indsamlede data vil udgøre

analyseudvalget

(Christoffersen, 1984). Bi-

lagsfigur B1.1 synliggør de mange mulige vanskeligheder, vi skal være

opmærksomme på.

Imellem hver fase kan der forekomme uoverensstemmelser,

hvilket er forsøgt illustreret i bilagsfigur B1.1.

BILAGSFIGUR B1.1

Teoretiske muligheder for forskelle mellem survey-undersøgelsesfasernes popu-

lations- og udvalgsdefinitioner.

Kilde: Christoffersen, 1984.

Der kan fx forekomme personer, der er med i målpopulationen, men

som ikke er med i rammepopulationen. Det kalder man

underdækning.

Imidlertid kan der også forekomme personer i rammepopulationen, som

ikke er med i målpopulationen. Det kaldes

overdækning

(Swensson, 1983).

I det følgende vil vi blive konfronteret med eksempler på alle disse pro-

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

blemer med uoverensstemmelse mellem målpopulationen og det endeli-

ge analyseudvalg, som vi skal være opmærksomme på, når vi ønsker at

generalisere resultaterne af analyserne til at gælde for målpopulationen.

MÅLPOPULATIONEN

Vores

målpopulation

(1) består, som nævnt, af de børn og unge, der er om-

fattet af de nye lovregler, og vi forsøger at tilrettelægge dataindsamlingen

på en sådan måde, at vi kan generalisere resultaterne til at være dækkende

for denne målpopulation.

For at kunne evaluere effekter af de nye lovregler sammenligner

vi den primære målgruppe med to grupper (en sekundær målgruppe og

en sammenligningsgruppe), som ligner indsatsgruppen. På den måde kan

vi med rimelighed sige, at det kun er indsatsen, der adskiller indsatsgrup-

pen fra disse grupper. I dette afsnit vil vi identificere disse tre grupper.

RAMMEPOPULATIONEN

Vi har dannet en rammepopulation til brug for udtræk af en stikprøve

med udgangspunkt i en delmængde af Ankestyrelsens samlede register

over nuværende og tidligere anbragte børn og unge. Udvalgsrammen

inkluderer alle de børn og unge, der optræder med en anbringelse i An-

kestyrelsens register og således har været anbragt uden for hjemmet, in-

den de er fyldt 16 år. I alt er der i Ankestyrelsens anbringelsesregister

9.451 børn og unge, der er født i 1997-2012 (Ankestyrelsen, 2011;

Ankestyrelsen, 2012; Ankestyrelsen, 2013).

Udvælgelsen af primær og sekundær målgruppe samt af sam-

menligningsgruppen er alene sket på grundlag af oplysninger i data, der

er indberettet til anbringelsesstatistikken (det reguleres i henhold til rets-

sikkerhedsloven

). Der er udarbejdet særlige indberetningsskemaer, der

løbende ændres i overensstemmelse med ændrede regler om anbringelse

af børn og unge. Anbringelsesstatistikken baserer sig dels på anledning

og årsager til anbringelse, dels på de efterfølgende sagsbehandlingsskridt,

dvs. opfølgning af indsats, kontinuitet, flytninger og ophør af anbringel-

sen.

Skemaerne udfyldes online af en socialrådgiver i kommunerne,

og der kan forekomme misforståelser og inddateringsfejl. Dette er nor-

14. Jf. § 63, stk. 3, og § 64, stk. 4, i Socialministeriets bekendtgørelse 1635 af 22. december 2010 om

retssikkerhed og administration på det sociale område.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

malt ikke et problem, når man analyserer store datamængder, hvor indda-

teringsfejlene er usystematiske og tilfældigt spredt. I denne undersøgelse

er der imidlertid kun tale om ganske få observationer, og tilfældige eller

systematiske fejlindberetninger optræder i et relativt stort omfang. Det

kan påvirke resultaterne og give en forholdsvis stor usikkerhed og der-

med forringe mulighederne for at generalisere resultaterne ud over de

personer, der er undersøgt.

Det er forbundet med problemer efterfølgende at korrigere ind-

dateringsfejl, som kan opstå af mange forskellige årsager. Det kræver

indsigt i inddateringsprocessen, hvis man søger at finde løsninger på ind-

dateringsfejl, som det fx er tilfældet, når der optræder modstridende op-

lysninger i data. For de data, der danner grundlag for evalueringen af de

nye lovregler, kan der fx ske inddateringer, hvor det ser ud, som om et

barn i skolealderen har fået en indsats, der er forbeholdt 0-1-årige. Vi er i

sådanne tilfælde nødt til at foretage en vurdering af, hvordan fejlen kan

være opstået, og vælge, hvilken af de modstridende oplysninger, vi øn-

sker at stole på.

BØRNENE OG DE UNGES KØN OG ALDER

Vi har undersøgt køn og alder for børnene og de unge i udvalgsrammen.

De fordeler sig med henholdsvis 54 pct. drenge og 46 pct. piger (se bi-

lagstabel B1.2). Vi ser således en svag overrepræsentation af drenge i

forhold til, hvad vi skulle forvente, idet der hvert år fødes 51,4 pct. dren-

ge og 48,6 pct. piger (Christoffersen, 2004; Danmarks Statistik, 1997;

Danmarks Statistik, 2009). Overrepræsentationen af drenge er forvente-

lig og i overensstemmelse med andre undersøgelser af børn og unge, der

anbringes uden for hjemmet.

BILAGSTABEL B1.2

Børn og unge i udvalgsrammen i 2012, fordelt efter køn. Procent og antal.

Procent

Antal

Anm.: Kun personer født i perioden 1999-2012.

Kilde: SFI’s beregninger på registerdata.

Drenge

5.113

Piger

4.338

I alt

100

9.451

Børn og unge, der anbringes uden for hjemmet, er ofte teenagere, og det

er kun relativt få børn og unge, der anbringes i førskolealderen. Denne

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

aldersfordeling af de anbragte ses også i nærværende datamateriale (bi-

lagstabel B1.3). I 2012 udgjorde de over 6-årige tre fjerdedele (75 pct.) af

de børn og unge, der er eller har været anbragt uden for hjemmet.

BILAGSTABEL B1.3

Børn og unge i udvalgsrammen i 2012, fordelt efter alder. Procent og antal.

Alder

0-1

2-6

6-11

12-15

I alt

Procent

101

Antal

534

1.853

4.521

2.543

9.451

Anm.: Procenttal summer ikke til 100 på grund af afrunding. Personer, der er over 15 år i 2012, udelukkes af analyserne.

Dvs. at personer, der er født 1984-1998, ekskluderes, ligesom personer født efter 2012 ikke er medtaget.

Kilde: SFI’s beregninger på registerdata.

IDENTIFICERING AF PRIMÆR OG SEKUNDÆR MÅLGRUPPE OG

SAMMENLIGNINGSGRUPPE

Vi vil nu identificere henholdsvis den primære og den sekundære mål-

gruppe samt sammenligningsgruppen. Det vil vi gøre inden for hver af

de tre nye lovregler, henholdsvis lovreglen om anbringelse i op til 3 år

uden krav om genbehandling (3-års-reglen for 0-årige), lovreglen om

hjemgivelse med hjemgivelsesperiode samt lovreglen om videreførte an-

bringelser på grund af stærk tilknytning til anbringelsesstedet.

I: BØRN ANBRAGT I OP TIL 3 ÅR UDEN KRAV OM GENBEHANDLING

I tilfælde, hvor betingelserne for anbringelse uden for hjemmet foregår

uden samtykke (§ 58), giver den nye bestemmelse mulighed for, at børn

under 1 år kan anbringes i op til 3 år uden krav om genbehandling. Lo-

ven trådte i kraft 1. juli 2009.

Der er således tale om en lovregel, der alene er rettet imod

spædbørn, dvs. børn under 1 år. For at få det bedst mulige sammenlig-

ningsgrundlag til at vurdere effekten af den nye lovregel tilstræber vi, at

den sekundære målgruppe og sammenligningsgruppen ligner dem, der

faktisk anbringes efter den nye lovregel, så meget som muligt. Det opnår

vi ved at udtage dem, der blev anbragt uden samtykke, inden de fyldte 1

år, og

inden

lovreglen trådte i kraft (sammenligningsgruppen). Sammen-

ligningsgruppen kommer således til at bestå af børn, der er anbragt uden

for hjemmet i perioden 2006-2008, inden de fyldte 1 år, uden forældres

samtykke. Den sekundære målgruppe består af de børn, der er anbragt

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

uden samtykke, inden de fyldte 1 år, og

efter

at bestemmelsen trådte i

kraft – uden at bestemmelsen kom i anvendelse for deres vedkommende.

BILAGSTABEL B1.4

Primær og sekundær målgruppe samt sammenligningsgruppe for børn anbragt

uden for hjemmet inden deres fyldte første år. Særskilt for alle 0-1-årige anbrag-

te samt for de 0-1-årige anbragte uden forældres samtykke. Antal.

Ånbringelsesår

2006

2007

2008

I alt

2009

2010

2011

2012

I alt

2010

2011

2012

I alt:

0-1-årige anbragt i året Heraf børn anbragt uden forældres samtykke

Sammenligningsgruppe

120

133

158

411

134

166

Sekundær målgruppe

163

171

161

495

161

Primær målgruppe

Anm.: Uden samtykke i henhold til § 58, stk. 1 og 2. Kun personer født efter 1996. Året 2009 medtages ikke, fordi dette

kalenderår kan indeholde børn og unge, der har fået indsatsen i anden halvdel af kalenderåret. De børn, der efterføl-

gende har fået en indsats, medtages ikke i den samlede sammenligningsgruppe eller i den sekundære målgruppe.

Kilde: Ankestyrelsens anbringelsesdata.

Det er – som det fremgår af bilagstabel B1.4 – relativt sjældent, at et

spædbarn anbringes uden for hjemmet. For eksempel er der i den primæ-

re målgruppe (perioden 2010-2012) kun 40 børn i alt. I sammenlignings-

gruppen (perioden 2006-2008) er der i alt kun 411 tilfælde, og det er sær-

lig sjældent, at det foregår uden forældres samtykke (kun 134 tilfælde i

samme periode). Denne betingelse – at anbringelsen foregår uden sam-

tykke – er nødvendig, fordi vi antager, at de sager, hvor barnet anbringes

uden forældrenes samtykke, er de sager, hvor forældrene har de største

problemer, hvorved sandsynligheden for, at barnet anbringes i op til 3 år

uden krav om genbehandling, er størst. Årligt er der omkring 160 børn,

der anbringes, inden de er fyldt 1 år, og heraf er der omkring 50, der an-

bringes uden samtykke.

Man bør dog være opmærksom på, at det ikke vil være relevant

at bringe lovreglen om 3 års anbringelse i anvendelse i

alle

tilfælde, hvor

barnet anbringes inden 1-års-alderen uden forældres samtykke. Der kan

100

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

fx være tale om en akut, forbigående tilstand, hvor moderen er ude af

stand til at kunne give samtykke, fx ved en alvorlig fødselsdepression.

II: VIDEREFØRELSE AF ANBRINGELSE PÅ GRUND AF STÆRK

TILKNYTNING TIL ANBRINGELSESSTEDET

De kommunale myndigheder (børn og unge-udvalget) får med de nye

bestemmelser mulighed for at videreføre en anbringelse uden tidsbe-

grænsning, hvis et barn eller en ung er blevet stærkt knyttet til anbringel-

sesstedet og har været anbragt i over 3 år (jf. lov om social service § 68 a.

stk. 1).

Sammenligningsgruppen inden for denne lovregel består af de

børn og unge, der har været anbragt uden for hjemmet i mindst 3 år. I §

68a fremgår det, at bestemmelsen kan anvendes, hvis barnet har opnået

en så stærk tilknytning til anbringelsesstedet, at det på kortere og længere

sigt må antages at være af væsentlig betydning for barnets bedste at for-

blive på anbringelsesstedet.

Ved dannelsen af sammenligningsgruppen har vi alene fokuseret

på børn og unge, der har været det samme sted i mindst 3 år, fordi regi-

steroplysningerne ikke oplyser noget om tilknytningen til anbringelses-

stedet. Der vil således være tale om en såkaldt ”overdækning”, hvor der i

rammepopulationen vil blive medtaget nogle personer, der ikke tilhører

målpopulationen.

Tidligere forskning tyder på, at jo yngre barnet er på anbringel-

sestidspunktet, desto større sandsynlighed er der for, at det opnår en

stærk tilknytning til anbringelsesstedet og anbringelsesstedets omsorgs-

personer. Ud fra tidligere undersøgelser kan man se, at tilknytningen til

fx en plejefamilie (eller adoptionsfamilie) har særlig stor sandsynlighed

for at lykkes, hvis anbringelsen er sket i barnets første leveår. I en række

adoptionsundersøgelser, hvor adoptionen er sket senere i barnets liv,

bryder adoptionsforholdet sammen med en meget større hyppighed

(Christoffersen m.fl., 2007b). Vi overvejede, om vi kunne inddrage bar-

nets alder ved anbringelsen til at identificere børn og unge i sammenlig-

ningsgruppen, men vi gik bort fra det, fordi den tætte tilknytning også

kan opstå for de lidt ældre børn. Hvis vi havde inddraget barnets alder,

risikerede vi at begrænse både den sekundære målgruppe og sammenlig-

ningsgruppen og dermed introducere både en ”underdækning” og

en ”overdækning”, jf. bilagstabel B1.1.

101

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Nogle enkelte børn er blevet registreret for at have fået en afgø-

relse i børn og unge-udvalget i henhold til lovreglen om 3 års anbringelse

uden genbehandling, selvom deres alder var 2 år eller mere. Det har vi

valgt at fortolke som en inddateringsfejl og antaget, at der var truffet en

afgørelse i henhold til lovreglen om videreførelse af anbringelse, fordi

begge afgørelser omhandler en udsættelse af genbehandlingsfristen.

Ved dannelsen af den sekundære målgruppe og sammenlig-

ningsgruppen er der lagt vægt på, at anbringelsens varighed skulle være

mindst 3 år. Imidlertid er Ankestyrelsens statistikregister af forholdsvis

ny dato, idet det er startet i 2006, og historiske oplysninger om tidligere

anbringelser før det tidspunkt er mangelfulde. Det vil derfor være sådan,

at gruppen af børn og unge, der har været anbragt i mindst 3 år, stiger fra

2008 og frem til i dag. Især den sekundære målgruppe har nået at vokse

sig stor i løbet af 2010 til 2012, hvorimod sammenligningsgruppen kun

har haft perioden 2006-2008 til at have været anbragt i 3 år. Det vil give

en systematisk skævhed.

BILAGSTABEL B1.5

Børn anbragt i mindst 3 år. Særskilt for primær og sekundær målgruppe samt

sammenligningsgruppe vedr. lovreglen om videreførelse af anbringelse. Antal.

Undersøgelsesgruppe

Primær målgruppe

Sekundær målgruppe

Sammenligningsgruppe

Udvælgelseskriterie

§ 68 a stk. 1

Anbragt i mindst 3 år 2010-12

Anbragt i mindst 3 år 2006-08

Antal

2.849

613

Anm.: Der er efterfølgende udtrukket en stratificeret stikprøve på en sådan måde, at vi sigtede mod at opnå, at der i analy-

sedata er omkring 50 personer i hver af de tre grupper.

Kilde: SFI’s beregninger på basis af Ankestyrelsens anbringelsesdata.

Såvel den sekundære målgruppe som sammenligningsgruppen vil således

være upræcist afgrænset, både hvad angår tilknytningens kvalitet og va-

righed, men vi kan være nogenlunde sikre på, at barnet har været hjem-

mefra i mindst tre sammenhængende år.

Tabel B1.5 viser antallet af børn og unge i de tre grupper inden

for denne lovregel. Der er kun 52 børn og unge i den primære målgrup-

pe, knap 3.000 i den sekundære målgruppe og 613 i sammenlignings-

gruppen.

102

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

III: HJEMGIVELSE MED HJEMGIVELSESPERIODE

Ved paragraf 68, stk. 2 og 4, gives kommunalbestyrelsen mulighed for at

fastsætte en hjemgivelsesperiode i op til 6 måneder af hensyn til at sikre

en skånsom planlagt hjemgivelse, at forberede støtte til barnet eller for-

ældrene efter hjemgivelsen eller at give kommunen tid til at vurdere, om

der er grundlag for at træffe en afgørelse uden forældres samtykke.

Bestemmelsen omfatter i princippet alle hjemgivelser – kun i

særlige tilfælde kan kommunalbestyrelsen beslutte, at der ikke skal være

en hjemgivelsesperiode. I særlige tilfælde kan det således være til barnets

fordel, at der ikke skal være en hjemgivelsesperiode. Det kan skyldes, at

anbringelsesstedet ophører, at hjemgivelsen sker lige op til skolestart,

eller at det var forudsagt, at anbringelsen skulle være kortvarig, fx ved

forældres hospitalsophold.

En måde at danne sammenligningsgruppen på kunne være, at

man udtrak netop de børn og unge, der blev hjemgivet i 2006-2008, hvor

hjemgivelsen foregik mindre skånsomt og planlagt, fordi bestemmelsen

(§ 68 stk. 2 og 4) ikke var gældende. Der findes imidlertid ikke tilstrække-

lige oplysninger i Ankestyrelsens registreringsmateriale, der gør det mu-

ligt at udskille de anbringelser, hvor hjemgivelsen foregik mindre skån-

somt og planlagt.

Imidlertid vil det være muligt at udskille de sager, hvor en hjem-

givelsesperiode ikke ville kunne tages i anvendelse af formelle grunde.

Det kan fx ske, fordi Ankestyrelsen kan have hjemgivet barnet, eller

Landsretten kan have ophævet afgørelsen om anbringelse, eller af andre

grunde ved anbringelsessagens ophør (fx at den unge fyldte 18 år, an-

bringelsesstedet lukkede, der kunne ikke findes et egnet anbringelsessted,

overdragelse til ny handlekommune, anbringelsesstedet har opgivet, den

unge, der er over 15 år, har trukket samtykke tilbage, eller den unge vil

ikke være der og har forladt anbringelsesstedet).

Langt de fleste ophør af anbringelser eller hjemgivelser skyldes,

at den unge fylder 18 år. Disse sager udgør omkring 70 pct. af de regi-

strerede hjemgivelser og andet ophør (Ankestyrelsen, 2011;

Ankestyrelsen, 2012). Hertil kommer hjemgivelser, hvor formålet med

anbringelsen er opnået, og andre tilfælde, hvor det må antages, at det er i

barnets interesse, at der

ikke

skal være en hjemgivelsesperiode. Den situ-

ation, der primært er relevant for at udtage en sammenligningsgruppe, er

derfor de hjemgivelser, der sker på forældremyndighedsindehaverens

begæring.

103

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

BILAGSTABEL B1.6

Beskrivelse af udvalgte variable til brug for dannelse af sammenligningsgruppen

for børn og unge under lovreglen om en hjemgivelsesperiode.

Beskrivelse af variable

Hjemgivelse, formålet med anbringelsen blev opnået

Hjemgivelse, formålet med anbringelsen blev ikke opnået

Hjemgivelse på forældremyndighedsindehaverens begæring

Hjemgivelse, da den unge over 15 år har trukket samtykke tilbage

Hjemgivelse, børn og unge-udvalget har ikke tiltrådt forlænget anbringelse

Hjemgivelse, Ankestyrelsen har hjemgivet barnet/den unge

Hjemgivelse, Landsretten har ophævet afgørelsen om anbringelse

Ophør, idet den unge fyldte 18 år

Ophør, idet anbringelsesstedet lukker

Sagsophør, idet der ikke kunne findes et egnet anbringelsessted

Sagsophør, idet sagen er overdraget til ny handlekommune

Ophør, idet barnet/den unge har forladt anbringelsesstedet (vil ikke være der)

Ophør, idet anbringelsen er brudt sammen (anbringelsesstedet har opgivet)

Andet ophør eller sagsophør

Anm.: Der kan markeres flere årsager ved de enkelte tilfælde af sagsophør eller hjemgivelser. Endvidere kan der fore-

komme flere hjemgivelser eller sagsophør inden for samme kalenderår.

Kilde: Ankestyrelsens anbringelsesdata.

Variablerne i bilagstabel B1.6 omhandler de sager, hvor man, ud fra den

givne ophørsårsag, kan antage, at en hjemgivelsesperiode ikke vil kunne

komme på tale.

I bilagstabel B1.7 ses antallet af børn og unge i sammenlignings-

gruppen og den primære målgruppe. Tabellen viser, at der blev hjemgivet

i alt henholdsvis 143 og 220 børn og unge på forældremyndighedsinde-

haverens begæring i sammenligningsgruppen og den primære målgruppe.

Stikprøven udtages som alders-stratificeret stikprøve med om-

kring 50 børn i hver undersøgelsesgruppe i hvert af årene 2006-2008

samt i 2010-2012.

104

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

BILAGSTABEL B1.7

Børn og unge hjemgivet i perioden 2006-2008 samt 2010-2012 på basis af op-

hørsårsager vist i bilagstabel B1.6. Særskilt for primær målgruppe og sammen-

ligningsgruppe. Antal.

År

2006

2007

2008

2006-2008

2009

2010

2011

2012

2010-2012

Hjemgivet på forældrebegæring

Sammenligningsgruppe

I alt:

143

Primær målgruppe

I alt:

220

Gennemsnit pr. år: 48

Gennemsnit pr. år: 73

Anm.: Kun personer født efter 1999. Der er ingen sekundær målgruppe, idet alle hjemgivne i årene 2010-2012 antages at

have fået indsatsen med en hjemgivelsesperiode.

Hjemgivelse på forældremyndighedsindehaverens begæring, jf. tabel B1.6. Opgørelsen her er uden gengangere, idet

de børn, der er hjemgivet på forældres begæring i et kalenderår, ikke medtages ved en eventuel hjemgivelse i et af

de efterfølgende kalenderår.

Kilde: Ankestyrelsens anbringelsesdata.

DANNELSE AF SURVEY-UDVALG UD FRA RAMMEPOPULATION

Den dannede rammepopulation anvendes til de videre registeranalyser,

hvor børnene følges i de kommende år for at belyse, om den primære

målgruppe klarer sig bedre eller dårligere end den sekundære målgruppe

og sammenligningsgruppen (se bilagstabel B1.8). Tabel B1.8 giver et

overblik over antallet af børn og unge for hver af de tre lovregler i den

dannede rammepopulation på baggrund af oplysningerne præsenteret i

tabellerne B1.4-B1.7.

Med undersøgelsen ønsker vi at beskrive en række udfaldsmål,

som kun mangelfuldt er belyst i registrene. Derfor udtrækker vi en stik-

prøve, hvor disse forhold kan belyses gennem interview (en ”survey”)

med børnenes umiddelbare omsorgsperson eller med børnene selv, hvis

de er blevet 15 år. Årsagen til, at der kun udtrækkes en stikprøve og ikke

alle interviewes, er, at interviewmetoden er forholdsvis bekostelig.

Der har været tre principper for dannelsen af stikprøven. Dels

har det været vigtigt, at alle børn er medtaget i de grupper, der har for-

holdsvis få personer. Dels har det været vigtigt, at alders- og kønsforde-

lingen er nogenlunde ens i de grupper, der senere skal sammenlignes.

Stikprøven er blevet udtrukket som et stratificeret udtræk, dvs. at ud-

105

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

trækssandsynligheden er den samme inden for de otte grupper, men for-

skellig mellem grupperne.

BILAGSTABEL B1.8

Rammepopulation for primær og sekundær målgruppe samt sammenlignings-

gruppen. Antal og procent.

Tidsperiode

Antal

Procent

§ 62.stk. 5

Primær målgruppe:

0-1-årige anbragt uden krav om genbehandling i 3 år

Sekundær målgruppe:

0-1-årige anbragt uden samtykke

Sammenligningsgruppe:

0-1-årige anbragt uden samtykke

2010-2012

2006-2008

161

134

0,9

3,8

3,2

§ 68, stk. 4

Primær målgruppe:

Hjemgivet på forældrebegæring

Sammenligningsgruppe:

Hjemgivet på forældrebegæring

2010-2012

2006-2008

220

143

5,2

3,4

§ 68 a, stk. 1

Primær målgruppe:

Videreførelse af anbringelse pga. stærk tilknytning

Sekundær målgruppe:

Anbragt i mindst 3 år

Sammenligningsgruppe:

Anbragt i mindst 3 år

I alt

2010-2012

2006-2008

2.849

613

4.212

1,2

67,6

14,6

99,9

Anm.: Procenttal summer ikke til 100 på grund af afrunding.

Ganske få børn, der er registreret for at have været omfattet af § 62, stk. 5, er født før 2010, men alligevel medta-

get.

Alle anbragte, der er hjemgivet efter 2010, har været omfattet af denne bestemmelse, hvorfor der ikke findes en

sekundær målgruppe.

Kilde: SFI’s beregninger på basis af Ankestyrelsens anbringelsesdata.

Endelig har vi besluttet at foretage en hierarkisering af grupperne, da det

er muligt, at et barn eller en ung kan optræde under flere lovregler, og

der er en stor spredning i, hvor indgribende indsatserne er. Der er her

tale om et skøn, og der kan være tale om en vis vilkårlighed i valget af de

indsatser, der placeres øverst på listen. Det komplicerer imidlertid sagen,

hvis børnene kan indgå i flere grupper samtidig, fordi vi i den forbindelse

ikke med sikkerhed kan vide, hvilken indsats der har været udslagsgiven-

de for det endelige udfald. Af hensyn til de efterfølgende analyser har vi

været nødt til at foretage en sådan prioriteret hierarkisering.

Hvis en person har været anbragt i henhold til § 62, stk. 5 (an-

bringelse i 3 år uden krav om genbehandling), har det fået prioritet over

alle andre indsatser. Næste trin i hierarkiet er personer, hvor der er truf-

106

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

fet afgørelse efter § 68 a, stk. 1 (videreførelse af anbringelse pga. stærk

tilknytning). På tredje og fjerde trin placeres børn, der har været anbragt

som spædbørn uden forældresamtykke i henholdsvis 2006-2008 eller

2010-2012. På femte og sjette trin er de børn, der er blevet hjemgivet på

forældres begæring 2006-2008, blevet placeret først, og dernæst er de

børn, der er blevet hjemgivet på forældres begæring i 2010-2012, blevet

placeret. Næstsidst er de børn, der har været anbragt i mindst 3 år i 2006-

2008, og sidst dem, der i 2010-2012 har været anbragt i mindst 3 år. Hie-

rarkiseringen betyder, at et barn, der har fået en afgørelse på fx fjerde trin

og første trin, kun vil figurere på det første trin.

OPSUMMERING

I dette bilag har vi gennemgået den overordnede logik samt de overvejel-

ser og udfordringer, der er forbundet med at definere og identificere

målgrupper og sammenligningsgrupper samt med at skabe grundlag for

generalisering fra disse grupper til hele populationen.

Den primære målgruppe består af de børn og unge, for hvem

der træffes afgørelser efter de nye lovregler. I undersøgelsens

primære mål-

gruppe

indgår alle de børn og unge, for hvem der er truffet afgørelse efter

de nye lovregler fra 1. juli 2010 til og med 31. december 2012. Der er to

kontrolgrupper i form af den sekundære målgruppe og sammenlignings-

gruppen. Disse to grupper består af børn og unge, som potentielt kunne

have fået indsatserne under de nye lovregler henholdsvis efter og før lo-

vens ikrafttræden. I den

sekundære målgruppe

indgår alle de børn og unge,

som anbringes i perioden 1. juli 2010 til og med 2012, og som opfylder

betingelserne i de nye lovkrav, men hvor lovreglerne ikke anvendes. I

sammenligningsgruppen indgår de børn og unge, der fra 1. januar 2006

til og med 31. december 2008 er blevet anbragt uden for hjemmet, og

som stadig er anbragt i måleperioden 1. juli 2010 til 31. december 2012.

Der er fire faser i processen med at identificere børn og unge i

disse tre grupper. I den første fase identificerer vi

målpopulationen,

som

består af den gruppe, vi ønsker, at vores resultater kan generaliseres til. I

denne undersøgelse er det alle anbragte børn og unge, der er omfattet af

de nye lovregler. I den anden fase etablerer vi en udvalgsramme, dvs. en

rammepopulation

bestående af de personer, hvorfra vi kan udtrække en

stikprøve. Stikprøven udtrækkes i tredje fase, og stikprøven er benævnt

survey-udvalget.

I den fjerde fase interviewer vi respondenterne og indsam-

ler data. De indsamlede data udgør

analyseudvalget.

107

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Udvælgelsen af primær og sekundær målgruppe samt sammen-

ligningsgruppen er alene sket på grundlag af oplysninger i data, der er

indberettet til anbringelsesstatistikken. Udvalgsrammen fordeler sig

kønsmæssigt med henholdsvis 54 pct. drenge og 46 pct. piger. Vi ser så-

ledes en svag overrepræsentation af drenge. Hvad angår alder, udgjorde

de over seksårige tre fjerdedele (75 pct.) af de børn og unge, der er eller

har været anbragt uden for hjemmet. Det afspejler den kendsgerning, at

børn og unge, der anbringes uden for hjemmet, ofte er teenagere – det er

kun relativt få børn og unge, der anbringes i førskolealderen. Vi har der-

efter identificeret børn og unge i disse grupper for hver lovregel samt

påpeget systematiske skævheder i grupperne i forhold til deres køns- og

aldersfordeling. Der skal tages højde for disse skævheder i effektevalue-

ringen.

108

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Bilag 2

INTERVIEWGUIDE ANVENDT I UNDERSØGELSEN

UDBREDELSEN

ANVENDELSEN

LOVREGLERNE

Tak fordi du vil være med.

Vi vil gerne have lov at optage interviewet.

Interviewet vil efterfølgende blive anonymiseret, så hverken du eller

de borgere, du eventuelt vil omtale, vil være genkendelige i den

færdige rapport.

Undersøgelsen drejer sig om kontinuitet i anbringelser. Formålet

med interviewet er at blive klogere på, hvilke refleksioner og over-

vejelser du som socialrådgiver gør dig i svære og komplekse an-

bringelsessager for at skabe større tryghed og sikkerhed for bar-

net.

Først vil vi stille dig nogle indledende spørgsmål.

Hvornår er du født?

Hvilket år blev du færdiguddannet?

Hvor mange år har du arbejdet med anbringelsessager?

Hvor mange anbringelsessager har du? Og hvor mange

af dem er under tvang?

Hvor stor en del af din arbejdstid bruger du ca. på an-

bringelsessager?

Ved du, hvor mange tvangsanbringelser I har her i

kommunen? Og hvor mange, der er under tvang?

Intentionen med Barnets Reform bestod bl.a. i at imødekomme

problematikken om sammenbrud i anbringelser, dvs. anbringel-

ser, der afbrydes uden at det har været planlagt.

Introduktion

109

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Hvad er din umiddelbare oplevelse af denne problema-

tik?

Er det noget, du også oplever?

Hvad er efter din vurdering de hyppigste årsager til

sammenbrud?

Hvordan oplever du, at børnene reagerer på et sam-

menbrud?

Hvad er efter din opfattelse udfordringen ved at skabe

mere kontinuitet?

Vi vil nu bede dig tænke over et komplekst anbringelsesforløb.

Det må gerne være et barn, du har fulgt gennem længere tid.

Hvornår stiftede du først bekendtskab med barnet?

Kan du fortælle lidt om forløbet?

Hvad var dine overvejelser om at skabe kontinuitet?

Emner, der kunne

være relevante:

- Manglende tid

- Høje dokumenta-

tionskrav

- Fælles beslutning

og sparring

Hvad var her udfordringen ved at skabe kontinuitet?

Hvilken beslutning traf du og af hvilke grunde?

Har der efterfølgende været sammenbrud i anbringel-

sen?

Når du kigger tilbage på forløbet, hvad har så været

medvirkende til, at det er lykkedes/ikke lykkedes at

skabe kontinuitet?

Lovreglerne

(udleveres eventuelt

på skrift)

Med reformen fra 2011 formulerede man nogle nye lovregler, der

skulle give socialrådgiverne bedre mulighed for at skabe kontinui-

tet i anbringelser – de var også kort beskrevet i det brev, vi sendte

til dig.

Hvad er det for

nogle

dilemmaer

socialrådgiveren står

overfor? Hvad er

deres handlemulig-

heder?

110

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Kunne det have været relevant i den sag, du netop for-

talte om, at anvende en af lovreglerne? (vurdér ud fra

sagen hvilken én).

Har du i andre sager gjort brug af lovreg-

len/lovreglerne?

Hvornår ville man bruge hhv. § 62 og § 68?

– på hvilken måde vurderer man tilknytningen (fx ift.

plejeforældre, kammerater eller skole)?

– er der nogle særlige problematikker ift. at dokumente-

re tilknytningen?

Hvad synes du om lovreglerne?

Oplever du nogen svagheder og styrker ved anvendel-

sen af dem i praksis?

Mener du, at lovreglerne kan skabe mere kontinuitet?

Hvor permanent er en afgørelse om at anvende lovreg-

lerne? Opleves der alligevel sammenbrud?

Som en del af Barnets Reform blev der også stillet krav

om angivelse af en hjemgivelsesperiode.

Oplever du, at det er med til at skabe en bedre over-

gang for barnet?

I hvilke situationer?

Ved hjemgivelse arbejder man da på en fortsat kontakt

til plejefamilien?

Til slut vil vi gerne høre, om der er nogle aspekter ved sagsbe-

handlingen, vi ikke har belyst, men som du mener har betydning

for at skabe mere kontinuitet.

Afslutning

111

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Gemmer spørgsmå-

let til sidst, for at

det ikke skal påvirke

deres svar

Et sidste spørgsmål:

Af tidligere forskning fremgår det, at skift i socialrådgi-

vere og økonomiske restriktioner er medvirkende årsa-

ger til sammenbrud. Hvad er din oplevelse af det?

Tak for din deltagelse.

Er det i orden, at vi vender tilbage, hvis der er noget, vi

kommer i tanke om?

Evt. tilbyde, at vi

efterfølgende sender

et uddrag af rappor-

ten ift. tilstrækkelig

anonymisering.

112

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

LITTERATUR

Ainsworth, M.D. (1985): ”Attachments across the life span”.

Bulletin of

the New York Academy of Medicine,

61(9), s. 792-812.

Ankestyrelsen (2013):

Anbringelsesstatistik 2012.

København: Ankestyrel-

sen.

Ankestyrelsen (2012):

Anbringelsesstatistik 2011.

København: Ankestyrel-

sen.

Ankestyrelsen (2011):

Anbringelsesstatistik 2010.

København: Ankestyrel-

sen.

Ankestyrelsen (2010):

Udfordringer i sagsbehandlingen på området for udsatte

børn og unge.

København: Ankestyrelsen.

Bernth, I. (2003): ”En etologisk tilgang til personlighedsudvikling –

Bowlby-Ainsworths tilknytningsteori”.

Psyke & Logos,

24, s. 485-

528.

Bowlby, J. (1994):

En sikker base – tilknytningsteoriens kliniske anvendelser.

Frederiksberg: Det lille forlag.

Bowlby, J. (1969):

Attachment and loss.

London: Hogarth Press.

Bowlby, J. & A. Bertelsen (2003):

En sikker base: tilknytningsteoriens kliniske

anvendelser.

Frederiksberg: Det lille forlag.

Boyce, W.T. & J.C. Boyce (1983): ”Acculturation and changes in health

among Navajo boarding school students”.

Social Science & Medi-

cine,

17(4), s. 219-226.

113

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Christoffersen, M.N. (2008): ”Risk factors for a first-time drink-driving

conviction among young men: A birth cohort study of all men

born in Denmark in 1966”.

Journal of Substance Abuse Treatment,

34(4), s. 415-425.

Christoffersen, M.N. (2004):

Familiens udvikling i det 20. århundrede: demo-

grafiske strukturer og processer.

København: Socialforskningsinstitut-

tet, 04:07.

Christoffersen, M.N.(1999):

Risikofaktorer i barndommen – en forløbsundersø-

gelse særligt med henblik på forældres psykiske sygdomme.

København:

Socialforskningsinstituttet, 99:18.

Christoffersen, M.N. (1984):

Brev, telefon, besøg.

København: Socialforsk-

ningsinstituttet.

Christoffersen, M.N., B. Møhl, D. DePanfilis & K.S. Vammen

(2014): ”Non-Suicidal Self-Injury: Does social support make a

difference? An epidemiological investigation of a Danish nation-

al sample”.

Child Abuse & Neglect,

44, s. 106-116.

Christoffersen, M.N., P. Skov Olsen, K.S. Vammen, S. Sander Nielsen,

M. Lausten & J. Brauner (2011):

Tidlig identifikation af kriminalitets-

truede børn og unge: risiko- og beskyttelsesfaktorer.

København: SFI –

Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, 11:34.

Christoffersen, M.N., I. Hammen, K.R. Andersen & N. Jeldtoft (2007):

Adoption som indsats: en systematisk gennemgang af udenlandske erfarin-

ger.

SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, 07:32.

Christoffersen, M.N., A.D. Hestbæk, A. Lindemann & V.L. Nielsen

(2005a):

Nye regler for udsatte børn og unge. Ændringerne i Serviceloven

2001. Delrapport I.

København: SFI – Det Nationale Forsknings-

center for Velfærd, 05:15.

Christoffersen, M.N., K. Soothill & B. Francis (2005b): ”Who Is Most at

Risk of Becoming a Convicted Rapist? The Likelihood of a Rape

Conviction among the 1966 Birth Cohort in Denmark”.

Journal

of Scandinavian Studies in Criminology & Crime Prevention,

6(1), s. 39-

56.

Christoffersen, M.N., K. Soothill & B. Francis (2003a): ”An upbringing

to violence? Identifying the likelihood of violent crime among

the 1966 birth cohort in Denmark”.

Journal of Forensic Psychiatry

and Psychology,

14(2), s. 367-381.

Christoffersen, M.N., H.D. Poulsen & A. Nielsen (2003b): ”Attempted

suicide among young people: risk factors in a prospective regis-

114

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

ter based study of Danish children born in 1966”.

Acta Psychiatri-

ca Scandinavica,

108(5), s. 350-358.

Christoffersen, M.N. & B.H. Andersen (1982):

Åbent interview: en gennem-

gang af tidligere anvendelser af ikke-standardiserede, intensive interviewsam-

taler.

København: Socialforskningsinstituttet.

Danmarks Statistik (2009):

Statistisk tiårsoversigt: 2009: Tema: Dansk økono-

mis udslip af drivhusgasser.

København: Danmarks Statistik.

Danmarks Statistik (1997):

Befolkningens bevægelser: 1995.

København:

Danmarks Statistik.

Egelund, T. (2006):

Sammenbrud i anbringelser – en forskningsmæssig belysning.

København: Socialforskningsinstituttet, 06:01.

Egelund, T., T.B. Jakobsen, I. Hammen, M. Olsen & A. Høst (2010):

Sammenbrud i anbringelser af unge. Erfaringer, forklaringer og årsagerne

bag.

København: SFI – Det Nationale Forskningscenter for Vel-

færd, 10:06.

Egelund, T., P.S. Christensen, T.B. Jakobsen, T.G. Jensen & R.F. Olsen

(2009):

Anbragte børn og unge, En forskningsoversigt.

København: SFI

– Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, 09:24.

Egelund, T. & K. Vitus (2007):

Sammenbrud i anbringelser af unge. Risikofak-

torer hos de unge, forældre, anbringelsessteder og i sagsbehandlingen.

Kø-

benhavn: SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd,

07:24.

Egelund, T., A.D. Hestbæk & D. Andersen (2004):

Små børn anbragt uden

for hjemmet. En forløbsundersøgelse af anbragte børn født i 1995.

Kø-

benhavn: SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd,

04:17.

Egelund, T. & A.D. Hestbæk (2003):

Anbringelse af børn og unge uden for

hjemmet. En forskningsoversigt.

København: SFI – Det Nationale

Forskningscenter for Velfærd, 03:04.

Egelund, T. & S.A. Thomsen (2002):

Tærskler for anbringelse. En vignetunder-

søgelse om socialforvaltningernes vurdering i børnesager.

København: SFI

– Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, 02:13.

Emlen, A. (1978):

Overcoming Barriers to Planning for Children in Foster Care.

Washington: U.S. Department of Health, Education, and Wel-

fare, Administration for Children, Youth, and Families, Chil-

dren's Bureau, National Center for Child Advocacy.

Goldstein, J., A. Freud & A.J. Solnit (1981):

Barnets tarv.

København:

Centrum.

115

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Haugaard, J.J. & C. Hazan (2003): ”Adoption as a natural experiment”.

Development and Psychopathology,

15(4), s. 909-926.

Hestbæk, A.D. (1997):

Når børn og unge anbringes.

København: SFI – Det

Nationale Forskningscenter for Velfærd, 97:06.

Hestbæk, A.D., A. Lindemann, V. Lehmann Nielsen & M.N. Christof-

fersen (2006):

Nye regler – ny praksis: ændringerne i servicelovens børne-

regler 2001.

Odense: Styrelsen for Social Service.

Howe, D. (1998):

Patterns of Adoption Nature, Nurture, and Psychosocial De-

velopment.

London: Blackwell.

Indenrigs- og Socialministeriet(2011):

Bekendtgørelse af lov om Social Service.

Tilgængelig på:

https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=136390.

Besøgt 15. sept. 2015.

Indenrigs- og Socialministeriet(2009a):

Orienteringsskrivelse om ændring af lov

om social service (Kontinuitet i anbringelsen m.v.).

Tilgængelig på:

http://kfbu.dk/wp-content/uploads/2011/12/kontinuitet.pdf.

Besøgt 15. sept. 2015.

Indenrigs- og Socialministeriet(2009b):

Skrivelse om ændring af lov om social

service (Kontinuitet i anbringelsen m.v.).

James, S. (2004): ”Why do foster care placements disrupt? An investiga-

tion of reasons for placement change in foster care”.

Social Service

Review,

78(4), s. 601-627.

Kliman, G. (2006): ”Methods for Maximizing good Effects of Foster

Care”.

International Journal of Applied Psychoanalytic Studies,

3(1), s.

4-16.

Kvale, S. & S. Brinkmann (2015):

Interview: Det kvalitative forskningsinterview

som håndværk.

København: Hans Reitzels Forlag.

Lægreid, P. & J.P. Olsen (1978):

Byråkrati og beslutninger: En studie av norske

departement.

Bergen: Universitetsforlaget.

Mahler, M.S., F. Pine & A. Bergman (1975):

The psychological birth of the

human infant: Symbiosis and individuation.

New York: Basic Books.

Maluccio, A., E. Fein & K.E. Olmstead (1986):

Permanency Planning for

Children Concepts and Methods.

London: Tavistock.

Newton, R.R., A.J. Litrownik & J.A. Landsverk (2000): ”Children and

youth in foster care: Disentangling the relationship between

problem behaviors and number of placements”.

Child Abuse &

Neglect,

24(10), s. 1363-1374.

116

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Nielsen, V.L. & S. Winter (2008):

Implementering af politik.

Aarhus: Systime

Academic.

Olsen, R.F., T. Egelund & M. Lausten (2011):

Tidligere anbragte som unge

voksne.

København: SFI – Det Nationale Forskningscenter for

Velfærd.

Ottosen, M.H., M. Lausten, S. Frederiksen & D. Andersen (2015):

An-

bragte børn og unges trivsel.

København: SFI – Det Nationale

Forskningscenter for Velfærd.

Ottosen, M.H. & P.S. Christensen (2008):

Anbragte børns sundhed og skole-

gang. Udviklingen efter anbringelsesreformen.

København: SFI – Det

Nationale Forskningscenter for Velfærd.

Rechenbach, A. (2003a): ”Attachmentbegrebet, dets historik og aktuali-

tet”.

Psyke & Logos,

24(2).

Rechenbach, A. (2003b): ”Tilknytningsforstyrrelser og psykopatologi”.

Psyke & Logos,

24(2).

Rechenbach, A. & B. Cashman (1999): ”Tilknytningsteorien og dens an-

vendelse i klinikken”.

Nordisk Psykologi, 51(1).

Rushton, A. & C. Dance (2004): ”The outcomes of late permanent

placements-The adolescent years”.

Adoption & Fostering Journal,

28(1), s. 49-58.

Rushton, A. & H. Minnis (2002): ”Residential and foster family care”.

Rutter's Child and Adolescent Psychiatry,

5. Edition. New York: John

Wiley and Sons, s. 487-501.

Rutter, M. (2000): ”Children in substitute care: Some conceptual consid-

erations and research implications”.

Children and Youth Services Re-

view,

22(9-10), s. 685-703.

Ryan, J.P. & M.F. Testa (2005): ”Child maltreatment and juvenile delin-

quency: Investigating the role of placement and placement in-

stability”.

Children and Youth Services Review,

27(3), s. 227-249.

Sallnäs, M., B. Vinnerljung & P. Kyhle-Westermark (2004): ”Breakdown

of teenage placements in Swedish foster and residential care”.

Child& Family Social Work,

9(2), s. 141-152.

Schaffer, H.R., S.S. Jørgensen & A. Lev (2000):

Beslutninger om børn: psyko-

logiske spørgsmål og svar.

København: Hans Reitzels Forlag.

Shonkoff, J.P. & D.A. Phillips (2000):

From Neurons to Neighborhoods: The

Science of Early Childhood Development.

Washington, D.C.: National

Academies Press.

117

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Schore, A.N. (1994):

Affect regulation and the origin of the self: The neurobiology

of emotional development.

Hillsdale, New Jersey: Lawrence Erlbaum

Associates.

Servicestyrelsen (2011):

Håndbog om Barnets Reform.

Odense: Servicestyrel-

sen.

Tilgængelig

på:

www.servicestyrelsen.dk/born-og-

unge/barnets-reform. Besøgt den 15. juni 2015.

Soothill, K., M.N. Christoffersen, M.A. Hussain & B. Francis

(2010): ”Exploring Paradigms of Crime Reduction: An Empiri-

cal Longitudinal Study”.

British Journal of Criminology,

50(2), s.

222-238.

Swensson, B. (1983):

Definitioner av några bortfallstermer.

København:

Nordisk statistisk sekretariat.

Taussig, H.N., R.B. Clyman & J. Landsverk (2001): ”Children who return

home from foster care: A 6-year prospective study of behavioral

health outcomes in adolescence”.

Pediatrics,

108(1), s. e10-e10.

Van Ijzendoorn, M.H., M.J. Bakermans-Kranenburg & F. Juffer

(2007): ”Plasticity of growth in height, weight, and head circum-

ference: meta-analytic evidence of massive catch-up after inter-

national adoption”.

Journal of Developmental & Behavioral Pediatrics,

28(4), s. 334.

Vinnerljung, B., M. Sallnäs & P. Kyhle-Westermark (2002): ”Samman-

brott vid placeringar av tonåringar i dygnsvård”.

Nordisk Sosialt

Arbeid

1, s. 24-34.

Werner, E.E. & R.S. Smith (1992):

Overcoming the odds: high risk children

from birth to adulthood.

Ithaca, N.Y.: Cornell University Press.

Wilson, J.Q. (1989):

Bureaucracy: What government agencies do and why they do it.

New York: Basic Books.

Zlotnik, G. (2001): ”Børn og stress”.

Ugeskrift for Læger,

163(8), s. 1121-

1124.

118

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

SFI-RAPPORTER SIDEN 2015

SFI-rapporter kan købes eller downloades gratis fra www.sfi.dk. Enkelte

rapporter er kun udkommet som netpublikationer, hvilket vil fremgå af

listen nedenfor.

15:01

Ottosen, M.H., M. Lausten, S. Frederiksen & D. Andersen:

An-

bragte børn og unges trivsel 2014.

122 sider. ISBN: 978-87-7119-276-

6. e-ISBN: 978-87-7119-277-3. Pris: 120,00 kr.

Benjaminsen, L., T. Dyrvig & T. Gliese:

Livet på hjemløseboformer.

144 sider. ISBN: 978-87-7119-278-0. e-ISBN: 978-87-7119- 279-

7. Pris: 140,00 kr.

Gorinas, C. & V. Jakobsen:

Indvandreres og efterkommeres placering på

det danske arbejdsmarked.

176 sider. ISBN: 978-87-7119-280-3. e-

ISBN: 978-87-7119- 281-0. Pris: 170,00 kr.

Niss, N.K., A. Kierkgaard, A.-K. Højen-Sørensen & A.Aa. Han-

sen:

Barrierer for tidlig opsporing af alkoholproblemer i børnefamilier. En

analyse af barrierer for frontpersonalet.

145 sider. e-ISBN: 978-87-

7119-282-7. Netpublikation

Bengtsson, S., A.L. Rasmussen & S. Gregersen:

Metoder i botilbud.

208 sider. ISBN: 978-87-7119-283-4. e-ISBN: 978-87-7119- 284-

1. Pris: 200,00 kr.

15:02

15:03

15:04

15:05

119

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

Larsen, M.R. & J. Høgelund:

Handicap og beskæftigelse. Udviklingen

mellem 2002 og 2014.

240 sider. ISBN: 978-87-7119-285-8. e-

ISBN: 978-87-7119- 286-5. Pris: 240,00 kr.

15:07 Dietrichson, J., M. Bøg, T. Filges & A.-M.K. Jørgensen.

Skoleret-

tede indsatser for elever med svag socioøkonomisk baggrund.

144 sider.

ISBN: 978-87-7119-287-2. e-ISBN: 978-87-7119-288-9. Pris:

140,00 kr.

15:08 Østergaard, S.V., A.B. Steensgaard, A.T. Hansen, S. Henze-

Pedersen & J. Østergaard:

På vej mod ungdomskriminalitet. Hvilke

faktorer i barndommen gør en forskel?.

100 sider. e-ISBN: 978-87-

7119- 289-6. Netpublikation.

15:09 Keilow, M. & A. Holm:

Udvikling af måleinstrument for elevadfærd og

-holdninger. Baselinedata fra evaluering af folkeskolereformen.

56 sider. e-

ISBN: 978-87-7119-290-2. Netpublikation.

15:10 Albæk, K., H.B. Bach, R. Bille, B.K. Graversen, H. Holt, S. Jen-

sen & A.B. Jonassen:

Evaluering af mentorordningen.

144 sider. e-

ISBN: 978-87-7119-291-9. Netpublikation.

15:12 Christensen, E. & S. Baviskar:

Unge i Grønland. Med fokus på sek-

sualitet og seksuelle overgreb.

128 sider. ISBN: 978-87-7119-293-3. e-

ISBN: 978-87-7119- 294-0. Pris: 120,00 kr.

15:13 Christensen, E. & S. Baviskar:

Kalaallit nunaanni inuusuttut.

Kinguaassiuutinut tunngasut kinguaasiuutitigullu innarliisarnerit

qitiunneqarlutik.

144 sider. ISBN: 978-87-7119-295-7. e-ISBN:

978-87-7119-296-4. Pris: 140,00 kr.

15:14 Rangvid, B.S., V.M. Jensen & S.S. Nielsen.

Forberedende tilbud og

overgang til ungdomsuddannelse.

99 sider. e-ISBN: 978-87-7119- 297-

1. Netpublikation.

15:15 Amilon, A. (red.): Inkluderende skolemiljøer – elevernes roller.

288 sider. ISBN: 978-87-7119-304-6. e-ISBN: 978-87-7119- 300-

8. Pris: 280,00 kr.

15:16 Amilon, A.:

Evaluering af lokale initiativer for førtidspensionister.

sider. e-ISBN: 978-87-7119- 301-5. Netpublikation

15:17: Jakobsen, V.:

Uddannelses- og beskæftigelsesmønstre i årene efter grund-

skolen. En sammenligning af indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige

lande og etniske danskere.

144 sider. ISBN: 978-87-7119-305-3. e-

ISBN: 978-87-7119- 306-0. Pris: 140,00 kr.

15:18 Christensen, G., A.G. Jeppesen, A.A. Kjær & K. Markwardt:

Udsættelser af lejere – Udvikling og benchmarking. Lejere berørt af foged-

15:06

120

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

15:19

15:20

15:21

15:22

15:23

15:24

15:25

15:26

15:27

15:28

15:29

sager og udsættelser i perioden 2007-13.

178 sider, e-ISBN: 978-87-

7119-307-7. Netpublikation

Christensen, C.P. & C. Scavenius:

Et felteksperiment med Kærlighed i

Kaos. Et forældretræningsprogram til familier med ADHD eller ADHD-

lignende vanskeligheder.

96 sider. ISBN: 978-87-7119-308-4. e-ISBN:

978-87-7119- 309-1. Pris: 90,00 kr.

Larsen, M.R. & J. Høgelund:

Handicap og beskæftigelse i 2014. Regi-

onale forskelle.

96 sider. ISBN: 978-87-7119-310-7. e-ISBN: 978-

87-7119- 311-4. Pris: 90,00 kr.

Nielsen, C.P., M.D. Munk, M.T. Jensen, K. Karmsteen & A.-

M.K. Jørgensen:

Mønsterbryderindsatser på de videregående uddannelser.

En forskningskortlægning.

168 sider. e-ISBN: 978-87-7119- 312-1.

Netpublikation.

Sievertsen, H.H. & C.J. de Montgomery:

Børn i lavindkomstfamilier.

105 sider. e-ISBN: 978-87-7119-313-8. Netpublikation.

Wendt, R.E. & A.-M.K. Jørgensen:

Forskningskortlægning, kvalitets-

vurdering og analyse af udviklingen i skandinavisk dagtilbudsforskning for

0-6-årige i året 2013.

98 sider. E-ISBN:978-87-7119-314-5. Net-

publikation.

Termansen, T., T. Dyrvig, N.K. Niss, J.H. Pejtersen:

Unge i mis-

brugsbehandling.

176 sider. ISBN: 978-87-7119-315-2. e-ISBN:

978-87-7119- 316-9. Pris: 170,00 kr.

Christensen, E.:

Det har vi lært af NAKUUSA.

56 sider. e-ISBN:

978-87-7119-317-6. Netpublikation.

Christensen, E.:

Nakuusamit makku ilikkarpavut. NAKuusap

meeqqanut isummersorfiani ilaasortanik apersuineq.

62 sider. e-ISBN:

978-87-7119-318-3. Netpublikation.

Keilow, M. & A. Holm:

Skalaer til måling af elevtrivsel på erhvervsud-

dannelserne. En analyse af data fra tidligere trivselsmålinger. Bidrag til

Undervisningsministeriets udvikling af elevtrivselsmålinger på erhvervsud-

dannelserne.

92 sider. e-ISBN: 978-87-7119-319-0. Netpublikation.

Andersen, D. & B.S. Rangvid:

Skoleudvikling med fokus på sprog i al

undervisning. Implementering og elevresultater af udviklingsprogram til

styrkelse af tosprogede elevers faglighed i de 2 første år.

116 sider. e-ISBN:

978-87-7119- 320-6. Netpublikation.

Baviskar, S:

Grønlændere i Danmark. En registerbaseret kortlægning.

102 sider. e-ISBN: 978-87-7119- 321-3. Netpublikation.

121

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

15:30

Siren, A., R.N. Brunner, R.C.H. Jørgensen:

”Øvelse gør mester” i

15:31

15:32

15:33

15:34

15:35

15:36

15:37

15:38

15:39

15:40

15:41

322-0. Netpublikation.

Holt, H., M. Larsen, H.B. Bach & S. Jensen:

Borgere I fleksjob efter

reformen.

208 sider. ISBN: 978-87-7119-323-7. e-ISBN: 978-87-

7119- 324-4. Pris: 200,00 kr.

Keilow, M., M. Friis-Hansen, R.M. Kristensen & A. Holm:

Ef-

fekter af klasseledelse på elevers læring og trivsel.

176 sider. ISBN: 978-

87-7119-325-1. e-ISBN: 978-87-7119-326-8. Pris: 170,00 kr.

Christensen, E:

3-5 år efter ophold i Mælkebøtten – en opfølgning af 26

børn og unge.

64 sider. ISBN: 978-87-7119-327-5. e-ISBN: 978-87-

7119-328-2. Pris: 60,00 kr.

Christensen, E:

Meeqqanik inuusuttunillu 26-nik malinnaaqqinneq -

Mælkebøttenimit nuunnerinit ukiut 3-5 kingorna.

64 sider. ISBN: 978-

87-7119-329-9. e-ISBN: 978-87-7119- 330-5. Pris: 60,00 kr.

Benjaminsen, L. & H.H. Lauritzen:

Hjemløshed i Danmark 2015.

National kortlægning.

208 sider. ISBN: 978-87-7119-333-6. e-ISBN:

978-87-7119-334-3. Pris: 200,00 kr.

Nielsen, C.P., A.T. Hansen, V.M. Jensen & K.S. Arendt:

Folke-

skolereformen. Beskrivelse af 2. dataindsamling blandt elever.

137 sider.

E-ISBN: 978-87-7119-335-0. Netpublikation.

Jensen, M.T., K. Karmsteen, A.-M.K. Jørgensen & S.B. Rayce:

Psychosocial function and health in veteran families - A gap map of publica-

tions within the field.

220 sider. e-ISBN: 978-87-7119-336-7. Net-

publikation.

Sievertsen, H.H:

En god start – betydningen af alder ved skolestart for

barnets udvikling.

83 sider. e-ISBN: 978-87-7119- 337-4. Netpubli-

kation.

Mehlsen, L., H. Holt, H.B. Bach & C. Törnfeldt:

Ressourceforløb.

Koordinerende sagsbehandleres og borgeres erfaringer.

108 sider. ISBN:

978-87-7119-338-1. Pris: 200,00 kr.

Kjer, M.G., S. Baviskar & Winter S.C.:

Skoleledelse I folkeskolere-

formens første år. En kortlægning.

140 sider. e-ISBN: 978-87-7119-

340-4. Netpublikation.

Benjaminsen, L., S.B. Andrade, D. Andersen, M.H. Enemark &

J.F. Birkelund:

Familiebaggrund og social marginalisering i Danmark.

Næstved Kommune. Evaluering af livskvalitet i forbindelse med et

rehabiliteringsforløb på plejecentre

. 71 sider. e-ISBN: 978-87-7119-

122

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 169: SFIs evalueringsrapport om lovreglerne om kontinuitet i anbringelsen, der trådte i kraft i 2009, fra social- og indenrigsministeren

15:42

15:43

15:44

15:45

15:46

16:01

16:02

16:03

En registerbaseret kortlægning.

336 sider. ISBN: 978-87-7119-341-1.

e-ISBN: 978-87-7119- 342-8. Pris: 330,00 kr.

Lausten, M., S. Frederiksen, R.F. Olsen, A.A. Nielsen & T.T.

Bengtsson:

Anbragte 15-åriges hverdagsliv og udfordringer – del II. Rap-

port fra tredje dataindsamling af forløbsundersøgelsen af anbragte børn født i

1995.

128 sider. ISBN: 978-87-7119-343-5. e-ISBN: 978-87-

7119- 344-2. Pris: 120,00 kr.

Niss, N.K. & I.S. Rasmussen:

Evaluering af satspuljen forebyggende

indsatser for overvægtige børn og unge.

129 sider. e-ISBN: 978-87-

7119-345-9. Netpublikation.

Jakobsen, V., M. Larsen & S. Jensen:

Virksomheders sociale engage-

ment. Årbog 2015.

272 sider. ISBN: 978-87-7119-346-6. e-ISBN:

978-87-7119- 347-3. Pris: 270,00 kr.

Christensen, G., R.C.H. Jørgensen & M.R. Larsen:

Erfaringer med

at ændre socialt mix i udsatte boligområder. Evaluering af brugen af anvis-

nings- og udlejningsredskaber som led i Landsbyggefondens 2006-10-midler.

208 sider. ISBN: 978-87-7119-348-0. e-ISBN: 978-87-7119- 349-

7. Pris: 200,00 kr.

Mehlsen, L., M.T. Jensen, A.-M.K. Jørgensen, R.E. Wendt & G.

Christensen:

Effektfulde indsatser i boligområder til forebyggelse af kri-

minalitet. En systematisk forskningsoversigt, nr. 1 af 4.

112 sider. ISBN:

978-87-7119-350-3. e-ISBN: 978-87-7119- 351-0. Pris: 110,00 kr.

Skårhøj, A., A.-K. Højen-Sørensen, K. Karmsteen, H. Oldrup,

J.H. Pejtersen:

Anbragte unges overgang til voksenlivet. Evaluering af fire

efterværnsinitiativer under efterværnspakken.

160 sider. ISBN: 978-87-

7119-352-7. e-ISBN: 978-87-7119-

353-4.

Pris: 160,00 kr.

Andersen, D., M.B. Holtet, L. Weisbjerg, L.L. Eriksen:

Alkohol-

behandling til socialt udsatte borgere. Systemets tilbud i borgerperspektiv.

176 sider. ISBN: 978-87-7119-354-1. e-ISBN: 978-87-7119-355-

8. Pris: 170,00 kr.

Baviskar, S., M.N. Christoffersen, K. Karmsteen, H. Hansen, M.

Leth-Espensen, A. Christensen, J. Brauner:

Kontinuitet i anbringel-

ser. Evaluering af lovændringer under Barnets reform, delrapport 1.

128

sider. e-ISBN: 978-87-7119-356-5. Netpublikation.

123

KONTINUITET I ANBRINGELSER

EVALUERING AF LOVÆNDRINGER UNDER BARNETS REFORM. DELRAPPORT I

I 2009 vedtog Folketinget en række lovændringer for at skabe større kontinuitet og stabilitet for anbragte børn og unge.

Efter fem år har SFI nu evalueret, hvordan det går med implementeringen af de nye regler.

Der er både potentialer og udfordringer forbundet med lovreglerne. Undersøgelsen viser, at socialrådgiverne er positivt

stemte over for de nye regler, men de er usikre på, hvordan de skal bruge dem. Lovændringerne betyder bl.a., at børnene

kan anbringes længere. Anvendelse af lovreglerne kræver derfor, at socialrådgiverne gør sig umage og afsætter ressourcer

til at opnå forældrenes forståelse og opbakning. Dette kombineret med usikkerhed omkring, om en given sag vil blive

tiltrådt af børn og unge-udvalget, kan gøre socialrådgiverne tilbageholdende med at anvende lovreglerne.

Forskerne peger på indsatser, som kan være med til at mindske socialrådgivernes usikkerhed om, hvornår og hvordan

de kan bruge de nye regler. De anbefaler bl.a. faglig støtte til at fortolke lovreglerne og til at opnå viden om, hvilken

dokumentation der kræves for at tage dem i anvendelse. Forskerne anbefaler desuden bedre rammer for at fremme

videndeling socialrådgiverne imellem.

Dette er den første af i alt tre rapporter. I de kommende rapporter vil forskerne undersøge, om de nye regler skaber større

stabilitet og trivsel for anbragte børn og unge.

SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd

16:03

ISSN: 1396-1810