Skatteudvalget 2015-16
SAU Alm.del Bilag 49
Offentligt
1570502_0001.png
Af erhvervsjuridisk seniorkonsulent
Henriette Kinnunen
Direkte telefon
33 45 60 33/28 89 21 33
16. juni 2014
FORSLAG TIL FORBEDRINGER AF BORGERNES RETSSIKKERHED
Igennem de seneste år har der været stor fokus på retssikkerhed på det skatteretlige område.
Rigsrevisionen har kritiseret SKATs offentlige ejendomsvurderinger, mens SKATs Borger- og
Retssikkerhedschef har dokumenteret, at SKATs håndtering af en række sager har haft
retssikkerhedsmæssige mangler.
Også politisk har retssikkerhed på skatteområdet været underprioriteret. I perioden 2006-2014
har der ikke været iværksat et eneste politisk initiativ, der har haft retssikkerhed på
skatteområdet som omdrejningspunkt. Tværtimod afskaffede VK-regeringen i 2009 den
omkostningsgodtgørelse for selskaber og fonde, som de selv havde indført i 2001, mens SRSF-
regeringen i 2013 forringede klagestrukturen på skatteområdet trods retssikkerhedsmæssige
advarsler. Det manglende politiske fokus understreges af, at hvert 3. lovforslag indenfor
skatteområdet har en høringsperiode på under 14 dage.
De retssikkerhedsmæssige udfordringer forstærkes af, at skatteretten er et særdeles
kompliceret område, som i 2013 blev tilført 98 nye love, bekendtgørelser og administrative
forskrifter. Hertil kom 28 nye styresignaler fra SKAT og 920 andre principielle afgørelser.
Ydermere anlægger Skatteministeriet flere sager mod skatteyderne end tidligere, ligesom det
hører med til billedet, at desto højere op i klagesystemet man kommer, desto mindre medhold
får skatteyderne.
Med udgangspunkt i det komplicerede regelsæt og de retssikkerhedsmæssige udfordringer, der
hersker indenfor skatteområdet, har CEPOS udarbejdet et katalog over forslag til
retssikkerhedsmæssige forbedringer, som regeringen anbefales at gennemføre politisk.
Indledning
Skattelovgivningen er kompleks og består i dag af ca. 50 love med mere end 1.400
bestemmelser.
1
Dertil kommer, at SKAT i 2013 udsendte 28 styresignaler og 920 andre
principielle afgørelser,
2
mens den i forvejen omfattende og komplicerede lovgivning årligt
tilføres ca. 100 nye love, lovbekendtgørelser og administrative forskrifter.
3
Det viser en ny
opgørelse fra CEPOS:
1
2
Sk a t t e m in ist e r ie t s h je m m e sid e , h v o r d e r e r e n o v e r s ig t o v e r g æ ld e n d e sk a t t e lo v e
CEPOS h a r fo r e t a g e t o p g ø r e ls e n p å b a g g r u n d a f d e st y r e sig n a le r o g a fg ø r e ls e r , so m
SKAT o ffe n t lig g ø r p å
w w w .sk a t .d k . Bå d e SKAT o g Sk a t t e m in is t e r e n h a r v e d fle r e
le jlig h e d e r u d t a lt , a t SKAT o ffe n t lig g ø r a lle p r in cip ie lle a fg ø r e ls e r o g a t a lle d e
a fg ø r e ls e r , so m d e o ffe n t lig g ø r , a n s e s so m p r in cip ie lle .
3
Fo r sk r ift e r u d st e d t a f ce n t r a le st a t s lig e m y n d ig h e d e r , fx SKATs b e k e n d t g ø r e lse o m
g o d k e n d e ls e e ft e r lig n in g slo v e n s § 8 A o g § 1 2 , st k . 2 a f a lm e n v e lg ø r e n d e o g
a lm e n n y t t ig e fo r e n in g e r m v . h e r i la n d e t e ll e r i e t a n d e t EU/ EØS-la n d .
CEPOS
Landgreven 3, 3.
1301 København K
+45 33 45 60 30
www.cepos.dk
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0002.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
Selvom regelforenkling ville være muligt på skatteområdet, er en høj grad af kompleksitet i
skattelovgivningen svært helt at undgå i praksis. Den udgør ikke desto mindre en
retssikkerhedsmæssig udfordring i sig selv.
Skattelovgivningen er ikke som fx Færdselslovgivningen, hvor det er nemt at konstatere, om man
har kørt for stærkt eller har haft for mange promiller i blodet. Tværtimod illustrerer bl.a.
mediesagerne mod udenlandsdanskere som fotomodellen Camilla Vest, statsministerens mand
Stephen Kinnock, violinisten Nikolaj Znaider og golfspilleren Søren Hansen, at indenfor
skatteretten kan man ikke altid forudsige, om man overholder de til enhver tid gældende regler,
og om man er skattepligtig eller ej.
4
Selv SKAT kan have svært ved at finde en entydig vej.
5
Skattelovgivningens kompleksitet taget i betragtning er det så meget desto mere vigtigt, at
retssikkerheden indenfor skatteområdet er i højsæde. Derfor er der i dette notat udarbejdet en
række forslag, som kan bidrage til at øge retssikkerheden på skatteområdet. Forslagene tager
afsæt i henholdsvis 1. lovgivningsprocessen, 2. klagestrukturen, 3. skattekontrolloven og 4.
SKATs adfærd.
1. Lovproces
CEPOS har foretaget en undersøgelse, der viser, at siden regeringsskiftet i 2011 har
hvert 3.
lovforslag indenfor skatteområdet haft en høringsperiode på under 3 uger.
Derudover har
lydhørhed over for de kvalificerede høringssvar været savnet.
Lovprocessen på skatteområdet har altså i en længere periode været forhastet og ensidig, hvor
administrative-, provenumæssige og kontrolhensyn har haft forrang, på bekostning af hensynet
til borgere, virksomheder og retssikkerhed generelt. Det er både et retssikkerhedsmæssigt og
demokratisk problem.
I.
Mindst 4 ugers høringsfrist
En god lovgivningsproces er af stor retssikkerhedsmæssig betydning, da det er her fundamentet
for reglernes efterfølgende fortolkning og administration skabes. Politiske signaler om, hvorvidt
der fx er tale om en skærpelse, præcisering eller lettelse har fortolkningsmæssig betydning,
præcist som det også har betydning, på hvilken måde lovgiver, forholder sig til og responderer på
de høringssvar, som ministeriet modtager.
Derfor er der behov for, at lovforslag vedrørende skat bliver fremsat med høringsfrister på
mindst 4 uger, således som Udvalget for Forretningsordenen i Folketinget anbefaler.
Kompleksiteten af skattelovgivningen fordrer ordentlige høringsfrister med inddragelse af de
aktører, der dagligt bruger lovgivningen. Ellers vil Folketinget i mange tilfælde være afskåret fra
overhovedet at kunne udøve politisk – og dermed demokratisk – censur i forhold til de lovforslag,
de præsenteres for fra centraladministrationen.
Se CEPOS´ s g e n n e m g a n g a f p r a k sis i t ilfly t t e r sa g e r , jf. n o t a t e t ”
Ve s t o g Kin n o ck s
sa g illu st r e r e r b e h o v fo r lo v æ n d r in g
” a f 1 . ju n i 2 0 1 3 .
5
Se He n r ie t t e Kin n u n e n s b lo g p å
w w w .b o r se n .d k
a f 2 3 . m a j 2 0 1 4 : ”
Er e t n y t
ju st it sm o r d u n d e r o p s e jlin g ?”
o g Git t e Sk o u b y s a r t ik e l p å
w w w .h o m a n n la w .d k
a f
2 6 .m a j 2 0 1 4 : ”
Ve r d e n s k e n d t v io lin ist v in d e r o v e r SKAT
”. Og så in d e n fo r
se lsk a b ssk a t t e o m r å d e t e r d e r e k se m p le r p å , a t se lsk a b e r so m h a r a g e r e t i
o v e r e n ss t e m m e ls e m e d h id t id ig p r a k sis o g d e r e t n in g slin je r , d e r st å r i SKAT s
ju r id isk e v e jle d n in g e r , a llig e v e l h a r få e t d e r e s sk a t t e a n s æ t t e lse æ n d r e t
e ft e r fø lg e n d e , jf. CEPOS´ s n o t a t a f 1 4 . m a r t s 2 0 1 3 ”
Er h v e r v sliv e t e r p r ø v e b a llo n e r ,
n å r SKAT ”a fp r ø v e r r æ k k e v id d e n a f r e g le r n e ”
.
4
2
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0003.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
Selvom ordentlige høringsfrister er en retssikkerhedsmæssig krumtap i skattesystemet, viser en
opgørelse foretaget af CEPOS, at hvert 3. lovforslag siden regeringsskiftet i 2011 har haft en
høringsperiode på under 2 uger.
6
II.
Stabilt skatteregime kræver selvcensur og systematisk screeningsproces
Når skattelovgivningen er så kompleks, som den er, er det i sig selv et vigtigt argument for et
stabilt skatteregime, der ikke ændrer sig i takt med de politiske vinde. Det er noget af det, som
bl.a. erhvervslivet efterspørger allermest, men det vil i det hele taget gavne virksomheder og
privatpersoner, der disponerer langsigtet efter de gældende regler. Fx fordi de ønsker at
investere i danske virksomheder eller spare op til sin alderdom.
Politikerne bør derfor udøve en høj grad af selvcensur, navnlig i forhold til overregulering og
symbollovgivning. Derudover bør de inddrage retssikkerhedsmæssige og konkurrencemæssige
hensyn i ligeså høj grad, som de inddrager administrative, provenumæssige og kontrolmæssige
hensyn. I princippet kan man tale om, at der skal finde en kulturændring sted på politisk niveau.
Politisk selvcensur kan dog ikke stå alene.
7
Derfor anbefales det, at der allerede i
lovgivningsprocessen indføres en ”stopklods” – en ”systematisk screeningsproces” – hvor al
skattelovgivning underkastes et retssikkerheds- og væksttjek, herunder en vurdering af om loven
er nødvendig og proportional.
8
Det svarer i princippet til den procedure, man har i dag, hvor man
konsekvent vurderer, hvorvidt et lovforslag er foreneligt med EU-retten og, hvorvidt det afføder
administrative byrder. En sådan screeningsproces kan fx foretages af SKATs Borgerambassadør
(en funktion som foreslås genoprettet) og SKATs Retssikkerhedschef. Om deres opgaver og
funktioner, jf. nedenfor afsnit 4
Et konkret eksempel på, at man fra lovgivers side er gået længere på grund af hensynene til
SKATs kontrolindsats, end hvad der er strengt nødvendigt, er regeringens lovpakke mod sort
arbejde fra 2012. Med den fik SKAT adgang til privat ejendom uden forudgående retskendelse,
9
dvs. i et omfang, som ikke engang tilkommer politiet og i strid med principperne i Grundlovens §
72 om boligens ukrænkelighed.
10
Se CEPOS´ s n o t a t a f 2 3 . m a r t s 2 0 1 4 : ”
Hv e r t 3 . lo v fo r sla g p å s k a t t e o m r å d e t h a r
h ø r in g s fr is t p å u n d e r 2 u g e r
”.
7
Ma n k a n e k s e m p e lv ist st ille sp ø r g sm å lst e g n v e d d e t fo r n u ft ig e i, a t VK-r e g e r in g e n
in d fø r t e d e n så k a ld t e fe d t a fg ift , h v o r m e d d a n sk e v ir k so m h e d e r b le v p å la g t m a s siv e
a d m in ist r a t iv e b y r d e r o g d e r m e d d å r lig e r e k o n k u r r e n ce e v n e ? Lig e le d e s e r d e t
sv æ r t a t s e d e t n ø d v e n d ig e o g p r o p o r t io n a le i, a t SRSF-r e g e r in g e n g a v SKAT a d g a n g
t il a t u d fø r e k o n t r o l p å p r iv a t e je n d o m i e t o m fa n g , so m ik k e e n g a n g t ilk o m m e r
p o lit ie t o g so m st r id e r m o d p r in cip p e r n e i Gr u n d lo v e n s § 7 2 o m b o lig e n s
u k r æ n k e lig h e d , jf. m e r e h e r o m i n o t e 9 .
8
An b e fa lin g e n sk a l s e s i ly se t a f, a t SKATs Bo r g e r - o g Re t ss ik k e r h e d s c h e f a lle r e d e i
d a g fo r e t a g e r e t r e t ssik k e r h e d st je k a f lo v fo r s la g in d e n fo r sk a t t e o m r å d e t , so m
se n d e s i h ø r in g : Se Bo r g e r - o g Re t ss ik k e r h e d sc h e fe n s å r sb e r e t n in g fo r 2 0 1 3 , a fsn it
4 .3 , jf.
h t t p :/ / s k a t .d k / g e t File .a s p x?Id = 1 1 6 0 3 8 .
Bo r g e r - o g Re t s sik k e r h e d sch e fe n s
h ø r in g s sv a r h a r d o g d e n ”sv a g h e d ”, a t d e o ft e fo r e g å r i e t lu k k e t r u m m e d d e
a n sv a r lig e fo r lo v fo r s la g e t . De t e r d e r fo r u v is t , i h v ilk e t o m fa n g Bo r g e r - o g
Re t ss ik k e r h e d sch e fe n fo r sø g e r a t fin d e m e r e r e t s sik k e r h e d sm æ ss ig t p r o p o r t io n a le
lø sn in g e r i fo r h o ld t il fo r m å le t m e d d e lo v e , s o m p o lit ik e r n e v il in d fø r e , lig e so m d e t
e r u v ist i h v ilk e t o m fa n g så d a n n e fo r sla g o v e r h o v e d e t b liv e r f o r e la g t p o lit ik e r n e .
9
CEPOS h a r m e d n o t a t e t : ”Re g e r in g e n s in d sa t s m o d so r t a r b e jd e b r y d e r m e d
g r u n d læ g g e n d e r e t sp r in cip p e r ” a f 3 . m a j 2 0 1 2 a fg iv e t h ø r in g s sv a r t il r e g e r in g e n s
lo v p a k k e m o d so r t a r b e jd e , jf.
h t t p :/ / w w w .c e p o s.d k / file a d m in / u se r _ u p lo a d / d o k u m e n t e r / 2 0 1 2 _ -
0 5 / Lo v fo r s la g _ t il_ b e k a e m p e ls e _ a f_ so r t _ a r b e jd e _ m a j1 2 .p d f
.
10
CEPOS h a r i n o t a t e t ”So r t fo r k la r in g fr a r e g e r in g e n o m so r t a r b e jd e ” a f 1 2 . ju n i
2 0 1 2 a n a ly se r e t lo v fo r sla g e t s u n ø d v e n d ig h e d o g u p r o p o r t io n a lit e t i fo r h o ld t il
Gr u n d lo v e n s § 7 2 o m b o lig e n s u k r æ n k e lig h e d , jf.
6
3
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0004.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
Princippet i Grundlovens § 72 blev altså indskrænket til fordel for SKATs medarbejdere, selvom
man samtidig pålagde håndværkere mv. at skilte på deres biler og byggepladser, så SKAT ligeså
godt kunne foretage kontrollen
udenfor
borgernes grundlovsbeskyttede område, end indenfor.
11
Eksemplet illustrerer, at politisk handlekraft til tider overtrumfer politisk selvcensur, så selv ikke
unødvendige og uproportionale indskrænkninger af ellers grundlovssikrede rettigheder, stoppes
politisk. Der må andre værktøjer til. Bl.a. en obligatorisk retssikkerheds- og vækstscreening.
Risikoen er ellers, at tilliden til skattesystemet lider et knægt, når man indfører unødvendig og
uproportional lovgivning. Navnlig hvis borgernes grundlæggende rettigheder tilsidesættes.
III.
Inddragelse af lovkommissioner og eksterne eksperter
Et andet eksempel på, at politikerne gennemfører retssikkerhedsmæssige forringelser på
skatteområdet, er SRSF-regeringens lovforslag fra 2013, hvor man gik fra at have et to-strenget
klagesystem til et ét-strenget. Modsat tidligere kan en sag afgjort i et skatte-, vurderings- eller
motorankenævn således ikke længere indbringes for Landsskatteretten.
12
Lovforslaget blev mødt med så massiv kritik i høringsfasen, at skatteministeren måtte ændre det
radikalt og samtidig love at nedsætte et egentligt udvalg, som skal se på, hvordan man
genetablere en bedre klagestruktur.
13
Forløbet illustrerer, at politikere og embedsmænd er
afhængige af eksterne parter i lovgivningsprocessen for at forstå, hvordan skattesystemet og
skattereglerne fungerer i praksis.
14
Det anbefales derfor, at man i langt højere grad inddrager eksterne eksperter i
lovgivningsarbejdet, bl.a. i egentlige lovkommissioner, hvilket vil højne kvaliteten. Danske
politikere kan således med fordel lade sig inspirere af Sverige, hvor man i langt højere grad end i
Danmark foretager kvalificerede udredninger, inden man gennemfører større lovændringer på
skatteområdet.
Siden 2004 og frem til i dag har der kun været nedsat to lovkommissioner med eksterne folk
indenfor skatteområdet. Det drejer sig om Skattekommissionen i 2009 og det ekspertudvalg, som
SRSF-regeringen nedsatte i 2013 med henblik på at komme med forslag til et bedre
vurderingssystem. Derudover er et 3. på vej, idet skatteminister Morten Østergaard har
h t t p :/ / w w w .c e p o s.d k / file a d m in / u se r _ u p lo a d / d o k u m e n t e r / 2 0 1 2 -
0 6 / No t a t _ So r t _ fo r k la r in g _ fr a _ r e g e r in g e n _ o m _ so r t _ a r b e jd e _ ju n 1 2 .p d f
. No t a t e t
b le v s e n d t t il sa m t lig e m e d le m m e r a f Fo lk e t in g e t s Sk a t t e u d v a lg .
11
På CEPOS´ s Gr u n d lo v s k o n fe r e n c e d e n 5 . ju n i 2 0 1 3 u d t a lt e Pe r n ille Sk ip p e r ,
En h e d slist e n , a t d e t v a r e n lo v h u n ik k e v a r st o lt a f a t h a v e b a k k e t o p o m . Vid e o fr a
Gr u n d lo v sk o n fe r e n c e n e r o ffe n t lig g jo r t p å U -t u b e . Pe r n ille Sk ip p e r s u d t a le ls e k a n
se s fr a 2 6 . m in u t o g fr e m , jf.
h t t p :/ / w w w .y o u t u b e .co m / w a t ch ?v = VSw v p K4 u 3 r g
12
Fo r e n g e n n e m g a n g a f lo v fo r s la g e t , s e CEPOS´ s h ø r in g s sv a r : ”Sk a t t e - o g
Vu r d e r in g sa n k e n æ v n b ø r n e d læ g g e s” a f 1 3 . fe b r u a r 2 0 1 3 , jf.
h t t p :/ / w w w .c e p o s.d k / file a d m in / u se r _ u p lo a d / d o k u m e n t e r / 2 0 1 3 -0 2 / No t a t _ Sk a t t e -
_ o g _ v u r d e r in g s a n k e n a e v n _ b o e r _ n e d la e g g e s_ fe b 1 3 .p d f.
13
Se o g s å CEPOS´ s n o t a t : ”Ny k la g e st r u k t u r p å s k a t t e o m r å d e t s k æ v v r id e r
r e t s sik k e r h e d e n ” fr a ju li 2 0 1 3 , jf.
h t t p :/ / w w w .c e p o s.d k / file a d m in / u se r _ u p lo a d / d o k u m e n t e r / 2 0 1 3 -
0 7 / No t a t _ Ny _ k la g e st r u k t u r _ p a _ _ 7 7 8 _ _ sk a t t e o m r a _ _ 7 7 8 _ d e t _ sk a e v v r id e r _ r e t ss ik
k e r h e d e n _ ju li1 3 .p d f
14
Af a n d r e e k se m p le r p å , a t p o lit ik e r e o g e m b e d sm æ n d h a r b e h o v fo r b id r a g fr a
e k st e r n e fo r a t fo r st å , h v o r d a n r e g le r n e v ir k e r i p r a k s is, e r lo v fo r sla g e t o m
u d st a t io n e r e d e d a n sk e r e , so m b le v v e d t a g e t i a u g u st 2 0 1 2 so m le d i e n p o lit isk
a ft a le m e lle m SRSF-r e g e r in g e n , Ve n st r e o g Ko n se r v a t iv e . Alle r e d e i n o v e m b e r 2 0 1 2
le m p e d e m a n r e g le r n e ig e n e ft e r m a ss iv k r it ik .
4
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0005.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
annonceret, at der skal nedsættes et udvalg, som skal bidrage til en modernisering af
skattekontrolloven.
15
Tidligere var der langt større tradition for at inddrage eksterne eksperter:
Tabel 2: Oversigt over lovudvalg indenfor skatteområdet 1999-2014 med eksterne repræsentanter
1999
1999
2000
2000
2001
2003
2004
2009
2013
2014
Generationsskiftet i erhvervslivet
Redegørelse fra Udvalget om vurdering af fast ejendom
Udvalget om behandling af borgernes udgifter ved klage
på skatte- og afgiftsområdet (omkostningsgodtgørelse)
Redegørelse om aktieavancebeskatning
Kulbrinteskatteudvalget
Fristudvalget om fristerne for skatteansættelse,
forældelse, fastsættelse af afgiftstilsvar, genoptagelse
Sambeskatningsudvalget
Skattekommissionens - lavere skat på arbejde
Ekspertudvalg om fremtidens ejendomsvurdering
Skattekontrollov
Betænkning nr. 1374, august 1999
Betænkning, August 1999
Betænkning nr. 1382, februar 2000
Betænkning nr. 1392, september 2000
Betænkning nr. 1408, oktober 2001
Betænkning nr. 1426, januar 2003
Betænkning nr. 1452, november 2004
Betænkning, februar 2009
Forventes efterår 2014
Forventes 2015
Kilde: Gennemgang af Skatteministeriets hjemmeside
Forslag til retssikkerhedsmæssige forbedringer af klagestrukturen
En ny opgørelse foretaget af CEPOS viser, at ud af 64 sager, som blev afgjort ved Byretten i
2012, var det kun 1, som var rejst af Skatteministeriet. Det skyldes dog, at Byretten har henvist
10 yderligere sager til 1. instansbehandling i Landsretten, hvor det således var 16 ud af 125
sager, som i 2012 blev rejst af Skatteministeriet. I Højesteret var det 1 ud af 26:
Tabel 3: Antal klagesager i retssystemet, rejst af henholdsvis SKAT og skatteydere i 2012
Byret
Rejst af skatteyderne
Rejst af Skatteministeriet
Rejst af
anklagemyndigheden
Sager i alt
63
1
0
64
Landsretten
85
16
25
125
Højesteret
16
25
1
0
26
Kilde: CEPOS har foretaget opgørelsen på baggrund af SKATs offentliggjorte afgørelser på
www.skat.dk
Størstedelen af alle de sager, der bliver ført ved domstolene, bliver altså rejst af skatteyderne.
Men tendensen er, at Skatteministeriet anlægger flere sager ved domstolene end tidligere. I
2013 blev der således rejst flere sager mod skatteyderne, end på noget tidspunkt tidligere
indenfor de sidste 10 år:
Tabel 4: Oversigt over udviklingen i skattesager anlagt ved domstolene i perioden 2003-2013
2004
Sager anlagt af skatteyder
Sager anlagt af Skatteministeriet
Andel af sager der er anlagt af
Skatteministeriet (pct.)
243
9
3,6
2005
280
13
4,4
2006
266
8
2,9
2007
307
10
2008
339
12
2009
289
7
2010
296
11
2011
291
8
2012
287
17
2013
297
26
3,2
3,4
2,4
3,6
2,7
5,6
8,0
Kilde: Landsskatterettens årlige årsberetninger
15
Se Sk a t t e m in ist e r ie t s p r e s se m e d d e le ls e a f 5 . ju n i 2 0 1 4 , jf.
h t t p :/ / w w w .sk m .d k / a k t u e lt / p r e ss e / p r e ss e m e d d e le ls e r / 2 0 1 4 / ju n i/ s k a t t e k o n t r o llo v
e n -sk a l-m o d e r n ise r e s/
16
Op g ø r e lse n e r fo r e t a g e t p å b a g g r u n d a f e n o p t æ llin g a f sa g e r o ffe n t lig g jo r t p å
SKATs h je m m e sid e .
5
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0006.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
Derudover tegner der sig et billede af, at skatteydernes medholdsfrekvens er større i det
administrative klagesystem end ved domstolene. Desto højere op i klagestrukturen man kommer,
desto hyppigere vinder Skatteministeriet, og desto sværere har borgerne ved at få medhold.
I 2012 var det således 12 ud af 125 sager i Landsretten, der faldt ud til skatteydernes fordel. I
Højesteret var det 3 ud af 26:
At Skatteministeriets medholdsfrekvens i skattesager forøges i takt med, at sagen bliver ført ved
højere klageinstanser, kan der være mange årsager til. Fx at SKAT står med en bedre sag, en
bedre dokumentation eller en bedre advokat. Men det kan også skyldes, at skatteyderne bliver
kørt mentalt trætte undervejs og opgiver at følge en opslidende skattesag til dørs.
Skatteydernes lave medholdfrekvens er ikke nødvendigvis udtryk for, at systemet fungerer. Det
kan
også være udtryk for, at systemet ikke fungerer optimalt. I hvert fald er det
bemærkelsesværdigt, at borgerne i Sverige har en hel- eller delvis medholdfrekvens på 25 pct.,
17
mens skatteydernes medholdfrekvens i den norske Højesteret er på 40 pct.
18
Uanset om den lave
medholdfrekvens allerede er udtryk for en ”systemfejl” eller ej, er der risiko for, at den kan
blive til en systemfejl, hvis borgere og virksomheder afstår fra at føre en skattesag, fordi de ikke
har tillid til, at de vil få en fair behandling i retssystemet.
Fra et retssikkerhedsmæssigt perspektiv er det derfor vigtigt at have fokus på dette område og
skabe en større retssikkerhedsmæssig balance mellem skatteyderne og staten.
IV.
Større åbenhed i Landsskatterettens klagebehandling
Centralisering og effektivisering af skatteforvaltningen og klagestrukturen har medført en større
grad af ensartethed i sagsbehandlingen på tværs af landet, men har også fjernet nogle reelle
korrektionsadgange. De klageinstanser som er tilbage, er dem, som i højere grad giver SKAT
medhold end skatteyderne.
Løsningen på disse udfordringer vil dog ikke være at rulle de nu etablerede og mere moderne
strukturer tilbage til tiden, der var, men derimod at korrigere for manglerne. En væsentlig
retssikkerhedsmæssig forbedring i den kontekst vil være at skabe større åbenhed i
17
De t sv e n sk e sk a t t e v e r k s o p g ø r e ls e fr a 1 8 . d e c e m b e r 2 0 1 3 , jf.
h t t p s:/ / w w w .sk a t t e v e r k e t .se / d o w n lo a d / 1 8 .7 7 d b cb 0 4 1 4 3 8 0 7 0 e 0 3 9 9 5 5 e / 1 3 9 0 2 9 2 6
3 9 8 1 0 / Ra p p o r t +r e g le r in g sb r e v su p p d r a g +d e c + 2 0 1 3 +Bila g a + 2 +Ka r t l%C3 %A4 g g n in g
+d o m st o lsp r o ce ss e r .p d f
18
Un d e r sø g e ls e fo r e t a g e t a f p r o fe s so r Fr e d e r ik Zim m e r , In st it u t t fo r o ffe n t lig r e t t ,
Oslo Un iv e r s it e t
6
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0007.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
klagebehandlingen. Som reglerne er i dag, har skatteyderne fx kun adgang til Landsskatterettens
indstilling til afgørelse, men ikke deres argumentation.
Derfor anbefales det, at skatteyderne får indsigt i Landsskatterettens argumentation, hvilket
ikke er ukendt andre steder i skatteretten. I sager ved Skatterådet får man fx tilsendt SKATs
indstilling og sagsbehandling forud for rådsmødet, og i sager ved EU-domstolen har man adgang
til EU-domstolens generaladvokats meget udførlige argumentation, inden Domstolen træffer
endelig afgørelse.
At indføre tilsvarende åbenhed i Landsskatterettens arbejde, for dermed at forbedre
skatteydernes retsstilling markant, er en lavt-hængende frugt at plukke.
V.
Landsskatterettens uafhængighed
Gennem tiderne har der hersket en generel bekymring for, om Landsskatteretten – med sin
organisatoriske tilknytning til Skatteministeriet – var tilstrækkeligt uafhængigt fra SKAT og det
politiske niveau. Ved flere lejligheder er Landsskatteretten således foreslået placeret under
Justitsministeriet.
Landsskatteretten har hidtil formået at gøre bekymringerne til skamme. Den er bredt anerkendt
for sin høje grad af ekspertise, og det er med tillid, at skatteyderne møder op. Men med den nye
klagestruktur indenfor skatteområdet, hvor man har samlet Landsskatterettens sekretariat med
ankenævnenes sekretariater i den såkaldte Ankestyrelse, er diskussionen om Landsskatterettens
manglende uafhængighed blevet aktuel igen. Bl.a. fordi Ankestyrelsens medlemmer både
forbereder sager til ankenævnene og til Landsskatteretten. De vandtætte skotter er altså ikke
vandtætte mere.
Det anbefales derfor, at man genetablerer Landsskatterettens uafhængighed både
ledelsesmæssigt og på medarbejderniveau, så Landsskatterettens medarbejdere kun varetager
opgaver for denne og ikke fungerer som sekretariat for andre dele af Skatteministeriets organer.
Et sådant skridt kan være afgørende for, at Landsskatteretten ikke rammes af den generelle
mistillid, der pt. hersker til andre dele af skattesystemet.
VI.
Tilføre skattesagkyndige dommere til Byretterne. Hjemlen findes.
Risikoen ved, at skatteydernes medholdfrekvens er så lav, som tabel 5 illustrerer, er, at antallet
af sagsanlæg reduceres, og udvikling af rutine og erfaring hos domstolene hæmmes.
Allerede i dag er der eksempler på det, man kan kalde, ”umodne” afgørelser fra Byretterne og
”overraskende” afgørelser fra Lands- og Højesteret. Man kan således frygte, at skatteydernes
generelle retssikkerhed forringes, men også at der opstår en decideret mistillid til
domstolssystemet, hvis der kommer for mange ”overraskende” domme.
19
På det grundlag anbefales det, at man udpeger skattesagkyndige dommere til behandlingen af
skattesager i byretterne. Hjemlen findes allerede, så i princippet er det et spørgsmål om at
erkende behovet herfor.
Fordelen vil være, at man dermed får højnet den skatteretlige kvalitet i byretternes afgørelser
og dermed dæmmet op for den mistillid til byretternes håndtering af skattesager, som har
hersket siden domstolsreformen i 2007,
20
og som ikke bliver mindre af, at skatteyderne – ifølge
SKATs offentliggjorte afgørelser – tabte hver eneste sag ved byretterne i 2012.
Pr o fe sso r Ja n Pe d e r se n , Aa r h u s Un iv e r sit e t h a r i e n n y a r t ik e l ” Do m s t o lsp r ø v e ls e
a f sk a t t e s a g e r – Re t ss ik k e r h e d , st a t ist ik o g r e t s a n v e n d e lse ” g e n n e m g å e t n o g le a f
d iss e ”o v e r r a sk e n d e d o m m e ”. Ar t ik le n v il o ffe n t lig g ø r e s i Ug e sk r ift fo r Re t sv æ se n
in d e n fo r k o r t t id .
20
By r e t t e r n e b liv e r o ft e ”b e sk y ld t ” fo r a t læ n e sig fo r m e g e t o p a f
La n d s sk a t t e r e t t e n s a fg ø r e lse r , n a v n lig i d e s a g e r , h v o r La n d ssk a t t e r e t t e n h a r v æ r e t
19
7
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0008.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
VII.
Appelbegrænsning og forbud mod at inddrage nova
Domstolssystemet er omkostningskrævende og byrdefuldt for skatteydere. Og belastningen
stiger, desto flere gange man skal vinde over SKAT, for at få ret.
I en konkret sag vandt en skatteyder over SKAT: Først i Landsskatteretten hvorefter SKAT
startede sagen forfra med nye argumenter. Resultat: SKAT tabte én gang til i Landsskatteretten.
Skatteyderens ”2 sejre på stribe” afholdte dog ikke SKAT fra at indbringe den nye sag for
domstolene, hvor skatteyderen til sidst trak det korteste strå og kunne se tilbage på en 10 års
lang kamp og en sag, hvor rentekravet næsten var blevet ligeså stort som skattekravet.
At SKAT kan genoptage en allerede tabt sag med en ny og mere opportun begrundelse er ikke
rimeligt. Navnlig for almindelige borgere og mindre virksomheder overskrider det
smertegrænsen, hvis de skal ”en ekstra omgang i ringen”, fordi SKAT ikke har lavet et juridisk
holdbart pletskud i første forsøg.
På det grundlag anbefales det, at der indføres et generelt forbud mod, at SKAT og
Skatteministeriet inddrager nova i en sag, herunder genoptager en allerede tabt sag med ny
begrundelse.
Tilsvarende bør der indføres appelbegrænsning, så Skatteministeriet i udgangspunktet kun
indbringer principielle sager for domstolene, ligesom der bør indføres et generelt forbud mod, at
Skatteministeriet indbringer en sag for Landsretten og Højesteret som 2. instans, hvis de
allerede har tabt den i to forudgående instanser ved Landsskatteretten og domstolene i 1.
instans.
Ved vurdering af, om Skatteministeriet skal indbringe en sag for domstolene, bør SKATs
Borgerambassadør (en funktion som foreslås genoprettet) og SKATs Retssikkerhedschef
inddrages, jf. nærmere herom nedenfor afsnit 4. Centraliseringen af skattesystemet fordrer
således, at man kompenserer herfor ved at inddrage en uafhængig instans i vurderingen af, om
en sag er principiel og dermed skal inddrages for domstolene.
Endelig bør SKAT kun kunne indbringe en sag for domstolene, hvis der ydes fuld
omkostningsgodtgørelse til skatteyderen. Sagsomkostninger og renteudgifter forbundet med en
langstrakt retssag, rejst af SKAT, skal ikke belaste skatteyderne, da det vil forrykke den allerede
skæve retssikkerhedsmæssige balance mellem SKAT og skatteyderne endnu mere, jf. mere
herom nedenfor under pkt. VIII.
Anbefalingerne om forbud mod nova og appelbegrænsning – som er nærmere belyst i Betænkning
nr. 1105 fra maj 1987 om appelbegrænsning for det offentlige i skattesager
21
- er højaktuelle.
Dels på grund af den generelle forringelse af klagestrukturen i skattesager og dels, fordi
Skatteministeriet (måske af den grund) fører flere sager ved domstolene. Dermed betaler
skatteyderne prisen for de gennemførte forringelser af klagestrukturen ved, at deres sager
bringes højere og højere op i retssystemet.
r e p r æ s e n t e r e t v e d e n la n d sd o m m e r . Ar g u m e n t e t e r , a t d e t e r sv æ r t fo r e n
b y r e t sd o m m e r a t s æ t t e sig im o d e n La n d sr e t s d o m m e r , so m a lle r e d e h a r t a g e t
st illin g t il s a g e n . Re t fæ r d ig v is sk a l u n d e r st r e g e s, a t k r it ik k e n ik k e e r u n d e r b y g g e t
m e d d o k u m e n t a t io n .
21
h t t p :/ / w w w .st a t e n sn e t .d k / b e t a e n k n in g e r / 1 0 0 1 -1 2 0 0 / 1 1 0 5 -1 9 8 7 / 1 1 0 5 -
1 9 8 7 _ p d f/ se a r ch a b le _ 1 1 0 5 -1 9 8 7 .p d f
8
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0009.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
VIII.
Genindføre omkostningsgodtgørelse for selskaber og fonde i skattesager
I forbindelse med skattereformen i 2009 blev omkostningsgodtgørelse for selskaber og fonde i
skattesager afskaffet med det formål at finde en årlig besparelse for staten på 50 mio. kr.
22
Det
betyder, at selskaber og fonde ikke længere kan få erstatning for sine udgifter til sagkyndig
bistand i skattesager. Heller ikke, selvom de vinder sagen over SKAT.
23
Risikoen er, at en skatteretlig vindersag ikke bliver ført, hvis den økonomiske gevinst ved at
vinde sagen ikke står mål med de ressourcemæssige og økonomiske udgifter forbundet hermed.
På den baggrund risikerer man, at SKATs eventuelle forkerte praksis kan danne præcedens også i
andre sager. Fra praksis er der således eksempler på, at selv principielle sager kun er blevet ført
og vundet, fordi selskaberne har været i stand til at hente økonomisk støtte fra eksterne
parter.
24
At man kan blive påført et økonomisk tab, når man vinder en sag over SKAT, som man ikke selv
er skyld i, er urimeligt. Allerede ud fra en rimelighedsbetragtning bør regeringen derfor
genindføre omkostningsgodtgørelse for selskaber og fonde.
25
Ingen, der vinder en sag over SKAT,
bør risikere at stå tilbage med en økonomisk tabersag.
Den manglende omkostningsgodtgørelse for selskaber og fonde skal ses i lyset af, at SKAT har
mulighed for at genoptage en sag med nye argumenter, selvom den oprindelige sag er tabt i både
Landsskatteret og Byret, ligesom de har mulighed for at indbringe en sag for Højesteret, som de
har tabt i to forrige instanser.
SKATs fejl og insisterende grænsesøgning kan altså for skatteyderne føre til langstrakt
sagsforløb, dyre advokatregninger og unødvendige rentetilskrivninger. Er det fair? Eller er
politikerne parate til at se på både appelbegrænsning, genindførelse af omkostningsgodtgørelse
for selskaber og fonde samt suspension af rentetilskrivninger, når det er SKAT, som indbringer en
allerede tabt sag? Det er i hvert fald, hvad der anbefales her.
2. Skattekontrolloven
Skattekontrolloven - som indeholder reglerne for selvangivelse, SKATs kontrolbeføjelser og
strafferetlige sanktioner – er en af skatterettens mest fundamentale lovgivninger. Den stammer
fra 1946 og fremstår med hele 124 lovændringer siden 1992 som et oldgammelt kludetæppe, der
ikke passer til vores moderne samfund med printselvangivelser, øget datatilgængelighed og
globale skatteydere.
Se Sk a t t e k o m m iss io n e n s o p r in d e lig e fo r sla g fr a fe b r u a r 2 0 0 9 sa m t CEPOS´ s n o t a t
”Sk
a l d e t k o st e p e n g e a t v in d e o v e r SKA T ?.
Afsk a ffe ls e n a f o m k o st n in g sg o d t g ø r e ls e fo r s e lsk a b e r o g fo n d e e r i st e d e t b le v e t
e r st a t t e t a f e n fr a d r a g s r e t fo r a fh o ld t e u d g ift e r t il sa g k y n d ig b ist a n d i sk a t t e sa g e r ,
jf. Lig n in g slo v e n s § 7 Q, st k . 3 .. Fr a d r a g sr e t t e n d æ k k e r im id le r t id k u n 2 5 p ct . a f
o m k o st n in g e r n e . Me n d e r u d o v e r h a r fr a d r a g s r e t t e n k u n r e e l v æ r d i, h v is d e r e r t a le
o m e t s e lsk a b m e d o v e r sk u d . Na v n lig fo r m a n g e m in d r e v ir k so m h e d e r , h e r u n d e r
iv æ r k sæ t t e r v ir k so m h e d e r – fo r h v e m d e t k a n t a g e fle r e å r a t o p b y g g e e t o v e r sk u d –
r isik e r e r m a n a lt så a t s t å t ilb a g e m e d m e g e t st o r e ø k o n o m isk e t a b , s e lv o m s e lsk a b e t
e lle r fo n d e n v in d e r e n sk a t t e sa g .
24
Se n æ r m e r e i CEPOS´ s n o t a t ”Se
lsk a b e r sø g e r ø k o n o m isk st ø t t e fo r a t k u n n e fø r e
p r in c ip ie lle sk a t t e s a g e r
”
25
De r u d o v e r in d e b æ r e r r e g le r n e d e n fo r sk e lsb e h a n d lin g a f v ir k so m h e d e r , so m
d r iv e s i p e r so n lig t r e g i g o d t k a n få o m k o st n in g sg o d t g ø r e ls e i m o d s æ t n in g t il
v ir k so m h e d e r , d e r d r iv e s i s e lsk a b sfo r m . To i ø v r ig t id e n t is k e o g k o n k u r r e r e n d e
v ir k so m h e d e r b liv e r a lt så s k a t t e m æ s sig t b e h a n d le t fo r sk e llig t , s e lv o m sk a t t e sa g e n
k a n d r e je sig o m fu ld k o m m e n id e n t isk e fo r h o ld , so m e r lilg e så r e le v a n t e fo r d e n
e n e v ir k so m h e d so m fo r d e n a n d e n .
22
23
9
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0010.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
Derfor har en revision af skattekontrolloven med bistand fra eksterne eksperter længe været
efterlyst. Allerede i 1996 fremhævede det daværende Retssikkerhedsudvalg (1991-1997), at
skattekontrolloven var inkonsistens i forhold til, at man ikke længere selv udfyldte sin
selvangivelse, men var gået over til printselvangivelser. En kritik som i 1999 blev fulgt op af det
såkaldte ”Skatteretsråd” (1997-2009), som bestod af landets bedste skatteretseksperter. Og en
kritik som SKATs Borger- og Retssikkerhedschef gentog i november 2011.
Der er altså bred enighed blandt eksperter om, at skattekontrolloven trænger til en revision, så
den modsvarer den moderne og digitale tidsalder, vi lever i. Både af hensyn til SKATs kontrol
men i høj grad også af hensyn til skatteydernes retssikkerhed, som ikke er blevet tilsvarende
styrket i takt med, at SKATs kontrolmuligheder er blevet øget. Kun gennem en sådan revidering
kan vi sikre en effektiv og forsvarlig kontrol med klare regler og høj retssikkerhed. Derfor er det
også positivt – set med retssikkerhedsmæssige briller – at skatteminister Morten Østergaard (R)
på Grundlovsdag den 5. juni 2014 annoncerede, at han vil nedsætte et udvalg, som skal komme
med forslag til den tiltrængte revision af skattekontrolloven fra 1946.
26
IX.
Tidsfrister for SKATs kontrolmuligheder
Ét af de kritikpunkter, der har været vedrørende SKATs kontrolbeføjelser, er, at der ikke
eksisterer grænser for, hvor langt tilbage i tid SKAT kan indhente oplysninger hos 3. mand eller
hos skatteyderen selv. I Projekt Money Transfer er der således sager, hvor SKAT har bedt om
oplysninger mere end 10 år tilbage i tid, selvom den almindelige forældelsesfrist for ligning er 3
år (tidligere 5 år). Det er ifølge et ministersvar i orden:
”SKAT vil dog være berettiget til at anmode om faktuelle oplysninger, der ligger udenfor den
10-årige forældelsesfrist, hvis oplysningerne har relevans for en ansættelse for et indkomstår
inden for forældelsesfristen.”
27
Den manglende tidsfrist indebærer, at skatteyderne i princippet skal gemme alle sine
oplysninger i al evighed, hvis man vil være sikker på at kunne løfte sin bevisbyrde i en evt.
senere skattesag. Det er nok de færreste, der er opmærksomme herpå. Derfor anbefales det, at
også SKAT får nogle tidsmæssige rammer at arbejde indenfor.
X.
Præcisering i forhold til EU´s grundlæggende rettigheder og EMRK
Et andet eksempel på, at reglerne giver SKAT vidtgående beføjelser i forhold til nutidens
teknologi- og informationssamfund, er skattekontrollovens §§ 6 og 8D, som giver SKAT stort set
ubegrænset mulighed for at indhente personfølsomme oplysninger hos uafhængig 3. mand. Fra
praksis er der således eksempler på, at teleselskaber skal udlevere fortrolige oplysninger om
deres kunder og, at advokater skal udlevere ellers tavshedsbelagte oplysninger om deres
klienter. Oplysninger som utvivlsomt optimerer SKATs kontrolmuligheder, men som også rejser
helt grundlæggende spørgsmål i forhold til skatteydernes retssikkerhed. Ikke mindst fordi SKAT -
når de beder om fortrolige oplysninger i medfør af skattekontrollovens § 8 D - bevæger sig på en
hårfin grænse i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 8, som sikrer
enhver retten til "respekt for … privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance".
En revision af skattekontrolloven er ikke kun nødvendig for at styrke skatteydernes
retssikkerhed. Den er også nødvendig for at præcisere SKATs kontrolmuligheder, så de ikke
bryder loven. Bl.a. skal der skabes klare regler for, hvornår og hvilke personfølsomme
oplysninger SKAT har adgang til, og som også afklarer, hvornår SKAT skal have retskendelse.
I EU-Domstolens nyligt afsagte dom om logningsdirektivets ugyldighed udtalte EU-Domstolen, at
når der er tale om indgreb i rettigheder i medfør af EMRK, som fx art. 7 om retten til privatliv,
26
h t t p :/ / w w w .sk m .d k / a k t u e lt / p r e ss e / p r e ss e m e d d e le ls e r / 2 0 1 4 / ju n i/ s k a t t e k o n t r o llo
v e n -sk a l-m o d e r n is e r e s /
27
SAU Alm . d e l, e n d e lig t sv a r p å s p ø r g s m å l 4 8 7 , jf.
h t t p :/ / w w w .ft .d k / s a m lin g / 2 0 1 1 1 / a lm d e l/ sa u / sp m / 4 8 7 / sv a r / 8 9 2 2 4 5 / 1 1 3 3 8 6 2 / in
d e x.h t m
10
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0011.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
kræves det, at indgrebet ikke kun er nødvendigt men
strengt
nødvendigt.
28
EU-Domstolen
underlægger således denne slags sager en strengere proportionalitetsvurdering.
29
Set i dette
perspektiv indeholder skattekontrollovens § 8D tillige en bred og vidtgående skønsbeføjelse for
skattemyndighederne til at vurdere, hvornår en bestemt oplysning er af væsentlig betydning for
skatteligningen, og man kan ud fra en retssikkerhedsmæssig vinkel argumentere for, at kravet
om streng nødvendighed deslige må gælde ift. indholdet af skattekontrollovens § 8D.
3. Kontroladfærd (fairness og ressourcer/SKATs etik og konsekvenser)
Som offentlig myndighed er SKAT underlagt forvaltningsretlige regler, herunder officialprincippet
og legalitetsprincippet. I langt de fleste tilfælde vil det automatisk bevirke, at de udøver deres
forvaltning baseret på fairness, proportionalitet og formalitet. Men det sker, at principperne går
i glemslen, hvilket SKATs Borger- og Retssikkerhedschef har påpeget i sin rapport ”Redegørelse
om Kontrolsager
og i sin
årsberetning for 2013.
Blandt de forhold, som der bliver rejst kritik af, er SKATs kommunikation, som i visse tilfælde er
for grov, illustrerer manglende kendskab og overholdelse af interne retningslinjer, samt brud på
SKATs udvidede tavshedspligt. Derudover bliver det påpeget, at der er et generelt behov for at
styrke retssikkerhedsmæssige hensyn ved indsatsprojekter.
På baggrund af Borger- og Retssikkerhedschefens kritik, har SKAT bl.a. iværksat undersøgelse af
nogle medarbejdere, vedtaget et nyt ”adfærdskodeks”, som SKATs medarbejdere er forpligtet til
at efterleve samt offentliggjort en
gennemsigtighedsrapport.
Det er vigtige elementer i at få
genetableret SKATs fokus på retssikkerhed og skatteydernes tillid til SKAT.
Problemet er imidlertid, at initiativerne ikke løser den udfordring, der opstår, hvis kulturen i
SKAT alligevel går gal. At SKATs medarbejdere ikke må skrive ubehøvlede breve, hjælper ikke
den borger, som alligevel modtager et sådant brev. At SKAT ikke må forhandle om
skatteansættelsen, hjælper heller ikke den virksomhed, som mener at have overholdt alle
regler, men alligevel føler sig presset til at indgå en aftale med SKAT, fordi de bliver mødt med
en trussel om, at sagen ellers havner i medierne. Mere må til, hvis retssikkerheden skal i fokus og
skatteydernes tillid til skattesystemet genetableres.
XI.
Styrkelse af tilsynet med SKAT
I 2013 behandlede SKATs Borger- og Retssikkerhedsfunktion 51 såkaldte indsigelsessager, hvilket
affødte kritik eller henstilling i de 20 af sagerne. Det svarer til 39 pct. Udover indsigelsessagerne
udfører Borger- og Retssikkerhedschefen kontrol af projekter og indgiver en
retssikkerhedsmæssig vurdering af lovforslag, hvilket dog sjældent offentliggøres. Tværtimod
foregår denne ”høring” oftest bag lukkede døre, jf. note 8.
SKATs Borger- og Retssikkerhedschef løser altså en række opgaver af retssikkerhedsmæssig
betydning, men det giver sig selv, at en lille organisation på 7 personer må have fokus på
udvalgte områder.
På det grundlag anbefales det at opruste det ”retssikkerhedsmæssige tilsyn” af skatteområdet.
Bl.a. ved at etablere en funktion som Borgernes Skatteambassadør som er uafhængig i forhold til
SKATs Retssikkerhedschef. Borgernes Skatteambassadør skal være skatteydernes forlængede arm
i forhold til retssikkerhed indenfor skatteområdet, mens SKATs Retssikkerhedschef skal påse, at
de interne procedurer mv. i SKAT tager højde for hensynet til skatteydernes retssikkerhed.
De to funktioner skal begge være tidsbegrænsende, så man ikke risikerer at ”blive en del af
systemet”, ligesom de skal være uafhængige i forhold til samtlige af Skatteministeriets andre
funktioner. Bl.a. skal de referere direkte til skatteministeren.
28
29
Fo r e n e d e sa g e r C-2 9 3 / 1 2 o g C-5 9 4 / 1 2 , p r . 4 9 o g 5 2
Fo r e n e d e sa g e r C-2 9 3 / 1 2 o g C-5 9 4 / 1 2 , p r . 6 3 -6 4
11
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0012.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
En væsentlig opgave for den nye borgerambassadør og retssikkerhedschefen er at involvere sig i
lovgivningsprocessen og den ”retssikkerhedsscreening”, som er foreslået i afsnit 1. Derudover
skal de hver for sig inddrages ved vurdering af, om en sag er principiel og dermed skal indbringes
for domstolene, jf. afsnit 2. SKATs Borgerambassadør skal endvidere kunne erklære en afgørelse
ugyldig, hvis den ikke lever op til forvaltningsretlige regler og SKATs egne retningslinjer for god
sagsbehandling, jf. nedenfor om forslaget til en offentlige kontrolinstruks, som skatteyderne kan
støtte ret på.
XII.
En offentlig kontrolinstruks, som skatteydere kan støtte sin ret på
Selvom SKAT har iværksat en række initiativer, som skal forbedre skatteydernes retssikkerhed,
har den borger, som bliver udsat for dårlig og måske endda ulovlig kontroladfærd, stadig ingen
steder at gå hen eller sanktionsmuligheder at ty til. De færreste vil således have ressourcer til en
langstrakt ”armlægning” med SKAT, ligesom det er dyrt, hvis man skal involvere sin advokat.
Derfor anbefales det, at forslaget om at øge tilsynet med SKAT og (gen)indføre en ny og
uafhængig funktion som Borgernes skatteambassadør, suppleres med, at der i forlængelse af
SKATs adfærdskodeks udarbejdes en offentlig kontrolinstruks for hver af SKATs indsatsprojekter,
som skatteyderne kan støtte ret på. Hvis SKAT overtræder adfærdskodeksen og/eller
kontrolinstruksen skal Borgernes Skatteambassadør kunne erklære den trufne afgørelse ugyldig.
Som eksempel kan nævnes de retningslinjer for SKATs kontrol, som Kammeradvokaten bistod
SKAT med at udarbejde i forbindelse med Projekt Money Transfer. Her fremgår, at SKAT kan
anmode uafhængig 3. mand om fortrolige oplysninger, men at den mulighed først bør udnyttes,
hvis det ikke har været muligt at få oplysningerne hos skatteyderne selv. På det grundlag kan
man spørge, om det bør have konsekvenser eller være en ”gratis omgang” for SKAT, hvis de ikke
overholder deres egen vejledning og går til skatteyderens bank i stedet for til skatteyderen selv?
En offentlig kontrolvejledning, som borgerne kan støtte ret på, vil i den henseende være et
væsentligt retssikkerhedsmæssigt værn mod adfærd fra SKATs side, som strider mod god
forvaltningsskik og mod SKATs interne retningslinjer. Det vil være borgernes og offentlighedens
garanti for, at der er sammenhæng mellem, det man siger i SKAT, og det man gør.
XIII.
Transparens og gennemsigtighed i grundlaget for SKATs kontroller
Et isoleret problem når det kommer til retssikkerhed indenfor skatteområdet, er den lukkethed,
som SKAT og Skatteministeriet praktiserer omkring retssikkerhedsmæssige udfordringer på
skatteområdet. Eksempelvis er offentligheden nægtet indblik i Kammeradvokatens notat om
lovligheden af SKATs hjemmel til at indhente personfølsomme oplysninger hos teleselskaberne.
Men hvorfor er det hemmeligt, når nu ministeriet mener, at SKAT har retten på sin side?
Hvis regeringen skal lykkedes med at genskabe danskernes tillid til SKAT, er det afgørende med
større indsigt i bl.a. det juridiske grundlag for SKATs kontrolarbejde. Dels ved – som foreslået
ovenfor – at udarbejde offentlige kontrolinstrukser, som borgerne kan støtte ret på, men også
ved at gøre de af bl.a. Kammeradvokatens notater, som ikke er knyttet op på en konkret
sagsbehandling, tilgængelige for offentligheden. De er af høj kvalitet, med en ofte stor generel
relevans for skatteyderne, som har en retssikkerhedsmæssig interesse i at vide, på hvilket
juridisk grundlag de til syvende og sidst kan risikere at blive ”dømt”.
Tilsvarende bør de Key Performance Indicators (KPI´er), som danner grundlag for aflønning af
SKATs ledelse offentliggøres. I 2012 udtalte en skattedirektør eksempelvis til DR, at hvis bare
SKAT vinder 50 pct. af de transfer pricing- sager, som de rejser, så var SKAT tilfredse:
”Vi er sikre på, at der i år vil rulle milliarder direkte i statskassen. Det er ikke sikkert, at alle
de sager vi fører bliver vundet, men hvis bare halvdelen af dem går vores vej, så er vi
tilfredse”.
30
30
h t t p :/ / w w w .d r .d k / Ny h e d e r / Pe n g e / 2 0 1 2 / 1 2 / 0 4 / 2 2 0 9 2 4 .h t m
12
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0013.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
Retssikkerhedsmæssigt er en så lav målsætning ikke god nok. Tværtimod fordrer
legalitetsprincippet, at SKAT kun rejser sager, som de har en klar formodning om at vinde.
Udtalelsen fra den pågældende direktør efterlader derfor det indtryk, at andre hensyn end
legalitetsprincippet har vejet tungere i kontroladfærden. I hvert fald i de omtalte transfer
pricing-sager. For at afmontere en eventuel mistanke - og dermed også mistillid – om, at SKATs
kontroladfærd er styret af individuelle bonusaftaler, bør man derfor fremover offentliggøre
KPI´erne.
Konklusion og anbefalinger
Lovgivningsprocessen
Retssikkerheden på skatteområdet lider under en kompliceret lovgivning, som ikke bliver lettere
af, at lovændringer er hyppige, og at lovgivningsprocessen ofte er forhastet og ensidig, styret af
administrative, provenumæssige og kontrolmæssige hensyn. Korte høringsfrister medfører, at der
ikke er tid til at bearbejde de kvalitative høringssvar, som kommer ind. Derfor anbefales det, at
regeringen sikrer:
Mindst 4 ugers høringsfrist
Systematisk screeningsproces for love, der hæmmer retssikkerhed og vækst.
Inddragelse af lovkommissioner og eksterne eksperter
Klagestrukturen
Skatteydernes medholdfrekvens ved domstolene er lav. Det behøver ikke være udtryk for et
retssikkerhedsmæssigt problem, men det kan det være. Risikoen ved den lave medholdfrekvens
er, at skatteyderne på sigt vil afholde sig fra at gøre sin ret gældende, fordi de mister tilliden
til, at ”systemet” kan give dem medhold. Dermed vil domstolene savne den fornødne erfaring,
og afgørelser vil præges af enten at være umodne eller overraskende, fordi legalitetsprincippet
udhules. Endelig vil det øge risikoen for, at SKAT bliver grænsesøgende ud fra devisen, den gik
sidste gang, mon ikke også den går næste. Derfor anbefales det, at:
Landsskatterettens uafhængighed genetableres
Der indføres åbenhed i landsskatterettens argumentation.
Der tilføres skattesagkyndige dommere til byretterne. Hjemlen findes.
SKAT forbydes at genoptage en allerede tabt sag med ny argumentation (nova), ligesom
der bør indføres appelbegrænsning, så kun principielle sager føres ved domstolene.
Vurdering af, om en sag er principiel, skal ske i samarbejde med SKATs
Retsikkerhedschef og en nyetableret funktion som Borgernes Skatteambassadør.
Genindføre omkostningsgodtgørelse for selskaber og fonde i skattesager. Det bør som
minimum gælde de sager, som indbringes på Skatteministeriets initiativ og de sager, hvor
skatteyderne får helt eller delvist medhold.
Skattekontrolloven
Skattekontrolloven er fra 1946 og svarer ikke til nutidens verden med printselvangivelser, globale
skatteydere og øget datatilgængelighed. Balancen mellem kontrolhensyn og retssikkerhed er
tippet over, så kontrolhensynene vejer tungere end hensynet til borgere og virksomheders
retssikkerhed. Derfor er det positivt, at skatteminister Morten Østergaard har nedsat et udvalg,
som skal se på en revision af skattekontrolloven. Nogle af de drøftelser, der bør være, er
omkring:
Tidsfrister for SKATs kontrol
Skattekontrollovens forenelighed med EU´s charter for grundlæggende rettigheder og
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
En fair kontroladfærd
13
 SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 49: Materiale anvendt ved temamøde I om SKATs udfordringer og fremtid afholdt den 12. november 2015
1570502_0014.png
Analysenotat juni 2014
FORSLAG TIL RETSSIKKERHEDSMÆSSIGE FORBEDRINGER PÅ SKATTEOMRÅDET
Efter en række mediesager om manglende retssikkerhed på skatteområdet har skatteministeren
det som erklæret mål at genopbygge danskernes tillid til SKAT. Det kræver, at de mange gode
initiativer, som er iværksat fra SKATs side, også følges op, så der er sammenhæng mellem det,
SKAT siger og det, som SKATs medarbejdere gør. Hvis der ikke er sammenhæng, bør det have
konsekvenser. Derfor anbefales det, at:
Styrke tilsynet med SKAT ved at (gen)oprette en ny funktion som Borgernes
Skatteambassadør, som er uafhængig af SKATs Retssikkerhedschef og, som refererer
direkte til ministeren. Derudover bør Borgernes Skatteambassadør og SKATs
Retssikkerhedschef foretage en retssikkerhedsscreening af alle lovforslag på
skatteområdet, ligesom de skal inddrages ved vurdering af, om Skatteministeriet skal
indbringe en sag for domstolene.
Der indføres en offentlig kontrolinstruks, som skatteyderne kan støtte ret på. Hvis SKAT
ikke lever op til sine egne interne regler, skal det føre til, at afgørelsen er ugyldig.
Transparens og gennemsigtighed i forhold til grundlaget for SKATs kontroller. Det drejer
sig fx om juridiske redegørelser udarbejdet af Kammeradvokaten men også af SKATs
ledelses KPI´er.
14