SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 48: Henvendelse af 30/10-15 fra Dansk Energi om velfærdseffekter ved omlægning af PSO

Skatteudvalget 2015-16
SAU Alm.del Bilag 48
Offentligt

Notat

Dok. Ansvarlig: EBN

Sekretær:

Sagsnr.: s2012-809

Doknr: d2015-15088-3.0

30-10-2015

Velfærdseffekter ved omlægning af PSO

PSO-tariffen opkræves i det nuværende afgifts- og tilskudssystem over elregningen, og betales

af både husholdninger og erhverv. Provenuet anvendes hovedsagligt som tilskud til vedvarende

energi, men også som støtte til gasfyrede kraftværker mv

. PSO-tariffen fastsættes og opkræ-

ves af Energinet.dk, og PSO-støtten udbetales direkte af Energinet.dk. Staten var frem til 2015

ikke direkte involveret i disse betalingsstrømme.

I forbindelse med Vækstpakke 2014 (VP14) blev aftalt erhvervsrettede lempelser af PSO-

opkrævningerne på ca. 1 mia. kr. i 2015 og 2016 og ca. 1,5 mia. kr. fra 2017, som i stedet over-

føres fra staten til Energinet.dk. Lempelserne er fuldt finansieret. Derfor indgår den overvejen-

de del af PSO ikke i de årlige finanslovforhandlinger.

EU-kommissionen har imidlertid dømt finansieringen af ordningen traktatstridig, og kun god-

kendt denne frem til 2016. Begrundelsen er, at PSO-tariffen pålægges alt dansk elforbrug, også

den del, der dækkes af el importeret fra udlandet, mens PSO-støtten kun kan tilfalde danske

elproducenter. Idet støtteordningerne, der i dag finansieres af opkrævede PSO-midler, fasthol-

des efter 2016, er det nødvendigt at finde anden finansiering for at undgå en permanent svæk-

kelse af den offentlige saldo.

Ved at gøre PSO-finansiering til en del af statens samlede skatte- og afgiftssystem løses pro-

blemstillingen med EU, idet der ikke længere er så tæt tilknytning mellem elforbrug og PSO-

opkrævning. Som udgangspunkt er to finansieringsmodeller i spil.

Første model er at flytte finansieringen fra elregningen til en bredere skattebase som fx at hæve

en indkomstskat så provenuet modsvarer udbetalingerne af tilskud. Modellen indebærer, at den

nominelle disponible indkomst reduceres. Reduktionen i elprisen (inkl. afgifter) medfører imidler-

tid, at den

reale

disponible indkomst øges som følge af det lavere afgiftstryk.

Forudsættes det, at personskatterne hæves, vil det i denne model være husholdningerne, der

formelt bidrager med det samlede provenu, mens erhvervene umiddelbart bidrager til PSO-

betalingerne i det nuværende system. Imidlertid vil afgiftslettelsen til virksomhederne tilfalde

husholdningerne gennem højere lønninger og/eller lavere priser.

I 2015 modtager elproduktion baseret på vedvarende energi dvs. vind, sol, biomasse og biogas ca. 66%

af PSO-tilskuddene, decentrale naturgasfyrede værker ca. 28% af tilskuddene, og resten (6%) går til for-

skellige ting såsom forskning og nettilslutning af vedvarende energianlæg. Støtten til de naturgasfyrede

værker udløber med udgangen af 2018.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 48: Henvendelse af 30/10-15 fra Dansk Energi om velfærdseffekter ved omlægning af PSO

Fjernes PSO-afgiften fra virksomhedernes energiforbrug reduceres energiomkostningerne. Ge-

vinsten vil imidlertid i sidste ende tilfalde husholdningerne gennem flere kanaler. Præcis af hvil-

ke kanaler afhænger blandt andet af virksomhedernes teknologi og konkurrenceforholdene på

vare- og arbejdsmarkedet. Eksempelvis kan de lavere omkostninger føre til øget konkurrence-

kraft i virksomhederne, der som følge af øget efterspørgsel vil ønske at producere mere. Der-

med øges efterspørgslen efter arbejdskraft og lønnen presses op. Lavere energipriser kan føre

til, at virksomhederne anvender mere energi pr. producerede enhed, hvilket kan øge arbejds-

kraftens produktivitet og dermed aflønning. Endelig vil nogle virksomheder i lyset af de lavere

energiomkostninger kunne øge overskuddene ved at sænke priserne.

I sidste ende tilfalder PSO-reduktionen altså husholdningerne positivt gennem ændrede lønnin-

ger og/eller priser. Omvendt så betyder det, at virksomhedernes omkostninger ved den nuvæ-

rende PSO-ordningen i sidste ende vil ende hos forbrugerne, via højere priser og/eller lavere

lønudvikling. Med andre ord så ligger PSO-afgifternes incidens på forbrugerne.

Incidens. Hvem betaler i virkeligheden for en skat eller afgift?

En skats incidens udtrykker, hvem der endeligt bærer skattebyrden, dvs. hvem

der giver afkald på de resurser, der overføres til det offentlige. Formelt er det

naturligvis de personer eller de virksomheder, der ifølge lovgivningen skal ind-

betale en skat, der bærer byrden. Men den reelle fordeling kan være en anden,

hvis priserne i økonomien bliver påvirket af skatten. Det er fx velkendt, at den

høje registreringsafgift på biler, som danske bilkøbere betaler, i nogen ud-

strækning bæres af bilproducenter og -forhandlere, fordi prisen ekskl. afgift er

lavere i Danmark end i andre lande, dvs. lavere avance i branchen.

Skatter, som formelt betales af virksomheder, siges at blive overvæltet på for-

brugerne, hvis virksomhederne kan få dækket noget af skattebetalingen gen-

nem højere priser på deres produkter. Tilsvarende taler man om skattened-

væltning, hvis virksomhederne kan få dækket noget af skattebetalingen gen-

nem lavere lønninger til de ansatte eller lavere priser på andre input i produkti-

onen. Derfor kan fordelingen af den reelle skattebyrde være helt forskellig fra

fordelingen af den formelle byrde.

Kilde: Gyldendal. Den Store Danske

Anden model er at hæve elafgiftssatsen, så provenuet modsvarer den del af PSO-tilskuddene,

der ikke er finansieret i Vækstpakke 2014. For forbrugerne betyder denne model, at elafgiften

stiger ligeså meget som PSO-afgiften falder. Det samme gælder for virksomhederne. Ved at

fastholde PSO-afgiften uændret på elregningen fastholdes dens negative effekter – forvridning-

stab, dårligere relativ konkurrenceevne for elintensive erhverv og mindre elektrificering af op-

varmning og transport. Med andre ord forbigås muligheden for en samfundsøkonomisk gevinst

ved en mere hensigtsmæssig finansiering af PSO-tilskuddene.

Positive velfærdseffekter ved omlægning af PSO-opkrævningen

Der er potentiale for velfærdsgevinster, hvis PSO-tilskuddene finansieres med en skat, der er

mindre forvridende end elafgiften.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 48: Henvendelse af 30/10-15 fra Dansk Energi om velfærdseffekter ved omlægning af PSO

Såvel Skatteministeriet som CEPOS har opgjort skønnede velfærdsgevinster ved omlægning af

elafgiften til indkomstskatterne.

Skatteministeriet finder velfærdsgevinster på ca. 30 pct. for husholdningerne og 21 pct. hen-

holdsvis 16 pct. for let og tung proces

, hvis elafgiften erstattes af en indkomstskat med samme

fordelingsprofil som elafgiften,

jf. Konkurrenceevnerapporten 2011.

Dermed vil en reduktion af

elafgiften med 1 kr. finansieret ved at øge en indkomstskat med tilsvarende fordelingsprofil føre

til en samfundsøkonomisk gevinst på 0,16–0,30 kr.

CEPOS finder velfærdsgevinster på 40 pct. på husholdninger og 10 pct. ved elafgift på erhverv

ved omlægning af elafgiften til bundskatten,

jf. CEPOS, Uhensigtsmæssige afgifter på el, april

2015.

Velfærdsgevinsterne opnås blandt andet gennem øget forbrug af el og varierer med anvendel-

sen. Dette afspejler blandt andet, at prisfølsomheden i efterspørgslen efter elektricitet varierer

afhængigt af hvem, der forbruger elektriciteten, og hvilke anvendelse elektriciteten har.

Estimaterne peger på, at der er potentiale for velfærdsgevinster ved en fjernelse af PSO-

afgiften finansieret via indkomstskatten. For at kvantificere de mulige samfundsøkonomiske

gevinster tages udgangspunkt i Dansk Energis skøn for udviklingen i udbetalte PSO-tilskud, jf.

tabel 1.

Tabel 1. PSO, mia. kr., 2015-priser

PSO-tilskud

Finansieret i VP14

PSO-opkrævning

elpris pr. 10. august 2015, Nasdaq OMX

Kilde: Egne skøn og Finansministeriet

2016

7,6

1,0

6,6

2017

7,5

1,5

6,0

2018

8,4

1,5

6,9

2019

6,6

1,5

5,1

2020

7,1

1,5

5,6

Note: Skønnene over PSO-tilskuddene er baseret på Dansk Energis basisscenarie for udbygningen af VE og forward

På baggrund af skatteministeriets afgiftsgrundlag forudsættes det, at 40 pct. af elforbruget er

husholdningslignende og 60 pct. vedrører proces. Med disse forudsætninger og skatteministeri-

ets skøn over velfærdsgevinsterne findes det, at de samfundsøkonomiske gevinster ved en om-

lægning af PSO-afgiften kan udgør op til 1,6 mia. kr. Samlet kan velfærdsgevinsterne udgøre

7,4 mia. kr. frem mod 2020, jf. tabel 2.

Tabel 2, skønnede velfærdsgevinster, mia. 2015-kr.

Velfærdsgevinst

Kilde: Egne beregninger

2016

1,6

2017

1,5

2018

1,7

2019

1,2

2020

1,4

Finansiering af PSO-tilskuddene via indkomstskatten fremfor gennem en forøgelse af elafgiften

vil gennem en mere hensigtsmæssig indretning af skatte- og afgiftssystemet dermed kunne

bidrage med en betydelig samfundsøkonomisk gevinst.

I forbindelse med regelforenklinger af elafgiften pr. 1. januar 2014 bortfaldt blandt andet opdeling af

elforbrug på let og tung proces. Som følge af ret begrænset elforbruget til tung proces før 2014 ses bort

fra denne del af elforbruget ved skøn over de samfundsøkonomiske gevinster