SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Skatteudvalget 2015-16
SAU Alm.del Bilag 227
Offentligt

Betænkning om bødesanktioner

på det ﬁnansielle område

Betænkning nr. 1561

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Kronologisk fortegnelse over betænkninger

2010

1513 Betænkning om optagelse og protokollering af

forklaringer i straffesager

1514 Betænkning om farlige hunde

1515 Betænkning om det videnskabsetiske komitesystem

i Danmark

1516 Betænkning om offentlige myndigheders

offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv.

1517 Beretning om elektronisk aftaleindgåelse og handel

1518 Betænkning om ægtefælleskifter

1519 Betænkning om revision af dødsboskifteloven

1520 Betænkning om huseftersynsordningen

1521 Betænkning om insiderhandel

1522 Reform af den civile retspleje VI

1523 Betænkning om en fremtidig statsadvokatordning

1550 Betænkning om åbenhed om økonomisk støtte

til politiske partier

1551 Betænkning om magtanvendelse over for børn

og unge, der er anbragt uden for hjemmet

1552 Ægtefællers økonomiske forhold

1553 Betænkning om offentligt ansattes

ytringsfrihed og whistleblowerordninger

1554 Betænkning om videoafhøring af børn og unge

i straffesager

1555 Ansattes retsstilling under insolvensbehandling

1556 Straffelovrådets udtalelse om visse spørgsmål

vedrørende deltagelse i og hvervning til

væbnede konflikter i udlandet, som den

danske stat er part i

1557 Betænkning om opfølgning på Christiania-

2011

sagen: Betænkning fra Udvalget om

opfølgning på Christiania-sagen

2015

1524 Betænkning om revision af hundeloven

1525 Betænkning om konkurskarantæne

1526 Betænkning om tilhold, opholdsforbud og

bortvisning

1527 Provstestillingen og provstiets funktion

1528 Betænkning om revision af reglerne om forkyndelse

2016

1529 Betænkning om PET og FE

1530 Reform af den civile retspleje VII

1531 Strafudmåling – samspillet mellem lovgiver og

domstole

1532 Betænkning om indsamlinger

1533 Kommunale udgiftsbehov og andre

udligningsspørgsmål

1534 Straffelovrådets betænkning om

seksualforbrydelser

1535 Gennemførelse af direktivet om bekæmpelse af

forsinket betaling i handelstransaktioner

1536 Aftaler om transport af gods helt eller delvist til søs

(Rotterdam-reglerne)

1558 Sagkyndig bevisførelse mv.: Reform af den

civile retspleje IX

1559 Straffelovrådets betænkning om væbnede

konflikter i udlandet

2012

1560: Betænkning om inddragelse af

uhensigtsmæssig adfærd i fængsler og

arresthuse ved varetægtsfængsling og

strafudmåling.

2013

1537 Ministrenes særlige rådgivere – et serviceeftersyn

1538 Afsættelse af borgmesteren og forberedelse af

byrådsmøder

1539 Mobilitet og fremkommelighed i hovedstaden

1540 Gennemførelse af direktivet om

forbrugerrettigheder

1541 Rapport fra tværministeriel arbejdsgruppe om

revision af de danske visumregler

1542 Betænkning fra udvalg om erhvervsmæssig

befordring i personbiler

1543 Reform af den civile retspleje VIII: Syn og skøn

2014

1544 Folkekirkens styre

1545 Straffelovrådets betænkning om samfundstjeneste

mv.

1546 Betænkning om inkorporering inden for

menneskeretsområdet

1547 Betænkning om sagsomkostninger i straffesager

1548 Straffelovrådets udtalelse om de juridiske

konsekvenser af en ophævelse af straffelovens

§ 140 om blasfemi

1549 Betænkning om afhøring af forurettede før tiltalte i

straffesager

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Betænkning om bødesanktioner

på det finansielle område

Betænkning nr. 1561

Erhvervs- og Vækstministeriet

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Indhold

Kapitel 1. Indledning ............................................................................... 9

1.1. Udvalgets kommissorium ............................................................... 9

1.2. Udvalgets sammensætning............................................................ 11

1.3. Udvalgets arbejde.......................................................................... 14

Kapitel 2. Sammenfatning ..................................................................... 17

Kapitel 3. Lov om finansiel virksomhed i hovedtræk ......................... 23

3.1. Tilladelse og eneret ....................................................................... 23

3.2. God skik m.v. ................................................................................ 24

3.3. Forbud mod lånefinansiering af køb af kapitalindskud ................ 26

3.4. Ejerforhold .................................................................................... 26

3.5. Ledelse og indretning af virksomheden ........................................ 27

3.5.1. Kravene til de enkelte medlemmer af bestyrelsen og

direktionen ....................................................................................... 28

3.5.2. Ledelsens pligter og krav til styring af virksomheden ........... 29

3.5.3. Aflønning ............................................................................... 32

3.6. Kapital- og likviditetskrav ............................................................ 32

3.6.1. Kapitalkrav ............................................................................. 32

3.6.2. Likviditetskrav ....................................................................... 34

3.7. Begrænsninger for store eksponeringer ........................................ 35

3.8. SIFI-institutter ............................................................................... 36

Kapitel 4. Håndhævelse af lov om finansiel virksomhed.................... 39

4.1. Finanstilsynets opgaver og organisation ....................................... 39

4.2. Finanstilsynets tilsynsvirksomhed ................................................ 40

4.3. Finanstilsynets reaktionsmuligheder: Påtale, påbud,

politianmeldelse og bødeforelæg ......................................................... 41

4.3.1. Påtaler .................................................................................... 41

4.3.2. Påbud...................................................................................... 41

4.3.3. Foretagelse af politianmeldelser eller udstedelse af

administrative bødeforelæg .............................................................. 42

4.3.4. Finanstilsynets udstedelse af administrative bødeforelæg ..... 43

4.4. SØIKs varetagelse af politianmeldelser ........................................ 47

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

4.5. Forbrugerretligt tilsyn ................................................................... 48

Kapitel 5. Hvilke overtrædelser af lov om finansiel virksomhed er

strafbelagt? ............................................................................................. 51

Kapitel 6. Bødeniveauet for overtrædelser af lov om finansiel

virksomhed ............................................................................................. 55

6.1. Lovgivers anvisninger om bødeniveauet for overtrædelser af lov

om finansiel virksomhed ...................................................................... 55

6.2. Straffelovens almindelige regler om bødestraf ............................. 59

6.2.1. Indledning .............................................................................. 59

6.2.2. Bødetyper ............................................................................... 60

6.2.3. Øvre og nedre grænser for bødernes størrelse ....................... 60

6.2.4. Regler om udmåling af bødestraf ........................................... 61

6.2.5. Særligt om udmåling af bøder, hvor overtrædelsen har medført

en økonomisk gevinst ...................................................................... 62

6.3. Bødeniveauet i praksis .................................................................. 63

6.3.1. Retspraksis ............................................................................. 63

6.3.2. Bødeforelæg udstedt af Statsadvokaten for Særlig Økonomisk

og International Kriminalitet (SØIK)............................................... 66

6.3.3. Administrative bødeforelæg udstedt af Finanstilsynet .......... 67

6.4. Sammenfatning af bødeniveauet for overtrædelse af lov om

finansiel virksomhed ............................................................................ 69

Kapitel 7. Udvalgets gennemgang af visse andre danske regler og

bødepraksis for overtrædelser af disse ................................................ 73

7.1. Indledning ..................................................................................... 73

7.2. Værdipapirhandelsloven ............................................................... 73

7.2.1 Lovgrundlaget ......................................................................... 73

7.2.2 Bødeniveauet i praksis ............................................................ 75

7.3 Lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask af udbytte og

finansiering af terrorisme (hvidvaskloven) .......................................... 78

7.3.1. Lovgrundlaget ........................................................................ 78

7.3.2. Bødeniveauet i praksis ........................................................... 79

7.4. Konkurrenceloven ......................................................................... 85

7.4.1. Lovgrundlaget ........................................................................ 85

7.4.2. Bødeniveauet.......................................................................... 89

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Kapitel 8. Fremmed ret ......................................................................... 95

8.1. Indledning ..................................................................................... 95

8.2. Den EU-retlige ramme .................................................................. 95

8.3. Sverige .......................................................................................... 98

8.4. Storbritannien .............................................................................. 106

8.5. Tyskland ...................................................................................... 109

Kapitel 9. Udvalgets overvejelser om, hvorvidt der er behov for en

forhøjelse af bødeniveauet ................................................................... 113

9.1. Indledning ................................................................................... 113

9.2. Udvalgets gennemgang af danske regler og praksis for

overtrædelser af lov om finansiel virksomhed ................................... 113

9.3. Udvalgets gennemgang af visse andre danske regler og

bødepraksis for overtrædelser af disse ............................................... 114

9.3.1. Indledning ............................................................................ 114

9.3.2. Værdipapirhandelsloven ...................................................... 115

9.3.3. Hvidvaskloven ..................................................................... 115

9.3.4. Konkurrenceloven ................................................................ 116

9.4. Sammenfatning af udvalgets gennemgang af udenlandsk ret ..... 117

9.4.1. Bødeniveauerne i Sverige .................................................... 117

9.4.2. Bødeniveauerne i Storbritannien.......................................... 118

9.4.3. Bødeniveauerne i Tyskland.................................................. 118

9.5. Udvalgets overvejelser om muligheden for sammenligning af det

danske bødeniveau med bødeniveauet i de undersøgte lande ............ 119

9.5.1. Generelle overvejelser om muligheden for sammenligning af

danske og udenlandske bødeniveauer ............................................ 119

9.5.2. Særligt om vurderingen af administrative bøder i forhold til

strafferetlige bøder ......................................................................... 120

9.6. Sammenligning af de danske bødeniveauer i forhold til udenlandsk

ret ....................................................................................................... 123

9.6.1. Sammenligning af reglerne om bødemaksima ..................... 123

9.6.2. Sammenligning af de faktiske bødeniveauer ....................... 124

9.7. Udvalgets overvejelser om behovet for at forhøje bødeniveauet 125

9.7.1. Indledende overvejelser ....................................................... 125

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

9.7.2. Behov for differentierede bøder afhængigt af overtrædelsens

grovhed .......................................................................................... 127

9.7.3. Behov for differentierede bøder afhængigt af virksomhedernes

størrelse .......................................................................................... 128

9.7.4. Særligt om bøder til fysiske personer .................................. 128

9.7.5. Sammenfattende overvejelser .............................................. 128

Kapitel 10. Udvalgets overvejelser om forholdet til rammerne for

administrative bødesanktioner i direktiver og forordninger på det

finansielle område ................................................................................ 129

10.1. Indledning ................................................................................. 129

10.2. Bestemmelser om rammerne for administrative bøder i direktiver

og forordninger på det finansielle område ......................................... 129

10.3. Danmark er ikke forpligtet til at indføre CRD IV-direktivets

regler om bødeniveauer i dansk ret .................................................... 130

10.4. Bør CRD IV-direktivets bestemmelser om mindste bødemaksima

indføres i lov om finansiel virksomhed? ............................................ 131

10.5. Bør der indføres en bestemmelse svarende til artikel 70 i CRD

IV-direktivet i lov om finansiel virksomhed? .................................... 133

Kapitel 11. Udvalgets overvejelser om modeller for en forhøjelse af

bødeniveauet på det finansielle område ............................................. 135

11.1. Indledning ................................................................................. 135

11.2. Udvalgets forslag om et skærpet bødeniveau for de groveste

overtrædelser ...................................................................................... 137

11.2.1. Problemstillingen ............................................................... 137

11.2.2. Skærpede bøder for overtrædelser af lov om finansiel

virksomhed eller CRR, der medfører en risiko for den finansielle

virksomheds fortsatte drift ............................................................. 138

11.2.3. Skærpede bøder for drift af en finansiel virksomhed uden

lovpligtig tilladelse samt grove eller gentagne tilsidesættelser af

finansielle virksomheders oplysningspligter i forhold til

Finanstilsynet under skærpende omstændigheder ......................... 141

11.2.4. Bør der indføres skærpet bøde for grove overtrædelser af

regler om kundebeskyttelse i lov om finansiel virksomhed, når

overtrædelsen er egnet til at svække kundernes tillid til det

finansielle system? ......................................................................... 142

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

11.2.5. Bør der indføres skærpede bøder for overtrædelser, der

medfører eller tilsigter en betydelig gevinst?................................. 144

11.3. Øget differentiering af bødeniveauet på grundlag af størrelsen af

den virksomhed, som har begået overtrædelsen ................................ 145

11.3.1 Problemstillingen ................................................................ 145

11.3.2. Virksomhedernes størrelse bør opgøres på baggrund af deres

nettoomsætning .............................................................................. 146

11.3.2.1. Udvalgets generelle overvejelser .................................... 146

11.3.2.2. Opgørelsen af de finansielle virksomheders

nettoomsætning .............................................................................. 147

11.3.2.3. Særligt om opgørelsen af nettoomsætningen for filialer af

udenlandske virksomheder............................................................. 148

11.3.2.4. Særligt om opgørelsen af nettoomsætning ved

grænseoverskridende virksomhed .................................................. 149

11.3.2.5 Særligt om opgørelsen af holdingvirksomheders

nettoomsætning .............................................................................. 150

11.3.2.6 Særligt om opgørelsen af ”øvrige virksomheders”

nettoomsætning .............................................................................. 153

11.3.3. Hvordan bør nettoomsætningen inddrages i den konkrete

bødefastsættelse?............................................................................ 153

11.3.4. Den konkrete kategorisering af virksomhederne ............... 154

11.4. Øget differentiering af bødeniveauet på baggrund af

overtrædelsens grovhed ..................................................................... 155

11.5. Særligt om bødeniveauerne for fysiske personer ...................... 156

11.6. Forhøjet bøde for overtrædelser, der medfører en økonomisk

fordel .................................................................................................. 158

11.7. Lavt bødeniveau for bagatelagtige overtrædelser af lov om

finansiel virksomhed .......................................................................... 158

11.8 Fastlæggelse af bødeniveauet og skematisk sammenfatning af

udvalgets modelforslag ...................................................................... 160

11.9. Overvejelser om afledte ændringer som følge af udvalgets forslag

............................................................................................................ 163

11.9.1. Finanstilsynets praksis for anvendelse af administrative

påbud og påtaler foreslås ikke ændret ............................................ 163

11.9.2. Ændret regulering af området for udstedelse af administrative

bødeforelæg.................................................................................... 163

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

11.9.3. Grænsen for anvendelse af frihedsstraf i stedet for bøde

foreslås ikke ændret ....................................................................... 164

Kapitel 12 Udvalgets lovudkast med bemærkninger ........................ 165

BILAG ................................................................................................... 179

Bilag 1 - Udvalgets gennemgang af bødepraksis for overtrædelse af lov

om værdipapirhandel ......................................................................... 180

1. Indledning .................................................................................. 180

2. Særligt om overtrædelse af værdipapirhandelslovens § 35-39

(insiderhandel og kursmanipulation m.v.) ..................................... 180

2.1. Insiderhandel ........................................................................... 181

2.2. Kursmanipulation .................................................................... 182

3. Øvrig praksis vedrørende overtrædelse af enkelte bestemmelser i

værdipapirhandelsloven ................................................................. 182

3.1. Overtrædelse af værdipapirhandelslovens § 21 ...................... 182

3.2. Overtrædelse af værdipapirhandelslovens § 23 ...................... 182

3.3. Overtrædelse af værdipapirhandelslovens § 27 ...................... 183

3.4. Overtrædelse af værdipapirhandelslovens § 28 b ................... 184

3.5. Overtrædelse af værdipapirhandelslovens § 29 ...................... 184

3.6. Overtrædelse af værdipapirhandelslovens § 44 ...................... 184

Bilag 2 - Udvalgets gennemgang af bødepraksis for overtrædelse af

hvidvaskloven .................................................................................... 186

1. Indledning .................................................................................. 186

2. Særligt om overtrædelse af kontantforbuddet i hvidvasklovens § 2

........................................................................................................ 186

3. Praksis i øvrigt ........................................................................... 187

3.1. Retspraksis .............................................................................. 187

3.2. Praksis mht. administrative bødeforelæg ................................ 196

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Kapitel 1. Indledning

1.1. Udvalgets kommissorium

Erhvervs- og Vækstministeriet har den 2. juni 2014 fastsat følgende

kommissorium for udvalget:

”Baggrund

Der er gennem de senere år gennemført en række ændringer og

skærpelser af den finansielle lovgivning med henblik på at sikre den

finansielle stabilitet og ikke mindst at genskabe tilliden til de finan-

sielle virksomheder og markeder efter finanskrisen.

I EU-regi er der fokus på at sikre et sundt og stabilt finansielt sy-

stem gennem bl.a. et effektivt sanktionsregime. Dette er kommet til

udtryk i forbindelse med bl.a. vedtagelsen af kapitalkravsdirektivet

(CRD IV), kapitalkravsforordningen (CRR) og krisehåndteringsdi-

rektivet (BRRD) samt i forbindelse med forhandlingen af en række

andre retsakter, f.eks. benchmarksforordningen og direktiv om ar-

bejdsmarkedsrelaterede aktiviteter og tilsynet hermed (IORP), som

endnu ikke er vedtaget.

Ifølge disse retsakter skal medlemsstaterne sanktionere overtrædel-

ser ved bl.a. administrative bøder, men kan dog i stedet vælge at

gennemføre sanktioner strafferetligt. Der er i retsakterne fastsat

rammer for de bødeniveauer og kriterier, der skal lægges vægt på

ved udmålingen af administrative bøder.

I Danmark gennemføres forpligtelsen til at kunne sanktionere over-

trædelser af EU-retsakterne på det finansielle område i overens-

stemmelse med dansk retstradition ved strafferetlige bestemmelser.

For en række overtrædelser på det finansielle område vil der både

være hjemmel til at idømme bødestraf og fængselsstraf.

Det følger af den brede politiske aftale bag Bankpakke VI, at der

skal ses nærmere på, hvordan CRD IV-direktivets rammer for ud-

måling af administrative bøder kan afspejles i den danske finansiel-

le lovgivning.

Kommissionen har i en række tilfælde i forbindelse med forslag til

finansiel regulering lagt op til administrative sanktioner og har stil-

let spørgsmål om en praksis med strafferetlige sanktioner sikrer et

sanktionsniveau på højde med de administrative sanktioner. For ge-

nerelt at sikre en effektiv håndhævelse og efterlevelse af den finan-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

sielle regulering i Danmark bør det i lyset af udviklingen i regule-

ringen på det finansielle område både nationalt og på EU-niveau

overvejes, om der er behov for at skærpe bødeniveauet på det finan-

sielle område i Danmark.

Der nedsættes derfor et udvalg, som skal se nærmere herpå.

Udvalget har følgende opgaver:

1. Afdække gældende regler og praksis vedr. sanktionsniveauet

for overtrædelse af den finansielle lovgivning i Danmark,

2. Afdække gældende regler og praksis vedrørende sanktionsni-

veauet for overtrædelse af den finansielle lovgivning, herun-

der implementering af sanktionsbestemmelserne i relevante

finansielle direktiver og forordninger, i udvalgte EU- og EØS-

lande, og

På denne baggrund overveje behovet for skærpelse af bødeni-

veauet på det finansielle område, og opstille én eller flere mo-

deller herfor under hensyntagen til rammerne for administra-

tive bødesanktioner i direktiver og forordninger på det finan-

sielle område, samt beskrive fordele og ulemper ved sådanne

modeller.”

Udvalgets afgrænsning af kommissoriet

Som det fremgår, har udvalget efter sit kommissorium til opgave at over-

veje, om der er behov for at skærpe bødeniveauet på ”det finansielle om-

råde i Danmark”. Udvalgets opgave er således ikke afgrænset til bestemte

bestemmelser eller bestemte love i den finansielle lovgivning.

Udvalget har på den baggrund overvejet omfanget af sit kommissorium.

Der findes en lang række bødebelagte regler, der er relevante for finan-

sielle virksomheder i Danmark.

Det gælder først og fremmest lov om finansiel virksomhed, der indehol-

der den centrale lovgivning på det finansielle område. Der er tale om en

meget omfattende og forskelligartet lovgivning, der primært regulerer

finansielle virksomheder, der i loven er defineret som pengeinstitutter,

realkreditinstitutter, fondsmæglerselskaber, investeringsforvaltningssel-

skaber og forsikringsselskaber. Loven indeholder flere end 240 strafbe-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

lagte bestemmelser. I medfør af loven er der fastsat en række administra-

tive forskrifter, hvis overtrædelse straffes med bøde. Endvidere straffes

overtrædelser af dele af CRR-forordningen

i henhold til lov om finansiel

virksomhed.

Ud over lov om finansiel virksomhed er bl.a. værdipapirhandelsloven og

hvidvasklovgivningen også relevante for finansielle virksomheder. De to

sidstnævnte love gælder imidlertid også for helt andre typer af virksom-

heder, og overvejelser om sanktionsniveauet efter denne lovgivning må

derfor også inddrage andre hensyn end dem, der alene er knyttet til den

finansielle sektor og dens interessenter.

Under hensyn til indholdet af den politiske aftale, der ligger til grund for,

at udvalget blev nedsat, og til udvalgets sammensætning, har udvalget på

den baggrund fundet det rigtigst at forstå sit kommissorium således, at det

skal fokusere sit arbejde på bøder i henhold til lov om finansiel virksom-

hed. Det indebærer ikke, at udvalgets mere generelle overvejelser ikke

efter omstændighederne også kan være relevante for overvejelser om be-

hovet for forhøjelse af bødeniveauer på andre områder af betydning for

finansielle virksomheder.

1.2. Udvalgets sammensætning

Udvalget, der blev nedsat den 12. september 2014, havde på tidspunktet for

betænkningens afgivelse følgende sammensætning:

Landsdommer Nikolaj Aarø-Hansen

(formand),

nu Østre Landsret

Seniorøkonom Morten Bruun Pedersen,

Forbrugerrådet Tænk

Underdirektør Torben Weiss Garne,

Forsikring & Pension

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssi-

ge krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Chefjurist, advokat Jacob Elverum,

Realkreditforeningen

Chefjurist Nina Trolle Boldt,

Investeringsfondsbranchen

Vicestatsadvokat Jeanie Sølager Bigler,

Rigsadvokaten

Kontorchef Mette Kjølby Miller-Harris,

Justitsministeriet

Vicedirektør Thomas Brenøe,

Finanstilsynet

Professor Mette Neville,

Aarhus Universitet, juridisk ekspert

Advokat Jakob S. Arrevad,

Advokatrådet

Advokat Kim Toftgaard,

Danske Advokater

Juridisk direktør Kenneth Joensen,

Finansrådet

Vicedirektør Kenneth Hedegaard,

Realkreditrådet

Head of Group Legal Camilla Søborg,

Fondsmæglerforeningen

Vicestatsadvokat Hans Fogtdal,

Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International Kriminalitet

Specialkonsulent Birger Buchhave Poulsen,

Finansministeriet

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Kontorchef Hans Høj,

Erhvervs- og Vækstministeriet

Chefjurist Nina Trolle Boldt, Investeringsfondsbranchen, afløste i april

2015 underdirektør Lotte Pia Mollerup, Investeringsfondsbranchen.

Chefkonsulent Mette Johansen, Justitsministeriet, afløste i februar 2015

chefkonsulent Caroline Østergaard Nielsen, Justitsministeriet. Kontorchef

Mette Kjølby Miller-Harris, Justitsministeriet, afløste i november 2015

chefkonsulent Mette Johansen, Justitsministeriet. Fuldmægtig Thomas

Rasmussen, Justitsministeriet, har fungeret som suppleant for kontorchef

Mette Kjølby Miller-Harris.

Vicedirektør Thomas Brenøe, Finanstilsynet, afløste i september 2015

kontorchef Mark Andrew Rønnenfelt, Finanstilsynet.

Advokat Jacob S. Arrevad, Advokatrådet, afløste i februar 2015 advokat

Hanne Rabæk, Advokatrådet.

Kontorchef Helene Vartoft Grønfeldt, Finansrådet, afløste i november

2015 underdirektør Susanne Dolberg, Finansrådet. Juridisk direktør Ken-

neth Joensen, Finansrådet, afløste i marts 2016 kontorchef Helene Vartoft

Grønfeldt, Finansrådet.

Specialkonsulent Birger Buchhave Poulsen, Finansministeriet, afløste i

april 2015 chefkonsulent Thomas Worm Andersen, Finansministeriet.

Sekretariatet har bestået af:

Chefkonsulent Jacob Thomassen og fuldmægtig Marianne Catrine Ag-

gergaard Henriques, begge Erhvervs- og Vækstministeriet, samt special-

konsulent Christine Larsen, Finanstilsynet. Jacob Thomassen udtrådte af

sekretariatet kort før, udvalget afsluttede sit arbejde.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

1.3. Udvalgets arbejde

Udvalget har afholdt 11 møder. Herudover har udvalgets formand og se-

kretariat afholdt en række bilaterale møder med flere medlemmer af ud-

valget.

Udvalget har med henblik på besvarelse af pkt. 2 i kommissoriet udarbej-

det og i januar 2015 iværksat en spørgeskemaundersøgelse blandt en ræk-

ke europæiske lande.

Det har imidlertid på trods af en betydelig tålmodighed og vedholdenhed

hos sekretariatet samt god bistand fra bl.a. Erhvervs- og Vækstministeriet

samt Finanstilsynet ikke vist sig muligt at opnå anvendelige besvarelser

fra størstedelen af de lande, som udvalget havde ønsket at undersøge.

Udvalgets sekretariat har på den baggrund været henvist til i vidt omfang

selv at indhente tilgængelige oplysninger direkte via internettet. Arbejdet

hermed er afsluttet i september 2015.

Udvalgets arbejde har været suspenderet i en periode som følge af folke-

tingsvalget i juni 2015.

Udvalget afgiver herved betænkningen til erhvervs- og vækstministeren.

Bortset fra ét spørgsmål, der angår bøder til finansielle holdingvirksom-

heder, er der enighed om udvalgets anbefalinger.

København, den 10. maj 2016

Nikolaj Aarø-Hansen

(formand)

Mette Neville

Jacob Elverum

Jakob S. Arrevad

Torben Weiss Garne

Kim Toftgaard

Morten Bruun Pedersen

Hans Høj

Hans Fogtdal

Jeanie Sølager Bigler

Nina Trolle Boldt

Camilla Søborg

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Kenneth Hedegaard

Kenneth Joensen

Thomas Brenøe

Mette Kjølby Miller-Harris

Birger Buchhave Poulsen

______________

Marianne Catrine Aggergaard Henriques

Christine Larsen

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Kapitel 2. Sammenfatning

Kapitel 1

indeholder udvalgets kommissorium. Udvalget har i forbindelse

hermed redegjort for dets afgrænsning af kommissoriet. Endvidere inde-

holder kapitlet oplysninger om udvalgets sammensætning og arbejde.

Kapitel 2

indeholder nærværende sammenfatning af udvalgets betænk-

ning.

kapitel 3

foretages en overordnet gennemgang af reglerne i lov om fi-

nansiel virksomhed.

kapitel 4

gennemgås håndhævelsen af lov om finansiel virksomhed,

herunder Finanstilsynets opgaver, organisation, tilsynsvirksomhed og

reaktionsmuligheder. Det fremgår af

pkt. 4.3.3,

at Finanstilsynet kun i

meget begrænset omfang foretager politianmeldelser eller udsteder admi-

nistrative bødeforelæg set i forhold til anvendelsen af administrative reak-

tioner. Endvidere behandles Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og

International Kriminalitets varetagelse af politianmeldelser for overtræ-

delse af lov om finansiel virksomhed.

kapitel 5

opregnes, hvilke overtrædelser af lov om finansiel virksomhed

der er strafbelagte.

kapitel 6

gennemgås det eksisterende bødeniveau for overtrædelser af

lov om finansiel virksomhed, herunder lovgivers anvisninger om bødeni-

veauet for sådanne overtrædelser, straffelovens almindelige regler om

bødestraf og bødeniveauet, således som dette hidtil har givet sig udslag i

praksis. Kapitlet afsluttes i

afsnit 6.4

med en sammenfatning af udvalgets

gennemgang af bødeniveauet for overtrædelse af lov om finansiel virk-

somhed. Det anføres heri, at der alene er en begrænset praksis vedrørende

straffastsættelse for overtrædelse af lov om finansiel virksomhed. Den

eksisterende praksis tyder efter udvalgets opfattelse på, at en virksomheds

førstegangsovertrædelse af lov om finansiel virksomhed – ud over en

række særlige tilfælde, hvor bødeniveauet i overensstemmelse med forar-

bejderne til loven ligger på 10.000 - 30.000 kr. – som udgangspunkt straf-

fes med en bøde i niveauet på 25.000 - 30.000 kr. pr. overtrædelse, og

udvalget vurderer, at der er tale om et niveau, der som udgangspunkt ge-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

nerelt må antages at finde anvendelse på førstegangsovertrædelser af lov

om finansiel virksomhed. Praksis vedrørende fysiske personer er meget

begrænset, men den, der er, tyder på, at bøderne fastlægges med udgangs-

punkt i et tilsvarende niveau.

kapitel 7

foretager udvalget en gennemgang af visse andre danske regler

og bødepraksis for overtrædelser af disse. Det drejer sig om værdipapir-

handelsloven, hvidvaskloven og konkurrenceloven. Gennemgangen af de

to førstnævnte retsområder suppleres med en mere udførlig gennemgang

af praksis i betænkningens

bilag 1 og 2.

kapitel 8

foretager udvalget en gennemgang af sammenlignelig svensk,

britisk og tysk ret.

Kapitel 9

indeholder udvalgets overvejelser om, hvorvidt der er behov for

en forhøjelse af bødeniveauet.

Overvejelserne indledes med en sammenfatning af resultaterne af de ind-

hentede oplysninger om bødeniveauet i dansk og udenlandsk ret, jf.

afsnit

9.2, 9.3

9.4.

Udvalgets overvejelser om usikkerhederne ved og mulig-

heden for at sammenligne det danske bødeniveau med bødeniveauerne i

udenlandsk ret er anført i

afsnit 9.5.

Udvalget behandler i den forbindelse

bl.a. de særlige spørgsmål, der opstår for sammenligningen som følge af,

at de danske bøder er af strafferetlig karakter, mens bøderne i de under-

søgte lande fremstår som administrative bøder, jf.

pkt. 9.5.2.

Sammenlig-

ningen foretages herefter i

afsnit 9.6.

Udvalget vurderer i

afsnit 9.7,

at der er behov for en forhøjelse af niveau-

et for bøderne for overtrædelse af lov om finansiel virksomhed med hen-

blik på at skabe en større sammenhæng mellem strafudmålingen og dels

grovheden af overtrædelsen, dels størrelsen af den virksomhed, der har

begået overtrædelsen. Endvidere bør der være større forskel på bøderne

for virksomheder og fysiske personer, og bøderne bør forhøjes i de tilfæl-

de, hvor der ved overtrædelsen er opnået en økonomisk fordel, men hvor

denne ikke kan konfiskeres efter straffelovens regler herom.

Derimod er der efter udvalgets opfattelse ikke grundlag for at forhøje bø-

deniveauet for rent bagatelagtige overtrædelser. Det samme gælder efter

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

udvalgets opfattelse for overtrædelser, der begås af små finansielle virk-

somheder, hvis overtrædelsen må anses for mindre alvorlig.

Som indledning til udvalgets overvejelser om udformningen af en model

for forhøjelse af bødeniveauet, overvejes – som forudsat i kommissoriets

pkt. 3 – forholdet til rammerne for administrative bødesanktioner i direk-

tiver og forordninger på det finansielle område, jf.

kapitel 10.

Som anført

heri kan udvalget ikke anbefale indførelse af bestemmelser om bøde-

maksima svarende til de mindsteniveauer, der er anført i CRD IV-

direktivet, ligesom udvalget ikke kan anbefale direkte implementering af

direktivets regler om, hvilke forhold der kan tillægges vægt ved udmåling

af bøder, jf. navnlig

afsnit 10.4

10.5.

kapitel 11

findes udvalgets overvejelser om modeller for en forhøjelse

af bødeniveauet på det finansielle område.

Til brug for fastlæggelsen af det foreslåede nye bødeniveau i forhold til

virksomhedernes størrelse anbefaler udvalget, at virksomhedernes størrel-

se på tværs af virksomhedstyper opgøres på baggrund af deres nettoom-

sætning. Udvalgets overvejelser herom findes i

pkt. 11.3.1, 11.3.2

11.3.3.

Udvalget har på den baggrund med bistand fra Finanstilsynet op-

gjort samtlige danske finansielle virksomheder størrelsesmæssigt og fore-

slået en opdeling af dem i 5 kategorier, jf.

pkt. 11.3.4.

Opgørelsen viser,

at der er tale om en betydelig størrelsesmæssig spredning af virksomhe-

derne. Udvalgets mindste kategori, der angår flest virksomheder, har så-

ledes en årlig nettoomsætning på op til 50 mio. kr., mens den største kate-

gori, der kun omfatter to virksomheder, udgøres af virksomheder med en

årlig nettoomsætning på mellem 10 og 100 mia. kr. I samme afsnit er der

endvidere foretaget en opgørelse af, hvordan de forskellige typer af finan-

sielle virksomheder fordeler sig i de foreslåede kategorier.

Udvalgets anbefaling af, at der sker en differentiering og en forhøjelse af

bødeniveauet i forhold til grovheden af de konkrete overtrædelser, fore-

slår udvalget, at der for hver af de 5 foreslåede virksomhedskategorier, jf.

ovenfor, fastsættes følgende tre overordnede bødeniveauer:

•

Et skærpet bødeniveau for særligt grove overtrædelser, der kan med-

føre risiko for underminering af den finansielle stabilitet, en svækket

tillid til det finansielle system eller følgeskade på realøkonomien.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

•

Udvalgets overvejelser om afgrænsningen af disse findes i

afsnit

11.2.

Et særligt lavt bødeniveau for overtrædelser af bagatelagtig karakter,

jf.

afsnit 11.7.

Et generelt bødeniveau, som favner de resterende overtrædelser.

For fysiske personer foreslås en tilsvarende tredeling, jf.

afsnit 11.5.

Bødeniveauet for bagatelagtige overtrædelser foreslås fastlagt til et be-

stemt beløb, dog således at de for virksomhedsbøder gradueres i forhold

til, hvilken størrelseskategori gerningsvirksomheden befinder sig i, jf.

afsnit 11.7.

De to øvrige overordnede niveauer for virksomhedsbøder foreslås fastsat

som et interval, som bøden i de konkrete sager fastlægges inden for. Her-

ved bliver det bl.a. muligt at tage hensyn til, hvor grov den konkrete lov-

overtrædelse er, og størrelsesmæssige forskelle i gerningsvirksomhederne

inden for de enkelte kategorier. Det foreslås, at denne vurdering skal ske i

overensstemmelse med de almindelige regler i straffeloven, jf.

afsnit

11.4.

I relation til fysiske personer foreslås en lignende model fastsat i

forhold til gerningsmandens nettomånedsløn, jf.

afsnit 11.5.

afsnit 11.6

foreslår udvalget, at bøderne forhøjes i de tilfælde, hvor der

ved overtrædelsen er opnået en økonomisk fordel, herunder en fortjeneste

eller sparede udgifter, men hvor denne fordel ikke kan konfiskeres efter

straffelovens almindelige regler om konfiskation.

Det generelle bødeniveau for kategorien af de mindste virksomheder fore-

slås fastsat med udgangspunkt i det eksisterende niveau, idet der med det

afmålte interval bl.a. bliver mulighed for at tage højde for grovheden af

de enkelte overtrædelser. Bødeniveauerne foreslås herefter forhøjet for

hver størrelseskategori, således at bøderne i højere grad bliver følelige for

de større virksomheder. Det skærpede bødeniveau foreslås fastsat på

samme måde, dog således at det klart overstiger det generelle bødeniveau

med henblik på, at det kan afspejle alvorligheden af de overtrædelser, der

omfattes heraf.

Forslaget, der indebærer en markant skærpelse af det gældende bødeni-

veau, kan skematisk fremstilles som anført nedenfor, jf.

afsnit 11.8.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Bøder til juridiske personer

Bødeniveau for

virksomheder i

omsætningskate-

gori 1

Netto-

omsætning

Bøde for

bagatel-

overtrædelser

for virksom-

heder

Generelt

niveau for

virksomheds-

bøder*

Skærpet

niveau for

virksomheds-

bøde*

- 50. mio. kr.

10.000 kr.

Bødeniveau

for virksom-

heder i omsæt-

ningskategori

+ 50 mio. kr.

- 100 mio. kr.

20.000 kr.

Bødeniveau for

virksomheder i

omsætningskate-

gori 3

+ 100 mio. kr.

- 1 mia. kr.

30.000 kr.

Bødeniveau

for virksom-

heder i omsæt-

ningskategori

+ 1 mia. kr.

- 10 mia. kr.

40.000 kr.

Bødeniveau for

virksomheder i

omsætningska-

tegori 5

+ 10 mia. kr.

- 100 mia. kr.

50.000 kr.

25.000 kr. –

100.000 kr.

50.000 kr. –

200.000 kr.

150.000 kr. –

600.000 kr.

500.000 kr. –

2 mio. kr.

1,5 mio. kr. –

5 mio. kr.

500.000 kr. –

1 mio. kr.

750.000 kr. –

2 mio. kr.

1,5 mio. kr. –

5 mio. kr.

4 mio. kr. –

15 mio. kr.

9 mio.kr. –

50 mio. kr.

*Hertil kommer et tillæg i form af en forhøjet bøde mhp. fratagelse af evt.

fortjeneste/sparede udgifter som følge af overtrædelsen, hvis dette ikke

kan ske efter reglerne om konfiskation.

Bøder til fysiske personer

Bøde for bagatel-overtrædelser 5.000 kr.

for fysiske personer

Generelt bødeniveau for fysi- 10.000 kr. - 1 nettomå-

ske personer*

nedsløn.

Skærpet bødeniveau for fysi- 1 - 2 nettomånedslønning-

ske personer*

er.

* Hertil kommer et tillæg i form af en forhøjet bøde mhp. fratagelse af

evt. fortjeneste/sparede udgifter som følge af overtrædelsen, hvis dette

ikke kan ske efter reglerne om konfiskation.

afsnit 11.9

anfører udvalget nogle overvejelser om betydningen af ud-

valgets forslag for tilgrænsende områder. Det fremgår heraf bl.a., at der

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

ikke tilsigtes ændringer i Finanstilsynets praksis med hensyn til valget

mellem administrative reaktioner eller politianmeldelse, jf.

pkt. 11.9.1.

Kapitel 12

indeholder udvalgets lovudkast med tilhørende bemærkninger

til den foreslåede bestemmelse.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Kapitel 3. Lov om finansiel virksomhed i hovedtræk

Lov om finansiel virksomhed regulerer som anført først og fremmest fi-

nansielle virksomheder, der i loven er defineret som pengeinstitutter, re-

alkreditinstitutter, fondsmæglerselskaber, investeringsforvaltningsselska-

ber og forsikringsselskaber. Derudover regulerer loven navnlig finansielle

holdingvirksomheder og forsikringsholdingvirksomheder og andre typer

af virksomheder, såsom investeringsrådgivere, sparevirksomheder, CO

kvotebydere og ISPV’er

Loven indeholder både regler, der gælder for alle typer af finansielle virk-

somheder, og regler, der kun gælder for nogle bestemte typer af virksom-

heder.

Udvalget har til illustration af de omfattede typer af regler i det følgende

gennemgået nogle af de mest centrale bestemmelser i hovedtræk. Således

gennemgås reglerne om tilladelse og eneret i afsnit 3.1. I afsnit 3.2 gen-

nemgås god skik-reglerne. I afsnit 3.3 gennemgås reglerne lånefinansie-

ring af køb af kapitalindskud og i afsnit 3.4 gennemgås reglerne om ejer-

forhold. I afsnit 3.5 gennemgås reglerne om ledelse og indretning af virk-

somheden, i afsnit 3.6 kapital og likviditetskravene, afsnit 3.7 reglerne om

begrænsninger for store eksponeringer og i afsnit 3.8 reglerne om SIFI-

institutter.

3.1. Tilladelse og eneret

For at beskytte indskydere, obligationsejere, investorer og forsikringsta-

gere og disses midler, indeholder kapitel 3 i lov om finansiel virksomhed

regler om, hvilke aktiviteter der kræver tilladelse til at drive finansiel

virksomhed. Kapitlet regulerer ligeledes de krav, der stilles til at opnå

tilladelse, jf. § 14. Der fastsættes i den forbindelse krav om, at bestyrelsen

og direktionen skal være egnede og hæderlige, at ejere af kvalificerede

andele er godkendt efter reglerne herom og om, at ansøgerens forret-

ningsgange og administrative forhold er forsvarlige, jf. nedenfor under

henholdsvis afsnit 3.4. og afsnit 3.5.

Insurance special purpose vehicles

Der er også virksomhedstyper, som er delvist reguleret af loven.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

I forhold til kravet om tilladelse følger det eksempelvis af § 7, stk. 1, at

virksomheder, der udøver virksomhed, som består i fra offentligheden at

modtage indlån eller andre midler, der skal tilbagebetales, og ligeledes

yder lån for egen regning, skal have tilladelse som pengeinstitut. Tilsva-

rende regler findes ligeledes for, hvornår en virksomhed skal have tilla-

delse som realkreditinstitut, fondsmæglerselskab m.v.

Ligeledes findes der regler for, hvilken type finansiel virksomhed som en

tilladelse giver eneret til at udøve. Et pengeinstitut har f.eks. eneret til fra

offentligheden at modtage indlån eller andre midler, der skal tilbagebeta-

les, jf. § 7, stk. 3.

For at sikre finansielle virksomheders identifikation over for omverdenen

og for at undgå, at offentligheden forveksler en anden type virksomhed

med en finansiel virksomhed, indeholder kapitel 3 også regler om navne-

eneretten for finansielle virksomheder. Således følger det af § 7, stk. 5, at

pengeinstitutter har eneret til at benytte betegnelsen ”bank”, ”sparekasse”

eller ”andelskasse”. Af samme bestemmelse følger også forbuddet mod

for andre virksomheder at anvende navne eller betegnelser for deres virk-

somheder, som er egnet til at fremkalde det indtryk, at de er pengeinstitut-

ter.

For så vidt angår de øvrige typer af finansielle virksomheder er eneretten

til disse typer af virksomheder og navneeneretten reguleret i henholdsvis

§§ 8, 9, 10 og 11. For investeringsforvaltningsselskaber gælder dog ikke

nogen navneeneret.

En overtrædelse af kravet om tilladelse til at drive en finansiel virksom-

hed, bestemmelserne om eneretten hertil og bestemmelserne om navne-

eneretten kan straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder, medmin-

dre højere straf er forskyldt efter den øvrige lovgivning, jf. § 373, stk. 1.

3.2. God skik m.v.

Den såkaldte ”god skik”-bestemmelse i lov om finansiel virksomhed

fremgår af § 43, hvoraf det følger af stk. 1, at finansielle virksomheder,

finansielle holdingvirksomheder og forsikringsholdingvirksomheder skal

drives i overensstemmelse med redelig forretningsskik og god praksis

inden for virksomhedsområdet. God skik er en dynamisk retlig standard,

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

som ændrer sig over tid. Derfor indeholder § 43, stk. 2-5, også hjemmel

til, at erhvervs- og vækstministeren kan udstede regler herom for på den-

ne måde hurtigt at kunne tilpasse disse til ændringer i samfundet og bran-

chen.

Med hjemmel i lov om finansiel virksomhed er der udstedt bekendtgørel-

se om god skik for finansielle virksomheder (bekendtgørelse nr. 1094 af

14. september 2015), bekendtgørelse om investorbeskyttelse ved værdi-

papirhandel (bekendtgørelse nr. 623 af 24. april 2015) og bekendtgørelse

om god skik for boligkredit (bekendtgørelse nr. 332 af 7. april 2016)

Bestemmelserne om god skik fastsætter nogle overordnede rammer for de

finansielle virksomheders adfærd. Eksempelvis følger det af generalklau-

sulen i § 3 i bekendtgørelse om god skik for finansielle virksomheder, at

en finansiel virksomhed skal handle redeligt og loyalt over for sine kun-

der. Som et andet eksempel kan nævnes § 4, stk. 1, i bekendtgørelse om

god skik for finansielle virksomheder, hvorefter en finansiel virksomhed

ikke må anvende vildledende eller urigtige angivelser eller undlade væ-

sentlige informationer, hvis dette er egnet til mærkbart at forvride kun-

dernes økonomiske adfærd på markedet.

God skik-bestemmelserne er grundlag for et offentligt tilsyn med de fi-

nansielle virksomheder. Det betyder, at Finanstilsynet fører tilsyn med

virksomhedernes overholdelse af god skik generelt og ikke dermed afgør

konkrete tvister mellem en finansiel virksomhed og en forbruger.

På grund af god skik-reglernes overordnede adfærdsregulerende karakter

er indholdet af de fleste af bestemmelserne ikke tilstrækkeligt klare til, at

en overtrædelse heraf kan strafbelægges. En overtrædelse af bestemmel-

serne vil derimod typisk medføre et påbud fra Finanstilsynet om berigti-

gelse af et forhold. Manglende efterlevelse af et påbud kan straffes med

bøde, jf. eksempelvis § 36 i bekendtgørelse om god skik for finansielle

virksomheder

Herudover findes der bekendtgørelse om god skik for forsikringsmæglervirksomhed

(bekendtgørelse nr. 1253 af 24. oktober 2007) udstedt med hjemmel i lov om

forsikringsformidling og bekendtgørelse om god skik for finansielle rådgivere (bekendtgørelse nr.

1582 af 18. december 2013) udstedt med hjemmel i lov om finansielle rådgivere.

Se om straf for overtrædelse af sådanne påbud Lennart Lynge Andersen og Thomas Elholm i

TfK 2011.530:

Er det god lovgivningsskik at straffe overtrædelser af god skik inden for finansiel

virksomhed?

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Som undtagelse hertil kan bl.a. nævnes bekendtgørelse om information til

forbrugere om priser m.v. i pengeinstitutter (bekendtgørelse nr. 1210 af

24. september 2010) og bekendtgørelse om risikomærkning af investe-

ringsprodukter (bekendtgørelse nr. 345 af 15. april 2011), der begge er

udstedt med hjemmel i § 43, stk. 3. Bestemmelserne i disse bekendtgørel-

ser er som udgangspunkt er strafbelagte.

3.3. Forbud mod lånefinansiering af køb af kapitalindskud

Bestemmelsen i lov om finansiel virksomhed § 46 fastsætter et forbud for

et pengeinstitut, et realkreditinstitut og et forsikringsselskab mod at fore-

tage lånefinansiering af detail- og professionelle kunders køb af kapital-

indskud eller dele heraf. Forbuddet gælder både, når den finansielle virk-

somhed tager initiativet til lånefinansieringen, og når kunden tager initia-

tivet.

Bestemmelsen skal hindre interessekonflikter i forbindelse med rådgiv-

ning af en kunde om tegning af kapital eller køb af egne aktier, hvor den

finansielle virksomhed vil have en direkte interesse i at tilvejebringe sup-

plerende kapital, jf. bemærkningerne til bestemmelsen (lovforslag nr. L

176 af 12. marts 2003).

Overtrædelse af § 46 kan straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder

medmindre højere straf er forskyldt efter den øvrige lovgivning, jf. § 373,

stk. 1, i lov om finansiel virksomhed.

3.4. Ejerforhold

Ejerkredsen bag en finansiel virksomhed kan udøve en betydelig indfly-

delse på virksomhedens drift. Lov om finansiel virksomhed indeholder

derfor regler om ejerforhold, hvormed Finanstilsynet har mulighed for at

forhindre fysiske og juridiske personer, som myndighederne ikke har til-

lid til, i at eje en kvalificeret andel af en finansiel virksomhed henset til

risikoen for, at de ikke vil medvirke til at sikre en forsvarlig drift af virk-

somheden, jf. de specielle bemærkninger til § 61 (lovforslag nr. L 91 af

12. december 2008 - § 1, nr. 4).

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Reglerne om ejerforhold findes i kapitel 7, §§ 61-63, i lov om finansiel

virksomhed. Bestemmelserne vedrører adgangen til at eje og kontrollere

betydelige kapitalandele i bl.a. en finansiel virksomhed. Således fremgår

det af § 61, stk. 1, at enhver fysisk eller juridisk person, der påtænker di-

rekte eller indirekte at erhverve en kvalificeret andel i en af ovennævnte

virksomhedstyper, på forhånd skal ansøge Finanstilsynet om godkendelse

af den påtænkte erhvervelse.

En kvalificeret andel er defineret i § 5, stk. 3, i lov om finansiel virksom-

hed som en direkte eller indirekte besiddelse af mindst 10 % af kapitalen

eller stemmerettighederne eller en andel, som giver mulighed for at udøve

betydelig indflydelse på ledelsen af virksomheden.

Såfremt en ejer af en kvalificeret andel ønsker at forøge sin andel, hvor-

med denne efter erhvervelsen vil udgøre eller overstige en grænse på hen-

holdsvis 20 %, 33 % eller 50 % af selskabskapitalen eller stemmeret-

tighederne, eller medfører at den pågældende virksomhed bliver en dat-

tervirksomhed, skal ejeren ligeledes på forhånd ansøge Finanstilsynet om

godkendelse til erhvervelsen, jf. § 61, stk. 1, 2. pkt.

Finanstilsynet skal i sin vurdering af en ansøgning sikre hensynet til en

fornuftig og forsvarlig forvaltning af den virksomhed, hvori erhvervelsen

påtænkes, herunder vurdere erhververens egnethed og den påtænkte er-

hvervelses finansielle soliditet ud fra erhververens omdømme, økonomi-

ske forhold m.v., jf. nærmere § 61 a, stk. 1.

Overtrædelse af bestemmelsen i § 61, stk. 1, kan straffes med bøde eller

fængsel indtil 4 måneder, medmindre højere straf er forskyldt efter den

øvrige lovgivning, jf. § 373, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed.

3.5. Ledelse og indretning af virksomheden

Henset til, at de finansielle virksomheder spiller en økonomisk vigtig

samfundsmæssig rolle, indeholder lov om finansiel virksomhed både sær-

lige krav til ledelsen af de finansielle virksomheder og til indretningen

heraf

Jf. tillige Den finansielle krise i Danmark – årsager, konsekvenser og læring (Rangvid-

rapporten), side 319.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

I dette afsnit vil derfor først og fremmest blive gennemgået i hovedtræk

de krav, der stilles til ledelsen for at sikre en forsvarlig drift af en finansiel

virksomhed, jf. pkt. 3.5.1. I pkt. 3.5.2 vil de pligter og krav, som påhviler

ledelsen i forbindelse med styring af virksomheden, blive gennemgået, og

til sidst indeholder pkt. 3.5.3 en kort gennemgang af reglerne om afløn-

ning af bestyrelsen og direktionen og andre ansatte, hvis aktiviteter har

væsentlig indflydelse på virksomhedens risikoprofil.

3.5.1. Kravene til de enkelte medlemmer af bestyrelsen og

direktionen

For at sikre en robust ledelse i de finansielle virksomheder skal medlem-

mer af bestyrelsen og direktionen leve op til egnetheds- og hæderligheds-

kravene i § 64 i lov om finansiel virksomhed. Det følger herudover af §

64 a, at de pågældende skal afsætte tilstrækkelig tid til at varetage deres

hverv eller stilling i den finansielle virksomhed.

Baggrunden for kravene er, at det er ledelsen i form af bestyrelse og di-

rektion, der har ansvaret for strategien og driften af virksomheden. Det er

derfor afgørende, at denne personkreds har de fornødne kompetencer og

afsætter tilstrækkelig tid til at udføre deres arbejde på forsvarlig vis. Af

hensyn til tilliden til den finansielle sektor er det også afgørende, at med-

lemmer af bestyrelse og direktion er hæderlige.

Ifølge § 64 skal medlemmer af bestyrelsen og direktionen til enhver tid

have tilstrækkelig viden, faglig kompetence og erfaring til at bestride

hvervet eller stillingen, jf. § 64, stk. 1. De pågældende skal derudover til

enhver tid have et tilstrækkelig godt omdømme og udvise hæderlighed,

integritet og uafhængighed i forbindelse med udførelsen af deres arbejde,

jf. § 64, stk. 2. Kravene til medlemmer af bestyrelsens og direktionens

hæderlighed er uddybet i § 64, stk. 3, hvorefter de pågældende eksempel-

vis ikke må være pålagt strafansvar, hvis overtrædelsen indebærer risiko

for, at stillingen eller hvervet ikke kan varetages på betryggende vis eller

have indgivet begæring om eller være under rekonstruktion, konkurs eller

gældssanering.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Medlemmer af bestyrelsen og direktionen har pligt til at orientere Finans-

tilsynet om forhold omfattet af § 64 ved indtræden i ledelsen og løbende i

forbindelse med ændringer i den pågældendes forhold, jf. § 64, stk. 5.

Ifølge § 64 a skal medlemmer af bestyrelsen og direktionen løbende vur-

dere, om de har afsat tilstrækkelig tid til at varetage hvervet som bestyrel-

sesmedlem eller direktør. Vurderingen af, hvad der må anses for at udgøre

tilstrækkelig tid, skal foretages med udgangspunkt i hvervet eller stillin-

gen i den konkrete virksomhed og med udgangspunkt i den person, som

bestrider hvervet eller stillingen.

Finanstilsynet kan påbyde en finansiel virksomhed at afsætte en direktør,

eller påbyde et bestyrelsesmedlem at nedlægge sit hverv i en finansiel

virksomhed, hvis den pågældende ikke længere lever op til egnetheds- og

hæderlighedskravene eller ikke afsætter tilstrækkelig tid til at varetage

stillingen eller hvervet og dermed medvirker til at forringe tilliden til den

finansielle sektor.

Et bestyrelses- eller et direktionsmedlems manglende oplysning til Fi-

nanstilsynet om strafansvar, rekonstruktion, konkurs eller gældssanering,

jf. § 64, stk. 3, nr. 1 og 2, kan straffes med bøde eller fængsel indtil 4 må-

neder i medfør af § 373, stk. 1. De pågældende kan straffes efter samme

bestemmelse, hvis de ikke afsætter tilstrækkelig tid til at varetage hvervet

som bestyrelsesmedlem eller stillingen som direktør. Den finansielle virk-

somhed kan pålægges tvangsbøder, hvis virksomheden undlader at efter-

komme et påbud om at afsætte en direktør, jf. § 373, stk. 3.

3.5.2. Ledelsens pligter og krav til styring af virksomheden

Ud over de bestemmelser, der findes i selskabsloven om bestyrelsens ar-

bejde, arbejdsdelingen mellem bestyrelse og direktion og risikostyring i et

selskab, indeholder lov om finansiel virksomhed i §§ 70 og 71 også særli-

ge krav hertil. Disse krav er begrundet i hensynet til at opretholde tilliden

til den finansielle sektor, jf. de specielle bemærkninger til §§ 70 og 71

(lovforslag nr. L 175 af 26. marts 2010 – § 1, nr. 14 og 15, lovforslag nr.

L 176 af 12. marts 2003 p. 172 og lovforslag nr. L 197 af 29. marts 2006

– § 1, nr. 2).

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

I medfør af § 70, stk. 7, og § 71, stk. 2, er Finanstilsynet bemyndiget til at

fastsætte nærmere regler om en finansiel virksomheds ledelse og styring.

Bemyndigelsen er bl.a. udnyttet til udstedelse af bekendtgørelse nr. 1321

af 25. november 2015 om ledelse og styring af pengeinstitutter m.fl.

Ifølge § 70 skal bestyrelsen fastlægge de forretningsmæssige aktiviteter

og beslutte, hvilken forretningsmodel virksomheden skal have. Bestyrel-

sen skal herudover i en risikoprofil fastlægge, hvilke og hvor store risici

virksomheden må påtage sig og træffe beslutning om virksomhedens poli-

tikker. Med politikker menes principper for, hvordan virksomheden skal

drives for, at den besluttede risikoprofil kan overholdes. På grundlag af

risikoprofilen og politikkerne skal bestyrelsen give direktionen skriftlige

retningslinjer med kontrollerbare rammer for, hvor store risici direktionen

må påføre virksomheden, principper for opgørelse af de enkelte risikoty-

per, regler om arbejdsdeling mellem bestyrelse og direktion samt regler

for direktionens rapportering af risici til bestyrelsen.

Bestyrelsen skal løbende tage stilling til, om risikoprofil, politikker og

retningslinjer er forsvarlige i forhold til, at virksomheden skal drives be-

tryggende, ligesom bestyrelsen løbende skal vurdere, om direktionen va-

retager sine opgaver i overensstemmelse med den fastlagte risikoprofil,

politikker og retningslinjer. § 70 er således baseret på et proportionalitets-

princip, hvorefter det er individuelt for den enkelte virksomhed, hvilke

foranstaltninger bestyrelsen skal træffe for, at reglerne er opfyldt.

Bestyrelsen har ifølge § 70 pligt til løbende at vurdere, om den samlede

bestyrelse besidder den nødvendige viden og erfaring til at sikre en for-

svarlig drift af virksomheden og håndtering af dens risici, ligesom besty-

relsen skal fastlægge en politik for mangfoldighed i bestyrelsen, der

fremmer tilstrækkelig diversitet i kvalifikationer og kompetencer blandt

bestyrelsens medlemmer, jf. de specielle bemærkninger til § 70, stk. 1, nr.

4, og § 70, stk. 4 og stk. 6 (lovforslag nr. L 133 af 7. februar 2014 – § 1,

nr. 27, 28 og 29).

Overtrædelse af bestemmelserne i § 70, stk. 1-5, kan straffes med bøde, jf.

§ 373, stk. 2.

§ 71 indeholder et overordnet krav om, at en finansiel virksomhed skal

have effektive former for virksomhedsstyring. Kravene til indholdet af en

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

effektiv virksomhedsstyring er udmøntet i § 71, stk. 1, nr. 1-10, der nær-

mere angiver, hvad der indgår i opfyldelsen af det overordnede krav.

Bestemmelsen har til formål at sikre, at virksomheden – for at opnå en

effektiv styring af virksomhedens risici – har en klar organisatorisk struk-

tur med veldefinerede ansvars- og arbejdsområder, og at udførelse af op-

gaver adskilles fra kontrollen af samme. Virksomheden skal sikre, at der

sker rapportering til et højere ledelsesniveau af de risici, som virksomhe-

den har, så det sikres, at disse håndteres betryggende, og at der er en lø-

bende overvågning af forretningsområderne, jf. Merete Hjetting, Thomas

Kjøller, Marianne Simonsen og Malene Stadil, Lov om finansiel virk-

somhed med kommentarer, 2. udgave, 2011, side 334-335.

Derudover skal virksomheden bl.a. have skriftlige forretningsgange for

alle væsentlige aktivitetsområder, områder som er beskrevet i bestyrelsens

interne retningslinjer til direktionen, procedurer til håndtering og fore-

byggelse af interessekonflikter, betryggende kontrol og sikringsforan-

staltninger på it-området, en lønpolitik, der er i overensstemmelse med og

fremmer en sund og effektiv risikostyring, og have de nødvendige perso-

nalemæssige og økonomiske ressourcer til at sikre tilstrækkelig uddannel-

se af virksomhedens bestyrelse og direktion.

I lighed med § 70 er § 71 baseret på et proportionalitetsprincip, hvorefter

det er individuelt for den enkelte virksomhed, hvilke foranstaltninger

virksomheden skal træffe, for at reglerne er opfyldt.

For gruppe 1-forsikringsselskaber følger der en særlig forpligtelse i med-

før af § 71, stk. 3. Disse selskaber skal som led i virksomhedsstyringen

identificere selskabets nøglepersoner. Nøglepersoner er bl.a. ansatte, der

er ansvarlige for selskabets nøglefunktioner, f.eks. risikostyringsfunktio-

nen. Nøglepersoner skal leve op til egnetheds- og hæderlighedskravene i

§ 64 i lov om finansiel virksomhed. Manglende opfyldelse af § 71, stk. 3,

kan påvirke selskabets virksomhedsstyring og tilsynet med selskabets

nøglefunktioner.

Overtrædelse af bestemmelserne i § 71, stk. 1 og 3, kan straffes med bø-

de, jf. § 373, stk. 2, i lov om finansiel virksomhed.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

3.5.3. Aflønning

Bestemmelserne om aflønning i § 77 a, stk. 1-7 og 10, § 77 b og § 77 d,

stk. 1-3, har til formål at regulere og begrænse de finansielle virksomhe-

ders anvendelse af variabel løn. Reglerne skal modvirke finansielle virk-

somheders aflønningspraksis, som belønner kortsigtede gevinster og til-

skynder medarbejdere til risikofyldte aktiviteter, der kan give høj indtje-

ning på kort sigt, men som samtidigt kan gøre virksomhederne sårbare

over for store tab på længere sigt med skadevirkninger for samfundet til

følge, jf. de almindelige bemærkninger pkt. 2.3.2 til forslaget (lovforslag

nr. L 49 af 9. november 2010).

Aflønningsreglerne i § 77 a begrænser således muligheden for tildeling af

variabel løn til en virksomheds bestyrelse, direktion og andre ansatte, hvis

aktiviteter har væsentlig indflydelse på virksomhedens risikoprofil, ved

bl.a. at fastsætte grænser for, hvor stor en del af aflønningen der kan ud-

betales som variabel løn.

Bestemmelserne i § 77 a, stk. 1-7, og 10, §§ 77 b, og § 77 d, stk. 1-3, er

strafbelagt med bøde, jf. § 373, stk. 2.

3.6. Kapital- og likviditetskrav

3.6.1. Kapitalkrav

Reglerne om kapitalkrav til de finansielle virksomheder er de vigtigste

regler til sikring at indskydere, obligationsindehavere, forsikringstagere

og øvrige kreditorer. Reglerne har til formål at sikre, at virksomhederne er

robuste og hermed i stand til at absorbere tab.

Kapitalkravsreglerne findes i kapitel 10 i lov om finansiel virksomhed,

der indeholder regler, som gælder specifikt for de enkelte typer af finan-

sielle virksomheder. I det følgende vil nærmere blive beskrevet de regler,

der gælder for pengeinstitutter og realkreditinstitutter.

Det følger af § 124, stk. 1, at det i et pengeinstitut og et realkreditinstitut

påhviler direktionen og bestyrelsen at sikre, at instituttet har et tilstrække-

ligt kapitalgrundlag og råder over interne procedurer til risikomåling og

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

risikostyring til løbende vurdering og opretholdelse af et kapitalgrundlag

af en størrelse, type og fordeling, som er passende til at dække instituttets

risici. Den vurdering, som virksomhedens bestyrelse og direktion foreta-

ger, skal udmønte sig i virksomhedens individuelle solvensbehov, jf. §

124, stk. 2.

Det individuelle solvensbehov opgøres som det tilstrækkelige kapital-

grundlag i procent af den samlende risikoeksponering. I henhold til artikel

92 i CRR skal virksomhederne som minimum opfylde et kapitalgrund-

lagskrav, som samlet udgør 8 % af den enkelte virksomheds risikovægte-

de eksponeringer, hvortil der lægges en række tillæg alt efter den pågæl-

dende virksomheds risikoprofil.

Virksomhedens risikovægtede eksponeringer er en opgørelse af de samle-

de aktiver og ikke-balanceførte poster, hvor der tages højde for, at mere

risikable aktiver udløser et højere kapitalkrav end mindre risikable akti-

ver.

Udover det ovennævnte krav til kapitalgrundlaget kan Finanstilsynet, jf. §

124, stk. 3-4, individuelt fastsætte et højere krav til kapitalgrundlaget i

form af et tillæg til kapitalgrundlagskravet. Dette individuelle solvenstil-

læg er udtryk for Finanstilsynets vurdering af virksomhedens tilstrækkeli-

ge kapitalgrundlag i procent af den samlede risikoeksponering på bag-

grund af en konkret og individuel vurdering af den enkelte virksomhed.

I henhold til artikel 93, stk. 1-5, i CRR må virksomhedernes kapitalgrund-

lag i øvrigt ikke falde under et minimumskapitalkrav, der svarer til den

krævede startkapital på det tidspunkt, hvor det blev meddelt tilladelse.

Overtrædelse af bestemmelserne i artikel 92 stk. 1, i CRR, artikel 93, stk.

1-5, i CRR og § 124, stk. 1, 2 og 5, i lov om finansiel virksomhed kan

straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder, medmindre højere straf

er forskyldt efter den øvrige lovgivning, jf. § 373, stk. 1, i lov om finan-

siel virksomhed.

Med CRD IV-direktivet blev der ydermere indført krav om, at virksom-

hederne – i tillæg til det individuelle solvensbehov – skal opfylde et kom-

bineret kapitalbufferkrav, jf. § 125 a, i lov om finansiel virksomhed.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Det kombinerede kapitalbufferkrav består af fire kapitalbuffere, som vil

være fuldt implementerede i 2019. Det drejer sig om henholdsvis kapital-

bevaringsbufferen, den virksomhedsspecifikke kontracykliske kapitalbuf-

fer og en systemisk buffer. For globale systemisk vigtige finansielle insti-

tutter (G-SIFI-institutter) vil der desuden gælde en såkaldt G-SIFI-buffer.

Nordea-koncernen er eneste nordiske kreditkoncern, som Financial Stabi-

lity Board og Basel-komitéen aktuelt har identificeret som G-SIFI.

Overtrædelse af bestemmelserne i § 125 b, stk. 1-4 og 6, § 125 c, stk. 1, §

125 d og § 125 e, stk. 1, kan straffes med bøde eller fængsel indtil 4 må-

neder, medmindre højere straf er forskyldt efter den øvrige lovgivning, jf.

§ 373, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed.

3.6.2. Likviditetskrav

For at sikre, at de finansielle virksomheder har tilstrækkelig likviditet til

at kunne absorbere tab i finansielle og økonomiske stresssituationer, in-

deholder lov om finansiel virksomhed bestemmelser om krav til virksom-

hedernes likviditet.

Reglerne om likviditet findes i kapitel 11 i lov om finansiel virksomhed.

Kapitlet indeholder regler, der gælder specifikt for de enkelte typer af

finansielle virksomheder. Eksempelvis indeholder § 152 likviditetskrav,

der gælder specifikt for pengeinstitutter. I henhold til denne bestemmelse

skal et pengeinstitut have en forsvarlig likviditet, der som minimum skal

bestå af 15 % af de gældsforpligtelser, som det påhviler pengeinstituttet at

betale på anfordring eller med kortere varsel end en måned, og 10 % af

pengeinstituttets samlede gælds- og garantiforpligtelser. Til opfyldelse

heraf skal pengeinstitutter holde en vis mængde likvide aktiver, som ty-

pisk består af kontanter og værdipapirer.

Med CRR indføres et nyt likviditetsdækningskrav Liquidity Coverage

Ratio (LCR) for penge- og realkreditinstitutter, der skal sikre, at institut-

terne har tilstrækkelig likviditet til at dække udgående pengestrømme

minus indgående pengestrømme i stresssituationer over en periode på 30

dage.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

LCR-kravet er generelt formuleret i artikel 412, stk. 1, i CRR og nærmere

præciseret i LCR-forordningen

I henhold til LCR-kravet i LCR-forordningen skal institutterne have en

likviditetsdækningsgrad på mindst 100 %, dvs. at et institut mindst skal

have likvide aktiver i sin likviditetsbuffer svarende til dets udgående net-

topengestrømme i instituttet over en stressperiode på 30 dage.

Derudover skal institutterne ifølge LCR-kravet i deres likviditetsbuffer

have en diversificeret portefølje af likvide aktiver, jf. afsnit II i LCR-

forordningen.

Efter CRR skal alle penge- og realkreditinstitutter fra den 1. januar 2018

fuldt ud leve op til LCR-kravet. SIFI-institutterne skal dog allerede opfyl-

de LCR fuldt ud pr. 1. oktober 2015.

For de øvrige institutter vil der være en indfasning af LCR-kravet frem til

1. januar 2018, og under denne indfasning kan de nationale regler om

likviditet opretholdes. I Danmark vil det nugældende kvantitative likvidi-

tetskrav i § 152 i lov om finansiel virksomhed dog udgå allerede pr. 31.

december 2016, hvor det erstattes med LCR-kravet. Det vil derudover

fortsat være muligt at stille specifikke likviditetskrav for enkelte institut-

ter eller grupper af institutter med hjemmel i § 152, stk. 4.

Overtrædelse af bestemmelserne i § 152, stk. 1-4, kan straffes med bøde

eller fængsel indtil 4 måneder, medmindre højere straf er forskyldt efter

anden lovgivning, jf. § 373, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed. Over-

trædelse af artikel 412, stk. 1, i CRR kan straffes med bøde, jf. § 373, stk.

2, i lov om finansiel virksomhed.

3.7. Begrænsninger for store eksponeringer

I medfør af artikel 395, stk. 1, i CRR må et kreditinstitut ikke påtage sig

en eksponering mod en kunde eller en gruppe af indbyrdes forbundne

kunder, der overstiger 25 % af instituttets kapital. Ved eksponeringer for-

stås mellemværender med en kunde, der indebærer en kreditrisiko for et

Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/61 af 10. oktober 2014 om supplerende regler

til forordning (EU) nr. 575/2013 for så vidt angår likviditetsdækningskrav for kreditinstitutter.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

institut. Dette kan eksempelvis være et udlån til en kunde eller en garanti

stillet over for en kunde.

Bestemmelsen viderefører den tidligere bestemmelse i § 145, stk. 1, i lov

om finansiel virksomhed.

Formålet med begrænsningen er at sikre tilstrækkelig risikospredning hos

pengeinstitutter, realkreditinstitutter m.fl., idet det erfaringsmæssigt har

vist sig, at store eksponeringer mod en enkelt kunde indebærer en særlig

risiko. Det er op til den enkelte virksomhed at tage stilling til, om det er

forsvarligt at påtage sig en eksponering af den tilladte størrelse. Bestem-

melsen er – særligt for pengeinstitutter – en af de mest centrale bestem-

melser i reguleringen, jf. note 1 til § 145, stk. 1, Merete Hjetting, Thomas

Kjøller, Marianne Simonsen og Malene Stadil, Lov om finansiel virk-

somhed med kommentarer, 2. udgave 2011, side 653.

Overtrædelse af artikel 395 kan straffes med bøde eller fængsel indtil 4

måneder, medmindre højere straf er forskyldt efter den øvrige lovgivning,

jf. § 373, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed.

3.8. SIFI-institutter

Finanstilsynet udpeger i henhold til § 308 i lov om finansiel virksomhed

en gang årligt de danske pengeinstitutter, realkreditinstitutter og fonds-

mæglerselskaber I, der vurderes at være så store, at det kan have vidtræk-

kende negative konsekvenser for husholdninger, virksomheder og sam-

fundsøkonomien generelt, hvis de kommer i vanskeligheder (de såkaldte

”SIFI-institutter”).

Ved udpegningen indgår tre kvantitative indikatorer: (1) instituttets ba-

lance i procent af bruttonationalproduktet, (2) instituttets udlån i procent

af penge- og realkreditinstitutternes samlede udlån i Danmark, og (3) in-

stituttets indlån i procent af pengeinstitutternes samlede indlån i Dan-

mark.

Finanstilsynet udarbejder en institutspecifik oversigt for hvert SIFI-

institut, der indeholder SIFI-instituttets indikatorer og faktorer samt insti-

tuttets indplacering i kategorier af systemiskhed. Instituttet skal offentlig-

gøre den institutspecifikke oversigt. Manglende offentliggørelse kan straf-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

fes med bøde, jf. § 6 i bekendtgørelse nr. 298 af 27. marts 2014 om opgø-

relse af indikatorer og faktorer til udpegning af systemisk vigtige finan-

sielle institutter m.v.

De danske SIFI-institutter er underlagt højere krav til kapitalgrundlagets

størrelse, der reflekterer, hvor systemisk vigtig det enkelte institut er. De

øgede krav til kapitalgrundlaget udgør mellem 1 % og 3 % af den pågæl-

dende instituts samlede risikoeksponering og indfases gradvist i perioden

2015-2019. Manglende overholdelse af det øgede krav til kapitalgrundla-

get kan straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder, medmindre hø-

jere straf er forskyldt efter den øvrige lovgivning, jf. § 373, stk. 1, i lov

om finansiel virksomhed.

Danske SIFI-institutter skal ligeledes opfylde kravet om en Liquidity Co-

verage Ratio (LCR), som fastsat i artikel 412 i CRR, med 100 %. En

manglende efterlevelse kan straffes med bøde, jf. § 2 i bekendtgørelse nr.

1143 af 29. september 2015 om et likviditetsdækningskrav for systemisk

vigtige finansielle institutter og for globalt systemisk vigtige finansielle

institutter.

Herudover er der for danske SIFI-institutter fastsat en begrænsning på

antallet af bestyrelsesposter og direktørposter, som et medlem af institut-

tets bestyrelse kan varetage. Et bestyrelsesmedlem i et SIFI-institut kan

således samlet set, dvs. inklusive bestyrelsesposten i det pågældende SI-

FI-institut, højst have én direktørpost kombineret med to bestyrelsesposter

eller have fire bestyrelsesposter. Finanstilsynet kan herudover tillade én

ekstra bestyrelsespost, jf. § 313, stk. 5. Finanstilsynet kan påbyde et med-

lem af bestyrelsen i et SIFI-institut at nedlægge sit hverv inden for en af

Finanstilsynet fastsat frist, hvis bestyrelsesmedlemmet ikke opfylder kra-

vene i § 313, stk. 1. En manglende efterlevelse af påbuddet kan straffes

med bøde, jf. § 373, stk. 3, i lov om finansiel virksomhed.

Lovens krav til, hvornår der skal nedsættes aflønnings-, nominerings- og

risikoudvalg, finder tilsvarende anvendelse på SIFI-institutter, jf. § 312.

Overtrædelse af bestemmelsen kan straffes med bøde, jf. § 373, stk. 2, i

lov om finansiel virksomhed.

Finanstilsynet fører generelt et styrket tilsyn med de danske SIFI-

institutter. Det styrkede tilsyn omfatter bl.a. en øget undersøgelsesaktivi-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

tet (hyppigere inspektioner), styrket fokus på god selskabsledelse og risi-

kostyring og øget fokus på modelrisiko og kapitalallokering.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Kapitel 4. Håndhævelse af lov om finansiel

virksomhed

4.1. Finanstilsynets opgaver og organisation

Finanstilsynet varetager tilsynet med de finansielle virksomheder – pen-

ge- og realkreditinstitutter, pensions- og forsikringsselskaber, investe-

ringsforvaltningsselskaber og fondsmæglere m.fl. Finanstilsynet påser,

om virksomhederne overholder lovgivningen med fokus på, om virksom-

hederne har tilstrækkelig kapital og likviditet i forhold til de risici, de på-

tager sig, jf. §§ 344ff i lov om finansiel virksomhed. Finanstilsynet fører

tillige et adfærdstilsyn med, om virksomhederne overholder reglerne om

kundebeskyttelse, som bl.a. er regler om retvisende markedsføringsmate-

riale og kvalificeret rådgivning.

Derudover varetager Finanstilsynet også tilsynet med værdipapirmarke-

derne, som bl.a. indebærer overvågning af, hvorvidt de børsnoterede sel-

skaber overholder deres forpligtelse til at offentliggøre intern viden og

anden relevant information, og en overvågning med henblik på at gribe

ind over for markedsmisbrug (insiderhandel og kursmanipulation).

Finanstilsynet tilrettelægger – uafhængigt af Erhvervs- og Vækstministe-

riet – sin tilsynsvirksomhed ud fra et risikobaseret princip om, at den til-

synsmæssige indsats skal stå i forhold til risikoen for eller skadevirknin-

gerne af lovovertrædelser.

Endelig bidrager Finanstilsynet til udarbejdelse af lovgivning og fører

også informationsvirksomhed ved indsamling og formidling af informati-

on om den finansielle sektor.

Finanstilsynets ledelse består af en bestyrelse og en direktion. Bestyrel-

sens rolle består i at give faglig, organisatorisk og ledelsesmæssig spar-

ring til Finanstilsynets direktion og træffe tilsynsmæssige afgørelser i

sager af principiel karakter og i tilsynssager, der har videregående betyde-

lige følger. Som led heri træffer bestyrelsen bl.a. afgørelse om, hvorvidt

en konstateret overtrædelse af lov om finansiel virksomhed bør forfølges

strafferetligt, jf. pkt. 4.3.3 og 4.3.4. Endvidere skal bestyrelsen bl.a. god-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

kende tilsynsvirksomhedens tilrettelæggelse og fastlægge de strategiske

mål for tilsynsvirksomheden.

4.2. Finanstilsynets tilsynsvirksomhed

Finanstilsynets tilsynsvirksomhed er reguleret i lovens kapitel 21 om til-

syn og afgifter, hvori den centrale bestemmelse, § 344, indeholder hjem-

mel for Finanstilsynet til at føre tilsyn med overholdelsen af loven og

bekendtgørelser udstedt i medfør heraf, overholdelsen af CRR og regler

udstedt i medfør heraf samt forordninger udstedt i medfør af CRD IV-

direktivet. § 344 er også den generelle hjemmel for Finanstilsynet til at

udstede påbud og give påtaler i tilfælde af overtrædelser af loven, jf. Me-

rete Hjetting, Thomas Kjøller, Marianne Simonsen og Malene Stadil, Lov

om finansiel virksomhed med kommentarer, 2. udgave 2011, side 1109.

Derudover fastsætter bestemmelsen i § 344, stk. 3, at Finanstilsynet skal

tilrettelægge sin tilsynsvirksomhed med henblik på at fremme den finan-

sielle stabilitet og tilliden til de finansielle virksomheder og markeder.

Videre fremgår det, at Finanstilsynet også skal lægge vægt på holdbarhe-

den af den enkelte finansielle virksomheds forretningsmodel. I henhold til

forarbejderne til bestemmelsen (lovforslag nr. L 175 af 26. marts 2010, §

1, nr. 72) tænkes der herved ikke alene på, at Finanstilsynet skal vurdere

eventuelle aktuelle lovovertrædelser, men også skal se på potentielle

fremtidige lovovertrædelser eller problemer. Der skal således på et tidligt

tidspunkt gøres opmærksom på, hvis en virksomhed har valgt en risikabel

eller uholdbar forretningsmodel.

Til sidst fremgår det af § 344, stk. 3, at Finanstilsynets tilsynsvirksomhed

skal tilrettelægges ud fra et væsentlighedshensyn, hvormed den tilsyns-

mæssige indsats skal stå i forhold til de potentielle risici eller skadevirk-

ninger.

For at Finanstilsynet har mulighed for at udføre en effektiv tilsynsvirk-

somhed, fastsætter § 347, stk. 1, at de finansielle virksomheder er forplig-

tede til at give Finanstilsynet de oplysninger, der er nødvendige for tilsy-

nets virksomhed, ligesom Finanstilsynet mod behørig legitimation uden

retskendelse kan få adgang til en virksomhed med henblik på indhentelse

af oplysninger, jf. § 342, stk. 2. Som et modstykke til, at Finanstilsynet

har mulighed for at gøre sig bekendt med følsomme oplysninger om virk-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

somhedernes økonomiske og forretningsmæssige forhold samt forhold om

kunder og samarbejdspartnere m.v., er Finanstilsynets ansatte også under-

lagt en skærpet tavshedspligt, jf. § 354, hvorefter de er forpligtet til at

hemmeligholde fortrolige oplysninger, som de får kendskab til gennem

deres tilsynsvirksomhed.

4.3. Finanstilsynets reaktionsmuligheder: Påtale, påbud, politian-

meldelse og bødeforelæg

4.3.1. Påtaler

Konstaterer Finanstilsynet en overtrædelse af loven, der ikke længere

består, kan Finanstilsynet give en påtale for overtrædelsen. Dette kan bå-

de være, hvor en lovovertrædelse vedrører en situation af midlertidig ka-

rakter, der er afsluttet på det tidspunkt, hvor Finanstilsynet konstaterer

lovovertrædelsen, eller hvor virksomheden af egen drift allerede har rettet

op på forholdet. En påtale for overtrædelse af mere skønsprægede be-

stemmelser kan i nogle tilfælde give udtryk for tilsynets generelle opfat-

telse af indholdet af reglerne, og en påtale kan i disse tilfælde medvirke til

at præcisere og udfylde retstilstanden i henhold til sådanne skønsprægede

bestemmelser.

Vurderer Finanstilsynet, at der er grundlag for en politianmeldelse, jf. pkt.

4.3.3, af en overtrædelse, der ikke længere består, kan Finanstilsynet ikke

samtidig hermed give en påtale for overtrædelsen.

4.3.2. Påbud

Hvor Finanstilsynet konstaterer, at en virksomhed udøver en lovstridig

adfærd eller undlader at handle, hvor en handling er påkrævet, kan Fi-

nanstilsynet udstede et påbud og hermed påbyde en bestemt handling eller

adfærd fremover. Et påbud kan ikke anvendes på en lovovertrædelse, som

ikke længere eksisterer. Som en påtale kan et påbud også få den funktion

at præcisere og udfylde skønsprægede bestemmelser i lov om finansiel

virksomhed.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Modsat en påtale kan et påbud godt udstedes samtidig med, at Finanstil-

synet indgiver politianmeldelse eller udsteder et administrativt bødefore-

læg i anledning af samme overtrædelse, jf. nærmere pkt. 4.3.3.

4.3.3. Foretagelse af politianmeldelser eller udstedelse af administra-

tive bødeforelæg

Ved en konkret overtrædelse af en strafbelagt bestemmelse i lov om fi-

nansiel virksomhed eller CRR vil Finanstilsynet ud fra et proportionali-

tetshensyn vurdere den rette reaktionsform både i forhold til overtrædel-

sens karakter og i forhold til den overtrædende virksomhed. Ved vurde-

ringen indgår bl.a. forhold vedrørende den konkrete overtrædelse, herun-

der om den er begået forsætligt eller uagtsomt, om det er en førstegangs-

forseelse eller en gentagelsessituation, om virksomheden selv har gjort

opmærksom på forholdet eller forsøgt at skjule det, samt hvor klart ind-

holdet af den pågældende regel er. Derudover vil der indgå overvejelser

om konsekvenserne af overtrædelsen for kunder, investorer og andre inte-

ressenter, samt overtrædelsens betydning for det effektive tilsyn med

virksomheden.

Hertil kan det nævnes, at Finanstilsynet i 2013 har udstedt omkring 71

påbud, givet 16 påtaler og foretaget 4 politianmeldelser for overtrædelse

af lov om finansiel virksomhed. I 2014 har Finanstilsynet udstedt omkring

80 påbud og givet 23 påtaler for overtrædelse af lov om finansiel virk-

somhed eller CRR. I 2015 har Finanstilsynet udstedt omkring 79 påbud,

givet 24 påtaler og foretaget 1 politianmeldelse for overtrædelse af lov om

finansiel virksomhed eller CRR. Finanstilsynet har ikke foretaget nogen

politianmeldelser for overtrædelse af lov om finansiel virksomhed eller

CRR i 2014, og hverken i 2013, 2014 eller 2015 har Finanstilsynet ud-

stedt administrative bødeforelæg for overtrædelse af lov om finansiel

virksomhed. Fordelingen vises på figuren nedenfor

Opgørelsen viser ikke Finanstilsynets reaktioner for overtrædelser af bekendtgørelser udstedt i

medfør af lov om finansiel virksomhed. Finanstilsynet ses ikke at have foretaget politianmeldelser

for sådanne overtrædelser i perioden.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

120

100

2013

Politianmeldelser

2014

Påtaler

2015

Påbud

120

100

4.3.4. Finanstilsynets udstedelse af administrative bødeforelæg

Med lov nr. 1556 af 21. december 2010 blev der i § 373 a i lov om finan-

siel virksomhed indført mulighed for, at Finanstilsynet i visse tilståelses-

sager, der ikke kan medføre højere straf end bøde, kan udstede admini-

strative bødeforelæg

§ 373 a, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed har følgende ordlyd:

”§

373 a.

Erhvervs- og vækstministeren kan fastsætte regler om, at

Finanstilsynet i nærmere angivne sager om overtrædelse af lov om

finansiel virksomhed og regler udstedt i medfør af denne lov, der

ikke skønnes at medføre højere straf end bøde, i et bødeforelæg kan

tilkendegive, at sagen kan afgøres uden retssag, hvis den, der har

begået overtrædelsen, erklærer sig skyldig i overtrædelsen og erklæ-

rer sig rede til inden en nærmere angiven frist at betale en bøde som

angivet i bødeforelægget.”

Ud over de i bestemmelsen nævnte kriterier for at udstede et administra-

tivt bødeforelæg skal der i henhold til forarbejderne til bestemmelsen og-

så være tale om overtrædelse af bestemmelser, hvor overtrædelserne ge-

Et administrativt bødeforelæg skal ikke forveksles med en administrativ bøde, der pålægges

ensidigt af en administrativ myndighed. Administrative bøder nævnes i flere EU-retlige retsakter,

jf. afsnit 7, men dansk ret hjemler ikke mulighed for at udstede sådanne administrative bøder for

overtrædelse af den finansielle lovgivning.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

nerelt er ensartede og ukomplicerede. Der må heller ikke foreligge bevis-

mæssige tvivlsspørgsmål, og sanktionsniveauet skal ligge fast.

Det fremgår således af de specielle bemærkninger (lovforslag nr. L 49 af

9. november 2010 - § 1, nr. 66):

”Det forudsættes, at de foreslåede bemyndigelsesbestemmelser ale-

ne anvendes til at give Finanstilsynet mulighed for at udstede admi-

nistrative bødeforelæg ved overtrædelse af de i bekendtgørelsen

nærmere angivne bestemmelser, hvor overtrædelserne generelt er

ensartede og ukomplicerede og uden bevismæssige tvivlsspørgsmål,

og hvor sanktionsniveauet ligger fast. Overtrædelserne skal således

generelt være klare og umiddelbart konstaterbare, og sagens afgø-

relse, herunder fastsættelsen af bødens størrelse, skal være uden

skønsmæssige elementer af betydning. Det vil næppe kunne ude-

lukkes, at der vil kunne opstå konkrete tilfælde, hvor overtrædelse

af de pågældende bestemmelser alligevel ikke kan anses for ukom-

plicerede og uden bevismæssige tvivlspørgsmål, eller hvor der kan

rejses tvivl om det rette sanktionsniveau. Det forudsættes, at Finans-

tilsynet i så fald vil overgive sagen til politiet og anklagemyndighe-

den til videre foranstaltning frem for at udstede et bødeforelæg…”

Med hjemmel i § 373 a, stk. 1, er der udstedt bekendtgørelse nr. 186 af 8.

marts 2011 om anvendelse af administrative bødeforelæg på det finansiel-

le område. Bekendtgørelsens § 2 opremser, hvilke overtrædelser af be-

stemmelser i lov om finansiel virksomhed som kan søges afgjort ved ad-

ministrativt bødeforelæg. Det drejer sig om følgende overtrædelser:

”

1) Udøvelse af virksomhed som pengeinstitut uden tilladelse, jf. §

7, stk. 1.

2) Henvendelse til offentligheden med tilbud om at modtage ind-

lån uden tilladelse, jf. § 7, stk. 4.

3) Udøvelse af virksomhed som realkreditinstitut uden tilladelse,

jf. § 8, stk. 1.

4) Udstedelse af realkreditobligationer uden at opfylde betingel-

serne herfor, jf. § 8, stk. 3.

5) Manglende, mangelfuld eller forkert meddelelse til Finanstilsy-

net om etablering af filial i et andet land, jf. § 38, stk. 1.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

6) Manglende, mangelfuld eller forkert meddelelse til Finanstilsy-

net om ændringer i etableringen af en filial i et andet land, jf. §

38, stk. 6.

7) Manglende, mangelfuld eller forkert meddelelse til Finanstilsy-

net ved udøvelse af grænseoverskridende tjenesteydelse, jf. §

39, stk. 1, 1. pkt.

8) Manglende ansøgning om godkendelse hos Finanstilsynet af

erhvervelse af kvalificerede andele, jf. § 61, stk. 1.

9) Manglende, mangelfuld eller forkert meddelelse til Finanstilsy-

net om afhændelse eller formindskelse af kvalificerede andele,

jf. § 61 b.

10) Manglende, mangelfuld eller forkert meddelelse til Finanstilsy-

net ved kendskab om erhvervelser eller afhændelse af kvalifice-

rede andele samt meddelelse af årsopgørelse af kvalificerede

andele, jf. § 61 c.

11) Manglende eller mangelfulde bestemmelser i en forretningsor-

den om udførelsen af bestyrelsens hverv, jf. § 65, stk. 1.

12) Manglende, mangelfuld eller forkert skriftlige retningslinjer for

den finansielle virksomheds væsentligste aktivitetsområdet,

hvori arbejdsdelingen mellem bestyrelse og direktion fastlæg-

ges, jf. § 70.

13) Manglende, mangelfuld eller forkert opfyldelse af kravene om

effektive former for virksomhedsstyring, risikostyring og pro-

cedurer til at lede virksomheden m.v. jf. § 71, stk. 1.

14) Manglende, mangelfuld eller forkert meddelelse til Finanstilsy-

net om forhold, der er af afgørende betydning for den finansiel-

le virksomheds drift, herunder manglende opfyldelse af kapi-

talkravet eller solvensbehovet, jf. § 75.

15) Manglende, mangelfuld eller forkert overholdelse af reglerne

om aflønning af bestyrelse, direktionen og andre ansatte, jf. §

77 a, stk. 1 og 2.

16) Manglende, mangelfuld eller forkert overholdelse af reglerne

om aflønning i finansielle virksomheder og finansielle holding-

virksomheder, der modtager eller har fået tilsagn om statsstøtte,

jf. § 77 b, stk. 1 og 2.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

17) Manglende, mangelfuld eller forkert oplysning i beretning om

aflønning af direktion, jf. § 77 d, stk. 2.

18) Manglende angivelse af medlemskab i andelssammenslutning i

navn, jf. § 92.

19) Manglende eller mangelfuld udarbejdelse af retningslinjer for, i

hvilket omfang oplysninger kan videregives fra virksomheden,

jf. § 122.

20) Manglende, mangelfuld eller forkert overholdelse af kravet om

tilstrækkelig basiskapital, og råden over interne procedurer til

risikomåling og risikostyring til løbende kapital af en størrelse,

type og fordeling, som er passende til at dække instituttets risi-

ci, jf. § 124, stk. 1.

21) Manglende, mangelfuld eller forkert opgørelse af basiskapita-

len, jf. § 124, stk. 2, og § 125, stk. 2.

22) Manglende, mangelfuld eller forkert overholdelse af reglerne

om store engagementer, jf. § 145, stk. 1 og 2.

23) Manglende, mangelfuld eller forkert indberetning til Finanstil-

synet om engagementer, jf. § 145, stk. 4.

24) Manglende, mangelfuld eller forkert meddelelse til Finanstilsy-

net om, at kravet om en forsvarlig likviditet ikke er opfyldt, jf.

§ 152, stk. 3, 1. pkt.

25) Manglende, mangelfuld eller forkert overholdelse af reglerne

for koncerner, jf. § 170-172.

26) Manglende, mangelfuld eller forkert indberetning til Finanstil-

synet om alle engagementer, der udgør mere end 10 pct. af

koncernens basiskapital, jf. § 175 a, stk. 1.

27) Manglende tilladelse fra Finanstilsynet til at have engagementer

med andre virksomheder inden for samme koncern bortset fra

engagementer med dattervirksomheder, jf. § 182, stk. 1.

28) Manglende, mangelfuld eller forkert meddelelse til Finanstilsy-

net om forhold, der er af afgørende betydning for virksomhe-

dens fortsatte aktivitet, jf. § 200.

29) Manglende tilladelse fra økonomi- og erhvervsministeren til at

sammenlægge en finansiel virksomhed med en anden finansiel

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

virksomhed eller en bestemt forretningsdel af en anden finan-

siel virksomhed, jf. § 204, stk. 1.

30) Manglende, mangelfuld eller forkert indsendelse af årsrapport

til Finanstilsynet, jf. § 194, stk. 1, og § 195, stk. 1-3.

31) Manglende, mangelfuld eller forkert overholdelse af kravene til

årsrapport og revision m.v. jf. § 183, stk. 1, 1. pkt. og stk. 5, §

184, stk. 1, § 185, stk.1, 2 og 3, 1. pkt., § 191, stk. 1-3, § 192, 1.

pkt., § 193, 1. pkt., § 198, stk. 1, og § 199, stk. 2 og 5.

32) Manglende, mangelfuld eller forkert efterkommelse af et påbud

givet i medfør af § 350, stk. 1.”

Finanstilsynets vurdering af, om der skal udstedes et administrativt bøde-

forelæg for overtrædelse af en af de nævnte bestemmelser, foretages i

praksis ud fra samme kriterier, som anvendes ved vurdering af, om der

skal ske politianmeldelse, jf. pkt. 4.3.3. Om Finanstilsynets udmålings-

praksis i relation til administrative bødeforelæg henvises til gennemgan-

gen i pkt. 6.3.3.

Bliver et administrativt bødeforelæg ikke accepteret af modtageren, vil

Finanstilsynet således foretage en politianmeldelse af den konstaterede

overtrædelse.

4.4. SØIKs varetagelse af politianmeldelser

Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International Kriminalitet

(SØIK) har oplyst, at statsadvokaturen årligt modtager et begrænset antal

anmeldelser om overtrædelse af lov om finansiel virksomhed, og disse

behandles af statsadvokaturen på linje med andre anmeldelser af strafbare

forhold.

I en del af disse anmeldelser indgår erfaringsmæssigt tillige mulige over-

trædelser af andre dele af den finansielle lovgivning og/eller straffeloven.

Der vil således være sager, hvor der – foruden overtrædelse af lov om

finansiel virksomhed – tillige indgår andre lovovertrædelser, der efter

retspraksis sanktioneres strengere, og hvor en mulig bødestraf for over-

trædelse af lov om finansiel virksomhed derfor kan være af underordnet

betydning for den samlede strafudmåling.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Det følger af retsplejelovens § 721, stk. 1, nr. 3, at påtale i en sag helt

eller delvist kan opgives i tilfælde, hvor sagens gennemførelse vil medfø-

re vanskeligheder, omkostninger eller behandlingstider, som ikke står i

rimeligt forhold til sagens betydning og den straf, som i givet fald kan

forventes idømt.

Anklagemyndigheden har på den baggrund mulighed for at beskære en

straffesag, således at den kan gennemføres hurtigere og mere ressourceef-

fektivt. Hvis der således er tale om et relativt mindre alvorligt forhold,

hvor der i givet fald alene kan forventes en forholdsvis mild sanktion, kan

det ved vurderingen indgå, om sagen kan forventes opklaret med en efter-

forskningsindsats, der står i rimeligt forhold til sagens karakter og alvor.

Det betyder i praksis, at strafforfølgning af mulige overtrædelser af lov

om finansiel virksomhed efter omstændighederne vil kunne opgives, hvis

der indgår andre mere alvorlige lovovertrædelser i samme straffesag, ef-

tersom både efterforskningen og hovedforhandlingen af forhold vedrø-

rende lov om finansiel virksomhed ofte vil være ressourcekrævende og

ikke vil have nogen betydning for den samlede strafudmåling i sagen. Der

er imidlertid i alle tilfælde tale om en samlet vurdering af de konkrete

omstændigheder, herunder af efterforskningsmulighederne i sagen.

4.5. Forbrugerretligt tilsyn

For så vidt angår tilsynet med reglerne om god skik, kan Forbrugerom-

budsmanden i medfør af § 348, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed an-

lægge sag vedrørende handlinger, der strider mod redelig forretningsskik

og god praksis, jf. § 43, stk. 1 og 2, i lov om finansiel virksomhed, herun-

der sag om forbud, påbud, erstatning og tilbagesøgning af uretmæssigt

opkrævede beløb. Af bemærkningerne til bestemmelsen (lovforslag nr. L

176 af 12. marts 2003, p. 293) følger det, at Forbrugerombudsmanden kan

indbringe en sag for domstolene, hvis Forbrugerombudsmanden i særlige

tilfælde måtte finde, at der er behov herfor. Det kan eksempelvis være i

det tilfælde, hvor Finanstilsynet vælger ikke at tage en sag op, der af For-

brugerombudsmanden vurderes at være af principiel karakter. Det følger

også af bemærkningerne, at Forbrugerombudsmanden bl.a. har mulighed

for at gøre Finanstilsynet opmærksom på konkrete sager.

I medfør af § 348, stk. 1, 2. pkt., i lov om finansiel virksomhed har For-

brugerombudsmanden endvidere mulighed for at behandle sager vedrø-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

rende overtrædelse af strafbelagte bestemmelser i regler udstedt i medfør

af § 43, stk. 3, i lov om finansiel virksomhed

. Det følger af bemærknin-

gerne til bestemmelsen (lovforslag nr. L 101 af 12. december 2012), at i

straffesager, hvor en finansiel virksomhed har overtrådt strafbelagte be-

stemmelser i markedsføringsloven eller tilsvarende regler i den finansielle

lovgivning, kan Finanstilsynet og Forbrugerombudsmanden aftale, at

Forbrugerombudsmanden udfører tiltalen for overtrædelse af begge regel-

sæt i det omfang, Rigsadvokaten vil give bemyndigelse hertil.

I medfør af § 43, stk. 3, er udstedt bekendtgørelse om information til forbrugere om priser m.v. i

pengeinstitutter (bekendtgørelse nr. 1210 af 24. september 2010) og bekendtgørelse om risiko-

mærkning af investeringsprodukter (bekendtgørelse nr. 345 af 15. april 2011), jf. ovenfor afsnit

3.2.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Kapitel 5. Hvilke overtrædelser af lov om finansiel

virksomhed er strafbelagt?

§ 373, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed fastsætter – medmindre høje-

re straf er forskyldt efter den øvrige lovgivning – straf af bøde eller fæng-

sel i indtil 4 måneder for overtrædelse af en lang række bestemmelser i

lov om finansiel virksomhed og i Europa-Parlaments og Rådets forord-

ning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kre-

ditinstitutter og investeringsselskaber (CRR).

Bestemmelsen lyder således:

”Overtrædelse af § 7, stk. 1 og 3-6, § 8, stk. 1 og 3-6, § 9, stk. 1-3

og 5-7, § 10, stk. 1, 2, 5 og 6, § 11, stk. 1, 9 og 10, § 16 a, stk. 2, §

16 b, stk. 2, § 24, stk. 1, 2. pkt., § 25, 2. pkt., §§ 27 og 28, § 31, stk.

7, 8 og 10, § 33, stk. 1, § 36, § 38, stk. 1 og 6, og stk. 7, 1. pkt., §

39, stk. 1, 3 og 4, §§ 40 og 44-46, § 49, stk. 1 og 2, § 52, § 53, stk. 1

og 2, § 61, stk. 1, §§ 61 b og 61 c, § 63, stk. 1, 2 og 4, § 64, stk. 5,

jf. stk. 3, nr. 1 og 2, § 64 a, § 65, stk. 1, § 66, § 67, stk. 1, § 74, stk.

1 og 3, §§ 75, 76, 78, § 101, § 102, stk. 2, 3, 5 og 6, §§ 103-106, §

106 a, stk. 1-4, § 106 b, § 106 c, § 106 d, stk. 1-5, § 107 a og § 117,

§ 118, stk. 5, § 119, § 120, stk. 1, 2. pkt., og stk. 2, § 124, stk. 1, 2

og 5, § 125, stk. 1-6, § 125 b, stk. 1-4 og 6, § 125 c, stk. 1, § 125 d,

§ 125 e, stk. 1, jf. § 125 b, stk. 1-4 og 6, § 125 e, stk. 1, jf. § 125 c,

stk. 1, § 125 i, stk. 1, § 126, stk. 1 og 4, § 126, stk. 1 og 4, § 126 a,

stk. 1-3, 5, 7 og 9, § 126 c, stk. 1-3, § 126 d, stk. 1, § 126 e, stk. 1, §

126 f, 1. pkt., § 126 g, stk. 1, § 146, stk. 1, § 147, stk. 1, § 149, stk.

1 og 3, §§ 150 og 151, § 152, stk. 1, § 153, stk. 1 og 3, §§ 154, 156

og 170-175 a, § 175 b, stk. 1 og 3, § 182, stk. 1 og 2, §§ 194, 195,

200 og 201, § 202, stk. 1 og 3, § 203, stk. 1, § 204, stk. 1,§ 226, stk.

1 og 2, § 227, § 248, stk. 1, § 248 a, stk. 1 og 4, § 248 b, stk. 1, §

334, § 343 a, stk. 1, § 343 f, stk. 3, § 343 j, § 343 v, stk. 1, § 343 ø,

stk. 1 og § 417 c, stk. 1, 2 og 4, samt artikel 11, artikel 26, stk. 2, ar-

tikel 31, stk. 1, litra h, artikel 73, stk. 1, artikel 92, stk. 1, artikel 93,

stk. 1-5, artikel 97, stk. 1, artikel 394, stk. 1, artikel 395 og 398 og

artikel 500, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU)

nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinsti-

tutter og investeringsselskaber, straffes med bøde eller fængsel ind-

til 4 måneder, medmindre højere straf er forskyldt efter den øvrige

lovgivning.”

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Efter stk. 2 straffes overtrædelse af en række andre bestemmelser alene

med bøde. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”Stk. 2.

Overtrædelse af § 16 c, § 16 d, stk. 1, § 16 f, stk. 1-3, § 54,

stk. 2, § 57, stk. 1, § 57 a, stk. 1, § 64, stk. 8, 2. pkt., § 70, stk. 1-5, §

71, stk. 1, 3 og 4, § 71 a, stk. 1, og stk. 2, 1. pkt., § 71 b, stk. 1, § 71

c, stk. 1, 2. pkt., § 72, stk. 1 og 2, og stk. 3, 3. pkt., § 73, stk. 1, 1.

pkt., og stk. 2, § 75 a, stk. 1, § 77, stk. 1-6 og 10, § 77 a, stk. 1-7, §§

77 b og 77 c, § 77 d, stk. 1-3, § 79 a, stk. 1, nr. 1, § 80, stk. 1, stk. 2,

1. pkt., og stk. 3, 7 og 8, § 80 a, § 80 b, stk. 1-3 og 5, og § 80 c, stk.

1 og 2, § 108, stk. 1-6, § 121, stk. 1, §§ 122 og 123, § 126 b, stk. 1,

2. pkt., og stk. 4, 2. pkt., § 126 c, stk. 5, § 126 d, stk. 4 og 6, § 126

e, stk. 4, § 152 a, stk. 1, 1. pkt., § 152 b, stk. 4-7, § 152 c, stk. 1, §

152 d, stk. 1, § 152 e, stk. 1, § 152 g, stk. 1, 1. og 3. pkt., stk. 2 og

stk. 4, 1. pkt., § 152 j, stk. 1, 2. pkt., eller stk. 2, § 152 k, stk. 1, 2 el-

ler 5, § 152 m, stk. 1, § 167 stk. 1-3 og 5, § 175 b, stk. 8, § 182 d, §

182 e, stk. 2 og stk. 7, 1. pkt., og § 182 f, § 183, stk. 1, 1. pkt., og

stk. 5, § 184, stk. 1, § 185, stk. 1 og 2, og stk. 3, 1. pkt., §§ 186 og

187, § 188, stk. 1, stk. 2, 1. pkt., og stk. 3, 2. pkt., §§ 189 og 190, §

191, stk. 1-3, § 192, 1. pkt., § 193, 1. pkt., § 198, stk. 1, § 199, stk. 2

og 6, § 206, § 245 a, stk. 1 og 3, § 245 b, stk. 1, 1. pkt., og stk. 2, §

247 a, stk. 9 og 10, § 264, stk. 2, § 283, stk. 1 og 2, § 312, § 343 t,

stk. 1, § 347 b, stk. 3 og 6, § 354 a, stk. 1, 1.-5. pkt., og stk. 3, 1.-7.

pkt., § 417 a, stk. 4, § 417 b, stk. 5, § 417 c, stk. 3, samt artikel 4 i

Rådets forordning om anvendelse af internationale regnskabsstan-

darder og artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forord-

ning om kreditvurderingsbureauer samt artikel 28, artikel 41, stk. 1,

litra b, artikel 49, stk. 1, litra c, artikel 51, jf. artikel 52, artikel 54,

stk. 5, litra a og c, artikel 63, artikel 73, stk. 6, artikel 76, stk. 2, ar-

tikel 77, artikel 99, stk. 1, artikel 101, stk. 1 og 2, artikel 113, stk. 7,

1. afsnit, artikel 129, stk. 3 og 7, artikel 221, stk. 1 og 2, artikel 256,

stk. 7, 1. afsnit, artikel 259, stk. 1, litra b og e, artikel 262, stk. 2, 2.

afsnit, artikel 263, stk. 2, 1. afsnit, artikel 393, artikel 394, stk. 2, ar-

tikel 405, stk. 1, artikel 412, stk. 1 og 2, artikel 415, stk. 1 og 2, ar-

tikel 430, stk. 1, 1. afsnit, 1. pkt., og 2. afsnit, artikel 431, stk. 1, jf.

artikel 435 og 436, artikel 437, stk. 1, artikel 438 og 439, artikel

440, stk. 1, artikel 441, stk. 1, artikel 442 og 444-450, artikel 451,

stk. 1, artikel 431, stk. 3, artikel 433, 1.-3. afsnit, artikel 434, 1. af-

snit, 2. og 3. pkt., og afsnit 2, 2. pkt., artikel 471, stk. 1, artikel 492,

stk. 2-4, artikel 499, stk. 1, og artikel 501, stk. 3, i Europa-

Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni

2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringssel-

skaber, straffes med bøde. På samme måde straffes overtrædelse af

meddelelsespligten i § 152 a, stk. 2, 1. pkt.”

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

I henhold til § 373, stk. 3, i lov om finansiel virksomhed kan den, som

undlader at efterkomme et påbud fra Finanstilsynet givet i medfør af visse

nærmere angivne bestemmelser, straffes med bøde. Bestemmelsen har

følgende ordlyd:

”Stk.

Med bøde straffes en finansiel virksomhed, en finansiel

holdingvirksomhed eller en forsikringsholdingvirksomhed, der ikke

efterkommer et påbud, der er givet i medfør af § 126 c, stk. 4, § 126

f, § 152 k, stk. 4, § 243 a, stk. 2, § 245 a, stk. 2, § 261, § 264, stk. 3,

§ 347 b, stk. 1, 1. pkt., § 348, stk. 2, 1. pkt., eller § 350, stk. 1, og

overtrædelser af § 112, stk. 1, i selskabsloven. Med bøde straffes

endvidere den, som ikke efterkommer et påbud, der er givet i med-

før af § 351, stk. 2 og 3, og stk. 5, 3. pkt.”

Bestemmelsens stk. 4 indeholder hjemmel til at fastsætte straf af bøde

eller fængsel for overtrædelse af regler, som fastsættes i form af bekendt-

gørelser i medfør af lov om finansiel virksomhed eller i medfør af CRR:

”Stk.

I regler udstedt i medfør af loven og i regler udstedt i med-

før af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013

af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og inve-

steringsselskaber kan der fastsættes straf af bøde eller fængsel indtil

4 måneder for overtrædelse af bestemmelser i reglerne.”

Finanstilsynet udnytter efter fast praksis denne bemyndigelse ved udste-

delse af en bekendtgørelse i det omfang tilsynet finder, at der er tale om

regler, der bør strafbelægges.

I medfør af stk. 5 kan der pålægges juridiske personer strafansvar efter

reglerne i straffelovens kapitel 5. Hermed kan såvel enkelte medlemmer

af virksomhedens ledelse som virksomheden som juridisk person pålæg-

ges et strafansvar.

I stk. 6 og 7 er der fastsat straf af bøde eller fængsel indtil 4 måneder for

visse overtrædelser begået af bl.a. bestyrelsesmedlemmer eller direkti-

onsmedlemmer i finansielle virksomheder samt andre fysiske personer

tilknyttet en finansiel virksomhed.

§ 373, stk. 10, indeholder hjemmel til at udstede regler om straf af bøde

for overtrædelse af bestemmelser indeholdt i Den Europæiske Unions

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

forordninger, som vedtages af Europa-Kommissionen i medfør af bl.a.

CRD IV og CRR. I medfør heraf fremgår:

”Stk.

10.

Finanstilsynet kan fastsætte regler om straf af bøde ved

overtrædelse af bestemmelser indeholdt i Den Europæiske Unions

forordninger, som vedtages af Europa-Kommissionen i medfør af

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni

2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om

tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, Europa-

Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni

2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringssel-

skaber, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF af 25.

november 2009 om adgang til og udøvelse af forsikrings- og gen-

forsikringsvirksomhed (Solvens II) og Europa-Parlamentets og Rå-

dets direktiv 2014/51/EU af 16. april 2014 om ændring af direktiv

2003/71/EF og 2009/138/EF samt forordning (EF) nr. 1060/2009,

(EU) nr. 1094/2010 og (EU) nr. 1095/2010 for så vidt angår de be-

føjelser, der er tillagt den europæiske tilsynsmyndighed (Den Euro-

pæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspen-

sionsordninger) og den europæiske tilsynsmyndighed (Den Europæ-

iske Værdipapirtilsynsmyndighed).”

Denne bemyndigelse er endnu ikke udnyttet.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Kapitel 6. Bødeniveauet for overtrædelser af lov om

finansiel virksomhed

6.1. Lovgivers anvisninger om bødeniveauet for overtrædelser af lov

om finansiel virksomhed

Der ses ikke i forarbejderne til de gældende straffebestemmelser i lov om

finansiel virksomhed at være knyttet forudsætninger om et andet bødeni-

veau for overtrædelse af bestemmelser, der efter loven kan straffes med

bøde eller fængsel indtil 4 måneder, i forhold til bødeniveauet for de over-

trædelser, der alene straffes med bøde.

I bestemmelsen i § 373, stk. 9, er det derimod generelt fastsat, hvilke kri-

terier der skal lægges vægt på ved strafudmålingen. Det fremgår således:

”Stk.

Ved strafudmålingen efter stk. 1-3 skal der lægges vægt på

grovheden af overtrædelsen, samt hvor længe overtrædelsen har

fundet sted.”

Bestemmelsen blev – som § 373 a om administrative bødeforelæg – ind-

sat i lov om finansiel virksomhed ved lov nr. 1556 af 21. december 2010.

Af de almindelige bemærkninger til det bagvedliggende lovforslag (lov-

forslag nr. L 49 af 9. november 2010), pkt. 2.15.2, fremgår bl.a.:

”2.15.2.1. Gældende ret

Der er i dag ikke fastsat bestemte kriterier for udmåling af straf efter

§ 373, stk. 1-3, i lov om finansiel virksomhed og § 93, stk. 1, i lov

om værdipapirhandel m.v. Ligeledes findes der kun en begrænset

praksis for sanktionsniveauet på det finansielle område. Den prak-

sis, der findes, viser et sanktionsniveau, der ligger væsentligt under

niveauet i de EU-lande, som Danmark almindeligvis sammenligner

sig med på det finansielle område.

2.15.2.2. Baggrund for forslaget

Da der ofte er tale om meget store aktører på de finansielle marke-

der, er det vigtigt, at sanktionsniveauet for overtrædelser af den fi-

nansielle lovgivning ikke er uvæsentligt, for at bøden kan have både

en pønal og en præventiv karakter.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Da det nuværende sanktionsniveau ligger væsentligt under niveauet

i de EU-lande, som Danmark almindeligvis sammenligner sig med

på det finansielle område, og da dette niveau i mange tilfælde ikke

har den mærkbare virkning, som er ønskeligt på området, er der i

lovforslaget beskrevet retningslinjer for fastsættelse af bødeniveau-

et. Dette indebærer bl.a., at der skal lægges vægt på grovheden af

overtrædelsen, og hvor længe en overtrædelse har fundet sted. Der

kan være stor forskel på grovheden af en bestemt overtrædelse, og

der søges med dette forslag at skabe en større sammenhæng mellem

strafudmålingen og grovheden af overtrædelsen.

2.15.2.3. Forslagets indhold

Med forslaget foreslås det indført, at der ved strafudmålingen efter

§ 373, stk. 1-3, i lov om finansiel virksomhed og § 93, stk. 1, i lov

om værdipapirhandel m.v. skal lægges vægt på grovheden af over-

trædelsen, og hvor længe en overtrædelse har fundet sted. Der kan

være stor forskel på grovheden af en bestemt overtrædelse, og der

søges med dette forslag at skabe en større sammenhæng mellem

strafudmålingen og grovheden af overtrædelsen…”

Som nævnt ovenfor under pkt. 4.3.3 om administrative bødeforelæg er det

bl.a. en forudsætning for at udstede administrative bødeforelæg, at sankti-

onsniveauet ligger fast. I denne forbindelse fremgår videre af forarbejder-

ne til § 373, stk. 9:

”For de typer af overtrædelser, hvor det påtænkes at give Finanstil-

synet hjemmel til at udstede administrative bødeforelæg, skal der

være et fast sanktionsniveau. Med henblik på at få fastlagt et sankti-

onsniveau, angives der nogle retningslinjer for sanktionsniveauet

for de bestemmelser, som Rigsadvokaten og Statsadvokaten for

Særlig Økonomisk Kriminalitet umiddelbart har vurderet som eg-

nede til administrative bødeforelæg. For andre overtrædelser vil Fi-

nanstilsynet kun kunne udstede administrative bødeforelæg efter

forhandling med Justitsministeriet…”

Til sidst fremgår af de almindelige bemærkninger:

”Domstolene kan fravige det angivne sanktionsniveau i op- og ned-

adgående retning.”

I de specielle bemærkninger til bestemmelsen (lovforslagets § 1, nr. 65) er

der endvidere anført følgende:

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

”I § 373, stk. 9, foreslås præciseret, at der ved udmålingen af straf

skal lægges vægt på grovheden af overtrædelsen, og hvor længe

overtrædelsen har fundet sted. Kriterierne vil medføre, at straffen

for en overtrædelse skærpes, hvis der er tale om en grov overtrædel-

se, og hvis overtrædelsen har stået på i længere tid. Straffen kan

endvidere bl.a. skærpes i gentagelsestilfælde, jf. straffelovens § 81,

nr. 1.

Der findes kun i et meget begrænset omfang bøderetspraksis på det

finansielle område. Samtidig har niveauet i mange tilfælde ikke den

ønskelige pønale og præventive karakter. I det følgende fastsættes

derfor retningslinjer for det bødeniveau, der skal være udgangs-

punktet i forbindelse med overtrædelse af bestemmelser, som det

påtænkes at give Finanstilsynet hjemmel til at udstede administrati-

ve bødeforelæg vedrørende:

Ved overtrædelse af § 7, stk. 1, og § 8, stk. 1, vedrørende overtræ-

delse af kravet om tilladelse som pengeinstitut, forudsættes det, at

førstegangstilfælde som udgangspunkt vil udløse en bøde på 25.000

kr.

Ved overtrædelse af § 7, stk. 4, og § 8, stk. 3, vedrørende eneretten

til at tilbyde sig som modtagere af indlån og udstede realkreditobli-

gationer, forudsættes det, at førstegangstilfælde som udgangspunkt

vil udløse en bøde på 25.000 kr.

Ved overtrædelse af § 38, stk. 1 og 6, § 39, stk. 1, 1. pkt., § 61, stk.

1, § 61 b og 61 c, § 75 og § 200 kravet om indberetning til Finans-

tilsynet forudsættes det, at førstegangstilfælde som udgangspunkt

skal udløse en bøde på 20.000 kr.

Ved overtrædelse af kravet om udarbejdelse af en forretningsorden

for bestyrelsen i § 65, stk. 1, forudsættes det, at førstegangstilfælde

som udgangspunkt vil udløse en bøde på 15.000 kr.

Ved overtrædelse af § 70 og § 71, stk. 1, om god ledelse og indret-

ning af virksomheden, forudsættes det, at førstegangstilfælde som

udgangspunkt vil udløse en bøde på 25.000 kr.

Ved overtrædelse af kravet i § 77 a, stk. 1 og 2, om aflønning af be-

styrelsen, direktionen og andre ansatte, forudsættes det, at første-

gangstilfælde som udgangspunkt vil udløse en bøde på 15.000 kr.

Ved overtrædelse af kravet i § 77 b, stk. 1 og 2, om aflønning i fi-

nansielle virksomheder og finansielle holdingvirksomheder, der

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

modtager eller har fået tilsagn om statsstøtte, forudsættes det, at før-

stegangstilfælde som udgangspunkt vil udløse en bøde på 15.000 kr.

Ved overtrædelse af kravet i § 77 d, stk. 2, om oplysning i beretning

om aflønning af direktion, forudsættes det, at førstegangstilfælde

som udgangspunkt vil udløse en bøde på 10.000 kr.

Ved overtrædelse af kravet i § 92 om angivelse af medlemskab af

andelssammenslutning, forudsættes det, at førstegangstilfælde som

udgangspunkt vil udløse en bøde på 15.000 kr.

Ved overtrædelse af kravet i § 122 om retningslinjer for, i hvilket

omfang oplysninger kan videregives fra virksomheden, forudsættes

det, at førstegangstilfælde som udgangspunkt vil udløse en bøde på

10.000 kr.

Ved en overtrædelse af kravet i § 124, stk. 1 og 2, og § 125, stk. 2,

vedrørende solvensopgørelse, forudsættes det, at førstegangstilfælde

som udgangspunkt vil udløse en bøde på 30.000 kr.

Ved overtrædelse af § 145, stk. 1 og 2, vedrørende store engage-

menter forudsættes det, at førstegangstilfælde som udgangspunkt vil

udløse en bøde på 30.000 kr.

Ved overtrædelse af § 145, stk. 3, § 152, stk. 3, 1. pkt., og § 175 a,

stk. 1, vedrørende overtrædelse af kravet om indberetning til Fi-

nanstilsynet, forudsættes det, at førstegangstilfælde som udgangs-

punkt vil udløse en bøde på 20.000 kr.

Ved overtrædelse af §§ 170-172 vedrørende koncerner, forudsættes

det, at førstegangstilfælde som udgangspunkt vil udløse en bøde på

30.000 kr.

Ved overtrædelse af § 182, stk. 1, og § 204, stk. 1, vedrørende

manglende tilladelse til at udøve en allerede igangsat aktivitet, for-

udsættes det, at førstegangstilfælde som udgangspunkt vil udløse en

bøde på 25.000 kr.

Ved overtrædelse af kravet om indsendelse af årsrapport til Finans-

tilsynet i § 194, stk. 1, og § 195, stk. 1-3, forudsættes det, at første-

gangstilfælde som udgangspunkt vil udløse en bøde på 10.000 kr.

Ved overtrædelse af kravene til årsrapport og revision m.v. i § 183,

stk. 1, 1. pkt. og stk. 5, § 184, stk. 1, § 185, stk. 1, 2 og 3, 1. pkt., §

191, stk. 1-3, § 192, 1. pkt., § 193, 1. pkt., § 198, stk. 1, og § 199,

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

stk. 2 og 5, forudsættes det, at førstegangstilfælde som udgangs-

punkt vil udløse en bøde på 15.000 kr.

I de tilfælde hvor Finanstilsynets påbud ikke er efterkommet, jf. §

350, stk. 1, forudsættes det, at overtrædelsen som udgangspunkt vil

udløse en bøde på 30.000 kr.

De ovenfor nævnte retningslinjer tager bl.a. udgangspunkt i de bø-

deforelæg som Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet

har udstedt på lignende bestemmelser. I tilfælde hvor en overtrædel-

se kan skade forbrugere, eller hvor en overtrædelse kan have væ-

sentlig betydning for virksomhedens økonomiske situation, er bø-

den sat højere end i de tilfælde, hvor der mere er tale om overtræ-

delse af en formel ordensbestemmelser.

Det forudsættes endvidere, at bøderne ved andengangstilfælde

fremover som udgangspunkt beregnes på grundlag af en forhøjelse

på 50 procent, med 100 procent i tredjegangstilfælde, med 200 pro-

cent i fjerdegangstilfælde og så videre ved senere gentagelsestilfæl-

de. Der kan ikke ske en forhøjelse på baggrund af en overtrædelse,

som ligger mere end 10 år tilbage, jf. også straffelovens § 84, stk. 3.

I relation til finansielle virksomheder skal der i bødeudmålingen ta-

ges hensyn til, at bødens størrelse som udgangspunkt aldrig må føre

til, at virksomheden bliver nødlidende eller kommer til at forværre

økonomien hos en i forvejen nødlidende finansiel virksomhed. Be-

grundelsen for dette er, at de finansielle virksomheder har en særlig

samfundsmæssig betydning.

Det bemærkes, at straffen, uanset de ovenfor angivne retningslinjer

for bødens fastsættelse, fortsat vil bero på domstolenes konkrete

vurdering i det enkelte tilfælde af sagens omstændigheder, og det

angivne bødeniveau vil således kunne fraviges i både op- og nedad-

gående retning, hvis der i den konkrete sag foreligger omstændig-

heder, der taler herfor.”

6.2. Straffelovens almindelige regler om bødestraf

6.2.1. Indledning

Som det fremgår af de anførte regler om bødestraf i lov om finansiel virk-

somhed, kan domstolene fravige de angivne udgangspunkter for bødeni-

veauet. Disse skal derfor ses i sammenhæng med straffelovens almindeli-

ge regler om bødestraf.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

6.2.2. Bødetyper

Straffelovens § 31 fastsætter, at de almindelige straffe er fængsel og bøde.

Bødestraf er reguleret i straffelovens §§ 50-55. Efter straffelovens § 50,

stk. 1, består bødestraf i betaling af et beløb til statskassen.

Efter straffelovens § 51 er der to slags bøder: Dagbøder og sumbøder.

Bødefastsættelse i form af dagbøder sker dels efter antallet af dagbøder,

dels efter størrelsen af den enkelte dagbod. Sumbøder fastsættes som et

fast beløb.

Bødefastsættelse i form af dagbøder gælder kun bøder for overtrædelse af

straffeloven, jf. straffelovens § 51, stk. 1, 1, pkt. Foreligger særlovsover-

trædelse og straffelovsovertrædelse til samtidig påkendelse, sker bøde-

fastsættelsen dog som udgangspunkt også ved dagbøder, jf. straffelovens

§ 88, stk. 3.

Dagbodssystemet omfatter endvidere alene bøder, der idømmes eller ved-

tages i retten. Bøder, der vedtages udenretsligt, er ikke omfattet. Det

samme gælder bøder, der fastsættes som en tillægsstraf til anden retsføl-

ge, jf. straffelovens § 50, stk. 2, § 51, stk. 1, 1. og 2. pkt., § 58, stk. 2, §

88, stk. 2, samt retsplejelovens § 723, stk. 1, nr. 2.

Som eksempel herpå kan nævnes, at der efter straffelovens § 50, stk. 2,

som tillægsstraf til en frihedsstraf kan idømmes en såkaldt tillægsbøde,

når tiltalte ved lovovertrædelsen har opnået eller tilsigtet at opnå økono-

misk vinding for sig selv eller andre.

6.2.3. Øvre og nedre grænser for bødernes størrelse

Bødestraffens minimum er for sumbøders vedkommende den mindste

pengeenhed, dvs. for tiden 50 øre. For overtrædelse af færdselsloven gæl-

der der dog som udgangspunkt en minimumssats på 1.000 kr., jf. lovens §

118 a, stk. 1.

Der er intet maksimum for sumbøder, og de tidligere bestemmelser herom

i særlovgivningen er næsten alle ophævede, jf. Straffelovrådets betænk-

ning 1424/2002 om straffastsættelse og strafferammer, del I, side 381.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Dagbøders minimum og maksimum er reguleret i straffelovens § 51, stk.

1. Der gælder et lovbestemt minimum på 2 kr. Med den begrænsning, der

ligger i ordene ”den pågældendes gennemsnitlige dagsindtægt” i samme

bestemmelse, er der intet absolut maksimum for størrelsen af den enkelte

dagbod. For antallet af dagbøder gælder et maksimum på 60.

6.2.4. Regler om udmåling af bødestraf

Sumbøder, der er den mest almindeligt brugte bødeform, fastsættes efter

en samlet vurdering med særlig hensyntagen til den skyldiges betalings-

evne og til den opnåede eller tilsigtede fortjeneste eller besparelse, jf.

straffelovens § 51, stk. 3:

”Ved fastsættelsen af andre bøder vil der inden for de grænser, som

hensynet til lovovertrædelsens beskaffenhed og de i § 80 nævnte

omstændigheder tilsteder, være at tage særligt hensyn til den skyl-

diges betalingsevne og til den opnåede eller tilsigtede fortjeneste el-

ler besparelse.”

Dagbøder fastsættes under hensyn til, at dagbodsantallet markerer lov-

overtrædelsens grovhed, men størrelsen af den enkelte dagbod afspejler

den dømtes økonomiske situation, sml. straffelovens § 51, stk. 1, 3. og 4.

pkt.:

”§

51.

Dagbødernes antal bestemmes under hensyn til lovovertræ-

delsernes beskaffenhed og de i § 80 nævnte omstændigheder til

mindst 1 og højst 60. Størrelsen af den enkelte dagbod fastsættes til

et beløb svarende til den pågældendes gennemsnitlige dagsindtægt,

idet der dog ved beløbets fastsættelse bør tages hensyn til bødefæld-

tes vilkår, herunder hans formue, forsørgerpligter og andre forhold,

der indvirker på betalingsevnen. …”

Uanset om bødestraffen udmåles som sum- eller dagbøder, sker bødefast-

sættelsen i overensstemmelse med de generelle principper for strafudmå-

ling i straffelovens §§ 80-82 ud fra en samlet vurdering af lovovertrædel-

sens grovhed og oplysninger om gerningsmanden.

Ved vurderingen af lovovertrædelsens grovhed tages der efter straffelo-

vens § 80, stk. 2, hensyn til den med lovovertrædelsen forbundne skade,

fare og krænkelse, samt til, hvad gerningsmanden indså eller burde have

indset herom. Af momenter, der efter straffelovens § 81 skal tale i skær-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

pende retning, kan bl.a. nævnes, at gerningsmanden tidligere er straffet,

jf. nr. 1, at gerningen er udført af flere i forening, eller at gerningen er

planlagt, jf. nr. 3.

Efter bestemmelsen i straffelovens § 82 skal det bl.a. tale i formildende

retning, hvis gerningsmanden har handlet i undskyldelig uvidenhed om

eller undskyldelig misforståelse af retsregler, der forbyder eller påbyder

handlingen, jf. nr. 4, hvis gerningsmanden har genoprettet eller søgt at

genoprette den skade, der er forvoldt ved den strafbare handling, jf. nr.

11, eller hvis sagen ikke er afgjort inden for rimelig tid, uden at det kan

bebrejdes gerningsmanden, jf. nr. 13.

Ved vurderingen af oplysningerne om gerningsmanden tages hensyn til

dennes almindelige personlige og sociale forhold, dennes forhold før og

efter gerningen samt dennes bevæggrunde for gerningen, jf. straffelovens

§ 80, stk. 2. Der tages endvidere hensyn til gerningsmandens økonomiske

forhold, jf. straffelovens § 51, stk. 1 (dagbøder) og stk. 3 (sumbøder).

6.2.5. Særligt om udmåling af bøder, hvor overtrædelsen har medført

en økonomisk gevinst

De generelle principper for dagbodsfastsættelsen fraviges, når der ved

bødefastsættelsen skal tages hensyn til den økonomiske fordel, der er op-

nået eller tilsigtet ved lovovertrædelsen, jf. straffelovens § 51, stk. 2:

”Når en bøde skal fastsættes for en forseelse, hvorved den pågæl-

dende har opnået eller tilsigtet at opnå en betydelig økonomisk vin-

ding for sig selv eller andre, og anvendelsen af dagbøder vil medfø-

re, at bødebeløbet ansættes lavere, end det skønnes rimeligt under

hensyn til størrelsen af den fortjeneste, der enten er eller kunne være

opnået ved lovovertrædelsen, kan retten dog i stedet for dagbøder

anvende anden straf af bøde”.

Hensynet til opnået eller tilsigtet vinding er jævnligt fremherskende ved

overtrædelse af særlovgivningen, jf. f.eks. Straffelovrådets ovennævnte

betænkning side 382 og Kommenteret Straffelov, Almindelig del, 10.

udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2012, side 355. En bøde, der

har til formål at inddrage en formodet fortjeneste, må pålægges den, der

har opnået fortjenesten, jf. UfR 1982.800 H.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Bestemmelsen i straffelovens § 51, stk. 3, overlapper på dette punkt ud-

byttekonfiskationsinstituttet, jf. straffelovens § 75, stk. 1, og § 76 a, jf.

herved bl.a. Straffelovrådets betænkning 1289/1995 om juridiske perso-

ners straffeansvar, side 160-163, hvori rådet samtidig foreslog indførelse

af en bestemmelse som straffelovens § 51, stk. 3, samt Højesterets dom i

UfR 1995.905 H, hvoraf følgende bl.a. kan fremhæves:

Et selskab fremstillede elektronikdele. 95 % af selskabets omsæt-

ning foregik i fremmed valuta, og selskabet drev både spekulativt

og med henblik på kommerciel afdækning en omfattende valuta-

handel, der blev forestået af tiltalte som økonomichef. På et tids-

punkt, da valutahandlerne havde ført til tab og risiko for tab af en

størrelsesorden, der måtte antages at få betydning for kurserne på

selskabets aktier, hvis oplysninger herom blev offentliggjort, solgte

tiltalte en beholdning af egne aktier i selskabet til kurs 240 og 225.

Efter at selskabet 8 dage senere havde sendt meddelelse til Fonds-

børsen om et tab på ca. 29 mio. kr., faldt aktiekursen til 150. Tiltalte

blev for overtrædelse af fondsbørslovens § 39 a, stk. 1, idømt 3 må-

neders betinget fængsel samt en tillægsbøde på 50.000 kr., svarende

til den skønsmæssige gevinst ved overtrædelsen. Højesteret valgte

således at idømme tiltalte en tillægsbøde fremfor at foretage konfi-

skation, som sket i landsretten.

6.3. Bødeniveauet i praksis

Udvalget har med bistand fra Finanstilsynet og Statsadvokaten for Særlig

Økonomisk og International Kriminalitet foretaget en gennemgang af den

samlede praksis vedrørende bødestraf for overtrædelser af lov om finan-

siel virksomhed.

Praksis for overtrædelser af tidligere lovgivning er således ikke medtaget.

Der er alene medtaget endelige afgørelser.

6.3.1. Retspraksis

Der ses alene at være ét eksempel i trykt praksis vedrørende overtrædelser

af lov om finansiel virksomhed. Det drejer sig om:

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

UfR 2011.1893 Ø (overtrædelse af § 8, stk. 5

): Et selskab havde gennem

6 år uden at være et realkreditinstitut anvendt betegnelsen ”Husejernes

Kreditlån A/S” for virksomheden, hvilket var egnet til at fremkalde det

indtryk, at virksomheden var et realkreditinstitut. Selskabet idømtes en

bøde på 25.000 kr. Ved fastsættelsen af bødens størrelse er der lagt vægt

på, at selskabet også havde anvendt navnet, efter at Erhvervsankenævnet

ved en endelig afgørelse havde påbudt selskabet at ændre navnet.

Af utrykt domspraksis kan nævnes:

Østre Landsrets dom af 22. september 2015 (overtrædelse af § 9, stk. 1):

Tiltalte fandtes skyldig i gennem en længere periode at have ydet investe-

ringsservice uden at have den fornødne tilladelse som værdipapirhandler.

Tiltalte blev idømt en bøde på 5.000 kr. Om fastsættelsen af bødens stør-

relse fremgår bl.a.:

”Bødestraffen fastsættes efter lov om finansiel virksomhed § 373,

stk. 1, jf. § 9, stk. 1, jf. bilag 4, afsnit A, nr. 4, jf. straffelovens § 89.

I bemærkningerne til lovforslag nr. 49 af 9. november 2010 om æn-

dring af lov om finansiel virksomhed m.v., der ligger til grund for

lovændringen ved lov nr. 1556 af 21. december 2010, er beskrevet

retningslinjer for fastsættelse af et skærpet bødeniveau på det finan-

sielle område. Da gerningsperioden for tiltaltes strafbare handling er

frem til den 29. april 2010, finder strafskærpelsen ikke anvendelse

ved udmålingen af straffen for tiltalte.

Landsretten finder, at der ved sagens behandling inden tiltalerejs-

ning, hvor sagen lå stille i to lange perioder, er sket en krænkelse af

tiltaltes ret til at få sagen afgjort inden for rimelig tid, jf. Den Euro-

pæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, og at tiltalte skal

kompenseres herfor, jf. straffelovens § 82, nr. 12. Der henvises her-

ved til principperne i Højesterets domme af 16. april 2012 (gengivet

i U 2012.2310-2322). Det bemærkes herved, at sagen må anses for

ganske ukompliceret, og at det ikke kan tilskrives tiltaltes forhold,

at sagens behandling er trukket ud.

På baggrund af karakteren af den strafbare handling, som er begået

af en fysisk person, findes bødestraffen passende at kunne fastsættes

til 5.000 kr. ...”

Denne bestemmelse er ikke blandt de bestemmelser, som har et lovreguleret udgangspunkt for

strafudmålingen, jf. afsnit 6.1 ovenfor, men bøden svarer til lovforslagets forudsætninger om, at

bøden for overtrædelse af lovens § 8, stk. 1 og 3, bør være på 25.000 kr.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Retten i Aalborgs dom af 14. oktober 2005: (overtrædelse af tidligere §

97, stk. 1

, i lov om finansiel virksomhed, straffelovens dagældende §

302, stk. 1, nr. 2

, og tidligere § 71, stk. 1, nr. 1

, i lov om finansiel virk-

somhed): Tiltalte – en leder i et fondsmæglerselskab – blev anset som

ansvarlig for en grov sammenblanding af selskabs- og kundemidler med

risiko for tab for de enkelte kunder. Derudover blev tiltalte anset som an-

svarlig for, at selskabets bogføring og regnskab ikke levede op til lovgiv-

ningens krav samt ansvarlig for manglende interne kontrolprocedurer.

Tiltalte blev idømt en bøde på 30.000 kr.

Endelig er der i ét tilfælde idømt en betinget frihedsstraf.

Det drejer sig om:

Retten i Viborgs dom af 21. oktober 2014: En direktør i en sparekasse blev

idømt 30 dages betinget fængsel for overtrædelse af dagældende § 145, stk.

, i lov om finansiel virksomhed om, at et engagement med en kunde ikke

må overstige 25 % af basiskapitalen, og § 145, stk. 4

, om underretning af

Finanstilsynet, såfremt et engagement overstiger 10 % af basiskapitalen,

samt for overtrædelse af § 78, stk. 1 og 4

, i lov om finansiel virksomhed om

forbud mod henholdsvis bevilling af eksponeringer mod bl.a. direktører eller

personer, der er knyttet til direktører ved f.eks. ægteskab, uden bestyrelsens

godkendelse.

I dag reguleret i § 13 i bekendtgørelse nr. 428 af 9. maj 2007 om de organisatoriske krav til og

betingelserne for drift af virksomhed som værdipapirhandler. Bestemmelsen vedrører en finansiel

virksomheds pligt til indsættelse af forskud og deposita modtaget fra kunder på en særlig

kundekonto i et kreditinstitut.

Bestemmelsen vedrører særlig grov undladelse af føring af forretningsbøger eller udfærdigelse

af regnskaber.

I dag reguleret i lov om finansiel virksomhed § 71, stk. 1, nr. 2 og 7. Bestemmelsen vedrører

god administrativ regnskabsmæssig praksis og fyldestgørende interne kontroller.

I dag reguleret i artikel 395, stk. 1, i CRR. Som anført i afsnit 6.1 er udgangspunktet for en

overtrædelse af § 145, stk. 1, i henhold til forarbejderne til § 373, stk. 9, en bøde på 30.000 kr.

I dag reguleret i artikel 394, stk. 1. § 145, stk. 4, er ikke blandt de bestemmelser, som har et

lovreguleret udgangspunkt for strafudmålingen, jf. afsnit 6.1 ovenfor.

Disse bestemmelser er ikke blandt de, som har et lovreguleret udgangspunkt for

strafudmålingen, jf. afsnit 6.1 ovenfor.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

6.3.2. Bødeforelæg udstedt af Statsadvokaten for Særlig Økonomisk

og International Kriminalitet (SØIK)

SØIKs bødeforelæg af 31. januar 2014: (overtrædelse af § 46, stk. 1, jf.

stk. 2)

: En bank havde i 18 tilfælde ydet lån til kunders køb af bankens

egne aktier for et samlet beløb på 565.000 kr. Banken vedtog et bødefore-

læg på 500.000 kr.

SØIKs bødeforelæg af 23. oktober 2015: (overtrædelse af § 46, stk. 2, 1.

pkt.)

: En andelskasse havde i 31 tilfælde lånefinansieret kunders køb af

125 andelsbeviser i andelskassen for en samlet andelsværdi på 691.838

kr. Andelskassen vedtog et bødeforelæg på 150.000 kr.

SØIKs bødeforelæg af 8. februar 2013: (overtrædelse af § 5 i bekendtgø-

relse om information om livsforsikringsaftaler)

: Et forsikringsselskab

havde igennem flere år undladt at sende årsopgørelser til alle sine kunder,

ca. 11.000 kunder i 2009 og ca. 12.000 kunder i 2010. Derudover modtog

ca. 9.000 kunder deres årsopgørelse for 2008 med op til et halvt års for-

sinkelse. Forsikringsselskabet vedtog et bødeforelæg på 50.000 kr.

SØIKs bødeforelæg af 12. december 2003: (overtrædelse af § 23 i den

tidligere bank- og sparekasselov, i dag reguleret i artikel 395 i CRR): Bø-

deforelæg til en sparekasse på 40.000 kr. for overtrædelse af grænserne

for maksimalt engagement til en kunde.

SØIKs bødeforelæg af 15. juni 2014: (overtrædelse af § 46

): Bødefore-

læg på 30.000 kr. til en sparekasse for overtrædelse af forbuddet mod

lånefinansiering af kapitalindskud, aktier, andelsbeviser og garantbeviser.

SØIKs bødeforelæg af 2. oktober 2012: (overtrædelse af § 117

): Bøde-

forelæg på 25.000 kr. for uberettiget brug af fortrolige oplysninger.

Disse bestemmelser er ikke blandt de, som har et lovreguleret udgangspunkt for

strafudmålingen, jf. afsnit 6.1 ovenfor.

Hvilket svarer til lidt under 28.000 kr. pr. forhold.

Denne bestemmelse er ikke blandt de, som har et lovreguleret udgangspunkt for

strafudmålingen, jf. afsnit 6.1 ovenfor.

Hvilket svarer til lidt under 5.000 kr. pr. forhold.

Bekendtgørelse nr. 1132 af 17. november 2006.

Denne bestemmelse er ikke blandt de, som har et lovreguleret udgangspunkt for

strafudmålingen, jf. afsnit 6.1 ovenfor.

Denne bestemmelse er ikke blandt de, som har et lovreguleret udgangspunkt for strafudmåling,

jf. afsnit 6.1 ovenfor.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

SØIK har i perioden 2012-2013 herudover udstedt 14 bødeforelæg på

hver 25.000 kr. for overtrædelse af bekendtgørelse om information til

forbrugere om priser m.v. i pengeinstitutter

SØIK har under udvalgsarbejdet oplyst, at der ved fastsættelse af størrel-

sen på et bødeforelæg eller nedlæggelse af en påstand om bødestørrelse i

en sag for domstolene foretages en helt konkret vurdering med udgangs-

punkt i den overtrådte bestemmelse og straffelovens generelle bestem-

melser om bødefastsættelse. Der vil herved være en lang række momen-

ter, der spiller ind, og hvor retningslinjerne i forarbejderne indgår som en

væsentlig parameter, hvis der er tale om sammenlignelige overtrædelser.

6.3.3. Administrative bødeforelæg udstedt af Finanstilsynet

Finanstilsynets bødeforelæg af 14. september 2012: (overtrædelse af af-

lønningsreglerne i § 71, stk. 1, nr. 9

, § 77 a, stk. 1, nr. 1

): Et forsik-

ringsselskab vedtog et bødeforelæg på 70.000 kr. Selskabet fandtes i to

tilfælde at have overtrådt § 71, stk. 1, nr. 9, ved ikke at have en lønpolitik

og -praksis, der var i overensstemmelse med og fremmede en sund og

effektiv risikostyring, idet 1) selskabet havde udbetalt variabel løn til di-

rektøren, uden at have en bestyrelsesgodkendt lønpolitik herfor, og 2)

selskabets lønpolitik indeholdt en bestemmelse om, at bestyrelsens inci-

tamentsaflønning maksimalt kunne udgøre det samme som det faste ve-

derlag, hvilket er i strid med § 77 a, stk. 1, nr. 1, i lov om finansiel virk-

somhed. Derudover havde selskabet i to tilfælde overtrådt § 77 a, stk. 1,

nr. 1, ved at have tildelt og udbetalt et variabelt honorar, der udgjorde

mere end 50 % af det faste honorar, til selskabets menige bestyrelsesmed-

lemmer. Ved bødefastsættelsen blev der bl.a. lagt vægt på, at der var sket

overtrædelse af flere forskellige bestemmelser i lov om finansiel virk-

somhed vedrørende aflønning af bestyrelse og direktion, at der for flere

forhold var tale om udbetaling til flere personer, og at selskabet havde

haft en lønpolitik på området, der var i direkte modstrid med gældende

lovgivning. Finanstilsynet fandt, at der samlet set var tale om væsentlige

overtrædelser af aflønningsreglerne.

Bekendtgørelse nr. 1210 af 24. september 2010.

Overtrædelse af denne bestemmelse udløser efter forarbejderne til § 373, stk. 9, som

udgangspunkt en bøde på 25.000 kr., jf. afsnit 6.1 ovenfor.

Overtrædelse af denne bestemmelse udløser efter forarbejderne til § 373, stk. 9, som

udgangspunkt en bøde på 15.000 kr., jf. afsnit 6.1 ovenfor.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Finanstilsynets bødeforelæg af 11. december 2012: (overtrædelse af § 70,

stk. 1, nr. 3

, og § 71, stk. 1, nr. 3

): En sparevirksomhed vedtog bødefo-

relæg på 25.000 kr. for ikke at have haft de nødvendige forretningsgange

til at sikre overholdelse af minimumskapitalkravet i § 406 i lov om finan-

siel virksomhed.

Antal bøder fordelt på år

2003

2005

2011

2012

2013

2014

2015

Overtrædelse af denne bestemmelse udløser efter forarbejderne til § 373, stk. 9, som

udgangspunkt en bøde på 25.000 kr., jf. afsnit 6.1 ovenfor.

Overtrædelse af denne bestemmelse udløser efter forarbejderne til § 373, stk. 9, som

udgangspunkt en bøde på 25.000 kr., jf. afsnit 6.1 ovenfor.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Antal bøder fordelt på størrelse

6.4. Sammenfatning af bødeniveauet for overtrædelse af lov om fi-

nansiel virksomhed

Udvalgets gennemgang af praksis vedrørende bødeniveauet for overtræ-

delser af lov om finansiel virksomhed har for det første vist, at der alene

findes et begrænset antal sager (26 afgørelser), der er afgjort med straf.

En del af forklaringen herpå kan formentlig findes i, at Finanstilsynet –

som anført i pkt. 4.3.3 – alene foretager politianmeldelser af grovere eller

gentagne overtrædelser af loven, idet mindre grove tilfælde, der udgør

langt de fleste overtrædelser af lov om finansiel virksomhed, i almindelig-

hed i stedet håndteres med en påtale eller et påbud til den pågældende

virksomhed.

Af de foreliggende afgørelser er der 2 landsretsdomme, 2 byretsdomme,

20 bødeforelæg udstedt af Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og In-

ternational Kriminalitet (SØIK) og 2 bødeforelæg udstedt af Finanstilsy-

net.

I de specielle bemærkninger til den ændring af lov om finansiel virksom-

hed, der blev foretaget ved lov nr. 1556 af 21. december 2010, blev det

angivet, at niveauet for en række konkrete overtrædelser efter lovgivers

Ud over de domme, der er nævnt ovenfor, foreligger der en dom af 26. maj 2015 fra Køben-

havns Byret om overtrædelse af CRR artikel 395, stk. 1. Da denne dom er anket, er den imidlertid

ikke medtaget i gennemgangen af retspraksis vedrørende bødeniveauet.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

opfattelse skulle ligge i niveauet 10.000 kr. til 30.000 kr. i førstegangstil-

fælde.

Med det forbehold, at praksis er begrænset, synes praksis som udgangs-

punkt for en virksomheds overtrædelse af lov om finansiel virksomhed i

førstegangstilfælde – ud over de særligt regulerede tilfælde, hvor niveauet

ligger på mellem 10.000 kr. og 30.000 kr. – ligeledes typisk at ligge i et

niveau på i størrelsesordenen 25.000 kr. – 30.000 kr. Det samme gælder

for overtrædelser af regler i bekendtgørelser udstedt i henhold til lov om

finansiel virksomhed.

Også de tilfælde, hvor der konkret er udmålt en bøde, der fraviger dette

udgangspunkt, synes udgangspunktet for strafudmålingen således at have

været i overensstemmelse med det anførte. I ét tilfælde er der i et bødefo-

relæg udstedt af Finanstilsynet fastsat en bøde på 70.000 kr., hvilket synes

at kunne tilskrives det forhold, at der var tale om flere overtrædelser.

Herudover er der i ét tilfælde – i et bødeforelæg udstedt af SØIK – blevet

udmålt en bøde på 500.000 kr. for 18 tilfælde af overtrædelse af lov om

finansiel virksomhed § 46, stk. 1, jf. stk. 2, om forbud mod at yde lånefi-

nansiering til kunders køb af bankens egne aktier, for et samlet beløb på

565.000 kr. Det anførte svarer til, at hvert forhold er takseret til en bøde

på lidt under 28.000 kr. Bødeniveauet synes dog fastsat noget lavere i et

bødeforelæg på 150.000 kr. til en andelskasse, der i 31 tilfælde havde

lånefinansieret kunders køb af 125 stk. andelsbeviser i andelskassen for

en samlet andelsværdi på 691.838 kr., hvilket svarer til lidt under 5.000

kr. pr. forhold.

Det anførte niveau er anvendt for vidt forskellige overtrædelser af lov om

finansiel virksomhed, herunder bl.a. overtrædelse af § 9, stk. 1, om at

have drevet virksomhed uden den fornødne tilladelse, overtrædelse af

forbuddet mod lånefinansiering af aktier m.v. og aflønningsreglerne, jf.

§§ 71 og 77 a, og manglende overholdelse af kravene til de nødvendige

forretningsgange til at sikre overholdelse af minimumskapitalkrav. Ud-

valget vurderer på den baggrund, at der er tale om et niveau, der generelt

må antages at finde anvendelse på virksomhedernes førstegangsovertræ-

delser af lov om finansiel virksomhed.

Praksis vedrørende fysiske personer er meget begrænset, men den, der

foreligger, tyder på, at bøderne fastsættes med udgangspunkt i et tilsva-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

rende niveau som virksomhedsbøder. I ét tilfælde, hvor der er fastsat en

bøde på 5.000 kr., er der således bl.a. lagt vægt på, at sagens alder indebar

en krænkelse af tiltaltes ret i henhold til Den Europæiske Menneskerets-

konventions artikel 6 til at få sagen afgjort inden for rimelig tid. Endelig

er der i ét tilfælde idømt en betinget frihedsstraf. Det drejer sig om en sag

fra Retten i Viborg (dom af 21. oktober 2014), hvor en direktør i en spa-

rekasse blev idømt 30 dages betinget fængsel for overtrædelse af dagæl-

dende § 145, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed og § 145, stk. 6, i lov

om finansiel virksomhed om underretning af Finanstilsynet samt § 78,

stk. 1 og 4, i lov om finansiel virksomhed.

Praksis i relation til udstedelse af administrative bødeforelæg synes end-

videre at indikere, at bøder for flere samtidige overtrædelser i disse sager

som udgangspunkt fastsættes til et niveau, der i vidt omfang svarer til en

næsten fuldstændig kumulation af bøder i det anførte niveau. I de tilfælde,

hvor der er udstedt bøder på et væsentligt højere niveau, synes disse såle-

des navnlig at være udtryk for en sammenlægning af tilsvarende bøder for

de enkelte forhold. Dog synes bødeforelægget på 150.000 kr., der er om-

talt ovenfor, at kunne være udtryk for en modereret kumulation.

Der ses ikke i relation til bøder udstedt til finansielle virksomheder at

være taget hensyn til virksomhedens omsætning eller økonomiske størrel-

se i øvrigt. Endvidere synes bødestørrelsen fastsat uden hensyntagen til,

om overtrædelserne er sket forsætligt eller uagtsomt, ligesom der ikke er

eksempler på, at straffen er forhøjet væsentligt i forhold til de ovennævnte

udgangspunkter som følge af, at den pågældende virksomhed har haft en

fortjeneste eller opnået besparelser som følge af de konstaterede overtræ-

delser.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Kapitel 7. Udvalgets gennemgang af visse andre

danske regler og bødepraksis for overtrædelser af

disse

7.1. Indledning

Udvalget har til brug for udvalgets overvejelser gennemgået bødeniveauer

for overtrædelser af en række andre retsområder.

Det drejer sig for det første om overtrædelser af tilgrænsende lovgivning,

som Finanstilsynet også fører tilsyn med, nemlig lov om værdipapirhan-

del, der gennemgås under afsnit 7.2.

Dernæst gennemgås hvidvaskningsloven, jf. afsnit 7.3 nedenfor.

Da en række af de strafbelagte regler i disse regelsæt, som også nævnt

ovenfor under afsnit 1.1 om udvalgets afgrænsning af kommissoriet, også

er særligt relevante for visse finansielle virksomheder, gennemgås praksis

på disse områder nærmere.

Herudover gennemgås bødeniveauet for overtrædelser af konkurrencelo-

ven, jf. afsnit 7.4.

7.2. Værdipapirhandelsloven

7.2.1 Lovgrundlaget

Lov om værdipapirhandel m.v. (værdipapirhandelsloven) har til formål at

regulere køb og salg af værdipapirer, drift af værdipapircentraler, clea-

ringcentraler og markedspladser og indeholder desuden regler om oplys-

ningspligter for de virksomheder, som har værdipapirer optaget til handel

på markedet samt ejere af og ledere i sådanne virksomheder.

Straffebestemmelserne i værdipapirhandelsloven findes i §§ 93 og 94.

§ 93, stk. 1, fastsætter straf af bøde for overtrædelse af en række bestem-

melser i værdipapirhandelsloven og artikel 42 i CO

-auktioneringsfor-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

ordningen

. Endvidere indeholder § 93, stk. 2 og 3, mulighed for, at Fi-

nanstilsynet kan udstede påbud til fysiske eller juridiske personer samt

regler om, at manglende efterlevelse af sådanne påbud kan straffes med

bøde.

§ 93, stk. 4 og 5, indeholder hjemmel til at fastsætte straf af bøde for

overtrædelse af regler udstedt i medfør af værdipapirhandelsloven.

På samme måde som i lov om finansiel virksomhed kan der i henhold til

værdipapirhandelslovens § 93, stk. 6, pålægges juridiske personer strafan-

svar efter reglerne i straffelovens kapitel 5.

Værdipapirhandelsloven § 93, stk. 8, fastsætter de kriterier, der skal læg-

ges vægt på ved strafudmålingen. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”Stk.

Ved strafudmålingen efter stk. 1 skal der lægges vægt på

grovheden af overtrædelsen, og hvor længe overtrædelsen har fun-

det sted.”

Denne bestemmelse blev indsat i værdipapirhandelsloven med lov nr.

1556 af 21. december 2010. I de specielle bemærkninger til bestemmelsen

er der angivet en række konkrete udgangspunkter for bødestørrelser på

mellem 10.000 kr. og 20.000 kr. for førstegangsovertrædelser. I gentagel-

sestilfælde er forudsat, at der i andengangstilfælde sker en forhøjelse af

bødenivauet med 50 %, 100 % i tredjegangstilfælde, 200 % i fjerdegangs-

tilfælde og så videre i senere gentagelsestilfælde.

Derudover bliver der i værdipapirhandelslovens § 94 fastsat straf i form af

bøde eller fængsel indtil 1 år og 6 måneder for overtrædelse af bestem-

melserne i lovens § 35, stk. 1, § 36 og § 39, stk. 1, om markedsmisbrug,

herunder kursmanipulation og insiderhandel. Bestemmelsen i værdipa-

pirhandelslovens § 94 bliver suppleret af § 299 d i straffeloven, hvorefter

den, der under særligt skærpende omstændigheder gør sig skyldig i over-

trædelse af værdipapirhandelslovens § 35, stk. 1, eller § 39, stk. 1, straffes

med fængsel indtil 6 år.

Kommissionens forordning (EU) nr. 1031/2010 af 12. november 2010 om det tidsmæssige og

administrative forløb af auktioner over kvoter for drivhusgasemissioner og andre aspekter i forbin-

delse med sådanne auktioner i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF om

en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Med lov nr. 1556 af 21. december 2010 blev der i værdipapirhandelsloven

endvidere indført mulighed for, at Finanstilsynet i visse tilståelsessager,

der ikke kan medføre højere straf end bøde, kan udstede administrative

bødeforelæg. Erhvervs- og vækstministeren har ved § 3 i bekendtgørelse

nr. 186 af 8. marts 2011 om anvendelse af administrative bødeforelæg på

det finansielle område fastsat, hvilke overtrædelser af bestemmelser i

værdipapirhandelsloven som kan søges afgjort ved administrativt bødefo-

relæg.

7.2.2 Bødeniveauet i praksis

Udvalget har i bilag 1 til denne betænkning gennemgået bødepraksis i

henhold til lov om værdipapirhandel. For en mere udførlig beskrivelse af

praksis henvises derfor til dette bilag.

Retspraksis

Højesteret har i UfR 1997.1504 H udtalt, at ubetinget fængselsstraf i al-

mindelighed er påkrævet for at modvirke insiderhandel, jf. værdipapir-

handelslovens § 35. Tilsvarende har Højesteret i bl.a. UfR 2001.578 H,

2003.1467 H og UfR 2013.196 H udtalt, at ubetinget fængselsstraf i al-

mindelighed er påkrævet for at modvirke kursmanipulation, j. lovens §

39, også selv om der ikke kan påvises konkrete tab som følge af de på-

gældende handlinger.

Efter straffelovens § 50, stk. 2, kan der som tillægsstraf til en frihedsstraf

idømmes en tillægsbøde, når tiltalte ved lovovertrædelsen har opnået eller

tilsigtet at opnå økonomisk vinding for sig selv eller andre. I medfør af

denne bestemmelse er der i en række tilfælde fastsat mindre tillægsbøder

på 5-10.000 kr. i forbindelse med domme med fængselsstraf for overtræ-

delse af reglerne om kursmanipulation eller misbrug af intern viden. Så-

danne tillægsbøder omtales som udgangspunkt ikke yderligere her.

I det følgende gennemgås en række domme på området efter ikrafttrædel-

sen af lov nr. 1556 af 21. december 2010 for at illustrere bødeniveauet og

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

de kriterier, der konkret bliver lagt vægt på i forbindelse med fastsættel-

sen af straf i form af bøde.

TfK 2015.803 Ø: En person (A) og hans anpartsselskab blev dømt for

insiderhandel, jf. værdipapirhandelslovens § 35. A blev dømt for på vegne

af selskabet at have solgt aktier i et børsnoteret selskab, selvom A samti-

dig var salgsdirektør i det børsnoterede selskab og derfor havde adgang til

intern viden. Selskabets bøde blev fastsat til 15.000 kr. i overensstemmel-

se med anklagemyndighedens påstand. A blev idømt fængsel i 3 måneder,

der under hensyn til sagens alder blev gjort betinget. Retten fandt det

endvidere ufornødent at idømme tiltalte en tillægsbøde, idet retten herved

bemærkede, ”at tiltalte via sit ApS har genoprettet den økonomiske skade,

som der var sket”.

Københavns Byrets dom af 7. oktober 2014: To personer og et selskab (I)

blev dømt for kursmanipulation i aktier i selskab. I blev idømt en bøde på

100.000 kr. Vedrørende strafudmålingen udtalte retten, at retten ved

strafudmålingen lagde vægt på ”selskabets størrelse og økonomiske stil-

ling”.

Retten i Lyngbys dom af 16. september 2014: En person (J) og hans 100

%-ejede selskab J ApS blev dømt for kursmanipulation af aktier i et andet

selskab, G A/S. J ApS blev idømt en bøde på 500.000 kr. Vedrørende

bødefastsættelsen udtalte retten, at ”retten har ved udmålingen af bøde-

straffen lagt vægt på karakteren og omfanget af de begåede strafbare

handlinger og oplysningerne om J ApS’ økonomiske forhold”.

Praksis mht. administrative bødeforelæg

Finanstilsynet har fra 11. marts 2011 til og med 2015 udstedt i alt 70 ad-

ministrative bødeforelæg for overtrædelse af værdipapirhandelslovens §

33 (37), § 27, stk. 7 og 8 (6), § 27 a (4), § 28 a (1) og § 29 (22) i. De ud-

stedte bødeforelæg er i størrelsesordenen fra 10.000 kr. og op til 75.000

Herudover kan nævnes, at Østre Landsret i en dom af 14. oktober 2015 (UfR 2016.653Ø, TfR

2016.78Ø) har idømt et børsnoteret selskab en bøde på 5 mio. kr. for at have udsendt en mangel-

fuld selskabsmeddelelse, som fik prisen på selskabets aktier til at stige og derved påvirkede

markedet. Procesbevillingsnævnet har imidlertid den 16. marts 2016 meddelt tilladelse til, at Østre

Landsrets dom indbringes for Højesteret.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

kr. og er fastsat i overensstemmelse med de bødestørrelser, der er anført i

forarbejderne til værdipapirhandelslovens § 93, stk. 8, jf. pkt. 7.2.1

SØIK har i perioden fra 2008 og til og med 2015 udstedt i alt 16 bødefo-

relæg for overtrædelse af værdipapirhandelslovens § 21 (1), § 23 (4), § 27

(4), 28 b (1), § 29 (1), §§ 35-39 4) og § 44 (1). De udstedte bødeforelæg

er i størrelsesordenen fra 5.000 kr. og – i ét tilfælde der angik kursmani-

pulation foretaget af en sparekasse – op til 5 mio. kr.

Politiet har fra 2010 og til 2011 udstedt 2 bødeforelæg for overtrædelse af

værdipapirhandelslovens § 29, stk.1, og 44, stk. 1. De udstedte bødefore-

læg var på henholdsvis 50.000 kr. og 5.000 kr.

Endvidere har SØIK i en række tilfælde udstedt bødeforelæg på 50.000 –

100.000 kr. til børsnoterede fodboldklubber for manglende oplysning af

intern viden i form af indkøb af fodboldspillere til klubben, jf. værdipa-

pirhandelslovens § 27.

Antal bøder fordelt på år

2008

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Som det fremgår heraf, er der tale om bødestørrelser på mellem 10.000 kr. og 20.000 kr. for

førstegangsovertrædelser. I gentagelsestilfælde er forudsat, at der i andengangstilfælde sker en

forhøjelse af bødenivauet med 50 %, 100 % i tredjegangstilfælde, 200 % i fjerdegangstilfælde og

så videre i senere gentagelsestilfælde.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Antal bøder fordelt efter størrelse

*Ovennævnte diagrammer viser de bøder, der er omtalt individuelt i bilag

1 med undtagelse af tillægsbøder til frihedsstraf.

Udvalget har sammenfattet hovedpunkterne af sin gennemgang af bøde-

niveauerne i henhold til værdipapirhandelsloven i pkt. 9.3.2.

7.3 Lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask af udbytte

og finansiering af terrorisme (hvidvaskloven)

7.3.1. Lovgrundlaget

Hvidvaskloven har til formål at medvirke til bekæmpelse af kriminalitet,

herunder terrorisme, ved at begrænse mulighederne for misbrug af det

finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme og

ved at lette politiets efterforskning af kriminalitet, herunder terrorisme.

Hvidvaskloven indeholder i § 2 et forbud for erhvervsdrivende mod at

modtage kontante betalinger på 50.000 kr. eller derover. Lovens kapitel 3

(§§ 6-10) indeholder regler om undersøgelses- og indberetningspligter.

Kapitel 4 (§§ 11-24) indeholder krav om, at de erhvervsdrivende i visse

tilfælde skal kræve legitimation af deres kunder og opbevare identitetsop-

lysninger m.v. om disse. Kapitel 5 (§ 25) angår krav til interne regler om

bl.a. kundelegitimation, opmærksomheds-, undersøgelses- samt note-

ringspligt, indberetning, opbevaring af registreringer, intern kontrol, risi-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

kovurdering, risikostyring, ledelseskontrol og kommunikation samt ud-

dannelses- og instruktionsprogrammer for medarbejderne for at forebygge

og forhindre hvidvask og terrorfinansiering. Kapitel 6 (§§ 26-29) angår

tavshedspligt og ansvar. Kapitel 7 (§ 30) angår pligter i forhold til falske

penge. Kapitel 8 (§§ 31-34 h) angår registrering og tilsyn m.v. Straffebe-

stemmelserne i hvidvaskloven fremgår af lovens § 37.

Bestemmelsen i § 37, stk. 1, fastsætter, hvilke bestemmelser i loven hvis

overtrædelse (forsætlig eller groft uagtsomt) straffes med bøde, medmin-

dre højere straf er forskyldt efter straffelovens regler. Stk. 2 nævner de

bestemmelser, hvor særlig grove eller omfattende forsætlige overtrædel-

ser kan medføre straf af fængsel indtil 6 måneder.

I § 37, stk. 3, er der hjemmel til at fastsætte straf af bøde for overtrædelse

af regler udstedt i medfør af hvidvaskloven.

§ 37, stk. 7, giver som lov om finansiel virksomhed og værdipapirhan-

delsloven mulighed for at pålægge juridiske personer strafansvar i hen-

hold til straffelovens kapitel 5.

Der er i modsætning til lov om finansiel virksomhed og værdipapirshan-

delsloven ikke i forarbejderne til hvidvaskloven angivet vejledende be-

mærkninger om fastsættelse af bøder for overtrædelser af loven. I praksis

er der dog taget stilling hertil i en række sager.

7.3.2. Bødeniveauet i praksis

Udvalget har i bilag 2 til denne betænkning gennemgået bødepraksis for

overtrædelse af hvidvaskloven. For en mere udførlig beskrivelse heraf

henvises derfor til dette bilag.

Praksis for overtrædelse af hvidvaskloven vedrører i modsætning til prak-

sis for overtrædelse af værdipapirhandelsloven, jf. pkt. 7.2.2, ofte samti-

dige overtrædelser af flere forskellige bestemmelser, og der er derfor ikke

grundlag for en gennemgang af praksis vedrørende overtrædelse af de

enkelte bestemmelser hver for sig.

Retspraksis

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Der er i perioden fra 2011 til 2015 afsagt i alt 32 domme for overtrædelse

af hvidvaskloven. Bøderne er i størrelsesordenen fra 1.000 kr. til 2,5

mio.kr.

Med hensyn til overtrædelse af kontantforbuddet i hvidvasklovens § 2,

hvorefter erhvervsdrivende ikke må modtage kontantbetalinger på 50.000

kr. (tidligere 100.000 kr.) eller derover, fastsættes bødestraffen efter prak-

sis til en bøde svarende til 25 % af det beløb, som er modtaget i strid med

forbuddet, dog som udgangspunkt mindst 10.000 kr., jf. UfR 2009.2619V

og UfR 2011.29V. For fysiske personer fastsættes bøden som udgangs-

punkt til 10 % af bøden til virksomheden, jf. UfR 2011.29V.

I det følgende gennemgås en række domme på området for at illustrere

bødeniveauet og de kriterier, der konkret bliver lagt vægt på i forbindelse

med fastsættelsen af straf i form af bøde ved andre overtrædelser end af §

2 i hvidvaskloven.

Østre Landsrets dom af 21. august 2015: Et vekselbureau og en direktør

blev idømt en bøde på henholdsvis 1 mio. kr. og 100.000 kr. for i en peri-

ode fra december 2012 til den til april 2013 forsætligt eller groft uagt-

somt, at have undladt:

•

at udarbejde tilstrækkelige interne regler om kundelegitimation,

opmærksomheds-, undersøgelses- samt noteringspligt, indberet-

ning, opbevaring af registreringer, intern kontrol, risikovurdering

og risikostyring, jf. § 25, stk. 1,

at indhente legitimationsoplysninger, jf. § 12, stk. 1 og 3, og op-

lysninger om kunders formål med forretningsforbindelsen og det

tilsigtede omfang heraf, og undladt at foretage overvågning af

kundeforhold, jf. § 12, stk. 4 og 5,

at undersøge formålet med udførte transaktioner og have undladt

at notere og opbevare oplysninger om sådanne undersøgelser, jf. §

6, stk. 2, jf. stk. 1, og

at underrette SØIK om transaktioner, uanset at transaktionerne på

grund af deres størrelse og karakter gav anledning til mistanke om

tilknytning til hvidvask eller finansiering af terrorisme, jf. § 7, stk.

•

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

1, 2. pkt., og undladt at sætte disse i bero, indtil underretningen

var foretaget, jf. § 7, stk. 3.

Ved bødefastsættelsen lagde landsretten vægt på overtrædelsens karakter,

grovhed og omfang.

Østre Landsrets dom af 20. maj 2015: En indehaver af en virksomhed, der

berigtigede ejendomshandler, blev idømt en bøde på 30.000 kr. Tiltalte

fandtes skyldig i tre forhold 1) ved i perioden fra januar 2012 og frem til

den 6. februar 2014 som indehaver af virksomheden forsætligt eller groft

uagtsomt erhvervsmæssigt at have udbudt tjenesteydelser til virksomhe-

der uden at have udarbejdet tilstrækkelige interne skriftlige regler inde-

holdende retningslinjer om kundelegitimation jf. § 37, stk. 1, jf. § 25, stk.

1, 2) ved i to tilfælde i oktober 2012 forsætligt eller groft uagtsomt er-

hvervsmæssigt at have optaget forretningsmæssige forbindelse uden at

have sikret sig kendskab til de pågældende kunder ved i tilstrækkeligt

omfang at foretage legitimation jf. § 37, stk. 1, § 15, stk. 2, og § 12, stk. 2,

jf. § 19, stk. 2.

Retten udtalte i forbindelse med strafudmålingen:

”… Retten har for så vidt angår bødens størrelse lagt vægt på sagens

karakter og på, at der for så vidt angår den manglende legitimation

har været tale om enkeltstående tilfælde”.

Retten fastsatte straffen til en bøde på 30.000 kr., jf. hvidvaskningslovens

§ 37, stk. 1, jf. § 13, stk. 2, jf. § 12, stk. 2, jf. § 19, stk. 2, samt jf. § 25,

stk. 1.

UfR 2015.289 Ø: Et kontorhotel blev idømt en bøde på 50.000 kr. Tiltalte

fandtes skyldig i tre forhold, som bestod i 1) ikke at have været registreret

hos Erhvervs- og Selskabsstyrelsen fra 2010 til 2013, jf. § 31, stk. 1, i

hvidvaskloven, 2) at have udøvet virksomhed som kontorhotel for fire

virtuelle kunder, jf. § 13, stk. 2, jf. § 12, stk. 1, 3, 4 og 5, i hvidvaskloven

og 3) manglende udarbejdelse af tilstrækkelige regler for kundelegitima-

tion, opmærksomheds-, undersøgelses-, samt noteringspligt, indberetning,

opbevaring af registreringer, intern kontrol, risikovurdering, risikostyring,

ledelseskontrol samt kommunikation, jf. § 25, stk. 1, i hvidvaskloven.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Landsretten bemærkede bl.a.:

”Der er ikke i forarbejderne til hvidvaskloven angivet vejledende

bemærkninger om fastsættelse af bøder.

Hvidvaskloven implementerer EU's 3. hvidvaskdirektiv (direktiv

2005/60/EF af 26. oktober 2005). Hvidvaskdirektivet indeholder

bestemmelser om sanktioner for overtrædelse af direktivet. Det

fremgår således af artikel 39, stk. 1:

»Medlemsstaterne sørger for, at fysiske og juridiske personer, der er

omfattet af dette direktiv, kan drages til ansvar for overtrædelse af

de nationale bestemmelser, som vedtages til gennemførelse af dette

direktiv. Sanktionerne skal være effektive, forholdsmæssige og ha-

ve afskrækkende virkning.«

Af præamblen til direktivet fremgår det, at hvidvaskdirektivet ind-

går som et led i bestræbelser på at imødegå alvorlig kriminalitet,

navnlig hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme. Over-

holdelsen af hvidvaskloven har betydning for myndighedernes mu-

ligheder for at efterforske og forebygge de nævnte former for kri-

minalitet.”

Derudover udtalte landsretten:

”Landsretten har ikke fundet grundlag for, som påstået af anklage-

myndigheden, at fastsætte isolerede bødestraffe for forholdene 1-3

og foretage absolut kumulation heraf, idet der efter retsgrundlaget

ikke er grundlag for at fravige det almindelige strafferetlige princip

om modereret kumulation ved fastsættelse af straffen for flere over-

trædelser til samtidig pådømmelse.”

Efter en samlet vurdering fandt landsretten herefter, at straffen skulle fast-

sættes til en bøde på 50.000 kr.

UfR 2013.1872 Ø: Et kontokortselskab blev idømt en bøde på 2,5 mio. kr.

for overtrædelse af hvidvasklovens § 12, stk. 5, jf. § 25, stk. 1, stk. 2 og

stk. 4 (tidligere stk. 3), jf. § 34, stk. 2 og stk. 7, ved fra 1. marts 2006 og

frem til 2012 ikke at have foretaget nogen form for løbende overvågning

af faste kundeforhold m.v., herunder undladt at foretage nødvendige for-

anstaltninger som påbudt den 5. februar 2010 af Finanstilsynet. Landsret-

ten bemærkede bl.a.:

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

”at bøden skal være følelig, og at der ved udmålingen af bødens

størrelse skal tages hensyn til den udgift, virksomheden har sparet

ved ikke at overholde lovgivningen. Herefter tiltræder landsretten,

at [selskabets] samlede besparelse ud fra de foreliggende oplysnin-

ger er opgjort til skønsmæssigt 1 mio. kr., og at bøden som ud-

gangspunkt bør svare til det dobbelte heraf. Landsretten finder imid-

lertid, at der i sagen foreligger sådanne omstændigheder, at dette

udgangspunkt skal fraviges i skærpende retning. Landsretten har

ved denne bedømmelse lagt vægt på, at [selskabet], således som det

efter bevisførelsen er lagt til grund ved afgørelsen af skyldsspørgs-

målet, bevidst ikke har overholdt hvidvasklovens regler, ligesom

virksomheden bevidst ikke har efterkommet Finanstilsynets påbud.

Den manglende overholdelse og efterkommelse er foregået over fle-

re år. Som følge heraf, og da der ikke […] har foreligget formilden-

de omstændigheder, findes bøden herefter at burde forhøjes til 2,5

mio. kr.”

Østre Landsrets dom af 31. maj 2013: En serviceprovider, der udbød tje-

nesteydelser til virksomheder omfattet af hvidvaskningsloven, blev idømt

en bøde på 100.000 kr. for manglende registrering hos Erhvervsstyrelsen,

jf. § 31, stk. 1, i hvidvaskloven. Ved bødefastsættelsen angav retten:

”Det fremgår […] af hvidvaskdirektivet, at sanktioner for overtræ-

delse af direktivet skal være effektive, forholdsmæssige og have af-

skrækkende virkning. På den baggrund og henset til formålet med

hvidvaskloven bør bøden være følelig. Ved fastsættelse af bøden

lægger landsretten vægt på, at det tiltalte selskab erhvervsmæssigt

har udbudt tjenesteydelser til virksomheder uden at være registreret

hos Erhvervs- og Selskabsstyrelsen. Manglende registrering har be-

tydning for Erhvervs- og Selskabsstyrelsens mulighed for at føre til-

syn som forudsat i hvidvaskloven. Landsretten lægger endvidere

vægt på omfanget af det tiltalte selskabs virksomhed, i den periode

det drev virksomhed uden at være registreret hos Erhvervs- og Sel-

skabsstyrelsen.”

Praksis mht. administrative bødeforelæg

SØIK har i perioden fra 2011 til 2015 udstedt i alt 41 bødeforelæg for

overtrædelse af § 2 (30), § 7 (2),og § 25 (21), § 27 (1),og § 31 (1), § 34

(2), § 25 og § 341 (31) § 34 (2), § 23 (4), § 31 og § 25 (1). Herudover har

SØIK udstedt 3 bødeforelæg for bl.a. manglende elektronisk overvågning

af kundetransaktioner og utilstrækkeligt kundekendskab i 2 af sagerne. De

udstedte bødeforelæg er i størrelsesordenen fra 1.000 kr. og op til 6 mio.

kr.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Antal bøder fordelt på år

2011

2012

2013

2014

2015

Antal bøder fordelt efter størrelse

Udvalget har sammenfattet hovedpunkterne af sin gennemgang af bøde-

niveauerne i henhold til hvidvaskloven i pkt. 9.3.3.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

7.4. Konkurrenceloven

7.4.1. Lovgrundlaget

Konkurrenceloven har efter lovens § 1 til formål at fremme en effektiv

samfundsmæssig ressourceanvendelse gennem virksom konkurrence til

gavn for virksomheder og forbrugere. Til det formål fastsættes der i lo-

vens kapitel 2 (§§ 6-10) forbud mod visse konkurrencebegrænsende afta-

ler. I kapitel 2 a (§ 10 a) er der bl.a. hjemmel til, at Konkurrencerådet kan

kræve oplysninger om dominerende virksomheders samhandelsbetingel-

ser og i visse tilfælde påbyde disse ændret. Kapitel 3 (§ 11) indeholder

regler om forbud mod misbrug af dominerende stilling. Herudover inde-

holder loven bl.a. regler om konkurrenceforvridende støtte (kapitel 3 a -

§§ 11 a - 11 c) samt fusionskontrol (kapitel 4 - §§ 12 – 12 h).

Konkurrencelovens strafbestemmelse findes navnlig i § 23. Efter denne

bestemmelses stk. 1 straffes forsætlige eller groft uagtsomme overtrædel-

ser af lovens bestemmelser som udgangspunkt med bøde.

I stk. 3 er det herudover fastsat, at straffen for visse kartelaftaler kan stige

til fængsel indtil 1 år og 6 måneder, hvis overtrædelsen er forsætlig og af

grov beskaffenhed navnlig på grund af overtrædelsens omfang eller de

skadevirkninger, den er egnet til at medføre. Under særligt skærpende

omstændigheder kan overtrædelser af konkurrencelovens § 23, stk. 3,

straffes med fængsel i indtil 6 år, jf. straffelovens § 299 c.

I konkurrencelovens § 23, stk. 5, er der fastsat regler om, hvilke forhold

der skal lægges vægt på ved fastsættelsen af bøder for overtrædelser af

loven. Det fremgår således heraf:

”Stk. 5. Ved udmåling af bøder efter denne lov skal der tages hen-

syn til overtrædelsens grovhed og varighed. Ved udmåling af bøder

i forhold til juridiske personer skal der desuden tages hensyn til den

juridiske persons omsætning.”

Bestemmelsen blev indsat i konkurrenceloven ved lov nr. 1385 af 23.

december 2012, der trådte i kraft den 1. marts 2013, jf. ændringslovens §

3. I det bagvedliggende lovforslag (lovforslag nr. L 41 af 26. oktober

2012) er det i forslagets almindelige bemærkninger pkt. 2.11.3 og 2.12.3

herom bl.a. anført:

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

”2.11

Forhøjelse af bødeniveauet for virksomheder

[…]

2.11.3 Lovforslagets udformning

I overensstemmelse med anbefalingen fra et flertal af konkurrence-

lovsudvalgets medlemmer foreslås det, at de gældende principper

for udmåling af bøder til virksomheder for overtrædelse af loven

fastholdes. Det indebærer, at bøder til virksomheder fortsat skal

udmåles under hensyntagen til overtrædelsens grovhed, varighed

samt virksomhedens omsætning.

Ved den konkrete udmåling skal der som hidtil ved vurderingen af

en overtrædelses grovhed tages udgangspunkt i et grundbeløb alt ef-

ter, om overtrædelsen kan karakteriseres som en mindre alvorlig, en

alvorlig eller en meget alvorlig overtrædelse.

I overensstemmelse med anbefalingen fra flertallet af konkurrence-

lovsudvalgets medlemmer foreslås de hidtidige grundbeløb, som er

blevet anvendt ved fastsættelsen af grovheden for en overtrædelse,

forhøjet væsentligt.

Som udgangspunkt for den konkrete strafudmåling foreslås det, at

grundbeløbet for en mindre alvorlig overtrædelse af konkurrencelo-

ven bør ligge i størrelsesordenen op til 4 mio. kr. Grundbeløbet for

en alvorlig overtrædelse af konkurrenceloven bør ligge i størrelses-

ordenen fra 4 til 20 mio. kr., og grundbeløbet for en meget alvorlig

overtrædelse bør ligge i størrelsesordenen fra 20 mio. kr. og opefter.

Som noget nyt - og i overensstemmelse med anbefalingen fra et

flertal af konkurrencelovsudvalgets medlemmer - foreslås det, at der

fremover ved den konkrete bødeudmåling i større omfang skal tages

hensyn til en virksomheds omsætning, således at bøden for alvorlige

og meget alvorlige overtrædelser indebærer en væsentlig omkost-

ning for virksomheden relativt til dens omsætning. Hensigten er, at

bøder for den samme type overtrædelse skal virke økonomisk ensar-

tede for små og store virksomheder.

Ved den konkrete bødeudmåling skal der fortsat også tages hensyn

til varigheden af en overtrædelse. De gældende retningslinjer, hvor-

efter der sondres mellem en overtrædelse af kortere varighed (min-

dre end 1 år), af mellemlang varighed (1-5 år) og af lang varighed

(over 5 år), foreslås videreført. De gældende retningslinjer, hvoref-

ter grundbeløbet for grovheden af en overtrædelse stiger som følge

af tillæg for varigheden af overtrædelsen, foreslås ligeledes videre-

ført, jf. pkt. 2.11.1. ovenfor.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Ved fastlæggelsen af en virksomheds omsætning forudsættes det, at

der som noget nyt tages udgangspunkt i de regler, der gælder for be-

regningen af omsætningen i den gældende § 7, stk. 1, og den gæl-

dende § 12, stk. 1, jf. bekendtgørelse nr. 808 af 14. august 2009. I

konsekvens heraf er det koncernomsætningen, der skal tages hensyn

til, og ikke kun - som tidligere - omsætningen i den virksomhed, der

har begået overtrædelsen. Som efter de gældende bemærkninger er

det som udgangspunkt virksomhedens omsætning fra samtlige de

varer og tjenesteydelser, som virksomheden producerer eller distri-

buerer, der skal tages hensyn til.

Europa-Kommissionen opererer med et bødeloft, idet en bøde mak-

simalt kan udgøre 10 pct. af virksomhedens koncernomsætning. Der

er i Danmark ikke tradition for i lovgivningen at fastsætte maksi-

mum for bøders størrelse. For at sikre ensartethed mellem de danske

regler og EU-reglerne bør en virksomhed som udgangspunkt dog

ikke pålægges en bøde, der overstiger 10 pct. af virksomhedens

samlede årlige koncernomsætning, set som et gennemsnit over de

seneste f.eks. 3 år forud for domstidspunktet.

Hvis det er muligt at estimere en opnået eller tilsigtet gevinst ved en

overtrædelse af loven, skal det som efter den gældende lov være

muligt at konfiskere denne efter reglerne i straffelovens 9. kapitel

eller at lade den indgå ved fastsættelsen af bødens størrelse, jf. straf-

felovens § 51, stk. 3.

Fastsættelsen af straffen vil fortsat bero på domstolenes konkrete

vurdering i det enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen,

og det angivne strafniveau vil kunne fraviges i op- og nedadgående

retning, hvis der i den konkrete sag foreligger skærpende eller for-

mildende omstændigheder, jf. herved de almindelige regler om

straffens fastsættelse i straffelovens kapitel 10.

[…]

2.12 Forhøjelse af bødeniveauet for fysiske personer

[…]

2.12.3 Lovforslagets udformning

I overensstemmelse med anbefalingen fra et flertal af konkurrence-

lovsudvalgets medlemmer foreslås det, at bøder til fysiske personer

udmåles under hensyntagen til overtrædelsens grovhed og varighed.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

For så vidt angår vurderingen af grovheden af en fysisk persons

overtrædelse af konkurrenceloven foreslås det, at der ved den kon-

krete bødeudmåling tages udgangspunkt i et grundbeløb alt efter,

om overtrædelsen kan karakteriseres som en mindre alvorlig, en al-

vorlig eller en meget alvorlig overtrædelse. Bøden til en fysisk per-

son, der har begået en mindre alvorlig overtrædelse, bør være på

mindst 50.000 kr. Bøden for en alvorlig overtrædelse bør være på

mindst 100.000 kr., mens bøden for en meget alvorlig overtrædelse

bør være på mindst 200.000 kr. De angivne grundbeløb er i over-

ensstemmelse med anbefalingen fra et flertal af konkurrencelovsud-

valgets medlemmer.

Konkurrencelovsudvalget har ikke afgivet specifikke anbefalinger

om den betydning, som en overtrædelses varighed bør have på den

konkrete bødeudmåling til en fysisk person. Ud fra et ønske om at

skabe balance mellem bødeudmålingsprincipperne for fysiske og ju-

ridiske personers overtrædelser af loven foreslås det, at der ved vur-

deringen af varigheden af en overtrædelse, som en fysisk person har

begået, anvendes samme metode som for virksomheder.

Det indebærer, at der sondres mellem en overtrædelse af kortere va-

righed (mindre end 1 år), af mellemlang varighed (1-5 år) og af lang

varighed (over 5 år), hvor størrelsen af bøden stiger i takt med va-

righedens længde. En overtrædelse af kortere varighed medfører ik-

ke et tillæg til det grundbeløb, der er fastlagt ud fra vurderingen af

overtrædelsens grovhed. En overtrædelse af mellemlang varighed

medfører et tillæg på op til 50 pct. af det grundbeløb, der fastsættes

for overtrædelsens grovhed, og en overtrædelse af lang varighed

medfører et tillæg på 10 pct. for hvert år, en overtrædelse har fundet

sted og af det grundbeløb, der fastlægges for overtrædelsens grov-

hed.

Fastsættelsen af straffen vil fortsat bero på domstolenes konkrete

vurdering i det enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen,

og det angivne strafniveau vil kunne fraviges i op- og nedadgående

retning, hvis der i den konkrete sag foreligger skærpende eller for-

mildende omstændigheder, jf. herved de almindelige regler om

straffens fastsættelse i straffelovens kapitel 10.”

Efter konkurrencelovens § 23 b kan Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

efter samtykke fra Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International

Kriminalitet i sager om overtrædelse af konkurrenceloven, der ikke skøn-

nes at ville medføre højere straf end bøde, udstede administrative bødefo-

relæg. Bestemmelsen indebærer, at statsadvokaturen både høres om,

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

hvorvidt sagen egner sig til at blive afsluttet med et administrativt bødefo-

relæg og om udkastet til bødestørrelse.

7.4.2. Bødeniveauet

Efter en søgning i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens afgørelsesdata-

base på styrelsens hjemmeside ses der endnu ikke praksis vedrørende

overtrædelser af konkurrenceloven, der er begået efter ikrafttrædelsen af

den ovenfor omtalte strafskærpelse. Udvalget har på den baggrund baseret

sin gennemgang på det bødeniveau, der var tilsigtet med det ovennævnte

lovforslag.

I de specielle bemærkninger til bestemmelsen i konkurrencelovens § 23,

stk. 5, i det ovenfor anførte lovforslag er der således foretaget en sam-

menligning mellem det tidligere bødeniveau og det niveau, der tilsigtedes

opnået med lovforslaget:

”Den betydning, som denne forhøjelse af grundbeløbene for en

overtrædelses grovhed vil have for de fremtidige bødestørrelser, kan

illustreres ved at sammenholde dem med hidtidig praksis:

Østre Landsret idømte den 17. januar 2012 en virksomhed en bøde

på 400.000 kr. for i strid med konkurrencelovens § 6, stk. 1, jf. stk.

3, at have indgået vertikale aftaler eller etableret samordnet praksis

med dens forhandlere om bindende mindstepriser ved videresalg (jf.

utrykt dom i sag 16. afd. nr. S-1656-11). Overtrædelsen var sket ved

udsendelse af et brev i september 2004, som blev fulgt op af et brev

i juni 2005, og blev karakteriseret som alvorlig. Bøden for alene

grovheden af overtrædelsen vil med de nye grundbeløb under tilsva-

rende omstændigheder eksempelvis indebære en bøde på 4 mio. kr.

I dommen optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 2010, s. 2986/1H

idømte Højesteret en brancheforening en bøde på 500.000 kr. for i

strid med lovens § 6, stk. 1, jf. stk. 3, i perioden september-oktober

2005 at have opfordret foreningens medlemmer til at opkræve et

særligt oliepristillæg. Højesteret fandt, at der var tale om en alvorlig

overtrædelse. Med de nye grundbeløb vil bøden under tilsvarende

omstændigheder bedømt alene på baggrund af overtrædelsens grov-

hed eksempelvis være på 5 mio. kr.

To virksomheder blev ved utrykt dom i sag 15. afd. nr. S-2637-11

afsagt den 4. april 2012 af Østre Landsret hver især idømt en bøde

på 500.000 kr. for overtrædelse af lovens § 6, stk. 1. Der var tale om

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

et enkelt tilfælde, hvor der var indgået en horisontal aftale mellem

konkurrenter om såkaldt tilbudskoordinering. Anklagemyndigheden

havde karakteriseret overtrædelsen som meget alvorlig, men lands-

retten stadfæstede byrettens dom, hvorefter overtrædelsen kun kun-

ne betragtes som alvorlig. Med de nye grundbeløb vil bøden under

tilsvarende omstændigheder bedømt alene på baggrund af overtræ-

delsens grovhed eksempelvis indebære en bøde på 5 mio. kr. til

hver af de involverede.

I el-kartellet blev de største af sagerne efter gennemførelse af nogle

prøvesager afgjort med bødeforelæg på ca. 3 mio. kr. Der var tale

om meget alvorlige overtrædelser. Sagerne blev bedømt efter ret-

ningslinjerne i bemærkningerne til den dagældende konkurrencelov

(konkurrenceloven fra 2000 - FT 1999/00, tillæg B, s. 1297). Bøden

vil med de nye grundbeløb og alene bedømt på baggrund af over-

trædelsens grovhed eksempelvis være i størrelsesordenen 25-35

mio. kr.

Én virksomhed blev ved utrykt dom afsagt den 10. februar 2006 af

Retten i Århus i sag SS 8.1420/2005 idømt en bøde på 5 mio. kr. for

i strid med lovens § 11, stk. 1, i oktober 2003 at have misbrugt sin

dominerende stilling. Retten karakteriserede overtrædelsen som al-

vorlig. Under tilsvarende omstændigheder vil bøden bedømt på

baggrund af overtrædelsens grovhed eksempelvis indebære en bøde

i størrelsesordenen 15-20 mio. kr.”

Som det ses, blev der ved lovforslaget som udgangspunkt tilstræbt en

forhøjelse af det hidtidige bødeniveau i alvorlige sager, således at det som

udgangspunkt blev hævet med en faktor på omkring 10 gange det hidtidi-

ge niveau.

Det fremgår af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside, at bø-

destraffe for overtrædelse af konkurrencelovgivningen i helt overvejende

grad fastsættes ved vedtagelse af administrative bødeforelæg, der er ud-

stedt enten af SØIK eller af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Til

yderligere illustration af det bødeniveau, som strafskærpelsen skal ses på

baggrund af, gennemgås derfor udvalgte dele af bødepraksis i 2013-2014

for overtrædelser begået forud for skærpelsen.

Tilbudskoordinering

Det fremgår af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside, at der i

2014-2015 blev vedtaget bødeforelæg i 20 sager for overtrædelse af kon-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

kurrenceloven ved tilbudskoordinering, jf. konkurrencelovens § 23, stk. 1,

nr. l, jf. stk. 4 (tidligere stk. 3), jf. § 6, stk. 1, jf. stk. 3.

Der blev i den forbindelse udmålt følgende bøder (anført i størrelsesmæs-

sig rækkefølge):

42.900 kr. (SØIKs bødeforelæg af 19. oktober 2014)

75.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 4. juni 2015)

225.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 3. juni 2015)

300.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 8. marts 2015)

300.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 1. april 2015)

300.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 4. juni 2015)

450.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 17. december 2014)

500.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 19. december 2014)

500.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 10. november 2014)

580.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 16. april 2015)

800.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 20. marts 2015)

900.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 9. december 2014)

1.000.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 24. november 2014)

1.000.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 4. november 2014)

1.000.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 17. februar 2015)

1.200.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 16. april 2015)

1.500.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 3. december 2014)

2.200.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 14. september 2014)

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

4.500.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 18. december 2014)

10.000.000 kr. (SØIKs bødeforelæg af 3. november 2014 )

I 13 af sagerne er der endvidere vedtaget bøder udstedt til ledende medar-

bejdere i de straffede virksomheder. Disse bøder til fysiske personer er i

alle tilfælde fastsat til 25.000 kr.

Af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside fremgår endvidere,

at der i 2015 blev pålagt to bøder ved dom for overtrædelse af konkurren-

celoven ved tilbudskoordinering, jf. konkurrencelovens § 23, stk. 1, nr. l,

jf. stk. 4 (tidligere stk. 3), jf. § 6, stk. 1, jf. stk. 3:

400.000 kr. (pålagt ved dom af 28. oktober 2015 – Retten i Hillerød.

Stadfæstet af Østre Landsret den 20. april 2016)

500.000 kr. (pålagt ved dom af 25. november 2015– Retten i Glostrup)

Ved fastsættelsen af bødens størrelse tog retten i begge domme udgangs-

punkt i de hensyn, der fremgår af forarbejderne til konkurrenceloven for

2002, herunder overtrædelsens grovhed, varighed og den juridiske per-

sons omsætning.

Bindende videresalgspriser

Det fremgår af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside, at der i

2013-2015 blev vedtaget bødeforelæg i følgende sager

for overtrædelse

af konkurrenceloven ved fastsættelse af bindende videresalgspriser, jf.

konkurrencelovens § 23, stk. 1, nr. l, jf. stk. 4 (tidligere stk. 3), jf. § 6, stk.

1, jf. stk. 2, nr. 7:

40.000 kr. (KFSTs bødeforelæg af 17. juni 2013)

100.000 kr. (KFSTs bødeforelæg af 18. marts 2014)

320.000 kr. (KFS’s bødeforelæg af 29. april 2015)

400.000 kr. (KFS’s bødeforelæg af 29. april 2015)

Oversigten indeholder ikke sager, hvor bøden tillige omfatter andre overtrædelser end fastsættel-

se af bindende videresalgspriser.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

1.000.000 kr. (KFSTs bødeforelæg af 16. januar 2013)

1.500.000 kr. (KFSTs bødeforelæg af 30. april 2013)

1.600.000 kr. (KFSTs bødeforelæg af 30. oktober 2013)

I en af sagerne vedtog 2 ledende medarbejdere hver en bøde på 22.000 kr.

Det bemærkes, at bøden på 40.000 kr. skal ses i lyset af, at den ifølge

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside er rettet til indehaveren

af en enkeltmandsvirksomhed.

2013

Antal bøder fordelt på år

2014

2015

2016

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Antal bøder fordelt efter størrelse

Udvalget har sammenfattet hovedpunkterne af sin gennemgang af bøde-

niveauerne i henhold til konkurrenceloven i pkt. 9.3.4.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Kapitel 8. Fremmed ret

8.1. Indledning

Udvalget skal efter sit kommissorium ”afdække gældende regler og prak-

sis vedrørende sanktionsniveauet for overtrædelse af den finansielle lov-

givning, herunder implementering af sanktionsbestemmelserne i relevante

finansielle direktiver og forordninger, i udvalgte EU- og EØS-lande.”

Udvalget har på den baggrund iværksat en spørgeskemaundersøgelse

blandt en række europæiske lande.

Som anført i afsnit 1.3 om udvalgets arbejde har det imidlertid – på trods

af en betydelig tålmodighed og vedholdenhed hos sekretariatet samt god

bistand fra bl.a. Erhvervs- og Vækstministeriet samt Finanstilsynet – ikke

vist sig muligt at opnå (anvendelige) besvarelser fra størstedelen af de

lande, som udvalget havde ønsket at undersøge.

Udvalgets sekretariat har på den baggrund været henvist til i vidt omfang

selv at indhente tilgængelige oplysninger direkte via internettet.

Det har i den forbindelse været nødvendigt at koncentrere udvalgets gen-

nemgang til regler og praksis i Sverige, Storbritannien og Tyskland.

8.2. Den EU-retlige ramme

De undersøgte lande er alle medlemmer af EU, og de er derfor underlagt

samme regler om administrative bøder for overtrædelse af kreditinstitut

og kapitalkravsdirektivet CRD IV-direktivet.

Dette direktiv og den til-

hørende forordning CRR

udgør de EU-retlige rammer for adgangen til

at udøve virksomhed som kreditinstitut eller investeringsselskab. Regler-

ne skal sikre en øget harmonisering, som skal styrke reguleringen, tilsynet

og risikostyringen i banksektoren.

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve

virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om

tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Direktivet indeholder i artikel 65 bestemmelser om administrative sankti-

oner og andre administrative foranstaltninger. Det følger imidlertid af

artikel 65, stk. 1, at medlemsstaterne kan vælge imellem administrative

sanktioner og strafferetlige sanktioner

”Uden at dette berører de kompetente myndigheders tilsynsbeføjel-

ser som omhandlet i artikel 64 og medlemsstaternes ret til at fast-

sætte og pålægge strafferetlige sanktioner, fastsætter medlemssta-

terne regler om administrative sanktioner og andre administrative

foranstaltninger vedrørende overtrædelser af nationale bestemmel-

ser, der gennemfører dette direktiv og af forordning (EU) nr.

575/2013 og træffer alle fornødne foranstaltninger til sikring af, at

de gennemføres. Beslutter medlemsstaterne ikke at fastsætte be-

stemmelser om administrative sanktioner for overtrædelser, der er

omfattet af national strafferet, meddeler de Kommissionen de rele-

vante strafferetlige bestemmelser. De administrative sanktioner og

andre administrative foranstaltninger skal være effektive, stå i rime-

ligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.”

Artikel 66 og 67 er begge bygget op således, at der i stk. 1 opregnes en

række overtrædelser, både i CRD IV-direktivet og CRR, for hvilke med-

lemsstaterne i givet fald som minimum skal fastsætte administrative sank-

tioner og foranstaltninger. Derudover fastsætter bestemmelserne i stk. 2 i

de to artikler, hvilke former for administrative sanktioner og foranstalt-

ninger medlemsstaterne som minimum skal kunne gøre brug af, herunder

regler for størrelsen af administrative bøder.

Bestemmelserne fastsætter ikke noget minimum for de administrative

bødestørrelser, men derimod et minimum for, hvor høje bøder medlems-

staterne skal kunne udstede.

Det fremgår således af artikel 66, stk. 2, litra c, d og e:

”c) for juridiske personer, administrative økonomiske sanktioner på

op til 10 % af virksomhedens samlede årlige nettoomsætning, her-

under bruttoindkomsten bestående af renteindtægter og tilsvarende

indtægter, indtægter fra aktier og andre værdipapirer med fast eller

variabelt afkast samt gebyrer og provisionsindtægter, jf. artikel 316

i forordning (EU) nr. 575/2013, i det foregående forretningsår

Se tillige direktivets præambelbetragtning nr. 42, hvorefter direktivet ikke bør berøre medlems-

staternes lovgivning vedrørende strafferetlige sanktioner.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

d) for fysiske personer, administrative økonomiske sanktioner på op

til 5 mio. EUR eller i medlemsstater, hvis valuta ikke er euroen, den

tilsvarende værdi i national valuta på 17. juli 2013

e) administrative økonomiske sanktioner på op til det dobbelte af

den fortjeneste, der er opnået ved overtrædelsen, såfremt fortjene-

sten kan beregnes”

Og ligeledes har artikel 67, stk. 2, litra e, f og g, følgende ordlyd:

”e) for juridiske personer, administrative økonomiske sanktioner på

op til 10 % af virksomhedens samlede årlige nettoomsætning, her-

under bruttoindkomsten bestående af renteindtægter og tilsvarende

indtægter, indtægter fra aktier og andre værdipapirer med

fast/variabelt afkast samt gebyrer og provisionsindtægter, jf. artikel

316 i forordning (EU) nr. 575/2013, i det foregående forretningsår

f) for fysiske personer, administrative økonomiske sanktioner på op

til 5 mio. EUR eller i medlemsstater, hvis valuta ikke er euroen, den

tilsvarende værdi i national valuta på 17. juli 2013

g) administrative økonomiske sanktioner på op til det dobbelte af

den fortjeneste, der er opnået, eller af det tab, der er undgået som

følge af overtrædelsen, såfremt disse beløb kan beregnes.”

Derudover fastsætter artikel 70 i direktivet de omstændigheder, som med-

lemsstaterne skal tage højde for ved valget af arten af administrative sank-

tioner eller foranstaltninger og fastsættelsen af størrelsen af de administra-

tive økonomiske sanktioner. Af bestemmelsen fremgår:

”Artikel 70

De kompetente myndigheders effektive anvendelse af sanktioner og

udøvelse af beføjelser til at pålægge sanktioner

Medlemsstaterne sikrer, at de kompetente myndigheder ved valget

af arten af administrative sanktioner eller andre administrative for-

anstaltninger og fastsættelse af størrelsen af de administrative øko-

nomiske sanktioner tager højde for alle relevante omstændigheder,

herunder i givet fald:

a) overtrædelsens grovhed og varighed

b) graden af ansvar hos den fysiske eller juridiske person, der er

ansvarlig for overtrædelsen

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

c) den finansielle styrke hos den fysiske eller juridiske person, der

er ansvarlig for overtrædelsen, for eksempel med udgangspunkt

i en juridisk persons samlede omsætning eller en fysisk persons

årsindkomst

d) vigtigheden af den fortjeneste den fysiske eller juridiske per-

son, der er ansvarlig for overtrædelsen, har opnået eller det tab,

den fysiske eller juridiske person, der er ansvarlig for overtræ-

delsen, har undgået, såfremt disse beløb kan beregnes

e) de tab for tredjeparter, som kan tilskrives overtrædelsen, så-

fremt disse beløb kan beregnes

f) viljen hos den fysiske eller juridiske person, der er ansvarlig for

overtrædelsen, til at samarbejde med den kompetente myndig-

hed

g) overtrædelser, som den fysiske eller juridiske person, der er an-

svarlig for overtrædelsen, tidligere har begået

h) enhver potentiel systemisk følge af overtrædelsen.”

CRD IV-direktivet er implementeret i lov om finansiel virksomhed ved

lov nr. 268 af 25. marts 2014 samt i en række bekendtgørelser udstedt i

medfør af lov om finansiel virksomhed. Bortset fra de administrative

økonomiske sanktioner har Danmark implementeret de øvrige administra-

tive sanktioner og foranstaltninger.

Danmark har således – i stedet for administrative økonomiske sanktioner i

overensstemmelse med dansk retstradition – valgt at sanktionere overtræ-

delserne strafferetligt, jf. ovenfor.

8.3. Sverige

I Sverige er bank- og kreditvirksomhed bl.a. reguleret i

lag om bank- och

finansieringsrörelse,

som svarer til lov om finansiel virksomhed og udgør

den primære, tværgående regulering af området. I lovens kapitel 15 findes

reglerne om de sanktionsmuligheder, som den svenske

Finansinspektio-

nen

kan gøre brug af ved overtrædelse af loven.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

198

Indtil 2. august 2014 kunne Finansinspektionen i forbindelse med en

an-

märkning

eller

varning

træffe beslutning om at udstede

straffavgifter

på

mellem 5.000 SEK og 50 mio. SEK. Straffavgiften kunne ikke overstige

et beløb svarende til 10 % af det pågældende instituts omsætning i forhold

til det foregående regnskabsår. I forbindelse med fastlæggelsen af bøde-

niveauet skulle der tages hensyn til, hvor alvorlig overtrædelsen var, og

hvor længe denne havde stået på.

De svenske myndigheder oplyste i forbindelse med spørgeskemaundersø-

gelsen, at det ikke er muligt at sanktionere overtrædelser af lovgivningen

med strafferetlige bøder.

Som følge af implementeringen af CRD IV-direktivet er de nævnte straf-

favgifter fra den 2. august 2014 blevet afløst af

sanktionsavgifter.

Af for-

arbejderne til lovændringen, som implementerede CRD IV-direktivet

(propsition

2013/14:228

side 220), fremgår følgende vedrørende straffav-

gifter og sanktionsavgifter:

”En anmärkning eller varning får förenas med en straffavgift (i fort-

sättningen kallad sanktionsavgift). Avsikten med sanktionsavgiften

är att den ska tillföra en ekonomiskt omedelbart kännbar sanktion

och ge Finansinspektionen möjlighet att gradera en överträdelse (a.

prop. s. 387). Avgiften får inte vara så stor att institutet därefter inte

kan uppfylla kapital- och likviditetskraven. Denna begränsningsre-

gel har införts för att förhindra att avgiftsuttaget får till följd att in-

stitutets tillstånd måste återkallas (se a. prop. s. 552). Sanktionsav-

gifterna förutsätter till skillnad mot straffrättsliga sanktioner inte

något uppsåt eller oaktsamhet från den som ställs till ansvar för

överträdelsen i fråga (NJA 2004 s. 840).”

Det fremgår af 15 kap. 7 § i

lag (2004:297) om bank- och finansierings-

rörelse:

”7

Om ett kreditinstitut har meddelats beslut om anmärkning eller

varning enligt 1 § eller varning enligt 3 § första stycket 7 jämfört

med andra stycket, får Finansinspektionen besluta att institutet ska

betala en sanktionsavgift. Avgiften tillfaller staten..”

I forhold til størrelsen af sanktionsavgifter fremgår af 15 kap.:

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

100

198

”8

Sanktionsavgiften ska fastställas til högst

1. tio procent av kreditinstitutets omsättning närmast föregående

räkenskapsår,

2. två gånger den vinst som erhållits till följd av regelöverträdelsen,

om beloppet går att fastställa, eller

3. två gånger de kostnader som undvikits till följd av regelöver-

trädelsen, om beloppet går att fastställa.

Sanktionsavgiften får inte bestämmas till ett lägre belopp än 5 000

kronor. Om överträdelsen har skett under institutets första verksam-

hetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är

bristfälliga, får den uppskattas.

Avgiften får inte vara så stor att institutet därefter inte uppfyller

kraven enligt 6 kap. 1 §.”

Til sidst fremgår det af 15 kap. § 9, hvad der bliver lagt vægt på i forbin-

delse med udmålingen af en sanktionsavgift:

”9

När sanktionsavgiftens storlek fastställs, ska särskild hänsyn

tas till sådana omständigheter som anges i 1 b och 1 c §§ samt till

institutets eller den fysiska personens finansiella ställning och, om

det går att fastställa, den vinst som institutet eller den fysiska perso-

nen erhållit till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som

undvikits.”

1 b §, som der henvises til i bestemmelsen, regulerer, hvilke forhold Fi-

nansinspektionen skal lægge vægt på ved valg af sanktion, herunder over-

trædelsens grovhed og varighed. Det følger ligeledes af bestemmelsen,

hvornår Finansinspektionen kan afstå fra at gribe ind over for en overtræ-

delse af loven. 1 c § omhandler, hvilke momenter, der, ud over de mo-

menter, der fremgår af 1 b §, skal lægges vægt på i skærpende retning, og

hvilke momenter, der taler i formidlende retning ved fastsættelsen af en

sanktion:

”1

b §

Vid valet av sanktion ska Finansinspektionen ta hänsyn

till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. Särskild

hänsyn

ska

tas

till

överträdelsens

art,

överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det

finansiella systemet, skador som uppstått och graden av

ansvar.

Finansinspektionen får avstå från ingripande om en

överträdelse är ringa eller ursäktlig, om kreditinstitutet

gör rättelse eller om den fysiska personen verkat för att

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

101

198

institutet gör rättelse eller om någon annan myndighet har

vidtagit åtgärder mot institutet eller den fysiska personen

och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. Lag (2015:184).

1 c §

Utöver det som anges i 1 b § ska i försvårande riktning

beaktas om kreditinstitutet eller den fysiska personen

tidigare har begått en överträdelse. Vid denna bedömning bör

särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och

den tid som har gått mellan de olika överträdelserna.

förmildrande

riktning

ska

beaktas

1. institutet eller den fysiska personen i väsentlig mån

genom

ett

aktivt

samarbete

har

underlättat

Finansinspektionens

utredning,

och

2. institutet snabbt upphört med överträdelsen eller den

fysiska personen snabbt verkat för att överträdelsen ska

upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av

Finansinspektionen. Lag (2015:184).

Som en del af implementeringen af CRD IV-direktivet er endvidere ved-

taget lag (2015:184) om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finan-

sieringsrörelse. Det fremgår af

proposition

2014/15:57, som er forslaget

til ændring af loven, at Finansinspektionen for overtrædelser af bl.a.

lag

om bank- och finansieringsrörelse

har mulighed for at tildele fysiske per-

soner, som indgår i et kreditinstituts bestyrelse eller direktion eller er sup-

pleanter herfor, sanktionsavgifter på op til 5 mio. euro. Det følger således

lag om bank- och finansieringsrörelse:

”15

kap. 1 a §

Finansinspektionen ska ingripa mot någon som ingår

i ett kreditinstituts styrelse eller är dess verkställande direktör, eller

ersättare för någon av dem, om kreditinstitutet […]”

Herefter følger der en opremsning af de bestemmelser, som en fysisk per-

son kan tildeles en sanktionsavgift for at overtræde, hvilket bl.a. er artik-

lerne 28, 51, 63, 92, 101, 394, 395, 405, 412, 415 1 og 2, 430, 431 1-3 og

451 1 i CRR-forordningen. Dette skyldes ifølge

propositionen

følgende:

”Enligt regeringens mening är det av vikt att bestämmelserna om

Prop. 2014/15:57 sanktioner mot fysiska personer utformas på ett

rättssäkert och förutsebart sätt. Det finns därför skäl att frångå den

nuvarande strukturen i LBF och LVM för bestämmelserna om sank-

tioner riktade mot instituten och i stället uttryckligen ange de över-

trädelser för vilka sanktioner kan riktas mot fysiska personer. En

sådan utformning skapar tydlighet och förutsebarhet för den enskil-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

102

198

de, vilket inte minst är viktigt då bestämmelserna kan anses ha straf-

frättslig karaktär.”

Sanktionsavgiftens størrelse fastlægges efter følgende regel, ligesom den

førnævnte § 9 er udvidet til også at gælde fysiske personer:

”8

a §

Sanktionsavgiften för en fysisk person ska fastställas till

högst 1. ett belopp som per den 17 juli 2013 i svenska kronor

motsvarade fem miljoner euro, 2. två gånger den vinst som den fy-

siska personen erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet

går att fastställa, eller 3. två gånger de kostnader som den fysiska

personen undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går

att fastställa. Avgiften tillfaller staten.”

propositionen

fremgår, at sanktionsavgiften godkendes af den fysiske

person gennem et system, i et vist omfang som minder om den danske

model for vedtagelse af et administrativt bødeforelæg. Sanktionsavgiften

forelægges for den fysiske person af Finansinspektionen med henblik på,

at den fysiske person godkender sanktionsavgiften inden for en nærmere

bestemt tidsperiode. Forelæggelsen skal indeholde en række nærmere

bestemte oplysninger. Godkendes sanktionsavgiften inden for perioden,

har den samme retskraft som en domstolsafgørelse. Godkendes den ikke

inden for den angivne periode, skal Finansinspektionen ansøge den for-

valtningsdomstol, som er kompetent til at efterprøve Finansinspektionens

beslutning, om at træffe beslutning i sagen.

Enkelte forhold, som reguleres af lov om finansiel virksomhed, reguleres

ikke af

lag om bank- och finansieringsrörelse,

men i stedet af

lag om

värdepappersmarknaden

(2007:528)

försäkringsrörelselagen

(2010:2043),

og af

lag om (2004:46) värdepappersfonder

. På samme

måde som i

lag om bank- och finansieringsrörelse

sanktioneres over-

tædelser af

lag om värdepappersmarknaden, försäkringsrörelselagen

lag om värdepappersfonder

administrativt.

I kapitel 25 i

lag om värdepappersmarknaden

findes reglerne om sankti-

onsavgift. Disse svarer i det hele til reglerne i

lag om bank- och finansie-

ringsrörelse

om sanktionsavgift, som findes i kapitel 15 og er gennemgået

ovenfor.

Før

lag om investeringsfonder.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

103

198

Reglerne om straffavgift i

försäkringsrörelselagen

svarer i det store og

hele også til reglerne om sanktionsavgift i

lag om bank- och finansie-

ringsrörelse

lag om värdepappersmarknaden.

I kapitel 18 i

Försäkringsrörelselagen

findes reglerne om straffavgift. Følgende frem-

går af 18 kap. 16 §:

”16

Om Finansinspektionen har meddelat ett beslut om

anmärkning eller varning mot ett försäkringsföretag, får

inspektionen besluta att företaget ska betala en

straffavgift. Avgiften tillfaller staten.”

I forhold til størrelsen af straffavgiften følger det af 18 kap. 17 §:

”17

Straffavgiften ska fastställas till lägst femtusen kronor och

högst femtio miljoner kronor.

Avgiften får inte överstiga tio procent av försäkringsföretagets

omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har

skett under försäkringsföretagets första verksamhetsår eller om

uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får

omsättningen uppskattas.

Avgiften får inte vara så stor att försäkringsföretaget efter det att

avgiften har påförts inte uppfyller kraven enligt 4 kap. 1 §.”

Til sidst fremgår af 18 kap. § 18, hvad der bliver lagt vægt på i forbindel-

se med udmålingen af en straffavgift:

”18

När straffavgiftens storlek fastställs, ska särskild hänsyn tas

till hur allvarlig den överträdelse är som har föranlett anmärkningen

eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått.”

I kapitel 12 i

lag om värdepappersfonder

findes reglerne om straffavgift.

Følgende fremgår af 12 kap. 7 §:

”7

Om ett fondbolag har fått anmärkning eller varning enligt 1 §

eller

varning

enligt

andra

stycket,

får

Finansinspektionen besluta att fondbolaget ska betala en

straffavgift. Detta gäller dock inte om varningen bara omfattar

fall som avses i 4 § första stycket 2 eller 4.”

I forhold til størrelsen af straffavgiften følger det af 12 kap. 8 §:

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

104

198

”8

Straffavgiften ska uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 50

miljoner kronor.

Avgiften får inte överstiga tio procent av fondbolagets

omsättning under närmast föregående räkenskapsår. Om

överträdelsen har skett under bolagets första verksamhetsår

eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är

bristfälliga, får omsättningen uppskattas.”

Til sidst fremgår af 12 kap. 9 §:

”9

När straffavgiftens storlek beslutas, ska särskild hänsyn

tas till hur allvarlig den överträdelse är som har föranlett

anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har

pågått.”

Finansinspektionen har i perioden 2010 til og med 2015 tildelt i alt 21

straffavgifter eller sanktionsavgifter til finansielle virksomheder for over-

trædelser, der kan sammenlignes med overtrædelser af lov om finansiel

virksomhed, herunder

lag om bank- och finansieringsrörelse, försäkrings-

rörelselagen, lag om värdepappersmarknaden og lag lag om värdepap-

persfonder

. Avgifterne varierer fra 150.000 til 50 mio. svenske kroner.

Fordelingen i størrelse og antal efter år er angivet i diagrammerne neden-

for.

Oversigten indeholder ikke afgørelser, hvor afgiften tillige omfatter overtrædelser, der ikke kan

sammenlignes med overtrædelser af lov om finansiel virksomhed.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

105

198

Antal avgifter fordelt på år

2011

2012

2013

2014

Antal af avgifter efter størrelse i SEK

Udvalget har sammenfattet hovedpunkterne af sin gennemgang af bøde-

niveauerne i svensk ret i pkt. 9.4.1.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

106

198

8.4. Storbritannien

I Storbritannien er bank- og kreditvirksomhed bl.a. reguleret i

Financial

Services and Markets Act,

som svarer til lov om finansiel virksomhed.

Financial Services and Markets Act

udgør dermed den primære tværgå-

ende regulering af området. I part 14 i

Financial Services and Markets

Act

findes reglerne om de sanktionsmuligheder, som den britiske

Finan-

cial Conduct Authority

eller FCA kan gøre brug af ved overtrædelse af

loven. Disse er uddybet i

FCA Handbook

under

Penalty Policy.

Ifølge de

nævnte regler kan en fysisk eller juridisk person straffes for enhver over-

trædelse af gennemførte CRD IV-bestemmelser og bestemmelserne, som

finder direkte anvendelse ifølge CRR, med administrative bøder.

I første omgang beslutter FCA på baggrund af alle sagens konkrete om-

stændigheder, om der skal indledes en proces med henblik på at pålægge

en fysisk eller juridisk person en administrativ bøde. I den forbindelse

lægges der bl.a. vægt på karakteren, alvorligheden og konsekvensen af

den begåede handling, den fysiske eller juridiske persons efterfølgende

handlinger, og om den fysiske eller juridiske persons tidligere handlinger

i forhold til overholdelse af finansielle regler, herunder om den fysiske

eller juridiske person tidligere har overtrådt finansielle regler.

For at fastlægge bødernes størrelse anvender FCA en detaljeret 5-

trinsmodel, som fremgår af

Penalty Policy Depp 6.5.

Modellen er baseret

på følgende principper:

•

Den fysiske eller juridiske person skal fratages enhver økonomisk

fordel, vedkommende har opnået ved overtrædelsen (disgorgement).

Den fysiske eller juriske person skal straffes (discipline).

Bøden skal have en afskrækkende effekt (deterrence).

•

Det totale beløb, en fysisk eller juridisk person kan pålægges i bøde, be-

står af summen af 2 elementer. Det første element er, at den økonomiske

fordel skal fratages den pågældende. Det andet element er, at bøden skal

afspejle overtrædelsens alvor.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

107

198

Ved fastlæggelse af bødens størrelse bliver et beløb i første trin fastlagt,

svarende til den økonomiske fordel, som den fysiske eller juridiske person

måtte have opnået ved overtrædelsen. Dette beløb bliver i trin 2 tillagt et

beløb, som reflekterer alvoren af overtrædelsen. I trin 3 bliver beløbet

justeret op eller ned som følge af enten skærpende eller formildende om-

stændigheder, samtidig med at FCA foretager en proportionalitetsvurde-

ring af bøden i forhold til den konkrete overtrædelse. I trin 4 bliver belø-

bet opjusteret, hvis det er nødvendigt for at bøden kan få en tilstrækkelig

afskrækkende effekt. I trin 5 bliver en eventuel rabat som følge af et ind-

gået forlig eller samarbejde fratrukket, dog således at bøden stadig som

minimum udgør den opnåede økonomiske fordel.

For så vidt angår juridiske personer i forhold til trin 1 skal det særligt be-

mærkes, at det af

Penalty Policy Depp 6.5A

fremgår, at den økonomiske

fordel er enhver profit eller undgået tab, som overtrædelsen har medført

inklusiv renter. Beløbet opgøres som hele eller dele af den juridiske per-

sons forretning afhængig af, om overtrædelsen konkret har vedrørt hele

forretningen, grundlæggende regulatoriske krav til forretningen eller kun

en afsondret del af forretningen. I den forbindelse kan FSA tage hensyn

til, om den juridiske person har kompenseret eventuelle kunder eller andre

for deres tab, som skyldes den konkrete overtrædelse.

Det skal i forhold til trin 2 bemærkes, at beløbet som udgangspunkt opgø-

res som en procentdel af den del af omsætningen, som overtrædelsen ved-

rører. FCA anvender i den forbindelse 5 niveauer, som går fra 0 % for det

laveste niveau og til 5-20 % for det højeste niveau. Ved afgørelse af, hvor

alvorlig overtrædelsen er, og dermed hvilket niveau der skal anvendes,

lægges der vægt på virkningen og karakteren af overtrædelsen, og om den

blev fortaget forsætligt eller uagtsomt.

For så vidt angår fysiske personer i forhold til trin 2 skal det særligt be-

mærkes, at det af

Penalty Policy Depp 6.5B

fremgår, at beløbet som ud-

gangspunkt opgøres som en procentdel af den del af personens indkomst,

som overtrædelsen vedrører. FCA anvender i den forbindelse 5 niveauer

som går fra 0 % for det laveste niveau og op til 5-40 % for det højeste

niveau.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

108

198

FCA kan ud fra proportionalitetsbetragtninger reducere en administrativ

bøde til en fysisk eller juridisk person, hvis den medfører, at den fysiske

eller juridiske person kommer i alvorlige økonomiske vanskeligheder.

De britiske myndigheder oplyste i forbindelse med udvalgets spørgeske-

maundersøgelse, at det ikke er muligt at sanktionere overtrædelser af lov-

givningen med strafferetlige bøder eller andre strafferetlige sanktioner.

FCA har i perioden 2010 til og med 2015 tildelt i alt 333 administrative

bøder til finansielle virksomheder for overtrædelser af

Financial Services

and Markets Act.

Det skal bemærkes, at der i tallene også indgår bøder for

bl.a. overtrædelser af regler om værdipapirhandel, virksomhedsregistre-

ringer og hvidvask, da disse er en del af

Financial Services and Markets

Act.

Bøderne varierer fra £ 1.100 til £ 284.432.000. Fordelingen i størrelse og

antal efter år er angivet i diagrammerne nedenfor.

Antal administrative bøder fordelt på år

2010

2011

2012

2013

2014

2015

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

109

198

Antal administrative bøder fordelt efter

størrelse i £

100

Udvalget har sammenfattet hovedpunkterne af sin gennemgang af bøde-

niveauerne i Storbritannien i pkt. 9.4.2.

8.5. Tyskland

I Tyskland er bank- og kreditvirksomhed bl.a. reguleret i

Gesetz über das

Kreditwesen,

som svarer til lov om finansiel virksomhed og udgør den

primære tværgående regulering af området. I del VII i

Gesetz über das

Kreditwesen

findes reglerne om de sanktionsmuligheder, som det tyske

Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht

eller BaFin kan gøre brug

af ved overtrædelse af loven.

Juridiske og fysiske personer kan blive straffet for overtrædelser af

Gesetz

über das Kreditwesen

med administrative bøder efter reglerne i § 56. Bø-

derne er i § 56, stk. 6, inddelt i 4 niveauer, som er afhængige af, hvilken

bestemmelse den juridiske eller fysiske person har overtrådt. Det laveste

niveau udgør bøder op til 100.000 euro, det næste niveau udgør bøder op

til 200.000 euro, niveauet herefter udgør bøder op til 500.000 euro, mens

det øverste niveau udgøres af bøder op til 5.000.000 euro.

Ifølge § 56, stk. 7, skal bøder overstige den økonomiske fordel, som den

juridiske person eller gruppe af personer har opnået ved overtrædelsen. Er

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

110

198

det niveau, som er angivet for overtrædelsen, ikke tilstrækkeligt til at fra-

tage den juridiske person eller grupper af personer den opnåede økonomi-

ske fordel, kan bøden hæves op til enten 10 % af en virksomheds årlige

nettoomsætning det foregående regnskabsår eller det dobbelte af den op-

nåede økonomiske fordel.

Herudover kan fysiske personer efter §§ 54 og 54 a i

Gesetz über das

Kreditwesen

for en række særligt kvalificerede overtrædelser straffes med

fængsel i op til 5 år eller en bøde. Det gælder f.eks. overtrædelser af for-

bud mod at drive en bestemt virksomhed, drift af en virksomhed uden den

fornødne tilladelse eller for overtrædelser, som udgør en trussel mod en

virksomheds going concern-status. Er der tale om, at overtrædelsen skyl-

des uagtsomhed, kan den fysiske person straffes med fængsel i en kortere

periode, typisk i 2 til 3 år.

Fysiske personer kan desuden straffes med fængsel op til mellem 1 og 3

år eller bøde for overtrædelse af reglerne i §§ 55 og 55 a-b for manglende

oplysninger om insolvens eller overdreven gældssætning og uautoriseret

brug eller offentliggørelse af data vedrørende store lån. Er der tale om, at

overtrædelsen skyldes uagtsomhed, kan den fysiske person straffes med

fængsel i en kortere periode, ligesom straffen kan skærpes, hvis overtræ-

delsen begås med økonomisk vinding for øje eller for bevidst at skade

tredjemand.

BaFin har i perioden 2010 til og med september 2015

tildelt i alt 13 ad-

ministrative bøder til finansielle virksomheder for overtrædelser af

Gesetz

über das Kreditwesen.

De administrative bøder varierer fra 7.500 til

30.000 euro

. Fordelingen i antal efter år er angivet i diagrammet neden-

for. Det bemærkes, at de angivne tal er behæftet en vis usikkerhed, idet

BaFin ikke i perioden har offentliggjort en systematisk oversigt over til-

delte administrative bøder fordelt på lovgivning, antal og størrelse.

Til og med september 2015.

Hertil kommer en lang række administrative bøder som følge af overtrædelse af regler vedrø-

rende værdipapirhandel, virksomhedsregistreringer og hvidvask.

Bødestørrelserne er kun tilgængelige fra 2013 og frem, og der findes ikke som for de andre

lande en systematiseret angivelse heraf.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

111

198

Antal administrative bøder fordelt på år

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Udvalget har sammenfattet hovedpunkterne af sin gennemgang af bøde-

niveauerne i Tyskland i pkt. 9.4.3.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

112

198

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

113

198

Kapitel 9. Udvalgets overvejelser om, hvorvidt der

er behov for en forhøjelse af bødeniveauet

9.1. Indledning

Udvalget skal ifølge sit kommissorium på baggrund af en afdækning af

gældende danske og udenlandske regler og praksis vedrørende sanktions-

niveauet for overtrædelser af finansiel lovgivning overveje behovet for en

skærpelse af bødeniveauet på det finansielle område. Som anført ovenfor i

kapitel 1 har udvalget fokuseret sit arbejde, således at det alene angår bø-

der udstedt i henhold til lov om finansiel virksomhed.

Udvalgets gennemgang af de danske regler og praksis for overtrædelse af

lov om finansiel virksomhed er opsummeret nedenfor under afsnit 9.2,

mens udvalgets gennemgang af visse andre danske regler og bødepraksis

for overtrædelse af disse er gennemgået under afsnit 9.3.

Under afsnit 9.4 er udvalgets gennemgang af udenlandsk ret opsummeret.

Udvalgets overvejelser om muligheden for at sammenligne bødeniveau-

erne og udvalgets sammenligning af disse er anført i afsnit 9.5 og 9.6.

Udvalgets overvejelser om, hvorvidt der er grundlag for en forhøjelse af

bødeniveauet, er anført under afsnit 9.7.

9.2. Udvalgets gennemgang af danske regler og praksis for

overtrædelser af lov om finansiel virksomhed

Lov om finansiel virksomhed fastsætter, at overtrædelser straffes – med-

mindre højere straf er forskyldt efter den øvrige lovgivning – med bøde

eller i en række tilfælde fængsel indtil 4 måneder. Juridiske personer kan

pålægges strafansvar efter reglerne i straffelovens 5. kapitel. Hermed kan

såvel enkelte medlemmer af den finansielle virksomheds ledelse som den

finansielle virksomhed som juridisk person pålægges et ansvar. Efter

straffelovens § 51, stk. 3, jf. stk. 1, 1. pkt., udmåles bøden som udgangs-

punkt som en sumbøde. Det indebærer, at der ikke er fastsat noget mak-

simum for sådanne bøder. Det vil sige, at der i princippet ikke gælder

noget loft for, hvor høje bøder danske domstole vil kunne idømme for

overtrædelser af lov om finansiel virksomhed i Danmark.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

114

198

Som det fremgår af gennemgangen af bødeniveauerne på det finansielle

område, jf. ovenfor afsnit 6.3, er der alene en begrænset praksis vedrøren-

de straffastsættelse for overtrædelse af lov om finansiel virksomhed.

Den eksisterende praksis tyder efter udvalgets opfattelse på, at en virk-

somheds førstegangsovertrædelse af lov om finansiel virksomhed som

udgangspunkt – ud over de særligt regulerede tilfælde, hvor niveauet lig-

ger på mellem 10.000 kr. og 30.000 kr. – straffes med en bøde i niveauet

på 25.000 - 30.000 kr. pr. overtrædelse, og udvalget vurderer, at der er

tale om et niveau, der generelt må antages at finde anvendelse på første-

gangsovertrædelser af lov om finansiel virksomhed. Praksis vedrørende

fysiske personer er meget begrænset, men den, der foreligger, tyder på, at

bøderne fastlægges med udgangspunkt i et tilsvarende niveau.

Praksis i relation til udstedelse af administrative bødeforelæg synes end-

videre at indikere, at bøder for flere samtidige overtrædelser i disse sager

som udgangspunkt fastsættes til et niveau, der svarer til en næsten fuld-

stændig kumulation af bøder i det anførte niveau.

Der ses ikke i relation til bøder udstedt til finansielle virksomheder at

være taget hensyn til virksomhedens omsætning eller økonomiske størrel-

se i øvrigt. Endvidere synes bødestørrelsen fastsat uden hensyntagen til,

om overtrædelserne er sket forsætligt eller uagtsomt, ligesom der ikke er

eksempler på, at straffen er forhøjet væsentligt i forhold til de ovennævnte

udgangspunkter som følge af, at den pågældende virksomhed har haft en

fortjeneste eller opnået besparelser som følge af de konstaterede overtræ-

delser.

9.3. Udvalgets gennemgang af visse andre danske regler og bødeprak-

sis for overtrædelser af disse

9.3.1. Indledning

Udvalget har i kapitel 7 og i bilag 1 og 2 gennemgået bødeniveauet for

overtrædelser af en række andre danske retsområder. Det drejer sig om

værdipapirhandelsloven og hvidvaskloven, der begge bl.a. også regulerer

finansielle virksomheder, samt konkurrenceloven, der også regulerer er-

hvervsvirksomheders rammer for deres virksomhed. Hver især har de

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

115

198

pågældende love på samme måde som lov om finansiel virksomhed til

formål at beskytte væsentlige samfundsmæssige interesser.

Udvalget har ved sin inddragelse af erfaringerne fra disse retsområder

været opmærksom på, at der er tale om andre typer af handlinger, og at

strafferammerne i relation til fysiske personers overtrædelser af disse er

væsentligt højere. Det gælder således navnlig i relation til overtrædelser

under særligt skærpende omstændigheder af konkurrencelovens kartelfor-

bud og værdipapirhandelslovens forbud mod insiderhandel og kursmani-

pulation, der straffes efter straffelovens §§ 299 c og d. En sammenligning

med bøder for sådanne overtrædelser må efter udvalgets opfattelse bl.a.

forudsætte, at der foreligger sådanne særligt skærpende omstændigheder,

herunder at de er foretaget med vinding for øje og kan have betydelige

skadevirkninger samfundsøkonomisk og/eller for de involverede virk-

somheder.

9.3.2. Værdipapirhandelsloven

Udvalget har ovenfor under afsnit 7.2 gennemgået reglerne i værdipapir-

handelsloven og bødeniveauet for overtrædelser af disse. Gennemgangen

har vist en betydelig varians i bødestørrelserne, der spænder fra 5.000 kr.

til 5 mio. kr. og således langt overgår den praksis, der ses efter lov om

finansiel virksomhed. De højeste bøder findes i relation til virksomheders

overtrædelse af lovens bestemmelser om insiderhandel og kursmanipula-

tion, hvor udgangspunktet i forhold til fysiske personer er en ubetinget

fængselsstraf. I 2013 blev der indsat en særlig overbygningsbestemmelse

om sådanne forbrydelser i straffeloven, jf. straffelovens § 299 d. I forar-

bejderne til denne bestemmelse blev det bl.a. anført, at ”særligt grove

overtrædelser af værdipapirhandelslovens § 35, stk. 1, om insiderhandel,

og § 39, stk. 1, om kursmanipulation, anses som alvorlige forbrydelser,

der kan have betydelige skadevirkninger både samfundsøkonomisk og for

de involverede virksomheder.”

9.3.3. Hvidvaskloven

Udvalget har ovenfor under afsnit 7.3 gennemgået praksis for overtrædel-

ser af hvidvaskloven, i hvilken der også er en betydelig varians i de kon-

staterede bødestørrelser, der spænder fra 1.000 kr. til 6 mio. kr. For virk-

somheders overtrædelser af kontantforbuddet i lovens § 2 udmåles en

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

116

198

bøde på 25 % af den del af det omhandlede beløb, der ligger over grænsen

på 50.000 kr. I nyere landsretspraksis er der lagt vægt på, at det af hvid-

vaskdirektivet fremgår, at sanktioner for overtrædelse af direktivet skal

være effektive, forholdsmæssige og have en afskrækkende virkning, og at

bøden på den baggrund og henset til formålet med loven bør være følelig.

I en dom fra Østre Landsret har landsretten endvidere fastslået, at bøden

for overtrædelse af loven som udgangspunkt bør svare til det dobbelte af

selskabets samlede besparelse. Da der i den konkrete sag imidlertid forelå

skærpende omstændigheder, fastsattes bøden til 2�½ gange den skønnede

besparelse.

9.3.4. Konkurrenceloven

Udvalget har under afsnit 7.4 gennemgået den seneste lovændring vedrø-

rende bødeniveauer for overtrædelse af konkurrenceloven. Konkurrence-

lovens regler om straf suppleres af bestemmelsen i straffelovens § 299 c,

der under særligt skærpende omstændigheder fastsætter straf på op til 6

års fængsel. I forarbejderne til det bagvedliggende lovforslag blev det lagt

til grund, at karteller må anses for økonomisk kriminalitet, idet der er tale

om lovovertrædelser, der begås af fysiske personer i virksomhedsregi, og

hvor lovovertrædelserne er begået med vinding for øje af fysiske personer

i et i øvrigt lovligt erhverv, og som har betydelige samfundsmæssige kon-

sekvenser. Der blev endvidere lagt vægt på, at der i andre sager om øko-

nomisk kriminalitet er mulighed for fængselsstraf. Bødeniveauet blev ved

lov nr. 1383 af 23. december 2012 forhøjet. Det fremgår af bemærknin-

gerne til dette lovforslag, at bøder for overtrædelse af konkurrenceloven

fastsættes med udgangspunkt i sondringen mellem mindre alvorlige over-

trædelser, hvor bøden fastsættes med et udgangspunkt i et grundbeløb på

op til 4 mio. kr., alvorlige overtrædelser, hvor grundbeløbet bør ligge i

størrelsesordenen 4-20 mio. kr., og meget alvorlige overtrædelser, hvor

grundbeløbet bør ligge fra 20 mio. kr. og opefter. Der lægges endvidere

bl.a. vægt på virksomhedens omsætning og overtrædelsens varighed. Der

er endnu ikke konstateret praksis efter disse retningslinjer. Det følger

imidlertid af forarbejderne, at der med lovforslaget blev tilstræbt en for-

højelse af bødeniveauet i de alvorlige overtrædelser, således at det som

udgangspunkt blev hævet med omkring 10 gange. Udvalget har med ud-

gangspunkt i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside gennem-

gået udvalgte dele af den tidligere praksis vedrørende administrative bø-

deforelæg og bøder pålagt ved dom i en række konkurrencesager for

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

117

198

2013-2015. Det fremgår heraf, at der i sager om tilbudskoordinering har

været en spredning på bøder på mellem 42.900 kr. og 10 mio. kr. I alvor-

lige sager om bindende videresalgspriser har bøderne i samme periode

varieret mellem 40.000 kr. og 1,6 mio. kr.

9.4. Sammenfatning af udvalgets gennemgang af udenlandsk ret

9.4.1. Bødeniveauerne i Sverige

I Sverige er bank- og kreditvirksomhed bl.a. reguleret i

lag om bank- och

finansieringsrörelse,

som svarer til lov om finansiel virksomhed og udgør

den primære, tværgående regulering af området.

Finansinspektionen

kunne tidligere som følge af overtrædelser af

lag om

bank- och finansieringsrörelse

i forbindelse med en

anmärkning

eller

varning

træffe beslutning om at udstede

straffavgifter

til en juridisk per-

son på mellem 5.000 SEK og 50 mio. SEK.

Straffavgiften

kunne ikke

overstige et beløb svarende til 10 % af det pågældende instituts omsæt-

ning i forhold til det foregående regnskabsår. Som følge af implemente-

ringen af CRD IV-direktivet er de nævnte

straffavgifter

den 2. august

2014 blevet afløst af

sanktionsavgifter,

hvis størrelse skal være mindst

5.000 SEK og højest 10 % af instituttets omsætning det foregående år

eller det dobbelte af fortjenesten eller besparelsen ved overtrædelsen sam-

tidig med, at

sanktionsavgiften

ikke må medføre, at instituttet ikke længe-

re overholder solvenskravene. Tilsvarende kan fysiske personer, som ind-

går i et kreditinstituts bestyrelse eller direktion eller er suppleanter herfor,

tildeles en

sanktionsavgift

på op til 5 mio. euro eller det dobbelte af den

fortjeneste eller besparelse, som vedkommende har opnået ved overtræ-

delsen.

Enkelte forhold, som reguleres af lov om finansiel virksomhed, reguleres

ikke af

lag om bank- och finansieringsrörelse,

men i stedet af

lag om

värdepappersmarknaden

(2007:528),

försäkringsrörelselagen

(2010:2043) og

lag om (2004:46) värdepappersfonder.

På samme måde

som i

lag om bank- och finansieringsrörelse

sanktioneres overtrædelser af

lag om värdepappersmarknaden, försäkringsrörelselagen og lag om

värdepappersfonder

administrativt, og reglerne om sanktionsavgift og

straffavgift svarer i det store hele til reglerne i

lag om bank- och finansie-

ringsrörelse.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

118

198

Udvalgets undersøgelser af praksis for sammenlignelige overtrædelser i

Sverige viser, at

Finansinspektionen

i perioden 2010 til 2015 har tildelt i

alt 21

straffavgifter

eller

sanktionsavgifter

til finansielle virksomheder for

overtrædelser, der kan sammenlignes med overtrædelser af lov om finan-

siel virksomhed, herunder overtrædelser af

lag om bank- och finansie-

ringsrörelse, försäkringsrörelselagen, lag om värdepappersmarknaden og

lag om värdepappersmarknaden

varierende fra 150.000 til 50 mio. SEK

(ca. 117.000 kr. til 39 mio. kr.).

9.4.2. Bødeniveauerne i Storbritannien

I Storbritannien findes reglerne om de sanktionsmuligheder, som den bri-

tiske

Financial Conduct Authority

kan gøre brug af ved overtrædelse af

Financial Services and Markets Act

FSA Handbook

under

Penalty Poli-

cy.

Ifølge de nævnte regler kan en fysisk eller juridisk person straffes for

enhver overtrædelse af gennemførte CRD IV-bestemmelser og bestem-

melserne, som finder direkte anvendelse ifølge CRR, med administrative

bøder. Der findes ingen øvre eller nedre beløbsmæssig grænse for bødens

størrelse, og det totale beløb, en fysisk eller juridisk person kan pålægges

i bøde, består således af summen af 2 elementer. Det første element er, at

den økonomiske fordel skal fratages den pågældende. Det andet element

er, at bøden skal afspejle overtrædelsens alvor. Bøden skal som minimum

udgøre den opnåede økonomiske fordel.

Udvalgets undersøgelser af praksis for sammenlignelige overtrædelser i

Storbritannien viser, at

The Financial Conduct Authority

i perioden 2010

til 2014 har tildelt i alt 333

administrative bøder til finansielle virksom-

heder for overtrædelser af

Financial Services and Markets Act.

Bøderne

varierer fra £ 1.100 til £ 284.432.000 (ca. 11.000 kr. til 2,72 mia. kr.).

9.4.3. Bødeniveauerne i Tyskland

I Tyskland kan juridiske og fysiske personer blive straffet for overtrædel-

ser af

Gesetz über das Kreditwesen

med administrative bøder inddelt i 4

niveauer. Det laveste niveau udgør bøder op til 100.000 euro, det næste

Det skal bemærkes, at der i tallene også indgår bøder for bl.a. overtrædelser af regler om værdi-

papirhandel, virksomhedsregistreringer og hvidvask, da disse er en del af Financial Services and

Markets Act.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

119

198

niveau udgør bøder op til 200.000 euro, niveauet herefter udgør bøder op

til 500.000 euro, mens det øverste niveau udgøres af bøder op til

5.000.000 euro. Herudover kan fysiske personer for en række særligt kva-

lificerede overtrædelser straffes med fængsel i op til 5 år eller en bøde. Er

der tale om, at overtrædelsen skyldes uagtsomhed, kan den fysiske person

straffes med fængsel i typisk op til 2 til 3 år. Fysiske personer kan desu-

den straffes med fængsel i op til mellem 1 og 3 år eller bøde for en række

mindre kvalificerede overtrædelser.

Bøder skal overstige den økonomiske fordel, som den juridiske person

eller gruppe af personer har opnået ved overtrædelsen. Er det niveau, som

er angivet for overtrædelsen, ikke tilstrækkeligt til at fratage den juridiske

person eller gruppe af personer den opnåede økonomiske fordel, kan bø-

den hæves til enten 10 % af en virksomheds årlige nettoomsætning det

foregående regnskabsår eller det dobbelte af den opnåede økonomiske

fordel.

Udvalgets undersøgelser af praksis for sammenlignelige overtrædelser i

Tyskland viser, at

Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht

i peri-

oden 2010 til 2015 har tildelt i alt 13

administrative bøder til finansielle

virksomheder for overtrædelser af

Gesetz über das Kreditwesen.

De ad-

ministrative bøder varierer fra 7.000 til 30.000 euro (ca. 52.000 kr. til

222.000 kr.).

9.5. Udvalgets overvejelser om muligheden for sammenligning af det

danske bødeniveau med bødeniveauet i de undersøgte lande

9.5.1. Generelle overvejelser om muligheden for sammenligning af

danske og udenlandske bødeniveauer

En sammenligning af de faktiske bødeniveauer i konkrete sager er for-

bundet med en betydelig usikkerhed.

For det første beror det konkrete bødeniveau i vidt omfang på den finan-

sielle lovgivnings sammenhæng med det generelle nationale retssystem

og den retstradition, der findes i de enkelte lande, ligesom størrelsen og

betydningen af det finansielle marked i det enkelte land i denne sammen-

Hertil kommer en lang række administrative bøder som følge af overtrædelse af regler vedrø-

rende værdipapirhandel, virksomhedsregistreringer og hvidvask.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

120

198

hæng også kan spille en væsentlig rolle. Endvidere kan det have en be-

tydning, om en overtrædelse udover at blive sanktioneret med en bøde

kan medføre andre sanktioner som eksempelvis fratagelse af tilladelsen til

at drive virksomhed eller frihedsstraf for fysiske personer.

For det andet må bødeniveauet i andre lande også vurderes i lyset af de

faktiske omstændigheder i de enkelte sager, og disse er ofte kun sparsomt

belyst. Bødernes størrelser kan f.eks. bero på omsætningen hos den eller

de virksomheder, der har overtrådt den finansielle lovgivning, og det fore-

ligger der sjældent oplysninger om.

9.5.2. Særligt om vurderingen af administrative bøder i forhold til

strafferetlige bøder

En yderligere vanskelighed ved sammenligningen af det danske bødeni-

veau med bødeniveauet i Sverige, Storbritannien og Tyskland er, at bø-

derne i disse lande, som anført ovenfor under pkt. 9.4.1-9.4.3, i vidt om-

fang er udstedt af administrative myndigheder. De må derfor set fra dansk

ret anses for at have karakter af administrative bøder, således som dette

også kendes fra CRD IV-direktivets artikel 66-67, jf. ovenfor under pkt.

8.2. De danske bøder har derimod karakter af strafferetlige sanktioner,

uanset om de konkret er pålagt ved dom eller i kraft af et administrativt

bødeforelæg, der er vedtaget af den pågældende virksomhed.

Begge typer af bøder indebærer, at en virksomhed eller en borger skal

betale et bestemt beløb til statskassen eller lignende uden at få noget til

gengæld. Betales bøden, er der således ikke forskel på den økonomiske

følelighed af administrative bøder og strafferetlige bøder, og den økono-

miske afskrækkelseseffekt af de to bødesystemer er således identisk. I

relation til bøder til juridiske personer gælder det anførte også, hvis bøden

ikke betales. Ved manglende betaling kan der derimod i forhold til fysiske

personer blive tale om afsoning af en forvandlingsstraf af fængsel, jf.

straffelovens §§ 53-55, og strafferetlige bøder kan således i forhold til

fysiske personer potentielt få en noget strengere karakter end alene den

økonomiske reaktion. I forhold til bødestraf for fysiske personer er det

endvidere af betydning, at den danske lovgivning i visse tilfælde giver

mulighed for frihedsstraf, således at de groveste tilfælde af overtrædelser

slet ikke straffes med bødestraf, jf. lov om finansiel virksomhed § 373,

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

121

198

stk. 1. Idømmelse af frihedsstraf må som udgangspunkt anses for væsent-

lig strengere straf end selv en betydelig bøde.

Strafferetlige sanktioner, der i dansk ret ud over bøder også omfatter fri-

hedsstraf, er imidlertid samfundets alvorligste form for misbilligelse af en

konstateret lovovertrædelse. Strafferetlige sanktioner fastsættes derfor ud

fra hensyn til afskrækkelse (general- og specialprævention) samt med et

pønalt formål som udtryk for samfundets reaktion på den begåede hand-

ling/undladelse. Straffen – her bødens størrelse – er således udtryk for

graden af samfundets misbilligelse og behov for at afskrække gernings-

manden og andre potentielle gerningsmænd fra at begå tilsvarende over-

trædelser.

I dansk ret er særlige, herunder administrative, økonomiske sanktioner,

der ikke anses for straf, jf. straffelovens § 31, i princippet en afgift

. Be-

taling af skatter eller afgifter er normalt ikke forbundet med en social

misbilligelse.

Det gælder også, selvom formålet med den pågældende

afgift er at påvirke borgernes adfærd.

Strafferetlige sanktioner kan således siges kvalitativt at være af en helt

anden karakter end andre strafformer som f.eks. administrative sanktio-

ner

Sondringen mellem strafferetlige bøder og administrative bøder er imid-

lertid ikke altid klar.

Det skyldes for det første, at det ikke er udelukket, at andre landes sankti-

onssystemer kan være indrettet således, at også egentlige pønale bøder

kan udstedes af administrative myndigheder og ikke kun af domstolene

Dette afspejler sig bl.a. i, hvilke krav der efter Den Europæiske Menne-

skeretskonvention stilles til navnlig processen for udstedelse af sådanne

bøder. Den Europæiske Menneskeretsdomstol har således i en sag anset

det franske banktilsyns disciplinærsager mod finansielle virksomheder for

Jf. Vagn Greve m.fl.

Kommenteret Straffelov, Almindelig del,

10. udgave, Jurist- og Økonom-

forbundets Forlag 2013, side 352.

Jf. f.eks. Thomas Elholm

8:13 Om bøder og proportionalitet i specialstrafferetten,

Jurist- og

Økonomforbundets Forlag, 2010, side 36.

Jf. f.eks. Generaladvokat Mazack i dennes forslag til afgørelse af 28. juni 2007 i sag C-440/05,

præmis 67.

Om administrative bøder i forhold til dansk ret henvises til Mogens Moe,

Administrative bøder,

i Juristen 1975, side 6-17, med yderligere henvisninger samt Trine Baumbach,

Administrative

bøder og forvandlingsstraffe,

i Juristen 2005 side 175 -181.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

122

198

straffesager, hvor tilsynet kunne give en advarsel, slette virksomheden af

listen over finansielle virksomheder og pålægge betydelige økonomiske

sanktioner, og hvor selv en advarsel havde stor betydning for virksomhe-

dens kreditvurdering

. Tilsvarende fremgår det udtrykkeligt af forarbej-

derne til den svenske lovgivning om sanktionsafgifter, at sådanne afgifter

i svensk ret kan anses for strafferetlige sanktioner, jf. ovenfor afsnit 8.3.

For det andet kan der også i dansk ret findes eksempler på afgifter, der

alene pålægges ved overtrædelse af bestemte lovregler, og hvor afgiften

derfor kan siges at blive pålagt som udtryk for en samfundsmæssig be-

brejdelse af gerningsmanden. Dette er f.eks. tilfældet med standsnings- og

parkeringsafgifter, der udstedes af parkeringskontrollører i henhold til

færdselslovens §§ 121-122 b. Det anførte kan illustreres af, at det

–

uanset

at der efter dansk ret er tale om afgifter – er et selvstændigt spørgsmål,

om en sådan afgift efter reglerne i Den Europæiske Menneskeretskonven-

tion skal opfylde de samme krav som straffe, jf. bl.a. konventionens arti-

kel 6. Ved vurderingen heraf lægger Den Europæiske Menneskeretsdom-

stol navnlig vægt på den retlige kvalificering efter national ret, overtræ-

delsens karakter og karakteren og intensiteten af sanktionen. Den tidligere

Europæiske Menneskeretskommission har i en sag lagt til grund, at de

danske parkeringsafgifter, der pålægges som udtryk for en forbudt og

uønsket handlemåde, er straffesager

, og Højesteret har i overensstem-

melse hermed i dommen gengivet i UfR 2010.1027H i en sag om parke-

ringsafgift fastslået, at retssikkerhedsgarantierne for tiltalte i straffesager

skulle iagttages.

Udvalget har ved sine overvejelser været opmærksomt på de ovennævnte

vanskeligheder ved at sammenligne administrative og strafferetlige sank-

tioner.

Uanset disse har udvalget imidlertid fundet det relevant og forsvarligt at

inddrage oplysningerne om sådanne bødeniveauer.

Udvalget har herved navnlig lagt vægt på, at der er tale om administrative

bøder, der udstedes som følge af konstaterede overtrædelser af den natio-

Jf. Jon Fridrik Kjølbro

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention for praktikere,

3. udgave

2010, side 365, samt EMD’s dom af 11. juni 2009, § 37.

Jf. klagesag 24989/94, Flemming Petersen mod Danmark, afgørelse af 14. september 1998. Se

hertil Jon Fridrik Kjølbro

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention for praktikere,

3. udga-

ve 2010, side 369.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

123

198

nale finansielle lovgivning. Efter de foreliggende oplysninger pålægges

virksomhederne betydelige bødestraffe for sådanne overtrædelser, og de

må derfor antages at have en pønal karakter. Det anførte støttes af, at de

hensyn, der efter CRD IV-direktivets artikel 70 skal kunne inddrages ved

fastsættelsen af størrelsen på de administrative bøder for de overtrædelser,

der er omfattet af artikel 66 og 67, i vidt omfang svarer til de helt sædvan-

lige hensyn, der efter straffelovens §§ 51 og 80-82 skal inddrages ved

straffastsættelse efter dansk ret

. Det samme gælder de forhold, der efter

britisk ret lægges vægt på ved fastsættelsen af bødens størrelse, jf. oven-

for afsnit 8.4, og i svensk ret er det som nævnt udtrykkeligt kommet til

udtryk i forarbejderne, at de såkaldte sanktionsafgifter kan anses for straf-

feretlige sanktioner, jf. afsnit 8.3.

9.6. Sammenligning af de danske bødeniveauer i forhold til uden-

landsk ret

9.6.1. Sammenligning af reglerne om bødemaksima

En sammenligning af de danske regler om bødemaksima med de tilsva-

rende regler i de gennemgåede lande viser, at den danske lovgivning giver

mulighed for bøder, der er på linje eller højere end tilsvarende bøder i de

undersøgte lande. Det skyldes, at der – som anført ovenfor – i dansk ret

ikke gælder nogen øvre grænse for, hvor store bøder der kan tildeles som

følge af overtrædelser af lov om finansiel virksomhed.

Også i andre henseender er administrative økonomiske sanktioner i dansk ret ud fra lignende

overvejelser blevet sidestillet med strafferetlige bøder, jf. UfR 2004.2951H: Et selskab, der havde

drevet virksomhed med eksport af fødevarer til østeuropæiske lande, blev taget under

konkursbehandling. Selskabet havde fået udbetalt for meget i eksportrestitution, og

Fødevareministeriet pålagde det derfor dels at tilbagebetale de overskydende restitutionsbeløb,

dels at betale visse administrativt fastsatte sanktioner, og foretog over for konkursboet modregning

med sit krav. Boet anlagde sag mod ministeriet og krævede betaling af den del af modregningen,

der vedrørte sanktionsbeløbet, under henvisning til at modregningen var uberettiget, da

sanktionerne var omfattet af begrebet bøde i konkurslovens § 98, nr. 2. Højesteret fastslog, at de

administrative sanktioner var fastsat i medfør af artikel 11, stk. 1, litra a, i Kommissionens

forordning nr. 3665/87 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for

landsbrugsprodukter med senere ændringer og bestod i tillæg til tilbagebetalingskrav for

uberettiget oppebårne restitutionsbeløb. Disse sanktioner havde en klar pønal karakter og måtte

anses for omfattet af konkurslovens § 98, nr. 2, idet de efter formålet med bestemmelsen måtte

sidestilles med de krav, der udtrykkeligt er nævnt i bestemmelsen, og konkursboet fik derfor

medhold.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

124

198

Dertil kommer, at der efter den danske lovgivning i flere tilfælde er mu-

lighed for at idømme fængselsstraf (indtil 4 måneder), hvilket af de un-

dersøgte lande så vidt ses kun er muligt i Tyskland.

9.6.2. Sammenligning af de faktiske bødeniveauer

Som anført ovenfor under afsnit 9.5, er en sammenligning af det danske

bødeniveau for overtrædelser af lov om finansiel virksomhed med bøde-

niveauerne for tilsvarende overtrædelser i andre lande forbundet med en

betydelig usikkerhed.

Selv en forsigtig sammenligning viser efter udvalgets opfattelse imidler-

tid, at bødeniveauet i Danmark ligger markant under de niveauer, der fin-

des i Storbritannien og Sverige. Som det ses, er bødeniveauet i Storbri-

tannien i særklasse højt. Det kan efter udvalgets opfattelse formentlig til

en vis grad tilskrives generelle forskelle i retstraditionerne i forhold til

Danmark, men dertil kommer, at det finansielle marked i Storbritannien

spiller en langt mere afgørende rolle – ikke kun nationalt, men også regi-

onalt og globalt – end i de øvrige undersøgte lande, og at dette synes at

afspejle sig i såvel antallet af bøder som i størrelsen af disse. Efter udval-

gets gennemgang af, hvordan bødeniveauet i Storbritannien konkret fast-

sættes, kan det imidlertid konstateres, at en anvendelse af tilsvarende

principper for tilsvarende overtrædelser i dansk ret også ville medføre en

markant forhøjelse af bødeniveauet i forhold til gældende ret.

Bødeniveauet i Sverige ligger også markant over det danske. Men i mod-

sætning til Storbritannien er Sverige det land i undersøgelsen, som mest

minder om Danmark i forhold til landets retstradition, regulering af den

finansielle sektor og størrelsen heraf, og bødeniveauet landene i mellem

er derfor næsten direkte sammenlignelige.

Det tyske bødeniveau før implementeringen af CRD IV-direktivet, som

udvalget har undersøgt, synes at indikere et nogenlunde tilsvarende bøde-

niveau som det danske. De legale bødemaksima er ved implementeringen

af CRD IV-direktivet blevet hævet betragteligt, men udvalget har ikke

fundet oplysninger om konkrete afgørelser, der viser, at det faktiske bø-

deniveau skulle være blevet hævet tilsvarende. Udvalget lægger derfor til

grund, at bødeniveauet i Tyskland nogenlunde svarer til det danske.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

125

198

Sammenfattende kan det efter udvalgets gennemgang af bødeniveauet i

Danmark sammenholdt med niveauerne i Sverige, Tyskland og Storbri-

tannien – med de usikkerheder der er anført ovenfor under bl.a. afsnit

9.5.1 og 9.5.2 – konstateres, at det danske bødeniveau ligger væsentligt

under niveauet i Storbritannien og Sverige og nogenlunde på niveau med

niveauet i Tyskland. Der er således ikke et entydigt billede af, at det dan-

ske bødeniveau ligger markant under niveauet i lande, som Danmark al-

mindeligvis sammenligner sig med på det finansielle område.

9.7. Udvalgets overvejelser om behovet for at forhøje bødeniveauet

Udvalgets gennemgang og drøftelser har vist, at visse af de strafbelagte

bestemmelser i lov om finansiel virksomhed er vagt eller skønsmæssigt

afgrænsede. Det kan således efter omstændighederne være forbundet med

en vis vanskelighed at afgøre, om en bestemt handling eller undladelse er

strafbar.

Udvalget har efter sit kommissorium ikke til opgave at foreslå ændringer i

de materielle bestemmelser i lov om finansiel virksomhed. Udvalget har i

dets overvejelser om behovet for at forhøje bødeniveauet således haft som

forudsætning, at der foreligger en konstateret overtrædelse af loven, og at

der ikke foreligger sådanne formildende omstændigheder, der er omfattet

af straffelovens § 82, nr. 4, jf. afsnit 6.2 ovenfor.

9.7.1. Indledende overvejelser

Bøder for overtrædelser af lov om finansiel virksomhed bør – ligesom

andre strafferetlige bøder – efter udvalgets opfattelse bl.a. stå i et rimeligt

forhold til grovheden af den begåede overtrædelse, herunder bl.a. til de

skadevirkninger og risici, som virksomheden indså eller burde have ind-

set, der var forbundet med overtrædelsen, samt til virksomhedens (navnlig

økonomiske) forhold.

Bøderne bør i den forbindelse have en størrelse, der gør, at de virker præ-

ventivt, således at de opleves at afskrække personer og virksomheder fra

at overtræde den finansielle lovgivning. Som et led heri bør bøderne – i

sammenhæng med de almindelige regler om konfiskation – i det mindste

sikre fratagelse af en eventuel økonomisk fordel ved overtrædelsen, såle-

des at en overtrædelse af lov om finansiel virksomhed ikke kan betale sig,

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

126

198

og udvalget foreslår derfor, at dette i højere grad sikres i lov om finansiel

virksomhed.

Derudover bør bøder på det finansielle område, som er kendetegnet ved at

være et globalt marked, der er internationalt reguleret, ikke afvige væsent-

ligt fra andre lande, som er underlagt samme internationale regulering, og

som Danmark almindeligvis sammenligner sig med på det finansielle om-

råde.

Efter udvalgets gennemgang af praksis kan det på den ene side konstate-

res, at antallet af sager er så begrænset, at den ikke giver grundlag for at

antage, at der af generalpræventive hensyn på nuværende tidspunkt skulle

være et tungtvejende behov for stramninger af bødeniveauet.

Tilsvarende kan det efter udvalgets gennemgang af bødeniveauet i Dan-

mark sammenholdt med niveauerne i Sverige, Tyskland og Storbritannien

– med de usikkerheder der anført ovenfor under pkt. 9.5.1 og 9.5.2 – som

anført ovenfor ikke entydigt konstateres, at det danske bødeniveau gene-

relt skulle ligge væsentligt under niveauet i disse lande, som Danmark

almindeligvis sammenligner sig med på det finansielle område. Det kan

dog navnlig konstateres, at bødeniveauet i Danmark ligger væsentligt

under det tilsvarende niveau i Sverige.

Ved vurderingen af, om bødeniveauet har en tilstrækkeligt præventiv og

pønal karakter, har udvalget på den anden side lagt vægt på, at den finan-

sielle krise i årene 2008-2013 har vist, at der er et stort samfundsmæssigt

behov for en velreguleret, sund og robust finansiel sektor, der er underlagt

et effektivt tilsyn. I et effektivt tilsyn indgår et sanktionssystem, som føle-

ligt og proportionalt kan anvendes over for overtrædelser af lovgivningen,

således at det sikres, at de grundlæggende regler for finansiel virksomhed

overholdes. I lyset af erfaringerne fra den finansielle krise er der i de se-

neste år sket en betydelig stramning af reglerne for det finansielle område,

hvilket bl.a. er afspejlet i vedtagelsen og gennemførelsen af CRD IV-

direktivet og CRR. I tilknytning hertil vurderer udvalget, at den generelle

samfundsmæssige opfattelse af overtrædelser af den finansielle lovgiv-

ning har ændret sig i forlængelse af den finansielle krise, der havde bety-

delige konsekvenser for hele det danske samfund. Det har medført, at

overtrædelser af lov om finansiel virksomhed i dag må betragtes med

større alvor end tidligere.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

127

198

9.7.2. Behov for differentierede bøder afhængigt af overtrædelsens

grovhed

Som anført ovenfor vurderer udvalget, at det nuværende bødeniveau –

bortset fra de tilfælde, hvor bødeniveauet er angivet i lovens forarbejder,

hvor niveauet er på 10-30.000 kr. – ligger relativt ensartet på omkring

25.000 - 30.000 kr. for en enkelt førstegangsovertrædelse af lov om finan-

siel virksomhed. Sådanne overtrædelser kan imidlertid være af meget

forskellig grovhed, der spænder fra de helt bagatelagtige overtrædelser

uden nogen reel risiko for virksomhedernes kunder eller det omgivende

samfund til overtrædelser med betydelige direkte skadevirkninger for den

eller de berørte personer og virksomheder samt – efter omstændighederne

– med væsentlige samfundsmæssige skadevirkninger. Der bør derfor ske

en større grad af differentiering af bødeniveauet på grundlag af overtræ-

delsernes grovhed.

I særligt alvorlige tilfælde kan der endvidere opstå en risiko for undermi-

nering af den finansielle stabilitet, en svækket tillid til det finansielle sy-

stem eller følgeskade på realøkonomien. Det gældende bødeniveau må i

særlig grad anses for at være for lavt i sager, hvor der opstår risiko for

sådanne skader. Endvidere bør bødestørrelsen i højere grad tage højde for,

hvis virksomhederne har opnået en økonomisk gevinst ved den konstate-

rede overtrædelse.

Udvalget finder på den baggrund, at det konstaterede bødeniveau reelt

ikke afspejler forskellene i grovheden af overtrædelserne, og at der derfor

bør ske en differentiering af bødeniveauet i opadgående retning. En forhø-

jelse af bødeniveauet vil dermed på bedre måde kunne markere samfun-

dets afstandtagen fra denne forbrydelsestype og samtidig gøre det straffe-

retlige værn mere effektivt.

Dette understreges efter udvalgets opfattelse også af, at bødeniveauet for

overtrædelse af lov om finansiel virksomhed ligger en del under de kon-

staterede niveauer ved overtrædelse af navnlig lov om værdipapirhandel

og hvidvaskloven, der bl.a. også angår bl.a. finansielle virksomheder.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

128

198

9.7.3. Behov for differentierede bøder afhængigt af virksomhedernes

størrelse

De finansielle virksomheder varierer meget i størrelse, og der er i nogle

tilfælde tale om meget store aktører. Sanktionsniveauet for overtrædelser

af den finansielle lovgivning bør kunne tage højde for disse forskelle,

således at en bøde også er følelig for store finansielle virksomheder og

ikke fremstår som økonomisk uvæsentlig i lyset af virksomhedens størrel-

se for, at bøden kan have tilstrækkelig præventiv og pønal karakter. Dette

er efter udvalgets opfattelse ikke tilfældet med det nuværende niveau.

9.7.4. Særligt om bøder til fysiske personer

I forlængelse af det anførte vedrørende bøder til juridiske personer vil der

være behov for at justere bødeniveauet for fysiske personer, således at

dette ikke længere kommer til at følge bøderne for virksomhederne.

9.7.5. Sammenfattende overvejelser

Udvalget finder på den baggrund, at der bør ske en forhøjelse af bøderne

for overtrædelse af lov om finansiel virksomhed med henblik på at skabe

en større sammenhæng mellem strafudmålingen og grovheden af over-

trædelsen og størrelsen af den finansielle virksomhed, der har begået

overtrædelsen. Endvidere bør der være større forskel på bøderne for fi-

nansielle virksomheder og fysiske personer, og bøderne bør – i sammen-

hæng med de almindelige regler om konfiskation – i det mindste sikre

fratagelse af en eventuel økonomisk fordel ved overtrædelsen.

Derimod er der efter udvalgets opfattelse ikke grundlag for at forhøje bø-

deniveauet for rent bagatelagtige overtrædelser. Det samme gælder efter

udvalgets opfattelse for overtrædelser, der begås af små finansielle virk-

somheder, hvis overtrædelsen må anses for mindre alvorlig.

Udvalgets nærmere overvejelser om, efter hvilken model bødeniveauet

bør hæves, er anført nedenfor i kapitel 11.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

129

198

Kapitel 10. Udvalgets overvejelser om forholdet til

rammerne for administrative bødesanktioner i

direktiver og forordninger på det finansielle

område

10.1. Indledning

Af udvalgets kommissorium fremgår som anført ovenfor bl.a., at udvalget

skal ”opstille en eller flere modeller [for skærpelse af bødeniveauet på det

finansielle område] under hensyntagen til rammerne for administrative

bødesanktioner i direktiver og forordninger på det finansielle område.”

I det følgende gennemgås i afsnit 10.2 bestemmelser om rammerne for

administrative bødesanktioner i udvalgte direktiver og forordninger på det

finansielle område med særlig fokus på reglerne i CRD IV-direktivet og

CRR-forordningen. I afsnit 10.3 gør udvalget sig overvejelser over, om

Danmark er forpligtet til at indføre CRD IV-direktivets regler om

bødeniveauer i dansk ret. I afsnit 10.4 overvejer udvalget om CRD IV-

direktivets bestemmelser om mindste bødemaksima bør indføres i lov om

finansiel virksomhed. I afsnit 10.5 overvejer udvalget, om der bør

indføres en bestemmelse svarende til artikel 70 i CRD IV-direktivet i lov

om finansiel virksomhed.

10.2. Bestemmelser om rammerne for administrative bøder i

direktiver og forordninger på det finansielle område

Der er i de senere år blevet vedtaget en række EU-retsakter på det

finansielle område, hvor Kommissionens forslag har indeholdt en

sanktionsbestemmelse, der – hvis retsakten var blevet vedtaget i sin

fremsatte form – ville have forpligtet medlemsstaterne til at indføre

bestemmelser om administrative bøder i den nationale lovgivning.

Sanktionsbestemmelserne er imidlertid undervejs i forhandlingerne som

udgangspunkt blevet justeret, således at bestemmelserne i deres endelige

form ikke opstiller et sådant krav. Et fælles kendetegn for flere

sanktionsbestemmelser er, at de på forskellig vis indeholder en

udtrykkelig hjemmel til, at medlemsstaterne kan vælge, om den relevante

nationale myndighed skal kunne pålægge administrative bøder, eller om

strafferetlige sanktioner skal kunne pålægges i henhold til

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

130

198

medlemsstaternes ret. Det gælder f.eks. MiFID II

-direktivets artikel 70,

stk. 1, sidste pkt., hvorefter medlemsstaterne kan beslutte ikke at fastsætte

regler for administrative sanktioner for overtrædelser, der er underlagt

strafferetlige sanktioner i henhold til deres nationale ret, jf. også

betragtning nr. 150 i direktivets præambel. Tilsvarende følger det af

markedsmisbrugsforordningens

artikel 30, stk. 1, at medlemsstaterne

senest den 3. juli 2016 kan beslutte ikke at fastsætte bestemmelser om

administrative sanktioner som omhandlet i direktivet, hvis

overtrædelserne allerede er genstand for strafferetlige sanktioner i

nationale ret, jf. også betragtning nr. 72 i forordningens præambel.

På lignende måde har medlemsstaterne efter CRD IV-direktivets artikel

65, stk. 1, 2. pkt., mulighed for at vælge, hvilken sanktionsform der skal

gælde. Medlemsstaterne kan således beslutte ikke at fastsætte

bestemmelser om administrative sanktioner for overtrædelser, der er

omfattet af national strafferet, og skal i givet fald meddele

Kommissionen, hvilke relevante strafferetlige bestemmelser det angår, jf.

også betragtning nr. 41 og 42 i direktivets præambel.

I CRD IV-direktivets artikel 66, stk. 1, og 67, stk. 1, opregnes en række

overtrædelser, for hvilke medlemsstaterne i givet fald som minimum skal

fastsætte administrative sanktioner og foranstaltninger. Derudover

fastsætter bestemmelserne i stk. 2 i de to artikler, hvilke former for

administrative sanktioner og foranstaltninger medlemsstaterne som

minimum skal kunne gøre brug af, herunder regler for den mindste til-

ladte maksimumsstørrelse for administrative bøder. Reglerne om størrel-

sen for administrative bøder i CRD IV-direktivet er citeret ovenfor under

afsnit 8.2.

10.3. Danmark er ikke forpligtet til at indføre CRD IV-direktivets

regler om bødeniveauer i dansk ret

Danmark har i overensstemmelse med dansk retstradition – i stedet for

administrative økonomiske sanktioner (administrative bøder) – valgt at

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/65/EU af 15. maj 2014 om markeder for finansiel-

le instrumenter

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 596/2014 af 16. april 2014 om markedsmis-

brug (forordningen om markedsmisbrug)

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

131

198

sanktionere overtrædelserne strafferetligt. Hvis der i en retsakt findes en

bestemmelse om valgfrihed mellem administrative og strafferetlige sank-

tioner, kan det i almindelighed lægges til grund, at Danmark EU-retligt

ikke er bundet af det i retsakten angivne sanktionsniveau for administrati-

ve sanktioner, når Danmark i stedet anvender strafferetlige sanktioner,

medmindre andet følger af en fortolkning af den konkrete retsakt. Sådan-

ne holdepunkter er der ikke anført i CRD IV-direktivet eller CRR-

forordningen

Uanset dette er Danmark imidlertid ved sanktionsvalget forpligtet til at

sikre, at denne er effektiv, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og

har en afskrækkende virkning, jf. EU-traktatens artikel 4, stk. 3, som for-

tolket af EU-domstolen. Sanktionerne må endvidere ikke være mildere

end sanktioner for overtrædelse af tilsvarende nationale bestemmelser, der

ikke har nogen EU-baggrund (ækvivalensprincippet). I tilknytning hertil

skal det nævnes, at det følger af EU-domstolens faste praksis, at når en

medlemsstat fastsætter sanktioner i dens lovgivning med henblik på at

sikre en retsakts efterlevelse i medlemsstaten, skal det ske under iagtta-

gelse af EU-rettens almindelige principper, herunder proportionali-

tetsprincippet. Sanktionerne må således bl.a. ikke overskride grænserne

for, hvad der er nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt

tilsigtes med den pågældende lovgivning, og må endvidere ikke være

uforholdsmæssige i forhold til disse formål, jf. f.eks. præmis 53 i EU-

domstolens dom af 9. februar 2012 i sag C-210/10, Márton Urbán.

Efter udvalgets opfattelse er der ikke grundlag for at antage, at de nuvæ-

rende danske bødeniveauer skulle være i strid med disse generelle krav til

sanktionsniveauer. Der er derfor ikke på den baggrund grundlag for at

fastslå tilsvarende bestemmelser indført i lov om finansiel virksomhed.

10.4. Bør CRD IV-direktivets bestemmelser om

bødemaksima indføres i lov om finansiel virksomhed?

mindste

Udvalget har overvejet, om der er grund til at anbefale indførelse af

bestemmelser om bødemaksima svarende til de mindsteniveauer, der er

anført i bestemmelserne i CRD IV-direktivets artikel 66, stk. 2, og artikel

67, stk. 2.

Se tillige direktivets præambelbetragtning nr. 42, hvorefter direktivet ikke bør berøre medlems-

staternes lovgivning vedrørende strafferetlige sanktioner.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

132

198

Efter udvalgets opfattelse er dette af flere grunde ikke tilfældet.

Det skyldes for det første, at dansk ret ikke længere opererer med

bestemmelser om bødemaksima. Ved ikrafttrædelsesloven til

straffeloven

, § 6, stk. 1, bortfaldt bestemmelser om bødemaksima i

tidligere lovgivning, og ved lov nr. 213 af 4. juni 1965 om ændringer i

forskellige lovbestemmelser om straf, konfiskation m.v. blev næsten alle

bestemmelser om bødemaksima ophævet. Da der således ikke gælder

regler om bødemaksima for overtrædelse af den danske nationale

lovgivning, kan indførelse af sådanne maksima i den finansielle

lovgivning, for så vidt den angår implementering af EU-direktiver, give

anledning til overvejelser om overholdelse af ækvivalensprincippet, jf.

ovenfor afsnit 10.3.

For det andet er overtrædelse af lov om finansiel virksomhed som nævnt

for en del bestemmelsers vedkommende dels sanktioneret med

frihedsstraf, dels med bødestraf, jf. lovens § 373, stk. 1. Herudover er en

række andre bestemmelser alene sanktioneret med bødestraf. Som nævnt

gælder der ikke noget maksimum for sådanne bøder. Ved en

sammenligning mellem reglerne for administrative bødeniveauer, der er

fastsat i CRD IV-direktivet, og reglerne for strafferetlige bøder i

Danmark, kan det således konstateres, at de danske regler giver mulighed

for større strafferetlige bøder, end direktivet kræver for så vidt angår

administrative bøder for de lande, der vælger at indføre sådanne. En

indførelse af tilsvarende bødemaksima i dansk ret ville således – i hvert

fald formelt set – være en lempelse af reglerne i forhold til gældende ret.

Da udvalget efter sit kommissorium ikke skal overveje behovet for

lempelser af bødeniveauet for den finansielle lovgivning, er der ikke

grundlag for nærmere overvejelser om at indføre sådanne regler.

For det tredje vil en indførelse af direktivets bestemmelser om (mindste)

bødemaksima ikke nødvendigvis føre til, at der sker den ønskede

differentiering af bøderne, som udvalget har beskrevet i kapitel 9. Det

skyldes, at direktivbestemmelserne kun i meget begrænset omfang stiller

krav til det faktiske bødeniveau i de medlemsstater, der vælger at

implementere direktivet ved anvendelse af administrative bøder, idet det

ikke direkte regulerer, i hvilke tilfælde bøden skal ligge i den lave eller

Jf. lovbekendtgørelse nr. 608 af 6. september 1986 om ikrafttrædelse af borgerlig straffelov

m.m.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

133

198

høje ende af bødeskalaen. Det anførte illustreres endvidere af, at

udvalgets gennemgang af svensk, britisk og tysk ret viser en betydelig

spredning i bødeniveauerne mellem disse lande.

Udvalget kan på den baggrund ikke anbefale indførelse af bestemmelser

om bødemaksima svarende til de mindsteniveauer, der er anført i

bestemmelserne i CRD IV-direktivets artikel 66, stk. 2, og artikel 67, stk.

10.5. Bør der indføres en bestemmelse svarende til artikel 70 i CRD

IV-direktivet i lov om finansiel virksomhed?

CRD IV-direktivets artikel 70, der er citeret ovenfor under afsnit 8.2,

fastsætter som nævnt de omstændigheder, som medlemsstaterne i givet

fald skal kunne tage højde for ved bl.a. fastsættelsen af størrelsen af de

administrative økonomiske sanktioner, hvis sådanne anvendes.

Efter de regler, der gælder for fastsættelse af bøder for overtrædelse af lov

om finansiel virksomhed sammenholdt med de almindelige regler i

straffeloven, er der hjemmel til at lægge vægt på de forhold, der er nævnt

i bestemmelsen.

Efter udvalgets opfattelse er der allerede derfor som udgangspunkt ikke et

særskilt behov for direkte at indføre en bestemmelse svarende til CRD

IV-direktivets artikel 70 i lov om finansiel virksomhed.

Som anført ovenfor under afsnit 9.2 synes sådanne forhold imidlertid stort

set ikke at spille en rolle ved fastlæggelse af bøder for overtrædelse af lov

om finansiel virksomhed. Udvalget har på den baggrund i det følgende

Det fremgår således af lov om finansiel virksomhed § 373, stk. 9, at der ved strafudmåling efter

§ 373, stk. 1-3, skal lægges vægt på grovheden af overtrædelsen, samt hvor længe overtrædelsen

har fundet sted. Der er således som udgangspunkt hjemmel til at lægge vægt på forhold, der svarer

til artikel 70, litra a og b, jf. tillige straffelovens § 80. Hensynet til den finansielle styrke hos ger-

ningsmanden, jf. litra c, kan tillægges betydning efter straffelovens § 80 og § 51, stk. 3. Der kan

som anført i litra d endvidere lægges vægt på den fortjeneste/besparelse, som er opnået ved over-

trædelsen, jf. § 51, stk. 2, og dette følger også af bestemmelsen i straffelovens § 80. Der er hermed

også hjemmel til at lægge vægt på de forhold, der er nævnt i litra d, e og h. Gerningsmandens

tidligere straffe for ligeartet kriminalitet, jf. litra g, er en skærpende omstændighed efter straffelo-

vens § 81, nr. 1. I formildende retning kan der lægges vægt på, om gerningsmanden frivilligt har

angivet sig selv og aflagt fuldstændig tilståelse, samt om gerningsmanden har afgivet oplysninger,

som er afgørende for opklaringen af strafbare handlinger begået af andre, ligesom der kan lægges

vægt på, om gerningsmanden har genoprettet eller søgt at genoprette den skade, der er forvoldt ved

den strafbare handling, jf. straffelovens § 82, nr. 9-11, og der er dermed også hjemmel til at lægge

vægt på viljen hos gerningsmanden til at samarbejde med den kompetente myndighed, jf. litra f.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

134

198

inddraget disse momenter i sine overvejelser ved udformningen af sit for-

slag til model for forhøjelse af bødeniveauet.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

135

198

Kapitel 11. Udvalgets overvejelser om modeller for

en forhøjelse af bødeniveauet på det finansielle

område

11.1. Indledning

Udvalget konkluderer som afslutning på dets overvejelser i kapitel 9, at

der bør ske en differentiering i form af en forhøjelse af bøderne for over-

trædelse af lov om finansiel virksomhed med henblik på at skabe en større

sammenhæng mellem strafudmålingen og grovheden af overtrædelsen og

størrelsen af den finansielle virksomhed, der har begået overtrædelsen.

Der er derimod ikke grundlag for en forhøjelse af bødeniveauet for over-

trædelser af bagatelagtig karakter eller for små finansielle virksomheders

mindre grove overtrædelser af lovens bestemmelser. Finanstilsynet

vurderer efter tilsynets eksisterende praksis, hvornår en sag afgøres

henholdsvis administrativt eller strafferetligt. Denne vurdering sker med

udgangspunkt i almindelige proportionalitetsbetragtninger, jf. pkt. 4.3.3.

Forslaget tilsigter ikke ændringer i Finanstilsynets praksis med hensyn til,

hvilke tilfælde der søges afgjort med henholdsvis administrative påbud

eller påtaler, henholdsvis strafferetlige sanktioner, jf. nedenfor pkt. 11.9.1.

I forlængelse af udvalgets overvejelser i kapitel 9 foreslår udvalget, at

bødeniveauet for overtrædelse af lov om finansiel virksomhed fastsættes

efter en model, hvor de finansielle virksomheder opdeles i 5 kategorier

efter deres økonomiske størrelse, og hvor der for hver kategori fastsættes

følgende tre overordnede bødeniveauer:

•

Et særligt lavt bødeniveau for bøder for bagatelagtige overtrædelser,

Et skærpet bødeniveau for særligt grove overtrædelser og

Et generelt bødeniveau, som favner de resterende overtrædelser.

For fysiske personer foreslås en tilsvarende tredeling.

Bødeniveauet for bagatelagtige overtrædelser foreslås fastlagt til et be-

stemt beløb, dog således at de for virksomhedsbøder gradueres i forhold

til, hvilken størrelseskategori virksomheden befinder sig i.

De to øvrige overordnede bødeniveauer foreslås fastsat som et interval,

som bøden i de konkrete sager fastlægges inden for. Herved bliver det

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

136

198

bl.a. muligt at tage hensyn til, hvor grov den konkrete lovovertrædelse er,

og størrelsesmæssige udsving inden for de enkelte kategorier.

Fastsættelsen af straffen vil fortsat bero på domstolenes konkrete vurde-

ring i det enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen, og det an-

givne strafniveau vil kunne fraviges i op- og nedadgående retning, hvis

der i den konkrete sag foreligger skærpende eller formildende omstæn-

digheder, jf. herved de almindelige regler om straffens fastsættelse i straf-

felovens kapitel 10.

Forslaget er i skematisk oversigtsform fremstillet i afsnit 11.8.

De nærmere overvejelser om, hvordan den foreslåede skærpelse af ni-

veauet bør udformes, fremgår under pkt. 11.2-8.

Det drejer sig først og fremmest om at sikre en større differentiering af

bødeniveauerne med henblik på at skabe en større sammenhæng mellem

strafudmålingen og grovheden af overtrædelsen. I den sammenhæng son-

dres der som nævnt i første omgang mellem de groveste overtrædelser,

hvor udvalget foreslår, at der udmåles bøder med udgangspunkt i et sær-

ligt skærpet niveau, og overtrædelser, hvor udvalget foreslår, at bøderne

udmåles med udgangspunkt i det generelle niveau. Udvalgets overvejelser

om, hvilke overtrædelser der skal henregnes til kategorien af de groveste

overtrædelser, er anført under afsnit 11.2.

Udvalget foreslår som nævnt ovenfor en model, hvorefter de overordnede

bødeniveauer fastsættes med udgangspunkt i en opgørelse af størrelsen af

den finansielle virksomhed, der har begået overtrædelsen, og udvalget

foreslår i afsnit 11.3 en model til opgørelsen heraf.

Udvalget foreslår endvidere, at bødens størrelse – bortset fra bøder for

bagatelagtige overtrædelser – gradueres under hensyn til den konkrete

grovhed, jf. afsnit 11.4.

Udvalgets overvejelser om en øget differentiering af niveauerne af de

bøder, der udstedes til fysiske personer, anføres under afsnit 11.5.

Dertil kommer, at bøderne i sammenhæng med de almindelige regler om

konfiskation i højere grad skal sikre, at en eventuel økonomisk fordel ved

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

137

198

overtrædelsen fratages gerningsmanden, således at en overtrædelse af lov

om finansiel virksomhed ikke kan betale sig, jf. afsnit 11.6. Det gælder,

uanset om overtrædelsen er begået af en juridisk eller en fysisk person.

Under afsnit 11.7 foreslår udvalget et bødeniveau, der ligger under det

generelle bødeniveau, for bagatelagtige overtrædelser af lov om finansiel

virksomhed.

Under afsnit 11.8 er udvalgets samlede forslag til en model skitseret i to

oversigtsskemaer.

I afsnit 11.9 har udvalget anført nogle overvejelser om eventuelle afledte

konsekvenser af udvalgets forslag.

11.2. Udvalgets forslag om et skærpet bødeniveau for de groveste

overtrædelser

11.2.1. Problemstillingen

Udvalget finder – som anført i kapitel 9 – at der bør ske en skærpelse af

bødeniveauet i de særligt alvorlige tilfælde, hvor der kan opstå en risiko

for underminering af den finansielle stabilitet eller en svækket tillid til det

finansielle system eller følgeskade på realøkonomien.

For at konkretisere disse mere overordnede betragtninger foreslår udval-

get en bestemmelse, hvorefter der udmåles skærpede bøder i følgende

tilfælde:

1. Overtrædelser af lov om finansiel virksomhed, der medfører en ri-

siko for den finansielle virksomheds fortsatte drift.

2. Drift af en finansiel virksomhed uden lovpligtig tilladelse.

3. Grove eller gentagne tilsidesættelser af oplysningspligter for fi-

nansielle virksomheder i forhold til Finanstilsynet under skærpen-

de omstændigheder.

De enkelte led gennemgås nærmere nedenfor.

Under pkt. 11.2.4 har udvalget endvidere overvejet, om der tillige bør

indføres skærpede bøder for grove overtrædelser af reglerne om kundebe-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

138

198

skyttelse i lov om finansiel virksomhed, når overtrædelsen er egnet til at

svække kundernes tillid til det finansielle system.

Under pkt. 11.2.5 har udvalget endvidere overvejet, om der tillige bør

indføres skærpede bøder for overtrædelser, der har medført en betydelig

økonomisk gevinst.

11.2.2. Skærpede bøder for overtrædelser af lov om finansiel

virksomhed eller CRR, der medfører en risiko for den finansielle

virksomheds fortsatte drift

Et særligt karakteristikum for finansielle virksomheder er, at de bl.a. har

omgang med betroede midler, som skal tilbagebetales. Finansielle virk-

somheder er bl.a. på den baggrund underlagt specielle krav for at beskytte

selskabet imod insolvens i form af bl.a. kapitalkrav, jf. pkt. 3.6.1. Kravene

til finansielle virksomheders kapital er blandt de vigtigste bestemmelser

til sikring af indskydere, obligationsindehavere, forsikringstagere og øvri-

ge kreditorer. Reglerne sikrer, at der er en kapital, der fungerer som en

stødpude for kreditorernes krav, og kapitalkravene er således centrale i

forhold til stabiliteten i den finansielle sektor. Udvalget finder, at der er et

behov for at indføre skærpede bøder for overtrædelser af lov om finansiel

virksomhed eller CRR, der medfører en risiko for den finansielle virk-

somheds fortsatte drift. Det forudsættes i den forbindelse, at der er tale

om en overtrædelse, der efter sin karakter generelt er egnet til at skabe en

risiko for virksomhedens fortsatte drift.

Om dette er tilfældet afhænger i første omgang af, om virksomheden som

led i overtrædelsen (ulovligt) påtager sig en økonomisk risiko af en sådan

størrelse, at virksomheden, hvis risikoen bliver realiseret, ikke længere

kan overholde de gældende kapitalkrav. Afgørelsen heraf vil bero på en

konkret vurdering af de enkelte overtrædelser og af de nærmere omstæn-

digheder, som virksomheden befandt sig i, da overtrædelsen fandt sted.

Som eksempler på sådanne overtrædelser kan nævnes, at et pengeinstitut

overtræder reglerne om store eksponeringer, der er beskrevet i afsnit 3.7,

jf. artikel 395, stk. 1, i CRR, og hermed skaber en koncentrationsrisiko,

der ville bevirke, at instituttet ikke ville kunne overholde kapitalkravene,

hvis eksponeringen eller eksponeringerne nedskrives til 0. En lignende

situation kan opstå, hvis instituttet i strid med artikel 395, stk. 1, i CRR

påtager sig eksponeringer mod en kreds af personer, der er indbyrdes le-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

139

198

delsesmæssigt eller økonomisk forbundne, på en sådan måde, at 25 %-

grænsen samlet overskrides på trods af, at de enkelte eksponeringer er

under 25 %-grænsen. Et andet eksempel kan være en finansiel virksom-

hed, der på grund af en generel høj eksponering mod et risikofyldt marked

(berettiget) har fået et påbud, jf. § 350, stk. 1, nr. 2, i lov om finansiel

virksomhed af Finanstilsynet om at foretage visse nødvendige foranstalt-

ninger, fordi der er en ikke uvæsentlig risiko for, at virksomhedens øko-

nomiske stilling på grund af indre eller ydre forhold udvikler sig således,

at virksomheden vil miste sin tilladelse, og virksomheden herefter over-

træder dette påbud.

Som nævnt er størrelsen af den (ulovlige) økonomiske risiko, som den

finansielle virksomhed påtager sig som led i overtrædelsen, afgørende.

Derimod er spørgsmålet om, hvor nærliggende den ulovligt påtagede risi-

ko er, uden betydning for, om overtrædelsen omfattes af bestemmelsen. I

det ovenfor anførte eksempel med overskridelse af 25 %-grænsen, jf. arti-

kel 395, stk. 1, i CRR, er det således alene størrelsen af eksponeringen,

der er afgørende, mens spørgsmålet om, hvor solid den pågældende debi-

tor er, er uden betydning for, om der skal fastsættes en skærpet bøde efter

forslaget.

I anden række kan også overtrædelser, der ikke direkte berører en så stor

andel af den samlede virksomhed, alene eller sammen med andre over-

trædelser udgøre en risiko for den fortsatte drift. Det forudsættes, at dette

er tilfældet, hvis virksomheden befandt sig i en objektiv konstaterbar

økonomisk sårbar situation, og der samtidig er tale om en grov overtræ-

delse af regler, der har til formål at skærme finansielle virksomheder mod

betydelige, generelle økonomiske risici.

Udtrykket ”en økonomisk sårbar situation” omfatter for så vidt angår

pengeinstitutter og realkreditinstitutter tilfælde, hvor instituttet er under

det individuelle solvensbehov, jf. § 124, stk. 2, i lov om finansiel virk-

somhed. Tilsvarende gælder for fondsmæglerselskaber, jf. § 125, stk. 4,

og investeringsforvaltningsselskaber, jf. § 126 a, stk. 1, 2. pkt. På forsik-

ringsområdet er forsikringsselskaberne pr. 1. januar 2016 blevet inddelt i

gruppe 1- og gruppe 2-selskaber, hvor gruppe 2 er de mindste forsikrings-

selskaber. For gruppe 1-selskaber vil en økonomisk sårbar situation være,

hvor et selskab er under solvenskapitalkravet, jf. den nye § 126 c, stk. 2,

og for gruppe 2-selskaber vil det være, hvor et selskab er under det indi-

viduelle solvensbehov, jf. den nye § 126, stk. 4. Fælles for disse situatio-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

140

198

ner er, at Finanstilsynet vil gribe ind og stille særlige krav til virksomhe-

dernes drift.

Hvis en finansiel virksomhed befinder sig i en sådan økonomisk sårbar

situation, vil grove overtrædelser af regler, der har til formål at skærme

finansielle virksomheder mod betydelige, generelle risici, skulle sanktio-

neres med en skærpet bøde. Som eksempler på sådanne regler kan næv-

nes:

•

§ 70, stk. 1, nr. 2 og 3, i lov om finansiel virksomhed, der fastsæt-

ter, at bestyrelsen for en finansiel virksomhed, en finansiel hol-

dingvirksomhed og en forsikringsholdingvirksomhed ”skal…

identificere og kvantificere virksomhedens væsentlige risici og

fastlægge virksomhedens risikoprofil, herunder fastsætte, hvilke

og hvor store risici virksomheden må påtage sig” og ”fastlægge

politikker for, hvorledes virksomheden skal styre hver af virksom-

hedens væsentlige aktiviteter og de risici, der er knyttet hertil, un-

der hensyntagen til samspillet mellem disse…”.

§ 70, stk. 5, i lov om finansiel virksomhed der fastsætter, at besty-

relsen for virksomheden løbende skal ”vurdere, om direktionen

varetager sine opgaver i overensstemmelse med den fastlagte risi-

koprofil, de fastlagte politikker og retningslinjerne for direktio-

nen”, og at bestyrelsen ”skal træffe passende foranstaltninger, hvis

dette ikke er tilfældet”.

§ 71, stk. 1, nr. 4, i lov om finansiel virksomhed der fastsætter, at

en finansiel virksomhed, en finansiel holdingvirksomhed og en

forsikringsholdingvirksomhed skal ”have effektive former for

virksomhedsstyring, herunder…effektive procedurer til at identifi-

cere, forvalte, overvåge og rapportere om de risici, som virksom-

heden er eller kan blive udsat for”.

§ 77 a i lov om finansiel virksomhed om krav til aflønning af be-

styrelsen, direktionen og andre ansatte, hvis aktiviteter har væsent-

lig indflydelse på virksomhedens risikoprofil.

§ 147, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed der fastsætter nærme-

re regler om, at pengeinstitutter, realkreditinstitutter, fondsmæg-

lerselskaber og investeringsforvaltningsselskaber ikke må ”eje fast

•

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

141

198

ejendom eller have kapitalandele i ejendomsselskaber for mere

end 20 % af kapitalgrundlaget”.

•

CRR artikel 412, stk. 1, der fastsætter, at institutterne ”skal besid-

de likvide aktiver, hvis samlede størrelse dækker udgående penge-

strømme minus indgående pengestrømme i stresssituationer, såle-

des at det sikres, at institutterne opretholder likviditetsbuffere, der

er tilstrækkelige til at dække eventuelle ubalancer mellem indgå-

ende og udgående pengestrømme i alvorlige stresssituationer over

en periode på 30 dage”.

Som anført er det herved en forudsætning, at der er tale om grove over-

trædelser af regler af den nævnte karakter. Ved vurderingen heraf må

navnlig lægges vægt på størrelsen af den risiko, overtrædelsen har med-

ført.

11.2.3. Skærpede bøder for drift af en finansiel virksomhed uden

lovpligtig tilladelse samt grove eller gentagne tilsidesættelser af finan-

sielle virksomheders oplysningspligter i forhold til Finanstilsynet

under skærpende omstændigheder

Udøvelse af finansiel virksomhed kræver efter reglerne i afsnit II i lov om

finansiel virksomhed tilladelse fra Finanstilsynet. Drives en finansiel

virksomhed uden en sådan lovpligtig tilladelse, unddrager virksomheden

sig hermed helt Finanstilsynets kontrol, der er en væsentlig forudsætning

for kundernes og investorernes generelle tillid til det finansielle system i

Danmark, og der bør derfor udmåles en skærpet bøde i sådanne tilfælde.

Lov om finansiel virksomhed indeholder mange og forskelligartede plig-

ter for virksomhederne til at oplyse om status på eller ændringer i deres

forhold. Kortvarige eller undskyldelige overtrædelser heraf kan i mange

tilfælde være uden konkret betydning for Finanstilsynets kontrol. Hvis en

finansiel virksomhed derimod i grove eller gentagne tilfælde tilsidesætter

sine oplysningspligter, herunder ved at undlade at give pligtige oplysnin-

ger eller ved at give direkte urigtige eller vildledende oplysninger, således

at virksomheden reelt unddrager sig tilsynets kontrol, er dette imidlertid

efter udvalgets opfattelse også egnet til at underminere den generelle tillid

til det finansielle system i Danmark. Der bør derfor også udmåles en

skærpet bøde i disse tilfælde.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

142

198

Det forudsættes i den forbindelse, at de tilsidesættelser af de finansielle

virksomheders oplysningspligt, der omfattes af bestemmelsen, enkeltvis

eller tilsammen sker under ”skærpende omstændigheder”. Hensigten med

denne betingelse er at afgrænse anvendelsen af skærpede bøder til tilfæl-

de, hvor overtrædelsen har en sådan grovhed, at den kan sidestilles med at

drive en finansiel virksomhed uden tilladelse. Om dette er tilfældet vil

bero på en konkret vurdering af de samlede omstændigheder. Som ek-

sempel på, at tilsidesættelse af en oplysningspligt må anses for omfattet af

bestemmelsen, kan nævnes det forhold, at det konstateres, at den mang-

lende indberetning m.v. har hindret eller vanskeliggjort Finanstilsynets

kontrolvirksomhed i forhold til forhold af en sådan karakter, at betingel-

serne for, at Finanstilsynet helt eller delvist kunne have tilbagekaldt virk-

somhedens tilladelse til at drive finansiel virksomhed, eller have udstedt

påbud om afsættelse af et medlem af ledelsen eller have udstedt påbud om

at iværksætte de nødvendige foranstaltninger for at opfylde et individuelt

fastsat solvenskrav, jf. § 225, stk. 2, ville være opfyldt, hvis Finanstilsynet

havde haft de omhandlede informationer. Som et eksempel kan nævnes

tilsidesættelse af pligten efter § 75 i lov om finansiel virksomhed om

straks at underrette Finanstilsynet om forhold, der er af afgørende betyd-

ning for virksomhedens fortsatte drift. Af andre eksempler kan nævnes, at

en virksomhed forsætligt foretager en forkert indberetning af kapitalfor-

holdene eller likviditetsforholdene for at dække over, at virksomheden

ikke opfylder kravene hertil eller indgiver et årsregnskab, der ikke giver

et retvisende billede af virksomhedens aktiver og passiver, finansielle

stilling samt resultat, jf. § 186, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed. Det

anførte gælder dog ikke, hvis Finanstilsynet på anden vis fra virksomhe-

den har fået de pågældende oplysninger.

11.2.4. Bør der indføres skærpet bøde for grove overtrædelser af reg-

ler om kundebeskyttelse i lov om finansiel virksomhed, når overtræ-

delsen er egnet til at svække kundernes tillid til det finansielle sy-

stem?

Finansielle ydelser er af afgørende betydning for de fleste kunder, og

konsekvensen af forkerte valg kan være stor

. Det er baggrunden for de

kundebeskyttelsesregler, der findes i lov om finansiel virksomhed, herun-

Se i den forbindelse erhvervs- og vækstministerens besvarelser af 21. november 2014 af Folke-

tingets Erhvervs- Vækst- og Eksportudvalgs spørgsmål nr. 35 og 36 af 28. oktober 2014 (alm. del.

2014-2015) (1. samling).

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

143

198

der de generelle og specifikke regler om god skik i lovens afsnit III. Reg-

lerne supplerer den enkelte kundes mulighed for at gøre et civilretligt krav

gældende i tilfælde, hvor en finansiel virksomhed eksempelvis har hand-

let i strid med en aftale med kunden eller har pådraget sig et erstatnings-

ansvar på grund af ansvarspådragende rådgivning.

Da overtrædelser af kundebeskyttelsesreglerne i lov om finansiel virk-

somhed ofte vil have en karakter, der giver grundlag for et civilretligt

ansvar, finder udvalget, at der som udgangspunkt ikke er grundlag for

skærpede bøder for overtrædelser af kundebeskyttelsesregler, ud over den

skærpelse, der følger af udvalgets forslag vedrørende det generelle niveau

for virksomhedsbøder, jf. afsnit 11.4.

Udvalget har imidlertid overvejet, om der bør fastsættes skærpede bøder

for overtrædelser af kundebeskyttelsesreglerne, som har en karakter eller

et omfang, der – på linje med de tilfælde, der er nævnt under pkt. 11.2.2

og 11.2.3 – er egnede til at svække kundernes generelle tillid til de finan-

sielle virksomheder.

Denne tillid er afgørende for, at det finansielle system fungerer, hvorfor

overtrædelser, der svækker tilliden til systemet, har en betydning, der

rækker ud over den skade, der overgår de kunder, der er umiddelbart be-

rørt af overtrædelsen. Dette gælder ikke mindst overtrædelser, der inde-

bærer en tilsidesættelse af kundernes interesser på en måde, der er svært

gennemskuelig for den almindelige kunde.

Udvalget har imidlertid fundet, at det ikke er muligt på tilfredsstillende

vis at opstille en klar afgrænsning af, hvornår sådanne overtrædelser mere

generelt er egnede til at svække kundernes generelle tillid til det finansiel-

le system, og hvor stor en svækkelse der i givet fald skal være tale om.

Efter udvalgets opfattelse vil et centralt – men ikke i sig selv tilstrække-

ligt – element for, at en overtrædelse kan anses for egnet til at svække

kundernes generelle tillid til det finansielle system, navnlig være, at den

vedrører større kundegrupper.

Det betyder, at der i sådanne tilfælde i almindelighed vil foreligge flere

ensartede overtrædelser. Dette vil der kunne tages hensyn til ved bøde-

fastsættelsen, således at der i praksis vil kunne opnås et bødeniveau, der

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

144

198

svarer til det foreslåede niveau for skærpede bøder, jf. afsnit 11.8. Som

nævnt vil fastsættelsen af straffen fortsat bero på domstolenes konkrete

vurdering i det enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen, og

det angivne strafniveau vil kunne fraviges i op- og nedadgående retning,

hvis der i den konkrete sag foreligger skærpende eller formildende om-

stændigheder, jf. herved de almindelige regler om straffens fastsættelse i

straffelovens kapitel 10.

Udvalget foreslår på den baggrund ikke en særregel om skærpede bøder

for overtrædelse af kundebeskyttelsesreglerne i lov om finansiel virksom-

hed.

11.2.5. Bør der indføres skærpede bøder for overtrædelser, der

medfører eller tilsigter en betydelig gevinst?

Overtrædelser af den finansielle lovgivning kan i nogle tilfælde medføre

betydelige besparelser for virksomheder eller give mulighed for at opnå

en ulovlig fortjeneste. Dette kan eksempelvis ske ved, at et pengeinstitut,

for at opnå en besparelse, i strid med § 71, stk. 1, nr. 4, i lov om finansiel

virksomhed groft undlader at sikre de rette ressourcer i form af nødvendi-

ge personalemæssige kompetencer og/eller systemer til at identificere,

forvalte, overvåge og rapportere om de risici, som virksomheden er eller

kan blive udsat for. Som et andet eksempel kan nævnes et fondsmægler-

selskab, der udarbejder prospekter for kunder, som udbyder værdipapirer,

hvilket er i strid med § 9, stk. 2, i lov om finansiel virksomhed, da udar-

bejdelse af prospekter ikke er omfattet af de aktiviteter, som en fonds-

mægler må udføre.

Forsætlige overtrædelser af den finansielle lovgivning med henblik på at

opnå en betydelig fortjeneste eller undgå en betydelig udgift har efter ud-

valgets opfattelse en karakter, der i vidt omfang kan sidestilles med egent-

lig økonomisk kriminalitet for egen vindings skyld. Sådanne overtrædel-

ser kan i nogle tilfælde, herunder navnlig tilfælde med potentielle betyde-

lige samfundsmæssige skadevirkninger – på samme måde som kartelsager

efter konkurrenceloven og sager om markedsmisbrug efter værdipapir-

handelsloven – få betydelige samfundsmæssige skadevirkninger.

Udvalget har på den baggrund overvejet, om der bør indføres skærpede

bøder for overtrædelser, der medfører eller tilsigter en betydelig gevinst.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

145

198

Udvalget har herved forudsat, at en tilsigtet fortjeneste og/eller besparelse

må anses for betydelig, hvis den i sig selv eller i sammenhæng med andre

tilsvarende overtrædelser til samtidig pådømmelse overstiger en grænse

på omkring 500.000 kr.

Størrelsen af den tilsigtede eller opnåede genvist er imidlertid efter udval-

gets opfattelse ikke i sig selv tilstrækkelig til at medføre konsekvenser for

den finansielle stabilitet eller tilliden til det finansielle system. Selv hvis

en finansiel virksomhed overtræder bestemmelser i den finansielle lov-

givning med henblik på at opnå en sådan betydelig gevinstfortjeneste eller

undgå en betydelig udgift, er der efter udvalgets opfattelse således ikke

nødvendigvis tale om forbrydelser, der har et sådant omfang, at de i sig

selv kan få betydning for den finansielle stabilitet eller den generelle tillid

til det finansielle system. De har på den baggrund en anden karakter end

de overtrædelser, der er nævnt ovenfor under pkt. 11.2.1-3.

Udvalget bemærker endvidere, at det forhold, at der med en lovovertræ-

delse opnås eller tilsigtes en gevinst, i sig selv udgør et forhold, der efter

straffelovens almindelige regler om straffastsættelse taler i skærpende

retning, jf. udvalgets forslag herom under afsnit 11.4. Dertil kommer, at

udvalget har foreslået forhøjede bøder i tilfælde, hvor en eventuel øko-

nomisk gevinst ikke kan konfiskeres, jf. afsnit 11.6.

Udvalget foreslår på den baggrund, at sådanne overtrædelser ikke omfat-

tes af forslaget om skærpede bøder.

11.3. Øget differentiering af bødeniveauet på grundlag af størrelsen

af den virksomhed, som har begået overtrædelsen

11.3.1 Problemstillingen

Som anført i kapitel 9 tyder udvalgets gennemgang af praksis vedrørende

det gældende bødeniveau på, at der ikke i praksis tages højde for størrel-

Denne grænse svarer den beløbsmæssige afgrænsning, der i retspraksis er antaget at være blandt

andet afgørende for, om forsikringsbedrageri henføres under straffelovens § 285, stk. 1, eller §

286, stk. 2, jf. Vagn Greve m.fl.,

Kommenteret Straffelov, Speciel del,

10. omarbejdede udgave,

side 571. Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2012. Endvidere svarer det til den afgrænsning, der

efter forarbejderne til straffelovens § 289 er afgørende for, om overtrædelse af blandt andet skatte-

lovgivningen skal henføres under bestemmelsen, jf. lovforslag nr. L 11 af 23. februar 2004, alm.

bemærkningerne pkt. 2.1.1 sammenholdt med de specielle bemærkninger til den foreslåede § 1, nr.

3, jf. Folketingstidende 2004-2005, 2. samling, Tillæg A, s. 367 og 390.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

146

198

sen på – og dermed de økonomiske forhold (styrke) hos – en virksomhed,

som overtræder lov om finansiel virksomhed. På grund af den meget be-

tydelige forskel i størrelsen af de finansielle virksomheder må det anses

for vanskeligt for de retsanvendende myndigheder i de enkelte sager på en

ensartet måde at lægge vægt på virksomhedens finansielle styrke.

Udvalget foreslår på den baggrund, at der udformes en model, der på en

overskuelig og praktisk håndterbar måde angiver, hvordan dette aspekt

kan inddrages i bødeudmålingen i de enkelte sager. Formålet med en så-

dan model er at sikre, at bødeniveauerne fastlægges, således at det und-

gås, at små og mindre virksomheder straffes uforholdsmæssigt hårdere

end større virksomheder, og at større virksomheder pålægges bøder, der i

offentligheden opleves som økonomisk helt irrelevante i forhold til deres

finansielle styrke.

En tilsvarende problemstilling gør sig gældende for fastsættelse af de

skærpede bøder, som udvalget har foreslået i afsnit 11.2, og udvalgets

model bør derfor tilsvarende finde anvendelse på fastsættelsen af sådanne

bøder.

11.3.2. Virksomhedernes størrelse bør opgøres på baggrund af deres

nettoomsætning

11.3.2.1. Udvalgets generelle overvejelser

Udvalget har på den baggrund overvejet forskellige modeller for, hvordan

der kan skabes en større sammenhæng mellem bødeniveauet og størrelsen

på den virksomhed, som overtræder lov om finansiel virksomhed.

Lov om finansiel virksomhed finder anvendelse for forskellige typer af

virksomheder som bl.a. pengeinstitutter, realkreditinstitutter, fondsmæg-

lerselskaber, investeringsforvaltningsselskaber og forsikringsselskaber.

For at sikre at bødeniveauet så vidt muligt opleves ensartet ved, at det står

i forhold til den enkelte virksomheds økonomiske formåen på tværs af de

forskellige sektorer, foreslår udvalget, at bødeniveauet fastsættes i forhold

til et kendt økonomisk nøgletal, der kan konstateres på baggrund af sel-

skabernes årsregnskaber.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

147

198

Det er i den forbindelse udvalgets opfattelse, at en model, som baserer sig

på en inddeling efter virksomhedernes årlige nettoomsætning, vil være

den mest hensigtsmæssige.

Når udvalget foreslår, at der tages udgangspunkt i virksomhedernes om-

sætning i modsætning til f.eks. en egenkapital, hænger det sammen med,

at artikel 70, litra c, i CRD IV-direktivet fastsætter, at der ved udmåling af

administrative bøder efter direktivet bl.a. skal kunne lægges vægt på den

juridiske eller fysisk persons ”finansielle

styrke… f.eks. med udgangs-

punkt i en juridisk persons samlede omsætning eller en fysisk persons

årsindkomst”.

Omsætningen afspejler endvidere i højere grad end f.eks.

egenkapitalen virksomhedens aktuelle finansielle styrke belyst gennem

dens aktivitetsniveau i det år, overtrædelsen er begået. Også efter CRD

IV-direktivet lægges der i øvrigt vægt på virksomhedernes nettoomsæt-

ning, idet dette tal tillægges betydning ved direktivets fastsættelse af

mindste fælles maksima for administrative bøder efter direktivet.

11.3.2.2. Opgørelsen af de finansielle virksomheders nettoomsætning

For kreditinstitutter og andre finansielle virksomheder end forsikringssel-

skaber defineres nettoomsætningen som summen af nettorenteindtægter

(indgående renteindtægter modregnet udgående renteudgifter) og netto

gebyr- og provisionsindtægter (indgående gebyr- og provisionsindtægter

modregnet udgående gebyr- og provisionsudgifter).

For forsikringsselskaber defineres nettoomsætning som værdien af præ-

mieindtægter og medlemsbidrag for egen regning (indgående medlemsbi-

drag og bruttopræmieindtægter modregnet for afgivne genforsikrings-

præmier samt erstatningsudgifter og pensionsydelser for egen regning).

Jf. artikel 66, stk. 2, litra c, og artikel 67, stk. 2, litra e, der begge fastsætter et mindste maksi-

mum for administrative økonomiske sanktioner for juridiske personer på

”op til 10 % af virksom-

hedens samlede årlige nettoomsætning, herunder bruttoindkomsten bestående af renteindtægter og

tilsvarende indtægter, indtægter fra aktier og andre værdipapirer med fast/variabelt afkast samt

gebyrer og provisionsindtægter, jf. artikel 316 i forordning (EU) nr. 575/2013, i det foregående

forretningsår”.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

148

198

11.3.2.3. Særligt om opgørelsen af nettoomsætningen for filialer af

udenlandske virksomheder

Udvalget har nærmere overvejet, hvordan virksomhedens nettoomsætning

bør opgøres, hvis en overtrædelse af lov om finansiel virksomhed begås

af en filial af en udenlandsk virksomhed. Filialen er ikke et selvstændigt

retssubjekt

, og det strafferetlige ansvar – og dermed også straffen i form

af en bøde – vil derfor i sidste ende påhvile hele selskabet – og ikke kun

filialen. På den baggrund taler hensynet til at sikre, at bøderne i sådanne

tilfælde også skal være følelige for større udenlandske virksomheder for

at medregne virksomhedens samlede nettoomsætning.

Heroverfor kan nævnes det forhold, at en filials virksomhed har en bety-

delig lighed med tilsvarende virksomhed drevet gennem et dansketableret

datterselskab, og at bøderne i de to tilfælde derfor som udgangspunkt bør

beregnes efter samme principper, således at det alene er selve filialens

nettoomsætning, der medregnes. I samme retning taler i et vist omfang

endvidere, at der blandt navnlig de største udenlandske finansielle virk-

somheder er eksempler på så store virksomheder, at de falder helt uden

for de kategorier, som udvalget har opstillet nedenfor, i en sådan grad, at

det kan give anledning til betænkelighed at anvende en model med sæd-

vanlig ekstrapolering ud fra de foreslåede bødeniveauer, jf. pkt. 11.8 ne-

denfor.

En sådan model forudsætter imidlertid, at oplysning om filialens

nettoomsætning er umiddelbart tilgængelig for myndighederne, enten i

kraft af virksomhedens offentlige regnskab eller en sædvanlig indberet-

ning

til Finanstilsynet eller evt. et tilsvarende tilsyn i virksomhedens

hjemland eller anden offentlig myndighed. Det vil endvidere være en for-

udsætning, at filialens omsætning er udtryk for filialens reelle aktivitet her

i landet

Jf. Troels Michael Lilja,

Filialbegrebet,

Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2010, 1. udgave,

side 403f.

Citibank 76 mia. USD (ca. 498 mia. DKK), HSBC 47,2 mia. USD (ca. 309 mia. DKK) og

Deuche Bank 28,7 mia. EUR (ca. 214 mia. DKK) (koncernregnskaber for 2015)

Finanstilsynet modtager således som udgangspunkt indberetninger om omsætningstallet for en

filial i det omfang, disse yder pengeinstitutvirksomhed. Derimod vil der ikke foreligge noget regn-

skab for filialen men blot en indberetning. Finanstilsynet kan i visse tilfælde dispensere for kravet

om indberetning af omsætningstallet for en filial, eksempelvis i det tilfælde hvor en filials aktivitet

her i landet skønnes at være begrænset.

Som et eksempel på, at dette ikke er tilfældet, kan nævnes, at Finanstilsynet har oplyst, at nogle

filialer indberetter, at de her i landet slet ikke har nogen omsætning i Danmark, f.eks. fordi alle

forretninger indgås i hjemlandet og dermed ikke fremgår af indberetningen.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

149

198

Såfremt disse forudsætninger er opfyldt, finder udvalget, at det er til-

strækkeligt alene at medregne filialens nettoomsætning. Da spørgsmålet

om en filials nettoomsætning her i landet ikke er egnet til at blive gjort til

genstand for nærmere bevisførelse i forbindelse med en straffesag, fore-

slår udvalget, at virksomhedens samlede nettoomsætning derimod med-

regnes, såfremt de nævnte forudsætninger ikke er opfyldt. For i disse til-

fælde at undgå den ovennævnte problemstilling med de meget store virk-

somheder foreslås det i sådanne tilfælde, at bøden – også i tilfælde, hvor

den udenlandske virksomheds nettoomsætning overstiger den øverste

kategori i skemaet, jf. pkt. 11.8 – som udgangspunkt udmåles inden for

rammerne af bødeniveauerne i skemaet, dvs. svarende til niveauet i den

øverste kategori.

Som nævnt vil fastsættelsen af straffen fortsat bero på domstolenes kon-

krete vurdering i det enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen,

og det angivne strafniveau vil kunne fraviges i op- og nedadgående ret-

ning, hvis der i den konkrete sag foreligger skærpende eller formildende

omstændigheder, jf. herved de almindelige regler om straffens fastsættel-

se i straffelovens kapitel 10.

11.3.2.4. Særligt om opgørelsen af nettoomsætning ved grænseover-

skridende virksomhed

I relation til overtrædelser, der begås af udenlandske virksomheder, der

her i landet udøver grænseoverskridende virksomhed omfattet af lov om

finansiel virksomhed, gør de samme problemstillinger som ved filialer sig

som udgangspunkt også gældende, jf. pkt. 11.3.2.3 ovenfor.

I denne sammenhæng er sammenligningen med et dansk datterselskab

efter udvalgets opfattelse dog ikke helt så nærliggende.

Dertil kommer, at virksomhedens nettoomsætning her i landet typisk ikke

vil være tilgængelig i et regnskab m.v.

Udvalget foreslår på den baggrund, at nettoomsætningen opgøres på

samme måde som for filialer af udenlandske virksomheder, hvor betingel-

serne for at lægge filialens nettoomsætning til grund ikke er opyldt. Der

henvises til pkt. 11.3.2.3 ovenfor.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

150

198

11.3.2.5 Særligt om opgørelsen af holdingvirksomheders

nettoomsætning

Et mindretal af udvalgets medlemmer (Den danske Fondsmæglerfor-

ening) finder, at anvendelse af udvalgets model med inddragelse af netto-

omsætningstal ved bødefastsættelse for finansielle holdingvirksomheder

risikerer at medføre et kunstigt udgangspunkt for disse virksomheder,

medmindre der i det konkrete tilfælde består en direkte sammenhæng

mellem forseelsen og driften i et datterselskab. I andre tilfælde bør det

derfor som hidtil overlades til domstolene at fastsætte et passende bøde-

niveau for finansielle holdingvirksomheder uafhængigt at sådanne om-

sætningstal. Mindretallet lægger herved vægt på, at finansielle holding-

virksomheder ikke udøver finansiel virksomhed i henhold til særlig tilla-

delse, og at udvalgets arbejde ikke har afdækket praksis for sanktioner

vedrørende holdingselskaber. Der er derfor ikke et tilstrækkeligt grundlag

til at tage stilling til en bødemodel, der omfatter disse typer af virksomhe-

der. Dertil kommer, at holdingvirksomheders overtrædelse af den finan-

sielle lovgivning kun undtagelsesvis vil have betydning for driften af den

finansielle virksomhed og derved for den finansielle stabilitet, der er ud-

gangspunktet for udvalgets kommissorium. Dette understøttes af, at den

danske regulering af finansielle holdingvirksomheder kun på ganske få

områder implementerer EU-regulering, og at der således er tale om et

område, der ikke reguleres tilsvarende intensivt i vores nabolande. Der

bør på den baggrund ikke nødvendigvis være en sammenhæng mellem

anvendelsen af finansielle datterselskabers omsætning og bødeudmålin-

gen for den finansielle holdingvirksomhed.

Udvalgets flertal (de øvrige medlemmer) finder, at bødestraf for overtræ-

delser af lovgivningen om finansiel virksomhed, der begås af finansielle

holdingvirksomheder – ligesom ved overtrædelser af den samme lovgiv-

ning begået af andre virksomheder – bør fastsættes under hensyntagen til

gerningsvirksomhedens finansielle styrke. I det omfang holdingvirksom-

heders overtrædelser konkret må anses for mindre skadelige eller grove,

kan der inden for rammerne af den generelle model, som udvalget fore-

slår, tages højde herfor som led i den øgede differentiering af bødeni-

veauet på grundlag af grovheden, jf. afsnit 11.4 nedenfor. Flertallet finder

således, at bødestraffen også for holdingvirksomheders vedkommende

bør fastsættes i overensstemmelse med den generelle model, som udval-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

151

198

get foreslår for fastsættelsen af bøder for overtrædelser af lovgivningen

om finansiel virksomhed.

For finansielle holdingvirksomheder og forsikringsholdingvirksomheder

gør sig imidlertid det særlige forhold gældende, at sådanne virksomheder

som udgangspunkt ikke har en omsætning, da disse selskaber som ud-

gangspunkt ikke driver virksomhed med salg af finansielle tjenesteydelser

(eller varer).

Fastlæggelsen af en sådan virksomheds finansielle styrke i relation til

fastlæggelsen af bødeniveauet kunne derfor i princippet i stedet opgøres

på grundlag af virksomhedens egenkapital. En sådan løsning ville imid-

lertid indebære, at der for denne virksomhedskategori måtte opstilles en

helt særlig model, der i væsentlig grad afviger fra den foreslåede. Endvi-

dere kan det bemærkes, at en virksomheds egenkapital ikke nødvendigvis

– på samme måde som en virksomheds nettoomsætning – reflekterer virk-

somhedens styrke på det finansielle marked. Flertallet foreslår på den

baggrund, at virksomhedernes finansielle styrke i stedet opgøres under

hensyntagen til nettoomsætningen i selskabernes underliggende virksom-

heder.

Flertallet har i den forbindelse overvejet en model, hvorefter nettoomsæt-

ningen opgøres til den samlede nettoomsætning i koncernen, som kan

henregnes til holdingselskabets ejerandel, fratrukket den del, der angår

koncerninterne transaktioner. En sådan model vil efter flertallets opfattel-

se kunne resultere i meget store bøder for visse virksomheder.

For at undgå uforholdsmæssigt store bøder foreslår flertallet, at ”nettoom-

sætningen” i en sådan holdingvirksomhed til brug for udvalgets bødemo-

del – under hensyn til holdingvirksomhedens ejerandel – i stedet opgøres

som nettoomsætningen hos den af dens finansielle koncernvirksomheder,

som har den største nettoomsætning.

Til illustration kan nævnes følgende eksempler:

•

Hvis en finansiel holdingvirksomhed f.eks. ejer 100 % af aktierne

i en bank med en årlig nettoomsætning på 100 mio. kr., og 100 %

af aktierne i et forsikringsselskab med en årlig omsætning på 75

mio. kr., kan begge dattervirksomheders nettoomsætning i det hele

henregnes til holdingselskabet, og holdingselskabets ”nettoom-

sætning” til brug for udvalgets bødemodel fastsættes på den bag-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

152

198

grund til 100 mio. kr., da dette svarer den største nettoomsætning i

datterselskaberne.

•

Hvis den finansielle holdingvirksomhed i stedet f.eks. ejer 60 % af

aktierne i en bank med en årlig nettoomsætning på 100 mio. kr.,

og 100 % af aktierne i et forsikringsselskab med en årlig omsæt-

ning på 75 mio. kr., kan alene 60 mio. kr. af bankens omsætning

(60 % af 100 mio. kr.) henregnes til bankens ejerandel, mens 75

mio. kr. (100 % af 75 mio. kr.) af forsikringsselskabets omsætning

kan henregnes til holdingselskabets ejerandel. Holdingselskabets

”nettoomsætning” til brug for udvalgets bødemodel opgøres heref-

ter til 75 mio. kr.

Hvis forsikringsselskabet i det foregående eksempel har et 75 %-

ejet livsforsikringsdatterselskab med en nettoomsætning på 200

mio. kr., kan 150 mio. kr. heraf henregnes til holdingselskabet

(100 % af 75 % af 200 mio. kr., idet det forudsættes, at de reste-

rende 25 % ikke er ejet af selskaber inden for koncernen). Da den-

ne nettoomsætning herefter er den største i holdingselskabets kon-

cern, opgøres holdingselskabets ”nettoomsætning” til brug for ud-

valgets bødemodel herefter til 150 mio. kr.

•

Som det ses, følger det af den foreslåede model, at et holdingselskabs

nettoomsætning altid vil være mindre end eller lig med det største datter-

selskabs omsætning. Det er således muligt, at holdingselskabet (f.eks.

hvis det ”kun” ejer 75 % af datterselskabet) falder i en mindre kategori

end datterselskabet, men det vil – i modsætning til, hvad der ville være

tilfældet, hvis der blev lagt vægt på den samlede koncernomsætning –

ikke kunne blive omfattet af en højere kategori.

Flertallet er opmærksomt på, at det efter omstændighederne kan være en

følge af den foreslåede model, at der ses bort fra en ikke ubetydelig netto-

omsætning i de underliggende datterselskaber. Flertallet har imidlertid i

den forbindelse som nævnt lagt vægt på, at opgørelsen ikke angår hol-

dingselskabets egen nettoomsætning. Det bemærkes i den forbindelse, at

fastsættelsen af straffen som nævnt fortsat vil bero på domstolenes kon-

krete vurdering i det enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen,

og at det angivne strafniveau vil kunne fraviges i op- og nedadgående

retning, hvis der i den konkrete sag foreligger skærpende eller formilden-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

153

198

de omstændigheder, jf. herved de almindelige regler om straffens fastsæt-

telse i straffelovens kapitel 10.

11.3.2.6 Særligt om opgørelsen af ”øvrige virksomheders” nettoom-

sætning

For øvrige virksomheder, dvs. de virksomheder, der er reguleret i lov om

finansiel virksomhed, men som ikke er finansielle virksomheder, finan-

sielle holdingselskaber eller forsikringsholdingselskaber, såsom investe-

ringsrådgivere, sparevirksomheder, CO

-kvotebydere og ISPV’er

, fore-

slås bøden ligeledes fastsat ud fra disse virksomheders nettoomsætning.

Fremgår posten nettoomsætning ikke af den enkelte type virksomheds

regnskab, bør der på samme vis som ved ovennævnte beregning af netto-

omsætningen for finansielle virksomheder tages udgangspunkt i de poster

i virksomhedernes regnskab, der viser virksomhedens hovedindtægter og

udgifter.

11.3.3. Hvordan bør nettoomsætningen inddrages i den konkrete

bødefastsættelse?

Efter udvalgets opfattelse bør bødestørrelsen ikke udmåles ved at inddra-

ge nettoomsætningen direkte i en matematisk model ved indeksering. Det

skyldes for det første navnlig, at en sådan streng matematisk beregnings-

model er i strid med dansk retstradition, bortset fra retsområder, hvor der

er tale om overtrædelser af ensartet grovhed, hvilket ikke er tilfældet i den

finansielle lovgivning. Dertil kommer for det andet, at der efter udvalgets

opfattelse for at undgå, at bøderne for de større virksomheder skal blive

større end nødvendigt, kan være behov for ikke at fastsætte bødeniveauet

efter en sådan entydig størrelsesmæssig sammenhæng.

Udvalget foreslår på den baggrund i stedet at foretage en størrelsesmæssig

kategorisering af virksomhederne i et antal niveauer baseret på deres net-

toomsætning, og at der inden for hver kategori fastsættes et interval, der

udgør udgangspunktet for udmåling af bøder begået i førstegangstilfælde

af virksomheder i den pågældende kategori. Som det fremgår af udvalgets

forslag til kategorisering nedenfor, er der også inden for de enkelte kate-

gorier tale om betydelige forskelle på de omfattede virksomheder. Ved

Jf. om disse ”øvrige virksomheder” noten til skemaet i pkt. 11.3.4.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

154

198

fastsættelsen af den konkrete bøde er det derfor forudsat i den foreslåede

model, at der bl.a. skal lægges vægt på, om virksomheden er blandt de

små eller større virksomheder i den pågældende kategori. Om hensynta-

gen til overtrædelsens grovhed mm. henvises til afsnit 11.4 nedenfor.

11.3.4. Den konkrete kategorisering af virksomhederne

Udvalget har med bistand fra Finanstilsynet opgjort samtlige danske fi-

nansielle virksomheder størrelsesmæssigt på baggrund af virksomheder-

nes nettoomsætning. Opgørelsen viser, at der er tale om en betydelig stør-

relsesmæssig spredning, hvor den største virksomhed har en nettoomsæt-

ning på omkring 27 mia. kr.

Udvalget foreslår på den baggrund følgende kategorier af virksomheder:

Kategori

Nettoomsætning

Antal finansielle

virk-

somheder i kategorien

144

Kategori 1

Kategori 2

Kategori 3

Kategori 4

Kategori 5

‹ 50. mio. kr.

+ 50 mio. kr. - 100 mio. kr.

+100 mio. kr. - 1 mia. kr.

+ 1 mia. kr. - 10 mia. kr.

+ 10 mia. kr. - 100 mia. kr.

Som det fremgår heraf, er langt størstedelen – ca. 91 % – af de finansielle

virksomheder i en af de tre ”mindste” kategorier.

Opgørelsen viser alene fordelingen blandt finansielle virksomheder. Lov om finansiel virksom-

hed regulerer imidlertid flere virksomhedstyper end de, der betegnes finansielle virksomheder, jf.

lovens § 1, jf. § 5, nr. 1. Kategoriseringen vil også skulle anvendes på disse typer af virksomheder.

Det drejer sig navnlig om 50 finansielle holdingvirksomheder og forsikringsholdingvirksomheder.

Dertil kommer andre typer af virksomheder, herunder sparevirksomheder (2 stk.), CO

-kvote-

bydere (0 stk. ud over de, der også er finansielle virksomheder), fælles datacentraler (10 stk.),

ISPV’er (0 stk.) og investeringsrådgivere (46 stk.). Erhvervs- og vækstministeren har i november

2015 sendt udkast til lov om ændring af lov om finansiel virksomhed og lov om finansielle rådgi-

vere m.v. i høring. I lovudkastet foreslås bl.a. at reguleringen af investeringsrådgivere flyttes fra

lov om finansiel virksomhed til lov om finansielle rådgivere og boligkreditformidlere. Dermed

samles og ensartes reguleringen af alle typer finansielle rådgivere, der betjener forbrugere, i én lov.

Der er endnu ikke fremsat lovforslag på baggrund af høringen. Vedtages en sådan ændring, vil

overtrædelse af den del af reguleringen af investeringsrådgivere, der i dag findes i lov om finansiel

virksomhed, ikke blive omfattet af udvalgets forslag.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

155

198

Andelen af finansielle virksomheder i hver virksomhedstype, kategorise-

ret efter nettoomsætning i danske kroner, fordeler sig som anført neden-

for. Antal virksomheder i hver kategori er angivet af tallet over hver ko-

lonne.

144

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Under 50

mio.

+ 50 mio. -

100 mio.

+ 100 mio. -

1 mia.

+ 1 mia. -

10 mia.

+ 10 mia. -

100 mia.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Fondsmæglerselskab

Realkreditinstitut

Livsforsikringsselskab

Investeringsforvaltningsselskab

Skadesforsikringsselskab

Pengeinstitut

11.4. Øget differentiering af bødeniveauet på baggrund af overtræ-

delsens grovhed

De eksisterende bødeniveauer for overtrædelse af lov om finansiel virk-

somhed tager som beskrevet i kapitel 9 efter udvalgets opfattelse ikke i

tilstrækkelig grad højde for forskelle i grovheden af de konkrete overtræ-

delser, og der er derfor behov for, at der i højere grad sker en differentie-

ring af bøderne på grundlag heraf. Udvalget har på den baggrund overve-

jet en række modeller for, hvordan dette kan sikres.

Udvalget har i den forbindelse i første omgang overvejet, om de strafbe-

lagte bestemmelser i lov om finansiel virksomhed kan inddeles i kategori-

er efter, hvor grov overtrædelsen af bestemmelsen kan karakteriseres som,

og på den baggrund fastsætte bødeniveauer for hver kategori. Konkret har

udvalget overvejet, om bestemmelserne i lov om finansiel virksomhed

kan inddeles i 3 niveauer, således at overtrædelserne inddeles i kategori-

erne mindre alvorlig, alvorlige og meget alvorlige. En inddeling af be-

stemmelserne i lov om finansiel virksomhed i et sådant bødekatalog for-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

156

198

udsætter imidlertid, at forskellige overtrædelser af de enkelte bestemmel-

ser har en sådan ensartet karakter, at bøden som udgangspunkt bør fast-

sættes ens, sådan som dette f.eks. er tilfældet for overtrædelser af færd-

selslovgivningen. Udvalgets drøftelser har vist, at dette i mange situatio-

ner ikke vil være tilfældet. Der kan således f.eks. være forskel på, hvor

længe en overtrædelse har stået på, om der er tilsigtet/opnået en berigelse

ved overtrædelsen, størrelsen heraf, eller om der er realiseret en risiko for

tab for virksomhedens kunder og/eller investorer. Dertil kommer, at en

sådan inddeling ikke vil give tilstrækkelig mulighed for differentiering af

bødeniveauerne mellem forskellige overtrædelser. Udvalget finder på den

baggrund, at en sådan model ikke er hensigtsmæssig.

Udvalget foreslår på den baggrund – og i overensstemmelse med den mo-

del, der er beskrevet ovenfor under afsnit 11.3 – i stedet en model, hvor

der i bemærkningerne til en nyaffattet bestemmelse, der erstatter § 373,

stk. 9, i lov om finansiel virksomhed, angives et interval for bøder i hen-

hold til lov om finansiel virksomhed, der i første omgang er afhængigt af

størrelsen af den virksomhed, der har begået overtrædelsen.

Det er herefter tanken, at domstolene – i overensstemmelse med de al-

mindelige regler om straffastsættelse, jf. straffelovens § 51, jf. §§ 80 – 82

– ved udmåling af bøden inden for det angivne interval bl.a. skal lægge

vægt på grovheden af den konkrete overtrædelse. Som anført ovenfor,

forudsættes det, at domstolene efter omstændighederne vil kunne fravige

de angivne niveauer i op- eller nedadgående retning.

11.5. Særligt om bødeniveauerne for fysiske personer

Udvalget finder, at der i lyset af den foreslåede regulering af bødeniveau-

erne for virksomhederne, tillige bør ske en differentiering af bødeniveau-

erne mellem på den ene side fysiske personer og på den anden side juridi-

ske personer, og at der i overensstemmelse med almindelige principper

for strafudmåling bør fastsættes bødeniveauer for fysiske personer, som

står i forhold til de pågældendes økonomiske formåen.

Strafansvar for fysiske personer for overtrædelse af lov om finansiel virk-

somhed må navnlig antages at kunne komme på tale i forhold til ledelsen

af eller overordnede ansatte i de enkelte finansielle virksomheder

. Også

Jf. Rigsadvokatens meddelelse nr. 5/1999,

Strafansvar for juridiske personer,

pkt. 3.1.1.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

157

198

i forhold til sådanne personer er der efter udvalgets opfattelse en betydelig

forskel på indkomstniveauet fra virksomhed til virksomhed. Ofte angives

et bødeniveau i bemærkningerne til strafbestemmelserne for overtrædelser

af særlovgivningen som et beløb eller et interval angivet i absolutte tal. På

baggrund af den – som ovenfor nævnt – ofte forekommende betydelige

forskel på indkomstniveauet fra virksomhed til virksomhed foreslår ud-

valget, at bøden som udgangspunkt i stedet udmåles i et interval, der fast-

sættes i forhold til den pågældendes nettoårsindkomst i det år, overtrædel-

sen er begået (gerningstidspunktet). En sådan model er bl.a. inspireret af

bestemmelsen i CRD IV-direktivet artikel 70, litra c. Fastsættelse af en

bøde på grundlag af nettoindkomst kendes i dansk ret i dag bl.a. fra færd-

selslovens § 117 b

, hvor gerningsmandens nettomånedsløn anvendes

som udgangspunkt for fastsættelse af bøder.

Udvalget foreslår på den baggrund, at bøder til fysiske personer som ud-

gangspunkt udmåles under hensyntagen til den pågældendes indtægtsfor-

hold på gerningstidspunktet, således at overtrædelser omfattet af det gene-

relle bødeniveau som udgangspunkt skal straffes med bøder i et interval

fra 10.000 kr. til 1 nettomånedsløn, hvori også indgår variable løndele

der er skattepligtige i det pågældende år

, mens der for overtrædelser, der

sanktioneres med skærpede bøder, som udgangspunkt bør udmåles en

bøde på mellem 1 og 2 nettomånedslønninger, medmindre forholdet er af

en sådan karakter, at det sanktioneres med frihedsstraf. Fastsættelsen af

den konkrete bøde vil herefter – i overensstemmelse med straffelovens

almindelige regler om straffastsættelse – bl.a. bero på grovheden af den

konkrete overtrædelse, ligesom der f.eks. vil kunne lægges vægt på, om

den pågældende på domstidspunktet har fået en væsentligt forringet øko-

nomi, og om der f.eks. er sket rettighedsfrakendelse.

I sager om spritkørsel, hvor alkoholkoncentrationen i blodet under eller efter kørslen har været i

intervallet 0,51-2,00 promille, fastsættes straffen i førstegangstilfælde i medfør af færdselslovens §

117, stk. 1, smh.m. § 117 b, stk. 1, jf. § 53, stk. 1, som udgangspunkt til en bøde på 1 måneds

nettoløn x størrelsen af alkoholpromillen. Bøden beregnes på følgende måde: (Årlig bruttoindtægt

x 1000 x promillens størrelse)/25.000, jf. f.eks. Rigsadvokatens Meddelelse 4-2000 om sanktions-

påstande m.v. i færdselssager, pkt. 5.1.1. Det følger heraf, at nettomånedslønnen opgøres som 1/25

af den årlige bruttoindtægt.

Jf. definitionen heraf i § 5, stk. 1, nr. 42, i lov om finansiel virksomhed.

Jf. herom f.eks. Vejledning nr. 9120 af 4. marts 2015 om fortolkning af § 71, stk. 1, nr. 9, og stk.

3, og §§ 77 a-d i lov om finansiel virksomhed og bekendtgørelse om lønpolitik og oplysningsfor-

pligtelser om aflønning i finansielle virksomheder, finansielle holdingvirksomheder samt forsik-

ringsholdingvirksomheder.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

158

198

11.6. Forhøjet bøde for overtrædelser, der medfører en økonomisk

fordel

Som beskrevet i indledningen, mener udvalget, at bøderne i sammenhæng

med de almindelige regler om konfiskation i det mindste bør sikre frata-

gelse af gerningsmandens eventuelle økonomiske fordel ved overtrædel-

sen, således at en overtrædelse af lov om finansiel virksomhed ikke skal

kunne betale sig

Udvalget foreslår på den baggrund, at der, som i eksempelvis miljøbe-

skyttelsesloven § 110, stk. 6, fastsættes en regel, efter hvilken der ved

fastsættelsen af bøden skal tages særskilt hensyn til en ved overtrædelsen

opnået økonomisk fordel, hvis denne ikke kan konfiskeres efter reglerne i

straffelovens 9. kapitel.

I de tilfælde, hvor en overtrædelse har medført en fortjeneste eller en be-

sparelse, der ikke kan konfiskeres efter straffelovens regler herom, inde-

bærer forslaget således, at der fastsættes en forhøjet bøde. Den forhøjede

bøde fastsættes herefter ved at lægge den skønnede fortjeneste eller be-

sparelse oven i den bøde, der bliver resultatet af den model, udvalget har

skitseret ovenfor. Det gælder uanset, om der er tale om en fysisk eller

juridisk person.

I det omfang der ved en begået overtrædelse alene er tilsigtet – men ikke

opnået – en fortjeneste eller besparelse, udmåles der ikke en forhøjet bøde

efter den foreslåede bestemmelse. Da en tilsigtet fortjeneste eller bespa-

relse imidlertid efter straffelovens almindelige regler

er af betydning for

vurderingen af overtrædelsens grovhed, vil der imidlertid i sådanne til-

fælde kunne lægges vægt herpå ved udmålingen af bøden efter den oven-

for foreslåede model.

11.7. Lavt bødeniveau for bagatelagtige overtrædelser af lov om

finansiel virksomhed

Som det fremgår af kapitel 9, er det udvalgets opfattelse, at der ikke er

grundlag for at forhøje bødeniveauet for rent bagatelagtige overtrædelser.

Jf. f.eks. UfR 2013.196H, hvor der i forbindelse med en fængselsstraf for kursmanipulation i

strid med værdipapirhandelsloven efter straffelovens § 75, stk. 1, skete konfiskation af den opnåe-

de fortjeneste på 1 mio. kr.

Jf. straffelovens § 51, stk. 3.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

159

198

Det drejer sig om tilfælde, hvor den konkrete overtrædelse alene har haft

en formel karakter, idet der i det konkrete tilfælde ikke i nævneværdigt

omfang har været tale om tilsidesættelse af de beskyttelseshensyn til kun-

der og investorer samt Finanstilsynets kontrol m.v., som den overtrådte

regel har til formål at beskytte.

Afgørende er i den henseende, om den

konkrete overtrædelse

er af baga-

telagtig karakter, mens det ikke er afgørende, om overtrædelser af den

generelle regel

i andre sammenhænge vil kunne få stor betydning for

virksomhedens kunder, investorer m.v. Bagatelagtige overtrædelser kan

efter omstændighederne eksempelvis være fejl i formalia, samt fejl i eller

manglende interne procedurer og forretningsgange, modeller for bereg-

ning af kapital m.v.

Som eksempel på en overtrædelse af en sådan rent formel karakter kan

nævnes det tilfælde, at en bank, som har tilladelse som pengeinstitut efter

§ 7, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed, ikke benytter betegnelsen

”bank” i sit virksomhedsnavn. Instituttet overtræder herved § 7, stk. 6, i

lov om finansiel virksomhed, hvorefter virksomheden skal benytte beteg-

nelsen ”bank” i sit navn. Overtrædelsen er derfor egnet til at give omver-

denen den fejlagtige opfattelse, at banken ikke er underlagt tilsyn og

dækket af Indskydergarantifonden m.v., mens den ikke kan medføre ska-

de eller risiko herfor på bankens kunder eller investorer, da banken har

tilladelse som pengeinstitut, hvorved indskydere m.v. er sikrede.

Som et andet eksempel kan nævnes, at formanden for bestyrelsen i et

pengeinstitut i sin beretning for generalforsamlingen ikke redegør for af-

lønningen af bestyrelsen og direktionen i det foregående regnskabsår og

om den forventede aflønning i indeværende og kommende regnskabsår.

Undladelsen er en overtrædelse af § 77 d, stk. 2

, i lov om finansiel virk-

somhed, der bevirker, at generalforsamlingen ikke får indblik i aflønning

og lønpolitik og derfor ikke har mulighed for at komme med indsigelser

herimod. Da virksomheden imidlertid har overholdt kravene til aflønning,

medfører overtrædelsen ikke nogen økonomisk negativ effekt på institut-

tet. Det er herved endvidere en forudsætning, at overtrædelsen kun er sket

den ene gang, og at de udeladte aflønningsforhold ikke afviger væsentligt

§ 77 d, stk. 2: ” I en finansiel virksomhed, en finansiel holdingvirksomhed eller en forsikrings-

holdingvirksomhed skal formanden for bestyrelsen i sin beretning for virksomhedens øverste

organ redegøre for aflønningen af virksomhedens bestyrelse og direktion. Redegørelsen skal inde-

holde oplysninger om aflønningen i det foregående regnskabsår og om den forventede aflønning i

indeværende og det kommende regnskabsår.”

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

160

198

fra det, bestyrelsesformanden oplyste på den foregående generalforsam-

ling, således at forsamlingen ikke forholdes muligheden for at gribe ind

over for sådanne ændringer.

For sådanne bagatelagtige overtrædelser er der som anført ikke grundlag

for at forhøje det eksisterende bødeniveau. Udvalget finder dog, at der bør

ske en mindre graduering af bødeniveauet for sådanne mere formelle

overtrædelser i forhold til størrelsen af den virksomhed, der har begået

overtrædelsen. På den baggrund foreslår udvalget, at der fastsættes et lavt

bødeniveau på 10.000 kr. til 50.000 kr. for sådanne overtrædelser af-

hængig af virksomhedens størrelse.

Udvalget foreslår i forlængelse heraf, at der på tilsvarende vis indføres en

fast, lav bødestørrelse for sådanne overtrædelser, der begås af fysiske per-

soner. Udvalget finder, at bøden for fysiske personer passende kan fast-

sættes til 5.000 kr.

11.8 Fastlæggelse af bødeniveauet og skematisk sammenfatning af

udvalgets modelforslag

Udvalget har på baggrund af det ovenfor anførte overvejet, hvilke bøde-

niveauer der bør foreslås.

Udvalget har herved i opadgående retning navnlig lagt vægt på, at bøder-

ne for såvel større som mindre virksomheder bør kunne afspejle den kon-

krete overtrædelses grovhed. Der må i den forbindelse lægges vægt på, at

overtrædelser af lov om finansiel virksomhed i lyset af erfaringerne fra

finanskrisen – som anført i pkt. 9.7.1 – i dag må betragtes med større al-

vor end tidligere. Dertil kommer, at udvalgets gennemgang af de finan-

sielle virksomheders nettoomsætninger viser, at der er meget stor forskel

på virksomhederne. Ligheds- og rimelighedsbetragtninger taler i den for-

bindelse i høj grad for, at bøderne differentieres, således at de – i mod-

sætning til det eksisterende niveau – også fremstår som økonomisk føleli-

ge for større virksomheder.

I modsat retning har udvalget heroverfor lagt vægt på, at udvalgets gen-

nemgang af antallet af straffesager for overtrædelse af lov om finansiel

virksomhed er så begrænset, at der ikke på denne baggrund ud fra gene-

ralpræventive hensyn på nuværende tidspunkt er grundlag for at hæve

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

161

198

bødeniveauet, jf. pkt. 9.7.1. Udvalgets sammenligning af bødeniveauerne

i Danmark og Tyskland viser endvidere, at niveauerne i disse lande svarer

nogenlunde til hinanden, og at der således – uanset de væsentligt højere

niveauer, der er konstateret i Sverige og Storbritannien – ikke er et enty-

digt billede af, at det danske bødeniveau ligger markant under niveauerne

i de undersøgte lande, jf. pkt. 9.6.2.

Udvalgets forslag beror på en samlet afvejning af de nævnte hensyn.

Det

generelle bødeniveau

for kategorien af de mindste virksomheder fo-

reslås herefter fastsat med udgangspunkt i det eksisterende niveau, idet

der med det afmålte interval bl.a. bliver mulighed for at tage højde for at

tilpasse bøderne til også at omfatte grovere overtrædelser. Bødeniveauer-

ne for de øvrige kategorier foreslås med udgangspunkt heri forhøjet for

hver størrelseskategori, således at bøderne i højere grad bliver følelige for

de større virksomheder. Som anført i pkt. 11.3.3 i foreslås der ikke en

ligefrem proportional udvikling i bødeniveauerne mellem de enkelte ka-

tegorier.

Det

skærpede bødeniveau

foreslås fastsat på samme måde for hver enkel

kategori, dog således at niveauerne klart overstiger det generelle bødeni-

veau, så det afspejler alvorligheden af de særligt grove overtrædelser, der

omfattes af det skærpede bødeniveau, jf. afsnit 11.2.

Samlet set indebærer udvalgets forslag, navnlig for de større virksomhe-

der, en markant forhøjelse i forhold til det gældende bødeniveau.

Udvalgets forslag til model for fastsættelse af bødeniveauer for overtræ-

delse af de strafbelagte bestemmelser i lov om finansiel virksomhed kan

herefter beskrives således:

Bøder til juridiske personer

Bødeniveau for

virksomheder i

omsætningskate-

gori 1

Netto-

omsætning

Bøde for

bagatel-

overtrædelser

- 50.mio. kr.

10.000 kr.

Bødeniveau

for virksom-

heder i omsæt-

ningskategori

+ 50 mio. kr.

- 100 mio. kr.

20.000 kr.

Bødeniveau for

virksomheder i

omsætningskate-

gori 3

+ 100 mio. kr.

- 1 mia. kr.

30.000 kr.

Bødeniveau

for virksom-

heder i omsæt-

ningskategori

+ 1 mia. kr.

-10 mia. kr.

40.000 kr.

Bødeniveau for

virksomheder i

omsætningska-

tegori 5

+ 10 mia. kr.

- 100 mia. kr.

50.000 kr.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

162

198

Generelt

niveau for

virksomheds-

bøder*

Skærpet

niveau for

virksomheds-

bøder*

25.000 kr. –

100.000 kr.

50.000 kr. –

200.000 kr.

150.000 kr. –

600.000 kr.

500.000 kr. –

2 mio. kr.

1,5 mio. kr. –

5 mio. kr.

500.000 kr. –

1 mio. kr.

750.000 kr. –

2 mio. kr.

1,5 mio. kr. –

5 mio. kr.

4 mio. kr. –

15 mio. kr.

9 mio.kr. –

50 mio. kr.

*Hertil kommer et tillæg i form af en forhøjet bøde mhp. fratagelse af evt.

fortjeneste/sparede udgifter som følge af overtrædelsen, hvis dette ikke

kan ske efter reglerne om konfiskation.

Såfremt overtrædelser begås af en virksomhed med en større nettoomsæt-

ning end nævnt i skemaet, forudsætter udvalget, at bøden fastsættes med

udgangspunkt i en ekstrapolation ud fra de i skemaet fastsatte bødeni-

veauer. Om de særlige forhold, der gør sig gældende vedrørende opgørel-

sen af udenlandske virksomheders omsætning i relation til fastsættelsen af

bøder for overtrædelser begået af filialer af udenlandske virksomheder og

som led i grænseoverskridende virksomhed, henvises til pkt. 11.3.2.3 og

pkt. 11.3.2.4 ovenfor.

Bøder til fysiske personer

Bøde for bagatelovertrædelser 5.000 kr.

for fysiske personer

Generelt bødeniveau for fysi- 10.000 kr. - 1 nettomå-

ske personer

nedsløn*.

Skærpet bødeniveau for fysi- 1 - 2 nettomånedslønning-

ske personer

er*.

* Hertil kommer et tillæg i form af en forhøjet bøde mhp. fratagelse af

evt. fortjeneste/sparede udgifter som følge af overtrædelsen, hvis dette

ikke kan ske efter reglerne om konfiskation.

Der henvises endvidere til kapitel 12 om udvalgets udkast til lovforslag

om ændring af lov om finansiel virksomhed med tilhørende bemærknin-

ger.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

163

198

11.9. Overvejelser om afledte ændringer som følge af udvalgets

forslag

11.9.1. Finanstilsynets praksis for anvendelse af administrative påbud

og påtaler foreslås ikke ændret

Finanstilsynets praksis med hensyn til, hvilke tilfælde der søges afgjort

administrativt ved et påbud eller en påtale, og hvilke der søges afgjort ved

en strafferetlig sanktion, er beskrevet i pkt. 4.3.1 og 4.3.2 sammenholdt

med pkt. 4.3.3. Som det fremgår heraf, vælger Finanstilsynet navnlig den

konkrete reaktionsform ud fra en proportionalitetsbetragtning, og tilsynets

afgørelser om påbud og påtaler bidrager i vidt omfang til at præcisere og

udfylde bestemmelser i lov om finansiel virksomhed, der indeholder en

høj grad af skøn.

Spørgsmålet om ændring af Finanstilsynets praksis i så henseende er ikke

omfattet af udvalgets kommissorium, og der er ikke med udvalgets for-

slag tilsigtet ændringer i den nævnte praksis.

En sådan ændring er heller ikke forudsat i udvalgets forslag om fastsæt-

telse af bøder for bagatelagtige overtrædelser, uanset at sådanne overtræ-

delser efter den gældende praksis ofte vil blive håndteret med en admini-

strativ afgørelse. Udvalgets forslag herom skal således alene ses som et

udtryk for, at der – hvis sådanne overtrædelser sanktioneres strafferetligt

– bør gælde et særligt lavt niveau.

11.9.2. Ændret regulering af området for udstedelse af administrative

bødeforelæg

Udvalget er opmærksomt på, at forslaget om en øget differentiering af

bødeniveauet for overtrædelse af lov om finansiel virksomhed vil indebæ-

re, at der ikke længere vil være et sikkert grundlag for det konkrete bøde-

niveau for bestemte overtrædelser.

Hermed bortfalder en væsentlig forudsætning for at kunne udstede admi-

nistrative bødeforelæg, jf. ovenfor pkt. 4.3.4.

Det må derfor forventes, at bl.a. de regler, som erhvervs- og vækstmini-

steren har fastsat i medfør af § 373 a, stk. 1, vil skulle revideres.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

164

198

11.9.3. Grænsen for anvendelse af frihedsstraf i stedet for bøde fore-

slås ikke ændret

Efter bestemmelserne i § 373, stk. 1, 4, 6 og 7, i lov om finansiel virk-

somhed kan fysiske personers overtrædelse af en række bestemmelser

m.v. straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder. Udvalgets gen-

nemgang af retspraksis i relation til overtrædelser af lov om finansiel

virksomhed har vist, at der kun i ét tilfælde er idømt frihedsstraf.

Udvalget har efter sit kommissorium ikke til opgave at behandle spørgs-

målet om, hvilke forhold der skal straffes med frihedsstraf i stedet for

bøde, og udvalgets forslag i øvrigt tilsigter dermed ikke ændringer i den

eksisterende retstilstand.

En sådan ændring er heller ikke forudsat i udvalgets forslag om skærpede

bøder i relation til fysiske personer eller udvalgets forslag om forhøjede

bøder i tilfælde, hvor en opnået gevinst/besparelse ikke kan konfiskeres.

Udvalgets forslag på disse områder er således alene udtryk for udvalgets

opfattelse af et passende bødeniveau, såfremt den konkrete overtrædelse

alene skal straffes med bøde.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

165

198

Kapitel 12 Udvalgets lovudkast med bemærkninger

§1

I lov om finansiel virksomhed, jf. lovbekendtgørelse nr. 182 af 18. februar

2015, som ændret senest ved § 1 i lov nr. 1563 af 15. december 2015,

foretages følgende ændring:

§ 373

ophæves

stk. 9,

og efter stk. 10, der herefter bliver stk. 9, ind-

sættes:

»Stk.

10.

Ved udmåling af bøder efter stk. 1-7 og 9 lægges vægt på

overtrædelsens grovhed og gerningsmandens økonomiske forhold. For

overtrædelser begået af juridiske personer lægges i den forbindelse vægt

på virksomhedens nettoårsomsætning på gerningstidspunktet. For over-

trædelser begået af fysiske personer lægges vægt på den pågældendes

indtægtsforhold på gerningstidspunktet.

Stk. 11.

Der udmåles en skærpet bøde for overtrædelser efter stk.

1-7 og 9, der indebærer:

1) Risiko for en finansiel virksomheds fortsatte drift.

2) Drift af en finansiel virksomhed uden lovpligtig tilladel-

se.

3) Grov eller gentagen tilsidesættelse af finansielle virk-

somheders oplysningspligter i forhold til Finanstilsynet

under skærpende omstændigheder.

Stk. 12.

Er der ved en overtrædelse opnået en økonomisk fordel,

konfiskeres denne efter reglerne i straffelovens 9. kapitel. Kan der ikke

ske konfiskation, skal der tages særskilt hensyn hertil ved udmåling af en

bøde.«

Bemærkninger til de foreslåede bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Som anført i kapitel 9 og 10 finder udvalget, at der bør ske en skærpelse

og øget differentiering af bødeniveauet, således at det i højere grad afspej-

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

166

198

ler grovheden af den konkrete overtrædelse, og således at bødens størrelse

kommer til at afspejle den finansielle styrke hos den virksomhed eller

person, der har begået overtrædelsen.

Med forslaget til nr. 1 gennemføres udvalgets forslag til en skærpelse og

differentiering af bødeniveauet for bøder i henhold til lov om finansiel

virksomheder. Det bemærkes, at bødestraffen, uanset de nedenfor angivne

retningslinjer for bødens fastsættelse, fortsat vil bero på domstolenes

konkrete vurdering i det enkelte tilfælde af sagens omstændigheder, og de

angivne bødeniveauer vil således kunne fraviges i både op- og nedadgå-

ende retning, hvis der i den konkrete sag foreligger skærpende eller for-

mildende omstændigheder, jf. herved de almindelige regler om straffens

fastsættelse i straffelovens kapitel 10.

Forslaget tilsigter at angive udgangspunktet for udmåling af bøder for en

førstegangsovertrædelse af lov om finansiel virksomhed m.v. Ved udmå-

ling af en bøde for flere samtidige overtrædelser af lov om finansiel virk-

somhed m.v. fastsættes den samlede bøde efter det i retspraksis fastlagte

almindelige princip om modereret kumulation, dvs. at strafskylden – og

dermed den idømte straf – ikke vokser i samme takt som antallet af for-

brydelser, som pådømmes samtidig. I de specielle bemærkninger til den

gældende bestemmelse i § 373, stk. 9, der blev indsat ved lov nr. 1556 af

21. december 2010, var det bl.a. forudsat, at ”bøderne

ved andengangstil-

fælde … som udgangspunkt beregnes på grundlag af en forhøjelse på 50

procent, med 100 procent i tredjegangstilfælde, med 200 procent i fjerde-

gangstilfælde og så videre ved senere gentagelsestilfælde.”

Navnlig hen-

set til den ikke ubetydelige forhøjelse af bødeniveauet, der foreslås, er det

ikke fundet hensigtsmæssigt at videreføre en så konkret forudsætning om

bødeudviklingen i gentagelsestilfælde under den foreslåede bestemmelse,

da det efter omstændighederne vil kunne føre til urimelige resultater. I

gentagelsestilfælde vil der imidlertid i overensstemmelse med de almin-

delige principper for strafudmåling ske en skærpelse af bødeniveauet, jf.

princippet i straffelovens § 81, nr. 1.

Forslaget tilsigter ikke ændringer i Finanstilsynets praksis med hensyn til,

hvilke tilfælde der søges afgjort med henholdsvis administrative påbud

eller påtaler, henholdsvis strafferetlige sanktioner, jf. ovenfor pkt. 11.9.1.

Forslaget er i skematisk oversigtsform fremstillet i afsnit 11.8, hvortil der

henvises.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

167

198

(Til

stk. 10)

I § 373,

stk. 10, 1. pkt.,

er det foreslået, at der ved udmålingen af bøder

efter lov om finansiel virksomhed og regler fastsat i medfør heraf skal

lægges vægt på grovheden af overtrædelsen samt på gerningsmandens

økonomiske forhold. Bestemmelsen erstatter herved den gældende regel i

§ 373, stk. 9, i lov om finansiel virksomhed, hvorefter der skal lægges

vægt på grovheden af overtrædelsen, samt hvor længe overtrædelsen har

fundet sted. Uanset at overtrædelsens varighed således ikke længere ud-

trykkeligt nævnes i bestemmelsen, vil der fortsat skulle lægges vægt her-

på, da varigheden er en integreret del af, hvor grov overtrædelsen er, jf.

nedenfor. Den ophævede bestemmelse fandt efter sin ordlyd også anven-

delse på fastsættelse af frihedsstraf i medfør af lovens § 373. Der var

imidlertid ikke i bestemmelsens forarbejder knyttet nærmere forudsætnin-

ger om strafniveauet i sådanne tilfælde, og bestemmelsen indeholdt der-

med i relation til frihedsstraf reelt ikke et supplement til de almindelige

bestemmelser om straffastsættelse i straffelovens kapitel 10. Forslaget om

ophævelse af den gældende bestemmelse i stk. 9 indebærer således, at det

også fremover vil være de almindelige regler i straffeloven, der regulerer

fastsættelsen af frihedsstraf efter lov om finansiel virksomhed, og forsla-

get tilsigter på den baggrund ikke en indholdsmæssig ændring i relation til

reglerne udmåling af frihedsstraf for overtrædelse af lov om finansiel

virksomhed.

Som det fremgår i det sammenfattende skema ovenfor afsnit 11.8, er det

hensigten med bestemmelsen, at bøderne fremover som udgangspunkt

udmåles efter følgende model: Virksomhederne opdeles i 5 kategorier

efter deres økonomiske størrelse, og der fastsættes for hver kategori et

generelt bødeinterval, der efter forslaget skal danne udgangspunkt for

bøder til virksomheder i den pågældende kategori. Ved udmålingen af den

konkrete bøde inden for intervallet vil der herefter både skulle tages hen-

syn til virksomhedens størrelse i forhold til andre virksomheder i samme

kategori og til overtrædelsens grovhed. Det bemærkes, at bødestraffen,

uanset de nedenfor angivne retningslinjer for bødens fastsættelse, fortsat

vil bero på domstolenes konkrete vurdering i det enkelte tilfælde af sa-

gens omstændigheder, og det angivne bødeniveau vil således kunne fravi-

ges i både op- og nedadgående retning, hvis der i den konkrete sag fore-

ligger skærpende eller formidlende omstændigheder, jf. herved de almin-

delige regler om straffens fastsættelse i straffelovens kapitel 10.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

168

198

Ved vurderingen af

overtrædelsens grovhed

foreslås der ikke indført sær-

lige regler. Det vil således være de almindelige regler i straffeloven, her-

under særligt lovens §§ 51 og 80-82, der finder anvendelse. Det indebæ-

rer, at der både lægges vægt på karakteren af den bestemmelse, der over-

trædes, og de konkrete omstændigheder vedrørende overtrædelsen, som

taler i formildende eller skærpende retning, herunder som nævnt overtræ-

delsens varighed. Der vil i den forbindelse bl.a. kunne lægges vægt på,

om overtrædelsen konkret eller generelt har betydet en forøget risiko for

virksomhedens kunder, kreditorer og investorer m.v. og størrelsen af en

eventuel risiko. Endvidere vil det kunne tillægges vægt, om der ved over-

trædelsen er tilsigtet eller opnået en gevinst eller en besparelse ved ikke at

overholde reglerne.

Som eksempel kan nævnes det tilfælde, at et pengeinstitut i strid med lov

om finansiel virksomhed § 71, stk. 1, nr. 6, ikke har etableret den fornød-

ne funktionsadskillelse på kreditområdet. Bestemmelsen stiller krav om,

at der på kreditområdet som udgangspunkt skal være etableret funktions-

adskillelse mellem på den ene side de personer og organisatoriske enhe-

der, der har ansvaret for bevilling og etablering af kreditfaciliteter, og på

den anden side de personer og organisatoriske enheder, der har ansvaret

for kontrol og rapportering af de pågældende kreditfaciliteter. Hvis et

pengeinstitut, der skulle have etableret funktionsadskillelse, i strid med

den nævnte bestemmelse i vidt omfang får foretaget sin kontrol og rap-

portering af den samme personkreds, som har bevilget pengeinstituttets

eksponeringer, og dette har medført en forhøjet generel risiko for konflik-

ter, f.eks. i form af risiko for manglende erkendelse af bevillingsfejl og

dermed risiko for tab for pengeinstituttets indskydere m.v., taler dette

isoleret set (dvs. når der bortses fra virksomhedens økonomiske forhold,

jf. nedenfor) for, at bøden som udgangspunkt udmåles midt i det angivne

interval. Ved vurderingen af den konkrete grovhed må der imidlertid tilli-

ge lægges vægt på de nærmere omstændigheder vedrørende overtrædel-

sen. Har der i det konkrete tilfælde været tale om en meget kortvarig

overtrædelse, eller har den generelle risikoforøgelse af andre grunde væ-

ret af begrænset omfang, vil dette isoleret set kunne tale for, at anse over-

trædelsen for mindre alvorlig, således at bøden udmåles i den nedre del af

intervallet. Har overtrædelsen derimod haft nogen varighed eller har den-

ne fundet sted under omstændigheder, der tilsagde en særlig grad af for-

sigtighed, vil dette kunne tale for at udmåle bøden i den øvre ende af in-

tervallet.

SAU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 227: Oversendelse af "Betænkning om bødesanktioner på det finansielle område", fra erhvervs- og vækstministeren

Side

169

198

Som et andet eksempel kan nævnes det tilfælde, at et institut overtræder

artikel 77 i CRR. Denne bestemmelse fastsætter bl.a., at et institut skal

have Finanstilsynets forudgående tilladelse til at reducere, indfri eller

genkøbe egentlige kernekapitalinstrumenter udstedt af instituttet. Hvis en

bank uden Finanstilsynets godkendelse foretager en kapitalnedsættelse,

hvor kapitalgrundlaget efterfølgende er reduceret, overtræder banken her-

ved artikel 77. Bankens kapitalnedsættelse og heraf reducerede kapital-

grundlag kan udgøre en væsentlig risiko for både kunder, investorer m.v.,

da banken nu har forringet sit kapitalgrundlag, hvorved diverse investorer

og kreditorers retsstilling kan være væsentligt forringet, hvis banken skul-

le komme i yderligere problemer. Der er dermed som udgangspunkt tale

om en overtrædelse af en sådan grovhed, at bøden (isoleret set) bør ud-

måles i den øvre del af intervallet.

For

rent bagatelagtige overtrædelser,

der alene er af formel karakter, og

som i det konkrete tilfælde ikke i nævneværdigt omfang har medført en

tilsidesættelse af de hensyn til kunder og investorer samt Finanstilsynets

kontrol m.v., som den overtrådte regel har til formål at beskytte, foreslås

det dog, at der fastsættes et lavt bødeniveau på mellem 10.000 kr. og

50.000 kr. afhængigt af, hvilken kategori den pågældende virksomhed

befinder sig i. Disse bøder gradueres ikke yderligere i forhold til grovhe-

den m.v. Der henvises til det anførte herom i afsnit 11.7 og til det sam-

menfattende skema ovenfor under afsnit 11.8.

Som eksempel på en overtrædelse af en sådan ren formel karakter kan