Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del Bilag 96
Offentligt
1579723_0001.png
Lovafdelingen
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
8. december 2015
Statsrets- og
Menneskeretskontoret
Rasmus Krogh Pedersen
2013-750-0135
1816303
Notits om modtagne høringssvar til betænkning nr. 1553/2015 om
offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger
1. Indledning
Den 10. april 2015 afgav Udvalget om offentligt ansattes ytringsfrihed og
whistleblowerordninger betænkning nr. 1553/2015. Højesteretsdommer,
dr. jur. Jens Peter Christensen har været formand for udvalget, som
derudover har været sammensat af to universitetsprofessorer samt
repræsentanter for Danske Medier, Dansk Journalistforbund, KL, Danske
Regioner, FTF, Landsorganisationen i Danmark (LO), Akademikerne
(AC), DJØF, Folketingets Ombudsmand, Datatilsynet, Statsministeriet,
Finansministeriet, Justitsministeriet og det daværende Ministerium for
Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold.
Udvalget har bl.a. haft til opgave at vurdere, om der er behov for
lovgivning om offentligt ansattes ytringsfrihed, en styrket informations- og
rådgivningsindsats eller andre administrative tiltag for at understøtte
offentligt ansattes ytringsfrihed. Udvalget har i den forbindelse også
overvejet, om der er behov for en øget ansættelsesretlig beskyttelse af
offentligt ansatte, der anvender deres ytringsfrihed.
Udvalget har desuden haft til opgave at belyse fordele og ulemper ved
whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning, vurdere behovet for
sådanne ordninger og pege på, hvilke generelle retningslinjer eller hvilken
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 96: Høringssvar vedrørende betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, fra justitsministeren
lovregulering der i
whistleblowerordninger.
givet
fald
vil
kunne
opstilles
for
Justitsministeriet sendte den 10. april 2015 betænkningen i høring hos
adressaterne på den vedlagte høringsliste og gjorde betænkningen
tilgængelig på høringsportalen.
De modtagne høringssvar vedlægges i kopi.
I det følgende gengives udvalgets anbefalinger i oversigtsform (afsnit 2 og
3) og de indkomne høringssvar (afsnit 4). Der henvises i øvrigt til
betænkningens side 14 ff., hvor der findes en sammenfatning af udvalgets
overvejelser og anbefalinger.
2. Udvalgets anbefalinger om offentligt ansattes ytringsfrihed og
meddeleret
Et enigt udvalg har fundet, at der er behov for en fortsat og løbende
informationsindsats om offentligt ansattes ytringsfrihed.
Endvidere har et enigt udvalg fundet, at der ikke bør oprettes et
nævn til
sikring af offentligt ansattes ytringsfrihed.
Et flertal på 14 ud af udvalgets 17 medlemmer har fundet, at der ikke bør
indføres
lovgivning om indholdet af offentligt ansattes ytringsfrihed,
mens
et mindretal på 3 udvalgsmedlemmer (Dansk Journalist Forbund, Danske
Medier og professor Michael Gøtze) har anbefalet en lovfæstelse af de
gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed.
Desuden har et enigt udvalg ikke fundet anledning til at anbefale, at der
indføres
lovgivning om offentligt ansattes meddeleret.
2.2.
For så vidt angår
øget ansættelsesretlig beskyttelse i sager om
offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret,
har udvalget overvejet
forskellige mulige initiativer.
Et enigt udvalg har fundet, at der ikke bør indføres regler om
omvendt
bevisbyrde
på området.
Et flertal på 11 ud af udvalgets 17 medlemmer har fundet, at der ikke bør
indføres regler om
dom til fortsat ansættelse,
mens et mindretal i udvalget
2
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 96: Høringssvar vedrørende betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, fra justitsministeren
på seks medlemmer (Dansk Journalistforbund, Danske Medier, FTF,
Landsorganisationen i Danmark (LO), professor Michael Gøtze og
professor Søren Højgaard Mørup) har fundet, at der bør indføres sådanne
regler.
Seks medlemmer af udvalget (Dansk Journalistforbund, FTF,
Landsorganisationen i Danmark (LO), Akademikerne (AC), DJØF og
professor Michael Gøtze) har desuden fundet, at der bør indføres
regler om
delt bevisbyrde
i sager om offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret,
mens fem medlemmer af udvalget (Jens Peter Christensen (formand), KL,
Danske Regioner, Danske Medier og professor Søren Højgaard Mørup)
har fundet, at der ikke bør indføres sådanne regler. Seks medlemmer af
udvalget (repræsentanterne for Statsministeriet, Finansministeriet,
Justitsministeriet, det daværende Ministerium for Børn, Ligestilling,
Integration og Sociale Forhold, Datatilsynet og Folketingets
Ombudsmand) har ikke fremsat anbefalinger om, hvorvidt der bør indføres
regler om delt bevisbyrde.
Seks medlemmer af udvalget (Dansk Journalistforbund, FTF,
Landsorganisationen i Danmark (LO), Akademikerne (AC), DJØF og
professor Michael Gøtze) har anbefalet, at der indføres
regler om øget
godtgørelse,
mens fem medlemmer af udvalget (Jens Peter Christensen
(formand), KL, Danske Regioner, Danske Medier og professor Søren
Højgaard Mørup) har fundet, at der ikke bør indføres sådanne regler. Seks
medlemmer af udvalget (repræsentanterne for Statsministeriet,
Finansministeriet, Justitsministeriet, det daværende Ministerium for Børn,
Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, Datatilsynet og Folketingets
Ombudsmand) har ikke fremsat anbefalinger om, hvorvidt der bør indføres
regler om delt bevisbyrde.
3. Udvalgets anbefalinger om whistleblowerordninger
Et enigt udvalg har fundet, at der ikke bør
indføres lovkrav om
whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning.
Udvalget har i stedet
anbefalet, at det i den enkelte myndighed overvejes, om det er
hensigtsmæssigt, at der etableres en whistleblowerordning.
Et enigt udvalg har endvidere ikke fundet anledning til at foreslå en særlig
lovregulering af whistleblowerordninger.
3
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 96: Høringssvar vedrørende betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, fra justitsministeren
Udvalget har i den forbindelse heller ikke fundet, at der bør fastsættes
bestemmelser om, at offentligt ansatte har tavshedspligt med hensyn til
oplysninger om en anmelderes identitet, som de modtager som led i en
whistleblowerordning.
Udvalget har herefter opstillet visse generelle retningslinjer for etablering
og administration af whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning på
administrativt grundlag inden for de gældende retlige rammer.
Retningslinjerne består dels af en række anbefalinger om, hvordan
whistleblowerordninger kan oprettes og administreres, dels af en
gennemgang af visse retlige problemstillinger, som det kan være
væsentligt at være opmærksom på i forbindelse med oprettelsen af
whistleblowerordninger.
4. Oversigt over høringssvar
Nedenfor er de overordnede synspunkter i de modtagne høringssvar til de
forskellige anbefalinger i betænkningen gengivet i oversigtsform. Der er
alene tale om en summarisk gennemgang og ikke alle tilkendegivelser eller
argumenter anført af de hørte myndigheder og organisationer mv. er
således gengivet. I det omfang høringsparterne henviser til eller anvender
samme argumentation, som medlemmer af udvalget har anført i
betænkningen, er denne argumentation ikke medtaget i oversigten.
Datatilsynet, Den Danske Dommerforening, Den Særlige Klageret,
Domstolsstyrelsen, Dommerfuldmægtigforeningen, DSB, Folketingets
Ombudsmand, Guldborgsund Kommune, Hjørring Kommune,
Københavns
Byret
(på
vegne
af
samtlige
byretter),
Ligebehandlingsnævnet, Procesbevillingsnævnet, Rigsadvokaten
og
Socialstyrelsen
har ikke haft bemærkninger til betænkningens
anbefalinger.
DSB
er dog fremkommet med enkelte bemærkninger til
beskrivelsen af DSB’s egen whistleblowerordning.
Højesteret, Vestre Landsret
og
Østre Landsret
har ikke ønsket at afgive
bemærkninger til betænkningen.
Akademikerne (AC), Dansk Journalistforbund, Danske Medier,
Danske Regioner, FTF, KL
og
LO,
der alle har været repræsenteret i
udvalget, kan tilslutte sig deres repræsentanters tilkendegivelser i udvalget,
jf. pkt. 2-4 ovenfor.
Dansk Journalistforbund
er fremkommet med
enkelte yderligere bemærkninger, der refereres særskilt i det følgende.
4
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 96: Høringssvar vedrørende betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, fra justitsministeren
Centralorganisationernes
Fællesudvalg,
FOA,
Forhandlingsfællesskabet, Offentligt Ansattes Organisationer (OAO),
og
Politiforbundet
kan tilslutte sig det fælles høringssvar fra LO, FTF og
Akademikerne (AC).
FOA
og
OAO
er dog kommet med en række
yderligere bemærkninger, der refereres særskilt i det følgende.
Nordfyns
Kommune
har anført, at kommunen kan tilslutte sig KL’s høringssvar.
Danske Advokater, Foreningen af Offentlige Anklagere, Rigspolitiet,
Samsø Kommune
og
Statsforvaltningen
kan tilslutte sig flertallet i
betænkningen, der ikke anbefaler
lovgivning om indholdet af offentligt
ansattes ytringsfrihed.
Danske Advokater
har dog anført, at der er grund
til, at lovgiver også fremover fortsat følger retsområdet tæt og løbende
overvejer behovet for lovgivning.
Retspolitisk Forening
og
VERON
kan tilslutte sig mindretallet i
betænkningen, der anbefaler
lovgivning om indholdet af offentligt ansattes
ytringsfrihed.
Danske Advokater, Foreningen af Offentlige Anklagere, Rigspolitiet,
Samsø Kommune
og
Statsforvaltningen
kan tilslutte sig det samlede
udvalg, der ikke anbefaler
lovgivning om offentligt ansattes meddeleret.
Advokatrådet, Foreningen af Offentlige Anklagere, Institut for
Menneskerettigheder, OAO
og
Retspolitisk Forening
kan tilslutte sig
det samlede udvalgs forslag om en
fortsat og løbende informationsindsats
om offentligt ansattes ytringsfrihed.
Rigspolitiet
og
Statsforvaltningen
kan tilslutte sig det samlede udvalg,
der mener, at der ikke bør oprettes et
nævn til sikring af offentligt ansattes
ytringsfrihed.
Dansk Journalistforbund,
der har været repræsenteret i
udvalget, har anført, at forbundets støtte til udvalgets anbefaling er
betinget af de forhold, der i betænkningen lægges til grund for denne
anbefaling, nemlig først og fremmest betænkningens klare formulering om
de faglige organisationers centrale rolle på dette punkt. Det gælder både i
forhold til at medvirke til den generelle information og vejledning om
offentligt ansattes ytringsfrihed, meddeleret mv. samt i forhold til den
individuelle rådgivning af den enkelte ansatte i de konkrete situationer.
Danske Advokater, Rigspolitiet
og
Statsforvaltningen
kan tilslutte sig
det samlede udvalg, der mener, at den ansættelsesretlige beskyttelse af
5
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 96: Høringssvar vedrørende betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, fra justitsministeren
offentligt ansatte ikke bør øges ved at indføre regler om
omvendt
bevisbyrde.
FOA og OAO
finder, at der bør indføres regler om
omvendt bevisbyrde.
FOA
har i den forbindelse bl.a. anført, at der – som påpeget i
betænkningen – kan opstå en udfordring i forhold til den tidsmæssige
udstrækning af beskyttelsen ved lovlige ytringer i sammenhæng med en
afskedigelse.
FOA
bemærker dog, at dette vil kunne håndteres af
domstolene.
Danske Advokater, Rigspolitiet
og
Statsforvaltningen
kan tilslutte sig
flertallet i udvalget, der mener, at den ansættelsesretlige beskyttelse af
offentligt ansatte ikke bør øges ved at indføre regler om mulighed for
dom
til fortsat ansættelse.
FOA, OAO
og
Retspolitisk Forening
kan tilslutte sig de 6
udvalgsmedlemmer, der mener, at der er behov for at øge den
ansættelsesretlige beskyttelse af offentligt ansatte ved at indføre regler om
mulighed for
dom til fortsat ansættelse.
FOA
har desuden bl.a. anført, at
det bør overvejes at se på mulighederne for at fremme sager om krænkelse
af offentligt ansattes ytringsfrihed hurtigst muligt samt at give domstolene
adgang til med opsættende virkning at forhindre afskedigelse, indtil
dommen er faldet.
FOA, Foreningen af Offentlige Anklagere, Institut for
Menneskerettigheder, OAO, Retspolitisk Forening, Transparency
International Danmark
og
VERON
kan tilslutte sig de 6
udvalgsmedlemmer, der mener, at der er behov for at øge den
ansættelsesretlige beskyttelse af offentligt ansatte ved at indføre regler om
øget godtgørelse.
Retspolitisk Forening
har desuden bl.a. anført, at der er
behov for at overveje positive belønningsmekanismer for whistleblowere –
f.eks. økonomiske belønninger, der ligger ud over kompensation for det
lidte tab, og karrieremæssige belønninger.
Statsforvaltningen
kan tilslutte sig de 5 udvalgsmedlemmer, der mener, at
den ansættelsesretlige beskyttelse af offentligt ansatte ikke bør øges ved at
indføre regler om
øget godtgørelse.
Danske Advokater
har ikke bemærkninger til, om der bør gennemføres en
generel forøgelse af godtgørelsesniveauet, men gør opmærksom på, at
hjemlen til godtgørelse i forbindelse med afskedigelse eller andre
6
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 96: Høringssvar vedrørende betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, fra justitsministeren
indgribende negative ledelsesreaktioner i anledning af lovlige ytringer kan
give anledning til tvivl. Desuden finder Danske Advokater, at det kan
forekomme uklart, i hvilket omfang der efter gældende ret er mulighed for
at tilkende godtgørelse eller økonomisk kompensation for mindre
indgribende sanktioner end bortvisning og afsked. Usikkerheden hænger
sammen med, at der ikke i noget særligt omfang foreligger retspraksis
herom. Danske advokater finder, at dette spørgsmål bør inddrages ved
bedømmelsen af behovet for lovgivning.
Institut
for
Menneskerettigheder,
Retspolitisk
Forening,
Transparency International Danmark
og
VERON
kan tilslutte sig de 6
udvalgsmedlemmer, der mener, at den ansættelsesretlige beskyttelse af
offentligt ansatte bør øges ved at indføre regler om
delt bevisbyrde.
Danske Advokater
og
Statsforvaltningen
kan tilslutte sig de 5
udvalgsmedlemmer, der mener, at den ansættelsesretlige beskyttelse af
offentligt ansatte ikke bør øges ved at indføre regler om
delt bevisbyrde.
Faxe Kommune
har anført, at der ikke bør indføres lovgivning, der
ændrer den danske model for samarbejde mellem arbejdsgiver og
arbejdstager eller sætter spørgsmålstegn ved den dialog og intention, der er
i MED-systemet (aftaler om medindflydelse og medbestemmelse). Det er
endvidere anført, at der ikke bør ændres på de forhold, der gælder for
offentligt ansattes ytringsfrihed. I stedet er det anført, at der bør sættes
bredt fokus på, hvordan offentligt ansattes ytringsfrihed sikres.
IDA
har anført, at der er et stort behov for at øge den ansættelsesretlige
beskyttelse af offentligt ansatte, der ytrer sig om problematiske forhold,
men har ikke taget stilling til, hvilken form den øgede beskyttelse bør
have.
OAO, Rigspolitiet, Samsø Kommune
og
Statsforvaltningen
kan tilslutte
sig det samlede udvalg, der mener, at der ikke bør
lovgives om
whistleblowerordninger.
Institut for Menneskerettigheder
kan tilslutte
sig, at det i den enkelte myndighed overvejes, om der på administrativt
grundlag bør etableres en whistleblowerordning i myndigheden.
Dansk
Journalistforbund,
der har været repræsenteret i udvalget, har i relation
til udvalgets anbefaling om, at det i den enkelte myndighed overvejes, om
der på administrativt grundlag bør etableres en whistleblowerordning i
myndigheden, tilføjet, at overvejelserne efter Dansk Journalistforbunds
opfattelse bør munde ud i, at man opretter whistleblowerordninger.
7
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 96: Høringssvar vedrørende betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, fra justitsministeren
Desuden har Dansk Journalistforbund anført, at Justitsministeriet inden for
2-4 år bør gennemføre en evaluering og undersøgelse af, i hvilken
udstrækning myndighederne har efterkommet udvalgets anbefaling.
Danske Advokater
har ikke bemærkninger til udvalgets indstilling om, at
der ikke vurderes at være behov for lovregulering af
whistleblowerordninger i det offentlige. Danske Advokater har dog bl.a.
tilføjet, at det giver anledning til tvivl, om reglerne i persondataloven yder
en tilstrækkelig beskyttelse af personer, hvorom der indgives en
anmeldelse, som ikke fører til en konstatering af, at vedkommende har
gjort sig skyldig i noget kritisabelt eller ulovligt forhold.
Roskilde Universitet (Katrine Mikkelsen)
har anført, at
whistleblowerordninger kan have flere forskellige udtryk, der ikke
nødvendigvis kan forstås som forbedringer af ytringsfriheden, og at
ordningerne således kan have tendens til at inddæmme og hemmeligholde
problematiske sager, uden at skele til, om disse sager burde komme til
offentlighedens eller medarbejdernes kendskab. I nogle tilfælde fungerer
en whistleblowerordning således ifølge det anførte i højere grad som et
kontrolredskab for ledelsen end som et redskab til udvidelse af
medarbejdernes ytringsfrihed.
VERON
og
Transparency International Danmark
har anført, at der bør
indføres
lovkrav om whistleblowerordninger
i alle offentlige myndigheder,
idet de risici, der er ved sådanne ordninger, ikke opvejer de massive
demokratiske fordele ved at sikre offentligt ansattes ytringsfrihed gennem
krav om whistleblowerordninger.
VERON
og
Transparency
International Danmark
har desuden anført, at der som minimum bør
indføres whistleblowerordninger på forsøgsbasis på udvalgte områder, hvis
der ikke er politisk opbakning til et lovkrav om whistleblowerordninger.
VERON
har i den forbindelse peget på forsvars-, politi- og
efterretningsområdet, og
Transparency International Danmark
har
peget på forsvaret, kriminalforsorgen og skatteområdet.
IDA
har bl.a. anført, at en afvejning af fordele og ulemper ved
obligatoriske whistleblowerordninger for IDAs medlemmer falder ud til
fordel for lovgivning om whistleblowerordninger. Desuden er det anført, at
forslaget om, at myndigheden selv skal vurdere, om der er behov for at
oprette en lokal whistleblowerordning kan være dybt problematisk i
forhold til det tekniske område, fordi det kræver meget eksakt og
specialiseret indsigt, som hverken politikere eller administrative
medarbejdere har mulighed for at gennemskue. Endvidere er det anført, at
8
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 96: Høringssvar vedrørende betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, fra justitsministeren
det for en ansat på en arbejdsplads, der har valgt ikke at have en
whistleblowerordning, kan opfattes som et stærkt signal om, at ledelsen
ikke er interesseret i at kende til problematiske forhold, og at det kan gøre
frygten for ansættelsesretlige sanktioner, hvis ansatte forsøger sig af andre
mere usikre kanaler, endnu større.
Danske Advokater
kan tilslutte sig forslaget til
retningslinjer for
whistleblowerordninger.
Danske Advokater har dog bl.a. tilføjet, at det
særligt bør understreges, at en grundig gennemtænkning og ikke mindst en
fyldig og præcis beskrivelse af den enkelte ordnings indretning, herunder
særligt anmelderes og anmeldtes retstilling og rettigheder samt de i praksis
begrænsede muligheder for at bevare anmelderens anonymitet, er helt
essentiel for, at disse ordninger kan nyde bred tillid på virksomhederne og
i samfundet generelt og dermed også kan fungere efter hensigten.
Foreningen af Offentlige Anklagere
har anført, at de er enige med
udvalget i, at der bør opstilles generelle retningslinjer om etablering og
administration af whistleblowerordninger i den offentlige forvaltning.
Advokatrådet
har bl.a. anført, at hjemmelsgrundlaget for indsigt i forhold
til personer, som er blevet anmeldt, men hvor sagen henlægges, med fordel
kan tydeliggøres i de generelle retningslinjer om whistleblowerordninger,
så der ikke opstår usikkerhed om, på hvilket grundlag og dermed også i
hvilket omfang den pågældende kan få indsigt i sagen.
Transparency International Danmark
har anført, at det ved lov bør
gøres strafbart for arbejdsgivere at efterforske identiteten på en anonym
whistleblower.
VERON
har anført, at dette kan overvejes.
Roskilde Universitet (Katrine Mikkelsen), Transparency International
Danmark
og
VERON
har anført, at udvalgets sammensætning har været
for snæver.
Dansk Journalistforbund
har anført, at regeringen bør orientere
Europarådet og få en vurdering derfra af de initiativer, der tages som
opfølgning på betænkningen.
9