REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 57: Udkast til lovforslag om ændring af retshjælpsloven (Ændring af betingelserne for retshjælp og indførelse af klageadgang til Procesbevillingsnævnet), fra justitsministeren

Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del Bilag 57
Offentligt

Lovafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

6. november 2015

Statsrets- og

Menneskeretskontoret

Katarina Hvid Lundh

2015-750-0245

1781017

Udkast

Forslag

til

Lov om ændring af lov om retshjælp til indgivelse og

førelse af klagesager for internationale klageorganer i

henhold til menneskerettighedskonventioner og

retsplejeloven

(Ændring af betingelserne for retshjælp og indførelse af klageadgang til

Procesbevillingsnævnet)

§1

I lov nr. 940 af 20. december 1999 om retshjælp til indgivelse og førelse af

klagesager

for

internationale

klageorganer

henhold

til

menneskerettighedskonventioner foretages følgende ændringer:

§ 2, stk. 1,

indsættes efter »såfremt«: »der skønnes at være rimelig

grund til at føre klagesagen, og«

§ 3

affattes således:

»§

Justitsministeren kan, når særlige grunde taler derfor, og de i § 2, stk.

1, anførte betingelser er opfyldt, yde retshjælp til juridiske personer.«

Efter § 4 indsættes:

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 57: Udkast til lovforslag om ændring af retshjælpsloven (Ændring af betingelserne for retshjælp og indførelse af klageadgang til Procesbevillingsnævnet), fra justitsministeren

»§

4 a.

Afslås retshjælp efter denne lov, kan afslaget påklages til

Procesbevillingsnævnet inden 4 uger efter, at ansøgeren har fået

meddelelse om afslaget.«

§2

I retsplejeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1308 af 9. december 2014, som

ændret senest ved § 5 i lov nr. 740 af 1. juni 2015, foretages følgende

ændring:

§ 22, stk. 2,

indsættes efter »denne lov«: »og afslag på retshjælp efter

lov om retshjælp til indgivelse og førelse af klagesager for internationale

klageorganer i henhold til menneskerettighedskonventioner.«

§3

Stk. 1.

Loven træder i kraft den [dato].

Stk. 2.

Loven finder anvendelse på ansøgninger om retshjælp indgivet efter

lovens ikrafttræden. Ansøgninger om retshjælp, der er indgivet før lovens

ikrafttræden, behandles efter de hidtil gældende regler.

§4

Stk. 1.

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Stk. 2.

§ 1 kan ved kongelig anordning helt eller delvis sættes i kraft for

Færøerne og Grønland med de afvigelser, som de færøske og grønlandske

forhold tilsiger.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

Indholdsfortegnelse

1. Indledning ................................................................................................3

2. Ændring af betingelserne for retshjælp ....................................................5

2.1. Gældende ret .....................................................................................5

2.2. Justitsministeriets overvejelser og lovforslagets indhold..................7

3. Indførelse af klageadgang til Procesbevillingsnævnet ...........................19

3.1. Gældende ret ...................................................................................19

3.2. Justitsministeriets overvejelser og lovforslagets indhold................19

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige............20

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet ............20

6. Administrative konsekvenser for borgerne ............................................20

7. Miljømæssige konsekvenser ..................................................................20

8. Forholdet til EU-retten ...........................................................................20

9. Hørte myndigheder og organisationer mv..............................................20

10. Sammenfattende skema........................................................................21

1. Indledning

1.1.

Danmark yder som et af de få lande i verden økonomisk hjælp

(såkaldt retshjælp) til personer, der klager over Danmark til internationale

klageorganer.

Retshjælpen ydes efter lov nr. 940 af 20. december 1999 om retshjælp til

indgivelse og førelse af klagesager for internationale klageorganer i

henhold

til

menneskerettighedskonventioner

(retshjælpsloven).

Retshjælpen omfatter navnlig betaling af advokatudgifter. Betingelsen for,

at en person kan opnå retshjælp, er alene, at klageorganet anmoder den

danske regering om såkaldte retlige bemærkninger til sagen.

Retshjælpsordningen bygger på den forudsætning, at de internationale

klageorganer – forinden regeringen anmodes om bemærkninger – nærmere

overvejer klagens genstand, og om klagebetingelserne er opfyldt, således

at en anmodning om retlige bemærkninger i almindelighed kan tages som

udtryk for, at klageren har en rimelig grund til at føre klagesagen.

De senere års praksis fra de internationale klageorganer viser imidlertid, at

denne forudsætning ikke kan lægges til grund for så vidt angår klagesager

ved FN-komitéerne.

I modsætning til de forudsætninger, som lå til grund for

retshjælpsordningen, har FN-komitéerne i praksis vist sig at være

tilbageholdende med af egen drift at afvise klager, som ikke opfylder

klagebetingelserne, eller som der i øvrigt ikke i henhold til FN-

komitéernes egne procesreglementer er grundlag for at optage til

behandling i komitéerne. Der er således en række eksempler på sager, hvor

den danske regering af en FN-komité er blevet anmodet om retlige

bemærkninger, selvom det synes klart, at sagen ikke skulle have været

optaget til behandling i komitéen.

Dette indebærer, at klagere i en række tilfælde får godtgjort udgifterne

forbundet med at føre sager ved FN-komitéerne, som der ikke er rimelig

grund til at føre. Dette er i sig selv uhensigtsmæssigt.

Hertil kommer, at retshjælpsordningen i sin nuværende udformning og i

kombination med komitéernes praksis tilskynder afviste asylansøgere til at

anvende komitéerne som en almindelig ankeinstans i forhold til danske

myndigheders afgørelse i sagen (som ofte vil være prøvet i flere instanser).

Det er hverken formålet med de individuelle klageadgange eller

retshjælpsordningen. Der er samtidig risiko for, at retshjælpsordningen

herved understøtter, at FN-klagekomitéerne bruges som en vej til uden

rimelig grund at undgå at efterkomme de danske myndigheders endelige

afgørelse i sagen.

Der vurderes på denne baggrund at være behov for at ændre reglerne om

retshjælp med henblik på at sikre, at der kun ydes retshjælp i sager, som

der er rimelig grund til at føre.

1.2.

Det foreslås med lovforslaget, at det gældende kriterium – hvorefter

retshjælp ydes i sager, hvor regeringen er anmodet om retlige

bemærkninger – suppleres med et yderligere kriterium om, at klager har

rimelig grund til at føre klagesagen.

Ændringen indebærer, at der alene vil kunne ydes retshjælp, hvis klager

har en rimelig grund til at føre sagen, hvilket også er en betingelse for at få

fri proces ved de danske domstole.

Det foreslås videreført, at det skal være Civilstyrelsen, der som første

instans skal træffe afgørelse i sagerne, og dermed vurdere, om det nye

kriterium er opfyldt. Som nyt element i ordningen foreslås der indført en

klageadgang til Procesbevillingsnævnet, således at afslag på retshjælp vil

kunne indbringes for en uafhængig instans.

Den foreslåede lovændring omfatter alle internationale individuelle

klageadgange, som Danmark har tiltrådt, dvs. Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol (EMD), FN’s Menneskerettighedskomité

(CCPR), FN’s Racediskriminationskomité (CERD), FN’s Torturkomité

(CAT), FN’s Kvindekomité (CEDAW), FN’s Handicapkomité (CRPD) og

FN’s Børnekomité (CRC). Lovændringen forventes dog alene at få

betydning for retshjælp i klagesager ved FN-komitéerne, idet EMD følger

en anden praksis end FN-komitéerne i forhold til at forhåndsvurdere og

afvise sager. Klagesager, som der ikke er rimelig grund til at føre, afvises

således af EMD uden, at regeringen anmodes om retlige bemærkninger i

overensstemmelse med de forudsætninger, der ligger til grund for

retshjælpsordningen.

2. Ændring af betingelserne for retshjælp

2.1. Gældende ret

2.1.1.

Efter retshjælpslovens § 1 ydes retshjælp til indgivelse og førelse af

klagesager mod Danmark for internationale klageorganer, som i henhold

til internationale konventioner om menneskerettigheder er tillagt

kompetence til at modtage og behandle klager fra personer, der klager over

en krænkelse af vedkommendes rettigheder efter konventionen.

Civilstyrelsen behandler sagerne på justitsministerens vegne.

Retshjælpsordningen finder anvendelse på de eksisterende individuelle

klageadgange, som Danmark har tilsluttet sig. Den omfatter derfor

klageadgangen til EMD og seks FN-komitéer (CCPR, CERD, CAT,

CEDAW, CRPD og CRC).

Hvis Danmark på et senere tidspunkt tiltræder konventioner, der

indeholder lignende individuelle klageadgange, eller tiltræder individuelle

klageadgange til eksisterende konventioner, bliver sådanne klageadgange

omfattet af ordningen.

Efter retshjælpslovens § 2, stk. 1, ydes efter ansøgning retshjælp til den

person (alene fysiske personer), der har klaget, såfremt det internationale

klageorgan har anmodet om den danske regerings retlige bemærkninger til

klagen. Der skal ikke herudover foretages en vurdering af, om klager har

rimelig grund til at føre klagesagen. Hvis det internationale klageorgan har

anmodet om retlige bemærkninger, har den person, der klager, således

krav på at få retshjælp.

Retshjælpen omfatter alene de omkostninger, som det ikke er muligt at få

godtgjort af det internationale klageorgan, jf. § 2, stk. 2. Retshjælp er kun

en mulighed fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, ikke fra

FN-komitéerne.

Efter lovens § 3 kan der, når særlige grunde taler derfor, ydes retshjælp,

selv om betingelserne i § 2, stk. 1, ikke er opfyldt. Dette gælder navnlig i

sager, som er af principiel karakter eller af almindelig offentlig interesse,

eller som har væsentlig betydning for ansøgerens sociale eller

erhvervsmæssige situation.

Bestemmelsen i § 3 vil bl.a. kunne anvendes i tilfælde, hvor det ikke er

fysiske personer, der ønsker at klage til et internationalt klageorgan. Når

der foreligger særlige grunde, vil bestemmelsen således kunne benyttes til

at yde retshjælp til en juridisk person eller en gruppe af personer, der er

klageberettiget i henhold til den pågældende konventions bestemmelser.

Når der foreligger særlige grunde, vil bestemmelsen endvidere kunne

benyttes til at yde retshjælp til fysiske eller juridiske personer, selv om det

internationale klageorgan (endnu) ikke har anmodet om den danske

regerings bemærkninger til klagen.

Hvis betingelserne for at meddele retshjælp efter retshjælpslovens § 2 eller

§ 3 er opfyldt, meddeler Civilstyrelsen efter praksis i dag et

forhåndstilsagn om retshjælp, der efter praksis er begrænset til højst at

udgøre 40.000 kr. eksklusiv moms. Det beløb, der ender med at blive

dækket, kan dog både være højere og lavere.

Efter retshjælpslovens § 4, stk. 1, omfatter retshjælpen godtgørelse fra

statskassen af rimelige udgifter til advokat og øvrige rimelige udgifter, der

er nødvendige for førelse af sagen. Retshjælpen gives med tilbagevirkende

kraft, sådan at retshjælpen f.eks. også dækker de udgifter, klageren

allerede har haft, inden komitéen anmodede regeringen om bemærkninger.

Udbetaling kan dog som udgangspunkt først ske, når sagen er afsluttet ved

det internationale klageorgan.

Retshjælpen kan tilbagekaldes, når klager ikke længere har rimelig grund

til at føre klagesagen, jf. § 4, stk. 4.

Langt hovedparten af klagerne i de danske klagesager indhenter juridisk

bistand i forbindelse med, at klagesagen indbringes for et internationalt

klageorgan.

2.2. Justitsministeriets overvejelser og lovforslagets indhold

2.2.1.

Retshjælpsordningen bygger på den forudsætning, at såvel EMD

som FN-komitéerne har formelle klagebetingelser samt formelle

processuelle regler for behandlingen af klagesager, som indebærer, at der

foretages en forhåndsvurdering af de klager, som indgives, inden den

danske regering anmodes om retlige bemærkninger, og at der sker

afvisning af sager, som der ikke er rimelig grund til at føre ved

klageorganet.

Det fremgår af forslaget til retshjælpsloven (lovforslag nr. L 86 af 3.

november 1999, pkt. 8.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger), at der

ved udformningen af den gældende ordning er lagt vægt på, at det i

almindelighed vil være et udtryk for, at klager har rimelig grund til at føre

klagesagen, hvis det internationale klageorgan har anmodet om den danske

regerings retlige bemærkninger i sagen.

Det fremgår endvidere af det pågældende lovforslag, at hvis de

internationale klageorganers praksis måtte udvikle sig således, at

anmodning om bemærkninger sker automatisk og uden nærmere

overvejelser af klagebetingelserne eller klagens genstand, vil dette

naturligvis ændre forudsætningerne for det valgte kriterium, og der vil

derfor være behov for at tage det op til fornyet overvejelse med henblik på

en eventuel lovrevision.

2.2.2.

De senere års praksis fra de internationale klageorganer viser, at de

anførte forudsætninger ikke kan lægges til grund, for så vidt angår

klagesager ved FN-komitéerne.

Antallet af klagesager mod Danmark, som en FN-komité sender til den

danske regering med anmodning om regeringens retlige bemærkninger til

sagen, er steget væsentligt særligt inden for det seneste halvandet år.

Størstedelen af de sager, der sendes til den danske regering, vedrører

udsendelse af afviste asylansøgere. I disse sager er der tale om, at

Flygtningenævnets stadfæstelse af Udlændingestyrelsens afslag på asyl

indbringes

for

FN-komitéerne,

oftest

FN’s

Menneskerettighedskomité.

I 2011 optog FN-komitéerne i 9 sager Flygtningenævnets afgørelse til

behandling, i 2012 var tallet 10 sager, i 2013 var tallet 14 sager, i 2014 var

tallet 83 sager, og i 2015 er tallet pr. 1. september 2015 36 sager.

I de fleste af disse sager fastsætter klageorganet såkaldte foreløbige

foranstaltninger (”interim measures”), hvorved den danske regering

anmodes om ikke at udsende klageren eller klagerne af Danmark, så længe

vedkommendes sag behandles ved klageorganet. Danmark efterkommer

sådanne anmodninger om foreløbige foranstaltninger i sager om

udsendelse af afviste asylansøgere. Ud af de i alt 152 sager, som blev

optaget til behandling i perioden 2011 – 1. september 2015, blev der

fastsat foreløbige foranstaltninger i samlet 115 sager. I 1. halvår af 2015 er

der blevet fastsat foreløbige foranstaltninger i 30 ud af 32 sager.

Sagsbehandlingstiden ved komitéerne er lang – normalt et år eller mere og

i adskillige tilfælde flere år – i hvilken periode de pågældende afviste

asylansøgere har lov til at opholde sig i Danmark.

Regeringen har alene modtaget få sager fra FN-komitéerne, som vedrører

andre forhold end udsendelse af afviste asylansøgere.

Ifølge oplysninger, som Justitsministeriet har modtaget fra FN, er det

omkring halvdelen af de sager vedrørende Danmark, som FN-komitéerne

har modtaget, som sendes den danske regering med anmodning om retlige

bemærkninger (asylsager såvel som andre sager).

Der er en række eksempler på sager, hvor den danske regering af en FN-

klagekomité er blevet anmodet om retlige bemærkninger, selvom det synes

klart, at sagen ikke skulle have været optaget til behandling i komitéen.

For det første

er der eksempler på, at FN-komitéerne har anmodet den

danske regering om retlige bemærkninger i sager, hvor de nationale

retsmidler ikke er udtømt, hvilket er en af betingelserne for at være

berettiget til at kunne klage til en FN-komité.

Som eksempel kan nævnes, at FN’s Kvindekomité i marts 2013 anmodede

den

danske

regering

retlige

bemærkninger

til

forældremyndighedssag, hvor de nationale retsmidler ikke var udtømt, idet

sagen stadig verserede ved landsretten, hvilket klager selv havde oplyst i

klagen til komitéen. Der henvises til sag nr. 50/2013,

O.V.J. mod

Danmark.

Som et andet eksempel kan nævnes, at FN’s Menneskerettighedskomité i

juni 2014 anmodede regeringen om retlige bemærkninger til en sag, hvor

de nationale retsmidler ikke var udtømt. Klageren og hendes to børn – som

skulle udsendes til Somalia – havde over for komitéen gjort gældende, at

det ville være i strid med konventionen at udsende hende og de to børn til

Italien. Klageren havde imidlertid ikke i asylsagsbehandlingen i Danmark

gjort dette synspunkt gældende. I overensstemmelse hermed fandt

komitéen – men først i sin udtalelse af 23. juli 2015 – at sagen skulle

afvises fra behandling under henvisning til, at klageren under den

nationale asylsagsbehandling ikke havde gjort gældende, at det ville være i

strid med konventionen at udsende hende og hendes børn til Italien. FN’s

Menneskerettighedskomité havde anmodet regeringen om at sætte

udsendelsen til Italien i bero, så længe klagesagen verserede. Der henvises

til sag 2428/2014,

I.A.A. m.fl. mod Danmark.

For det andet

er der eksempler på, at FN-komitéerne har anmodet

regeringen om bemærkninger i sager, hvor klageren ikke i tilstrækkelig

grad har godtgjort, at der foreligger en krænkelse af konventionen, som det

ellers kræves efter FN-komitéernes egne procesreglementer.

Som et eksempel kan nævnes, at FN’s Menneskerettighedskomité i maj

2014 anmodede den danske regering om retlige bemærkninger til en sag,

som grundlæggende vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt klageren, en

afghansk asylansøger, havde et troværdigt asylmotiv. I sådanne sager er

det FN-komitéernes klare udgangspunkt, at de nationale myndigheders

troværdighedsvurderinger som altovervejende hovedregel skal lægges til

grund. I overensstemmelse hermed fastslog komitéen – men først i sin

udtalelse af 16. juli 2015 – at der ikke forelå en krænkelse af

konventionen, idet klageren alene havde gjort gældende, at han var uenig i

Flygtningenævnets bevisvurdering, men ikke havde forklaret, hvorfor

bevisvurderingen skulle være arbitrær eller på anden måde udgøre ”a

denial of justice”. Der henvises til sag 2393/2014,

K. mod Danmark.

Det bemærkes, at et større antal af de sager, som indgives mod Danmark

ved FN-komitéerne – som den nævnte sag – grundlæggende vedrører

spørgsmålet om, hvorvidt en afvist asylansøgers forklaring om sit

asylmotiv er troværdig.

2.2.3.

I modsætning til udviklingen i antallet af klagesager ved FN-

komitéerne har antallet af sager ved EMD ligget forholdsvis konstant.

Tal fra EMD viser, at regeringen i 2013 modtog 6 sager med anmodning

om retlige bemærkninger, i 2014 var tallet 5 sager, og i 2015 har

regeringen per 1. juli ikke modtaget sager med anmodning om retlige

bemærkninger. Tallene omfatter samtlige registrerede klagesager mod

Danmark.

EMD anmoder således generelt om regeringens bemærkninger i væsentligt

færre sager end FN-komitéerne. Blandt de sager, som EMD sender til den

danske regering, ses der ikke at være tilfælde, hvor det synes klart, at

sagen ikke skulle have været optaget til behandling ved domstolen. EMD

følger således en anden praksis i forhold til af egen drift at

forhåndsvurdere og afvise sager end FN-komitéerne.

I 2013 registrerede EMD således i alt 84 nye sager mod Danmark, og

samme år blev 88 sager (der også omfatter sager indbragt før 2013) afvist

eller slettet. I 2014 blev der registreret 66 nye sager, og samme år blev 60

sager (der også omfatter sager indbragt før 2014) afvist eller slettet. I 2015

er der per 1. juli registreret 24 nye sager, og per samme dato er 28 sager

(der også omfatter sager indbragt før 2015) blevet afvist eller slettet. Det

bemærkes, at siden 1. januar 2014 har EMD kunnet forhåndsafvise klager

med henvisning til, at klageformularen ikke er korrekt udfyldt, jf. Regel 47

i EMD’s procesreglement. Klager, som afvises efter denne bestemmelse,

bliver ikke registeret hos EMD og indgår således ikke i de nævnte tal.

Pr. 1. juli 2015 verserede ved EMD i alt 60 registrerede sager mod

Danmark, herunder sager, hvori der endnu ikke er modtaget udfyldt

klageformular. Som nævnt ovenfor har EMD i perioden 2013 - 1. juli 2015

anmodet regeringen om retlige bemærkninger i samlet 11 sager.

Som det fremgår, er det således kun en ganske lille del af de sager mod

Danmark, der indgives til EMD, som sendes videre til den danske regering

med anmodning om retlige bemærkninger. Til sammenligning er det – som

anført ovenfor under pkt. 2.2.2 – ifølge de oplysninger, som

Justitsministeriet har modtaget fra FN, omkring halvdelen af de sager, der

indgives til en FN-komité, som sendes til den danske regering med

anmodning om retlige bemærkninger.

2.2.4.

Efter Justitsministeriets opfattelse viser de seneste års praksis fra

FN-komitéerne, at der er behov for at sikre, at der kun ydes retshjælp i

sager, som der er rimelig grund til at føre.

Retshjælpsordningen skal ikke være udformet på en sådan måde, at

klagere tilskyndes til at anvende komitéerne som en almindelig

ankeinstans i forhold til danske myndigheders afgørelse i sagen (som ofte

vil være prøvet i flere instanser). Ordningen skal heller ikke understøtte, at

FN-klagekomitéerne bruges som en vej til uden rimelig grund at undgå at

efterkomme de danske myndigheders endelige afgørelse i sagen.

En afvist asylansøger kan f.eks. ved at indgive en klage til en FN-komité

undgå at blive udsendt af Danmark, selvom den pågældende ellers har

pligt til udrejse efter Flygtningenævnets afgørelse. Som anført ovenfor

under pkt. 2.2.2 fastsætter FN-klagekomitéerne således i de fleste sager

vedrørende udsendelse af afviste asylansøgere såkaldte foreløbige

foranstaltninger (”interim measures”), hvorved den danske regering

anmodes om ikke at udsende klageren eller klagerne af Danmark, så længe

vedkommendes sag behandles ved klageorganet. Sagsbehandlingstiden

ved komitéerne er lang – normalt et år eller mere og i adskillige tilfælde

flere år – i hvilken periode de pågældende asylansøgere har lov til at

opholde sig i Danmark.

Det foreslås på denne baggrund med lovforslaget, at det gældende

kriterium – hvorefter retshjælp ydes i sager, hvor regeringen er anmodet

om retlige bemærkninger – suppleres med et yderligere kriterium om, at

klager har rimelig grund til at føre klagesagen.

Det foreslåede kriterium om, at klageren skal have rimelig grund til at føre

klagesagen, er efter Justitsministeriets opfattelse egnet til at sikre, at

retshjælpsordningen ikke misbruges til dækning af klageres udgifter til

sager, der ikke er nogen rimelig grund til at føre.

Den foreslåede lovændring omfatter alle internationale individuelle

klageadgange, som Danmark har tiltrådt. Lovændringen forventes dog

alene at få betydning for retshjælp i klagesager ved FN-komitéerne, idet

EMD følger en anden praksis end FN-komitéerne i forhold til at

forhåndsvurdere og afvise sager. Klagesager, som der ikke er rimelig

grund til at føre, afvises således af EMD uden at regeringen anmodes om

retlige bemærkninger i overensstemmelse med de forudsætninger, der

ligger til grund for retshjælpsordningen.

2.2.5.

Den foreslåede ændring af retshjælpsordningen vil indebære, at der

alene ydes retshjælp, hvis klager har en

rimelig grund

til at føre

klagesagen.

For at kriteriet ”rimelig grund” vil være opfyldt, kræves i første række, at

klagebetingelserne for indgivelse af klage til det pågældende internationale

organ er opfyldt. Klager vil således skulle meddeles afslag på retshjælp,

hvis et eller flere af klageorganets klagebetingelser ikke er opfyldt.

For at FN-komitéerne – som den foreslåede ordning navnlig vil få

betydning for – kan behandle en klage mod en medlemsstat, opstiller de

enkelte konventioner og komitéernes procesreglementer en række

betingelser, som skal være opfyldt, før der kan klages. Betingelserne er i

det væsentlige de samme for de forskellige FN-komitéer.

Det er således en betingelse for at klage til FN-komitéerne, at den påståede

krænkelse af en konvention skal relatere sig til en rettighed, som er

beskyttet af den pågældende konvention. Klager skal tillige personligt

være offer for den påståede krænkelse. For at blive anset for offer kræves

det enten, at man allerede er negativt berørt af en handling eller en

undladelse fra statens side, eller at en sådan negativ effekt er umiddelbart

forestående, f.eks. på grundlag af eksisterende lovgivning, en

domstolsafgørelse eller en administrativ afgørelse. Derimod er det i

almindelighed ikke muligt at klage over lovgivning eller myndighedernes

praksis, når man ikke er direkte berørt af lovgivningen eller

myndighedernes beslutninger. I så fald er man ikke personligt offer for

statens eventuelle overtrædelse af konventionen.

Det er endvidere en betingelse for at klage til FN-komitéerne, at klager har

”udtømt nationale retsmidler”.

Det betyder, at klager skal have udnyttet

alle muligheder for at få sagen behandlet af de nationale myndigheder.

Baggrunden herfor er, at staten skal have haft mulighed for at råde bod på

eventuelle krænkelser af menneskerettighederne, inden komitéerne

behandler en klage. De nationale myndigheder skal således have haft

mulighed for at tage stilling til de spørgsmål, som man ønsker at klage

over til komitéen. Det forudsætter, at synspunkterne har været påberåbt

under myndighedernes behandling af sagen. Man behøver dog ikke

udtrykkeligt at have påberåbt sig konventionens bestemmelser.

Hvis en klager således ikke er offer for en påstået krænkelse af en eller

flere af de rettigheder, der er nævnt i konventionerne, eller ikke har udtømt

nationale retsmidler, vil der således efter de foreslåede regler skulle gives

afslag på retshjælp.

Det er desuden en betingelse for at kunne klage til en FN-komité, at klagen

er tilstrækkeligt underbygget. Komitéerne vil således i almindelighed

skulle afvise en klage, hvis der ikke er redegjort tilfredsstillende for sagens

faktiske omstændigheder, eller hvis der ikke er argumenteret nok for, at

den indklagede stat ville kunne have krænket den relevante konvention.

Der tales i så fald om, at klagen er ”manifestly

ill-founded”.

FN-

komitéerne skal endvidere afvise klager, der anses for

misbrug af

klageretten.

Det kan f.eks. være tilfældet, hvis man klager på baggrund af

åbenbart urigtige oplysninger, eller hvis man klager over en foranstaltning,

man tidligere selv har anmodet om.

En klage skal desuden som udgangspunkt afvises, hvis den

samme sag er

eller har været genstand for behandling efter andre regler om

international undersøgelse eller bilæggelse.

I forhold til klager til FN’s

Racediskriminationskomité gælder det dog kun, hvis den kontraherende

stat har taget forbehold herom. Danmark har taget et sådant forbehold.

En klage, som et internationalt klageorgan i overensstemmelse med det

anførte bør afvise, kan således efter de foreslåede regler ikke begrunde

retshjælp. Dette gælder også, selvom det internationale klageorgan har

anmodet den danske regering om retlige bemærkninger.

Ud over, at betingelserne for at klage til det internationale klageorgan skal

være opfyldt, indebærer kriteriet ”rimelig grund” endvidere, at der skal

foreligge en rimelig udsigt til, at der foreligger en krænkelse af den

omhandlede konvention.

Om dette krav er opfyldt, beror nærmere på klagens genstand og de

anbringender, der gøres gældende til støtte for klagen.

Udgangspunktet efter de foreslåede regler vil være, at når et klageorgan

anmoder regeringen om retlige bemærkninger i et tilfælde, hvor

klagebetingelserne må anses for opfyldt, vil det være et udtryk for, at

klager har rimelig grund til at føre klagesagen.

Der findes imidlertid en række tilfældegrupper, hvor der – uanset en

anmodning om retlige bemærkninger – i almindelighed ikke vil være

rimelig grund til at føre sagen.

2.2.5.1.

For det første vil der i klagesager, som alene eller hovedsageligt

vedrører spørgsmål om de danske myndigheders bevisvurdering, efter den

foreslåede ordning i almindelighed ikke skulle tildeles retshjælp.

Det følger således af praksis fra de internationale klageorganer, at de

nationale myndigheder er bedre egnet end klageorganerne til at bedømme

de beviser (f.eks. parts- og vidneforklaringer), der fremføres under en sag.

FN-komitéernes praksis viser således f.eks., at de nationale myndigheders

troværdighedsvurderinger i asylsager som altovervejende hovedregel

lægges til grund, hvilket har sammenhæng med, at procesformen ved de

internationale klageorganer ikke er tilrettelagt med henblik på at kunne

vurdere f.eks. troværdigheden af parts- og vidneforklaringer. Sagerne

behandles typisk på skriftligt grundlag, hvor der ikke er de samme

muligheder for at vurdere troværdigheden af f.eks. parts- og

vidneforklaringer som i en dansk retssal eller som f.eks. i

Flygtningenævnet, hvor sagerne som altovervejende hovedregel behandles

efter en mundtlig procesform.

Et større antal af de sager, som er indgivet mod Danmark ved FN-

komitéerne – men derimod ikke sager mod Danmark ved EMD – vedrører

grundlæggende spørgsmålet om, hvorvidt en afvist asylansøgers forklaring

om sit asylmotiv er troværdig. Når sager, der grundlæggende går ud på,

om en asylansøger er troværdig eller ej, indbringes for en FN-komité,

benyttes komitéerne som en ”3. instans” i forhold til Udlændingestyrelsen

og Flygtningenævnet. Dette er ikke hensigten med den individuelle

klageadgang.

Det foreslåede kriterium om, at klager skal have rimelig grund til at føre

klagesagen, forudsættes således at indebære, at der i almindelighed ikke

længere ydes retshjælp i disse sager.

Dette gælder også, selvom det gøres gældende over for klageorganet, at

der burde være foretaget en torturundersøgelse af klageren eller en

ægthedsvurdering af dokumenter mv. i forbindelse med de danske

udlændingemyndigheders behandling af sagen. Sådanne undersøgelser er

ofte ikke foretaget, idet udlændingemyndighederne på baggrund af de

oplysninger, der allerede findes i sagen, har fundet asylansøgeren

utroværdig eller fundet, at undersøgelserne ikke har betydning for, om

ansøgeren har et (u)troværdigt asylmotiv. Denne troværdighedsvurdering

er de danske udlændingemyndigheder efter regeringens opfattelse bedre

egnet til at foretage end de enkelte klageorganer i henhold til den

individuelle klageadgang.

2.2.5.2.

For det andet vil klagesager, som må anses for misbrug af

klageadgangen, ikke kunne begrunde retshjælp.

Det følger som nævnt under pkt. 2.2.5 af FN-komitéernes egne

procesreglementer, at komitéerne skal afvise klager, der anses for misbrug

af klageretten, f.eks. fordi en person klager på baggrund af åbenbart

urigtige oplysninger.

I tilfælde, hvor en klage således støttes på åbenbart urigtige oplysninger

om sagen, retstilstanden i Danmark eller forholdene i øvrigt, vil der

således i almindelighed ikke skulle meddeles retshjælp.

Som et eksempel herpå kan nævnes en person, der klager over en

frihedsberøvelse foretaget af politiet, og i den forbindelse – i strid med

sandheden – oplyser, at politiets frihedsberøvelse ikke har været forelagt

en dommer.

I den forbindelse bemærkes, at det ikke kan forventes, at FN-komitéerne

har tilstrækkelig viden om sagen, retstilstanden i Danmark eller forholdene

i øvrigt, således at komitéen allerede i forbindelse med klagens indgivelse i

praksis har mulighed for at konstatere, at klagen støttes på åbenbart

urigtige oplysninger.

2.2.5.3.

For det tredje vil der i almindelighed ikke skulle udbetales

retshjælp i klagesager, hvor sagsgenstanden reelt ikke angår et forhold,

som vedrører Danmarks forpligtelser efter den pågældende konvention.

Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor en afvist kvindelig asylansøger

indgiver en klage til FN’s Kvindekomité uden reelt at have et

kønsspecifikt asylmotiv.

Det følger af Kvindekomitéens egen praksis, at FN’s Kvindekonvention

alene har eksterritorial virkning (virkning uden for Danmark), hvis den

afviste kvindelige asylansøger ved udsendelse til hjemlandet vil blive

udsat for en reel, personlig og forudsigelig risiko for en alvorlig form for

kønsspecifik vold.

En kvinde, der f.eks. søger asyl med henvisning til generelt dårlige sociale

og økonomiske forhold for kvinder i det land, hun kommer fra, vil således

ikke have et kønsspecifikt asylmotiv og vil derfor på denne baggrund ikke

have ret til at få sin sag behandlet af komitéen.

På trods heraf er der flere eksempler på, at FN’s Kvindekomité har

anmodet regeringen om bemærkninger i sager, hvor den afviste kvindelige

asylansøger ikke har sandsynliggjort, at hun ved tilbagevenden til

hjemlandet vil blive udsat for en sådan reel, personlig og forudsigelig

risiko for en alvorlig form for kønsspecifik vold.

Der kan f.eks. henvises til sag 85/2015,

K. mod Danmark,

som vedrører

spørgsmålet om udsendelse af en enlig somalisk kvinde med et mindreårigt

barn til Somalia. Klageren har over for komitéen bl.a. gjort gældende, at

hun ved en tilbagevenden til Somalia frygter at blive udsat for æresdrab

eller overdragelse til al-Shabaab. Selv om Flygtningenævnet havde

tilsidesat klagerens forklaring som utroværdig, og uanset at de

foreliggende baggrundsoplysninger ikke understøttede klagerens

forklaring om bl.a. risikoen for overdragelse til al-Shabaab, anmodede

komitéen i april 2015 regeringen om bemærkninger til klagen. Sagen

verserer fortsat ved Kvindekomitéen.

Som et andet eksempel kan nævnes den situation, hvor de danske

myndigheder i en sag mellem to danske statsborgere om

forældremyndighed har afgjort, at det er faren, der skal have

forældremyndigheden, og hvor moren herefter klager til FN’s

Kvindekomité og gør gældende, at hun – som kvinde – er blevet udsat for

diskrimination, alene fordi hun ikke har fået forældremyndigheden.

Sagsgenstanden er således reelt, hvem af forældrene (mand som kvinde),

der er bedst egnet til at have forældremyndigheden over barnet, og ikke –

som det er gjort gældende – spørgsmålet om, hvorvidt myndighederne har

diskrimineret klageren, fordi hun er kvinde.

I sådanne sager, hvor sagsgenstanden reelt ikke angår et forhold, som

vedrører Danmarks forpligtelser efter den pågældende konvention, vil der i

almindelighed ikke skulles udbetales retshjælp.

2.2.5.4.

De nævnte tilfældegrupper udgør ikke en udtømmende opregning

af de tilfælde, hvor der ikke vil skulle tildeles retshjælp.

Der vil således kunne forekomme andre tilfælde, hvor det ud fra en

konkret vurdering af den enkelte sag vurderes, at klageren ikke har en

rimelig grund til at føre klagesagen.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 1, og bemærkningerne hertil.

2.2.6.

Lovforslaget omhandler alene betingelserne for at yde retshjælp i

klagesager ved internationale klageorganer. Derimod regulerer

lovforslaget ikke betingelserne for at klage til de internationale

klageorganer.

Personer, der ønsker at indbringe Danmark for internationale klageorganer

vil således i samme omfang som hidtil have mulighed for at indgive en

sådan klage og dermed få klageorganets vurdering af sagen. Lovforslaget

har dog den betydning, at den danske stat ikke længere vil skulle betale

klagers udgifter til at føre klagesager, som der ikke er rimelig grund til at

føre.

2.2.7.

Efter den gældende retshjælpslovs § 3 kan der, når særlige grunde

taler derfor, ydes retshjælp, selv om betingelserne i § 2, stk. 1, ikke er

opfyldt. Foreligger der særlige grunde, vil bestemmelsen kunne benyttes til

at yde retshjælp til fysiske eller juridiske personer, selv om det

internationale klageorgan (endnu) ikke har anmodet om den danske

regerings retlige bemærkninger til klagen. Der henvises til pkt. 2.1.1 om

gældende ret.

Det foreslås, at der ikke længere vil kunne ydes retshjælp, når

klageorganet (endnu) ikke har anmodet regeringen om retlige

bemærkninger til klagen.

Indførelsen af det yderligere kriterium om, at klageren skal have rimelig

grund til at føre klagesagen, indebærer, at der efter Justitsministeriets

opfattelse ikke er grundlag for at bevare adgangen til at yde retshjælp i de

omhandlede tilfælde.

I tilfælde, hvor klageorganet – eventuelt på et senere tidspunkt – anmoder

regeringen om retlige bemærkninger, forudsættes det – i overensstemmelse

med den gældende ordning – at retshjælp også fremover gives med

tilbagevirkende kraft, sådan at retshjælpen f.eks. også dækker de udgifter,

som klageren allerede har haft, inden klageorganet anmoder regeringen om

bemærkninger. Der henvises til pkt. 2.1.1 om gældende ret.

Når der foreligger særlige grunde, vil bestemmelsen i den gældende

retshjælpslovs § 3 endvidere kunne benyttes til at yde retshjælp til en

juridisk person eller gruppe af personer, der er klageberettigede i henhold

til den pågældende konventions bestemmelser.

Det foreslås, at der også fremover kan ydes retshjælp til en juridisk person

eller grupper af personer, der er klageberettigede efter konventionen.

Efter Justitsministeriets opfattelse bør der for juridiske personer fortsat

ikke være adgang til retshjælp efter samme betingelser som fysiske

personer, navnlig henset til, at der for juridiske personer ofte ikke er det

samme behov for retshjælp som for fysiske personer.

Det foreslås således, at det – udover de betingelser, som forslås for

retshjælp til fysiske personer (at klageorganet skal have anmodet

regeringen om bemærkninger, og at der skal være rimelig grund til at føre

klagesagen) – skal være en forudsætning for at yde retshjælp til juridiske

personer, at særlige grunde taler derfor.

Den foreslåede ordning indebærer, at ansøgninger fra juridiske personer

om retshjælp efter § 3 også fremover som udgangspunkt vil skulle

behandles på samme måde som ved ansøgninger om fri proces, jf.

retsplejelovens § 329. Praksis i sager om fri proces i henhold til de særlige

grunde, der er anført i § 329, forudsættes således fulgt.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 2, og bemærkningerne hertil.

2.2.8.

Den foreslåede ordning indebærer i forhold til sagsoplysning, at

Civilstyrelsen som udgangspunkt vil skulle træffe afgørelse om, hvorvidt

der kan ydes retshjælp (til såvel en fysisk som en juridisk person), på

baggrund af de oplysninger, der fremgår af klagers ansøgning om

retshjælp.

I tilfælde, hvor klagers ansøgning ikke indeholder de tilstrækkelige

oplysninger, forudsættes det, at Civilstyrelsen som udgangspunkt anmoder

klageren om de fornødne oplysninger, som klageren er i besiddelse af.

Hvis klageren herefter ikke meddeler Civilstyrelsen de ønskede

oplysningerne, vil Civilstyrelsen kunne træffe afgørelse på det

foreliggende grundlag. Hvis der er tvivl om, hvorvidt oplysninger fra

klageren er korrekte, eller der er behov for oplysninger om sagen, som

klageren ikke er i besiddelse af, vil Civilstyrelsen kunne indhente sådanne

oplysninger fra den relevante myndighed – f.eks. en afgørelse fra

domstolene eller Flygtningenævnet. Det er derimod ikke hensigten, at

Civilstyrelsen skal anmode den, der har truffet afgørelse i sagen, om en

udtalelse.

3. Indførelse af klageadgang til Procesbevillingsnævnet

3.1. Gældende ret

Civilstyrelsens afgørelser efter retshjælpsloven kan ikke påklages til anden

myndighed, men kan i overensstemmelse med de almindelige regler herom

indbringes for domstolene, jf. grundlovens § 63, ligesom Civilstyrelsens

afgørelser kan indbringes for Folketingets Ombudsmand efter de

almindelige regler herom.

3.2. Justitsministeriets overvejelser og lovforslagets indhold

Efter den gældende retshjælpsordning har klager retskrav på retshjælp,

hvis regeringen anmodes om retlige bemærkninger til klagen.

Den med lovforslaget foreslåede ordning indebærer, at Civilstyrelsen

fremover vil skulle foretage en vurdering af, hvorvidt klageren har rimelig

grund til at føre klagesagen, jf. nærmere herom pkt. 2.2.5. Indførelsen af et

sådant kriterium for tildeling af retshjælp medfører efter Justitsministeriets

opfattelse behov for, at der samtidig indføres klageadgang til en uafhængig

instans. Det foreslås derfor, at der indføres klageadgang til

Procesbevillingsnævnet, jf. lovforslagets § 1, nr. 3 (den foreslåede nye § 4

a i retshjælpsloven).

Ordningen kommer herefter til at svare til den, der gælder for afgørelser

om fri proces, der træffes af Civilstyrelsen med klageadgang til

Procesbevillingsnævnet, jf. retsplejelovens §§ 328 og 329. Det bemærkes,

at retsplejelovens § 328 indeholder et lignende kriterium om, at ansøgeren

skal have rimelig grund til at føre proces.

Som konsekvens af den foreslåede klageadgang til Procesbevillingsnævnet

indeholder lovforslaget i § 2 en konsekvensændring af retsplejelovens §

22, som indeholder en angivelse af de sager, der behandles af

Procesbevillingsnævnet.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

[...]

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet

[...]

6. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget vurderes ikke at have administrative konsekvenser for

borgere af betydning.

7. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

8. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

9. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et lovudkast har i perioden 6. november 2015 – 4. december 2015 været

sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:

Advokatrådet, Amnesty International, Børnerådet, Børns Vilkår, Cepos,

Civilstyrelsen, Dansk Flygtningehjælp, Danske Advokater, Danske

Handicaporganisationer, Datatilsynet, Den Danske Dommerforening, Den

Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, Det Centrale

Handicapråd, DIGNITY – Dansk Institut mod Tortur, Dokumentations- og

Rådgivningscenteret

Racediskrimination,

Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, FAU - Foreningen af

Udlændingeretsadvokater, Flygtningenævnet, FN-forbundet, Foreningen af

Offentlige Anklagere, Gadejuristen, Institut for Menneskerettigheder,

International Rehabilitation Center for Torture Victims, Justitia, Kraka,

Kvinderådet, KVINFO, Københavns Retshjælp, Landsforeningen af

Forsvarsadvokater,

LBGT

Danmark,

Ligebehandlingsnævnet,

Politidirektørforeningen, Politiforbundet, Procesbevillingsnævnet, Red

Barnet, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, Rigsombudsmanden i

Grønland, Rigsombudsmanden på Færøerne, Rigspolitiet, Røde Kors,

Rådet for Etniske Minoriteter, Rådet for Socialt Udsatte,

Samarbejdsgruppen om Børnekonventionen, samtlige byretter, SOS mod

Racisme, Sø- og Handelsretten, Vestre Landsret, Ægteskab Uden Grænser,

Ældreforum, Østre Landsret og Århus Retshjælp.

10. Sammenfattende skema

Positive

Negative

konsekvenser/mindreudgifter konsekvenser/merudgifter

Økonomiske

konsekvenser

for stat,

kommuner og

regioner

Administrative

konsekvenser

for stat,

kommuner og

regioner

Økonomiske

konsekvenser

for

erhvervslivet

Administrative

konsekvenser

for

erhvervslivet

[...]

[…]

Miljømæssige

konsekvenser

Administrative

konsekvenser

for borgerne

Forholdet til

EU-retten

Ingen.

Ingen af betydning.

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1 (§ 2):

Ændringen i retshjælpslovens § 2 indebærer, at det eksisterende kriterium

for tildeling af retshjælp – hvorefter retshjælp ydes i sager, hvor regeringen

er anmodet om retlige bemærkninger – suppleres med et yderligere

kriterium om, at klager skal have rimelig grund til at føre klagesagen.

Civilstyrelsen vil således fremover ved behandling af en ansøgning om

retshjælp skulle vurdere, om klageren i den enkelte sag har rimelig grund

til at føre klagesagen.

For at kriteriet ”rimelig grund” vil være opfyldt, kræves i første række, at

klagebetingelserne for indgivelse af klage til det pågældende internationale

klageorgan er opfyldt. Der vil således skulle meddeles afslag på retshjælp,

hvis et eller flere af klageorganets klagebetingelser ikke er opfyldt. Hvis

klager f.eks. ikke har udtømt de nationale retsmidler, vil der derfor skulle

gives afslag på retshjælp, selv om det internationale klageorgan har

anmodet regeringen om retlige bemærkninger i klagesagen.

Ud over, at betingelserne for at klage til det internationale klageorgan skal

være opfyldt, indebærer kriteriet ”rimelig grund” endvidere, at der skal

foreligge en rimelig udsigt til, at der foreligger en krænkelse af den

omhandlede konvention.

Om dette krav er opfyldt, beror nærmere på klagens genstand og de

anbringender, der gøres gældende til støtte for klagen.

Udgangspunktet efter de foreslåede regler vil være, at når et klageorgan

anmoder regeringen om retlige bemærkninger i et tilfælde, hvor

klagebetingelserne må anses for opfyldt, vil det være et udtryk for, at

klager har rimelig grund til at føre klagesagen.

Der findes imidlertid en række tilfældegrupper, hvor der – uanset en

anmodning om retlige bemærkninger – i almindelighed ikke vil være

rimelig grund til at føre sagen.

For det første vil der i klagesager, som alene eller hovedsageligt vedrører

spørgsmål om de danske myndigheders bevisvurdering, efter den

foreslåedes ordning i almindelighed ikke skulle tildeles retshjælp.

Det følger således af praksis fra de internationale klageorganer, at de

nationale myndigheder er bedre egnet end klageorganerne til at bedømme

de beviser (f.eks. parts- og vidneforklaringer), der fremføres under en sag.

Et større antal af de sager, som er indgivet mod Danmark ved FN-

komitéerne – men derimod ikke sager mod Danmark ved EMD – vedrører

grundlæggende spørgsmålet om, hvorvidt en afvist asylansøgers forklaring

om sit asylmotiv er troværdig. Det foreslåede kriterium om, at klager skal

have rimelig grund til at føre klagesagen, forudsættes således at indebære,

at der i almindelighed ikke længere ydes retshjælp i disse sager.