Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del Bilag 299
Offentligt
1628565_0001.png
Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del Bilag 252
Offentligt
Politi- og Strafferetsafdelingen
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
8. april 2016
Strafferetskontoret
Ketilbjørn Hertz
2016-731-0061
1925653
UDKAST
Forslag
til
Lov om ændring af straffeloven
(Væbnede konflikter i udlandet mv.)
§1
I straffeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 873 af 9. juli 2015, som ændret ved
lov nr. 1880 af 29. december 2015, foretages følgende ændringer:
1.
I
§ 114 c, stk. 3,
indsættes som
2.
og
3. pkt.:
”Er den pågældende tilsluttet en væbnet styrke, kan straffen stige til
fængsel indtil 10 år eller under særligt skærpende omstændigheder til
fængsel indtil 16 år. Som særligt skærpende omstændigheder anses navnlig
tilfælde, hvor den pågældende har deltaget i kamphandlinger.”
2.
I
§ 114 e
indsættes som
2.
og
3. pkt.:
”Er den pågældende tilsluttet en væbnet styrke, kan straffen stige til
fængsel indtil 10 år eller under særligt skærpende omstændigheder til
fængsel indtil 16 år. Som særligt skærpende omstændigheder anses navnlig
tilfælde, hvor den pågældende har deltaget i kamphandlinger.”
3.
Efter § 114 h indsættes:
Ӥ 114 i.
Den, der fra en gruppe eller sammenslutning, der begår eller
har til hensigt at begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a, modtager
økonomisk støtte i penge eller andre ydelser til brug for oprettelse eller
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
drift af en institution eller virksomhed eller til lignende formål her i landet,
straffes med fængsel indtil 6 år.
§ 114 j.
Den, der har dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat, og
som uden tilladelse indrejser eller opholder sig i et område som nævnt i
stk. 3, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 år, jf. dog stk. 2.
Stk. 2.
Stk. 1 gælder ikke for indrejse og ophold som led i udøvelse af
dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller hverv.
Stk. 3.
Justitsministeren kan efter forhandling med udenrigsministeren
og forsvarsministeren fastsætte regler om, at et område, hvor en gruppe
eller sammenslutning som nævnt i § 114 e er part i en væbnet konflikt,
skal være omfattet af stk. 1.
Stk. 4.
Justitsministeren eller den, ministeren bemyndiger til det, tillader
efter ansøgning, at en person indrejser eller opholder sig i et område som
nævnt i stk. 1, hvis indrejsen eller opholdet har et anerkendelsesværdigt
formål. En tilladelse kan omfatte en gruppe af personer, der er tilknyttet en
bestemt virksomhed eller organisation mv.
Stk. 5.
Justitsministeren kan fastsætte nærmere regler om indgivelse af
ansøgninger efter stk. 4, herunder om fristen herfor. Justitsministeren kan i
den forbindelse fastsætte, at afgørelser efter stk. 4 ikke kan indbringes for
højere administrativ myndighed.”
4.
I
§ 128
ændres ”krigstjeneste” til: ”væbnet styrke”.
§2
Lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det forbydes fra dansk Territorium
at understøtte krigsførende Magter ophæves.
§3
Loven træder i kraft den 1. juli 2016.
2
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
Indholdsfortegnelse
1. Indledning
2. Deltagelse i væbnede konflikter
2.1. Gældende ret
2.2. Straffelovrådets overvejelser
2.3. Lovforslagets udformning
3. Hvervning til væbnede konflikter
3.1. Gældende ret
3.2. Straffelovrådets overvejelser
3.3. Lovforslagets udformning
4. Forbud mod indrejse og ophold i visse konfliktområder
4.1. Gældende ret
4.2. Straffelovrådets overvejelser
4.3. Lovforslagets udformning
5. Modtagelse af økonomisk støtte fra en terrororganisation
5.1. Gældende ret
5.2. Straffelovrådets overvejelser
5.3. Lovforslagets udformning
6. Forholdet til menneskerettighederne
7. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige
8. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.
9. Administrative konsekvenser for borgerne
10. Miljømæssige konsekvenser
11. Forholdet til EU-retten
12. Hørte myndigheder og organisationer mv.
13. Sammenfattende skema
1. Indledning
Formålet med lovforslaget er først og fremmest at styrke det strafferetlige
værn mod deltagelse i væbnede konflikter i udlandet for terrorgrupper,
dels gennem en strafforhøjelse og dels gennem en ny mulighed for at
forbyde indrejse og ophold i visse konfliktområder uden forudgående
tilladelse. Herudover foreslås der en ny strafbestemmelse om modtagelse
af økonomisk støtte fra en terrororganisation.
3
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Det er PET’s vurdering, at personer, der vender hjem fra kampdeltagelse i
Syrien og Irak, udgør en særlig terrortrussel mod Danmark. Derfor ønsker
regeringen at stramme grebet om fremmedkrigere, der overvejer at rejse
fra Danmark for at tilslutte sig væbnede konflikter i f.eks. Syrien og Irak.
Lovforslaget har samlet set til formål bl.a. at skærpe konsekvensen over
for dem, der rejser ud, og at styrke myndighedernes muligheder for at
retsforfølge hjemvendte fremmedkrigere.
Lovforslaget indeholder følgende tre hovedpunkter:
For det første
foreslås det at indføre skærpede strafferammer for at lade sig
hverve til terrorisme eller i øvrigt at fremme virksomheden for en
terrororganisation, når det sker ved at tilslutte sig en væbnet styrke.
Strafferammen for at lade sig hverve til terrorisme eller i øvrigt at fremme
virksomheden for en terrororganisation er i dag fængsel indtil 6 år. Det
foreslås, at straffen skal kunne stige til fængsel indtil 10 år, når
overtrædelsen sker med forbindelse til, at den pågældende er tilsluttet en
væbnet styrke, og til fængsel indtil 16 år, når den pågældende endvidere
har deltaget i kamphandlinger.
Forslaget er begrundet i, at udviklingen siden revisionen af straffelovens
terrorbestemmelser i 2006 har vist, at terrororganisationer, der med
væbnede styrker deltager i en væbnet konflikt, generelt udgør en større
trussel mod det omgivende samfund end andre terrororganisationer. Når en
terrororganisation organiserer sig som en væbnet styrke, har den en
kapacitet til at begå terrorhandlinger, som går ud over, hvad der ellers
kendes. En terrororganisation kan med en væbnet styrke tiltvinge sig
kontrol over et område i en periode og kan i den forbindelse terrorisere
befolkningen i området vedvarende i kortere eller længere tid.
Rekrutterings- og træningsmulighederne er også større i sådanne tilfælde.
Strafferammerne for at lade sig hverve til terrorisme eller i øvrigt at
fremme virksomheden for en terrororganisation bør afspejle disse forhold.
For det andet
foreslås det at indføre mulighed for administrativt at
bestemme, at der i et område, hvor en terrororganisation er part i en
væbnet konflikt, skal gælde et forbud mod, at danske statsborgere og
herboende udlændinge indrejser og opholder sig uden tilladelse fra de
danske myndigheder. Det foreslås dog, at indrejse og ophold som led i
udøvelse af dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller
hverv skal kunne ske uden forudgående tilladelse. Indrejse og ophold med
4
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
andre formål vil kræve en forudgående tilladelse, som efter ansøgning kan
gives, hvis formålet med indrejsen eller opholdet er anerkendelsesværdigt.
Der vil både kunne gives individuelle tilladelser til bestemte personer og
kollektive tilladelser til en gruppe af personer, der afgrænses ud fra deres
tilknytning til en bestemt virksomhed eller organisation mv. Det foreslås,
at overtrædelse af et indrejse- og opholdsforbud skal kunne straffes med
bøde eller fængsel indtil 6 år.
Formålet med dette forslag er at gøre det lettere at straffe personer, der
indrejser eller opholder sig i et konfliktområde for at deltage i en væbnet
konflikt for eksempelvis en terrororganisation. Der vil således ikke – som
tilfældet er i dag – være behov for at føre bevis for, at de pågældende har
overtrådt
eksempelvis
straffelovens
terrorbestemmelser
eller
bestemmelsen om landsforræderi i form af tilslutning til en fjendtlig
væbnet styrke. Det vil være tilstrækkeligt, at der kan føres bevis for, at den
pågældende uden tilladelse er indrejst eller har opholdt sig i det
pågældende område.
For det tredje
foreslås det at indføre en ny strafbestemmelse, hvorefter
den, der fra en terrororganisation modtager økonomisk støtte til brug for
oprettelse eller drift af en institution eller virksomhed eller til lignende
formål her i landet, straffes med fængsel indtil 6 år.
Bestemmelsen vil f.eks. finde anvendelse på den, der modtager økonomisk
støtte fra en terrororganisation til brug for oprettelse eller drift af en moske
eller en skole her i landet. Bestemmelsen vil alene omfatte forsætlige
forhold, og for at kunne straffes, skal modtageren således have forsæt med
hensyn til, at den økonomiske støtte stammer fra en terrororganisation.
Formålet med dette forslag er at modvirke, at terrororganisationer gennem
donationer til civilsamfundet kan opnå sympati, legitimitet og indflydelse
eller påvirkningsmulighed. Det bemærkes, at der ikke er indikationer på, at
dette aktuelt forekommer i større omfang i Danmark.
Herudover foreslås der med lovforslaget en præcisering af straffelovens
bestemmelse om hvervning til fremmed krigstjeneste, så det sikres, at
bestemmelsen også omfatter hvervning til fremmede ikke-statslige
væbnede styrker.
Endelig foreslås det at ophæve en lov fra 1914 om forbud mod fra dansk
territorium at understøtte krigsførende magter. Loven – som alene finder
5
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
anvendelse på væbnede konflikter mellem fremmede stater, hvor Danmark
folkeretligt har erklæret sig neutral – ses at have mistet sin praktiske
betydning og bør derfor ophæves.
Lovforslaget tager afsæt i Straffelovrådets betænkning nr. 1559/2016 om
væbnede konflikter i udlandet (herefter ”betænkningen”).
2. Deltagelse i væbnede konflikter
I kommissoriet om væbnede konflikter i udlandet blev Straffelovrådet bl.a.
anmodet om at vurdere, om de gældende regler i straffeloven udgør et
tilstrækkeligt værn i forhold til at modvirke deltagelse i væbnede
konflikter i udlandet, samt foreslå eventuelle strafferetlige tiltag, som kan
styrke indsatsen på området.
2.1. Gældende ret
2.1.1.
Deltagelse i væbnede konflikter kan være omfattet af
terrorbestemmelserne. Det gælder, hvis den pågældende begår terrorisme
(§ 114). Det gælder endvidere, hvis den pågældende lader sig træne,
instruere eller på anden måde oplære til at begå terrorhandlinger (eller
terrorlignende handlinger, jf. § 114 a) (§ 114 d, stk. 3). Endvidere er det
strafbart at lade sig hverve til at begå terrorhandlinger (eller terrorlignende
handlinger) (§ 114 c, stk. 3) (selv om der ikke er tale om forsøg på at begå
konkrete terrorhandlinger). Endelig er det strafbart i øvrigt at fremme
virksomheden for en person, gruppe eller sammenslutning, der begår eller
har til hensigt at begå handlinger omfattet af §§ 114-114 d (§ 114 e).
Strafferammen for overtrædelse af § 114 er fængsel indtil på livstid.
Strafferammen for overtrædelse af § 114 d, stk. 3, § 114 c, stk. 3, eller §
114 e er fængsel indtil 6 år.
Terrorbestemmelserne er beskrevet med detaljeret nedenfor under pkt.
2.1.2.
For så vidt angår væbnede konflikter, i hvilke den danske stat er part,
kriminaliserer straffelovens § 101 a, stk. 1, at være tilsluttet en væbnet
styrke for en part, som kæmper mod den danske stat. Bestemmelsen
omfatter danske statsborgere og personer med bopæl i den danske stat.
6
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Strafferammen for overtrædelse af § 101 a, stk. 1, er fængsel indtil 10 år
eller under særligt skærpende omstændigheder fængsel indtil på livstid.
Som særligt skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor den
pågældende har deltaget i kamphandlinger.
Endvidere findes lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det forbydes fra
dansk territorium at understøtte krigsførende magter. Denne lov forbyder
en række handlinger, som i tilfælde af krig, i hvilken den danske stat er
neutral, begås inden for dansk territorium. Hvis højere straf ikke er
forskyldt efter andre bestemmelser, straffes overtrædelse af loven med
”fængsel”, hvilket nu vil sige fængsel indtil 6 måneder, jf. § 7 i
ikrafttrædelsesloven til straffeloven (hæfte eller fængsel indtil 6 måneder
træder i stedet for fængsel uden nærmere betegnelse) og § 32 i lov nr. 433
af 31. maj 2000 om ændringer bl.a. som følge af afskaffelse af
hæftestraffen (hæfte kan ikke længere idømmes), eller under særlig
formildende omstændigheder med bøde.
1914-lovens § 1, nr. 2, forbyder at tage tjeneste i de krigsførende magters
hær eller om bord i deres regeringsskibe, men kun ”i det Omfang, hvori
Regeringen har udstedt særligt Forbud mod saadanne Handlinger”.
Et sådant forbud vil i givet fald kun gælde på dansk territorium og vil altså
ikke gælde i tilfælde, hvor en person rejser fra Danmark til udlandet for at
slutte sig til en krigsførende magts væbnede styrker, men først efter at
have forladt dansk territorium indgår aftale om at tage tjeneste heri.
Straffelovens § 101 a og 1914-loven gør ikke udtømmende op med alle
krige. 1914-loven må ud fra sin baggrund antages at bygge på det
folkeretlige neutralitetsbegreb, hvorefter en stat er neutral, f.eks. hvis den
har afgivet en udtrykkelig erklæring herom. Der vil imidlertid kunne
forekomme krige, hvor Danmark ikke deltager i den væbnede indsats på en
af siderne, men heller ikke er neutral i folkeretlig forstand. En sådan krig
vil ikke være omfattet af hverken § 101 a eller 1914-loven. Eftersom det
folkeretlige neutralitetsbegreb alene angår internationale væbnede
konflikter, må det endvidere antages, at 1914-loven ikke er relevant i ikke-
internationale væbnede konflikter.
2.1.2.
Efter straffelovens § 114, stk. 1, straffes med fængsel indtil på
livstid for terrorisme den, som med forsæt til at skræmme en befolkning i
alvorlig grad eller uretmæssigt at tvinge danske eller udenlandske
offentlige myndigheder eller en international organisation til at foretage
7
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
eller undlade at foretage en handling eller at destabilisere eller ødelægge et
lands eller en international organisations grundlæggende politiske,
forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer begår
en eller flere af de i nr. 1-8 nævnte handlinger, når handlingen i kraft af sin
karakter eller den sammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land eller
en international organisation alvorlig skade.
Bestemmelsen opregner i nr. 1-8 en række handlinger, der er kriminaliseret
i andre strafbestemmelser, og som straffes som terrorisme, når det særlige
terrorforsæt foreligger og handlingen er egnet til at forvolde alvorlig
skade. Disse handlinger er manddrab efter § 237 (nr. 1), grov vold efter §
245 eller § 246 (nr. 2), frihedsberøvelse efter § 261 (nr. 3), forstyrrelse af
trafiksikkerheden efter § 184 mv. (nr. 4), kapring af transportmidler efter
§ 183 a (nr. 5), grove våbenlovsovertrædelser efter § 192 a (nr. 6),
brandstiftelse efter § 180 mv. (nr. 7) og besiddelse eller anvendelse mv. af
radioaktive stoffer efter § 192 b (nr. 8).
§ 114 er hovedbestemmelsen om terrorisme og indeholder intet krav om, at
den pågældende handling skal have haft et videregående politisk formål.
Bestemmelsen vil således også finde anvendelse på andre handlinger end
dem med særlige politiske motiver, så længe formålet er at skabe
almindelig uro, økonomisk kaos mv.
§ 114, stk. 2, angiver, at den, som med det i stk. 1 nævnte terrorforsæt
transporterer våben eller eksplosivstoffer, straffes på samme måde, dvs.
med fængsel indtil på livstid. Endvidere straffes på samme måde den, som
med det i stk. 1 nævnte terrorforsæt truer med at begå en af de i stk. 1 og 2
nævnte handlinger, jf. § 114, stk. 3.
Straffelovens § 114 a opregner en række handlinger, der er kriminaliseret i
andre strafbestemmelser, og som er omfattet af nærmere angivne
internationale konventioner, der er nævnt i bilaget til Europarådets
konvention om forebyggelse af terrorisme. Det drejer sig bl.a. om
konvention af 16. december 1970 om bekæmpelse af ulovlig bemægtigelse
af luftfartøjer, konvention af 17. december 1979 imod gidseltagning,
konvention af 15. december 1997 til bekæmpelse af terrorbombninger og
konvention af 13. april 2005 til bekæmpelse af nuklear terrorisme.
Bestemmelsen i § 114 a er subsidiær i forhold til § 114 og finder derfor
anvendelse dels i tilfælde, hvor der ikke foreligger terrorforsæt, dels i
tilfælde, hvor handlingerne ikke er omfattet af § 114. I modsætning til §
8
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
114 nævner § 114 a således straffelovens § 181, stk. 1, § 244, § 250, § 252,
stk. 1, § 260, § 266, § 276, § 278, § 279, § 279 a, § 281, § 288, og § 291,
stk. 1.
Efter straffelovens § 114 a kan straffen overstige den højeste for
lovovertrædelsen foreskrevne straf med indtil det halve. Hvis den højeste
straf, der er foreskrevet for den pågældende handling, er mindre end 4 års
fængsel, kan straffen dog stige til fængsel indtil 6 år.
Bestemmelsen indeholder således en sidestrafferamme, som giver
mulighed for strafforhøjelse, når overtrædelse af nærmere angivne
bestemmelser i straffeloven er begået under omstændigheder omfattet af
en række nærmere opregnede internationale konventioner.
Både § 114 og § 114 a angår strafferammen, og bestemmelserne udvider
ikke i sig selv det strafbares område.
De efterfølgende bestemmelser i §§ 114 b-114 e henviser imidlertid til §§
114 og 114 a, og disse bestemmelser er udtryk for en vis udvidelse af
kriminaliseringen i forhold til de bestemmelser andre steder i straffeloven,
som §§ 114 og 114 a henviser til.
Efter straffelovens § 114 b straffes med fængsel indtil 10 år den, som
direkte eller indirekte yder økonomisk støtte til (nr. 1), direkte eller
indirekte tilvejebringer eller indsamler midler til (nr. 2) eller direkte eller
indirekte stiller penge, andre formuegoder eller finansielle eller andre
lignende ydelser til rådighed for (nr. 3) en person, en gruppe eller en
sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet
af § 114 eller § 114 a.
Nr. 1 retter sig mod den enkelte bidragsyder, som af egne midler giver
økonomisk støtte til en terrororganisation. Nr. 2 retter sig mod den
mellemmand eller formidlingsorganisation, som f.eks. tilvejebringer
pengene fra de enkelte bidragsydere ved indsamlinger eller lignende eller
skaffer lån fra pengeinstitutter mv. Nr. 3 retter sig mod pengeinstitutter
eller andre, som i erhvervsmæssig sammenhæng eller på anden måde med
henblik på at opnå fortjeneste yder lån eller leverer en finansiel
tjenesteydelse eller formidler disse ydelser.
§ 114 b finder anvendelse på økonomisk støtte mv. til en gruppe, der bl.a.
begår terrorhandlinger (§ 114) eller terrorlignende handlinger (§ 114 a).
9
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Det er uden betydning, om den konkrete indsamling har et humanitært
formål, hvis gruppen bl.a. begår terrorhandlinger. For at straffe kræves, at
bidragyderen mv. har forsæt med hensyn hertil.
Det er således ikke alene strafbart at stille midler til rådighed for en
terrorgruppes ulovlige aktiviteter, men også at stille midler til rådighed for
en terrorgruppes lovlige aktiviteter.
Bestemmelsen er subsidiær i forhold til den almindelige medvirkensregel i
straffelovens § 23, jf. § 114. Har en medvirkende således et konkretiseret
forsæt til gennem sin deltagelse i eller finansiering af terrorgruppen at
medvirke til en af de i § 114 nævnte handlinger, skal der straffes efter
denne bestemmelse. Foreligger der ikke et konkretiseret forsæt til en
bestemt terrorhandling, kan § 114 b anvendes.
Efter straffelovens § 114 c, stk. 1, straffes med fængsel indtil 10 år den,
som hverver en person til at begå eller fremme handlinger omfattet af
§ 114 eller § 114 a eller til at slutte sig til en gruppe eller sammenslutning
for at fremme, at gruppen eller sammenslutningen begår handlinger af
denne karakter. Under særligt skærpende omstændigheder kan straffen
stige til fængsel indtil 16 år. Som særligt skærpende omstændigheder anses
navnlig tilfælde, hvor der er tale om overtrædelser af systematisk eller
organiseret karakter.
Det fremgår af § 114 c, stk. 2, at den, som hverver en person til at begå
eller fremme handlinger omfattet af § 114 b eller til at slutte sig til en
gruppe eller sammenslutning for at fremme, at gruppen eller
sammenslutningen begår handlinger af denne karakter, straffes med
fængsel indtil 6 år.
Endelig fremgår det af § 114 c, stk. 3, at den, som lader sig hverve til at
begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a, straffes med fængsel indtil
6 år.
Det fremgår af forarbejderne til § 114 c, at der med udtrykket ”hvervning”
sigtes til handlinger, hvorved en anden person engageres, rekrutteres eller
hyres til et bestemt formål. Hvervning kræver ikke nødvendigvis et
kontraktforhold mellem den, der hverves, og den organisation, der hverves
til. Hvervning er en form for mellemmandsvirksomhed. Hvervning kan ske
på forskellige måder, for eksempel ved personlig henvendelse.
Forbindelsen kan også etableres ved hverveannoncer, hvervekampagner
10
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
eller lignende udsendt f.eks. via internettet, hvorved den hvervede opnår
kontakt til en gruppe eller sammenslutning, der hverves til. Udsendelse af
en generel opfordring til at begå terrorhandlinger er ikke omfattet af
§ 114 c, men er kriminaliseret i straffelovens § 136, stk. 1, om den, som
offentlig tilskynder til forbrydelse.
Efter straffelovens § 114 d, stk. 1, straffes med fængsel indtil 10 år den,
som træner, instruerer eller på anden måde oplærer en person til at begå
eller fremme handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a med viden om, at
personen har til hensigt at anvende færdighederne til dette formål. Under
særligt skærpende omstændigheder kan straffen stige til fængsel indtil 16
år. Som særligt skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor
der er tale om overtrædelser af systematisk eller organiseret karakter.
Det fremgår af § 114 d, stk. 2, at den, som træner, instruerer eller på anden
måde oplærer en person til at begå eller fremme handlinger omfattet af
§ 114 b med viden om, at personen har til hensigt at anvende de tillærte
færdigheder til dette formål, straffes med fængsel indtil 6 år.
Endelig fremgår det af § 114 d, stk. 3, at den, som lader sig træne,
instruere eller på anden måde oplære til at begå handlinger omfattet af §
114 eller § 114 a, straffes med fængsel indtil 6 år.
§ 114 d omfatter ifølge forarbejderne såvel teoretisk undervisning og
vidensformidling som mere praktisk betonet instruktion og vejledning,
som kan bibringe eleven færdigheder, der kan anvendes i forbindelse med
begåelse af handlinger af den beskaffenhed, der omhandles i §§ 114, 114 a
eller 114 b. Bestemmelsen kan omfatte oplæring i færdigheder, der i sig
selv er lovlige og kan have lovlige anvendelsesformål, men det må dog
kræves, at de færdigheder, der oplæres i, kan være egnede til at begå de
handlinger, der er nævnt i bestemmelsen, og at der er tale om oplæring i
konkrete færdigheder som for eksempel våbenbrug.
Som det fremgår, omfatter de særlige bestemmelser om hvervning og
træning (§§ 114 c og 114 d) også den, der hverver eller træner en anden til
terrorfinansiering (§ 114 b), hvorimod det ikke er særskilt kriminaliseret at
lade sig hverve eller træne til terrorfinansiering. Efter omstændighederne
vil en person, der lader sig hverve eller træne til terrorfinansiering,
imidlertid kunne straffes for forsøg på terrorfinansiering.
11
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Efter straffelovens § 114 e straffes med fængsel indtil 6 år den, som i
øvrigt fremmer virksomheden for en person, en gruppe eller en
sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet
af §§ 114, 114 a, 114 b, 114 c eller 114 d.
§ 114 e er en særlig medvirkensregel, som er subsidiær i forhold til den
almindelige medvirkensregel i straffelovens § 23. Hvis en medvirkende
har et konkretiseret forsæt til medvirken til en af de i §§ 114-114 d nævnte
handlinger, skal der straffes efter denne bestemmelse, jf. § 23. § 114 e kan
efter omstændighederne omfatte støtte til sammenslutninger mv., der har
både humanitære formål og terrorformål. Det samme gælder tilfælde, hvor
for eksempel en professionel rådgiver yder generel rådgivningsbistand til
en terrororganisation, uden at denne rådgivning kan henføres til en bestemt
terrorhandling.
Efter straffelovens § 114 f straffes med fængsel indtil 6 år den, som uden
at forholdet omfattes af §§ 114-114 e, deltager i eller yder væsentlig
økonomisk eller anden væsentlig støtte til korps, gruppe eller
sammenslutning, der har til hensigt ved magtanvendelse at øve indflydelse
på offentlige anliggender eller fremkalde forstyrrelse af samfundsordenen.
Efter straffelovens § 114 g straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år den,
som, uden at forholdet omfattes af §§ 114-114 f, deltager i ulovlig militær
organisation eller gruppe.
§§ 114 f og 114 g viderefører de oprindelige bestemmelser i straffeloven
om terrorisme, der blev indsat som § 114, stk. 1 og 2, ved lov nr. 225 af 7.
juni 1952 om ændringer i og tilføjelser til borgerlig straffelov af 15. april
1930. Bestemmelserne er opretholdt efter indførelsen af §§ 114-114 e
(men gjort subsidiære i forhold til disse), idet det ifølge forarbejderne
”ikke helt kan udelukkes, at der kan være forhold af mindre graverende
[sic], som ikke kan betegnes som terrorvirksomhed i gængs forstand, men
som i dag er omfattet af formuleringen om den, der har til hensigt ved
magtanvendelse at øve indflydelse på offentlige anliggender eller
fremkalde forstyrrelse af samfundsordenen” (jf. Folketingstidende 2001-
2002, tillæg A, side 875).
Det fremgår af forarbejderne til §§ 114 f og 114 g, at bestemmelserne er
begrænset til at værne danske offentlige anliggender og den danske
samfundsorden (jf. Folketingstidende 2001-2002, tillæg A, side 826 og
875-876).
12
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Efter straffelovens § 114 h straffes med fængsel indtil 6 år den, der under
skærpende omstændigheder i strid med lovgivningen om ikke spredning af
masseødelæggelsesvåben mv. udfører produkter med dobbelt anvendelse
uden tilladelse (nr. 1), til brug for myndighedernes afgørelse om produkter
med dobbelt anvendelse afgiver urigtige eller vildledende oplysninger eller
fortier oplysninger af betydning for sagens afgørelse (nr. 2) eller handler i
strid med vilkår, der er fastsat i myndighedernes afgørelse om produkter
med dobbelt anvendelse (nr. 3).
Bestemmelsen er en overbygning på lovgivningen om ikke spredning af
masseødelæggelsesvåben, dvs. danske eller EU-retlige regler mod
spredning af viden (knowhow) og produkter, der kan anvendes til
fremstilling af atomvåben, biologiske og kemiske våben samt missiler, der
kan fremføre sådanne våben.
Ifølge forarbejderne indebærer kravet om, at overtrædelsen skal være
begået under skærpende omstændigheder, at der skal være tale om særlig
grove overtrædelser af eksportrestriktionerne. Herved forstås navnlig
overtrædelser, som går væsentligt ud over, hvad der kan henregnes til en
normal og sædvanlig drift af en i øvrigt lovlig (eksport)virksomhed. I
vurderingen kan det bl.a. indgå, om der er tale om en mere systematisk
eller vedvarende adfærd, der er udtryk for en bevidst tilsidesættelse af de
sikkerhedshensyn, der ligger bag reglerne. Der kan endvidere lægges vægt
på, om der ved den kriminelle handling eller undladelse er opnået eller
tilsigtet en betydelig økonomisk fordel. Det pågældende produkts farlighed
kan tillige indgå i vurderingen. Det samme gælder oplysninger om køberen
eller slutbrugeren af produktet.
2.1.3.
Den militære straffelov gælder som udgangspunkt for militært
personel mv., jf. lovens § 1.
Under væbnet konflikt gælder lovens §§ 28-34 og 36-38 imidlertid for
enhver, jf. § 2, nr. 3.
§§ 28-34 angår forbrydelser mod forsvarsmagtens kampdygtighed og vil
typisk ikke være relevante i forhold til personer, som er indtrådt i
fremmede væbnede styrker, medmindre den pågældende gør sig skyldig i
spionage, jf. § 29.
13
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
§ 36, stk. 1, § 37 og § 38 angår specifikt misbrug af kendtegn forbeholdt
medicinsk personel mv. (herunder Røde Kors/Røde Halvmåne), plyndring
og ligrøveri, mens § 36, stk. 2, er en generel kriminalisering af at bruge
krigsmiddel eller fremgangsmåde, hvis anvendelse er i strid med en traktat,
som Danmark har tiltrådt, eller med folkeretlig sædvaneret.
Bestemmelserne er ikke relevante i forhold til personer, der overholder
krigens love og sædvaner.
2.2. Straffelovrådets overvejelser
2.2.1.
Straffelovrådet anfører, at rådet er anmodet om at vurdere, om de
gældende regler i straffeloven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til at
modvirke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet.
Uroligheder, f.eks. i form af bandevirksomhed eller optøjer, der ligger
under tærsklen for ”væbnet konflikt”, falder således uden for rådets
overvejelser. Endvidere angår overvejelserne alene væbnede konflikter
uden for dansk territorium.
Straffelovrådet har allerede afgivet en deludtalelse om kriminalisering af
danskeres og herboende udlændinges tilslutning til en væbnet styrke, som
deltager i en væbnet konflikt mod den danske stat (betænkning nr.
1556/2015), hvor kriminaliseringen i hovedsagen er begrundet i, at
personer med tilknytning til Danmark har en særlig loyalitetsforpligtelse
over for Danmark. Overvejelserne i betænkning nr. 1559/2016 angår
således spørgsmålet om at forbyde en persons deltagelse i væbnet kamp ud
fra hensyn, som gør sig gældende, hvad enten den danske stat er part i
konflikten eller ej.
2.2.2.
Straffelovrådet anfører, at behovet for kriminalisering af deltagelse i
og hvervning til væbnede konflikter i udlandet afhænger af, hvilke hensyn
det skal tjene, at man gennem straffeloven dels tager afstand herfra, dels
søger at begrænse, at det finder sted.
Der henvises i kommissoriet til den trussel for det danske samfund,
hjemvendte fremmedkrigere kan udgøre, fordi de har fået kamperfaring og
kontakt til militante ekstremistiske organisationer i udlandet, ligesom
nogle har pådraget sig traumer under kamphandlingerne. Straffelovrådet
bemærker, at kamperfaring vil være en følge af enhver deltagelse i væbnet
kamp, hvorimod kontakt til militante ekstremistiske organisationer og
risiko for traumatisering vil forekomme i nogle situationer, men ikke i
andre.
14
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Straffelovrådet nævner endvidere hensynet til at begrænse omfanget af
væbnede konflikter, hensynet til at bekæmpe overgreb i forbindelse med
væbnede konflikter og hensynet til at modvirke angreb mod Danmark
begrundet i danskeres deltagelse i en væbnet konflikt. Udenrigspolitisk kan
det på den ene side være uheldigt, hvis Danmark opfattes som et fristed for
personer, der deltager i væbnet kamp mod andre stater, men det kan på den
anden side også blive kritiseret, hvis Danmark kriminaliserer personer, der
deltager i en væbnet konflikt til støtte for en stat, der er blevet angrebet.
2.2.3.
Straffelovrådet henviser til straffelovens terrorbestemmelser og
anfører, at der ikke er behov for nykriminalisering af deltagelse i en
væbnet konflikt i udlandet, hvis deltagelsen indebærer overtrædelse af
terrorbestemmelserne. Behovet for nykriminalisering bør derfor overvejes
for så vidt angår deltagelse i en væbnet konflikt uden at overtræde
terrorbestemmelser.
Straffelovrådet har lagt vægt på at overveje spørgsmålet generelt, idet der
bør tages højde for, at eventuelle nye bestemmelser også skal gælde for
andre konfliktsituationer og trusselsbilleder end den aktuelle konflikt i
Syrien og Irak. Dagens trusselsbillede peger på fremmedkrigere med
baggrund i ekstreme islamistiske miljøer som den største trussel, men dette
kan i fremtiden ændres til andre grupperinger, som rejser ud for at deltage i
andre typer af væbnede konflikter. Dette bør der tages hensyn til ved
udformning af en strafbestemmelse.
2.2.4.
Ved siden af spørgsmålet om nykriminalisering har Straffelovrådet
overvejet strafferammen for tilslutning til en væbnet styrke, som er eller
indgår i en terrororganisation.
Det er Straffelovrådets opfattelse, at udviklingen siden revisionen i 2006 af
straffelovens terrorbestemmelser har vist, at terrororganisationer, der med
væbnede styrker deltager i en væbnet konflikt, generelt er farligere end
andre terrororganisationer. Når en terrororganisation organiserer sig som
en væbnet styrke, har den en kapacitet til at begå terrorhandlinger, som går
ud over, hvad der ellers kendes. En terrororganisation kan med en væbnet
styrke tiltvinge sig kontrol over et område i en periode og kan i den
forbindelse terrorisere befolkningen i området vedvarende i kortere eller
længere tid. Rekrutterings- og træningsmulighederne er også større i
sådanne tilfælde.
15
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Straffelovrådet finder, at det på denne baggrund kan overvejes at fastsætte
en højere strafferamme for at lade sig hverve til terrorisme eller i øvrigt at
fremme virksomheden for en terrororganisation, når det sker ved at
tilslutte sig en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet
konflikt.
Ud fra de strafferammer, der i øvrigt er fastsat i straffelovens
bestemmelser om terrorisme, vil en strafferamme på fængsel indtil 10 år
efter rådets opfattelse i givet fald være passende. Det vil kunne overvejes i
tilknytning hertil at fastsætte en yderligere forhøjet strafferamme, hvis en
person ikke alene har tilsluttet sig en væbnet styrke, der er eller indgår i en
terrororganisation, med henblik på at deltage i en væbnet konflikt, men
også beviseligt har deltaget i kamphandlinger. Strafferammen herfor kunne
i givet fald fastsættes til fængsel indtil 16 år. Det anførte skal ses i lyset af,
at hvis den pågældende beviseligt har medvirket til terrorhandlinger, er
strafferammen fængsel indtil på livstid, jf. straffelovens § 114.
En sådan forhøjet strafferamme ville kunne fastsættes i tilknytning til en
eventuel generel kriminalisering af at være tilsluttet en ikke-statslig
væbnet styrke (model 2 i pkt. 2.2.11 nedenfor) eller til en eventuel
kriminalisering af tilslutning til visse væbnede styrker (model 1, 3 og 4 i
pkt. 2.2.11 nedenfor). I sidstnævnte tilfælde vil strafforhøjelsen kun gælde
i forhold til de pågældende væbnede styrker, og der vil dermed kunne være
terrororganisationer, der er organiseret som en væbnet styrke, der falder
udenfor.
Alternativt ville en sådan forhøjet strafferamme kunne fastsættes i
tilknytning til de gældende bestemmelser om terrorisme, herunder navnlig
straffelovens § 114 c, stk. 3, om at lade sig hverve til at begå
terrorhandlinger og § 114 e om i øvrigt at fremme virksomheden for en
terrororganisation mv.
2.2.5.
For så vidt angår spørgsmålet om nykriminalisering beskriver
Straffelovrådet to modsatte synspunkter, nemlig dels at deltagelse i
væbnede konflikter i udlandet ikke bør være særskilt reguleret, men alene
af straffelovens almindelige regler, dels at der bør ske et principskifte, så
deltagelse i væbnede konflikter i udlandet generelt forbydes i hvert fald for
så vidt angår ikke-statslige væbnede styrker.
Det første synspunkt henviser til, at det historiske udgangspunkt er, at
danske statsborgere og herboende udlændinge kan deltage i væbnede
16
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
konflikter i udlandet, når den pågældende ikke ved sin deltagelse fremmer
virksomheden for en terrororganisation eller i forbindelse med sin
deltagelse i øvrigt begår strafbare forhold, eksempelvis medvirker til
krigsforbrydelser. Så vidt ses er det eneste eksempel på en undtagelse fra
dette udgangspunkt om borgernes frihed til også ved deltagelse i væbnede
konflikter i udlandet at støtte grupper af eksempelvis ideologiske eller
religiøse grunde den spanske borgerkrig, hvor lovgivningsmagten som led
i en fælleseuropæisk beslutning forbød udrejse fra dansk territorium for at
deltage i den spanske borgerkrig.
Ingen eller en begrænset nykriminalisering vil dermed videreføre den
historiske adgang for danskere og herboende udlændinge til at rejse ud og
kæmpe også med våben for en sag, som de af f.eks. ideologiske eller
religiøse grunde støtter. En sådan retstilstand kan bl.a. give mulighed for
uden at ifalde straf efter dansk ret at deltage i også væbnet frihedskamp og
modstandsbevægelser mod undertrykkende regimer rundt omkring i
verden. Efter dette synspunkt vil det være et tilbageskridt for mulighederne
for frihedskamp at give staterne monopol på lovlig magtanvendelse i
væbnede konflikter. Der er således adskillige eksempler på, at
demokratiske fremskridt er sket ved, at ikke-statslige grupper har sat sig op
mod myndighederne.
Det andet synspunkt henviser til, at på det stade, som den internationale
retsorden har nået i dag, bør det principielt være forbeholdt stater at
anvende våbenmagt. Ligesom det længe har været anerkendt på nationalt
plan, at et retssamfund bl.a. kræver, at staten har monopol på
magtanvendelse, bør staterne have monopol på magtanvendelse på det
internationale niveau. Som folkeretten ser ud i dag, indebærer dette, at den
enkelte stat som udgangspunkt har monopol på magtanvendelse på sit
territorium, og at andre staters magtanvendelse således som udgangspunkt
kræver samtykke fra den pågældende stats regering. Kun i
undtagelsestilfælde såsom individuelt eller kollektivt selvforsvar eller en
trussel mod international fred og sikkerhed vil en stat lovligt kunne
anvende magt på en anden stats territorium uden denne stats samtykke.
Hvis begrundelsen er en trussel mod international fred og sikkerhed, uden
at der er tale om individuelt eller kollektivt selvforsvar eller en humanitær
nødsituation, kræver en sådan magtanvendelse desuden en beslutning i
FN’s Sikkerhedsråd.
På det individuelle plan indebærer synspunktet, at enkeltpersoner ikke
lovligt bør kunne deltage i kamphandlinger for ikke-statslige styrker,
17
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
uanset
om
disse
kan
betegnes
som
oprørsbevægelser,
modstandsbevægelser, frihedsbevægelser eller andet, og uanset om de
kæmper mod et udemokratisk, undertrykkende regime. Det anerkendes, at
der er adskillige historiske eksempler på, at demokratiske fremskridt er
sket ved, at ikke-statslige grupper har sat sig op mod myndighederne, men
der bør lægges større vægt på, at der i nutiden er mange eksempler på, at
ikke-statslige gruppers oprør hverken på kort eller mellemlangt sigt har
forbedret borgernes situation med hensyn til fred, frihed og sikkerhed.
Straffelovrådet konkluderer, at det beror på en samlet politisk vurdering,
om danskeres og herboende udlændinges deltagelse i væbnede konflikter i
udlandet bør kriminaliseres i videre omfang, end det er tilfældet efter de
gældende bestemmelser om terrorisme mv. og om tilslutning til en
fjendtlig væbnet styrke.
Der henvises til betænkningen side 117-171.
2.3. Lovforslagets udformning
Deltagelse i væbnede konflikter i udlandet kan efter de gældende regler
straffes, når der er tale om terrorisme eller fremme af terrorisme.
Deltagelse i væbnede konflikter kan endvidere – hvad enten der er tale om
terrorisme eller ej – straffes, hvis der er tale om landsforræderi i form af
tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke, jf. straffelovens § 101 a, som blev
indført ved lov nr. 1880 af 29. december 2015.
Herudover vil straffelovens almindelige regler efter omstændighederne
kunne anvendes på de konkrete handlinger, som foretages i forbindelse
med en deltagelse i en væbnet konflikt. Begås der krigsforbrydelser, vil
den militære straffelov efter omstændighederne kunne anvendes, og
folkedrab kan straffes efter lov om straf for folkedrab.
På baggrund af Straffelovrådets gennemgang af de relevante hensyn og
modeller for en yderligere kriminalisering af deltagelse i væbnede
konflikter i udlandet er det Justitsministeriets vurdering, at der ikke er
behov for en sådan yderligere kriminalisering, idet den eksisterende
kriminalisering rammer de situationer, som der er behov for at
kriminalisere.
Derimod er der efter Justitsministeriets opfattelse behov for at styrke
indsatsen mod deltagelse i væbnede konflikter i udlandet for terrorgrupper
18
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
gennem indførelse af et forbud mod indrejse og ophold i visse
konfliktområde, jf. nærmere pkt. 4 nedenfor.
Lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det forbydes fra dansk territorium
at understøtte krigsførende magter, anvendes ikke i praksis. Danmark fører
desuden ikke længere den neutralitetspolitik, som dannede baggrund for
lovens vedtagelse i forbindelse med første verdenskrigs udbrud. Danmark
er medlem af Nato og dermed allieret med en række andre stater. Selv i
tilfælde, hvor Danmark ikke er allieret med eller i øvrigt støtter en af
parterne i en international væbnet konflikt, erklærer Danmark sig i praksis
ikke længere neutral i sådanne konflikter.
I påkommende fald vil de handlinger, som 1914-loven angår, kunne
imødegås ved andre instrumenter, være sig sanktioner, terrorlovgivningen
eller straffelovens almindelige regler.
Loven skønnes samlet set at have mistet sin betydning og bør ophæves.
Det foreslås på den baggrund at ophæve 1914-loven.
Endvidere er Justitsministeriet enig med Straffelovrådet i, at udviklingen
siden revisionen i 2006 af straffelovens terrorbestemmelser har vist, at
terrororganisationer, der med væbnede styrker deltager i en væbnet
konflikt, generelt udgør en større trussel mod det omgivende samfund end
andre terrororganisationer. Når en terrororganisation organiserer sig som
en væbnet styrke, har den en kapacitet til at begå terrorhandlinger, som går
ud over, hvad der ellers kendes. En terrororganisation kan med en væbnet
styrke tiltvinge sig kontrol over et område i en periode og kan i den
forbindelse terrorisere befolkningen i området vedvarende i kortere eller
længere tid. Rekrutterings- og træningsmulighederne er også større i
sådanne tilfælde.
Justitsministeriet finder, at der på denne baggrund bør fastsættes en højere
strafferamme for at lade sig hverve til terrorisme eller i øvrigt at fremme
virksomheden for en terrororganisation, når det sker ved at tilslutte sig en
væbnet styrke.
I overensstemmelse med det, der er anført af Straffelovrådet, finder
Justitsministeriet, at en strafferamme på fængsel indtil 10 år vil være
passende i sådanne tilfælde. Justitsministeriet finder endvidere, at hvis en
person ikke alene har tilsluttet sig en væbnet styrke, der er eller indgår i en
19
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
terrororganisation, men også beviseligt har deltaget i kamphandlinger, bør
strafferammen være fængsel indtil 16 år.
Det foreslås på den baggrund at indsætte sådanne forhøjede strafferammer
i straffelovens § 114 c, stk. 3, om at lade sig hverve til at begå
terrorhandlinger og § 114 e om i øvrigt at fremme virksomheden for en
terrororganisation mv.
Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 1 og 2 (ændring af straffelovens §§
114 c og 114 e), og § 2 (ophævelse af 1914-loven) og bemærkningerne
hertil.
3. Hvervning til væbnede konflikter
3.1. Gældende ret
Hvervning af en person til at begå eller fremme terrorhandlinger (§ 114)
eller terrorlignende handlinger (§ 114 a) eller til at slutte sig til en gruppe
eller sammenslutning for at fremme, at gruppen eller sammenslutningen
begår handlinger af denne karakter, er omfattet af straffelovens § 114 c,
stk. 1. Strafferammen er fængsel indtil 10 år eller under særligt skærpende
omstændigheder fængsel indtil 16 år. Som særligt skærpende
omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor der er tale om overtrædelser
af systematisk eller organiseret karakter.
For så vidt angår væbnede konflikter, i hvilke den danske stat er part,
kriminaliserer straffelovens § 101 a, stk. 2, at hverve eller offentligt
tilskynde en person med dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat til
at tilslutte sig en væbnet styrke for en part, som kæmper mod den danske
stat. Strafferammen for overtrædelse af § 101 a, stk. 2, er fængsel indtil 10
år eller under særligt skærpende omstændigheder fængsel indtil 16 år. Som
særligt skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor der er tale
om overtrædelser af systematisk eller organiseret karakter.
I tilfælde, der ikke er omfattet af § 114 c, stk. 1, eller af § 101 a, stk. 2,
forbyder straffelovens § 128 generelt hvervning i den danske stat til
fremmed krigstjeneste. Strafferammen er bøde eller fængsel indtil 2 år.
Hvervning i udlandet er altså ikke omfattet, men hvervning i Danmark er
forbudt, også når der f.eks. er tale om hvervning af egne statsborgere til
krigstjeneste i en stat, som er allieret med Danmark. Det er antaget, at
”fremmed krigstjeneste” må forstås som tjeneste i fremmede militære
20
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
styrker, og at udtrykket også omfatter tjeneste i et ”oprørspartis” militære
styrker, jf. Vagn Greve m.fl., Kommenteret straffelov, Speciel del (10.
udgave 2012) side 98 (tilsvarende fremgår af 1. udgave 1975 side 58), der
dog ikke angiver nogen kilde til denne antagelse. Hvervning er forbudt,
uanset om de pågældende fremmede militære styrker aktuelt er involveret i
en væbnet konflikt eller ej.
Bestemmelsen retter sig mod den, som foretager hvervningen, ikke den,
der lader sig hverve.
De nævnte forbud mod hvervning gælder, uanset på hvilken måde
hvervningen foregår. Hvervning via sociale medier vil således også kunne
være omfattet.
Endvidere findes lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det forbydes fra
dansk territorium at understøtte krigsførende magter. Denne lov forbyder
som nævnt i pkt. 2.1.1 ovenfor en række handlinger, som i tilfælde af krig,
i hvilken den danske stat er neutral, begås inden for dansk territorium.
Hvis højere straf ikke er forskyldt efter andre bestemmelser, straffes
overtrædelse af loven med fængsel indtil 6 måneder eller under særlig
formildende omstændigheder med bøde.
1914-lovens § 1, nr. 1, forbyder bl.a. offentlig opfordring til at indtræde i
de krigsførende magters krigsmagt til lands eller til vands.
Som nævnt i pkt. 2.1.1 ovenfor gør straffelovens § 101 a og 1914-loven
ikke udtømmende op med alle krige, idet der vil kunne forekomme krige,
hvor Danmark ikke deltager i den væbnede indsats på en af siderne, men
heller ikke er neutral i folkeretlig forstand. Desuden er 1914-loven ikke
relevant i ikke-internationale væbnede konflikter.
3.2. Straffelovrådets overvejelser
3.2.1.
Straffelovrådets kommissorium nævner ved siden af deltagelse i
væbnede konflikter i udlandet hvervning til væbnede konflikter i udlandet.
I tilknytning til overvejelserne om hvervning til væbnede konflikter i
udlandet har Straffelovrådet endvidere overvejet spørgsmålet om
offentlige opfordringer til at deltage i væbnede konflikter i udlandet.
21
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Straffelovrådet forstår hvervning som rekruttering, dvs. som det forhold, at
nogen på vegne af en væbnet styrke aftaler med en person, at denne skal
indgå i den væbnede styrke.
Straffelovrådet anfører, at i det omfang deltagelse i væbnede konflikter er
kriminaliseret, vil hvervning til en væbnet styrke med henblik på
deltagelse i en væbnet konflikt også være strafbar, i det mindste som
forsøg.
På tilsvarende måde vil den, der opfordrer en bestemt person til at melde
sig til en væbnet styrke med henblik på at deltage i en bestemt væbnet
konflikt i udlandet, i praksis kunne straffes for medvirken eller forsøg på
medvirken til deltagelse i den væbnede konflikt.
Opfordringer af mere generel karakter om at deltage i en væbnet konflikt i
udlandet vil derimod ofte ikke kunne anses for tilstrækkeligt konkrete i
forhold til den fuldbyrdede handling til, at sådanne opfordringer i givet
fald kan straffes som forsøg på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet. I
det omfang deltagelse i væbnede konflikter i udlandet er kriminaliseret
som en forbrydelse, vil offentlig tilskyndelse til sådan deltagelse imidlertid
være strafbar, jf. straffelovens § 136, stk. 1, om offentlig tilskyndelse til
forbrydelse.
3.2.2.
For så vidt angår tilfælde, hvor tjenstgøring i fremmede væbnede
styrker ikke er kriminaliseret (hvad enten det skyldes, at der ikke gælder et
forbud mod at deltage i den pågældende væbnede konflikt, eller at
tjenstgøringen ikke (beviseligt) tager sigte på deltagelse i nogen bestemt
væbnet konflikt), gælder i dag, at hvervning i den danske stat til fremmed
krigstjeneste er kriminaliseret i straffelovens § 128.
Hvervning i den danske stat må antages at omfatte både tilfælde, hvor den,
der foretager hvervningen, og tilfælde, hvor den, der hverves, befinder sig
i Danmark på tidspunktet for hvervningen. Det er altså nok, at én af
parterne befinder sig i Danmark på tidspunktet for hvervningen. Derimod
er parternes statsborgerskabs- eller bopælsforhold uden betydning.
Straffelovrådet har ikke bemærkninger til, at der således allerede i dag
gælder et helt generelt og absolut forbud mod på dansk territorium at
hverve til fremmed krigstjeneste. Dette bør imidlertid i givet fald også
gælde hvervning til fremmede ikke-statslige væbnede styrker.
22
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Da forståelsen af udtrykket ”fremmed krigstjeneste” i den gældende § 128
kan give anledning til en vis tvivl navnlig i relation til ikke-statslige
væbnede styrker, foreslår Straffelovrådet, at § 128 omformuleres, så det
sikres, at bestemmelsen også omfatter hvervning til fremmede ikke-
statslige væbnede styrker.
3.2.3.
Hvad angår tilfælde, hvor deltagelse i en væbnet konflikt
er
kriminaliseret, er der for så vidt ikke behov for en særskilt kriminalisering
af hvervning til fremmede væbnede styrker. Hvervning vil nemlig i praksis
altid kunne straffes som medvirken eller forsøg på medvirken, og
offentlige opfordringer til at deltage i en væbnet konflikt i udlandet, der
ikke er tilstrækkeligt konkretiserede til at kunne straffes som medvirken,
vil kunne straffes efter straffelovens § 136, stk. 1, om offentlig tilskyndelse
til forbrydelse.
Straffelovrådet har imidlertid overvejet, om hvervning til en væbnet styrke
med henblik på ulovlig deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet får
tilstrækkelig opmærksomhed ved at blive betragtet som medvirken f.eks.
til tilslutning til en væbnet styrke med henblik på deltagelse i en væbnet
konflikt i udlandet. Netop tilskyndelse til at blive fremmedkriger må anses
som en så vigtig medvirkende faktor i radikaliseringsprocessen for navnlig
unge, at der kan være særlig grund til at fremhæve hvervningen ved at
medtage den i lovteksten, navnlig hvis man samtidig medtager offentlige
opfordringer hertil.
Medtagelse af offentlig tilskyndelse til at tilslutte sig en væbnet styrke med
henblik på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet vil understrege den
betydning i radikaliseringsprocessen, som sådanne offentlige tilskyndelser
må tillægges. En særskilt bestemmelse herom – fremfor at henholde sig til
den generelle bestemmelse om offentlig tilskyndelse til forbrydelse i
straffelovens § 136, stk. 1 – vil samtidig give mulighed for at fastsætte et
højere strafmaksimum end efter § 136, stk. 1.
Straffelovrådet foreslår på denne baggrund, at det i tilknytning til en
eventuel kriminalisering af at være tilknyttet en fremmed væbnet styrke
med henblik på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet særskilt
kriminaliseres at hverve danske statsborgere eller herboende udlændinge
til en sådan væbnet styrke eller offentligt at tilskynde sådanne personer til
at tilslutte sig en sådan væbnet styrke med henblik på deltagelse i en
væbnet konflikt i udlandet.
23
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Der henvises til betænkningen side 191-194.
3.3. Lovforslagets udformning
Justitsministeriet er enig i Straffelovrådets overvejelser.
Som det fremgår af pkt. 2.3 ovenfor, er det Justitsministeriets vurdering, at
der ikke er behov for en yderligere kriminalisering af deltagelse i væbnede
konflikter i udlandet, idet den eksisterende kriminalisering rammer de
situationer, som der er behov for at kriminalisere. Der foreslås derfor ikke
nogen ny kriminalisering af deltagelse i sådanne konflikter, som i givet
fald kunne ledsages af en kriminalisering af hvervning med henblik på
sådan deltagelse.
For så vidt angår tilfælde, hvor tjenstgøring i fremmede væbnede styrker
ikke er kriminaliseret, er Justitsministeriet enig i, at det eksisterende
forbud mod hvervning i den danske stat til fremmed krigstjeneste, jf.
straffelovens § 128, bør omfatte hvervning til både statslige og ikke-
statslige væbnede styrker.
Da forståelsen af udtrykket ”fremmed krigstjeneste” i den gældende § 128
som anført af Straffelovrådet kan give anledning til en vis tvivl navnlig i
relation til ikke-statslige væbnede styrker, foreslås det at omformulere
bestemmelsen, så det sikres, at den også omfatter hvervning til fremmede
ikke-statslige væbnede styrker. Forslaget herom er udformet i
overensstemmelse med Straffelovrådets lovudkast i betænkningen.
Samtidig foreslås det at ophæve lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det
forbydes fra dansk territorium at understøtte krigsførende magter, jf.
herom pkt. 2.3 ovenfor.
Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 4 (ændring af straffelovens § 128),
og bemærkningerne hertil.
4. Forbud mod indrejse og ophold i visse konfliktområder
4.1. Gældende ret
Der findes i dag ikke regler, der forbyder indrejse og ophold i
konfliktområder.
24
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Pasloven har imidlertid siden den 1. marts 2015 indeholdt hjemmel til at
nægte udstedelse af pas til en dansk statsborger eller inddrage et allerede
udstedt pas, når der er grund til at antage, at den pågældende har til hensigt
i udlandet at deltage i aktiviteter, hvor dette kan indebære eller forøge en
fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig trussel
mod den offentlige orden (§ 2, stk. 1, nr. 4).
Politiet skal efter § 2, stk. 2, fastsætte en frist, der ikke kan overstige 1 år,
for afgørelser om at nægte udstedelse af pas eller inddrage et allerede
udstedt pas efter stk. 1, nr. 4. Fristen kan dog forlænges med indtil 1 år ad
gangen.
Politiet kan efter § 2, stk. 3, under særlige omstændigheder udstede
provisorisk pas til en person, over for hvem der er truffet afgørelse efter
stk. 1, nr. 4.
Politiet kan efter § 2 b, stk. 1, meddele en person, hvem pas er nægtet, eller
hvis pas er inddraget, jf. § 2, stk. 1, nr. 4, forbud mod at udrejse i det
tidsrum, der er fastsat efter § 2, stk. 2.
Efter § 2 b, stk. 2, kan politiet under særlige omstændigheder skriftligt
give tilladelse til, at en person, der er meddelt forbud efter stk. 1, kan
foretage en specifik rejse.
Efter § 5 straffes overtrædelse af et udrejseforbud meddelt efter § 2 b, stk.
1, med bøde eller fængsel indtil 2 år.
Om baggrunden og rækkevidden af denne ordning fremgår bl.a. følgende
af forarbejderne (Folketingstidende 2014-15, 1. samling, A, L 99 som
fremsat, bemærkningerne til § 1, nr. 4, 5, 7 og 8):
”Formålet med bestemmelsen er bl.a. at forhindre, at danske
statsborgere udrejser til konfliktområder i udlandet med henblik på at
deltage i aktiviteter, hvorigennem deres evne og/eller vilje til at begå
alvorlige strafbare forhold, når de vender tilbage, risikerer at blive
øget.
Bestemmelsen tager bl.a. sigte på gruppen af personer, der rejser
til et konfliktområde, som det man f.eks. for tiden oplever i Syrien
og Irak, for at tilslutte sig en militant oprørsgruppe eller for på anden
lignende måde at tage del i væbnede kamphandlinger, idet denne
25
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
gruppe udgør en reel og betydelig trussel mod det danske samfund.
(…)
Der vil (…)i almindelighed kunne træffes afgørelse efter de
foreslåede bestemmelser, hvis der er grund til at antage, at en person
vil tage ophold i et sådant konfliktområde uden at have et
anerkendelsesværdigt formål med opholdet. Dette gælder også, selv
om der ikke er oplysninger, som peger på, at den pågældende vil
deltage aktivt i kamphandlingerne. På samme måde vil der kunne
træffes afgørelse over for en person, som opholder sig eller har
opholdt sig i et konfliktområde.
Derimod vil der ikke i almindelighed kunne træffes afgørelse over
for en person, som har haft et anerkendelsesværdigt formål med
opholdet. I sådanne tilfælde kan vedkommende som følge af
opholdet som udgangspunkt ikke antages at indebære eller forøge en
fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig
trussel mod den offentlige orden. (…)
Der vil ikke kunne træffes afgørelse om at nægte at udstede pas,
at inddrage et allerede udstedt pas eller at udstede et udrejseforbud
(…), hvis en sådan afgørelse vil være i strid med Danmarks
internationale forpligtelser. Noget sådant vil efter omstændighederne
kunne være tilfældet i situationer, hvor en afgørelse om at nægte at
udstede pas, at inddrage et allerede udstedt pas eller at udstede et
udrejseforbud (…), ville forhindre en person i at varetage sit arbejde.
(…)
[Der foreslås] adgang til under særlige omstændigheder at udstede
et provisorisk pas til en person, over for hvem der er truffet afgørelse
om at nægte at udstede pas eller inddrage et allerede udstedt pas efter
den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 1, nr. 4 (…)
Den foreslåede bestemmelse [om udrejseforbud] supplerer den
foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 1, nr. 4, om nægtelse af at udstede
pas eller inddragelse af et allerede udstedt pas, når der er grund til at
antage, at den pågældende har til hensigt i udlandet at deltage i
aktiviteter, hvor dette kan indebære eller forøge en fare for statens
sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den
offentlige orden.
Der vil således alene kunne træffes afgørelse om udrejseforbud,
hvis der senest samtidig træffes afgørelse om at nægte at udstede pas
eller inddrage et allerede udstedt pas efter den foreslåede
bestemmelse i § 2, stk. 1, nr. 4.
Det forudsættes, at politiet som udgangspunkt også vil træffe
afgørelse om udrejseforbud, hvis der træffes afgørelse om at nægte at
26
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
udstede pas eller at inddrage et allerede udstedt pas. Dog vil der ikke
kunne træffes afgørelse om udrejseforbud, hvis det må antages, at
f.eks. inddragelse af den pågældendes pas i sig selv vil være
tilstrækkeligt til at forhindre udrejse. (…)
Betingelserne for at give tilladelse til en specifik rejse efter § 2 b,
stk. 2, er (…) sammenfaldende med betingelserne for at udstede et
provisorisk pas efter § 2, stk. 3. Det betyder, at hvis betingelserne for
at udstede et provisorisk pas er til stede, vil betingelserne for at give
tilladelse til en specifik rejse også være det. (…)
Politiet vil ikke have mulighed for at udstede et udrejseforbud til
en person, der opholder sig i udlandet. (…)
Det forudsættes, at overtrædelse af et udrejseforbud i
førstegangstilfælde som udgangspunkt straffes med ubetinget
fængsel i 6 måneder, uanset hvortil der udrejses. Det vil i den
forbindelse skulle indgå som et skærpende moment i
straffastsættelsen, hvis den pågældende er udrejst til f.eks. det
konfliktområde, som begrundede afgørelsen om udrejseforbud.
Fastsættelse af straffen vil i øvrigt fortsat bero på domstolenes
konkrete vurdering af omstændighederne i den enkelte sag, og den
angivne strafposition vil kunne fraviges i op- eller nedadgående
retning, hvis der i den konkrete sag foreligger skærpende eller
formildende omstændigheder, jf. herved de almindelige regler om
straffens fastsættelse i straffelovens kapitel 10.”
Lov nr. 176 af 24. februar 2015, hvormed de beskrevne regler om nægtelse
af udstedelse af pas og om udrejseforbud blev indført, indeholder en
såkaldt solnedgangsklausul. Det fremgår heraf, at de beskrevne regler
ophæves den 1. marts 2020. Reglerne ophører således automatisk med at
gælde, hvis der ikke inden denne dato gennemføres en lovændring om at
forlænge reglernes gyldighedsperiode.
4.2. Straffelovrådets overvejelser
Straffelovrådet har i tilknytning til overvejelserne om kriminalisering af
deltagelse i en væbnet konflikt i form af tilslutning til en væbnet styrke
overvejet en supplerende regulering, hvorefter den blotte indrejse eller
ophold i et område, hvor der pågår en væbnet konflikt, kriminaliseres i et
vist omfang.
Et indrejse- og opholdsforbud vil efter Straffelovrådets opfattelse kun være
relevant at overveje, i det omfang danskeres og herboende udlændinges
27
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
deltagelse i en væbnet konflikt i det pågældende område helt eller delvis er
kriminaliseret. Hvis danskere og herboende udlændinge efter dansk ret
straffrit kan deltage i en væbnet konflikt i udlandet, bør indrejse og ophold
i det pågældende konfliktområde ikke kriminaliseres.
Straffelovrådet finder, at en eventuel hjemmel til at fastsætte et indrejse-
og opholdsforbud i givet fald bør omfatte områder, hvor en
terrororganisation er part i en væbnet konflikt, idet ikke mindst
terrororganisationers deltagelse i en væbnet konflikt frembyder helt
særlige farer. Derimod bør en eventuel hjemmel til at fastsætte et indrejse-
og opholdsforbud ikke omfatte områder, der alene er karakteriseret ved, at
den danske stat er part i en væbnet konflikt, uden at der enten tillige er en
terrororganisation, der er part i en væbnet konflikt i området.
Straffelovrådet lægger til grund, at der nødvendigvis må gælde undtagelser
til et indrejse- og opholdsforbud. Ved siden af overvejelser om, hvorvidt
der overhovedet bør indføres et indrejse- og opholdsforbud, og om den
geografiske rækkevidde heraf er overvejelser om, hvilke undtagelser der
skal gælde til et indrejse- og opholdsforbud, et hovedspørgsmål.
Et indrejse- og opholdsforbud vil efter Straffelovrådets opfattelse være et
vidtgående skridt, uanset hvilken udformning forbuddet – og navnlig
undtagelserne hertil – gives. Helt grundlæggende er et indrejse- og
opholdsforbud udtryk for, at borgerne kan straffes for en handling
(indrejse eller ophold i et konfliktområde), der ikke beviseligt har
skadevirkninger, fordi formålet med handlingen eventuelt, men uden at
dette kan bevises, kan være at deltage i en væbnet konflikt med de deraf
følgende potentielle skadevirkninger.
Det er desuden et indbygget dilemma ved et indrejse- og opholdsforbud, at
det enten begrænser borgernes rejser og ophold med lovlige formål, idet
der fastsættes snævre anerkendelsesværdige formål, eller ikke giver nogen
væsentlig merværdi i forhold til allerede fastsatte forbud mod selve
deltagelsen i en væbnet konflikt, idet der fastsættes brede
anerkendelsesværdige formål.
Rådet har i lyset heraf ikke fundet grundlag for at anbefale én bestemt
udformning af en mulig kriminalisering af indrejse og ophold i et
konfliktområde. Rådet har derimod opstillet nogle modeller for en mulig
kriminalisering og beskrevet deres fordele og ulemper i forhold til, hvilke
ønsker der er til et indrejse- og opholdsforbud.
28
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Straffelovrådet bemærker, at det efter rådets opfattelse ikke kan forventes,
at en kriminalisering fuldt ud vil kunne modvirke deltagelse i væbnede
konflikter i udlandet i det omfang, som ønskes. Dette skyldes ikke alene, at
der vil være personer, der føler så stærkt for den sag, de ønsker at kæmpe
for, at de ikke vil blive afskrækket af risikoen for straf, men også, at der
uanset kriminaliseringens nærmere udformning vil være tilfælde, hvor en
overtrædelse ikke kan bevises. Det må således bl.a. antages, at selv om en
tilladelsesordning i givet fald giver mulighed for en form for screening af
personer, der ønsker at rejse til eller opholde sig i et konfliktområde, vil
det
ikke
i alle tilfælde være muligt at opfange personer, der har til hensigt
ulovligt at deltage i den væbnede konflikt, idet de pågældende bl.a. vil
kunne give urigtige oplysninger til myndighederne om formålet med rejsen
eller opholdet. Det vil i givet fald være strafbart at give urigtige
oplysninger til myndighederne herom, men det kan heller ikke forventes i
alle tilfælde at kunne bevises, at en person har givet urigtige oplysninger,
så i praksis vil ikke alle blive straffet herfor.
Straffelovrådet har i sit lovudkast medtaget to forskellige modeller for,
hvordan der i givet fald kan gennemføres en supplerende kriminalisering i
form af et indrejse- og opholdsforbud for danske statsborgere og
herboende udlændinge i visse konfliktområder (model A og B). Rådet har
endvidere i sit lovudkast medtaget en fælles variant til de to modeller, som
går ud på, at området for et indrejse- og opholdsforbud fastsættes direkte
ved lov i stedet for administrativt.
Fælles for de to modeller er, at indrejse og ophold uden
anerkendelsesværdigt formål er forbudt i de områder, som
justitsministeren har fastsat efter forhandling med udenrigsministeren og
forsvarsministeren, eller – for så vidt angår varianten af modellerne – som
er fastsat direkte i loven.
Model A
er en tilladelsesmodel, hvor danske statsborgere og personer med
bopæl i Danmark skal have tilladelse fra de danske myndigheder, før de
indrejser i eller opholder sig i et område, forbuddet gælder for. Tilladelse
kræves dog ikke til indrejse og ophold som led i udøvelse af offentlig
tjeneste eller hverv, herunder tjeneste som soldat i en statslig væbnet
styrke, eller til indrejse og ophold i en stat, hvor den pågældende er
statsborger. De danske myndigheder skal efter ansøgning tillade indrejse
og ophold, hvis formålet hermed er anerkendelsesværdigt.
29
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Model B
er en lovbestemt model, hvor danske statsborgere og personer
med bopæl i Danmark ikke uden anerkendelsesværdigt formål må indrejse
eller opholde sig i et område, som forbuddet gælder for. Kravet om
anerkendelsesværdigt formål gælder dog ikke for indrejse og ophold som
led i udøvelse af offentlig tjeneste eller hverv, herunder tjeneste som soldat
i en statslig væbnet styrke, eller for indrejse og ophold i en stat, hvor den
pågældende er statsborger.
Med hensyn til strafniveauet for at overtræde et eventuelt indrejse- og
opholdsforbud anfører Straffelovrådet, at straffen bør stå i forhold til
lovovertrædelsens alvor. Sammenlignet med den primære forbrydelse –
ulovligt at tilslutte sig en væbnet styrke – er overtrædelse af et indrejse-
eller opholdsforbud efter Straffelovrådets opfattelse væsentligt mindre
alvorlig.
Hvor ulovlig tilslutning til en væbnet styrke i tilfælde, hvor den
pågældende er nået frem til konfliktområdet og har opholdt sig der en vis
tid, som udgangspunkt bør straffes med en lang ubetinget fængselsstraf,
bør overtrædelse af et indrejse- eller opholdsforbud af hensyn til at
opretholde et rimeligt forhold mellem straffen for forbrydelser af forskellig
grovhed i almindelighed straffes med bøde i milde tilfælde og en kort
betinget eller ubetinget fængselsstraf i grove tilfælde. Under særligt
skærpende omstændigheder, eksempelvis hvis en person dømmes for at
have medvirket til, at et større antal personer har overtrådt et indrejse- eller
opholdsforbud, vil straffen kunne udmåles højere end dette.
Straffelovrådet er kun bekendt med ét land, der har indført indrejse- og
opholdsforbud af den her omhandlede karakter, nemlig Australien. Den
australske model er på den ene side restriktiv på den måde, at kun
områder, i hvilke i forvejen oplistede terrororganisationer (p.t. 20
organisationer) foretager ”fjendtlige handlinger”, kan omfattes af et
indrejse- og opholdsforbud, og et indrejse- og opholdsforbud kan ikke
omfatte et helt land. Der er aktuelt udstedt indrejse- og opholdsforbud for
to områder, én provins i Syrien (al-Raqqa) og ét distrikt i Irak (Mosul).
Den australske model er på den anden side forholdsvis vidtgående, fordi
listen over anerkendelsesværdige formål er forholdsvis begrænset. De
australske regler om indrejse- og opholdsforbud trådte i kraft den 1.
december 2014 og er forsynet med en såkaldt solnedgangsklausul, så de
ophører med at gælde den 8. september 2018, hvis parlamentet ikke
ændrer herpå ved en ny lovændring. Den australske model er en
lovbestemt model.
30
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
I betragtning af antallet af danskere og herboende udlændinge, der kan
antages at have til hensigt at rejse til eller opholde sig i udlandet for
ulovligt at deltage i en væbnet konflikt – og dermed omfanget af den
potentielle præventive virkning af et indrejse- og opholdsforbud – er det et
spørgsmål, om fordelene ved et indrejse- og opholdsforbud står i rimeligt
forhold til ulemperne i form af begrænsninger i borgernes
bevægelsesfrihed og forøgelse af myndighedernes administrative byrder.
Navnlig i forhold til en tilladelsesmodel (model A), hvor borgerne skal
indgive ansøgninger og myndighederne derefter skal behandle disse, er
spørgsmålet, om omkostningerne i tid og penge for borgere og
myndigheder står i rimeligt forhold til, hvor mange personer der i givet
fald vil få afslag på tilladelse.
Der er således efter Straffelovrådets opfattelse risiko for, at et indrejse- og
opholdsforbud ikke vil ramme de relevante personer. Der er risiko for, at
personer med lovligt ærinde i området i større eller mindre omfang vil
blive ramt, og der er risiko for, at personer, som agter ulovligt at tilslutte
sig en væbnet styrke, enten ikke opfanges af et indrejse- og opholdsforbud
eller ikke afskrækkes heraf, fordi straffen for at overtræde et indrejse- og
opholdsforbud – af proportionalitetshensyn – nødvendigvis må være
væsentligt lavere end straffen for ulovligt at tilslutte sig en væbnet styrke.
Endvidere er der efter Straffelovrådets opfattelse risiko for, at et indrejse-
og opholdsforbud efter en tilladelsesmodel (model A) vil medføre et
betydeligt offentligt personaleforbrug til behandling af ansøgninger med
tvivlsom nytteværdi. Der er således risiko for betydelige permanente
offentlige merudgifter, som ikke står mål med, hvad der med en sådan
ordning realistisk kan opnås med hensyn til at modvirke ulovlig tilslutning
til en væbnet styrke.
Der henvises til betænkningen side 171-191.
4.3. Lovforslagets udformning
Som supplement til det almindelige strafferetlige værn giver de gældende
regler mulighed for, at danske statsborgere, der befinder sig i Danmark,
forbydes at udrejse fra Danmark, når der er grund til at antage, at den
pågældende har til hensigt i udlandet at deltage i aktiviteter, hvor dette kan
indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed mv. Overtrædelse af et
forbud kan straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år.
31
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Siden reglerne herom trådte i kraft den 1. marts 2015, har 7 personer fået
inddraget deres pas og fået forbud mod at udrejse af Danmark.
PET vurderer, at mindst 135 personer er eller har været udrejst fra
Danmark til Syrien/Irak, og at de udrejste primært tilslutter sig militant
islamistiske grupper, alt overvejende ISIL. Det er PET’s vurdering, at knap
halvdelen er vendt tilbage, og at der blandt de hjemvendte er personer, der
kan udgøre en terrortrussel.
Der er aktuelt rejst tiltale mod én person og sigtelser mod yderligere tre
personer, der formodes at have været udrejst til Syrien/Irak. For de tre
sidstnævnte er der afsagt kendelse om varetægtsfængsling in absentia, da
de formodes at opholde sig i Syrien. Det begrænsede sagsantal i forhold til
at samlede antal formodede udrejste og hjemvendte skyldes bl.a., at det er
særdeles vanskeligt at godtgøre, hvad de pågældende faktisk har foretaget
sig i det borgerkrigshærgede land, og at der dermed ikke kan føres bevis
for overtrædelse af nogen af straffelovens bestemmelser.
Det er Justitsministeriets vurdering, at et indrejse- og opholdsforbud i visse
sager vil kunne gøre det lettere at straffe personer, der rejser til et
konfliktområde i udlandet for at deltage i den væbnede konflikt for
eksempelvis en terrororganisation. Med et sådant forbud vil der således
ikke – som tilfældet er i dag – være behov for at føre bevis for, at de
pågældende har overtrådt eksempelvis straffelovens terrorbestemmelser
eller bestemmelsen om landsforræderi i form af tilslutning til en fjendtlig
væbnet styrke. Det vil være tilstrækkeligt, at der kan føres bevis for, at den
pågældende er indrejst eller har opholdt sig i det pågældende område.
Til brug for overvejelserne om et eventuelt indrejse- og opholdsforbud har
Straffelovrådet opstillet to modeller for, hvordan det vil kunne forbydes
danske statsborgere og herboende udlændinge at indrejse eller opholde sig
i et område, hvor en terrororganisation er part i en væbnet konflikt (Model
A og Model B).
I begge Straffelovrådets modeller er indrejse og ophold som led i udøvelse
af offentlig tjeneste eller hverv generelt undtaget fra forbuddet. Endvidere
indebærer begge modeller, at statsborgere i det pågældende land generelt
er undtaget fra forbuddet.
32
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Model A går i øvrigt ud på, at indrejse og ophold alene kan ske efter
forudgående tilladelse. Tilladelse forudsættes meddelt, hvis ansøgeren har
et anerkendelsesværdigt formål med rejsen eller opholdet. Model B går ud
på, at indrejse og ophold med et anerkendelsesværdigt formål generelt er
tilladt. I denne model er der således ikke noget krav om forudgående
tilladelse.
Det er Justitsministeriets vurdering, at Model A vil give lidt bedre
mulighed end Model B for at straffe personer, der rejser til f.eks. Syrien
for at deltage i den verserende væbnede konflikt for eksempelvis en
terrororganisation. I Model A vil det nemlig i givet fald alene påhvile
anklagemyndigheden at bevise, at tiltalte er indrejst eller har opholdt sig i
det pågældende område uden tilladelse, mens det i Model B også vil være
et bevistema, om indrejsen eller opholdet skete med et
anerkendelsesværdigt formål.
Til gengæld vil tilladelsesordningen i Model A have visse økonomiske og
administrative konsekvenser for det offentlige, og modellen vil kunne
betyde, at personer med et anerkendelsesværdigt formål i det pågældende
område (eksempelvis personer, der skal hjem til begravelse, eller
journalister, der skal dække konflikten for et nyhedsmedie) bliver
mærkbart forsinket i deres afrejse.
På den baggrund finder Justitsministeriet, at de administrative og
økonomiske konsekvenser, der vil være ved en model med krav om
forudgående tilladelse, bør søges begrænset på den måde, at
myndighederne bemyndiges til foruden individuelle tilladelser til bestemte
personer også at udstede kollektive tilladelser til en gruppe af personer, der
afgrænses ud fra deres tilknytning til en bestemt virksomhed eller
organisation mv., således at de pågældende ikke vil skulle ansøge om
individuel tilladelse. Derved begrænses også ulemperne for de personer,
der vil være omfattet af sådanne kollektive tilladelser. Endvidere vil den
reduktion i antallet af ansøgninger, der samlet må forventes at skulle
behandles, øge myndighedernes muligheder for at sikre en hurtig
behandling af hastesager.
Endvidere finder Justitsministeriet, at kravet om forudgående tilladelse
også bør gælde for statsborgere i det pågældende land. Justitsministeriet
vurderer således, at det i en række tilfælde vil stride mod formålet med et
indrejse- og opholdsforbud, hvis man generelt undtager områdets egne
statsborgere.
33
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Justitsministeriet finder, at strafferammen for overtrædelse af et indrejse-
og opholdsforbud bør være bøde eller fængsel indtil 6 år. Dermed er der
plads i strafferammen til at fastsætte en passende straf også i de
allergroveste tilfælde, herunder hvor en gerningsmand systematisk for
vindings skyld har organiseret indrejse eller ophold i strid med indrejse- og
opholdsforbuddet for et større antal danske statsborgere eller herboende
udlændinge.
Med hensyn til den konkrete straf for indrejse eller ophold uden fornøden
tilladelse er det Justitsministeriets opfattelse, at straffen i
førstegangstilfælde som udgangspunkt bør være en kortere fængselsstraf
udmålt i måneder. Under formildende omstændigheder – herunder når en
person godtgør at have haft et anerkendelsesværdigt formål med indrejsen
eller opholdet – bør straffen dog være bøde.
Det bemærkes, at strafansvar ikke forudsætter, at der kan føres bevis for, at
den pågældende ikke havde et anerkendelsesværdigt formål med indrejsen
eller opholdet. Enhver indrejse eller ophold uden tilladelse vil kunne
straffes. Der vil imidlertid skulle føres bevis for, at den pågældende er
indrejst eller har opholdt sig i et område omfattet af forbuddet.
Selv om det som nævnt er Justitsministeriets vurdering, at et indrejse- og
opholdsforbud i visse sager vil kunne gøre det lettere at straffe personer,
der rejser til et konfliktområde i udlandet for at deltage i en væbnet
konflikt for eksempelvis en terrororganisation, er Justitsministeriet
samtidig opmærksom på, at det fortsat vil kunne være vanskeligt at
gennemføre en straffesag mod formodede fremmedkrigere, idet disse må
forventes typisk at ville prøve at skjule deres aktiviteter og rejserute.
Efter en samlet vurdering foreslår Justitsministeriet at indsætte en ny
bestemmelse i straffelovens kapitel 13 om indrejse- og opholdsforbud i
visse konfliktområder. Det foreslås, at et indrejse- og opholdsforbud skal
kunne omfatte områder, hvor en terrororganisation er part i en væbnet
konflikt. Det foreslås, at den geografiske udstrækning af indrejse- og
opholdsforbud skal fastsættes administrativt af justitsministeren efter
forhandling med udenrigsministeren og forsvarsministeren.
Forslaget er i øvrigt udformet med udgangspunkt i Straffelovrådets
lovudkast for rådets Model A med to væsentlige ændringer. For at lette de
administrative byrder for såvel myndighederne som erhvervslivet og
34
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
borgerne foreslås det, at der ud over individuelle tilladelser til indrejse og
ophold i et område, hvor der er fastsat indrejse- og opholdsforbud, skal
kunne gives kollektive tilladelser til en gruppe af personer, der afgrænses
ud fra deres tilhørsforhold til en bestemt virksomhed eller organisation mv.
Endvidere foreslås det, at kravet om forudgående tilladelse skal gælde for
alle danske statsborgere og herboende udlændinge, uanset om den
pågældende (også) er statsborger i den stat, i hvilken det område, hvor der
er fastsat indrejse- og opholdsforbud, ligger. Det foreslås samtidig – i
overensstemmelse med Straffelovrådets modeller – at indrejse og ophold
som led i udøvelse af dansk, udenlandsk eller international offentlig
tjeneste eller hverv dog kan ske uden forudgående tilladelse. Denne
undtagelse fra kravet om tilladelse gælder ligeledes for alle danske
statsborgere og herboende udlændinge og omfatter også offentlig tjeneste
eller hverv for den stat, i hvilken det område, hvor der er fastsat indrejse-
og opholdsforbud, ligger.
Det foreslås, at ansøgninger om tilladelse til indrejse eller ophold i et
område, hvor der er fastsat indrejse- og opholdsforbud, skal behandles af
justitsministeren eller den, ministeren bemyndiger til det. Formålet hermed
er at give mulighed for administrativt at placere opgaven hos den
myndighed på Justitsministeriets område, som findes mest
hensigtsmæssigt at kunne varetage opgaven. Placeringen af opgaven inden
for Justitsministeriets område vil senere kunne ændres, herunder på grund
af indhøstede erfaringer.
Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 3 (forslag til straffelovens § 114 j),
og bemærkningerne hertil.
5. Modtagelse af økonomisk støtte fra en terrororganisation
5.1. Gældende ret
Efter straffelovens § 114 b straffes med fængsel indtil 10 år den, som
direkte eller indirekte yder økonomisk støtte til (nr. 1), direkte eller
indirekte tilvejebringer eller indsamler midler til (nr. 2) eller direkte eller
indirekte stiller penge, andre formuegoder eller finansielle eller andre
lignende ydelser til rådighed for (nr. 3) en person, en gruppe eller en
sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet
af § 114 eller § 114 a.
35
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Nr. 1 retter sig mod den enkelte bidragsyder, som af egne midler giver
økonomisk støtte til en terrororganisation. Nr. 2 retter sig mod den
mellemmand eller formidlingsorganisation, som f.eks. tilvejebringer
pengene fra de enkelte bidragsydere ved indsamlinger eller lignende eller
skaffer lån fra pengeinstitutter mv. Nr. 3 retter sig mod pengeinstitutter
eller andre, som i erhvervsmæssig sammenhæng eller på anden måde med
henblik på at opnå fortjeneste yder lån eller leverer en finansiel
tjenesteydelse eller formidler disse ydelser.
§ 114 b finder anvendelse på økonomisk støtte mv. til en gruppe, der bl.a.
begår terrorhandlinger (§ 114) eller terrorlignende handlinger (§ 114 a).
Det er uden betydning, om den konkrete indsamling har et humanitært
formål, hvis gruppen bl.a. begår terrorhandlinger. For at straffe kræves, at
bidragyderen mv. har forsæt med hensyn hertil.
Det er således ikke alene strafbart at stille midler til rådighed for en
terrorgruppes ulovlige aktiviteter, men også at stille midler til rådighed for
en terrorgruppes lovlige aktiviteter.
Bestemmelsen er subsidiær i forhold til den almindelige medvirkensregel i
straffelovens § 23, jf. § 114. Har en medvirkende således et konkretiseret
forsæt til gennem sin deltagelse i eller finansiering af terrorgruppen at
medvirke til en af de i § 114 nævnte handlinger, skal der straffes efter
denne bestemmelse. Foreligger der ikke et konkretiseret forsæt til en
bestemt terrorhandling, kan § 114 b anvendes.
Straffelovens terrorbestemmelser indeholder derimod ikke regler om
modtagelse
af økonomisk støtte fra en terrororganisation. Om en modtager
af økonomisk støtte fra en terrororganisation kan straffes, afhænger derfor
af, om den pågældende overtræder andre bestemmelser, eksempelvis
medvirker til terrorisme, jf. straffelovens § 114, eller i øvrigt fremmer
virksomheden for en terrororganisation mv., jf. straffelovens § 114 e. Hvis
den økonomiske støtte kommer fra udbytte fra kriminalitet, vil modtageren
efter omstændighederne kunne straffes for hæleri, jf. straffelovens § 290.
Efter straffelovens § 290, stk. 1, straffes for hæleri med bøde eller fængsel
indtil 1 år og 6 måneder den, som uberettiget modtager eller skaffer sig
eller andre del i udbytte, der er opnået ved en strafbar lovovertrædelse, og
den, der uberettiget ved at skjule, opbevare, transportere, hjælpe til
afhændelse eller på lignende måde efterfølgende virker til at sikre en
anden udbyttet af en strafbar lovovertrædelse.
36
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Efter § 290, stk. 3, omfatter bestemmelsen dog ikke den, som modtager
udbytte til sædvanligt underhold fra familiemedlemmer eller samlever,
eller den, der modtager udbytte som normalt vederlag for sædvanlige
forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.
Efter § 290, stk. 2, kan straffen stige til fængsel i 6 år, når hæleriet er af
særligt grov beskaffenhed navnlig på grund af forbrydelsens
erhvervsmæssige eller professionelle karakter eller som følge af den
opnåede eller tilsigtede vinding, eller når et større antal forbrydelser er
begået.
5.2. Straffelovrådets overvejelser
5.2.1.
Straffelovrådet anfører, at rådet efter kommissoriet skal vurdere, om
de gældende regler i straffeloven i tilstrækkelig grad kan modvirke, at
foreninger og organisationer mv., der driver f.eks. hospitaler, moskeer,
skoler eller daginstitutioner, helt eller delvis finansieres af bidrag fra
terrororganisationer.
Det må efter Straffelovrådets opfattelse antages, at i det omfang en
terrororganisation donerer midler til civilsamfundet, eksempelvis i form af
støtte til undervisnings- eller sundhedsformål, vil det generelt være for at
opnå sympati for sit virke og herunder om muligt også søge at legitimere,
at organisationen begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger.
Endvidere vil sådanne donationer kunne tjene til at udbrede
organisationens ideologi, herunder med hensyn til at bruge terror som
middel til at arbejde for organisationens mål. Terrororganisationer, som
henviser til religion som en del af begrundelsen for deres virke, vil også
kunne udbrede deres (militante) religiøse opfattelse gennem donationer til
religiøse formål, herunder støtte til byggeri og drift af eksempelvis
moskeer.
Det er Straffelovrådets vurdering, at den, der medvirker til, at
terrororganisationen
giver
sådanne donationer, i relevant omfang vil kunne
straffes for at fremme virksomheden for en gruppe eller sammenslutning,
der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger, jf. straffelovens §
114 e.
Det er samtidig Straffelovrådets vurdering, at den, der
modtager
sådanne
donationer fra en terrororganisation, efter gældende ret derimod ikke vil
37
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
kunne straffes for selve modtagelsen af donationen, medmindre der
beviseligt er tale om midler, der stammer fra kriminalitet, jf. straffelovens
§ 290 om hæleri, eller modtageren foretager sig noget, der fremmer
terrororganisationens virksomhed, jf. straffelovens § 114 e. Som eksempel
kan nævnes propagandavirksomhed, jf. herved UfR 2014.1540 H om ROJ
TV.
Efter Straffelovrådets opfattelse taler hensynet til at modvirke, at
terrororganisationer gennem donationer til civilsamfundet kan opnå
sympati, legitimitet og indflydelse eller påvirkningsmulighed, for, at også
den blotte modtagelse af donationer fra terrororganisationer kriminaliseres.
Dette gælder, selv om der efter det oplyste ikke er indikationer på, at det
aktuelt forekommer i større omfang i Danmark.
Efter en samlet vurdering foreslår Straffelovrådet på denne baggrund et
forbud mod at modtage donationer fra en terrororganisation til brug her i
landet. For at undgå omgåelse bør det afgørende ikke være, om donationen
som sådan gives eller modtages her i landet. Det afgørende bør derimod
være, om donationen gives til brug her i landet.
Straffelovrådet har overvejet, hvilke støtteformål kriminaliseringen bør
ramme. I lyset af det, der er anført i kommissoriet, og ud fra hensynet til at
modvirke, at en terrororganisation gennem donationen opnår sympati,
legitimitet
og
indflydelse
eller
påvirkningsmulighed,
finder
Straffelovrådet, at en kriminalisering bør omfatte donationer til brug for
oprettelse eller drift af institutioner eller virksomheder eller til lignende
formål her i landet. Et forbud mod at modtage donationer fra en
terrororganisation bør omfatte alle samfundsmæssige sektorer, dvs. både
private og offentlige, erhvervsmæssige og ikke-erhvervsmæssige, herunder
eksempelvis institutioner og virksomheder af social, kulturel eller religiøs
karakter eller inden for sundhedsområdet, undervisningsområdet eller
fritidslivet.
Straffelovrådet finder samtidig, at en kriminalisering derimod ikke bør
udstrækkes til donationer til brug for enkeltpersoners almindelige
underhold, eksempelvis i form af ”løn”, ”pension” eller ”understøttelse” til
nuværende eller tidligere medlemmer af terrororganisationen eller til
disses pårørende. Ved sådanne donationer er påvirkningsmuligheden
mindre, og de hensyn til at modvirke sympati, legitimitet, indflydelse eller
påvirkningsmulighed, som ligger bag den foreslåede kriminalisering, gør
sig ikke gældende på samme måde.
38
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
5.2.2.
Straffelovrådet anfører, at rådet ifølge kommissoriet skal overveje,
om der er behov for at kriminalisere modtagelse fra en terrororganisation
af normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.
Straffelovrådet finder, at der ikke er grundlag for at foreslå en yderligere
kriminalisering af modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag
for sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.
Straffelovrådet lægger navnlig vægt på, at salg af genstande og tjenester til
terrororganisationer i de tilfælde, hvor salget mærkbart understøtter
terrororganisationens terroristiske formål, allerede er kriminaliseret som
medvirken til eller fremme af terrorisme. Rådet lægger endvidere vægt på,
at en terrororganisation, der betaler den normale pris for genstande og
tjenester, ikke på samme måde som ved (større) donationer vil have
mulighed for at påvirke modtagerens holdninger og handlinger. Rådet
lægger også vægt på, at et absolut forbud mod at modtage betaling for
sædvanlige forbrugsvarer mv. fra en terrororganisation efter
omstændighederne ville kunne komme i strid med grundlæggende
humanitære principper, og at i hvert fald levering af basale fødevarer,
nødvendig lægehjælp, husly og tøj derfor i givet fald måtte undtages fra et
eventuelt forbud.
Der henvises til betænkningen side 216-233.
5.3. Lovforslagets udformning
Justitsministeriet er enig i Straffelovrådets overvejelser og forslag, og
lovforslaget er udformet i overensstemmelse med Straffelovrådets
lovudkast i betænkningen.
Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 3 (forslag til straffelovens § 114 i),
og bemærkningerne hertil.
6. Forholdet til menneskerettighederne
Den foreslåede ordning i § 114 j, hvor personer med dansk indfødsret eller
bopæl i Danmark, der uden tilladelse indrejser eller opholder sig i bestemte
områder fastsat af justitsministeren, kan straffes med fængsel indtil 6 år,
vil efter omstændighederne kunne indebære indgreb i de rettigheder, der er
reguleret i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
39
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Der er navnlig tale om artikel 2 i 4. Tillægsprotokol om retten til at færdes
frit og til frit at vælge opholdssted, konventionens artikel 8 om retten til
privatliv og familieliv og artikel 10 om retten til ytringsfrihed.
I tilfælde, hvor en medlemsstats lovgivning indrømmer myndighederne
helt eller delvis skønsmæssige beføjelser, foretager Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol som udgangspunkt ikke en abstrakt prøvelse
af, om lovgivningen er i overensstemmelse med konventionen. Det
afgørende er, hvordan lovgivningen anvendes i praksis.
Det fremgår af artikel 2 i 4. Tillægsprotokol til Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention, at enhver, der lovligt befinder sig på en
stats område, inden for dette skal have ret til at færdes frit og til frit at
vælge sit opholdssted, og at enhver har frihed til at forlade et hvilket som
helst land, herunder sit eget. Efter Menneskerettighedsdomstolens praksis
indebærer bestemmelsen endvidere en ret til at udrejse til et land efter den
pågældendes eget valg, hvor vedkommende kan opnå indrejse, jf. f.eks.
Peltonen mod Finland, dom af 20. februar 1995.
Efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 har
enhver ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin
korrespondance. Retten til respekt for privatlivet er ikke begrænset til en
indre sfære, men omfatter også i et vist omfang retten til at etablere og
udvikle
relationer
til
andre
mennesker,
jf.
bl.a.
Menneskerettighedsdomstolens afgørelse i Niemetz mod Tyskland, dom af
16. december 1992. Retten til respekt for familielivet omfatter bl.a.
forholdet mellem ægtefæller, ugifte samlevende og registrerede partnere,
forholdet mellem forældre og mindreårige børn samt forholdet mellem
voksne børn, der endnu ikke selv har stiftet familie, og deres forældre eller
andre nære familiemedlemmer, jf. f.eks. Osman mod Danmark, dom af 14.
september 2011.
Efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10 har
enhver ret til ytringsfrihed, og denne ret omfatter meningsfrihed og frihed
til at modtage og meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra
offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser. Et indgreb i
ytringsfriheden kan f.eks. bestå i at nægte en journalist adgang til en by
eller et geografisk område, hvor der foregår et topmøde eller en
demonstration, jf. f.eks. Gsell mod Schweiz, dom af 8. oktober 2009.
40
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Beskyttelsen efter disse bestemmelser er imidlertid ikke absolut. Der kan
gøres indgreb i de nævnte rettigheder, hvis indgrebet er foreskrevet ved lov
og er nødvendigt i et demokratisk samfund (dvs. opfylder kravet om
proportionalitet) til varetagelse af nærmere bestemte anerkendelsesværdige
formål, herunder den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed og
forebyggelse af forbrydelser, jf. artikel 2, stk. 3, i 4. Tillægsprotokol og
Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, stk. 2, og
artikel 10, stk. 2.
Den foreslåede ordning med indrejse- og opholdsforbud indføres i
straffeloven, og som anført i pkt. 1 ovenfor er formålet med ordningen at
styrke det strafferetlige værn mod deltagelse i væbnede konflikter i
udlandet ved at skærpe konsekvenserne over for dem, der rejser ud, og
styrke myndighedernes muligheder for at retsforfølge hjemvendte
fremmedkrigere. Det foreslåede indrejse- og opholdsforbud skal således
gøre det lettere at straffe personer, der indrejser eller opholder sig i et
konfliktområde for at deltage i en væbnet konflikt for eksempelvis en
terrororganisation, idet det er tilstrækkeligt at føre bevis for, at den
pågældende uden tilladelse er indrejst eller har opholdt sig i det
pågældende område.
Om baggrunden for ordningen fremgår det af pkt. 1 ovenfor, at det er
PET’s vurdering, at personer, der vender hjem fra kampdeltagelse i Syrien
og Irak, udgør en særlig terrortrussel mod Danmark. Derfor ønsker
regeringen at stramme grebet om fremmedkrigere, der overvejer at rejse
fra Danmark for at tilslutte sig væbnede konflikter i f.eks. Syrien og Irak.
Det er justitsministeren der efter forhandling med udenrigsministeren og
forsvarsministeren kan fastsætte regler om, hvilke områder der omfattes af
indrejse- og opholdsforbuddet.
Et område kan omfattes af indrejse- og opholdsforbuddet, hvis en gruppe
eller en sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå handlinger
omfattet af straffelovens §§ 114, 114 a, 114 b, 114 c eller 114 d, er part i
en væbnet konflikt i det pågældende område. Den foreslåede bestemmelse
sætter således begrænsninger for hvilke områder, der kan omfattes af
indrejse- og opholdsforbuddet.
Når ovenstående betingelse er opfyldt, har regeringen en bred
skønsmæssig beføjelse til at beslutte, om et område skal være omfattet.
Der kan i den forbindelse lægges vægt på f.eks. sikkerhedsmæssige hensyn
41
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
og statens forhold til fremmede magter og internationale organisationer.
Områderne vil fremgå af en bekendtgørelse, hvorefter oplysning om
indrejse- og opholdsforbuddets geografiske udstrækning er tilgængelig for
den enkelte borger.
Afgørelser om tilladelse til at indrejse og opholde sig i et område, der er
omfattet af indrejse- og opholdsforbuddet, træffes på baggrund af en
individuel og konkret vurdering.
Det er på nuværende tidspunkt ikke fastlagt, hvilken myndighed, der skal
behandle ansøgningerne om tilladelse, eller om, der vil være administrativ
klagemulighed over denne myndigheds afgørelser. Efter den foreslåede
bestemmelses stk. 4 og 5 vil dette blive bestemt af justitsministeren.
Det fremgår dog af lovforslagets specielle bemærkninger, at
sagsbehandlingen – ud over nogle bestemmelser for indgivelse af
ansøgninger under visse nærmere omstændigheder – skal ske efter
almindelige forvaltningsretlige regler og principper, herunder reglerne om
partshøring og begrundelse. Det fremgår endvidere, at en administrativ
afgørelse vil kunne indbringes for domstolene til prøvelse ved et civilt
søgsmål mod den myndighed, der har truffet afgørelsen, jf. grundlovens §
63.
Tilladelse skal gives, såfremt indrejsen eller opholdet har et
anerkendelsesværdigt formål. Det fremgår af lovforslagets specielle
bemærkninger, at der ved anerkendelsesværdige formål som udgangspunkt
forstås formål, der ikke har med den væbnede konflikt at gøre, og som der
vurderes at være rimelig anledning til at foretage på trods af den
verserende væbnede konflikt. Indrejse og ophold med henblik på at udføre
journalistisk arbejde, yde humanitær bistand, besøge sin nærmeste familie
eller drive en igangværende erhvervsvirksomhed vil således i
almindelighed være anerkendelsesværdige formål. Det fremgår videre, at
journalistisk eller humanitært arbejde samt studier eller forskning, der har
med den væbnede konflikt at gøre, også vil være anerkendelsesværdige
formål.
Det skal bemærkes, at det fremgår direkte af den foreslåede bestemmelse,
at indrejse- og opholdsforbuddet ikke gælder for indrejse og ophold som
led i udøvelsen af dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste
42
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
eller hverv. Der skal derfor ikke søges om forudgående tilladelse til
indrejse eller ophold med dette formål.
Det fremgår af den foreslåede § 114 j, stk. 4, at en tilladelse kan omfatte en
person eller en gruppe af personer, der er tilknyttet en bestemt virksomhed
eller organisation. Det er således muligt for f.eks. virksomheder,
nødhjælpsorganisationer eller Dansk Journalistforbund at søge om
kollektive tilladelser til indrejse- og ophold, hvis de skal udføre arbejde i
området.
For så vidt angår tilladelsens tidsmæssige udstrækning fremgår det af
lovforslagets specielle bemærkninger, at en tilladelse til indrejse- og
ophold meddeles for en bestemt periode med henblik på et eller flere
nærmere angivne formål, og at perioden bør fastsættes så rummeligt, at der
er god plads til at ændre indrejsetidspunktet og/eller forlænge opholdet,
uden at der skal søges ny tilladelse. Der kan endvidere gives tilladelser for
en periode, der dækker flere indrejser og ophold. Det er endvidere under
nærmere angivne betingelser muligt at søge om forlængelse af sin
tilladelse under sit ophold i det angivne område, hvorefter opholdet i
området kan fortsættes frem til afgørelsen af ansøgningen om forlængelse.
Den foreslåede ordning er således begrundet i væsentlige
samfundsmæssige interesser dvs. den nationale sikkerhed, den offentlige
tryghed og forebyggelse af forbrydelser, og går efter Justitsministeriets
opfattelse ikke videre end nødvendigt for at opnå det tilsigtede formål.
På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at den foreslåede
ordning
ikke
er
i
strid
med
Den
Europæiske
Menneskerettighedskonvention.
7. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige
Lovforslaget vurderes ikke at have økonomiske eller administrative
konsekvenser for det offentlige af væsentlig betydning.
En udnyttelse af den foreslåede bemyndigelse til at fastsætte et indrejse-
og opholdsforbud for et område, hvor en terrororganisation er part i en
væbnet konflikt, indebærer, at det vil kræve tilladelse at indrejse eller
opholde sig i det pågældende område. Der vil derfor være en myndighed
på Justitsministeriets område, der skal behandle ansøgninger om tilladelse.
Det vurderes, at den pågældende myndighed vil have merudgifter til
43
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
behandlingen af ca. 500 ansøgninger årligt, svarende til et øget
ressourceforbrug på ca. 1,8 mio. kr. årligt.
Derudover skønnes det foreslåede strafansvar for overtrædelse af et
indrejse- og opholdsforbud at medføre øgede udgifter til strafafsoning i
kriminalforsorgen svarende til ca. 1,3 mio. kr. årligt.
Merudgifterne vil blive afholdt inden for Justitsministeriets samlede
økonomiske rammer.
8. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.
Lovforslaget vurderes ikke at have økonomiske eller administrative
konsekvenser for erhvervslivet af betydning.
9. Administrative konsekvenser for borgerne
Lovforslaget vurderes ikke at have administrative konsekvenser for
borgerne af betydning.
10. Miljømæssige konsekvenser
Lovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser.
11. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
12. Hørte myndigheder og organisationer mv.
Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 8. april 2016 til den 26. april
2016 været i høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:
Østre og Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen,
Rigsadvokaten,
Rigspolitiet,
Den
Danske
Dommerforening,
Dommerfuldmægtigforeningen, Foreningen af Offentlige Anklagere,
Politiforbundet, Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af
Forsvarsadvokater, Amnesty International, Danmarks Rejsebureau
Forening, Dansk Erhverv, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Industri, Dansk
Journalistforbund, Dansk PEN, Dansk Socialrådgiverforening, Danske
Medier, Danske Regioner, Den Danske Helsinki-Komité for
44
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
1628565_0045.png
Menneskerettigheder, Det Kriminalpræventive Råd, Dokumentations- og
Rådgivningscentret om Racediskrimination, Forbrugerrådet Tænk,
Håndværksrådet, Institut for Menneskerettigheder, Justitia, KL, Læger
uden Grænser, Retspolitisk Forening, Røde Kors, Rådet for Etniske
Minoriteter, SOS mod Racisme og Trykkefrihedsselskabet.
13. Sammenfattende skema
Positive konse-
Negative konsekven-
kvenser/mindre-
ser/merudgifter
udgifter
Økonomiske konsekven- Ingen
Ingen af væsentlig
ser for stat, kommuner
betydning.
og regioner
Administrative konse-
Ingen
Ingen af væsentlig
kvenser for stat,
betydning.
kommuner og regioner
Økonomiske
Ingen
Ingen
konsekvenser for
erhvervslivet
Administrative konse-
Ingen
Ingen af betydning
kvenser for
erhvervslivet
Miljømæssige
Ingen
Ingen
konsekvenser
Administrative
Ingen
Ingen af betydning
konsekvenser for
borgene
Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige
aspekter.
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Til nr. 1
Efter straffelovens § 114 c, stk. 3, straffes med fængsel indtil 6 år den, som
lader sig hverve til at begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a.
45
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Det foreslås at indsætte en skærpet sidestrafferamme for overtrædelser af
§ 114 c, stk. 3, hvor gerningsmanden er tilsluttet en væbnet styrke.
Væbnet styrke skal forstås som en bevæbnet gruppe med en vis
organisering. Forståelsen af begrebet ”væbnet styrke” tager udgangspunkt
i den humanitære folkeret. Begrebet omfatter såvel statslige som ikke-
statslige væbnede styrker, jf. nærmere bemærkningerne til lovforslagets §
1, nr. 4.
Den skærpede sidestrafferamme finder anvendelse, når en overtrædelse af
§ 114 c, stk. 3, står i forbindelse med gerningsmandens tilslutning til en
væbnet styrke. Det vil være tilfældet, når en person er tilsluttet en væbnet
styrke og lader sig hverve til at begå handlinger omfattet af § 114 eller
§ 114 a i forbindelse med sin udførelse af opgaver som tilsluttet den
væbnede styrke.
Det foreslås, at straffen efter den skærpede sidestrafferamme skal være
fængsel indtil 10 år eller under særligt skærpende omstændigheder fængsel
indtil 16 år.
Som særligt skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor den
pågældende har deltaget i kamphandlinger. Det er ikke udelukket, at der
kan foreligge særligt skærpende omstændigheder, selv om den pågældende
ikke har deltaget i kamphandlinger, men hovedanvendelsesområdet for
strafferammen på fængsel indtil 16 år vil være tilfælde, hvor den
pågældende beviseligt har deltaget i kamphandlinger.
Kamphandlinger omfatter navnlig umiddelbar anvendelse af våben, at
bære våben til eller fra stedet for en kamp, at indsamle efterretninger om
modpartens væbnede styrker, at give oplysninger om mål direkte for at
lette et angreb på dem, at transportere kombattanter til eller fra et sted,
hvor fjendtlighederne finder sted, at transportere ammunition til et sted,
hvorfra det vil blive brugt til fjendtligheder, at forberede en militær
operation og at sende kombattanter til at udføre et angreb.
Der henvises i øvrigt til pkt. 2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Til nr. 2
Efter straffelovens § 114 e straffes med fængsel indtil 6 år den, som i
øvrigt fremmer virksomheden for en person, gruppe eller sammenslutning,
46
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
der begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet af §§ 114, 114 a,
114 b, 114 c eller 114 d.
Det foreslås at indsætte en skærpet sidestrafferamme for overtrædelser af
§ 114 e, hvor gerningsmanden er tilsluttet en væbnet styrke.
Væbnet styrke skal forstås som en bevæbnet gruppe med en vis
organisering. Forståelsen af begrebet ”væbnet styrke” tager udgangspunkt
i den humanitære folkeret. Begrebet omfatter såvel statslige som ikke-
statslige væbnede styrker, jf. nærmere bemærkningerne til lovforslagets §
1, nr. 4.
Den skærpede sidestrafferamme finder anvendelse, når en overtrædelse af
§ 114 e står i forbindelse med gerningsmandens tilslutning til en væbnet
styrke. Det vil være tilfældet, når en person er tilsluttet en væbnet styrke
og i forbindelse med sin udførelse af opgaver som tilsluttet den væbnede
styrke fremmer virksomheden for en gruppe eller sammenslutning, der
begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet af §§ 114, 114 a, 114
b, 114 c eller 114 d. Der kan navnlig være tale om, at den væbnede styrke
begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet af §§ 114, 114 a, 114
b, 114 c eller 114 d, og at gerningsmanden som tilsluttet den væbnede
styrke fremmer dens virksomhed.
Det foreslås, at straffen efter den skærpede sidestrafferamme skal være
fængsel indtil 10 år eller under særligt skærpende omstændigheder fængsel
indtil 16 år.
Som særligt skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor den
pågældende har deltaget i kamphandlinger. Det er ikke udelukket, at der
kan foreligge særligt skærpende omstændigheder, selv om den pågældende
ikke har deltaget i kamphandlinger, men hovedanvendelsesområdet for
strafferammen på fængsel indtil 16 år vil være tilfælde, hvor den
pågældende beviseligt har deltaget i kamphandlinger.
Kamphandlinger omfatter navnlig umiddelbar anvendelse af våben, at
bære våben til eller fra stedet for en kamp, at indsamle efterretninger om
modpartens væbnede styrker, at give oplysninger om mål direkte for at
lette et angreb på dem, at transportere kombattanter til eller fra et sted,
hvor fjendtlighederne finder sted, at transportere ammunition til et sted,
hvorfra det vil blive brugt til fjendtligheder, at forberede en militær
operation og at sende kombattanter til at udføre et angreb.
47
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Der henvises i øvrigt til pkt. 2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Til nr. 3
Til nr. 114 i
Det foreslås at indsætte en ny bestemmelse i straffelovens § 114 i om
modtagelse af økonomisk støtte fra en terrororganisation til brug for
oprettelse eller drift af en institution eller virksomhed eller til lignende
formål her i landet.
Formålet med bestemmelsen er at modvirke den sympati, legitimitet og
indflydelse eller påvirkningsmulighed, en terrororganisation vil kunne
opnå ved at give økonomisk støtte til eksempelvis sociale eller humanitære
formål.
Bestemmelsen omfatter modtagelse af økonomisk støtte i penge eller andre
ydelser fra en gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt
at begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a. Modtagelse af
økonomisk støtte fra en enkeltperson, der begår eller har til hensigt at begå
terrorhandlinger, er således ikke omfattet af den foreslåede bestemmelse.
Bestemmelsen omfatter økonomisk støtte, der gives til brug for oprettelse
eller drift af en institution eller virksomhed eller til lignende formål her i
landet (Danmark, Færøerne og Grønland).
For så vidt angår økonomisk støtte, der gives til brug på Færøerne eller i
Grønland, bemærkes, at en anvendelse af bestemmelsen forudsætter, at
sagen pådømmes i Danmark. Hvis sagen pådømmes på Færøerne eller i
Grønland, vil straffeloven gældende for Færøerne henholdsvis den
grønlandske kriminallov finde anvendelse.
Det er uden betydning, hvor i verden den økonomiske støtte – være sig i
kontanter, naturalier, bankoverførsler eller andet – rent faktisk modtages,
når blot den økonomiske støtte skal bruges her i landet.
Økonomisk støtte i penge eller andre ydelser omfatter ud over penge
genstande, som gives og modtages, fordi de har økonomisk værdi, og
tjenesteydelser med økonomisk værdi. Genstande, der gives og modtages
48
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
som følge af deres symbolske værdi, er ikke omfattet (heller ikke selv om
de tillige måtte have en vis økonomisk værdi).
Økonomisk støtte foreligger, hvis penge eller andre ydelser gives uden
modydelse. Økonomisk støtte foreligger også, hvis penge eller andre
ydelser udveksles med en modydelse, der har en væsentligt lavere
økonomisk værdi. Dette gælder både i tilfælde af, at en terrororganisation
køber ydelser til overpris, og i tilfælde af, at en terrororganisation sælger
ydelser til underpris, men over- eller underprisen skal som nævnt være
væsentlig.
Køb eller salg af genstande eller tjenesteydelser til normal pris vil derimod
ikke udgøre økonomisk støtte.
Bestemmelsen omfatter modtagelse. Der kræves forsæt på tidspunktet for
modtagelsen. Hvis en person først efter modtagelsen får forsæt med
hensyn til, at giveren er en terrororganisation, eller med hensyn til, at en
præsteret modydelse har væsentlig lavere økonomisk værdi end en
modtaget ydelse, kan den pågældende ikke straffes for overtrædelse af
bestemmelsen. Efter det tidspunkt, hvor en person får sådant kendskab, vil
den pågældende imidlertid kunne straffes for en eventuel modtagelse af
yderligere økonomisk støtte fra terrororganisationen.
Det er uden betydning, hvordan de midler, terrororganisationen giver, er
tilvejebragt, og den foreslåede bestemmelse omfatter således også tilfælde,
hvor midlerne hidrører fra lovlig virksomhed. Der vil kunne straffes for
overtrædelse af den foreslåede bestemmelse i sammenstød med f.eks.
straffelovens § 290 om hæleri, hvis gerningsindholdet i begge
bestemmelser er opfyldt.
Den økonomiske støtte skal gives til brug for oprettelse eller drift af en
institution eller virksomhed eller til lignende formål.
Både private og offentlige institutioner og virksomheder er omfattet, og
ejerformen og institutionens eller virksomhedens juridiske form har ikke
betydning. Det er således uden betydning, om institutionen eller
virksomheden ejes og/eller drives i regi af eksempelvis et selskab, en fond,
en forening, en offentlig myndighed, i et samvirke mellem flere fysiske
eller juridiske personer eller af en enkeltperson. Som eksempler på
institutioner kan nævnes sociale institutioner (f.eks. en børnehave eller et
plejehjem), uddannelsesinstitutioner (f.eks. en friskole), institutioner inden
49
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
for fritidslivet (f.eks. en idrætsklub, en spejderklub eller en ungdomsklub),
kulturelle institutioner (f.eks. et bibliotek, en biograf eller et
forsamlingshus), sundhedsmæssige institutioner (f.eks. en sundhedsklinik
eller
et
lægehus),
humanitære
institutioner
(f.eks.
en
nødhjælpsorganisation) og religiøse institutioner (f.eks. en frikirke eller en
moske). Virksomheder omfatter alle erhvervsvirksomheder, herunder
eksempelvis medievirksomheder (f.eks. en avis, et forlag eller en radio-
eller tv-station) og udbydere af internettjenester (f.eks. en udbyder af et
socialt internetmedie). Det er ikke et krav, at virksomheden drives med
økonomisk fortjeneste for øje.
Bestemmelsen omfatter også økonomisk støtte til lignende formål som
oprettelse eller drift af en institution eller virksomhed. Eksempler herpå
kan være enkeltstående arrangementer såsom gadefester, koncerter,
foredrag, gudstjenester mv. Hvis et sådant arrangement afholdes i regi af
en eksisterende eller kommende institution eller virksomhed, vil der i givet
fald være tale om økonomisk støtte til denne institution eller virksomhed.
Hvis et sådant arrangement derimod afholdes uden forbindelse til en
eksisterende eller kommende virksomhed, vil der i givet fald være tale om
økonomisk støtte til lignende formål.
Bestemmelsen omfatter ikke økonomisk støtte, der ikke skal bruges til
oprettelse eller drift af en institution eller virksomhed eller lignende
formål. Bestemmelsen omfatter dermed navnlig ikke økonomisk støtte til
enkeltpersoners almindelige underhold, eksempelvis i form af ”løn”,
”pension” eller ”understøttelse” til nuværende eller tidligere medlemmer af
terrororganisationen eller til disses pårørende.
Det bemærkes, at bestemmelsen omfatter
modtagelse
af økonomisk støttte
og altså ikke kriminaliserer den, der
giver
økonomisk støtte som nævnt i
bestemmelsen. At give økonomisk støtte kan heller ikke straffes som
medvirken til at modtage økonomisk støtte. Afhængig af formålet med den
økonomiske støtte vil den, der giver støtten, imidlertid efter
omstændighederne kunne straffes for at fremme virksomheden for en
terrororganisation, jf. straffelovens § 114 e.
Det foreslås, at strafferammen for overtrædelse af bestemmelsen skal være
fængsel indtil 6 år.
Det bemærkes, at overtrædelse af den foreslåede bestemmelse, som sker
uden for den danske stat, vil være undergivet dansk straffemyndighed,
50
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
uanset hvor gerningsmanden hører hjemme, jf. straffelovens § 8, nr. 1.
Dette vil dog ikke have praktisk betydning, da strafbarheden efter
bestemmelsens formulering bl.a. afhænger af, at den økonomiske støtte er
til brug her i landet, og bestemmelsen derfor kun vil være overtrådt, når
gerningsmanden har forsæt til, at denne virkning (brugen) skal indtræde
her i landet. I kraft heraf vil en handling foretaget i udlandet efter
straffelovens § 9, stk. 2, skulle anses for tillige at være foretaget her i
landet, således at den er undergivet dansk straffemyndighed efter
straffelovens § 6, nr. 1.
Der henvises i øvrigt til pkt. 5 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Til § 114 j
Det foreslås at indsætte en ny bestemmelse i straffelovens § 114 j, som
kriminaliserer danske statsborgere og herboende udlændinge, der indrejser
eller opholder sig i visse konfliktområder uden forudgående tilladelse.
Det foreslås, at justitsministeren efter forhandling med udenrigsministeren
og forsvarsministeren ved bekendtgørelse kan fastsætte, hvilke områder et
indrejse- og opholdsforbud skal omfatte.
Det foreslås i
stk. 1,
at indrejse og ophold i et sådant konfliktområde skal
være forbudt, når det sker uden tilladelse. Indrejse eller ophold som led i
udøvelse af dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller
hverv kræver dog ikke tilladelse, jf. nærmere nedenfor om det foreslåede
stk. 2. Med hensyn til tilladelse henvises i øvrigt til bemærkningerne
nedenfor vedrørende de foreslåede stk. 4 og 5.
Et indrejse- og opholdsforbud omfatter personer, som på det tidspunkt,
hvor indrejsen eller opholdet sker, har dansk indfødsret eller bopæl her i
landet (Danmark, Færøerne eller Grønland).
Forståelsen af udtrykket ”bopæl” beskrives i det følgende, idet det
bemærkes, at udtrykket i mange situationer vil omfatte det samme som
”fast ophold” i straffelovens §§ 7, 7 a, 8 a, 8 b og 11 om dansk
straffemyndighed, men at der dog kan være nuanceforskelle.
Bopæl vil som udgangspunkt skulle forstås som sædvanligt opholdssted,
dvs. det sted, hvor en person sædvanligvis opholder sig, hvis den
pågældende ikke af særlige grunde opholder sig et andet sted. Dette vil
51
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
navnlig skulle afgøres ud fra de faktiske omstændigheder, men der er tale
om en samlet vurdering, hvori også den pågældendes hensigt med et
ophold og adkomst til ophold kan indgå.
En person har dermed som udgangspunkt bopæl der, hvor den pågældende
bor, eventuelt sammen med sin familie, og normalt opholder sig.
Begrebsmæssigt er der ikke noget til hinder for, at en person samtidig har
bopæl i to forskellige lande. I praksis er det dog normalt sådan, at når en
person har etableret en bopæl i den beskrevne forstand i en given stat, er
det, der derefter skal vurderes, om der er indtrådt sådanne ændringer i de
faktiske forhold eller den pågældendes intentioner, at bopælen er opgivet,
eventuelt, men ikke nødvendigvis, sådan at der er etableret en ny bopæl i
en anden stat.
Et midlertidigt ophold uden for bopælslandet medfører normalt ikke en
opgivelse af den eksisterende bopæl eller etablering af en ny bopæl. Dette
gælder, uanset om formålet med det midlertidige ophold uden for
bopælslandet er ferie, studier eller arbejde. I vurderingen af, om et ophold
er midlertidigt, indgår både opholdets hidtidige og planlagte længde. Det
har også betydning for bopælsspørgsmålet, om den pågældende fortsat
råder over en bolig i sit bopælsland, om den pågældendes familie fortsat
bor i bopælslandet, og i hvilket omfang den pågældende opholder sig i
bopælslandet.
Af det anførte følger, at en person, der har bopæl i udlandet, som
udgangspunkt ikke får bopæl i Danmark ved at opholde sig her
midlertidigt for at studere eller arbejde. Hvis en person opgiver sin bopæl i
udlandet i forbindelse med, at personen tager midlertidigt ophold i
Danmark for at studere eller arbejde, må den pågældende imidlertid anses
for at have bopæl i Danmark, hvis det faktiske eller planlagte ophold i
Danmark ikke er helt kortvarigt. Det samme gælder, hvis den pågældende
under opholdet i Danmark opgiver sin bopæl i udlandet.
En person, der ansøger om opholdstilladelse som flygtning, jf.
udlændingelovens § 7, vil i praksis normalt kunne anses for at have
opgivet sin bopæl i den stat, som den pågældende er flygtet fra. En sådan
asylansøger vil på den baggrund normalt kunne anses for at have bopæl i
Danmark, når opholdet i Danmark faktisk har haft en varighed, der gør, at
det ikke er helt kortvarigt. Dette gælder, uanset om ansøgningen
imødekommes eller ej, jf. også straks nedenfor om udlændinge på tålt
ophold og udlændinge, der opholder sig ulovligt i Danmark.
52
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Personer, der opholder sig i Danmark uden at have bopæl i udlandet, og
som er udvist eller af andre grunde ikke må opholde sig her, men som efter
udlændingelovens § 31 ikke kan udsendes (udlændinge ”på tålt ophold”),
og personer, der opholder sig ulovligt i Danmark uden at have bopæl i
udlandet, må anses for at have bopæl i Danmark, hvis det faktiske ophold i
Danmark ikke er helt kortvarigt.
Som nærmere omtalt nedenfor skal tilknytningen til Danmark i form af
dansk indfødsret eller bopæl foreligge på gerningstidspunktet, for at
bestemmelsen skal finde anvendelse. Det betyder bl.a., at en udenlandsk
statsborger, som ikke længere har bopæl i Danmark, ikke er omfattet af det
foreslåede indrejse- og opholdsforbud.
Det er derfor væsentligt at fastslå, hvad der skal til, for at en bopæl i
Danmark må anses for at være ophørt. Dette afgøres efter de samme
principper, som er beskrevet ovenfor med hensyn til at erhverve bopæl i
Danmark. Af særlig praktisk betydning i forhold til den foreslåede
forbudsbestemmelse vil det være, under hvilke omstændigheder en udrejse
med henblik på indrejse eller ophold i et område, hvor der er fastsat
indrejse- og opholdsforbud, indebærer, at den pågældende må anses for at
have opgivet sin bopæl i Danmark.
I praksis vil dette ofte afhænge af grundlaget for bopælen i Danmark. Hvis
den pågældende f.eks. har en bolig i Danmark, hvor den pågældende bor
med sin familie, vil en udrejse for at indrejse eller opholde sig i et sådant
område ikke i sig selv medføre, at bopælen er opgivet. Hvis en sådan
person skal anses for at have opgivet sin bopæl, må der kræves et sikkert
grundlag for at fastslå, at den pågældende har opgivet sin bopæl i
Danmark. Heri ligger i det mindste, at den pågældende endegyldigt er
fraflyttet sin hidtidige bolig, dvs. har brudt med sin familie i det mindste i
boligmæssig henseende. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt til, at
bopælen
i Danmark er opgivet, at den pågældende beviseligt har opgivet sin
hidtidige
bolig.
I en situation, hvor en person har haft fast bopæl i
Danmark, må det yderligere kræves, enten at den pågældende har etableret
en ny bopæl i et andet land eller i det mindste endegyldigt er udvandret fra
Danmark.
Hvis den pågældendes bopæl i Danmark er etableret gennem et
midlertidigt ophold f.eks. med henblik på studier eller arbejde (fordi den
pågældende ikke har en bopæl i noget andet land, jf. ovenfor), skal der
53
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
mindre til, for at bopælen i Danmark kan anses for ophørt. I princippet er
det afgørende personens hensigt, altså om den pågældende har til hensigt
at afbryde opholdet i Danmark midlertidigt eller har til hensigt endegyldigt
at forlade Danmark. I praksis må der imidlertid også lægges vægt på mere
objektivt konstaterbare forhold, såsom boligforhold, familiemæssige
forhold,
studie-
og
arbejdsmæssige
forhold,
de
konkrete
rejseforanstaltningers karakter mv.
Tilsvarende gælder i princippet for asylansøgere, udlændinge på tålt
ophold og udlændinge, der opholder sig ulovligt i Danmark. Også her vil
det principielle udgangspunkt være den pågældendes hensigt, altså om den
pågældende har til hensigt senere at vende tilbage til Danmark og forsøge
at videreføre sin opholdsstatus som asylansøger, udlænding på tålt ophold
eller udlænding uden lovligt ophold (om nødvendigt ved at søge at
hemmeligholde udrejsen for de danske myndigheder), eller om den
pågældende har til hensigt endegyldigt at forlade Danmark. Og også her
må der i praksis også lægges vægt på mere objektivt konstaterbare forhold,
såsom boligforhold, familiemæssige forhold, studie- og arbejdsmæssige
forhold, de konkrete rejseforanstaltningers karakter mv.
I mangel af konkrete holdepunkter må vurderingen nødvendigvis blive
mere skønsmæssig. Forestiller man sig f.eks., at en enlig asylansøger, der
bor på et asylcenter, udrejser af Danmark for at indrejse eller opholde sig i
et område, hvor der er fastsat indrejse- og opholdsforbud, og senere vender
tilbage til Danmark, vil det bero på et samlet skøn, om den pågældende
kan anses for at have bevaret sin bopæl i Danmark under opholdet i
udlandet. Der må herved bl.a. lægges vægt på længden af det tidligere
ophold i Danmark, den pågældendes tilknytning i øvrigt til Danmark og til
andre lande og længden og karakteren af den pågældendes ophold i
udlandet, før den pågældende vendte tilbage til Danmark.
Den foreslåede bestemmelse omfatter som nævnt også personer, der på
gerningstidspunktet har bopæl på Færøerne eller i Grønland. En
anvendelse af den foreslåede bestemmelse i sådanne tilfælde vil
forudsætte, at sagen pådømmes i Danmark. Hvis sagen pådømmes på
Færøerne eller i Grønland, vil straffeloven gældende for Færøerne
henholdsvis den grønlandske kriminallov finde anvendelse.
Henvisningen i den foreslåede bestemmelse til at have dansk indfødsret
eller bopæl i den danske stat er en materiel afgrænsning af bestemmelsens
personelle rækkevidde. Tilknytningen til den danske stat i form af
54
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
indfødsret eller bopæl skal således foreligge på gerningstidspunktet
(fuldbyrdelsestidspunktet), for at bestemmelsen kan finde anvendelse.
Heraf følger bl.a., at der ikke kan straffes for forsøg på overtrædelse af det
foreslåede stk. 1, hvis den pågældende kan og vil bringe tilknytningen til
Danmark i form af statsborgerskab og/eller bopæl til ophør, før den
pågældende indrejser eller opholder sig i et område, hvor der er fastsat
indrejse- og opholdsforbud.
Det er et herfra forskelligt spørgsmål, om gerningen er undergivet dansk
straffemyndighed efter de almindelige regler herom i straffelovens §§ 6-
12. Hvis de handlinger, som konstituerer indrejse eller ophold (herunder
eventuelt i form af medvirkens- eller forsøgshandlinger), ikke helt eller
delvis er foretaget i den danske stat eller på dansk fartøj som nævnt i
straffelovens § 6, vil der være dansk straffemyndighed efter straffelovens §
8, nr. 1, og for så vidt angår danske statsborgere og personer med bopæl
her i landet tillige efter straffelovens § 8, nr. 3.
Det foreslås, at strafferammen for overtrædelse af et indrejse- og
opholdsforbud skal være bøde eller fængsel indtil 6 år.
Forbuddet vil være overtrådt, hvad enten indrejse eller ophold sker, uden
at tilladelse er søgt, efter at tilladelse er afslået, eller med et andet
hovedformål end angivet i tilladelsen, eller efter at tilladelsen er udløbet.
Kun forsætlige overtrædelser kan straffes, jf. straffelovens § 19.
Ukendskab til strafbestemmelsen udelukker imidlertid ikke forsæt. Der
kræves derfor ikke forsæt med hensyn til, at indrejse og ophold i et område
kræver forudgående tilladelse. Derimod kræves forsæt bl.a. med hensyn til
indrejse eller ophold i det pågældende område. Uforsætlig indrejse eller
ophold i området kan derfor ikke straffes. Endvidere er gerningselementet
manglende tilladelse omfattet af forsætskravet. En vildfarelse med hensyn
til, at tilladelse er givet, eller med hensyn til, hvad tilladelsen omfatter,
eller hvor længe den gælder, kan derfor efter omstændighederne udelukke
forsæt. Eftersom også ophold er forbudt, kan der eventuelt blive tale om
straf for fortsat ophold, efter at den pågældende har fået forsæt med
hensyn til, at den pågældende befinder sig i det pågældende område og
ikke har en tilladelse, der indholdsmæssigt og tidsmæssigt omfatter
opholdet. For at undgå straf vil den pågældende i en sådan situation skulle
gøre, hvad der er muligt for hurtigst muligt at forlade området (eller
alternativt ansøge om tilladelse til opholdet).
55
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Et indrejse- og opholdsforbud omfatter også personer under 15 år, men
personer under 15 år kan dog ikke selv straffes for indrejse og ophold i
strid hermed, jf. straffelovens § 15. Forsætlig medvirken til, at en person
under 15 år overtræder et indrejse- og opholdsforbud, kan imidlertid
straffes.
Straffen for overtrædelse af et indrejse- og opholdsforbud vil i
førstegangstilfælde som udgangspunkt kunne fastsættes til en kortere
fængselsstraf udmålt i måneder. Under formildende omstændigheder –
herunder når en person godtgør at have haft et anerkendelsesværdigt
formål med indrejsen eller opholdet – vil straffen dog som udgangspunkt
kunne fastsættes til bøde.
Strafudmålingen vil fortsat bero på domstolenes konkrete vurdering i det
enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen, og det angivne
strafniveau vil derfor kunne fraviges i op- eller nedadgående retning, hvis
der i den konkrete sag foreligger skærpende eller formildende
omstændigheder, jf. herved de almindelige regler om straffens fastsættelse
i straffelovens kapitel 10.
Det foreslås i
stk. 2,
at et indrejse- og opholdsforbud som nævnt i stk. 1
ikke skal gælde for indrejse eller ophold som led i udøvelse af dansk,
udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller hverv. Denne
undtagelse omfatter også indrejse og ophold, der sker som led i tjeneste i
danske eller fremmede statslige væbnede styrker eller i internationale
væbnede styrker.
De situationer, der er nævnt i stk. 2, falder helt uden for et indrejse- og
opholdsforbud som nævnt i stk. 1. Indrejse og ophold som led i udøvelse
af offentlig tjeneste eller hverv kræver således ikke tilladelse.
Et indrejse- og opholdsforbud efter stk. 1 gælder for de områder, som
fastsættes efter
stk. 3.
Efter det foreslåede stk. 3 kan justitsministeren efter forhandling med
udenrigsministeren og forsvarsministeren ved bekendtgørelse fastsætte,
hvilke områder der skal være omfattet af et indrejse- og opholdsforbud
efter stk. 1. Bestemmelsen skal forstås på den måde, at et indrejse- og
opholdsforbud kun kan fastsættes for områder uden for den danske stat.
56
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Et område kan medtages som omfattet af et indrejse- og opholdsforbud,
hvis en gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå
handlinger omfattet af §§ 114, 114 a, 114 b, 114 c eller 114 d, er part i en
væbnet konflikt i det pågældende område. Henvisningen til væbnet
konflikt og part i en væbnet konflikt skal forstås i overensstemmelse med
den humanitære folkeret.
Når denne betingelse er opfyldt, har regeringen en bred skønsmæssig
beføjelse til at beslutte, om et område skal være omfattet af et indrejse- og
opholdsforbud efter det foreslåede stk. 1. Ved beslutningen herom kan der
bl.a. lægges vægt på sikkerhedsmæssige samt udenrigs- og
sikkerhedspolitiske hensyn, herunder hensyn til statens forhold til
fremmede magter og internationale organisationer.
Regeringen er ikke forpligtet til at bestemme, at et område, hvor den
nævnte betingelse er opfyldt, skal være omfattet af et indrejse- og
opholdsforbud.
Før justitsministeren udsteder en bekendtgørelse om, at et område skal
være omfattet af et indrejse- og opholdsforbud efter det foreslåede stk. 1,
skal
justitsministeren
forhandle
med
udenrigsministeren
og
forsvarsministeren herom. I praksis vil forhandlingen kunne ske skriftligt
og/eller mundtligt mellem ministrene og/eller deres embedsmænd.
En senere ændring eller ophævelse af en bekendtgørelse om at medtage et
område skal også forhandles mellem justitsministeren og
udenrigsministeren og forsvarsministeren, før ændringen eller ophævelsen
i givet fald foretages.
Det følger af det anførte, at det er et krav, at der verserer en væbnet
konflikt i området.
Ved den nærmere afgrænsning af det område, der omfattes af et indrejse-
og opholdsforbud, har regeringen imidlertid et skøn, hvor der også kan
lægges vægt på at afgrænse området på en måde, som er nem at anvende
for borgerne og myndighederne. Et område, der omfattes af et indrejse- og
opholdsforbud, kan således efter omstændigheder afgrænses, så det
eksempelvis omfatter en bestemt stat, selv om den væbnede konflikt kun
verserer i en del af den pågældende stat. Et område, der omfattes af et
indrejse- og opholdsforbud, kan omvendt også udformes, så det omfatter
én stat eller en del heraf, selv om den væbnede konflikt er
57
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
grænseoverskridende og også berører en eller flere andre staters
territorium.
Det er også overladt til regeringens skøn, hvor længe et område i givet fald
skal være omfattet af et indrejse- og opholdsforbud. Der er således ikke
noget til hinder for at ophæve et indrejse- og opholdsforbud, før den
væbnede konflikt, som dannede baggrund for udpegningen af området, er
afsluttet, hvis en ophævelse af forbuddet ud fra de ovennævnte hensyn
findes hensigtsmæssigt. Forbuddet vil senest skulle ophæves, når en
gruppe eller sammenslutning som nævnt i § 114 e ikke længere er part i en
væbnet konflikt i det pågældende område. Det bemærkes herved, at
vurderingen af, hvornår en given væbnet konflikt er afsluttet, eller hvornår
en gruppe eller sammenslutning eventuelt ikke længere er part i konflikten,
vil kunne bero på et skøn.
Endelig bemærkes, at en udpegning af et område for et indrejse- og
opholdsforbud vil kunne tidsbegrænses, således at det automatisk udløber
efter en vis tid.
Det foreslås i
stk. 4, 1. pkt.,
at justitsministeren eller den, ministeren
bemyndiger til det, efter ansøgning skal tillade, at en person indrejser og
opholder sig i et område, der er omfattet af et forbud efter stk. 1, hvis
indrejsen eller opholdet har et anerkendelsesværdigt formål.
Bestemmelsen giver justitsministeren mulighed for at bestemme, om
kompetencen til at give tilladelse skal være hos ministeren
(Justitsministeriets departement) eller skal henlægges til en anden
myndighed på Justitsministeriets område. Placeringen af kompetencen til
at give tilladelse vil senere kunne ændres, herunder på grund af indhøstede
erfaringer.
Kompetencen vil eksempelvis kunne henlægges til Rigspolitiet eller til
politidirektørerne (eller eventuelt til politidirektøren i én bestemt
politikreds). Justitsministeren vil i den forbindelse kunne bestemme, at
myndighedens afgørelser om ansøgninger om tilladelse ikke kan påklages
til højere administrativ myndighed, jf. nærmere nedenfor om det
foreslåede stk. 5, 2. pkt. Såfremt justitsministeren ikke benytter sig af
muligheden for at afskære klageadgangen, vil sådanne afgørelser
imidlertid kunne påklages efter de almindelige regler, eksempelvis fra en
politidirektør til Rigspolitiet og fra Rigspolitiet (som 1. instans) til
justitsministeren. Rigspolitiets afgørelser i klagesager over afgørelser
58
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
truffet af en politidirektør kan derimod ikke påklages til justitsministeren,
jf. retsplejelovens § 109, stk. 2.
Den administrative afgørelse om en ansøgning om tilladelse vil kunne
indbringes for domstolene til prøvelse ved civilt søgsmål mod den
myndighed, der har truffet afgørelsen, jf. grundlovens § 63.
Ved anerkendelsesværdigt formål forstås som udgangspunkt formål, der
ikke har med den væbnede konflikt at gøre, og som der vurderes at være
rimelig anledning til at foretage på trods af den verserende væbnede
konflikt. Indrejse og ophold med henblik på at udføre journalistisk arbejde,
yde humanitær bistand, besøge sin nærmeste familie eller drive en
igangværende erhvervsvirksomhed vil således i almindelighed være
anerkendelsesværdige formål.
Endvidere vil indrejse og ophold med henblik på at udføre journalistisk
arbejde eller yde humanitær bistand være anerkendelsesværdige formål,
selv om det journalistiske arbejde eller den humanitære bistand har med
den væbnede konflikt at gøre. Det samme gælder indrejse og ophold med
henblik på studier eller forskning, som har med den væbnede konflikt at
gøre.
Derimod vil indrejse og ophold for at drive erhvervsvirksomhed med
forsyninger til en af de krigsførende parter eller at besøge et
familiemedlem, som aktuelt deltager i den væbnede konflikt, ikke være
anerkendelsesværdige formål. Indrejse og ophold for at besøge et
familiemedlem, der har deltaget eller forventes senere at deltage i den
væbnede konflikt, men ikke aktuelt deltager heri, vil derimod være et
anerkendelsesværdigt formål, både når familiemedlemmet har orlov eller
lignende, og når familiemedlemmet er hospitalsindlagt eksempelvis efter
at være blevet såret.
Indrejse og ophold for at deltage i den væbnede konflikt eller for at støtte
en af parterne i den væbnede konflikt vil ikke være et
anerkendelsesværdigt formål efter stk. 4.
Tilladelse kan afslås, hvis der vurderes at være risiko for, at tilladelsen vil
blive brugt til foruden et anerkendelsesværdigt formål også at forfølge et
af de formål, som begrunder indrejseforbuddet.
59
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Det bemærkes, at der i stk. 2 foreslås en undtagelse til indrejse- og
opholdsforbuddet efter stk. 1 for indrejse eller ophold som led i udøvelse
af offentlig tjeneste eller hverv. Indrejse og ophold som led i udøvelse af
dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller hverv kan
således ske uden tilladelse, herunder når formålet er at deltage i den
væbnede konflikt eller at støtte en af parterne i den væbnede konflikt.
Det foreslås i stk. 4,
2. pkt.,
at en tilladelse kan omfatte en gruppe af
personer, der er tilknyttet en bestemt virksomhed eller organisation mv.
Bestemmelsen indebærer, at en tilladelse kan udstedes ikke alene til en
eller flere navngivne personer, men også til en gruppe af personer, der
afgrænses ud fra deres tilknytning til en bestemt virksomhed eller
organisation mv. I sidstnævnte tilfælde vil det være virksomheden eller
organisationen mv., der ansøger om – og i givet fald får – tilladelse, men
således at tilladelsen gælder for de personer, der til enhver tid har den i
tilladelsen beskrevne tilknytning til den pågældende virksomhed eller
organisation mv.
Som eksempel kan nævnes, at en virksomhed vil kunne ansøge om
tilladelse til, at virksomhedens medarbejdere kan indrejse og opholde sig i
det pågældende område med henblik på at arbejde for virksomheden.
Som et andet eksempel kan nævnes, at en nødhjælpsorganisation vil kunne
ansøge om tilladelse til, at nødhjælpsorganisationens medarbejdere og
frivillige kan indrejse og opholde sig i det pågældende område med
henblik på at udføre nødhjælpsarbejde for organisationen.
Som et tredje eksempel kan nævnes, at Dansk Journalistforbund vil kunne
ansøge om tilladelse til, at de af forbundets medlemmer, som har
pressekort, kan indrejse og opholde sig i det pågældende område med
henblik på at udføre journalistisk arbejde for at massemedium, der er
omfattet af medieansvarsloven (som ansat ved det pågældende
massemedium eller på freelancebasis, men efter aftale med det pågældende
massemedium).
Det beror på myndighedens skøn, om og i givet fald i hvilket omfang
myndigheden finder grundlag for at give sådanne kollektive tilladelser til
virksomheder og organisationer mv.
60
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Det vil være en forudsætning, at ansøgeren godtgør, at de personer, der
løbende vil være omfattet af tilladelsen, vil have et anerkendelsesværdigt
formål med indrejsen eller opholdet.
Det vil endvidere være en forudsætning, at tilladelsen kan afgrænses på en
sådan måde, at det hurtigt, enkelt og entydigt kan afgøres, om en bestemt
person er omfattet af tilladelsen.
Heri ligger også, at en virksomhed, der har fået en tilladelse til, at
virksomhedens medarbejdere kan indrejse og ophold sig i området for at
arbejde for virksomheden, på forespørgsel umiddelbart vil skulle oplyse
over for relevante myndigheder, herunder politiet, om en bestemt person er
ansat i virksomheden og udfører arbejde for virksomheden i området.
Tilsvarende vil en nødhjælpsorganisation, der har fået tilladelse til, at
organisationens medarbejdere og frivillige kan indrejse og opholde sig i
området for at udføre nødhjælpsarbejde for organisationen, på forespørgsel
umiddelbart skulle oplyse over for relevante myndigheder, herunder
politiet, om en bestemt person som medarbejder eller frivillig udfører
nødhjælpsarbejde for organisationen i området.
Såfremt Dansk Journalistforbund søger og får tilladelse til, at de af
forbundets medlemmer, der har pressekort, kan indrejse og opholde sig i
området med henblik på at udføre journalistisk arbejde for at
massemedium, der er omfattet af medieansvarsloven, vil forbundet på
forespørgsel umiddelbart skulle oplyse over for relevante myndigheder,
herunder politiet, om en bestemt person er medlem og har pressekort. Med
en tilladelse af denne karakter vil forbundet derimod ikke være ansvarlig
for at oplyse, om en bestemt journalist efter aftale med et massemedium,
der er omfattet af mediansvarsloven, udfører journalistisk arbejde i
området. Det vil i stedet være den pågældende journalist, der i givet fald
på politiets forespørgsel vil skulle oplyse herom og om nødvendigt
medvirke til, at det pågældende massemedium bekræfter journalistens
oplysninger.
Det foreslås i
stk. 5, 1. pkt.,
at justitsministeren kan fastsætte nærmere
regler om indgivelse af ansøgninger efter stk. 4, herunder om fristen
herfor.
Der vil bl.a. kunne fastsættes regler om, i hvilken form ansøgninger skal
indgives, og om, hvilke oplysninger en ansøgning skal indeholde.
61
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Der vil endvidere kunne fastsættes regler om, hvor lang tid før indrejsen
og opholdet en ansøgning som udgangspunkt skal indgives.
For så vidt angår tilfælde, hvor en person allerede er indrejst i området og
ønsker at søge om tilladelse til ophold – eksempelvis fordi indrejse- og
opholdsforbuddet først er kommet til at gælde for det pågældende område,
efter at den pågældende var indrejst, eller fordi den pågældende er indrejst
uden tilladelse i medfør af stk. 2, men ikke længere er omfattet af stk. 2 –
vil der kunne fastsættes regler om, hvornår en ansøgning senest skal
indgives efter, at den pågældendes ophold kræver tilladelse efter stk. 4. For
så vidt angår tilfælde, hvor en person, der opholder sig i området med
tilladelse, ønsker at få tilladelsen forlænget eller ændret til et eller flere nye
eller yderligere formål, vil der kunne fastsættes regler om, hvor lang tid før
udløbet af en eksisterende tilladelse eller en ændring af formålet med
opholdet en ansøgning skal indgives. I disse tilfælde vil en person, der
rettidigt indgiver ansøgning, kunne fortsætte sit ophold, indtil der er truffet
afgørelse med hensyn til ansøgningen.
Der foreslås herudover ikke særlige regler om behandlingen af
ansøgninger om tilladelse til indrejse og ophold og afgørelsen med hensyn
hertil, og sagsbehandlingen skal således i øvrigt ske efter almindelige
forvaltningsretlige regler og principper.
Det påhviler ansøgeren at opfylde de krav til ansøgningens indhold, som
måtte være fastsat efter stk. 5, 1. pkt. Myndigheden vil også herudover
kunne opfylde sin pligt til at oplyse sagen ved at anmode ansøgeren om at
fremskaffe relevante oplysninger og relevant dokumentation, hvis det er
oplysninger og dokumentation, som ansøgeren er nærmest til at
fremskaffe. Som eksempler kan – afhængig af det oplyste formål med
indrejsen eller opholdet – nævnes oplysninger om og om nødvendigt
dokumentation for ansættelsesforhold, studiemæssig tilknytning eller
familiemæssig tilknytning.
Forsætlig skriftlig afgivelse af urigtige oplysninger i forbindelse med en
ansøgning om tilladelse til indrejse eller ophold kan straffes efter
straffelovens § 163.
Forvaltningslovens
anvendelse.
regler
om
partshøring
og
begrundelse
finder
62
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
En ansøgning kan eventuelt indgives i henhold til fuldmagt, jf.
forvaltningslovens § 8, herunder således at personer, der rejser sammen,
indgiver en fælles ansøgning. For mindreårige kan ansøgning indgives af
forældremyndighedens indehaver, men en mindreårig kan også selv
indgive ansøgning. En ansøgning om kollektiv tilladelse til en gruppe af
personer, der afgrænses ud fra deres tilknytning til en bestemt virksomhed
eller organisation mv., vil skulle indgives af den pågældende virksomhed
eller organisation mv.
Det forudsættes, at en tilladelse til indrejse og ophold meddeles for en
bestemt periode og med henblik på et eller flere nærmere angivne formål.
Perioden bør fastsættes rummeligt, så der er god plads til at ændre
indrejsetidspunktet og/eller forlænge opholdet, uden at der skal søges ny
tilladelse. Hvis en person planlægger gentagne gange at indrejse og
opholde sig i området, vil tilladelse kunne gives for en periode, der dækker
flere indrejser og ophold.
Også en kollektiv tilladelse til en gruppe af personer, der er afgrænset ud
fra deres tilknytning til en bestemt virksomhed eller organisation mv., bør
gives for en bestemt periode, som så efter ansøgning kan forlænges, hvis
myndigheden finder grundlag for en forlængelse. At en sådan kollektiv
tilladelse er tidsbegrænset, giver bl.a. mulighed for, at myndigheden kan
undlade at forlænge den, blot myndigheden efter et samlet skøn finder
dette hensigtsmæssigt, og ikke – som det ville være tilfældet, hvis
tilladelsen var uden tidsbegrænsning – kun kan bringe den til ophør, hvis
betingelserne for at tilbagekalde en begunstigende forvaltningsakt er
opfyldt.
Det er op til myndighedens skøn, om den vil anvende en forenklet
ansøgnings- og tilladelsesprocedure i forbindelse med forlængelse af en
eksisterende tilladelse. En ansøger vil dog altid i forbindelse med en ny
ansøgning kunne henvise til oplysninger og dokumentation indgivet i
forbindelse med en tidligere ansøgning, hvis dette materiale stadig er
relevant og dækkende.
Indrejse og ophold vil være i overensstemmelse med en tilladelse, så længe
formålet med indrejsen og opholdet er omfattet af tilladelsen. Eksempelvis
vil en person, der har tilladelse til indrejse og ophold med henblik på
journalistisk arbejde, ikke overtræde bestemmelsen, hvis den pågældende
under opholdet – som et biformål – besøger familie.
63
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
Hvis formålet med indrejse og ophold ændrer sig væsentligt i forhold til
tilladelsen, vil der derimod skulle ansøges om ny tilladelse til det nye
(hoved)formål. Dette gælder også ved ændringer i ansættelsesforhold, hvis
tilladelsen angår arbejde for en bestemt arbejdsgiver, og ændringer med
hensyn til, hvilke familiemedlemmer den pågældende skal besøge. Der
kræves ikke en ny tilladelse, så længe hovedformålet med indrejsen og
opholdet er at besøge et eller flere familiemedlemmer, der er nævnt i
tilladelsen (uanset om den pågældende – som et biformål – også besøger
andre familiemedlemmer). Hvis hovedformålet derimod er at besøge
familiemedlemmer, der ikke er nævnt i tilladelsen, skal der ansøges om ny
tilladelse (uanset om indrejsen og opholdet også har til (bi)formål at
besøge familiemedlemmer, der er nævnt i tilladelsen).
En person, der indrejser eller opholder sig i området på grundlag af en
tilladelse, der ikke er dækkende for det reelle hovedformål med indrejsen
eller opholdet, eller som er udløbet, kan straffes efter stk. 1 for indrejse
eller ophold uden tilladelse.
Det foreslås i stk. 5,
2. pkt.,
at justitsministeren kan fastsætte, at afgørelser
efter stk. 4 ikke kan indbringes for højere administrativ myndighed.
Bemyndigelsen er relevant, i det omfang justitsministeren har henlagt
kompetencen til at træffe afgørelse efter stk. 4 til en anden myndighed.
Der henvises i øvrigt til pkt. 4 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Til nr. 4
Straffelovens § 128 kriminaliserer hvervning i den danske stat til fremmed
krigstjeneste. Bestemmelsen er subsidiær i forhold til straffelovens § 101
a, stk. 2, om hvervning til en fjendtlig væbnet styrke.
Det foreslås at ændre ”krigstjeneste” til ”væbnet styrke”, således at
bestemmelsen fremover kriminaliserer hvervning i den danske stat til en
fremmed væbnet styrke.
Væbnet styrke skal forstås som en bevæbnet gruppe med en vis
organisering. Forståelsen af begrebet ”væbnet styrke” tager udgangspunkt
i den humanitære folkeret. Begrebet omfatter såvel statslige som ikke-
statslige væbnede styrker.
64
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
For så vidt angår statslige styrker fastslår artikel 43, stk. 1, i
Tillægsprotokol I til Genève-konventionerne vedrørende international
væbnet konflikt, at væbnede styrker tilhørende en part i en konflikt består
af alle organiserede væbnede styrker, grupper og enheder, som er under en
kommando, der over for denne part er ansvarlig for de underordnedes
handlemåde, også selv om denne part er repræsenteret af en regering eller
en myndighed, der ikke anerkendes af en modpart. Sådanne væbnede
styrker skal være underkastet et internt disciplinært system, som bl.a. skal
håndhæve overholdelsen af de folkeretlige regler under væbnede
konflikter. Denne definition af statslige væbnede styrker finder også
anvendelse for statslige væbnede styrker under ikke-international væbnet
konflikt. Det bemærkes, at kravet om håndhævelse af de folkeretlige regler
skal forstås således, at de eksisterede kommandostrukturer skal muliggøre
et sådan disciplinært system, men derimod ikke nødvendigvis, at reglerne i
praksis håndhæves.
Begrebet væbnet styrke i den foreslåede affattelse af bestemmelsen
anvendes som anført ligeledes om ikke-statslige styrker, der deltager i
ikke-internationale væbnede konflikter, jf. fælles artikel 3 i Genève-
konventionerne. I Tillægsprotokol II til Genève-konventionerne betegnes
sådanne ikke-statslige væbnede styrker som ”fjendtlige væbnede styrker”
eller ”andre organiserede væbnede grupper”. Fjendtlige væbnede styrker
(”dissident armed forces”) omfatter i hovedsagen væbnede styrker, der har
tilhørt et lands statslige styrker, men har udskilt sig herfra og nu kæmper
mod disse. Identifikation af medlemmerne af sådanne ”fjendtlige væbnede
styrker” er generelt at sammenligne med identifikation af statslige
væbnede styrker, idet kommandostrukturer ofte vil være intakte selv efter
udskillelsen fra de statslige væbnede styrker.
For så vidt angår ”andre organiserede væbnede grupper” er disse ofte
vanskeligere at identificere. De omfatter irregulære væbnede grupper, der
har en vis organisationsgrad og kommandostruktur. Sådanne grupper har
derimod sjældent formaliserede regelsæt for tilslutning, og medlemmerne
kan ofte ikke identificeres gennem ydre karakteristika som uniformer,
mærker, id-kort mv. Medlemskab af sådanne ikke-statslige væbnede
styrker vil således kun i visse tilfælde finde udtryk i formelle eller faktiske
skridt mod egentlig tilslutning i form af nærmere procedure for hvervning
og tilslutning. Tilslutning og dermed hvervning vil ofte finde udtryk i de
funktioner, vedkommende varetager for den ikke-statslige væbnede styrke.
65
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
I den humanitære folkeret er fokus for så vidt angår ikke-statslige væbnede
styrker i den forbindelse navnlig på varetagelse af kampfunktioner.
Bestemmelsen i den foreslåede affattelse omfatter imidlertid hvervning til
en fremmed væbnet styrke, uanset hvilken funktion den, der hverves, skal
have i den væbnede styrke. Det er dermed ikke et krav, at hvervningen er
med henblik på at deltage i kamphandlinger. Også hvervning med henblik
på at fungere som eksempelvis sanitetspersonale eller feltpræst er omfattet,
når disse organisatorisk er en del af den væbnede styrke.
Det bemærkes, at folkeretlige regler kan indeholde begrænsninger i
adgangen til at retsforfølge personer, der ellers måtte være omfattet af
kriminaliseringen i straffelovens § 128. Det gælder bl.a. regler om
strafferetlig immunitet for statsrepræsentanter for handlinger udført i
officiel kapacitet. Disse regler er i hovedsagen sædvaneretsbaserede og
deres nærmere indhold omtvistet. Også regler om diplomatisk immunitet
kan efter omstændighederne være relevante, ligesom konkrete aftaler om
eksempelvis status for fremmede styrkers tilstedeværelse på dansk
territorium kan indeholde relevante immunitetsregler. Samspillet mellem
sådanne regelsæt og kriminaliseringen i straffelovens § 128 vil, såfremt
spørgsmålene aktualiseres, skulle afklares konkret.
Der henvises i øvrigt til pkt. 3 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Til § 2
Det foreslås at ophæve lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det forbydes
fra dansk Territorium at understøtte krigsførende Magter.
Der henvises til pkt. 2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Til § 3
Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. juli 2016.
De foreslåede nye strafbestemmelser finder anvendelse på forhold, der er
begået efter lovens ikrafttræden, jf. straffelovens § 3.
66
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
1628565_0067.png
Bilag
Lovforslaget sammenholdt med gældende lov
Gældende formulering
Lovforslaget
§1
I
straffeloven,
jf.
lovbekendtgørelse nr. 873 af 9. juli
2015, som ændret ved lov nr. 1880
af 29. december 2015, foretages
følgende ændringer:
§ 114 c. ---
Stk. 2.
---
Stk. 3.
Med fængsel indtil 6 år
straffes den, som lader sig hverve
til at begå handlinger omfattet af
§ 114 eller § 114 a.
1.
I
§ 114 c, stk. 3,
indsættes som
2.
og
3. pkt.:
”Er den pågældende tilsluttet en
væbnet styrke, kan straffen stige til
fængsel indtil 10 år eller under
særligt skærpende omstændigheder
til fængsel indtil 16 år. Som særligt
skærpende omstændigheder anses
navnlig
tilfælde,
hvor
den
pågældende
har
deltaget
i
kamphandlinger.”
2.
I
§ 114 e
indsættes som
2.
og
3.
pkt.:
”Er den pågældende tilsluttet en
væbnet styrke, kan straffen stige til
fængsel indtil 10 år eller under
særligt skærpende omstændigheder
til fængsel indtil 16 år. Som særligt
skærpende omstændigheder anses
navnlig
tilfælde,
hvor
den
pågældende
har
deltaget
i
kamphandlinger.”
67
§ 114 e.
Med fængsel indtil 6 år
straffes den, som i øvrigt fremmer
virksomheden for en person, en
gruppe eller en sammenslutning,
der begår eller har til hensigt at
begå handlinger omfattet af §§ 114,
114 a, 114 b, 114 c eller 114 d.
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
1628565_0068.png
3.
Efter § 114 h indsættes:
Ӥ 114 i.
Den, der fra en gruppe
eller sammenslutning, der begår
eller har til hensigt at begå
handlinger omfattet af § 114 eller
§ 114 a, modtager økonomisk støtte
i penge eller andre ydelser til brug
for oprettelse eller drift af en
institution eller virksomhed eller til
lignende formål her i landet,
straffes med fængsel indtil 6 år.
§ 114 j.
Den, der har dansk
indfødsret eller bopæl i den danske
stat, og som uden tilladelse
indrejser eller opholder sig i et
område som nævnt i stk. 3, straffes
med bøde eller fængsel indtil 6 år,
jf. dog stk. 2.
Stk. 2.
Stk. 1 gælder ikke for
indrejse og ophold som led i
udøvelse af dansk, udenlandsk eller
international offentlig tjeneste eller
hverv.
Stk. 3.
Justitsministeren kan efter
forhandling
med
udenrigsministeren
og
forsvarsministeren fastsætte regler
om, at et område, hvor en gruppe
eller sammenslutning som nævnt i
§ 114 e er part i en væbnet konflikt,
skal være omfattet af stk. 1.
Stk. 4.
Justitsministeren eller
den, ministeren bemyndiger til det,
tillader efter ansøgning, at en
person indrejser eller opholder sig i
et område som nævnt i stk. 1, hvis
indrejsen eller opholdet har et
anerkendelsesværdigt formål. En
tilladelse kan omfatte en gruppe af
69
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
1628565_0069.png
personer, der er tilknyttet en
bestemt
virksomhed
eller
organisation mv.
Stk. 5.
Justitsministeren kan
fastsætte nærmere regler om
indgivelse af ansøgninger efter stk.
4, herunder om fristen herfor.
Justitsministeren
kan
i
den
forbindelse fastsætte, at afgørelser
efter stk. 4 ikke kan indbringes for
højere administrativ myndighed.”
§ 128.
Den, som i den danske
stat foretager hvervning til
fremmed krigstjeneste, straffes med
bøde eller fængsel indtil 2 år.
Lov, hvorved det forbydes fra
dansk Territorium at understøtte
krigsførende Magter
§ 1.
Med Fængsel eller under
særlig formildende
Omstændigheder med Bøde
straffes, for saa vidt højere Straf
ikke er forskyldt, den, der i
Tilfælde af Krig, i hvilken den
danske Stat er neutral, indenfor
dansk Territorium begaar nogen af
de nedennævnte Handlinger:
1) offentlig opfordrer til at indtræde
i de krigsførende Magters
Krigsmagt til Lands eller til Vands
eller til paa anden Maade at yde
dem Krigshjælp samt, naar
Regeringen har udstedt særligt
Forbud derimod, offentlig indbyder
til at deltage i Statslaan til nogen af
de krigsførende Magter;
2) i det Omfang, hvori Regeringen
har udstedt særligt Forbud mod
4.
I
§ 128
ændres ”krigstjeneste”
til: ”væbnet styrke”.
§2
Lov nr. 149 af 2. august 1914,
hvorved det forbydes fra dansk
Territorium
at
understøtte
krigsførende Magter ophæves.
70
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
1628565_0070.png
saadanne Handlinger, i nogen som
helst Egenskab tager Tjeneste i de
krigsførende Magters Hær eller om
Bord i deres Regeringsskibe,
derunder indbefattet at lodse deres
Krigs- eller Transportskibe eller
udenfor Tilfælde af Søfare at yde
dem Hjælp til Sejladsen;
3) bygger eller ombygger, sælger
eller paa anden Maade overdrager,
umiddelbart eller middelbart, til
nogen af de krigsførende Magter
Skibe, som vides eller formodes at
være bestemte til Krigsbrug, saavel
som paa nogen Maade medvirker til
saadanne Skibes Udrustning eller
Indretning til Krigsforetagender;
4) understøtter nogen af de
krigsførende Magter i deres
Krigsforetagender, saasom ved at
forsyne deres Krigsskibe med
militære Forraad eller Udrustning,
ved at forsyne disse med Proviant
eller Brændsel udover, hvad der
ved kgl. Anordning tilstedes, ved at
udbedre saadanne Skibe udover,
hvad der maa anses for
uomgængelig nødvendigt for
Sejladsens Sikkerhed, eller iøvrigt
ved at træffe nogen Foranstaltning,
der tilsigter at give saadanne Skibe
større Styrke eller Bevægelighed til
Krig;
§ 2.
Paa Delagtighed og Forsøg
kommer de almindelige gældende
strafferetlige Regler til Anvendelse.
Denne Lov træder straks i Kraft.
§3
71
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 299: Orientering om underskrivelse og ratifikationaf tillægsprotokol, fra justitsministeren
1628565_0071.png
Loven træder i kraft den 1. juli
2016.
69