Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del Bilag 260
Offentligt
1620857_0001.png
Straffelovrådets betænkning
om
væbnede konflikter i udlandet
Betænkning nr. 1559
København 2016
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet
Betænkning nr. 1559
Publikationen kan bestilles
via Justitsministeriets hjemmeside (www.jm.dk)
eller hos
Rosendahls - Schultz Distribution
Herstedvang 10
2620 Albertslund
Telefon: 43 22 73 00
Fax: 43 63 19 69
[email protected]
http://jm.schultzboghandel.dk
ISBN: 978-87-92760-73-9
ISBN: 978-87-92760-77-7 (e-udgave)
Tryk: Rosendahls A/S
Pris: 100 kr. pr. bog inkl. moms
2
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Indholdsfortegnelse
Kapitel 1. Indledning .....................................................................................
1. Straffelovrådets kommissorium...................................................................
2. Straffelovrådets sammensætning .................................................................
3. Resumé af Straffelovrådets overvejelser og forslag ....................................
Kapitel 2. Gældende ret og baggrunden herfor..........................................
1. Gældende regler ...........................................................................................
1.1. Deltagelse i væbnede konflikter ...........................................................
1.2. Hvervning til væbnede konflikter ........................................................
1.3. Straffelovens §§ 114-114 h ..................................................................
1.4. Udrejse til konfliktområder ..................................................................
1.5. Den militære straffelov ........................................................................
2. Bestemmelsernes tidligere indhold og tidligere ændringer af bestemmel-
serne ............................................................................................................
2.1. Straffelovens §§ 114-114 h ..................................................................
2.1.1. Lovændringen i 1952..................................................................
2.1.2. Lovændringen i 2000..................................................................
2.1.3. Lovændringen i 2002..................................................................
2.1.4. Lovændringen i 2004..................................................................
2.1.5. Lovændringen i 2006..................................................................
2.1.6. Lovændringen i 2008..................................................................
2.1.7. Lovændringen i 2009..................................................................
2.2. Straffelovens § 128 ..............................................................................
2.2.1. Straffeloven af 1866 ...................................................................
2.2.2. 1914-loven ..................................................................................
2.2.3. Borgerlig straffelov fra 1930 ......................................................
2.2.4. Lovændringen i 1952..................................................................
2.2.5. Lovændringen i 2000..................................................................
2.3. Udrejse til konfliktområder ..................................................................
3. Humanitær folkeret ......................................................................................
7
7
13
13
41
41
41
42
44
50
55
56
56
56
58
58
60
60
62
62
62
62
62
64
65
66
66
67
3
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Kapitel 3. Fremmed ret ................................................................................. 71
1. Norsk ret ...................................................................................................... 71
1.1. Væbnet angreb mod norske og allierede styrker i udlandet ................. 71
1.2. Deltagelse i militær virksomhed i væbnet konflikt .............................. 75
1.3. Rekruttering til deltagelse i militær virksomhed.................................. 77
1.4. Overvejelser om lovændringer ............................................................. 79
1.4.1. Høringsnotatet fra 2014 .............................................................. 79
1.4.2. Lovforslaget fra 2015 ................................................................. 80
2. Svensk ret .................................................................................................... 97
2.1. Væbnet angreb mod svenske og allierede styrker i udlandet ............... 97
2.2. Deltagelse i militær virksomhed i væbnet konflikt .............................. 98
2.3. Rekruttering til deltagelse i militær virksomhed.................................. 98
3. Australsk ret ................................................................................................. 98
3.1. Indrejse- og opholdsforbud .................................................................. 98
3.2. Parlamentets review af udpegningen af al-Raqqa provinsen i Syrien . 104
3.3. Parlamentets review af udpegningen af Mosul distriktet i Irak ........... 109
Kapitel 4. Straffelovrådets overvejelser ......................................................
1. Indledning ....................................................................................................
2. Formålet med kriminalisering af deltagelse i og hvervning til væbnede
konflikter i udlandet ....................................................................................
3. Kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet....................
3.1. Fremmed deltagelse i væbnede konflikter historisk og aktuelt ...........
3.2. Statslige militære styrker over for ikke-statslige væbnede grupper.....
3.3. International væbnet konflikt over for ikke-international væbnet
konflikt .................................................................................................
3.4. Formen for deltagelse i væbnede konflikter ........................................
3.5. Personkredsen for et eventuelt forbud .................................................
3.6. Politisk-ideologisk vurdering af deltagelsen i en væbnet konflikt.......
3.7. Geografisk afgrænsning af et forbud ...................................................
3.8. Strafferammen for tilslutning til en væbnet styrke, der er eller indgår
i en terrororganisation ..........................................................................
117
117
119
122
125
128
133
133
142
144
144
148
4
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
4. Modeller for kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet 150
4.1. Oversigt og hovedhensyn ..................................................................... 150
4.2. Model 1 – bemyndigelse til regeringen til at forbyde deltagelse i
nærmere angivne væbnede konflikter i udlandet ................................. 155
4.3. Model 2 – generelt forbud mod deltagelse i væbnede konflikter for en
ikke-statslig væbnet styrke ................................................................... 161
4.4. Model 3 – forbud mod at deltage i væbnede konflikter for en ikke-
statslig væbnet styrke med bemyndigelse til regeringen til at undtage
visse konflikter eller parter fra forbuddet ............................................. 163
4.5. Model 4 – forbud mod deltagelse i visse væbnede konflikter for en
ikke-statslig væbnet styrke ................................................................... 165
4.6. Kort sammenfatning af modellerne ...................................................... 168
5. Modeller for forbud mod indrejse og ophold i et konfliktområde .............. 171
5.1. Oversigt og hovedhensyn ..................................................................... 171
5.2. Model A – bemyndigelse til regeringen til at forbyde rejser til og
ophold i bestemte områder med mulighed for individuel dispensation 176
5.3. Model B – bemyndigelse til regeringen til generelt at forbyde rejser til
og ophold i bestemte områder uden anerkendelsesværdigt formål ...... 182
5.4. Kort sammenfatning af modellerne ...................................................... 188
6. Hvervning til deltagelse i væbnede konflikter ............................................ 191
7. FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014)......................................... 194
7.1. Indholdet af pkt. 5 og 6 i resolutionen ................................................. 195
7.2. Gældende dansk ret .............................................................................. 198
7.3. Svensk ret ............................................................................................. 201
7.4. Straffelovrådets overvejelser ................................................................ 202
8. Tillægsprotokol til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme 204
8.1. Tillægsprotokollens indhold................................................................. 204
8.2. Straffelovrådets overvejelser ................................................................ 209
9. Tilslutning til eller medlemskab af en terrororganisation ........................... 211
10. Modtagelse af midler fra terrororganisationer........................................... 216
10.1. Gældende ret ...................................................................................... 218
10.2. Tidligere overvejelser......................................................................... 219
10.3. Modtagelse af donationer fra terrororganisationer............................. 220
10.4. Terrororganisationers betaling af normalt vederlag for sædvanlige
forbrugsvarer mv. ............................................................................... 229
10.5. Samhandel med en terrororganisation ................................................ 230
5
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Kapitel 5. Lovudkast med bemærkninger ..................................................
1. Indledning ....................................................................................................
2. Lovudkast ....................................................................................................
3. Bemærkninger til lovudkastet......................................................................
235
235
237
240
6
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Kapitel 1
Indledning
1. Straffelovrådets kommissorium
Straffelovrådet blev nedsat ved Justitsministeriets brev af 3. oktober 1960 og har
til opgave
1)
efter Justitsministeriets anmodning at afgive indstilling om strafferetlige
lovgivningsspørgsmål og principielle spørgsmål vedrørende fastsættelsen af
administrative bestemmelser af strafferetlig karakter og den praktiske gen-
nemførelse af kriminalpolitiske foranstaltninger og
efter Justitsministeriets nærmere bestemmelse at medvirke i det internatio-
nale strafferetlige samarbejde, herunder navnlig det nordiske strafferetlige
lovsamarbejde.
2)
Justitsministeriet anmodede ved brev af 8. oktober 2014 Straffelovrådet om at
behandle følgende kommissorium om deltagelse i og hvervning til væbnede kon-
flikter i udlandet mv.:
”1.
Det er vigtigt løbende at være opmærksom på, om det danske samfund fortsat
har et effektivt værn mod terrorisme, herunder med tilstrækkelige muligheder for
at sætte ind over for radikalisering og ekstremisme, der kan lede til terrorhandlin-
ger her i landet.
En række sager om vold, brandattentater, terrorplanlægning og det bekymrende
antal unge, som tilslutter sig internationale ekstremistiske organisationer for at
deltage i væbnede konflikter i udlandet, viser, at radikalisering og ekstremisme
fortsat er en udfordring for vores fælles sikkerhed og vores demokratiske sam-
fundsform og værdier.
Regeringen har derfor i september 2014 fremlagt en handlingsplan om forebyg-
gelse af radikalisering og ekstremisme. Formålet med handlingsplanen er først og
fremmest at styrke forebyggelsesindsatsen over for de personer, som er i risiko for
at blive en del af ekstremistiske miljøer. Regeringen vil støtte dem, som allerede
er en del af disse miljøer, til at forlade dem igen, gøre det klart, at ekstremistiske
7
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
og fanatiske handlinger har konsekvenser, og minimere indflydelse fra de perso-
ner, som spreder ekstremistisk, ideologisk propaganda, og som udbreder had mod
vores demokratiske fællesskab og intolerance over for andres synspunkter, frihed
og rettigheder.
Det er vigtigt, at vi løbende er opmærksomme på nye tendenser og udvikler og
tilpasser forebyggelsesindsatsen, så vi kan håndtere de aktuelle udfordringer, som
vi står over for både i et dansk og internationalt perspektiv. Det gælder f.eks. i
forhold til udfordringerne med ekstremistiske miljøers anvendelse af internettet til
at sprede deres propaganda og rekruttere nye tilhængere og i forhold til de mange
unge, der vender ryggen til demokratiske værdier og tager til bl.a. Syrien og Irak
for at kæmpe side om side med voldelige ekstremister.
Har det forebyggende arbejde ikke den ønskede effekt, må der skrappere midler
til. Derfor vil regeringen tage initiativ til at stramme lovgivningen, så personer,
der agter at deltage i en udenlandsk væbnet konflikt, oplever, at der er en meget
klar og håndgribelig konsekvens. De skal ikke lovligt kunne rejse ud af Danmark,
og deres pas vil blive inddraget.
Der er i den forbindelse også anledning til mere generelt at overveje mulighederne
for at gribe strafferetligt ind over for deltagelse i eller hvervning til væbnede kon-
flikter i udlandet mv.
2.
Deltagelse i eller hvervning til deltagelse i væbnede konflikter i udlandet er ik-
ke generelt kriminaliseret i dansk ret.
Deltagelse i væbnede konflikter kan imidlertid efter omstændighederne være en
overtrædelse eller forsøg på overtrædelse af bestemmelser i straffeloven.
Det vil eksempelvis kunne være tilfældet, hvis en person har begået eller forsøgt
at begå terrorisme (straffelovens § 114), har ydet eller forsøgt at yde støtte til en
terrororganisation (§ 114 b), har ladet sig træne eller forsøgt at lade sig træne til at
begå terrorhandlinger (§ 114 d, stk. 3) eller på anden måde har fremmet eller for-
søgt at fremme virksomheden for en terrororganisation (§ 114 e).
Tilsvarende kan hvervning til deltagelse i væbnede konflikter efter omstændighe-
derne være en overtrædelse eller forsøg på overtrædelse af bestemmelser i straffe-
loven.
Det vil eksempelvis kunne være tilfældet, hvis en person har hvervet eller forsøgt
at hverve en person til at begå eller fremme terrorhandlinger eller til at slutte sig
til en terrororganisation med henblik på at fremme, at organisationen begår terror-
handlinger (§ 114 c, stk. 1) eller har hvervet eller forsøgt at hverve en person til at
yde støtte til en terrororganisation eller til at slutte sig til en gruppe med henblik
på at fremme, at gruppen yder terrorstøtte (§ 114 c, stk. 2).
Endvidere forbyder straffelovens § 128 hvervning i den danske stat til fremmed
krigstjeneste.
8
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Endvidere kriminaliserer straffelovens § 101 den, som med krig, besættelse eller
andre fjendtligheder for øje foretager nogen handling, hvorved bistand til fjenden
forberedes, og straffelovens § 102 kriminaliserer den, som under krig eller besæt-
telse yder fjenden bistand ved råd eller dåd eller til fremme af fjendtlig interesse
svækker den danske stats eller dens forbundsfælles kampdygtighed.
Hertil kommer, at f.eks. vold eller drab, der begås som led i kamphandlinger, efter
omstændighederne vil kunne straffes efter de almindelige bestemmelser herom i
straffeloven. Det forudsætter dog, at de pågældende voldshandlinger eller drab ik-
ke kan anses for lovlige kamphandlinger, og at handlingerne er omfattet af dansk
straffemyndighed.
I praksis vil det kunne være meget vanskeligt under en straffesag i Danmark at
bevise, at en person har begået strafbare forhold under deltagelse i væbnede kon-
flikter i udlandet. Hvis den væbnede konflikt stadig er i gang, vil det kunne være
vanskeligt eller umuligt at indsamle beviser på gerningsstedet, og selv efter den
væbnede konflikts ophør vil det kunne være vanskeligt for dansk politi og ankla-
gemyndighed at skaffe tilstrækkelige beviser til en tiltalerejsning og domfældelse.
3.
Folkeretten indeholder både traktatfæstede og sædvaneretlige regler om væbne-
de konflikter. Reglerne er forskellige for internationale og ikke-internationale
væbnede konflikter, og reglerne er i et vist omfang også forskellige for statslige
styrker og oprørsstyrker mv.
Efter folkeretten har lovligt kæmpende i en international væbnet konflikt straffe-
retlig immunitet for lovlige kamphandlinger. Lovligt kæmpende kan altså f.eks.
ikke straffes for vold eller drab i anledning af, at de som led i lovlige kamphand-
linger dræber eller skader fjendtlige styrker.
Som lovligt kæmpende regnes væbnede styrker, der optræder på vegne af en stat,
og i nogle tilfælde endvidere visse væbnede styrker, der ikke optræder på vegne af
en stat, og civile, der spontant gør væbnet modstand mod en fjendtlig invasion.
Der er kun strafferetlig immunitet for lovlige kamphandlinger, herunder navnlig
kamphandlinger rettet mod militære mål. Eventuelle krigsforbrydelser vil således
kunne straffes efter de almindeligt gældende strafbestemmelser.
FN’s Sikkerhedsråd vedtog den 24. september 2014 resolution nr. 2178 om
”Foreign Terrorist Fighters”. Resolutionen fastslår bl.a. en pligt for alle stater til at
kriminalisere personer, der rejser til et fremmed land for at begå terrorhandlinger
eller yde eller modtage terrortræning, samt økonomisk eller anden støtte hertil.
4.
I Danmark er der grupper, som forsøger at fremme en antidemokratisk dagsor-
den og i visse tilfælde begrænse andre borgeres lige adgang til rettigheder, herun-
der eventuelt ved brug af vold og trusler. Grupperne varierer i størrelse og aktivi-
teter, og nogle benytter sig af voldelige metoder, mens andre bruger deres demo-
9
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
kratiske ret til at ytre sig og opfordre andre til at vende sig mod samfundet og tage
afstand fra demokratiske principper.
Flere personer har været i træningslejre i udlandet for at modtage militær træning,
og et større antal personer er rejst fra Danmark til bl.a. Syrien og Irak for at delta-
ge i væbnede konflikter. De hjemvendte kan udgøre en trussel for det danske sam-
fund, fordi de har fået kamperfaring og kontakt til militante ekstremistiske organi-
sationer i udlandet, og nogle har pådraget sig traumer under kamphandlingerne.
Der er i lyset heraf behov for at få afklaret, om de gældende strafbestemmelser er
tilstrækkelige til at modvirke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i
udlandet.
5.
Som led i debatten om det danske samfunds værn mod radikalisering og terro-
risme har der endvidere været rejst spørgsmål om terrororganisationers finansie-
ring af virksomhed, der i sig selv er lovlig, eksempelvis hospitaler, moskeer, sko-
ler og daginstitutioner.
Modtagelse af økonomisk støtte fra en terrororganisation til i sig selv lovlige for-
mål er ikke særskilt kriminaliseret i dansk ret.
Efter straffelovens § 290 om hæleri er det imidlertid bl.a. strafbart uberettiget at
modtage eller skaffe sig eller andre del i udbytte, der er opnået ved en strafbar
lovovertrædelse. Straf kan dog ikke pålægges den, som modtager udbytte til sæd-
vanligt underhold fra familiemedlemmer eller samlever, eller den, der modtager
udbytte som normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjene-
ster. Strafferammen er bøde eller fængsel indtil 1 år og 6 måneder, og straffen kan
stige til fængsel i 6 år, når hæleriet er af særlig grov beskaffenhed.
Modtagelse af donationer eller tilskud fra en terrororganisation vil derfor kunne
straffes, i det omfang midlerne er opnået ved en strafbar lovovertrædelse. Dette
gælder i forhold til alle strafbare lovovertrædelser, herunder f.eks. afpresning, rø-
veri, salg af euforiserende stoffer, menneskehandel, menneskesmugling og rufferi.
I praksis vil det efter omstændighederne kunne være vanskeligt under en straffe-
sag at bevise, at en person, der har modtaget en donation eller et tilskud til byggeri
eller drift af f.eks. et hospital, en moske, en skole eller en daginstitution, havde
forsæt med hensyn til, at midlerne var opnået ved en strafbar lovovertrædelse.
Dette gælder, selv om forsætskravet bl.a. vil være opfyldt, når blot den pågælden-
de anså det for overvejende sandsynligt, at midlerne hidrørte fra kriminalitet. Det
indgår således ikke i forsætskravet, at den pågældende har nogen viden eller for-
modning med hensyn til arten, tiden og stedet for den pågældende kriminalitet.
Der er i lyset heraf behov for at få afklaret, om de gældende strafbestemmelser er
tilstrækkelige til at modvirke, at en terrororganisation finansierer byggeri eller
drift af i sig selv lovlige institutioner og organisationer, eksempelvis af social eller
religiøs art eller inden for sundheds- eller undervisningsområdet.
10
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Det bør i den forbindelse tages i betragtning, at terrorfinansiering er strafbar og ef-
ter omstændighederne vil kunne udgøre en relevant førforbrydelse i forhold til hæ-
leri.
Der er endvidere behov for at få nærmere belyst, om der eventuelt er behov for til-
lige at kriminalisere modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for
sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.
6.
Justitsministeriet skal på denne baggrund anmode Straffelovrådet om at vurde-
re, om de gældende regler i straffeloven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til
at modvirke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, samt fo-
reslå eventuelle strafferetlige tiltag, som kan styrke indsatsen på området.
Straffelovrådet anmodes i den forbindelse om at overveje, om FN’s Sikkerheds-
råds resolution nr. 2178 om ”Foreign Terrorist Fighters” giver anledning til at fo-
reslå ændringer eller præciseringer af straffelovens bestemmelser om terrorisme
mv.
Straffelovrådet anmodes endvidere om at vurdere, om de gældende regler i straf-
feloven i tilstrækkelig grad kan modvirke, at foreninger og organisationer mv., der
driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginstitutioner, helt eller delvis fi-
nansieres af bidrag fra terrororganisationer. Rådet anmodes i den forbindelse om
tillige at overveje, om der er behov for at kriminalisere modtagelse fra en terror-
organisation af normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tje-
nester.
I det omfang Straffelovrådet finder, at der er behov for lovændringer, anmodes rå-
det om at udarbejde et lovudkast.
Straffelovrådet vil kunne tilrettelægge sit arbejde således, at der afgives deludta-
lelser.
Straffelovrådet anmodes om at inddrage Udenrigsministeriet i arbejdet med dette
kommissorium.”
Ved brev af 7. september 2015 anmodede Justitsministeriet Straffelovrådet om
tillige at overveje, om en dansk tiltrædelse af tillægsprotokollen til Europarådets
konvention om forebyggelse af terrorisme vil nødvendiggøre lovændringer. Bre-
vet er sålydende:
”Ved brev af 8. oktober 2014 anmodede Justitsministeriet Straffelovrådet om at
behandle et kommissorium om deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i
udlandet mv.
I kommissoriet anmodes Straffelovrådet bl.a. om at overveje, om FN’s Sikker-
hedsråds resolution nr. 2178 (2014) om ”Foreign Terrorist Fighters” giver anled-
11
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ning til at foreslå ændringer eller præciseringer af straffelovens bestemmelser om
terrorisme mv.
Den 19. maj 2015 vedtog Europarådets ministerkomité en tillægsprotokol til Eu-
roparådets konvention af 16. maj 2005 om forebyggelse af terrorisme. Minister-
komitéen vil senere beslutte, hvornår tillægsprotokollen åbnes for undertegnelse.
I præamblen til tillægsprotokollen henvises bl.a. til FN’s Sikkerhedsråds resoluti-
on nr. 2178 (2014), særligt pkt. 4-6, og det fremgår af den forklarende rapport pkt.
16, at henvisningen til resolution nr. 2178 skal forstås på den måde, at tillægspro-
tokollen særligt har til formål at bistå de kontraherende stater i gennemførelsen af
de strafferetlige forpligtelser, der følger af denne resolution.
Justitsministeriet skal på denne baggrund anmode Straffelovrådet om i forbindelse
med behandlingen af kommissoriet om deltagelse i og hvervning til væbnede kon-
flikter i udlandet mv. tillige at overveje, om en dansk tiltrædelse af tillægsproto-
kollen til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme vil nødvendig-
gøre lovændringer.”
Ved brev af 12. januar 2015 anmodede Justitsministeriet Straffelovrådet om at
afgive en deludtalelse om spørgsmålet om deltagelse i og hvervning til væbnede
konflikter i udlandet, som den danske stat er part i.
Straffelovrådet afgav herefter i maj 2015 en deludtalelse om visse spørgsmål
vedrørende deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den
danske stat er part i (betænkning nr. 1556/2015).
Straffelovrådet har herefter fortsat arbejdet med kommissoriet om deltagelse i og
hvervning til væbnede konflikter i udlandet mv. for så vidt angår de spørgsmål,
der ikke er behandlet i deludtalelsen, og afgiver hermed en betænkning om delta-
gelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet mv., som afslutter rådets
arbejde med dette kommissorium.
Straffelovrådet har siden afgivelsen af deludtalelsen i maj 2015 behandlet kom-
missoriet i 6 møder.
Udenrigsministeriet har været inddraget i Straffelovrådets arbejde med kommis-
soriet og herunder deltaget i rådets møder vedrørende kommissoriet.
12
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
2. Straffelovrådets sammensætning
Straffelovrådet havde ved afgivelsen af denne udtalelse følgende sammensæt-
ning:
Landsretspræsident Bent Carlsen (formand)
Politidirektør Elsemette Cassøe
Rigsadvokat Ole Hasselgaard
Højesteretsdommer Poul Dahl Jensen
Fg. afdelingschef Johan Kristian Legarth
Professor, lic.jur. Gorm Toftegaard Nielsen
Advokat Jakob Lund Poulsen
Direktør Johan Reimann
Som sekretær for Straffelovrådet under arbejdet med denne betænkning har fun-
geret konsulent Ketilbjørn Hertz.
3. Resumé af Straffelovrådets overvejelser og forslag
3.1.
Straffelovrådets kommissorium angår for det første deltagelse i og hvervning
til væbnede konflikter i udlandet og i tilknytning hertil overvejelser vedrørende
FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014) og tillægsprotokollen til Europa-
rådets konvention af 16. maj 2005 om forebyggelse af terrorisme (2015). I for-
længelse af overvejelserne om kriminalisering af tilslutning til en væbnet styrke
har Straffelovrådet desuden overvejet spørgsmålet om tilslutning til eller med-
lemskab af en terrororganisation.
Straffelovrådets overvejelser og forslag vedrørende denne del af kommissoriet,
som er klart den mest omfattende, behandles i pkt. 3.2-3.21 nedenfor.
Kommissoriet angår for det andet terrororganisationers finansiering af foreninger
og organisationer mv., der driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginsti-
tutioner.
13
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Straffelovrådets overvejelser og forslag vedrørende denne del af kommissoriet er
omtalt i pkt. 3.22 og 3.23 nedenfor.
Pkt. 3.24 indeholder en sammenfatning af Straffelovrådets overvejelser og for-
slag.
3.2.
Straffelovrådet er anmodet om at vurdere, om de gældende regler i straffelo-
ven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til at modvirke deltagelse i og hverv-
ning til væbnede konflikter i udlandet. Uroligheder, f.eks. i form af bandevirk-
somhed eller optøjer, der ligger under tærsklen for ”væbnet konflikt”, falder så-
ledes uden for rådets overvejelser. Endvidere angår overvejelserne alene væbne-
de konflikter uden for dansk territorium.
Straffelovrådet har allerede afgivet en deludtalelse om kriminalisering af danske-
res og herboende udlændinges tilslutning til en væbnet styrke, som deltager i en
væbnet konflikt mod den danske stat (betænkning nr. 1556/2015), hvor krimina-
liseringen i hovedsagen er begrundet i, at personer med tilknytning til Danmark
har en særlig loyalitetsforpligtelse over for Danmark. Overvejelserne i nærvæ-
rende afsluttende betænkning angår således spørgsmålet om at forbyde en per-
sons deltagelse i væbnet kamp ud fra hensyn, som gør sig gældende, hvad enten
den danske stat er part i konflikten eller ej.
3.3.
Behovet for kriminalisering af deltagelse i og hvervning til væbnede konflik-
ter i udlandet afhænger af, hvilke hensyn det skal tjene, at man gennem straffelo-
ven dels tager afstand herfra, dels søger at begrænse, at det finder sted.
Der henvises i kommissoriet til den trussel for det danske samfund, hjemvendte
fremmedkrigere kan udgøre, fordi de har fået kamperfaring og kontakt til militan-
te ekstremistiske organisationer i udlandet, ligesom nogle har pådraget sig trau-
mer under kamphandlingerne. Straffelovrådet bemærker, at kamperfaring vil væ-
re en følge af enhver deltagelse i væbnet kamp, hvorimod kontakt til militante
ekstremistiske organisationer og risiko for traumatisering vil forekomme i nogle
situationer, men ikke i andre.
Straffelovrådet nævner endvidere hensynet til at begrænse omfanget af væbnede
konflikter, hensynet til at bekæmpe overgreb i forbindelse med væbnede konflik-
14
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ter og hensynet til at modvirke angreb mod Danmark begrundet i danskeres del-
tagelse i en væbnet konflikt. Udenrigspolitisk kan det på den ene side være uhel-
digt, hvis Danmark opfattes som et fristed for personer, der deltager i væbnet
kamp mod andre stater, men det kan på den anden side også blive kritiseret, hvis
Danmark kriminaliserer personer, der deltager i en væbnet konflikt til støtte for
en stat, der er blevet angrebet.
3.4.
Straffelovrådet omtaler kort internationale væbnede konflikter (dvs. væbnede
konflikter mellem to eller flere stater), hvor Danmark måtte have erklæret sig
neutral. Her gælder særlige folkeretlige regler om neutrale staters pligter, og der
findes allerede en lov fra 1914, som bemyndiger regeringen til i tilfælde af en så-
dan konflikt at forbyde nogen fra dansk territorium at tage tjeneste i de krigsfø-
rende magters hær eller flåde. Danmark har i mange år ikke afgivet sådanne er-
klæringer om neutralitet, og hvis det skulle forekomme, vil 1914-loven om nød-
vendigt kunne tages i anvendelse.
3.5.
Straffelovrådet henviser til straffelovens terrorbestemmelser og anfører, at
der ikke er behov for nykriminalisering af deltagelse i en væbnet konflikt i ud-
landet, hvis deltagelsen indebærer overtrædelse af terrorbestemmelserne. Beho-
vet for nykriminalisering bør derfor overvejes for så vidt angår deltagelse i en
væbnet konflikt uden at overtræde terrorbestemmelser.
Straffelovrådet har lagt vægt på at overveje spørgsmålet generelt, idet der bør ta-
ges højde for, at eventuelle nye bestemmelser også skal gælde for andre konflikt-
situationer og trusselsbilleder end den aktuelle konflikt i Syrien og Irak. Dagens
trusselsbillede peger på fremmedkrigere med baggrund i ekstreme islamistiske
miljøer som den største trussel, men dette kan i fremtiden ændres til andre grup-
peringer, som rejser ud for at deltage i andre typer af væbnede konflikter. Dette
bør der tages hensyn til ved udformning af en strafbestemmelse.
3.6.
Ved siden af spørgsmålet om nykriminalisering har Straffelovrådet overvejet
strafferammen for tilslutning til en væbnet styrke, som er eller indgår i en terror-
organisation.
Det er Straffelovrådets opfattelse, at udviklingen siden revisionen i 2006 af straf-
felovens terrorbestemmelser har vist, at terrororganisationer, der med væbnede
15
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
styrker deltager i en væbnet konflikt, generelt er farligere end andre terrororgani-
sationer. Når en terrororganisation organiserer sig som en væbnet styrke, har den
en kapacitet til at begå terrorhandlinger, som går ud over, hvad der ellers kendes.
En terrororganisation kan med en væbnet styrke tiltvinge sig kontrol over et om-
råde i en periode og kan i den forbindelse terrorisere befolkningen i området
vedvarende i kortere eller længere tid. Rekrutterings- og træningsmulighederne er
også større i sådanne tilfælde.
Straffelovrådet finder, at det på denne baggrund kan overvejes at fastsætte en hø-
jere strafferamme for at lade sig hverve til terrorisme eller i øvrigt at fremme
virksomheden for en terrororganisation, når det sker ved at tilslutte sig en væbnet
styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt.
En sådan forhøjet strafferamme ville kunne fastsættes i tilknytning til en eventuel
generel kriminalisering af at være tilsluttet en ikke-statslig væbnet styrke (model
2 i pkt. 3.12 nedenfor) eller til en eventuel kriminalisering af tilslutning til visse
væbnede styrker (model 1, 3 og 4 i pkt. 3.12 nedenfor). I sidstnævnte tilfælde vil
strafforhøjelsen kun gælde i forhold til de pågældende væbnede styrker, og der
vil dermed kunne være terrororganisationer, der er organiseret som en væbnet
styrke, der falder udenfor.
Alternativt ville en sådan forhøjet strafferamme kunne fastsættes i tilknytning til
de gældende bestemmelser om terrorisme, herunder navnlig straffelovens
§ 114 c, stk. 3, om at lade sig hverve til at begå terrorhandlinger og § 114 e om i
øvrigt at fremme virksomheden for en terrororganisation mv.
3.7.
Straffelovrådet omtaler kort fremmedkrigere i et historisk og nutidigt per-
spektiv. Ifølge flere forskere både i Danmark og andre nordiske lande har frem-
medkrigere både i fortid og nutid bl.a. været motiveret af nationalfølelse og følel-
se af nordisk samhørighed, men også karriereforventninger, arbejdsløshed og
eventyrlyst har spillet ind. Fællesnævneren i mange eksempler er, at de frivillige
føler et stærkt ideologisk tilhørsforhold til en part i konflikten i udlandet, og at de
således oplever at være en del af et transnationalt ideologisk fællesskab, hvis sik-
kerhed de har solidarisk ansvar for.
16
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
3.8.
Straffelovrådet understreger, at det første og mest grundlæggende spørgsmål,
der bør tages stilling til i forbindelse med en eventuel nykriminalisering, er, om
og i givet fald i hvilket omfang danske statsborgere og herboende udlændinge
bør kunne straffes for at deltage i væbnede konflikter i udlandet. Dette vil navn-
lig bero på en politisk vurdering.
Straffelovrådet beskriver to modsatte synspunkter, nemlig dels at deltagelse i
væbnede konflikter i udlandet ikke bør være særskilt reguleret, men alene af
straffelovens almindelige regler, dels at der bør ske et principskifte, så deltagelse
i væbnede konflikter i udlandet generelt forbydes i hvert fald for så vidt angår ik-
ke-statslige væbnede styrker.
Det første synspunkt henviser til, at det historiske udgangspunkt er, at danske
statsborgere og herboende udlændinge kan deltage i væbnede konflikter i udlan-
det, når den pågældende ikke ved sin deltagelse fremmer virksomheden for en
terrororganisation eller i forbindelse med sin deltagelse i øvrigt begår strafbare
forhold, eksempelvis medvirker til krigsforbrydelser. Så vidt ses er det eneste ek-
sempel på en undtagelse fra dette udgangspunkt om borgernes frihed til også ved
deltagelse i væbnede konflikter i udlandet at støtte grupper af eksempelvis ideo-
logiske eller religiøse grunde den spanske borgerkrig, hvor lovgivningsmagten
som led i en fælleseuropæisk beslutning forbød udrejse fra dansk territorium for
at deltage i den spanske borgerkrig.
Ingen eller en begrænset nykriminalisering vil dermed videreføre den historiske
adgang for danskere og herboende udlændinge til at rejse ud og kæmpe også med
våben for en sag, som de af f.eks. ideologiske eller religiøse grunde støtter. En
sådan retstilstand kan bl.a. give mulighed for uden at ifalde straf efter dansk ret at
deltage i også væbnet frihedskamp og modstandsbevægelser mod undertrykken-
de regimer rundt omkring i verden. Efter dette synspunkt vil det være et tilbage-
skridt for mulighederne for frihedskamp at give staterne monopol på lovlig magt-
anvendelse i væbnede konflikter. Der er således adskillige eksempler på, at de-
mokratiske fremskridt er sket ved, at ikke-statslige grupper har sat sig op mod
myndighederne.
Det andet synspunkt henviser til, at på det stade, som den internationale retsorden
har nået i dag, bør det principielt være forbeholdt stater at anvende våbenmagt.
17
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Ligesom det længe har været anerkendt på nationalt plan, at et retssamfund bl.a.
kræver, at staten har monopol på magtanvendelse, bør staterne have monopol på
magtanvendelse på det internationale niveau. Som folkeretten ser ud i dag, inde-
bærer dette, at den enkelte stat som udgangspunkt har monopol på magtanven-
delse på sit territorium, og at andre staters magtanvendelse således som udgangs-
punkt kræver samtykke fra den pågældende stats regering. Kun i undtagelsestil-
fælde såsom individuelt eller kollektivt selvforsvar eller en trussel mod internati-
onal fred og sikkerhed vil en stat lovligt kunne anvende magt på en anden stats
territorium uden denne stats samtykke. Hvis begrundelsen er en trussel mod in-
ternational fred og sikkerhed, uden at der er tale om individuelt eller kollektivt
selvforsvar eller en humanitær nødsituation, kræver en sådan magtanvendelse
desuden en beslutning i FN’s Sikkerhedsråd.
På det individuelle plan indebærer synspunktet, at enkeltpersoner ikke lovligt bør
kunne deltage i kamphandlinger for ikke-statslige styrker, uanset om disse kan
betegnes som oprørsbevægelser, modstandsbevægelser, frihedsbevægelser eller
andet, og uanset om de kæmper mod et udemokratisk, undertrykkende regime.
Det anerkendes, at der er adskillige historiske eksempler på, at demokratiske
fremskridt er sket ved, at ikke-statslige grupper har sat sig op mod myndigheder-
ne, men der bør lægges større vægt på, at der i nutiden er mange eksempler på, at
ikke-statslige gruppers oprør hverken på kort eller mellemlangt sigt har forbedret
borgernes situation med hensyn til fred, frihed og sikkerhed.
Straffelovrådet anfører, at en vægtning udelukkende af det første synspunkt fører
til, at det alene bør overvejes, om der er grundlag for yderligere kriminalisering
med henblik på at modvirke tilslutning til terrororganisationer mv., idet enhver
deltagelse i øvrigt i væbnede konflikter i udlandet under overholdelse af den hu-
manitære folkeret fortsat bør være reguleret af straffelovens almindelige regler.
En vægtning udelukkende af det andet synspunkt fører til, at der bør indføres et
generelt forbud mod at deltage i væbnede konflikter i udlandet i hvert fald for så
vidt angår ikke-statslige styrker.
En afvejning af de to synspunkter over for hinanden vil kunne føre til en nykri-
minalisering, der ligger et sted på den glidende skala mellem disse to yderpunk-
ter.
18
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Rådet har i lyset heraf ikke fundet grundlag for at anbefale én bestemt udform-
ning af en mulig nykriminalisering. Rådet har derimod opstillet en række model-
ler for en mulig nykriminalisering og beskrevet deres fordele og ulemper i for-
hold til, hvilke handlinger der er ønske om at kriminalisere.
Straffelovrådet bemærker, at det efter rådets opfattelse ikke kan forventes, at en
kriminalisering fuldt ud vil kunne modvirke deltagelse i væbnede konflikter i ud-
landet i det omfang, som ønskes. Dette skyldes ikke alene, at der vil være perso-
ner, der føler så stærkt for den sag, de ønsker at kæmpe for, at de ikke vil blive
afskrækket af risikoen for selv en langvarig fængselsstraf, men også, at der uan-
set kriminaliseringens nærmere udformning vil være tilfælde, hvor en overtræ-
delse ikke kan bevises.
3.9.
Straffelovrådet omtaler den afgørende sondring mellem statslige militære
styrker og ikke-statslige væbnede grupper. Det er et grundlæggende træk ved så
godt som alle stater, at de har en væbnet styrke, der er underlagt landets myndig-
heder med henblik på at forsvare og opretholde statens territoriale integritet og
politiske frihed. Statslige væbnede styrker er således et grundlæggende element
af staters suverænitet og er lovlige og beskyttede under folkeretten. Modsat er ik-
ke-statslige styrker så godt som altid undergravende for den stat, hvori de opere-
rer, og deres virksomhed er ikke anerkendt som lovlig i folkeretten. Tværtimod
kan hver stat som udgangspunkt kriminalisere sådanne væbnede styrker, der age-
rer på deres territorium eller i øvrigt væsentligt indvirker på statens interesser.
Det er Straffelovrådets opfattelse, at flere af de hensyn, der i givet fald vil be-
grunde en yderligere kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlan-
det, også kan gøre sig gældende i forhold til statslige væbnede styrker, om end
der ikke aktuelt ses at være fokus på eller tilfælde af radikalisering mv. i relation
til statslige styrker. En generel undtagelse af statslige styrker fra en nykriminali-
sering vil i givet fald navnlig være begrundet i udenrigspolitiske hensyn og de
væsensforskellige grundlag, som etableringen af henholdsvis statslige og ikke-
statslige styrker baserer sig på.
En afvejning af de forskellige hensyn over for hinanden vil bero på en samlet po-
litisk vurdering, og Straffelovrådet har på den baggrund ikke fundet grundlag for
19
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
helt at udelukke, at der vil kunne forekomme tilfælde, hvor det findes hensigts-
mæssigt at lade et forbud mod deltagelse i væbnede konflikter omfatte også stats-
lige væbnede styrker. Rådet har derfor blandt modellerne for, hvordan en yderli-
gere kriminalisering kunne udformes, medtaget en model, som giver mulighed
for administrativt at fastsætte, at (også) statslige væbnede styrker skal være om-
fattet af et forbud. I de øvrige modeller for, hvordan en yderligere kriminalisering
kunne udformes, har rådet derimod ikke medtaget statslige væbnede styrker.
Straffelovrådet finder ikke grundlag for som sådan at gøre forskel på internatio-
nale væbnede konflikter (mellem stater) og ikke-internationale væbnede konflik-
ter (mellem en eller flere stater eller en eller flere ikke-statslige aktører på den
ene side og en eller flere ikke-statslige aktører på den anden side). Internationale
væbnede konflikter vil dog kun blive berørt af en nykriminalisering, såfremt og i
givet fald i det begrænsede omfang deltagelse i også statslige væbnede styrker
kriminaliseres.
3.10.
Straffelovrådet overvejer, hvad der i givet fald skal kriminaliseres som
”deltagelse” i en væbnet konflikt, og hvem et forbud i givet fald skal omfatte.
Straffelovrådet lægger op til, at når det i givet fald ved lov eller ved bekendtgø-
relse efter bemyndigelse i loven er fastsat, hvilke væbnede konflikter og væbnede
styrker et nyt forbud skal gælde for, skal det være forbudt at være tilsluttet en så-
dan væbnet styrke med henblik på at deltage i en sådan væbnet konflikt, undta-
gen hvor tilslutningen er med henblik på medicinsk eller religiøs tjeneste.
Til forskel fra forslaget i Straffelovrådets deludtalelse om tilslutning til en fjendt-
lig væbnet styrke (betænkning nr. 1556/2015), som angår tilslutning til en fjende
af Danmark og dermed landsforræderi, finder rådet således, at der i nærværende
sammenhæng ikke er grundlag for, at tilslutning med henblik på at udføre medi-
cinsk eller religiøs tjeneste som defineret i den humanitære folkeret kriminalise-
res. Rådet understreger, at denne afgrænsning tager sigte på en eventuel nykrimi-
nalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet og ikke berører mulighe-
derne for efter omstændighederne at bringe straffelovens § 114 e om at fremme
virksomheden for en terrororganisation i anvendelse på en person, der tilslutter
sig en terrororganisation med henblik på at udføre medicinsk eller religiøs tjene-
ste for organisationen.
20
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Med hensyn til personkredsen er det Straffelovrådets opfattelse, at et eventuelt
nyt forbud mod deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet bør omfatte danske
statsborgere og personer med bopæl her i landet, dog således at tilslutning til en
statslig væbnet styrke er undtaget fra forbuddet, når den pågældende er statsbor-
ger i den pågældende stat.
3.11.
Straffelovrådet understreger, at i det omfang en politisk-ideologisk vurde-
ring af deltagelsen i en given væbnet konflikt findes at burde tillægges betydning
for strafværdigheden, bør denne vurdering ske i lovgivningen, dvs. ved lov eller
ved bekendtgørelse efter bemyndigelse i lov. Det bør ikke være overladt til de
retshåndhævende myndigheder – anklagemyndigheden ved beslutningen om til-
tale og domstolene ved afgørelsen i de tilfælde, hvor tiltale er rejst – at vurdere,
om en persons deltagelse i en given væbnet konflikt ud fra en politisk eller ideo-
logisk vurdering er legitim og dermed ikke strafværdig.
Straffelovrådet nævner på denne baggrund tre hovedmuligheder for, hvordan en
kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter kan udformes:
- En relativt bred kriminalisering, der også rammer deltagelse i væbnede konflik-
ter, som nyder mere eller mindre bred sympati i den danske befolkning.
- En bemyndigelseslovgivning, hvor regeringen mere kasuistisk udpeger, hvilke
væbnede styrker og hvilke væbnede konflikter det skal være forbudt at deltage i.
- Et forbud mod at deltage i en eller flere bestemte væbnede konflikter eller væb-
nede styrker fastsat direkte ved lov.
Straffelovrådet tilføjer, at en geografisk afgrænsning af kriminaliseringen vil
skulle ske ved henvisning til navngivne geografiske områder, idet en afgrænsning
gennem en abstrakt henvisning eksempelvis til områder, i hvilke der pågår en
væbnet konflikt, bl.a. på grund af manglende folkeretlig klarhed om ikke-
internationale væbnede konflikters geografiske udstrækning ikke vil være hen-
sigtsmæssig i en strafferetlig sammenhæng.
Den geografiske afgrænsning vil i princippet kunne ske ved lov eller ved be-
kendtgørelse. Hvis der ikke er tale om enkeltstående, klart afgrænsede forbud, vil
det imidlertid være uhensigtsmæssigt at opliste navngivne geografiske områder
ved lov.
21
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
3.12.
Som nævnt ovenfor har Straffelovrådet ikke for så vidt angår spørgsmålet
om yderligere kriminalisering af danske statsborgeres og herboende udlændinges
deltagelse i væbnede konflikter i udlandet fundet grundlag for at fremkomme
med en anbefaling. Såvel spørgsmålet om, hvorvidt der er grundlag for en yderli-
gere kriminalisering i en eller anden form, som spørgsmålet om, hvordan en så-
dan kriminalisering i givet fald bør udformes, beror således efter rådets opfattelse
i væsentligt omfang på en politisk vurdering af en række hensyn, som rådet nær-
mere har redegjort for.
Straffelovrådet har på denne baggrund i sit lovudkast medtaget fire forskellige
modeller for, hvordan der i givet fald kan gennemføres en yderligere kriminalise-
ring af danske statsborgeres og herboende udlændinges deltagelse i væbnede
konflikter i udlandet (model 1-4).
Model 1
er en rammelov, hvor afgrænsningen til væbnede styrker og væbnede
konflikter sker administrativt. Modellen er kun egnet, hvis der alene er ønske om
at gennemføre en nykriminalisering i forhold til et begrænset antal væbnede kon-
flikter. Modellen giver som den eneste model mulighed for, at statslige væbnede
styrker kan blive omfattet af et forbud.
Model 2
er et generelt forbud uden undtagelser for så vidt angår ikke-statslige
væbnede styrker.
Model 3
er et generelt forbud for så vidt angår ikke-statslige væbnede styrker
med mulighed for administrativt at undtage visse væbnede styrker eller væbnede
konflikter. Så længe muligheden for administrativt at fastsætte undtagelser ikke
er udnyttet, er modellens virkninger identiske med model 2. Modellen er kun eg-
net, hvis der er ønske om, at udgangspunktet klart skal være et forbud mod at væ-
re tilsluttet ikke-statslige væbnede styrker med henblik på at deltage i en væbnet
konflikt, og at der således højst i begrænset omfang vil blive gjort brug af mulig-
heden for administrativt at fastsætte undtagelser. I praksis vil model 3 næppe ad-
skille sig nævneværdigt fra model 2. En bekendtgørelse om, at danskere og her-
boende udlændinge kan deltage i en bestemt væbnet konflikt for en eller flere ik-
ke-statslige styrker, vil være en så markant udenrigspolitisk stillingtagen, at ad-
22
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
gangen hertil næppe realistisk vil kunne tænkes anvendt i praksis, undtagen må-
ske under helt ekstraordinære omstændigheder.
Model 4
er alene en lovskitse, som skal udfyldes med den afgrænsning af et for-
bud, som ønskes. Modellen kan navnlig bruges som en ”lovbestemt model 1”,
altså som et forbud i forhold til et begrænset antal væbnede konflikter, hvor for-
buddets afgrænsning fastsættes direkte ved lov.
3.13.
Straffelovrådet har i tilknytning til overvejelserne om kriminalisering af
deltagelse i en væbnet konflikt i form af tilslutning til en væbnet styrke overvejet
en supplerende regulering, hvorefter den blotte indrejse eller ophold i et område,
hvor der pågår en væbnet konflikt, kriminaliseres i et vist omfang.
Et indrejse- og opholdsforbud vil kun være relevant at overveje, i det omfang
danskeres og herboende udlændinges deltagelse i en væbnet konflikt i det pågæl-
dende område helt eller delvis er kriminaliseret. Hvis danskere og herboende ud-
lændinge efter dansk ret straffrit kan deltage i en væbnet konflikt i udlandet, bør
indrejse og ophold i det pågældende konfliktområde ikke kriminaliseres.
Straffelovrådet finder, at en eventuel hjemmel til at fastsætte et indrejse- og op-
holdsforbud i givet fald bør omfatte områder, hvor der er en væbnet konflikt, i
hvilken en terrororganisation er part, idet ikke mindst terrororganisationers delta-
gelse i en væbnet konflikt frembyder helt særlige farer. En eventuel hjemmel til
at fastsætte et indrejse- og opholdsforbud bør i givet fald endvidere omfatte om-
råder, som måtte blive omfattet af en nykriminalisering af deltagelse i væbnede
konflikter. Derimod bør en eventuel hjemmel til at fastsætte et indrejse- og op-
holdsforbud ikke omfatte områder, der alene er karakteriseret ved, at den danske
stat er part i en væbnet konflikt, uden at der enten tillige er en terrororganisation,
der er part i en væbnet konflikt i området, eller området er omfattet af et nyt for-
bud mod deltagelse i en væbnet konflikt.
Straffelovrådet lægger til grund, at et absolut indrejse- og opholdsforbud ikke
kommer på tale. Rådets overvejelser bygger således på, at der nødvendigvis må
gælde undtagelser til et indrejse- og opholdsforbud. Ved siden af overvejelser
om, hvorvidt der overhovedet bør indføres et indrejse- og opholdsforbud, og om
23
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
den geografiske rækkevidde heraf er overvejelser om, hvilke undtagelser der skal
gælde til et indrejse- og opholdsforbud, et hovedspørgsmål.
Et indrejse- og opholdsforbud vil være et vidtgående skridt, uanset hvilken ud-
formning forbuddet – og navnlig undtagelserne hertil – gives. Helt grundlæggen-
de er et indrejse- og opholdsforbud udtryk for, at borgerne kan straffes for en
handling (indrejse eller ophold i et konfliktområde), der ikke beviseligt har ska-
devirkninger, fordi formålet med handlingen eventuelt, men uden at dette kan
bevises, kan være at deltage i en væbnet konflikt med de deraf følgende potenti-
elle skadevirkninger.
Det er desuden et indbygget dilemma ved et indrejse- og opholdsforbud, at det
enten begrænser borgernes rejser og ophold med lovlige formål, idet der fastsæt-
tes snævre anerkendelsesværdige formål, eller ikke giver nogen væsentlig mer-
værdi i forhold til allerede fastsatte forbud mod selve deltagelsen i en væbnet
konflikt, idet der fastsættes brede anerkendelsesværdige formål. Med andre ord
og lidt forenklet: Et bredt indrejse- og opholdsforbud (med smalle undtagelser)
indebærer bl.a., at en borger, der er rejst til eller har opholdt sig i et konfliktom-
råde med et i sig selv utvivlsomt lovligt formål, kan straffes, hvis dette formål
ikke i reglerne om indrejse- og opholdsforbud er kategoriseret som et anerken-
delsesværdigt formål. Omvendt kan det forventes, at overtrædelse af et smalt ind-
rejse- og opholdsforbud (hvor alle eller tilnærmelsesvis alle lovlige formål anses
som anerkendelsesværdige) i praksis kun vil kunne bevises i tilfælde, hvor der
foreligger bevis for
enten
en ulovlig hensigt med indrejsen eller opholdet
eller
faktiske ulovlige handlinger efter indrejsen eller under opholdet. Hvis et sådant
bevis kan føres, kan den pågældende imidlertid straffes for selve de ulovlige
handlinger eller forsøg herpå, og indrejse- og opholdsforbuddet er derfor i sådan-
ne tilfælde overflødigt.
Rådet har i lyset heraf ikke fundet grundlag for at anbefale én bestemt udform-
ning af en mulig kriminalisering af indrejse og ophold i et konfliktområde. Rådet
har derimod opstillet nogle modeller for en mulig kriminalisering og beskrevet
deres fordele og ulemper i forhold til, hvilke ønsker der er til et indrejse- og op-
holdsforbud.
24
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Straffelovrådet bemærker, at det efter rådets opfattelse ikke kan forventes, at en
kriminalisering fuldt ud vil kunne modvirke deltagelse i væbnede konflikter i ud-
landet i det omfang, som ønskes. Dette skyldes ikke alene, at der vil være perso-
ner, der føler så stærkt for den sag, de ønsker at kæmpe for, at de ikke vil blive
afskrækket af risikoen for straf, men også, at der uanset kriminaliseringens nær-
mere udformning vil være tilfælde, hvor en overtrædelse ikke kan bevises. Det
må således bl.a. antages, at selv om en tilladelsesordning i givet fald giver mu-
lighed for en form for screening af personer, der ønsker at rejse til eller opholde
sig i et konfliktområde, vil det
ikke
i alle tilfælde være muligt at opfange perso-
ner, der har til hensigt ulovligt at deltage i den væbnede konflikt, idet de pågæl-
dende bl.a. vil kunne give urigtige oplysninger til myndighederne om formålet
med rejsen eller opholdet. Det vil i givet fald være strafbart at give urigtige op-
lysninger til myndighederne herom, men det kan heller ikke forventes i alle til-
fælde at kunne bevises, at en person har givet urigtige oplysninger, så i praksis
vil ikke alle blive straffet herfor.
3.14.
Straffelovrådet har i sit lovudkast medtaget to forskellige modeller for,
hvordan der i givet fald kan gennemføres en supplerende kriminalisering i form
af et indrejse- og opholdsforbud for danske statsborgere og herboende udlændin-
ge i visse konfliktområder (model A og B). Rådet har endvidere i sit lovudkast
medtaget en fælles variant til de to modeller, som går ud på, at området for et
indrejse- og opholdsforbud fastsættes direkte ved lov i stedet for administrativt.
Fælles for de to modeller er, at indrejse og ophold uden anerkendelsesværdigt
formål er forbudt i de områder, som justitsministeren har fastsat efter forhandling
med udenrigsministeren og forsvarsministeren, eller – for så vidt angår varianten
af modellerne – som er fastsat direkte i loven.
Model A
er en tilladelsesmodel, hvor danske statsborgere og personer med bopæl
i Danmark skal have tilladelse fra de danske myndigheder, før de indrejser i eller
opholder sig i et område, forbuddet gælder for. Tilladelse kræves dog ikke til ind-
rejse og ophold som led i udøvelse af offentlig tjeneste eller hverv, herunder tje-
neste som soldat i en statslig væbnet styrke, eller til indrejse og ophold i en stat,
hvor den pågældende er statsborger. De danske myndigheder skal efter ansøg-
ning tillade indrejse og ophold, hvis formålet hermed er anerkendelsesværdigt.
25
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Model B
er en lovbestemt model, hvor danske statsborgere og personer med bo-
pæl i Danmark ikke uden anerkendelsesværdigt formål må indrejse eller opholde
sig i et område, som forbuddet gælder for. Kravet om anerkendelsesværdigt for-
mål gælder dog ikke for indrejse og ophold som led i udøvelse af offentlig tjene-
ste eller hverv, herunder tjeneste som soldat i en statslig væbnet styrke, eller for
indrejse og ophold i en stat, hvor den pågældende er statsborger.
Med hensyn til strafniveauet for at overtræde et indrejse- og opholdsforbud bør
straffen stå i forhold til lovovertrædelsens alvor. Sammenlignet med den primære
forbrydelse – ulovligt at tilslutte sig en væbnet styrke – er overtrædelse af et ind-
rejse- eller opholdsforbud væsentligt mindre alvorlig.
Hvor ulovlig tilslutning til en væbnet styrke i tilfælde, hvor den pågældende er
nået frem til konfliktområdet og har opholdt sig der en vis tid, som udgangspunkt
bør straffes med en lang ubetinget fængselsstraf, bør overtrædelse af et indrejse-
eller opholdsforbud af hensyn til at opretholde et rimeligt forhold mellem straffen
for forbrydelser af forskellig grovhed i almindelighed straffes med bøde i milde
tilfælde og en kort betinget eller ubetinget fængselsstraf i grove tilfælde. Under
særligt skærpende omstændigheder, eksempelvis hvis en person dømmes for at
have medvirket til, at et større antal personer har overtrådt et indrejse- eller op-
holdsforbud, vil straffen kunne udmåles højere end dette.
3.15.
Straffelovrådet er kun bekendt med ét land, der har indført indrejse- og op-
holdsforbud af den her omhandlede karakter, nemlig Australien. Den australske
model er på den ene side restriktiv på den måde, at kun områder, i hvilke i forve-
jen oplistede terrororganisationer (p.t. 20 organisationer) foretager ”fjendtlige
handlinger”, kan omfattes af et indrejse- og opholdsforbud, og et indrejse- og op-
holdsforbud kan ikke omfatte et helt land. Der er aktuelt udstedt indrejse- og op-
holdsforbud for to områder, én provins i Syrien (al-Raqqa) og ét distrikt i Irak
(Mosul). Den australske model er på den anden side forholdsvis vidtgående, fordi
listen over anerkendelsesværdige formål er forholdsvis begrænset. De australske
regler om indrejse- og opholdsforbud trådte i kraft den 1. december 2014 og er
forsynet med en såkaldt solnedgangsklausul, så de ophører med at gælde den 8.
september 2018, hvis parlamentet ikke ændrer herpå ved en ny lovændring. Den
australske model er en lovbestemt model.
26
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
I betragtning af antallet af danskere og herboende udlændinge, der kan antages at
have til hensigt at rejse til eller opholde sig i udlandet for ulovligt at deltage i en
væbnet konflikt – og dermed omfanget af den potentielle præventive virkning af
et indrejse- og opholdsforbud – er det et spørgsmål, om fordelene ved et indrejse-
og opholdsforbud står i rimeligt forhold til ulemperne i form af begrænsninger i
borgernes bevægelsesfrihed og forøgelse af myndighedernes administrative byr-
der. Navnlig i forhold til en tilladelsesmodel (model A), hvor borgerne skal ind-
give ansøgninger og myndighederne derefter skal behandle disse, er spørgsmålet,
om omkostningerne i tid og penge for borgere og myndigheder står i rimeligt
forhold til, hvor mange personer der i givet fald vil få afslag på tilladelse.
Der er således efter Straffelovrådets opfattelse risiko for, at et indrejse- og op-
holdsforbud ikke vil ramme de relevante personer. Der er risiko for, at personer
med lovligt ærinde i området i større eller mindre omfang vil blive ramt, og der
er risiko for, at personer, som agter ulovligt at tilslutte sig en væbnet styrke, en-
ten ikke opfanges af et indrejse- og opholdsforbud eller ikke afskrækkes heraf,
fordi straffen for at overtræde et indrejse- og opholdsforbud – af proportionali-
tetshensyn – nødvendigvis må være væsentligt lavere end straffen for ulovligt at
tilslutte sig en væbnet styrke.
Endvidere er der efter Straffelovrådets opfattelse risiko for, at et indrejse- og op-
holdsforbud efter en tilladelsesmodel (model A) vil medføre et betydeligt offent-
ligt personaleforbrug til behandling af ansøgninger med tvivlsom nytteværdi. Der
er således risiko for betydelige permanente offentlige merudgifter, som ikke står
mål med, hvad der med en sådan ordning realistisk kan opnås med hensyn til at
modvirke ulovlig tilslutning til en væbnet styrke.
3.16.
Straffelovrådets kommissorium nævner ved siden af deltagelse i væbnede
konflikter i udlandet hvervning til væbnede konflikter i udlandet. I tilknytning til
overvejelserne om hvervning til væbnede konflikter i udlandet har Straffelovrå-
det endvidere overvejet spørgsmålet om offentlige opfordringer til at deltage i
væbnede konflikter i udlandet.
Straffelovrådet forstår hvervning som rekruttering, dvs. som det forhold, at nogen
på vegne af en væbnet styrke aftaler med en person, at denne skal indgå i den
væbnede styrke.
27
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
I det omfang deltagelse i væbnede konflikter er kriminaliseret, vil hvervning til
en væbnet styrke med henblik på deltagelse i en væbnet konflikt også være straf-
bar, i det mindste som forsøg.
På tilsvarende måde vil den, der opfordrer en bestemt person til at melde sig til
en væbnet styrke med henblik på at deltage i en bestemt væbnet konflikt i udlan-
det, i praksis kunne straffes for medvirken eller forsøg på medvirken til deltagel-
se i den væbnede konflikt.
Opfordringer af mere generel karakter om at deltage i en væbnet konflikt i udlan-
det vil derimod ofte ikke kunne anses for tilstrækkeligt konkrete i forhold til den
fuldbyrdede handling til, at sådanne opfordringer i givet fald kan straffes som
forsøg på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet. I det omfang deltagelse i
væbnede konflikter i udlandet er kriminaliseret som en forbrydelse, vil offentlig
tilskyndelse til sådan deltagelse imidlertid være strafbar, jf. straffelovens § 136,
stk. 1, om offentlig tilskyndelse til forbrydelse.
3.17.
For så vidt angår tilfælde, hvor tjenstgøring i fremmede væbnede styrker
ikke er kriminaliseret (hvad enten det skyldes, at der ikke gælder et forbud mod
at deltage i den pågældende væbnede konflikt, eller at tjenstgøringen ikke (bevi-
seligt) tager sigte på deltagelse i nogen bestemt væbnet konflikt), gælder i dag, at
hvervning i den danske stat til fremmed krigstjeneste er kriminaliseret i straffelo-
vens § 128.
Hvervning i den danske stat må antages at omfatte både tilfælde, hvor den, der
foretager hvervningen, og tilfælde, hvor den, der hverves, befinder sig i Danmark
på tidspunktet for hvervningen. Det er altså nok, at én af parterne befinder sig i
Danmark på tidspunktet for hvervningen. Derimod er parternes statsborgerskabs-
eller bopælsforhold uden betydning.
Straffelovrådet har ikke bemærkninger til, at der således allerede i dag gælder et
helt generelt og absolut forbud mod på dansk territorium at hverve til fremmed
krigstjeneste. Dette bør imidlertid i givet fald også gælde hvervning til fremmede
ikke-statslige væbnede styrker.
28
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Da forståelsen af udtrykket ”fremmed krigstjeneste” i den gældende § 128 kan
give anledning til en vis tvivl navnlig i relation til ikke-statslige væbnede styrker,
foreslår Straffelovrådet, at § 128 omformuleres, så det sikres, at bestemmelsen
også omfatter hvervning til fremmede ikke-statslige væbnede styrker.
3.18.
Hvad angår tilfælde, hvor deltagelse i en væbnet konflikt
er
kriminaliseret,
er der for så vidt ikke behov for en særskilt kriminalisering af hvervning til
fremmede væbnede styrker. Hvervning vil nemlig i praksis altid kunne straffes
som medvirken eller forsøg på medvirken, og offentlige opfordringer til at delta-
ge i en væbnet konflikt i udlandet, der ikke er tilstrækkeligt konkretiserede til at
kunne straffes som medvirken, vil kunne straffes efter straffelovens § 136, stk. 1,
om offentlig tilskyndelse til forbrydelse.
Straffelovrådet har imidlertid overvejet, om hvervning til en væbnet styrke med
henblik på ulovlig deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet får tilstrækkelig op-
mærksomhed ved at blive betragtet som medvirken f.eks. til tilslutning til en
væbnet styrke med henblik på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet. Netop
tilskyndelse til at blive fremmedkriger må anses som en så vigtig medvirkende
faktor i radikaliseringsprocessen for navnlig unge, at der kan være særlig grund
til at fremhæve hvervningen ved at medtage den i lovteksten, navnlig hvis man
samtidig medtager offentlige opfordringer hertil.
Medtagelse af offentlig tilskyndelse til at tilslutte sig en væbnet styrke med hen-
blik på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet vil understrege den betydning i
radikaliseringsprocessen, som sådanne offentlige tilskyndelser må tillægges. En
særskilt bestemmelse herom – fremfor at henholde sig til den generelle bestem-
melse om offentlig tilskyndelse til forbrydelse i straffelovens § 136, stk. 1 – vil
samtidig give mulighed for at fastsætte et højere strafmaksimum end efter § 136,
stk. 1.
Straffelovrådet foreslår på denne baggrund, at det i tilknytning til en eventuel
kriminalisering af at være tilknyttet en fremmed væbnet styrke med henblik på
deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet særskilt kriminaliseres at hverve dan-
ske statsborgere eller herboende udlændinge til en sådan væbnet styrke eller of-
fentligt at tilskynde sådanne personer til at tilslutte sig en sådan væbnet styrke
med henblik på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet.
29
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
3.19.
FN’s Sikkerhedsråd vedtog den 24. september 2014 resolution nr. 2178 om
”Foreign Terrorist Fighters”. Resolutionen blev vedtaget med hjemmel i FN-
pagtens afsnit VII og er dermed folkeretligt bindende for FN’s medlemsstater,
herunder Danmark. Resolutionen fastslår bl.a. en pligt for alle stater til at krimi-
nalisere personer, der rejser til et fremmed land for at begå terrorhandlinger eller
yde eller modtage terrortræning, samt økonomisk eller anden støtte hertil.
Efter kommissoriet skal Straffelovrådet i forbindelse med sin vurdering af, om de
gældende regler i straffeloven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til at mod-
virke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, overveje, om
denne resolution giver anledning til at foreslå ændringer eller præciseringer af
straffelovens bestemmelser om terrorisme mv.
I forhold til tidligere internationale instrumenter går resolution nr. 2178 navnlig
videre ved at fremrykke kriminaliseringen til at
rejse
til et fremmed land med de
nævnte formål. Resolutionen går også videre ved at kræve kriminalisering af
(rejse med henblik på)
modtagelse
af terrortræning.
En sådan fremrykket kriminalisering er imidlertid i Danmark dækket af de (i in-
ternational sammenhæng) vide danske forsøgsbestemmelser (straffelovens § 21),
og Danmark kriminaliserede allerede i 2006 også den, der lader sig træne til at
begå terrorhandlinger (straffelovens § 114 d, stk. 3).
Efter Straffelovrådets opfattelse giver resolution nr. 2178 ikke anledning til gene-
relle ændringer i den måde, terrorbestemmelserne i den danske straffelov er op-
bygget på. Straffelovrådet lægger bl.a. vægt på, at resolutionens kriminalise-
ringskrav bl.a. henviser til begreberne ”terrorhandlinger” og ”terrortræning”.
Disse udtryk forklares ikke nærmere i resolutionen, men må anses for dækket af
bestemmelserne i straffelovens §§ 114 og 114 d. Endvidere er resolutionens be-
stemmelse om finansiering af rejser med henblik på at begå terrorhandlinger
dækket af straffelovens § 114 b.
Efter Straffelovrådets opfattelse er der endvidere ikke anledning til at indføre et
nyt delikt om at rejse til et fremmed land for at begå terrorhandlinger mv. Efter
Straffelovrådets opfattelse vil det således ikke være hensigtsmæssigt særskilt at
30
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
kriminalisere forberedelseshandlinger netop i form af at rejse til et fremmed land.
At FN’s Sikkerhedsråd har udstedt en resolution særligt om dette emne, er såle-
des efter Straffelovrådets opfattelse ikke tilstrækkelig grund til, at bestemte for-
beredelseshandlinger til terrorhandlinger mv. skal behandles på en anden måde
end andre forberedelseshandlinger. Det er derfor både tilstrækkeligt og mest hen-
sigtsmæssigt, at sådanne handlinger fortsat kriminaliseres ved de almindelige
forsøgsbestemmelser.
Sammenfattende er det Straffelovrådets opfattelse, at dansk ret lever op til de
krav til kriminalisering af rejser, som resolution nr. 2178 stiller, og at resolutio-
nen ikke giver anledning til at foreslå ændringer i straffelovens bestemmelser om
terrorisme mv.
3.20.
Den 22. oktober 2015 blev der åbnet for undertegnelse af en tillægsprotokol
til Europarådets konvention af 16. maj 2005 om forebyggelse af terrorisme.
Justitsministeriet har ved brev af 7. september 2015 anmodet Straffelovrådet om i
forbindelse med behandlingen af kommissoriet om deltagelse i og hvervning til
væbnede konflikter i udlandet mv. tillige at overveje, om en dansk tiltrædelse af
tillægsprotokollen til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme vil
nødvendiggøre lovændringer.
Det fremgår af den forklarende rapport til tillægsprotokollen, at den særligt har til
formål at bistå de kontraherende stater i gennemførelsen af de strafferetlige for-
pligtelser, der følger af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014).
Tillægsprotokollens kernebestemmelser er artikel 2-6, som forpligter de kontra-
herende stater til at kriminalisere nærmere beskrevne handlinger, idet artikel 2
angår at blive rekrutteret til terrorisme, artikel 3 at modtage terrortræning, artikel
4 at rejse til udlandet med terrorformål, artikel 5 at finansiere rejser til udlandet
med terrorformål og artikel 6 i øvrigt at fremme rejser til udlandet med terror-
formål.
Da Danmark i 2006 gennemførte bl.a. artikel 6 og 7 om kriminalisering af rekrut-
tering og træning til terrorisme i Europarådets konvention om forebyggelse af
terrorisme, valgte man – i overensstemmelse med Straffelovrådets forslag i be-
31
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
tænkning nr. 1474/2006 om det strafferetlige værn mod terrorisme – samtidig at
kriminalisere også den, som lader sig hverve eller træne til at begå terrorhandlin-
ger, jf. straffelovens § 114 c, stk. 3, og § 114 d, stk. 3.
Det er Straffelovrådets vurdering, at Danmark med disse bestemmelser i straffe-
lovens § 114 c, stk. 3, og § 114 d, stk. 3, allerede opfylder kriminaliseringskrave-
ne i tillægsprotokollens artikel 2 og 3.
Tillægsprotokollens artikel 4-6 har til formål at gennemføre pkt. 6 i FN’s Sikker-
hedsråds resolution nr. 2178 (2014).
Straffelovrådet har som anført i pkt. 3.18 ovenfor overvejet, om resolution nr.
2178 giver anledning til at ændringer i de danske strafbestemmelser om terroris-
me mv. Rådets konklusion er, at dansk ret lever op til de krav til kriminalisering
af rejser, som resolution nr. 2178 stiller, og at resolutionen ikke giver anledning
til at foreslå ændringer i straffelovens bestemmelser om terrorisme mv. Denne
konklusion gælder også i forhold til artikel 4-6 i tillægsprotokollen til Europarå-
dets konvention om forebyggelse af terrorisme.
Sammenfattende er det Straffelovrådets opfattelse, at dansk ret lever op til de
krav til kriminalisering, som tillægsprotokollen stiller, og at tillægsprotokollen
ikke giver anledning til at foreslå ændringer i straffelovens bestemmelser om ter-
rorisme mv.
3.21.
I forlængelse af overvejelserne om kriminalisering af tilslutning til en væb-
net styrke har Straffelovrådet overvejet spørgsmålet om tilslutning til eller med-
lemskab af en terrororganisation. Formålet hermed er navnlig at undersøge, om
der er et ”hul” i kriminaliseringen af terrorisme for så vidt angår tilslutning til el-
ler medlemskab af en terrororganisation.
Straffelovrådet foreslog i deludtalelsen om visse spørgsmål vedrørende deltagel-
se i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat er part i
(betænkning nr. 1556/2015) en særskilt kriminalisering af at tilslutte sig en
fjendtlig væbnet styrke. I nærværende betænkning foreslår Straffelovrådet, at en
eventuel yderligere kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet i
32
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
givet fald sker ved at kriminalisere tilslutning til en væbnet styrke med henblik
på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet.
I disse situationer foreslås ”tilslutning” (til en væbnet styrke) altså kriminaliseret,
hvorimod det ikke er særskilt kriminaliseret at tilslutte sig eller være medlem af
en terrororganisation.
Straffelovrådets analyse viser imidlertid, at der kun er tale om en tilsyneladende
modsætning, som grunder i, at ordet ”tilslutning” bruges i forskellige betydnin-
ger.
Forslagene til kriminalisering af ”tilslutning” til en væbnet styrke kræver nemlig
et videregående forsæt til faktisk at gøre tjeneste i den væbnede styrke – ellers er
der ikke tale om ”tilslutning” i disse forslags forstand. Overført på ”tilslutning”
til en terrororganisation vil parallellen være, at en person tilslutter sig organisati-
onen med forsæt til at deltage i organisationens aktiviteter. En tilslutning til eller
medlemskab af en terrororganisation med dette forsæt vil imidlertid kunne straf-
fes i det mindste som i øvrigt at fremme en terrororganisations virksomhed, jf.
straffelovens § 114 e, eller forsøg herpå.
Straffelovrådet finder heller ikke i øvrigt grundlag for at foreslå en nykriminali-
sering af tilslutning til eller medlemskab af en terrororganisation i tilfælde, hvor
tilslutningen eller medlemskabet alene udtrykker moralsk støtte eller sympati for
terrororganisationen og dermed med sprogbrugen i forarbejderne til § 114 e ud-
gør en (straffri) ”ren sympatitilkendegivelse”.
Straffelovrådet understreger, at det er strafbart offentligt at give udtryk for til-
fredshed med en begået terrorhandling, jf. straffelovens § 136, stk. 2. Det er også
strafbart at yde økonomisk støtte til en terrororganisation, jf. straffelovens
§ 114 b, herunder i form af ”kontingentbetaling”. Endvidere vil f.eks. udbredelse
af terrororganisationens budskaber, herunder videreformidling af propagandama-
teriale, efter omstændighederne kunne straffes som fremme af terrororganisatio-
nens virksomhed, jf. straffelovens § 114 e og som eksempel UfR 2014.1540 H
(ROJ TV).
33
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Et ”passivt medlem” af en terrororganisation vil således eksempelvis ikke straf-
frit offentligt kunne give udtryk for tilfredshed med terrorhandlinger, som orga-
nisationen har begået, vil ikke kunne betale kontingent til terrororganisationen,
vil ikke kunne opfordre andre til at tilslutte sig terrororganisationen og vil ikke –
med forbehold for afbalanceret nyhedsformidling – kunne udbrede terrororgani-
sationens budskaber til andre. Det, der ikke i sig selv er strafbart, er således alene
forhold som at erklære sig som medlem af en terrororganisation og at erklære sin
sympati med terrororganisationen og dens mål.
Straffelovrådet samlede konklusion er på den baggrund, at der reelt ikke er noget
rum for en mulig yderligere kriminalisering mellem på den ene side de rene sym-
patitilkendegivelser (der fortsat bør være straffri) og på den anden side i øvrigt at
fremme en terrororganisations virksomhed (hvilket allerede er kriminaliseret).
3.22.
Straffelovrådet skal efter kommissoriet vurdere, om de gældende regler i
straffeloven i tilstrækkelig grad kan modvirke, at foreninger og organisationer
mv., der driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginstitutioner, helt eller
delvis finansieres af bidrag fra terrororganisationer.
Det må antages, at i det omfang en terrororganisation donerer midler til civilsam-
fundet, eksempelvis i form af støtte til undervisnings- eller sundhedsformål, vil
det generelt være for at opnå sympati for sit virke og herunder om muligt også
søge at legitimere, at organisationen begår eller har til hensigt at begå terrorhand-
linger. Endvidere vil sådanne donationer kunne tjene til at udbrede organisatio-
nens ideologi, herunder med hensyn til at bruge terror som middel til at arbejde
for organisationens mål. Terrororganisationer, som henviser til religion som en
del af begrundelsen for deres virke, vil også kunne udbrede deres (militante) reli-
giøse opfattelse gennem donationer til religiøse formål, herunder støtte til bygge-
ri og drift af eksempelvis moskeer.
Det er Straffelovrådets vurdering, at den, der medvirker til, at terrororganisatio-
nen
giver
sådanne donationer, i relevant omfang vil kunne straffes for at fremme
virksomheden for en gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt
at begå terrorhandlinger, jf. straffelovens § 114 e.
34
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Det er samtidig Straffelovrådets vurdering, at den, der
modtager
sådanne donati-
oner fra en terrororganisation, efter gældende ret derimod ikke vil kunne straffes
for selve modtagelsen af donationen, medmindre der beviseligt er tale om midler,
der stammer fra kriminalitet, jf. straffelovens § 290 om hæleri, eller modtageren
foretager sig noget, der fremmer terrororganisationens virksomhed, jf. straffelo-
vens § 114 e. Som eksempel kan nævnes propagandavirksomhed, jf. herved UfR
2014.1540 H om ROJ TV.
Efter Straffelovrådets opfattelse taler hensynet til at modvirke, at terrororganisa-
tioner gennem donationer til civilsamfundet kan opnå sympati, legitimitet og ind-
flydelse eller påvirkningsmulighed, for, at også den blotte modtagelse af donati-
oner fra terrororganisationer kriminaliseres. Dette gælder, selv om der efter det
oplyste ikke er indikationer på, at det aktuelt forekommer i større omfang i Dan-
mark.
Efter en samlet vurdering foreslår Straffelovrådet på denne baggrund et forbud
mod at modtage donationer fra en terrororganisation til brug her i landet. For at
undgå omgåelse bør det afgørende ikke være, om donationen som sådan gives el-
ler modtages her i landet. Det afgørende bør derimod være, om donationen gives
til brug her i landet.
Straffelovrådet har overvejet, hvilke støtteformål kriminaliseringen bør ramme. I
lyset af det, der er anført i kommissoriet, og ud fra hensynet til at modvirke, at en
terrororganisation gennem donationen opnår sympati, legitimitet og indflydelse
eller påvirkningsmulighed, finder Straffelovrådet, at en kriminalisering bør om-
fatte donationer til brug for oprettelse eller drift af institutioner eller virksomhe-
der eller til lignende formål her i landet. Et forbud mod at modtage donationer fra
en terrororganisation bør omfatte alle samfundsmæssige sektorer, dvs. både pri-
vate og offentlige, erhvervsmæssige og ikke-erhvervsmæssige, herunder eksem-
pelvis institutioner og virksomheder af social, kulturel eller religiøs karakter eller
inden for sundhedsområdet, undervisningsområdet eller fritidslivet.
Straffelovrådet finder samtidig, at en kriminalisering derimod ikke bør udstræk-
kes til donationer til brug for enkeltpersoners almindelige underhold, eksempel-
vis i form af ”løn”, ”pension” eller ”understøttelse” til nuværende eller tidligere
medlemmer af terrororganisationen eller til disses pårørende. Ved sådanne dona-
35
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
tioner er påvirkningsmuligheden mindre, og de hensyn til at modvirke sympati,
legitimitet, indflydelse eller påvirkningsmulighed, som ligger bag den foreslåede
kriminalisering, gør sig ikke gældende på samme måde.
3.23.
Straffelovrådet skal ifølge kommissoriet overveje, om der er behov for at
kriminalisere modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for sæd-
vanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.
Straffelovrådet finder, at der ikke er grundlag for at foreslå en yderligere krimi-
nalisering af modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for sæd-
vanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.
Straffelovrådet lægger navnlig vægt på, at salg af genstande og tjenester til ter-
rororganisationer i de tilfælde, hvor salget mærkbart understøtter terrororganisa-
tionens terroristiske formål, allerede er kriminaliseret som medvirken til eller
fremme af terrorisme. Rådet lægger endvidere vægt på, at en terrororganisation,
der betaler den normale pris for genstande og tjenester, ikke på samme måde som
ved (større) donationer vil have mulighed for at påvirke modtagerens holdninger
og handlinger. Rådet lægger også vægt på, at et absolut forbud mod at modtage
betaling for sædvanlige forbrugsvarer mv. fra en terrororganisation efter om-
stændighederne ville kunne komme i strid med grundlæggende humanitære prin-
cipper, og at i hvert fald levering af basale fødevarer, nødvendig lægehjælp, hus-
ly og tøj derfor i givet fald måtte undtages fra et eventuelt forbud.
3.24.
I kort og forenklet form kan Straffelovrådets overvejelser og forslag sam-
menfattes således:
Deltagelse i væbnede konflikter i udlandet
- Det kan overvejes at fastsætte en højere strafferamme end den gældende straffe-
ramme på fængsel indtil 6 år for at lade sig hverve til terrorisme eller i øvrigt at
fremme virksomheden for en terrororganisation, når det sker ved at tilslutte sig
en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt.
- Det beror på en samlet politisk vurdering, om danskeres og herboende udlæn-
dinges deltagelse i væbnede konflikter i udlandet bør kriminaliseres i videre om-
fang, end det er tilfældet efter de gældende bestemmelser om terrorisme mv. og
om tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke.
36
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
- En yderligere kriminalisering bør i givet fald ske ved at kriminalisere tilslutning
til en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt i udlandet.
Der vil i givet fald skulle tages stilling til, hvilke væbnede styrker og væbnede
konflikter der skal være omfattet af kriminaliseringen.
Hvervning til væbnede konflikter i udlandet
- En yderligere kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet bør i
givet fald ledsages af en særskilt kriminalisering af hvervning af og offentlig til-
skyndelse til danske statsborgere og herboende udlændinge til deltagelse i væb-
nede konflikter i udlandet.
- Det gældende generelle forbud mod hvervning her i landet til fremmed krigs-
tjeneste bør omfatte hvervning til alle fremmede væbnede styrker, både statslige
og ikke-statslige.
Forbud mod indrejse og ophold i konfliktområder
- Et forbud mod indrejse og ophold i et konfliktområde bør kun kunne indføres
for områder, hvor der er en væbnet konflikt, som det helt eller delvis er strafbart
for danske statsborgere og herboende udlændinge at deltage i.
- Indrejse og ophold i et konfliktområde med et anerkendelsesværdigt formål bør
i givet fald være tilladt.
- Et forbud mod indrejse og ophold i et konfliktområde vil kunne udformes som
en lovbestemt model (hvor indrejse og ophold med et anerkendelsesværdigt for-
mål er tilladt efter loven) eller som en kombineret tilladelsesmodel/lovbestemt
model (hvor indrejse og ophold som led i udøvelse af offentlig tjeneste eller
hverv eller til/i et land, hvor den pågældende er statsborger, er tilladt efter loven,
og hvor indrejse og ophold i øvrigt med et anerkendelsesværdigt formål kan ske
efter forudgående tilladelse).
- Et forbud mod indrejse og ophold i et konfliktområde vil i større eller mindre
omfang kunne ramme personer med lovligt ærinde i området, og der er risiko for,
at personer, som agter ulovligt at tilslutte sig en væbnet styrke, enten ikke opfan-
ges af et indrejse- og opholdsforbud eller ikke afskrækkes heraf, fordi straffen for
at overtræde et indrejse- og opholdsforbud – af proportionalitetshensyn – nød-
vendigvis må være væsentligt lavere end straffen for ulovligt at tilslutte sig en
væbnet styrke.
- Der er risiko for, at et indrejse- og opholdsforbud efter en kombineret tilladel-
sesmodel/lovbestemt model vil medføre et betydeligt offentligt personaleforbrug
37
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
til behandling af ansøgninger med tvivlsom nytteværdi. Der er således risiko for
betydelige permanente offentlige merudgifter, som ikke står mål med, hvad der
med en sådan ordning realistisk kan opnås med hensyn til at modvirke ulovlig til-
slutning til en væbnet styrke.
Sikkerhedsrådsresolution nr. 2178 (2014) om terrorismerejser
- Dansk ret lever op til de krav til kriminalisering af rejser, som resolution nr.
2178 stiller, og resolutionen giver ikke anledning til at foreslå ændringer i straffe-
lovens bestemmelser om terrorisme mv.
Tillægsprotokol af 22. oktober 2015 til Europarådets konvention om forebyg-
gelse af terrorisme
- Dansk ret lever op til de krav til kriminalisering, som tillægsprotokollen stiller,
og tillægsprotokollen giver ikke anledning til at foreslå ændringer i straffelovens
bestemmelser om terrorisme mv.
Tilslutning til og medlemskab af terrororganisationer
- Der er ikke noget rum for en mulig yderligere kriminalisering mellem på den
ene side rene sympatitilkendegivelser (der fortsat bør være straffri) og på den an-
den side i øvrigt at fremme en terrororganisations virksomhed (hvilket allerede er
kriminaliseret).
Modtagelse af økonomisk støtte fra en terrororganisation
- Der bør indføres en ny strafbestemmelse, som kriminaliserer modtagelse af
økonomisk støtte fra en terrororganisation til brug for oprettelse eller drift af en
institution eller virksomhed eller til lignende formål her i landet.
Modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for sædvanlige for-
brugsvarer, brugsting eller tjenester
- Der er ikke grundlag for at foreslå en yderligere kriminalisering af modtagelse
fra en terrororganisation af normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugs-
ting eller tjenester.
38
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
København, den 7. januar 2016
Bent Carlsen (formand)
Elsemette Cassøe
Ole Hasselgaard
Poul Dahl Jensen
Johan Kristian Legarth
Gorm Toftegaard Nielsen
Jakob Lund Poulsen
Johan Reimann
_________________
Ketilbjørn Hertz
39
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
40
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Kapitel 2
Gældende ret og baggrunden herfor
1. Gældende regler
1.1. Deltagelse i væbnede konflikter
Med hensyn til deltagelse i væbnede konflikter er navnlig terrorbestemmelserne
relevante. Det gælder, hvis den pågældende begår terrorisme (§ 114). Det gælder
endvidere (hvis den pågældende ikke begår (eller medvirker til) konkrete terror-
handlinger), hvis den pågældende lader sig træne, instruere eller på anden måde
oplære til at begå terrorhandlinger (eller terrorlignende handlinger, jf. § 114 a)
(§ 114 d, stk. 3). Endvidere er det strafbart at lade sig hverve til at begå terror-
handlinger (eller terrorlignende handlinger) (§ 114 c, stk. 3) (selv om der ikke er
tale om forsøg på at begå konkrete terrorhandlinger).
Strafferammen for overtrædelse af § 114 er fængsel indtil på livstid. Strafferam-
men for overtrædelse af § 114 d, stk. 3, eller § 114 c, stk. 3, er fængsel indtil 6 år.
For så vidt angår væbnede konflikter, i hvilke den danske stat er part, kriminali-
serer straffelovens § 101 a, stk. 1, at være tilsluttet en væbnet styrke for en part,
som kæmper mod den danske stat. Bestemmelsen omfatter danske statsborgere
og personer med bopæl i den danske stat.
Strafferammen for overtrædelse af § 101 a, stk. 1, er fængsel indtil 10 år eller
under særligt skærpende omstændigheder fængsel indtil på livstid. Som særligt
skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor den pågældende har del-
taget i kamphandlinger.
Endvidere findes lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det forbydes fra dansk
territorium at understøtte krigsførende magter. Denne lov forbyder en række
handlinger, som i tilfælde af krig, i hvilken den danske stat er neutral, begås in-
41
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
den for dansk territorium. Hvis højere straf ikke er forskyldt efter andre bestem-
melser, straffes overtrædelse af loven med ”fængsel”, hvilket nu vil sige fængsel
indtil 6 måneder, jf. § 7 i ikrafttrædelsesloven til straffeloven (hæfte eller fængsel
indtil 6 måneder træder i stedet for fængsel uden nærmere betegnelse) og § 32 i
lov nr. 433 af 31. maj 2000 om ændringer bl.a. som følge af afskaffelse af hæfte-
straffen (hæfte kan ikke længere idømmes), eller under særlig formildende om-
stændigheder med bøde.
1914-lovens § 1, nr. 2, forbyder at tage tjeneste i de krigsførende magters hær el-
ler om bord i deres regeringsskibe, men kun ”i det Omfang, hvori Regeringen har
udstedt særligt Forbud mod saadanne Handlinger”.
Et sådant forbud vil i givet fald kun gælde på dansk territorium og vil altså ikke
gælde i tilfælde, hvor en person rejser fra Danmark til udlandet for at slutte sig til
en krigsførende magts væbnede styrker, men først efter at have forladt dansk ter-
ritorium indgår aftale om at tage tjeneste heri. Bestemmelsens formulering bærer
præg af sin tid (luftvåbenet er ikke nævnt, medmindre det regnes under udtrykket
”hær”), og det kan give anledning til en vis tvivl, om der er tilstrækkelig klar
hjemmel til at straffe tjenstgøring i enhver del af en krigsførende magts væbnede
styrker.
Straffelovens § 101 a og 1914-loven gør ikke udtømmende op med alle krige.
1914-loven må ud fra sin baggrund antages at bygge på det folkeretlige neutrali-
tetsbegreb, hvorefter en stat er neutral, f.eks. hvis den har afgivet en udtrykkelig
erklæring herom. Der vil imidlertid kunne forekomme krige, hvor Danmark ikke
deltager i den væbnede indsats på en af siderne, men heller ikke er neutral i fol-
keretlig forstand. En sådan krig vil ikke være omfattet af hverken § 101 a eller
1914-loven. Eftersom det folkeretlige neutralitetsbegreb alene angår internationa-
le væbnede konflikter, må det endvidere antages, at 1914-loven ikke er relevant i
ikke-internationale væbnede konflikter.
1.2. Hvervning til væbnede konflikter
Hvervning af en person til at begå eller fremme terrorhandlinger (§ 114) eller ter-
rorlignende handlinger (§ 114 a) eller til at slutte sig til en gruppe eller sammen-
slutning for at fremme, at gruppen eller sammenslutningen begår handlinger af
42
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
denne karakter, er omfattet af straffelovens § 114 c, stk. 1. Strafferammen er
fængsel indtil 10 år eller under særligt skærpende omstændigheder fængsel indtil
16 år. Som særligt skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor der er
tale om overtrædelser af systematisk eller organiseret karakter.
For så vidt angår væbnede konflikter, i hvilke den danske stat er part, kriminali-
serer straffelovens § 101 a, stk. 2, at hverve eller offentligt tilskynde en person
med dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat til at tilslutte sig en væbnet
styrke for en part, som kæmper mod den danske stat. Strafferammen for overtræ-
delse af § 101 a, stk. 2, er fængsel indtil 10 år eller under særligt skærpende om-
stændigheder fængsel indtil 16 år. Som særligt skærpende omstændigheder anses
navnlig tilfælde, hvor der er tale om overtrædelser af systematisk eller organise-
ret karakter.
I tilfælde, der ikke er omfattet af § 114 c, stk. 1, eller af § 101 a, stk. 2, forbyder
straffelovens § 128 generelt hvervning i den danske stat til fremmed krigstjene-
ste. Strafferammen er bøde eller fængsel indtil 2 år. Hvervning i udlandet er altså
ikke omfattet, men hvervning i Danmark er forbudt, også når der f.eks. er tale om
hvervning af egne statsborgere til krigstjeneste i en stat, som er allieret med
Danmark. Det er antaget, at ”fremmed krigstjeneste” må forstås som tjeneste i
fremmede militære styrker, og at udtrykket også omfatter tjeneste i et ”oprørspar-
tis” militære styrker, jf. Vagn Greve m.fl., Kommenteret straffelov, Speciel del
(10. udgave 2012) side 98 (tilsvarende fremgår af 1. udgave 1975 side 58), der
dog ikke angiver nogen kilde til denne antagelse. Hvervning er forbudt, uanset
om de pågældende fremmede militære styrker aktuelt er involveret i en væbnet
konflikt eller ej.
Bestemmelsen retter sig mod den, som foretager hvervningen, ikke den, der lader
sig hverve.
De nævnte forbud mod hvervning gælder, uanset på hvilken måde hvervningen
foregår. Hvervning via sociale medier vil således også kunne være omfattet.
Endvidere findes lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det forbydes fra dansk
territorium at understøtte krigsførende magter. Denne lov forbyder som nævnt i
afsnit 1.1 ovenfor en række handlinger, som i tilfælde af krig, i hvilken den dan-
43
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ske stat er neutral, begås inden for dansk territorium. Hvis højere straf ikke er
forskyldt efter andre bestemmelser, straffes overtrædelse af loven med fængsel
indtil 6 måneder eller under særlig formildende omstændigheder med bøde.
1914-lovens § 1, nr. 1, forbyder bl.a. offentlig opfordring til at indtræde i de
krigsførende magters krigsmagt til lands eller til vands.
Som nævnt i afsnit 1.1 ovenfor gør straffelovens § 101 a og 1914-loven ikke ud-
tømmende op med alle krige, idet der vil kunne forekomme krige, hvor Danmark
ikke deltager i den væbnede indsats på en af siderne, men heller ikke er neutral i
folkeretlig forstand. Desuden er 1914-loven ikke relevant i ikke-internationale
væbnede konflikter.
1.3. Straffelovens §§ 114-114 h
Efter straffelovens
§ 114,
stk. 1, straffes med fængsel indtil på livstid for terro-
risme den, som med forsæt til at skræmme en befolkning i alvorlig grad eller
uretmæssigt at tvinge danske eller udenlandske offentlige myndigheder eller en
international organisation til at foretage eller undlade at foretage en handling el-
ler at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations
grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssi-
ge strukturer begår en eller flere af de i nr. 1-8 nævnte handlinger, når handlingen
i kraft af sin karakter eller den sammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land
eller en international organisation alvorlig skade.
Bestemmelsen opregner i nr. 1-8 en række handlinger, der er kriminaliseret i an-
dre strafbestemmelser, og som straffes som terrorisme, når det særlige terrorfor-
sæt foreligger og handlingen er egnet til at forvolde alvorlig skade. Disse hand-
linger er manddrab efter § 237 (nr. 1), grov vold efter § 245 eller § 246 (nr. 2),
frihedsberøvelse efter § 261 (nr. 3), forstyrrelse af trafiksikkerheden efter § 184
mv. (nr. 4), kapring af transportmidler efter § 183 a (nr. 5), grove våbenlovsover-
trædelser efter § 192 a (nr. 6), brandstiftelse efter § 180 mv. (nr. 7) og besiddelse
eller anvendelse mv. af radioaktive stoffer efter § 192 b (nr. 8).
§ 114 er hovedbestemmelsen om terrorisme og indeholder intet krav om, at den
pågældende handling skal have haft et videregående politisk formål. Bestemmel-
44
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
sen vil således også finde anvendelse på andre handlinger end dem med særlige
politiske motiver, så længe formålet er at skabe almindelig uro, økonomisk kaos
mv.
§ 114, stk. 2, angiver, at den, som med det i stk. 1 nævnte terrorforsæt transporte-
rer våben eller eksplosivstoffer, straffes på samme måde, dvs. med fængsel indtil
på livstid. Endvidere straffes på samme måde den, som med det i stk. 1 nævnte
terrorforsæt truer med at begå en af de i stk. 1 og 2 nævnte handlinger, jf. § 114,
stk. 3.
Straffelovens
§ 114 a
opregner en række handlinger, der er kriminaliseret i andre
strafbestemmelser, og som er omfattet af nærmere angivne internationale kon-
ventioner, der er nævnt i bilaget til Europarådets konvention om forebyggelse af
terrorisme. Det drejer sig bl.a. om konvention af 16. december 1970 om bekæm-
pelse af ulovlig bemægtigelse af luftfartøjer, konvention af 17. december 1979
imod gidseltagning, konvention af 15. december 1997 til bekæmpelse af terror-
bombninger og konvention af 13. april 2005 til bekæmpelse af nuklear terroris-
me.
Bestemmelsen i § 114 a er subsidiær i forhold til § 114 og finder derfor anven-
delse dels i tilfælde, hvor der ikke foreligger terrorforsæt, dels i tilfælde, hvor
handlingerne ikke er omfattet af § 114. I modsætning til § 114 nævner § 114 a så-
ledes straffelovens § 181, stk. 1, § 244, § 250, § 252, stk. 1, § 260, § 266, § 276,
§ 278, § 279, § 279 a, § 281, § 288, og § 291, stk. 1.
Efter straffelovens § 114 a kan straffen overstige den højeste for lovovertrædel-
sen foreskrevne straf med indtil det halve. Hvis den højeste straf, der er foreskre-
vet for den pågældende handling, er mindre end 4 års fængsel, kan straffen dog
stige til fængsel indtil 6 år.
Bestemmelsen indeholder således en sidestrafferamme, som giver mulighed for
strafforhøjelse, når overtrædelse af nærmere angivne bestemmelser i straffeloven
er begået under omstændigheder omfattet af en række nærmere opregnede inter-
nationale konventioner.
45
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Både § 114 og § 114 a angår strafferammen og udvider ikke i sig selv det strafba-
res område.
De efterfølgende bestemmelser i §§ 114 b-114 e henviser imidlertid til §§ 114 og
114 a, og disse bestemmelser er udtryk for en vis udvidelse af kriminaliseringen i
forhold til de bestemmelser andre steder i straffeloven, som §§ 114 og 114 a hen-
viser til.
Efter straffelovens
§ 114 b
straffes med fængsel indtil 10 år den, som direkte el-
ler indirekte yder økonomisk støtte til (nr. 1), direkte eller indirekte tilvejebringer
eller indsamler midler til (nr. 2) eller direkte eller indirekte stiller penge, andre
formuegoder eller finansielle eller andre lignende ydelser til rådighed for (nr. 3)
en person, en gruppe eller en sammenslutning, der begår eller har til hensigt at
begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a.
Nr. 1 retter sig mod den enkelte bidragsyder, som af egne midler giver økono-
misk støtte til en terrororganisation. Nr. 2 retter sig mod den mellemmand eller
formidlingsorganisation, som f.eks. tilvejebringer pengene fra de enkelte bi-
dragsydere ved indsamlinger eller lignende eller skaffer lån fra pengeinstitutter
mv. Nr. 3 retter sig mod pengeinstitutter eller andre, som i erhvervsmæssig sam-
menhæng eller på anden måde med henblik på at opnå fortjeneste yder lån eller
leverer en finansiel tjenesteydelse eller formidler disse ydelser.
§ 114 b finder anvendelse på økonomisk støtte mv. til en gruppe, der bl.a. begår
terrorhandlinger (§ 114) eller terrorlignende handlinger (§ 114 a). Det er uden be-
tydning, om den konkrete indsamling har et humanitært formål, hvis gruppen
bl.a. begår terrorhandlinger. For at straffe kræves, at bidragyderen mv. har forsæt
med hensyn hertil.
Det er således ikke alene strafbart at stille midler til rådighed for en terrorgruppes
ulovlige aktiviteter, men også at stille midler til rådighed for en terrorgruppes
lovlige aktiviteter.
Bestemmelsen er subsidiær i forhold til den almindelige medvirkensregel i straf-
felovens § 23, jf. § 114. Har en medvirkende således et konkretiseret forsæt til
gennem sin deltagelse i eller finansiering af terrorgruppen at medvirke til en af de
46
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
i § 114 nævnte handlinger, skal der straffes efter denne bestemmelse. Foreligger
der ikke et konkretiseret forsæt til en bestemt terrorhandling, kan § 114 b anven-
des.
Efter straffelovens
§ 114 c,
stk. 1, straffes med fængsel indtil 10 år den, som
hverver en person til at begå eller fremme handlinger omfattet af § 114 eller
§ 114 a eller til at slutte sig til en gruppe eller sammenslutning for at fremme, at
gruppen eller sammenslutningen begår handlinger af denne karakter. Under sær-
ligt skærpende omstændigheder kan straffen stige til fængsel indtil 16 år. Som
særligt skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor der er tale om
overtrædelser af systematisk eller organiseret karakter.
Det fremgår af § 114 c, stk. 2, at den, som hverver en person til at begå eller
fremme handlinger omfattet af § 114 b eller til at slutte sig til en gruppe eller
sammenslutning for at fremme, at gruppen eller sammenslutningen begår hand-
linger af denne karakter, straffes med fængsel indtil 6 år.
Endelig fremgår det af § 114 c, stk. 3, at den, som lader sig hverve til at begå
handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a, straffes med fængsel indtil 6 år.
Det fremgår af forarbejderne til § 114 c, at der med udtrykket ”hvervning” sigtes
til handlinger, hvorved en anden person engageres, rekrutteres eller hyres til et
bestemt formål. Hvervning kræver ikke nødvendigvis et kontraktforhold mellem
den, der hverves, og den organisation, der hverves til. Hvervning er en form for
mellemmandsvirksomhed. Hvervning kan ske på forskellige måder, for eksempel
ved personlig henvendelse. Forbindelsen kan også etableres ved hverveannoncer,
hvervekampagner eller lignende udsendt f.eks. via internettet, hvorved den hver-
vede opnår kontakt til en gruppe eller sammenslutning, der hverves til. Udsendel-
se af en generel opfordring til at begå terrorhandlinger er ikke omfattet af
§ 114 c, men er kriminaliseret i straffelovens § 136, stk. 1, om den, som offentlig
tilskynder til forbrydelse.
Efter straffelovens
§ 114 d,
stk. 1, straffes med fængsel indtil 10 år den, som træ-
ner, instruerer eller på anden måde oplærer en person til at begå eller fremme
handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a med viden om, at personen har til hen-
sigt at anvende færdighederne til dette formål. Under særligt skærpende omstæn-
47
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
digheder kan straffen stige til fængsel indtil 16 år. Som særligt skærpende om-
stændigheder anses navnlig tilfælde, hvor der er tale om overtrædelser af syste-
matisk eller organiseret karakter.
Det fremgår af § 114 d, stk. 2, at den, som træner, instruerer eller på anden måde
oplærer en person til at begå eller fremme handlinger omfattet af § 114 b med vi-
den om, at personen har til hensigt at anvende de tillærte færdigheder til dette
formål, straffes med fængsel indtil 6 år.
Endelig fremgår det af § 114 d, stk. 3, at den, som lader sig træne, instruere eller
på anden måde oplære til at begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a, straf-
fes med fængsel indtil 6 år.
§ 114 d omfatter ifølge forarbejderne såvel teoretisk undervisning og vidensfor-
midling som mere praktisk betonet instruktion og vejledning, som kan bibringe
eleven færdigheder, der kan anvendes i forbindelse med begåelse af handlinger af
den beskaffenhed, der omhandles i §§ 114, 114 a eller 114 b. Bestemmelsen kan
omfatte oplæring i færdigheder, der i sig selv er lovlige og kan have lovlige an-
vendelsesformål, men det må dog kræves, at de færdigheder, der oplæres i, kan
være egnede til at begå de handlinger, der er nævnt i bestemmelsen, og at der er
tale om oplæring i konkrete færdigheder som for eksempel våbenbrug.
Som det fremgår, omfatter de særlige bestemmelser om hvervning og træning (§§
114 c og 114 d) også den, der hverver eller træner en anden til terrorfinansiering
(§ 114 b), hvorimod det ikke er særskilt kriminaliseret at lade sig hverve eller
træne til terrorfinansiering. Efter omstændighederne vil en person, der lader sig
hverve eller træne til terrorfinansiering, imidlertid kunne straffes for forsøg på
terrorfinansiering.
Efter straffelovens
§ 114 e
straffes med fængsel indtil 6 år den, som i øvrigt
fremmer virksomheden for en person, en gruppe eller en sammenslutning, der
begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet af §§ 114, 114 a, 114 b,
114 c eller 114 d.
§ 114 e er en særlig medvirkensregel, som er subsidiær i forhold til den alminde-
lige medvirkensregel i straffelovens § 23. Hvis en medvirkende har et konkretise-
48
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ret forsæt til medvirken til en af de i §§ 114-114 d nævnte handlinger, skal der
straffes efter denne bestemmelse, jf. § 23. § 114 e kan efter omstændighederne
omfatte støtte til sammenslutninger mv., der har både humanitære formål og ter-
rorformål. Det samme gælder tilfælde, hvor for eksempel en professionel rådgi-
ver yder generel rådgivningsbistand til en terrororganisation, uden at denne råd-
givning kan henføres til en bestemt terrorhandling.
Efter straffelovens
§ 114 f
straffes med fængsel indtil 6 år den, som uden at for-
holdet omfattes af §§ 114-114 e, deltager i eller yder væsentlig økonomisk eller
anden væsentlig støtte til korps, gruppe eller sammenslutning, der har til hensigt
ved magtanvendelse at øve indflydelse på offentlige anliggender eller fremkalde
forstyrrelse af samfundsordenen.
Efter straffelovens
§ 114 g
straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år den, som,
uden at forholdet omfattes af §§ 114-114 f, deltager i ulovlig militær organisation
eller gruppe.
§§ 114 f og 114 g viderefører de oprindelige bestemmelser i straffeloven om ter-
rorisme, der blev indsat som § 114, stk. 1 og 2, ved lov nr. 225 af 7. juni 1952 om
ændringer i og tilføjelser til borgerlig straffelov af 15. april 1930. Bestemmelser-
ne er opretholdt efter indførelsen af §§ 114-114 e (men gjort subsidiære i forhold
til disse), idet det ifølge forarbejderne ”ikke helt kan udelukkes, at der kan være
forhold af mindre graverende [sic], som ikke kan betegnes som terrorvirksomhed
i gængs forstand, men som i dag er omfattet af formuleringen om den, der har til
hensigt ved magtanvendelse at øve indflydelse på offentlige anliggender eller
fremkalde forstyrrelse af samfundsordenen” (jf. Folketingstidende 2001-2002,
tillæg A, side 875).
Det fremgår af forarbejderne til §§ 114 f og 114 g, at bestemmelserne er begræn-
set til at værne danske offentlige anliggender og den danske samfundsorden (jf.
Folketingstidende 2001-2002, tillæg A, side 826 og 875-876).
Efter straffelovens
§ 114 h
straffes med fængsel indtil 6 år den, der under skær-
pende omstændigheder i strid med lovgivningen om ikke spredning af masseøde-
læggelsesvåben mv. udfører produkter med dobbelt anvendelse uden tilladelse
(nr. 1), til brug for myndighedernes afgørelse om produkter med dobbelt anven-
49
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
delse afgiver urigtige eller vildledende oplysninger eller fortier oplysninger af be-
tydning for sagens afgørelse (nr. 2) eller handler i strid med vilkår, der er fastsat i
myndighedernes afgørelse om produkter med dobbelt anvendelse (nr. 3).
Bestemmelsen er en overbygning på lovgivningen om ikke spredning af masse-
ødelæggelsesvåben, dvs. danske eller EU-retlige regler mod spredning af viden
(knowhow) og produkter, der kan anvendes til fremstilling af atomvåben, biolo-
giske og kemiske våben samt missiler, der kan fremføre sådanne våben.
Ifølge forarbejderne indebærer kravet om, at overtrædelsen skal være begået un-
der skærpende omstændigheder, at der skal være tale om særlig grove overtræ-
delser af eksportrestriktionerne. Herved forstås navnlig overtrædelser, som går
væsentligt ud over, hvad der kan henregnes til en normal og sædvanlig drift af en
i øvrigt lovlig (eksport)virksomhed. I vurderingen kan det bl.a. indgå, om der er
tale om en mere systematisk eller vedvarende adfærd, der er udtryk for en bevidst
tilsidesættelse af de sikkerhedshensyn, der ligger bag reglerne. Der kan endvidere
lægges vægt på, om der ved den kriminelle handling eller undladelse er opnået
eller tilsigtet en betydelig økonomisk fordel. Det pågældende produkts farlighed
kan tillige indgå i vurderingen. Det samme gælder oplysninger om køberen eller
slutbrugeren af produktet.
1.4. Udrejse til konfliktområder
Pasloven har siden den 1. marts 2015 indeholdt hjemmel til at nægte udstedelse
af pas til en dansk statsborger eller inddrage et allerede udstedt pas, når der er
grund til at antage, at den pågældende har til hensigt i udlandet at deltage i aktivi-
teter, hvor dette kan indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre
staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden (§ 2, stk. 1,
nr. 4).
Politiet skal efter § 2, stk. 2, fastsætte en frist, der ikke kan overstige 1 år, for af-
gørelser om at nægte udstedelse af pas eller inddrage et allerede udstedt pas efter
stk. 1, nr. 4. Fristen kan dog forlænges med indtil 1 år ad gangen.
Politiet kan efter § 2, stk. 3, under særlige omstændigheder udstede provisorisk
pas til en person, over for hvem der er truffet afgørelse efter stk. 1, nr. 4.
50
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Politiet kan efter § 2 b, stk. 1, meddele en person, hvem pas er nægtet, eller hvis
pas er inddraget, jf. § 2, stk. 1, nr. 4, forbud mod at udrejse i det tidsrum, der er
fastsat efter § 2, stk. 2.
Efter § 2 b, stk. 2, kan politiet under særlige omstændigheder skriftligt give tilla-
delse til, at en person, der er meddelt forbud efter stk. 1, kan foretage en specifik
rejse.
Efter § 5 straffes overtrædelse af et udrejseforbud meddelt efter § 2 b, stk. 1, med
bøde eller fængsel indtil 2 år.
Om baggrunden og rækkevidden af denne ordning fremgår bl.a. følgende af for-
arbejderne (bemærkningerne til § 1, nr. 4, 5, 7 og 8, i lovforslag nr. L 99 fremsat
den 17. december 2014):
”Formålet med bestemmelsen er bl.a. at forhindre, at danske statsborgere udrejser
til konfliktområder i udlandet med henblik på at deltage i aktiviteter, hvorigennem
deres evne og/eller vilje til at begå alvorlige strafbare forhold, når de vender tilba-
ge, risikerer at blive øget.
Bestemmelsen tager bl.a. sigte på gruppen af personer, der rejser til et konflikt-
område, som det man f.eks. for tiden oplever i Syrien og Irak, for at tilslutte sig en
militant oprørsgruppe eller for på anden lignende måde at tage del i væbnede
kamphandlinger, idet denne gruppe udgør en reel og betydelig trussel mod det
danske samfund.
Bestemmelsen vil kunne anvendes, uanset om den person, der træffes afgørelse
over for, befinder sig i Danmark eller udlandet. Politiet vil således også kunne
inddrage et allerede udstedt pas fra en person, der opholder sig i udlandet (…)
Det vil bero på et konkret skøn, der foretages af politiet, om der i den enkelte
sag foreligger tilstrækkelige oplysninger til at opfylde mistankekravet. Politiets
skøn vil kunne efterprøves af domstolene under en eventuel domstolsprøvelse (…)
Som eksempel på oplysninger, der i almindelig vil være tilstrækkelige til at op-
fylde mistankegrundlaget (»grund til at antage«), kan nævnes oplysninger om, at
en person, der færdes i et radikaliseret miljø, har udtrykt ønske om at rejse til Sy-
rien for at deltage i kampene eller på anden måde yde bistand i kampene. Det
samme vil i almindelighed gælde i relation til oplysninger om personer, der har
udtrykt sympati for militant islamistisk ideologi, og som derudover har udtrykt
ønske om at rejse til Syrien eller et andet tilsvarende konfliktområde, hvor der ud-
spiller sig en væbnet konflikt.
Som et andet eksempel på oplysninger, der i almindelighed vil være tilstrække-
lige til at opfylde mistankegrundlaget, kan nævnes oplysninger om, at en person
opholder sig i et konfliktområde uden et anerkendelsesværdigt formål. Også op-
lysninger om, at en person har opholdt sig i et konfliktområde uden et anerkendel-
51
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
sesværdigt formål, vil efter omstændighederne kunne være tilstrækkelige til at op-
fylde mistankegrundlaget. Det gælder navnlig, hvis den pågældende person har
opholdt sig i området ad flere omgange.
Det bemærkes i den forbindelse, at på samme måde som en anonym kilderap-
port efter omstændighederne vil kunne begrunde, at der bl.a. foretages ransagning
hos en mistænkt efter retsplejelovens regler herom, vil også en anonym kilderap-
port efter omstændighederne kunne begrunde, at der træffes afgørelse om at nægte
at udstede pas eller inddrage et allerede udstedt pas efter den foreslåede bestem-
melse.
Vurderingen af, om en persons formodede deltagelse i aktiviteter i udlandet
kan indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed el-
ler en væsentlig trussel mod den offentlige orden, vil ligeledes bero på et konkret
skøn, der foretages af politiet.
Det vil i den forbindelse være afgørende, hvorvidt formålet med og karakteren
af de aktiviteter, som en person forventes at deltage i i udlandet, i almindelighed
må antages at påvirke den pågældende i sådan grad, at det vil kunne indebære el-
ler forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig
trussel mod den offentlige orden. Det er således ikke et krav, at der er en konkret
mistanke om, at den pågældende har til hensigt at begå et strafbart forhold i f.eks.
Danmark eller at påvirke andre hertil.
Udtrykket »statens sikkerhed« omfatter især de interesser, der værnes af straf-
felovens kapitel 12 (forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed) og
kapitel 13 (forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder,
terrorisme mv.).
Udtrykket »andre staters sikkerhed« omfatter alvorlige forbrydelser, som vil
kunne bringe andre staters sikkerhed i fare. Det gælder bl.a. terrorisme, forbrydel-
ser mod statens selvstændighed og sikkerhed og forbrydelser mod statsforfatnin-
gen og de øverste statsmyndigheder. Hensynet til at forebygge sådanne alvorlige
forbrydelser i andre lande vil således også efter omstændighederne kunne begrun-
de en afgørelse om at nægte pasudstedelse, inddrage et allerede udstedt pas og
meddele et udrejseforbud.
Med udtrykket »væsentlig trussel mod den offentlig orden« sigtes til andre al-
vorlige forbrydelser end dem, der er omfattet af straffelovens kapitel 12 og 13,
som vil kunne true den offentlige orden væsentligt, uden at der herved dog er fare
for statens sikkerhed. Dette kan bl.a. være drab (straffelovens § 237), frihedsberø-
velse (straffelovens § 261), grov vold (straffeloven § 245), ildspåsættelse (straffe-
lovens §§ 180-181) eller anvendelse af kemiske, biologiske eller nukleare våben
eller kampstoffer (straffelovens § 183).
Der skal efter lovforslaget som anført være tale om, at de aktiviteter den på-
gældende vurderes at have til hensigt at deltage i, kan påvirke den pågældende i
en sådan grad, at det indebærer eller forøger en væsentlig trussel mod den offent-
lige orden. Heri ligger, at en mere bagatelagtig trussel mod den offentlige orden
ikke er tilstrækkelig.
Som et eksempel på aktiviteter, der i almindelighed må antages at kunne inde-
bære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væ-
sentlig trussel mod den offentlige orden, kan nævnes ophold i et konfliktområde i
udlandet. Det gælder navnlig i relation til personer, der tager aktivt del i kamp-
handlingerne. Også personer, der opholder sig i et konfliktområde uden at tage ak-
52
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
tivt del i kamphandlingerne, kan imidlertid blive udsat for en sådan påvirkning og
forråelse, der kan øge deres evne eller vilje til at begå strafbare forhold. Det kan
eksempelvis være tilfældet for personer, som opholder sig i en konfliktzone for at
passe på familierne eller engagere sig i aktiviteter, der støtter de kæmpende. Som
et eksempel på sidstnævnte kan nævnes logistisk bistand.
Begrebet »konfliktområde« skal i denne henseende forstås som det geografiske
område, hvor kampene foregår.
Der vil således i almindelighed kunne træffes afgørelse efter de foreslåede be-
stemmelser, hvis der er grund til at antage, at en person vil tage ophold i et sådant
konfliktområde uden at have et anerkendelsesværdigt formål med opholdet. Dette
gælder også, selv om der ikke er oplysninger, som peger på, at den pågældende vil
deltage aktivt i kamphandlingerne. På samme måde vil der kunne træffes afgørel-
se over for en person, som opholder sig eller har opholdt sig i et konfliktområde.
Derimod vil der ikke i almindelighed kunne træffes afgørelse over for en per-
son, som har haft et anerkendelsesværdigt formål med opholdet. I sådanne tilfælde
kan vedkommende som følge af opholdet som udgangspunkt ikke antages at inde-
bære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væ-
sentlig trussel mod den offentlige orden.
Som eksempel på ophold i et konfliktområde, der har et anerkendelsesværdigt
formål – og dermed falder uden for bestemmelsens anvendelsesområde – kan
nævnes deltagelse i væbnede konflikter som led i udsendelse for Forsvaret. Det
bemærkes i den forbindelse, at udsendte for Forsvaret ikke kan antages at blive
påvirket i en sådan grad, at deres evne eller vilje til at begå alvorlige forbrydelser,
når de vender tilbage, forøges. Udsendte modtager således intensiv træning, her-
under af psykisk karakter, før udsendelsen, ligesom soldater, der vender hjem fra
hårdt belastede missioner, deltager i et møde med en psykolog med henblik på at
afklare et eventuelt støttebehov. Tilsvarende vil personer, der deltager i væbnede
konflikter for et med Danmark allieret lands styrker, i almindelighed falde uden
for bestemmelsens anvendelsesområde. Et ophold i et konfliktområde som led i
arbejdet for en anerkendt nødhjælpsorganisation har ligeledes et sådant anerken-
delsesværdigt formål, at det ikke vil være omfattet af bestemmelsen. Nødhjælps-
arbejdere må i øvrigt ikke i almindelighed antages at blive udsat for en sådan på-
virkningsrisiko, at de vil indebære en fare for statens sikkerhed, andre staters sik-
kerhed eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden. Også ophold i et kon-
fliktområde som led i udførelsen af en persons (civile) arbejde vil som udgangs-
punkt falde uden for bestemmelsens anvendelsesområde.
Som et andet eksempel på aktiviteter, der i almindelighed må antages at kunne
indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en
væsentlig trussel mod den offentlige orden, kan nævnes ophold i træningslejre hos
yderligtgående politiske organisationer eller grupperinger, hvor deltagerne bl.a.
trænes i militære færdigheder. Hvis der er konkrete omstændigheder, som peger
på, at en person agter at rejse til udlandet for at lade sig træne til at begå terroris-
me, vil der efter omstændighederne kunne ske anholdelse og varetægtsfængsling
forud for udrejse for (forsøg på) overtrædelse af straffelovens § 114 d, stk. 3.
Også ophold hos en gruppe eller organisation, der driver organiseret kriminali-
tet, vil efter omstændighederne kunne indebære eller forøge risikoen for, at de på-
gældende vil begå alvorlige strafbare forhold, herunder eksempelvis drab, friheds-
53
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
berøvelse eller ildspåsættelse, i Danmark med den konsekvens, at politiet vil kun-
ne træffe afgørelse om f.eks. pasinddragelse og udrejseforbud (…)
Ovenstående eksempler er ikke udtryk for en udtømmende opremsning af til-
fælde, hvor politiet vil kunne træffe afgørelse efter de foreslåede bestemmelser.
Der vil ikke kunne træffes afgørelse om at nægte at udstede pas, at inddrage et
allerede udstedt pas eller at udstede et udrejseforbud (…), hvis en sådan afgørelse
vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser. Noget sådant vil efter
omstændighederne kunne være tilfældet i situationer, hvor en afgørelse om at
nægte at udstede pas, at inddrage et allerede udstedt pas eller at udstede et udrejse-
forbud (…), ville forhindre en person i at varetage sit arbejde. (…)
Det forudsættes (…), at fristen i første omgang som udgangspunkt vil blive
fastsat til 1 år, henset til at det må anses for tvivlsomt, om den pågældendes ønske
om og vilje til i udlandet at deltage i aktiviteter, hvor dette kan indebære eller for-
øge en fare for statens sikkerhed mv., vil kunne ændres inden for en kortere tids-
periode. Ved en eventuel forlængelse af fristen kan der derimod være grund til at
overveje at fastsætte en kortere frist. Dette vil afhænge af de konkrete omstændig-
heder i sagerne.
Fristen for politiets afgørelser om at nægte at udstede pas eller inddrage et alle-
rede udstedt pas regnes fra den dag, hvor afgørelsen er truffet.
Det forudsættes, at politiet af egen drift eller efter anmodning fra den, hvem
pas er nægtet, eller hvis pas er inddraget, genoptager en sag efter de almindelige
forvaltningsretlige regler, hvis faktiske forhold af betydning for sagen ændrer sig
væsentligt under virkningsperioden. (…)
[Der foreslås] adgang til under særlige omstændigheder at udstede et proviso-
risk pas til en person, over for hvem der er truffet afgørelse om at nægte at udstede
pas eller inddrage et allerede udstedt pas efter den foreslåede bestemmelse i § 2,
stk. 1, nr. 4 (…)
Med »særlige omstændigheder« forstås bl.a. tilfælde, hvor hensynet til den på-
gældendes ret til familieliv, uddannelse eller arbejde med afgørende vægt taler for
at give tilladelse til at foretage en specifik rejse ud af landet.
Det vil eksempelvis kunne være tilfældet, hvis der opstår dødsfald eller alvorlig
sygdom hos et nærtstående familiemedlem.
Der vil efter omstændighederne også kunne udstedes provisorisk pas til en per-
son, der skal foretage en specifik rejse som led i sit arbejde, hvis det vil medføre
betydelig ulempe eller økonomisk tab for den pågældende eller dennes arbejdsgi-
ver, såfremt rejsen ikke kan gennemføres.
Det forudsættes, at en person, hvem pas er nægtet udstedt, eller hvis pas er ind-
draget, selv skal søge tilladelse til at få udstedt et provisorisk pas, og at den på-
gældende i den forbindelse skal dokumentere, at betingelserne herfor er opfyldt.
Som eksempel på sådan dokumentation kan nævnes en erklæring fra en læge om
alvorlig sygdom hos et nært familiemedlem eller en erklæring fra den pågælden-
des arbejdsgiver om en forestående forretningsrejse. Sådan dokumentation vil i
givet fald kunne føre til, at politiet tillader den pågældende at udrejse, hvis der ik-
ke foreligger omstændigheder, som taler afgørende imod dette. (…)
Den foreslåede bestemmelse [om udrejseforbud] supplerer den foreslåede be-
stemmelse i § 2, stk. 1, nr. 4, om nægtelse af at udstede pas eller inddragelse af et
allerede udstedt pas, når der er grund til at antage, at den pågældende har til hen-
sigt i udlandet at deltage i aktiviteter, hvor dette kan indebære eller forøge en fare
54
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den
offentlige orden.
Der vil således alene kunne træffes afgørelse om udrejseforbud, hvis der senest
samtidig træffes afgørelse om at nægte at udstede pas eller inddrage et allerede
udstedt pas efter den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 1, nr. 4.
Det forudsættes, at politiet som udgangspunkt også vil træffe afgørelse om ud-
rejseforbud, hvis der træffes afgørelse om at nægte at udstede pas eller at inddrage
et allerede udstedt pas. Dog vil der ikke kunne træffes afgørelse om udrejsefor-
bud, hvis det må antages, at f.eks. inddragelse af den pågældendes pas i sig selv
vil være tilstrækkeligt til at forhindre udrejse.
Varigheden af politiets afgørelser om udrejseforbud knytter sig til varigheden
af afgørelsen om at nægte at udstede eller inddrage et allerede udstedt pas. (…)
Det forudsættes, at politiet af egen drift eller efter anmodning fra den, hvem
udrejseforbuddet er meddelt, genoptager en sag efter de almindelige forvaltnings-
retlige regler, hvis faktiske forhold af betydning for sagen ændrer sig væsentligt
under virkningsperioden. (…)
Betingelserne for at give tilladelse til en specifik rejse efter § 2 b, stk. 2, er (…)
sammenfaldende med betingelserne for at udstede et provisorisk pas efter § 2, stk.
3. Det betyder, at hvis betingelserne for at udstede et provisorisk pas er til stede,
vil betingelserne for at give tilladelse til en specifik rejse også være det. (…)
Politiet vil ikke have mulighed for at udstede et udrejseforbud til en person, der
opholder sig i udlandet. (…)
Det forudsættes, at overtrædelse af et udrejseforbud i førstegangstilfælde som
udgangspunkt straffes med ubetinget fængsel i 6 måneder, uanset hvortil der ud-
rejses. Det vil i den forbindelse skulle indgå som et skærpende moment i straffast-
sættelsen, hvis den pågældende er udrejst til f.eks. det konfliktområde, som be-
grundede afgørelsen om udrejseforbud.
Fastsættelse af straffen vil i øvrigt fortsat bero på domstolenes konkrete vurde-
ring af omstændighederne i den enkelte sag, og den angivne strafposition vil kun-
ne fraviges i op- eller nedadgående retning, hvis der i den konkrete sag foreligger
skærpende eller formildende omstændigheder, jf. herved de almindelige regler om
straffens fastsættelse i straffelovens kapitel 10.”
Lov nr. 176 af 24. februar 2015, hvormed de beskrevne regler om nægtelse af ud-
stedelse af pas og om udrejseforbud blev indført, indeholder en såkaldt solned-
gangsklausul. Det fremgår heraf, at de beskrevne regler ophæves den 1. marts
2020. Reglerne ophører således automatisk at gælde, hvis der ikke inden denne
dato gennemføres en lovændring om at forlænge reglernes gyldighedsperiode.
1.5. Den militære straffelov
Den militære straffelov gælder som udgangspunkt for militært personel mv., jf.
lovens § 1.
55
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Under væbnet konflikt gælder lovens §§ 28-34 og 36-38 imidlertid for enhver, jf.
§ 2, nr. 3.
§§ 28-34 angår forbrydelser mod forsvarsmagtens kampdygtighed og vil typisk
ikke være relevante i forhold til personer, som er indtrådt i fremmede væbnede
styrker, medmindre den pågældende gør sig skyldig i spionage, jf. § 29.
§ 36, stk. 1, § 37 og § 38 angår specifikt misbrug af kendtegn forbeholdt medi-
cinsk personel mv. (herunder Røde Kors/Røde Halvmåne), plyndring og ligrøve-
ri, mens § 36, stk. 2, er en generel kriminalisering af at bruge krigsmiddel eller
fremgangsmåde, hvis anvendelse er i strid med en traktat, som Danmark har til-
trådt, eller med folkeretlig sædvaneret. Bestemmelserne er ikke relevante i for-
hold til personer, der overholder krigens love og sædvaner.
2. Bestemmelsernes tidligere indhold og tidligere ændringer af be-
stemmelserne
2.1. Straffelovens §§ 114-114 h
2.1.1. Lovændringen i 1952
Ved lov nr. 225 af 7. juni 1952 om ændringer i og tilføjelser til borgerlig straffe-
lov af 15. april 1930 blev § 114 – svarende til de gældende § 114 f og § 114 g –
indsat med følgende ordlyd.
Ӥ
114.
Den, som deltager i eller yder væsentlig økonomisk eller anden væsentlig
støtte til korps, gruppe eller sammenslutning, der har til hensigt ved magtanven-
delse at øve indflydelse på offentlige anliggender eller fremkalde forstyrrelse af
samfundsordenen, straffes med fængsel indtil 6 år.
Stk. 2.
Den, som deltager i ulovlig militær organisation eller gruppe, straffes
med bøde eller hæfte eller under skærpende omstændigheder med fængsel indtil 2
år.”
Denne lovændring byggede på en betænkning afgivet den 31. marts 1949 af det
af Justitsministeriet nedsatte udvalg til overvejelse af forslag til ændringer i bor-
56
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
gerlig straffelov, navnlig kapitlerne 12 og 13, hvoraf bl.a. fremgår følgende om
den foreslåede § 114 (side 45-46):
”Lov nr. 123 af 28. april 1934 indeholder i § 1 et forbud mod sammenslutninger
eller korps, der har til hensigt ved ulovlig magtanvendelse at øve indflydelse på
politiske eller offentlige anliggender (…).
Udvalget har fundet det hensigtsmæssigt, at straffebestemmelsen nu optages i
borgerlig straffelov, hvor den under hensyn til de interesser, den tilsigter at værne,
naturligt hører hjemme i kapitel 13. (…)
I den nævnte (…) lov om forbud mod visse sammenslutninger m.m. anses den i
§ 1 nævnte hensigt til at øve indflydelse på politiske eller offentlige anliggender
særlig tilkendegivet ved, at sammenslutningen eller korpset ved udrustning med
våben eller redskaber, der kan anvendes til indøvning i brug af våben, ved militær-
lignende organisation og afholdelse af militæriske øvelser i særdeleshed gøres eg-
net til benyttelse ved magtanvendelse. I den foreslåede bestemmelse er en sådan
formodningsregel ikke optaget, da den må anses for overflødig.
Foruden magtanvendelse nævner udkastet i stk. 1 sabotage og andre ulovlige
midler. Herom henvises til (…) bemærkningerne ad § 111.
Foruden den ved disse tilføjelser skete udvidelse af det strafbares område føl-
ger en yderligere udvidelse af, at forsættet efter udkastet ikke behøver at være ret-
tet på at øve indflydelse på offentlige anliggender, men også kan være rettet på at
fremkalde forstyrrelse af samfundsordenen. Herefter vil bestemmelsen omfatte en
sammenslutning, hvis mål er ved plyndring, frihedsberøvelse, sabotage eller ulov-
lige strejker at skabe almindelig uro og økonomisk kaos, selvom det ikke kan
godtgøres, at der hermed forfølges et videregående politisk formål.
Ikke blot den, som deltager i en af bestemmelsen omfattet sammenslutning,
men naturligvis i særlig grad den, der stifter den eller opfordrer til deltagelse deri,
rammes af bestemmelsen, hvilket følger af den almindelige regel i (…) § 23 (…).
Under ”anden støtte” falder bl.a. det forhold at stille plads eller lokale til rådighed
for sådan sammenslutning og opbevaring eller fordeling af våben, ammunition el-
ler lignende udrustningsgenstande.
Det følger af straffelovens almindelige forsætskrav, at kun den deltager, der er
klar over, at sammenslutningen eventuelt vil blive benyttet i de nævnte øjemed,
vil kunne straffes efter bestemmelsen. Det må herved være tilstrækkeligt, at han
anser det for overvejende sandsynligt, at sammenslutningen under visse omstæn-
digheder, hvis ledelsen skønner det nødvendigt, vil blive anvendt dertil. (…)
Den i udkastets § 114, stk. 2 (…) foreslåede bestemmelse om straf for deltagel-
se i ulovlig militær organisation eller gruppe er af rent præventiv karakter; det
kræves ikke som efter stk. 1, at sammenslutningen er organiseret med ulovligt
formål for øje, men derimod, at den er af militær karakter, hvilket ikke er en be-
tingelse efter stk. 1. Om en organisation eller gruppe er militær, må afgøres af
domstolene, der formentlig herved vil lægge vægt på, om medlemmerne er be-
væbnede og øves i våbenbrug.”
Af de bemærkninger til § 111, som der henvises til, fremgår bl.a. følgende (side
44):
57
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
”Erfaringer fra andre lande har (…) vist, at også andre tvangsmidler end anven-
delse af våbenmagt eller andre voldsomme midler kan bringes til anvendelse ved
forsøg på at forandre statsforfatningen eller sætte den ud af kraft.”
Under behandlingen i rigsdagen udgik ordene ”sabotage eller andre ulovlige mid-
ler” af bestemmelsens stk. 1, således at den vedtagne bestemmelse alene omfatter
”magtanvendelse”. Dette blev begrundet på følgende måde (Rigsdagstidende
1951-52, tillæg B, spalte 260-261):
”Når (…) ordene ”sabotage eller andre ulovlige midler” foreslås slettet, skyldes
det ønsket om at undgå en afgrænsning af det strafbares område, hvis rækkevidde
ikke kan overskues; under hensyn til den vide forståelse af ordet ”magtanvendel-
se”, som hidtil har været antaget, findes det ubetænkeligt (…) at gøre strafbarhe-
den afhængig af, at der tilsigtes magtanvendelse”
2.1.2. Lovændringen i 2000
Ved lov nr. 433 af 31. maj 2000 om ændring af forskellige lovbestemmelser i
forbindelse med gennemførelsen af en lov om fuldbyrdelse af straf mv. (Ændrin-
ger som følge af straffuldbyrdelsesloven, afskaffelse af hæftestraffen og prøve-
løsladelse af livstidsdømte mv.) blev straffelovens § 114, stk. 2 (gældende
§ 114 g), ændret, idet hæfte udgik af bestemmelsen og blev erstattet af fængsel
indtil 4 måneder.
Strafferammen blev således ændret fra ”bøde eller hæfte eller under skærpende
omstændigheder (…) fængsel indtil 2 år” til ”bøde eller fængsel indtil 4 måneder
eller under skærpende omstændigheder (…) fængsel indtil 2 år”.
2.1.3. Lovændringen i 2002
Ved lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov
om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleverings-
loven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og
Sverige (Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af
terrorisme, gennemførelse af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001)
samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme mv.) blev § 114 nyaffattet til
en hovedbestemmelse om terrorisme, som er enslydende med den gældende
58
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
1620857_0059.png
§ 114 bortset fra, at stk. 1, nr. 8, blev tilføjet ved en lovændring i 2006 (jf. afsnit
2.1.5 nedenfor), og at stk. 1, nr. 6, blev ændret ved en lovændring i 2009 (jf. af-
snit 2.1.7 nedenfor).
Samtidig blev § 114 a indsat som en bestemmelse om økonomisk støtte mv. til
terrorisme. Denne bestemmelse blev ved lovændringen i 2006 ændret og flyttet
til § 114 b.
Endvidere blev der som § 114 b indsat en bestemmelse om at fremme terrorisme
mv. Denne bestemmelse blev ved lovændringen i 2006 erstattet af de gældende
§§ 114 c-114 e.
Den tidligere gældende § 114 blev gjort subsidiær i forhold til de nye §§ 114-
114 b og blev placeret som § 114 c (tidligere § 114, stk. 1) og § 114 d (tidligere
§ 114, stk. 2). §§ 114 c og 114 d blev ved lovændringen i 2006 flyttet til §§ 114 f
og § 114 g (og endvidere gjort subsidiære i forhold til de nye §§ 114 c-114 e).
Endelig blev der som § 114 e indsat en bestemmelse om visse handlinger i strid
med lovgivningen mod spredning af masseødelæggelsesvåben. Denne bestem-
melse blev ved lovændringen i 2006 flyttet til § 114 h.
Den beskrevne udvikling i bestemmelserne kan sammenfattes på følgende måde:
1952
2002
§ 114
§ 114 a
§ 114 b
§ 114, stk. 1
§ 114, stk. 2
§ 114 c
§ 114 d
§ 114 e
2006
§ 114
§ 114 a
§ 114 b
§ 114 c
§ 114 d
§ 114 e
§ 114 f
§ 114 g
§ 114 h
59
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Formålet med lovændringen i 2002 var i første række at gennemføre tre interna-
tionale instrumenter i dansk ret: FN-konventionen af 9. december 1999 til be-
kæmpelse af finansiering af terrorisme (FN’s terrorfinansieringskonvention),
FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) af 28. september 2001 om be-
kæmpelse af terrorisme samt EU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme
(2002/475), som der blev opnået enighed om i EU i december 2001, og som blev
endeligt vedtaget i juni 2002.
Herudover indeholdt lovforslaget en række yderligere initiativer, der skulle styr-
ke det strafferetlige værn mod terrorisme og forbedre politiets efterforskningsmu-
ligheder.
2.1.4. Lovændringen i 2004
Ved lov nr. 218 af 31. marts 2004 om ændring af straffeloven og retsplejeloven
(Ændring af strammerammer og bestemmelser om straffastsættelse mv.) blev
strafferammen i § 114 d (gældende § 114 g) ændret fra ”bøde eller fængsel indtil
4 måneder eller under skærpende omstændigheder (…) fængsel indtil 2 år” til
”bøde eller fængsel indtil 2 år”.
Ændringen indebar, at den tidligere gældende sidestrafferamme blev ophævet, og
at det pågældende strafmaksimum blev medtaget i normalstrafferammen. Det
fremgår af forarbejderne, at ændringen ikke tilsigtede at ændre udmålingsniveau-
et (Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 3291).
2.1.5. Lovændringen i 2006
Ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og for-
skellige andre love (Styrkelse af indsatsen for at bekæmpe terrorisme mv.) blev
antiterrorbestemmelserne ændret. I § 114, stk. 1, blev nr. 8 om besiddelse og an-
vendelse mv. af radioaktive stoffer efter straffelovens § 192 b tilføjet, og den
gældende § 114 a blev indsat. Den dagældende § 114 a blev videreført som den
gældende § 114 b med tilføjelse af en henvisning til den nye § 114 a, mens den
dagældende § 114 b blev ophævet og erstattet af de gældende §§ 114 c-114 e,
hvilket bevirkede, at de dagældende §§ 114 c-114 e blev flyttet til de gældende
60
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
§§ 114 f-114 h. En skematisk oversigt over udviklingen i bestemmelserne er
medtaget i afsnit 2.1.3 ovenfor.
Formålet med lovændringen var først og fremmest at gennemføre de ændringer,
som var nødvendige, for at Danmark kunne ratificere og gennemføre Europarå-
dets konvention af 16. maj 2005 om forebyggelse af terrorisme og FN’s konven-
tion af 13. april 2005 om nuklear terrorisme.
Lovændringen byggede på Straffelovrådets betænkning nr. 1474/2006 om det
strafferetlige værn mod terrorisme, hvor rådet overvejede, hvilke lovgivnings-
mæssige ændringer en dansk ratifikation og gennemførelse af de to konventioner
ville nødvendiggøre på det strafferetlige område.
Med lovændringen blev de gældende bestemmelser i §§ 114 c og 114 d indsat
med henblik på at opfylde kriminaliseringspligten i artikel 6 (rekruttering til ter-
rorisme) og 7 (oplæring til terrorisme) i Europarådets konvention om forebyggel-
se af terrorisme. I den forbindelse blev i begge bestemmelser medtaget et tredje
stykke, der vedrører den, som lader sig rekruttere henholdsvis oplære mv. Euro-
parådets konvention om forebyggelse af terrorisme indeholdt ikke en pligt til at
kriminalisere dette forhold. §§ 114 c og 114 d var således på dette punkt videre-
gående, idet det fandtes naturligt at medtage en bestemmelse herom som mod-
stykke til kriminaliseringen af hvervning og oplæring mv. til terrorhandlinger.
Herudover blev der indsat en ny bestemmelse som § 114 a, der omfatter handlin-
ger, der efter Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme skal anses
som terrorhandlinger, og som ikke allerede er omfattet af terrorismebestemmel-
sen i § 114. § 114 a er i sig selv en strafforhøjelsesregel, der ikke udvider det
strafbares område. Den ændrede § 114 b om økonomisk støtte mv. og de nye §§
114 c og 114 d om hvervning og træning henviser imidlertid også til § 114 a.
Endelig blev den gældende § 114 e indsat. Bestemmelsen bygger på den indtil
lovændringen i 2006 gældende § 114 b, idet begge bestemmelser bl.a. er opsam-
lingsbestemmelser. Den gældende § 114 e adskiller sig imidlertid bl.a. fra den
tidligere gældende § 114 b ved, at § 114 e også omfatter fremme af enkeltperso-
ners virksomhed.
61
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
2.1.6. Lovændringen i 2008
Ved lov nr. 500 af 17. juni 2008 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, vå-
benloven og lov om fuldbyrdelse af straf mv. (Styrkelse af indsatsen mod ulovli-
ge skydevåben og knive på offentligt tilgængelige steder) blev straffelovens
§ 114 a, nr. 1, og nr. 4-6 ændret, idet henvisningen til § 192 a blev ændret til en
henvisning til § 192 a, stk. 2. Ved en lovændring i 2009 (jf. afsnit 2.1.7 nedenfor)
blev henvisningen ændret tilbage til en henvisning til § 192 a.
2.1.7. Lovændringen i 2009
Ved lov nr. 501 af 16. juni 2009 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, vå-
benloven, lov om politiets virksomhed, lov om fuldbyrdelse af straf mv. og for-
valtningsloven (Styrket indsats mod bandekriminalitet mv.) blev straffelovens
§ 114, stk. 1, nr. 6, og § 114 a, nr. 1 og 4-6, ændret. I § 114, stk. 1, nr. 6, udgik
henvisningen til våbenlovens § 10, stk. 2, og i § 114 a, nr. 1 og 4-6, blev henvis-
ningen til § 192 a, stk. 2, ændret til en henvisning til § 192 a.
Der var tale om konsekvensændringer som følge af, at den dagældende bestem-
melse i våbenlovens § 10, stk. 2, blev ophævet, og at den dagældende bestem-
melse i straffelovens § 192 a, stk. 2, blev delt op på de gældende bestemmelser i
§ 192 a, stk. 1 og 2.
2.2. Straffelovens § 128
2.2.1. Straffeloven af 1866
Straffelovens § 76, stk. 1, kriminaliserede den, som, uden at tilfældet går ind un-
der § 74 (om bl.a. den, der under en udbrudt krig hverver mandskab til fjenden),
uden kongens tilladelse foretager hvervning til fremmed krigstjeneste.
2.2.2. 1914-loven
Lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det forbydes fra dansk territorium at un-
derstøtte krigsførende magter, blev gennemført i forbindelse med første verdens-
krigs udbrud.
62
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Lovforslaget blev fremsat den 1. august 1914 og blev allerede samme dag ende-
ligt vedtaget efter tre behandlinger i såvel Folketinget som Landstinget. Lovfor-
slaget blev stadfæstet den følgende dag, og loven trådte i kraft straks. Lovforsla-
gets bemærkninger er sålydende (Rigsdagstidende, 1914, overordentlig samling,
tillæg A, spalte 125-126):
”Under de i Øjeblikket herskende urolige, politiske Forhold maa Regeringen anse
det for i høj Grad ønskeligt, at Danmark sættes i Stand til at gennemføre den
strengt neutrale Holdning, som Staten i det foreliggende som i alle lignende Til-
fælde ubrødelig vil iagttage. I denne Henseende er det, som det fra tidligere For-
handlinger vil erindres, Hovedsagen at udfylde den Lakune i den bestaaende Lov-
givning, at der kun er delvis og usikker Hjemmel for at straffe Handlinger, der gør
Brud paa de Pligter, som paahviler en neutral Stats Undersaatter, og for hvis Til-
sidesættelse Staten efter folkeretlig Brug vilde kunne blive gjort ansvarlig.
Nærværende Lovforslag har en almindelig Ordning af de herhen hørende For-
hold for Øje, idet det maa anses for ønskeligt, at der tilvejebringes en almindelig
Lovhjemmel for Regeringen til at træffe de til Sikring af Statens Neutralitet for-
nødne Forholdsregler.
Forslaget opfylder formentlig fuldt ud de Fordringer, der stilles til en neutral
Magt i Krigstilfælde ifølge Konvention af 18. Oktober 1907 angaaende neutrale
Magters og Personers Rettigheder og Pligter i Tilfælde af Krig til Lands, jfr. Be-
kendtgørelse Nr. 38 af 20. Januar 1910, og ifølge Konvention af 18. Oktober 1907
om neutrale Magters Rettigheder og Pligter under Søkrig, jfr. Bekendtgørelse Nr.
45 af 20. Januar 1910, supplerede med den i øvrigt gældende Folkeret.”
Af den nævnte konvention om neutrale magters og personers rettigheder og plig-
ter i tilfælde af krig til lands fremgår bl.a. følgende:
”Artikel
1.
Neutrale Magters Territorium er ukrænkeligt.
Artikel 2.
Det er forbudt de Krigsførende at lade deres Tropper eller Transporter
af Ammunition eller Levnedsmidler passere over en neutral Magts Territorium.
Artikel 3.
Det er ligeledes forbudt de Krigsførende:
a. paa neutral Magts Territorium at oprette Station for Radiotelegrafi eller anbrin-
ge nogetsomhelst Apparat bestemt til at tjene til Middel for Meddelelser med
krigsførende Stridskræfter til Lands eller til Søs;
b. at benytte noget af dem før Krigen paa den neutrale Magts Territorium oprettet
Anlæg af denne Art, som er indrettet i udelukkende militært Øjemed, og som ikke
har været aabent for offentligt Brug.
Artikel 4.
Afdelinger af Kombattanter maa ikke dannes, ej heller Indrullerings-
Kontorer aabnes til Fordel for de Krigsførende paa neutral Magts Territorium.
63
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Artikel 5.
En neutral Magt maa ikke finde sig i, at nogen af de i Artiklerne 2-4
ommeldte Handlinger finde Sted paa dens Territorium.
Stk. 2.
Den er kun pligtig at straffe neutralitetskrænkende Handlinger, hvis disse
ere begaaede paa dens eget Territorium.
Artikel 6.
En neutral Magt er ikke ansvarlig for, at Personer enkeltvis passere
Grænsen for at give sig i Tjeneste hos en af de Krigsførende.
Artikel 7.
En neutral Magt er ikke forpligtet til at hindre Udførsel eller Gennem-
førsel af Vaaben, Ammunition eller i det hele af alt, der kan være til Nytte for en
Hær eller en Flaade, som maatte ske for den ene eller den anden af de Krigsføren-
des Regning.
Artikel 8.
En neutral Magt er ikke pligtig at forbyde eller indskrænke for de
Krigsførende benyttelsen af Telegraf- eller Telefonkabler ligesom ej heller af Ind-
retninger for traadløs Telegrafering, som ere enten dens egen eller Selskabers eller
private Personers Ejendom.
Artikel 9.
Alle Forholdsregler, som tages af en neutral Magt, gaaende ud paa at
indskrænke eller forbyde noget paa de i Artiklerne 7 og 8 ommeldte Omraader,
skulle af denne bringes til Anvendelse paa ens Maade overfor de krigsførende.
Stk. 2.
Den neutrale Magt skal paase, at Selskaber og private Personer, der eje Te-
legraf- og Telefonkabler eller Indretninger for traadløs Telegrafering, overholde
samme Forpligtelse.
Artikel 10.
Det Faktum, at en neutral Magt endog ved Magt tilbageviser Kræn-
kelser af dens Neutralitet, kan ikke betragtes som en fjendtlig Handling.”
2.2.3. Borgerlig straffelov fra 1930
I borgerlig straffelov fra 1930, der trådte i kraft i 1933, havde § 128 følgende
ordlyd:
Ӥ
128.
Den, som i den danske Stat foretager Hvervning til fremmed Krigstjene-
ste, straffes med Bøde eller Hæfte indtil 3 Maaneder eller under skærpende Om-
stændigheder med Fængsel i samme Tid.”
I U I, U II og U III var bestemmelsen en anelse anderledes udformet. Det var så-
ledes alene den, som foretog hvervning til fremmed krigstjeneste uden regerin-
gens tilladelse, som kunne straffes ifølge bestemmelsen. Af U I fremgår i den
forbindelse (side 147):
64
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
”Den Hvervning, der omhandles i § 110 [gældende § 128], har Staten kun Grund
til at træde hindrende i Vejen for, fordi den mulig kan berede diplomatiske Van-
skeligheder med fremmede Stater. Om dette er Tilfældet, er Regeringen den ene-
ste, der kan skønne over.”
Og af U III fremgår i den forbindelse (side 397):
”Hvervning til fremmed Krigstjeneste vil kunne medføre Fare for internationale
Forviklinger for Staten og bør derfor kun finde Sted, naar Regeringen giver Tilla-
delse dertil. Foretages Hvervningen uden saadan Tilladelse, bør Handlingen straf-
fes som en Forseelse uden Hensyn til, om den i det enkelte Tilfælde har medført
Ulemper for Regeringen eller ej (…) Da Regeringens Beføjelse til at give eller
nægte Tilladelse paa dette Omraade efter Sagens Natur maa begrænses til den
danske Stat, er Handlingens Strafbarhed gjort betinget af, at Hvervningen foreta-
ges indenfor den danske Stats Omraade. Bestemmelsen kommer kun til Anven-
delse i Fredstid. I Tilfælde af Krig, i hvilken den danske Stat er neutral, vil de sær-
lige Bestemmelser i Lov Nr. 149, 2den August 1914 § 1 Nr. 1, der opretholdes,
komme til Anvendelse.”
Denne udformning med regeringens tilladelse blev opretholdt indtil Folketingets
Udvalg angaaende Forslag til Borgerlig Straffelov den 22. marts 1929 afgav sin
beretning. Heraf fremgik det, at udvalgets mindretal foreslog, at disse ord skulle
udgå. Forslaget begrundes helt kort med, at hvervning til fremmed krigstjeneste
bør være ubetinget forbudt (RT 1928-29, tillæg B, spalte 2179-80). Dette æn-
dringsforslag blev indarbejdet i det efterfølgende lovforslag, som blev vedtaget
som borgerlig straffelov fra 1930.
2.2.4. Lovændringen i 1952
Ved lov nr. 225 af 7. juni 1952 om ændringer i og tilføjelser til borgerlig straffe-
lov af 15. april 1930 blev strafferammen i § 128 ændret til bøde, hæfte eller
fængsel indtil 2 år. Forarbejderne indeholder ikke en specifik begrundelse for
ændringen af strafferammen i § 128, men indeholder følgende generelle be-
mærkninger om strafferammerne (jf. betænkning af 31. marts 1949 til overvejel-
se af forslag til ændringer i borgerlig straffelov, navnlig kapitlerne 12 og 13, side
13):
”Det kræver ingen indgående begrundelse, at man i en del tilfælde har fundet an-
ledning til at forhøje de foreskrevne maksima. Det må være tilstrækkeligt at hen-
vise til de i de senere år indvundne erfaringer, der viser, at adskillige af de i be-
65
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
tragtning kommende forbrydelser kan antage en karakter, der efter alles opfattelse
nødvendiggør strengere straffe end forudsat i straffeloven af 1930.”
2.2.5. Lovændringen i 2000
Ved lov nr. 433 af 31. maj 2000 om ændring af forskellige lovbestemmelser i
forbindelse med gennemførelsen af en lov om fuldbyrdelse af straf mv. (Ændrin-
ger som følge af straffuldbyrdelsesloven, afskaffelse af hæftestraffen og prøve-
løsladelse af livstidsdømte mv.) blev straffelovens § 128 ændret, idet hæfte udgik
af bestemmelsen.
2.3. Udrejse til konfliktområder
Lov nr. 32 af 26. februar 1937 om foranstaltninger mod deltagelse i borgerkrigen
i Spanien indeholdt et forbud mod at udrejse af eller rejse igennem Danmark for
at deltage i borgerkrigen i Spanien (§ 1). Forbuddet omfattede både danske stats-
borgere og udlændinge.
Loven forbød endvidere udrejse fra Danmark til Spanien uden tilladelse fra ju-
stitsministeren eller den, ministeren bemyndiger hertil (§ 2, stk. 1). Dette forbud
omfattede danske statsborgere og her i landet bosatte udlændinge, og tilladelse
kunne kun meddeles, for så vidt det godtgjordes, at den pågældendes rejseformål
ikke var deltagelse i borgerkrigen.
Loven forbød endvidere udlændinge, der ikke var bosat i Danmark, at udrejse fra
Danmark til Spanien uden tilladelse hertil fra deres hjemlands myndigheder (§ 2,
stk. 2).
Loven forbød endvidere rejsebureauer og lignende virksomheder at sælge billet-
ter til rejse til Spanien til personer, der ikke var i besiddelse af den krævede tilla-
delse (§ 3).
Loven forbød endelig føreren af dansk skib at transportere passagerer til eller
landsætte passagerer i Spanien, såfremt passagererne ikke var i besiddelse af den
krævede tilladelse (§ 4).
66
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Overtrædelse af lovens forbud kunne straffes med hæfte eller med fængsel indtil
3 måneder, under formildende omstændigheder med bøde (§ 5).
Loven byggede på en aftale indgået med den internationale komité for gennemfø-
relse af aftalen mellem de europæiske stater om ikke-indblanding i Spaniens in-
dre anliggender under den i dette land herskende borgerkrig.
3. Humanitær folkeret
Den humanitære folkeret regulerer internationale og ikke-internationale væbnede
konflikter. Den folkeretlige regulering er mere omfattende og detaljeret med hen-
syn til internationale væbnede konflikter end med hensyn til ikke-internationale
væbnede konflikter.
3.1.
En
international væbnet konflikt
eksisterer, hvor en stat bruger væbnet magt
mod eller erklærer krig mod en anden stat. Det er generelt antaget, at selv enkelt-
stående tilfælde af magtanvendelse mellem stater kan etablere eksistensen af en
international væbnet konflikt mellem disse stater, omend eksempelvis en ubety-
delig grænsehændelse mellem to staters væbnede styrker formentlig må anses at
falde under tærsklen for væbnet konflikt. Den beskyttelse mod retsforfølgning for
lovlige krigshandlinger, som den humanitære folkeret giver, det såkaldte kombat-
tantprivilegium, finder kun anvendelse i internationale væbnede konflikter.
Kombattantprivilegiet indebærer generelt et forbud mod, at en part i en væbnet
konflikt strafforfølger modpartens kombattanter for lovlige krigshandlinger,
hvorved generelt forstås almindelige kamphandlinger, der gennemføres i over-
ensstemmelse med den humanitære folkerets regler. Dette forbud må antages at
gælde, uanset hvilken nationalitet eller bopæl kombattanten har, herunder om
vedkommende er statsborger i den stat, kombattanten har kæmpet imod, og som
tilbageholder kombattanten.
Kombattanter har efter omstændighederne ret til krigsfangestatus i henhold til
Genève-konvention af 12. august 1949 om behandling af krigsfanger (tredje Ge-
nève-konvention), og den humanitære folkeret indeholder en række regler for be-
67
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
handlingen af krigsfanger, herunder processuelle mindstestandarder for strafpro-
cesser mod krigsfanger, der vil skulle iagttages.
Tilsvarende fastlægger den humanitære folkeret, særligt Genève-konvention af
12. august 1949 om beskyttelsen af civile personer i krigstid (fjerde Genève-
konvention), visse rammer for behandlingen af beskyttede personer (”civile”),
der i tilfælde af en strid eller besættelse befinder sig i hænderne på en stridende
part eller besættelsesmagt, i hvilken de ikke er statsborger. Beskyttede personer
er nærmere defineret i konventionens artikel 4, der også indeholder visse ind-
skrænkninger baseret på nationalitet. Også dette regelsæt gælder alene i interna-
tionale væbnede konflikter, og kategorien omfatter som udgangspunkt ikke egne
statsborgere.
Den fjerde Genève-konvention indeholder regler, der under visse omstændighe-
der tillader parterne at sikkerhedsinternere civile, der er i deres varetægt. Men
denne adgang udelukker ikke, at der kan tages strafferetlige skridt mod disse.
Den humanitære folkeret indeholder imidlertid også i relation til strafforfølgning
af civile visse processuelle krav til gennemførelsen af sådanne straffesager.
I relation til fjerde Genève-konvention skal også dennes artikel 35 nævnes. Be-
stemmelsen fastslår, at de stridende parter skal tillade beskyttede personer at for-
lade territoriet ved begyndelsen af eller under en strid, medmindre afrejsen strider
mod statens interesser. Denne bestemmelse gælder således pligt til at tillade ud-
rejse fra de stridende parters territorium. Bestemmelsen fordrer derimod ikke en
adgang for beskyttede personer til indrejse til – og deltagelse i konflikt på – deres
egen eller fremmed stats territorium.
3.2.
Betegnelsen
ikke-international væbnet konflikt
anvendes om en væbnet kon-
flikt, der finder sted på en stats territorium mellem på den ene side en eller flere
stater og på den anden side en eller flere ikke-statslige aktører som eksempelvis
en oprørsgruppe, eller mellem to eller flere ikke-statslige aktører. Definitionen
tager udgangspunkt i fælles artikel 3 i Genève-konventionerne som anvendt i fol-
keretlig praksis.
68
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Den humanitære folkeret regulerer kun i meget begrænset omfang nationale straf-
feretlige tiltag mod personer, der tilslutter sig en ikke-statslig aktør for at kæmpe
mod en stat.
3.3.
Der skal for god ordens skyld henvises til Tillægsprotokol af 18. juni 1977 til
Genève-konventionerne af 12. august 1949 vedrørende beskyttelsen af ofre i ik-
ke-internationale væbnede konflikter (Tillægsprotokol II) artikel 6, stk. 5, der an-
giver, at myndigheden, der har magten, ved fjendtlighedernes ophør i videst mu-
ligt omfang skal søge at give amnestier bl.a. til personer, der har deltaget i den
væbnede konflikt. Der er alene tale om en hensigtserklæring, der herudover må
antages i hovedsagen at være rettet mod den territoriale statsmagt, hvor den ikke-
internationale konflikt måtte finde sted, snarere end stater, der måtte have bistået
denne stat i nedkæmpelsen af eksempelvis et oprør.
3.4.
Endelig skal gøres en mere generel bemærkning om sanitetspersonel, hvor
der på traktatretligt og formentlig også sædvaneretligt grundlag, såvel i internati-
onale som ikke-internationale konflikter, gælder et forbud mod at straffe personer
for det at have plejet syge eller sårede. Denne regel gælder såvel sanitetspersonel
tilknyttet en stats væbnede styrker som civile, der udfører sådanne opgaver.
I denne sammenhæng skal endvidere fremhæves, at hjælpeorganisationer såsom
Røde Kors/Røde Halvmåne-selskaber nyder en særlig adgang til at tilbyde deres
bistand med henblik på udførelsen af deres traditionelle opgaver over for ofrene i
den væbnede konflikt, jf. således eksempelvis Tillægsprotokol II artikel 18.
69
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
70
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Kapitel 3
Fremmed ret
1. Norsk ret
Oplysningerne om norsk ret er taget fra det lovforslag om militær virksomhed i
væbnet konflikt mv., som den norske regering fremsatte den 18. december 2015
(prop. 44 L (2015-2016)).
1.1. Væbnet angreb mod norske og allierede styrker i udlandet
I en krigssituasjon rammer den alminnelige landssvikbestemmelsen i straffeloven
§ 119 blant annet ulike former for deltakelse i militære operasjoner mot Norge.
Grovt landssvik er også kriminalisert, jf. straffeloven § 120.
Som landssvik regnes også blant annet deltakelse i militære operasjoner mot en
stat som Norge er alliert eller i kampfellesskap med. Å bære våpen mot, eller på
annen måte delta i militære operasjoner mot, norske eller allierte styrker som del-
tar i en internasjonal operasjon – som ikke handler om å forsvare Norges
selvstendighet og sikkerhet – faller utenfor disse bestemmelsene. Det samme
gjelder deltakelse i en fredsopprettende eller fredsbevarende operasjon.
I forbindelse med utarbeidelsen av straffeloven ble spørsmålet om landssvik-
bestemmelsens virkeområde drøftet. Departementet la da til grunn at selv om fle-
re handlinger nok kan betegnes som et svik mot Norge, burde straffebestemmel-
sen begrenses (Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt 7.8.4.1 side 129-130):
«Det er likevel ingen tvil om at både i alminnelig språkbruk og mer spesifikke ju-
ridiske sammenhenger er bistand eller støtte til en fiende under krig gjerne beteg-
net som landssvik. Etter departementets oppfatning er det også blant befolkningen
en slik alminnelig forståelse av hva som ligger i begrepet ‘landssvik’ at bruk av
det i overskriften formidler et tilstrekkelig klart budskap om hva straffebudet re-
gulerer.
71
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Hvilken betegnelse som skal brukes på bistandshandlinger til fordel for fien-
den, henger sammen med hvilke konfliktsituasjoner bestemmelsen kommer til an-
vendelse på. Skal bestemmelsen også brukes på bistandshandlinger til fienden når
norske styrker deltar i fredsbevarende eller fredsopprettende internasjonale opp-
drag, passer betegnelsen ‘landssvik’ dårlig, jf. punkt 7.8.4.2. Med den be-
grensningen i bestemmelsens anvendelsesområde som nå foreslås, har departe-
mentet beholdt den innarbeidede betegnelsen ‘landssvik’ framfor det mer nøytrale
‘bistand til fienden’.»
Landssvikbestemmelsens virkeområde ble blant annet omtalt slik (Ot.prp. nr. 8
(2007-2008) punkt 7.8.4.2 side 130):
«Slik departementet ser det, bør det ikke være den samme atferd som rammes av
landssvikbestemmelsen når Norge sammen med andre land deltar i en fredsop-
prettende militære operasjon i land fjernt fra norsk territorium, som når Norge un-
der en krig er besatt av en fremmed makt. Selv om man også i den første situasjon
står overfor en fiende, er det neppe naturlig at den som i Norge med glød agiterer
for denne fiendens sak skal straffes for landssvik, mens man neppe vil være i tvil
om rettmessigheten av en slik strafforfølgning hvis det samme skjer når fienden
har besatt Norge. På den annen side vil direkte sabotasje mot norsk militært mate-
riell eller formidling av militære hemmeligheter som setter norske styrkers liv i fa-
re, av mange bli ansett som handlinger som bør straffes som landssvik selv om de
finner sted under en væpnet konflikt i fjerne himmelstrøk.»
Selv om en antok at handlinger som direkte sabotasje og formidling av hemme-
ligheter av mange ville anses som svik også i en væpnet konflikt i utlandet, fant
departementet at slike handlinger burde bedømmes som i fredstid (Ot.prp. nr. 8
(2007-2008) punkt 7.8.4.2 side 131-132):
«En ny landssvikbestemmelse bør bare få anvendelse på handlinger som gjør at en
slik karakteristikk av atferden er naturlig. Bestemmelsens atferdsstyrende virkning
og et ønske om ikke å stigmatisere lovovertrederne unødvendig, tilsier at lands-
svikbegrepet ikke vannes ut. Det er først og fremst i de tilfeller hvor Norge er i
krig (uansett hvor), er okkupert eller hvor Norge på eget territorium eller i umid-
delbar nærhet av dette er involvert i en internasjonal væpnet konflikt, at det er na-
turlig å la landssvikbestemmelsen komme til anvendelse. Det samme behovet gjør
seg ikke like sterkt gjeldende når Norge stiller militære styrker til rådighet for
fredsopprettende eller -bevarende oppdrag andre steder i verden, selv om dette in-
nebærer at Norge folkerettslig sett deltar i en internasjonal væpnet konflikt. I slike
situasjoner bør handlinger som rammer norske interesser bedømmes som i ‘freds-
tid’, dvs. som spionasje og sabotasje mv., men slik at det tillegges vekt i straffut-
målingen at handlingen har rammet norske interesser i en særlig sårbar situasjon.»
72
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Handlinger som nevnt i straffeloven 1902 § 86 nr. 2 (skaffe fienden opplysnin-
ger), nr. 3 (ødelegge mv. visse anlegg eller gjenstander) og nr. 6 (angiveri som
leder til frihetsberøvelse), kan i fredstid være straffbart som etterretningsvirk-
somhet, skadeverk og medvirkning til frihetsberøvelse. Det samme vil gjelde i en
væpnet konflikt i utlandet. Men når handlingene er begått i utlandet er det ikke
like naturlig å betegne dem som landssvik (Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt
7.8.4.2 side 132):
«For landssvik som er nevnt i § 86 nr. 4, 5 og 7-9 er det i samsvar med skadeføl-
geprinsippet, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 84-93, og hensett til de grunnleg-
gende demokratiske rettigheter som ytringsfriheten, organisasjonsfriheten og ret-
ten til arbeidskamp, ikke naturlig å gjøre handlingene straffbare alene fordi norske
styrker deltar i en væpnet konflikt utenfor Norge.»
Etter dette ble landssvikbestemmelsen i straffeloven 1902 § 86 innholdsmessig i
det alt vesentligste videreført i straffeloven § 119 om militær bistand til fienden
m.m.:
Ǥ 119 Landssvik
Med fengsel inntil 10 år straffes den som i krig, under okkupasjon eller en inter-
nasjonal væpnet konflikt på norsk territorium, eller ved overhengende fare for det-
te, yter fienden eller okkupasjonsmakten bistand mot Norge eller skader den nor-
ske forsvarsevnen.
På samme måte straffes den som skader forsvarsevnen til en stat som Norge er
alliert eller i kampfellesskap med.»
For grovt landssvik er strafferammen fengsel inntil 21 år, jf. straffeloven § 120.
Ved avgjørelsen av om landssviket er grovt, skal det særlig legges vekt på om
handlingen har hatt særlig alvorlige virkninger for Norge, om gjerningspersonen
tilhører de høyeste statsorganene eller om handlingen har medført tap eller fare
for tap av menneskeliv, jf. straffeloven § 112 bokstav a, c og d.
Forbund om landssvik er straffbart etter straffeloven § 127.
En konsekvens av denne avgrensningen var at deltakelse som sådan i militære
operasjoner mot norske styrker i væpnet konflikt i utlandet, ikke var straffbart
(Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt 7.8.4.2 side 131):
73
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
«Nr. 1: For disse handlingene – å gå i fiendens krigstjeneste mot Norge – finnes
det ingen alternative bestemmelser. Er situasjonen først anerkjent som krig eller
væpnet konflikt, vil handlinger utført som ledd i krigføringen heller ikke kunne
straffes som legemskrenkelser. Å rekruttere mannskaper til fremmed krigstjeneste
er imidlertid straffbart etter straffeloven 1902 § 133, som foreslås videreført i
§ 128.»
Enkelthandlinger begått som ledd i deltakelsen kan likevel etter omstendighetene
rammes av andre straffebud. For handlinger som begås av stridende uten privile-
gier vil straffelovens alminnelige straffebestemmelser få anvendelse i den
utstrekning de gjelder for handlinger begått i utlandet av norske borgere, for ek-
sempel straffebud mot drap, skadeverk, vold mv. Dette gjelder uavhengig av om
det dreier seg om en internasjonal eller ikke-internasjonal væpnet konflikt eller
opptøyer og kriminalitet. (…)
For stridende med privilegier er hovedregelen at handlinger som er begått under
en internasjonal væpnet konflikt, i tråd med humanitærretten, omfattes av
straffrihetsregelen for stridshandlinger. Dette gjelder også norske borgere som
deltar i militære operasjoner mot norske styrker, typisk for en fremmed stats hær.
I tilfeller hvor straffansvar er aktuelt vil det antakelig bli ansett som en straff-
skjerpende omstendighet dersom en norsk borger angriper norske eller allierte
militære styrker på oppdrag i utlandet.
Straffeloven § 155 annet ledd verner medlemmer av norske militære styrker som
tjenestegjør som vakt. Bestemmelsen antas å ha begrenset betydning for adgan-
gen til å straffe noen for angrep på norske styrker i utlandet. For det første er an-
takelig kun de som tjenestegjør som vakt beskyttet av bestemmelsen. For det an-
dre må det påvises at volden er påført for å påvirke vedkommende til å gjøre noe
eller unnlate å gjøre noe. Mer generelle angrep mot norske styrker i utlandet, for
eksempel som en protest mot Norges tilstedeværelse eller for å provosere frem en
norsk eller alliert tilbaketrekning, er neppe normalt tilstrekkelig.
Personell mv. som er involvert i fredsbevarende operasjoner i samsvar med FN-
pakten, kan være beskyttet mot angrep etter straffeloven § 105 om krigsforbrytel-
se mot humanitære innsatser eller kjennetegn. En fredsbevarende operasjon er
besluttet av FN i samsvar med FN-pakten og utføres under FNs kontroll, jf.
Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt 12.2.1.3 side 290. Fredsopprettende operasjoner
74
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
faller utenfor. Denne forskjellen beskrives nærmere slik (proposisjonen punkt
12.2.1.3 side 291):
«Beskyttelsen mot slike angrep består etter lovforslaget så lenge personellet eller
eiendelene har krav på den beskyttelse som gis sivile personer eller eiendom etter
folkeretten, dvs. folkerettens alminnelige regler om væpnede konflikter, eller etter
en overenskomst som er bindende for Norge, dvs. som Norge har ratifisert eller
tiltrådt. Personer som deltar i humanitært hjelpearbeid eller fredsbevarende ope-
rasjoner, og eiendom som brukes i de samme, er beskyttet så lenge de ikke deltar
eller anvendes direkte i fiendtligheter eller gir et effektivt bidrag til militære
aksjoner på noen side i konflikten, jf. tilleggsprotokoll I artikkel 13, 51, og 52
samt Genèvekonvensjon I artikkel 21, Genèvekonvensjon II artikkel 34 og Genè-
vekonvensjon IV artikkel 19.»
1.2. Deltagelse i militær virksomhed i væbnet konflikt
Det er ingen konkrete straffebud som rammer det å delta, eller å la seg rekruttere
til å delta, i væpnet konflikt eller annen militær virksomhet, verken i en annen
stats væpnede styrker eller en ikke-statlig styrke. Dette gjelder uavhengig av
styrkens folkerettslige status. Det er heller ikke forbudt å inngå forbund med
noen om å delta i væpnet konflikt.
En nå opphevet fullmaktslov fra 1937 ga myndighetene formelt sett adgang til å
forby noen her i riket å la seg verve til «fremmed krigstjeneste» for et land han
ikke er statsborger i, eller å reise fra Norge til et sådant land for å delta i «krig»
(lov 19. mars 1937 nr. 1 angående forholdsregler for å hindre deltakelse i krig i
fremmed land). Loven ble opprinnelig gitt i anledning den spanske borgerkrigen,
og omfatter dermed antakelig også ikke-internationale væpnede konflikter. Lo-
ven var en følge av et internasjonalt samarbeid med sikte på å «avverge den fare
for en almindelig europeisk konflikt som var opstått herved», jf. Ot.prp. nr. 10
(1937) side 1.
Fullmaktssoven ble vedtatt opphevet av Stortinget ved lov 19. juni 2009 nr. 74
som ledd i vedtakelsen av sluttføringen av straffeloven. I Ot.prp. nr. 22 (2008-
2009) punkt 16.13 side 483 uttalte departementet at loven har sin bakgrunn i mer
enn 60 år gamle historiske begivenheter og at loven på denne bakgrunn bør opp-
heves. Det ble videre uttalt at det uansett vil være nødvendig å konsultere Stor-
tinget hvis det skulle bli behov for en slik lov på ny, ettersom slike saker trenger
75
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
politisk avklaring. Fullmaktsloven ble opphevet ved lov 19. juni 2015 nr. 65 om
ikraftsetting av straffeloven § 2 nr. 4.
Straffeloven § 128 første punktum rammer deltakelse i og støtte til private orga-
nisasjoner av militær karakter. Kravet til organisasjon innebærer at mer spontane
sammenslutninger faller utenfor. Det er imidlertid på den annen siden ikke et
krav at organisasjonen besitter våpen eller annet militært utstyr, eller at de driver
militær trening. Bestemmelsen omfatter kun organisasjoner her i riket.
Den som danner, deltar i, rekrutterer medlemmer eller yter økonomisk eller an-
nen materiell støtte til en terrororganisasjon som har tatt skritt for å realisere for-
målet med ulovlige midler, vil kunne straffes etter straffeloven § 136 a. I to
dommer fra Oslo tingrett, henholdsvis 8. mai 2015 og 11. juli 2015, ble straffelo-
ven 1902 § 147 d (videreført som straffeloven § 136 a) anvendt på deltakelse i
den væpnede konflikten i Syria for organisasjonen ISIL. Dommene er ikke
rettskraftige.
Der vedkommende lar seg overtale til å delta i straffbare handlinger, herunder
stridshandlinger som skal utføres av stridende uten privilegier, vil dette etter om-
stendighetene også kunne rammes som inngåelse av forbund om ulike straffbare
handlinger (jf. herom afsnit 1.3 nedenfor).
Videre vil mottakelse av opplæring i metoder eller teknikker som er særlig egnet
til å utføre terrorhandlinger, kunne rammes av straffeloven § 136 bokstav d.
Stridende uten privilegier vil (…) ikke kunne påberope seg straffrihetsgrunnen
for lovlige stridshandlinger etter norsk rett. Det innebærer at dersom en slik per-
son begår stridshandlinger vil handlingene kunne rammes av de alminnelige
straffebestemmelsene i straffeloven, selv om handlingene i seg selv skulle være i
tråd med humanitærretten. Dersom handlingen også er å anse som et alvorlig
brudd på humanitærretten, vil den kunne straffes som krigsforbrytelse – tilsva-
rende som overfor stridende med privilegier. For eksempel kan stridshandlinger
som begås mens man gir inntrykk av å være sivil, være straffbare som svik etter
reglene om krigsforbrytelser, jf. første tilleggsprotokoll artikkel 37. Regelen er
gjennomført i norsk rett i straffeloven § 106 bokstav g. Bestemmelsen lyder slik:
76
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
«For krigsforbrytelse straffes den som i forbindelse med en væpnet konflikt […]
g) ved å forlede noen til å tro at de har rett til beskyttelse eller plikt til å gi beskyt-
telse i henhold til folkeretten og med den hensikt å svikte denne tilliten, dreper el-
ler sårer noen som tilhører motpartens borgere eller væpnede styrker»
Det vil likevel ofte være knyttet betydelig bevisproblematikk til handlinger be-
gått i uoversiktlige situasjoner i utlandet. (…)
Terrorbestemmelsene har en noe begrenset anvendelse i væpnet konflikt. I ikke-
internationale væpnede konflikter gjelder ikke terrorbestemmelsene for handlin-
ger foretatt av personer som handler på vegne av opprørsgrupper som er part i en
slik konflikt i henhold til annen tilleggsprotokoll artikkel 1, dersom ikke handlin-
gen samtidig er i strid med humanitærretten, som for eksempel ved drap av be-
skyttede personer. Dersom handlingen derimot er foretatt på vegne av en opp-
rørsgruppe i en ikke-internasjonal væpnet konflikt som definert i felles artikkel 3
(…), får terrorbestemmelsene likevel anvendelse selv om handlingen ikke er i
strid med humanitærretten (…).
Øvrige straffebestemmelser får derimot anvendelse både i situasjoner hvor op-
prørsgruppen som handlingen utføres på vegne av, er part i en konflikt etter Ge-
nèvekonvensjonerne felles artikkel 3, og der opprørsgruppen er part i en konflikt
etter annen tilleggsprotokoll artikkel 1.
1.3. Rekruttering til deltagelse i militær virksomhed
Det er straffbart å rekruttere noen til «militær virksomhet for en fremmed stat»,
jf. straffeloven § 128 annet punktum, som står i straffeloven kapittel 17 om vern
av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser. Bestem-
melsen rammer rekruttering her i riket til fremmed stats væpnede styrker, også
vennligsinnede og allierte. Rekruttering til militær virksomhet som retter seg mot
nasjonale interesser som Norges selvstendighet, virksomheten til viktige sam-
funnsinstitusjoner og landssvik, rammes av andre lovbestemmelser.
Straffeloven § 128 annet punktum viderefører og utvider straffansvaret etter
straffeloven 1902 § 133. Sistnevnte bestemmelse hang saklig sammen med full-
maktsloven fra 1937, som hjemlet adgang for Kongen til å utferdige forbud mot
at noen her i riket lot seg verve til fremmed krigstjeneste (…). Fullmaktsloven
77
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ble opphevet ved lov 19. juni 2015 nr. 65 om ikraftsetting av straffeloven § 2 nr.
4.
Rekruttering til militær virksomhet mot Norge kan omfattes av medvirkningsan-
svaret etter ulike bestemmelser i straffeloven kapittel 17, for eksempel §§ 111,
115 og 119. Rekruttering av medlemmer til en privat, militær organisasjon i Nor-
ge rammes av straffeloven § 128 første punktum. (…)
Straffeloven § 128 annet punktum gjelder rekruttering til «militær virksomhet».
Slik virksomhet kan bestå av så vel regulær kamptjeneste som hjelpefunksjoner,
for eksempel militær sanitetstjeneste, jf. Matningsdal og Bratholm, Straffeloven
kommentarutgave: Anden del. Forbrydelser (1995) side 174-175 om begrepet
«fremmed Krigstjeneste» i straffeloven 1902 § 133. Vilkåret om at sanitetstjene-
sten må være militær, innebærer at sivil humanitær virksomhet faller utenfor. Det
er derimot ikke et krav at det foregår kamphandlinger når vervingen skjer, og hel-
ler ikke at faktisk deltakelse i kamphandlinger fremtrer som sannsynlig.
Vilkåret om at virksomheten må være «for en fremmed stat», innebærer en av-
grensning mot styrker, organisasjoner eller grupper som ikke opptrer på en stats
vegne, for eksempel ved opprør mot en sittende regjering. Straffeloven § 128 an-
net punktum rammer også medvirkning, jf. straffeloven § 15. Strafferammen er
bot eller fengsel inntil 3 år.
I den grad terrorbestemmelsene kommer til anvendelse i en aktuell konfliktsi-
tuasjon, vil rekruttering til tjeneste for en væpnet styrke kunne rammes av straffe-
loven § 136 a, dersom styrken regnes som en terrororganisasjon. Rekruttering til
å begå en terrorhandling kan rammes av straffeloven § 136 bokstav b, eventuelt
av terrorforbundsbestemmelsen i straffeloven § 133.
Hvor terrorbestemmelsene ikke er aktuelle oppstiller ikke straffeloven et generelt
forbud mot rekruttering til deltakelse i væpnet konflikt for en ikke-statlig væpnet
styrke.
En annen sak er at de fleste stridshandlinger som foretas av personer som ikke
nyter immunitet mot straffeforfølgelse (stridende uten privilegier), vil være
straffbare etter norsk rett. Rekruttering kan derfor etter omstendighetene rammes
78
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
som medvirkning til overtredelse av visse straffebud, eventuelt som inngåelse av
forbund om å begå visse straffbare handlinger, for eksempel drap, jf. straffeloven
§ 179. Rekrutteringen kan muligens også rammes som forbund om å begå alvor-
lige straffbare handlinger dersom styrken anses som en organisert kriminell
gruppe, jf. straffeloven § 198, men et slikt tilfelle ligger ikke i kjernen av be-
stemmelsens anvendelsesområde. Endelig kan rekruttering etter omstendighetene
også rammes av oppviglerbestemmelsen i straffeloven § 183, som oppfordring til
å begå straffbare handlinger.
1.4. Overvejelser om lovændringer
1.4.1. Høringsnotatet fra 2014
Det norske justitsministerium sendte den 4. juli 2014 et høringsnotat om forslag
om kriminalisering av visse handlinger knyttet til væpnet konflikt (fremmedkri-
gere) i høring hos relevante myndigheder og organisationer mv. Høringsfristen
udløb den 3. oktober 2014. Høringssvarene blev løbende offentliggjort på inter-
nettet. Om resultatet af denne høring fremgår følgende af statusrapport af 22. sep-
tember 2015 for opfølgning på handlingsplan mod radikalisering og voldelig eks-
tremisme af juni 2014:
”Høringsnotat om kriminalisering av visse handlinger knyttet til væpnet konflikt
(fremmedkrigere) ble sendt på høring 4. juli 2014. Høringsfristen gikk ut 3. okto-
ber samme år. Formål med lovforslaget er å forhindre terrorisme mot Norge begått
av returnerte fremmedkrigere samt støtte opp under humanitærretten (tidligere og-
så betegnet som krigens folkerett). Forslag i høringsnotatet er: 1) Kriminalisering
av ulovlig deltakelse i væpnet konflikt, 2) Rekruttering til ulovlig deltakelse i
væpnet konflikt og 3) Angrep på norske og allierte styrker i internasjonale opp-
drag.
Generelt om høringen kan det sies at lovforslag nr. 2 og særlig nr. 3 har fått
bred støtte. Departementet fikk i alt 18 høringssvar med realitetsmerknader, og det
er delte meninger om forslagene, særlig forslag nr. 1. I grove trekk fikk forslagene
støtte fra politi og påtalemyndighet som bl.a. vektlegger muligheten for å hindre
fremmedkrigervirksomhet. Røde Kors er på prinsipielt grunnlag negative til lov-
forslagene. Etter deres syn innebærer reglene at bare deltakelse av stridende uten
privilegier kriminaliseres, og at lovforslaget derved favoriserer en eller noen
grupperinger i en væpnet konflikt. Forsvarsdepartementet frykter at kriminalise-
ring av deltakelse av stridende uten privilegier vil fjerne deres incitament til å føl-
ge humanitærretten som norske soldater er underlagt. Norske soldater må også
følge menneskerettskonvensjoner som Norge er part i.
79
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Flere høringsinstanser har vært bekymret for at lovforslaget er objektivt utfor-
met og således rammer uansett om innsatsen kan anses som «aktverdig» eller ik-
ke. Riksadvokaten, Etterretningstjenesten, Generaladvokaten og Forsvarets høy-
skole foreslo at deltakerforbudet skulle gjelde for områder/konflikter/grupper re-
gjeringen hadde bestemt at det skulle gjelde for (etter mønster av fullmaktsloven
fra 1937).
Deltakelse i ISIS rammes av gjeldende straffebestemmelser om terrorhandlin-
ger.”
1.4.2. Lovforslaget fra 2015
Den norske regering fremsatte den 18. december 2015 et lovforslag om ændring
af straffeloven med undertitlen ”militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.”
(prop. 44 L (2015-2016)). Om lovforslagets hovedindhold fremgår bl.a. følgende
af lovforslagets bemærkninger (pkt. 1):
”Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i
straffeloven som tar sikte på å motvirke at privatpersoner deltar i stridshandlinger
i en væpnet konflikt. Personer som returnerer til Norge voldelig radikalisert og
med stridserfaring fra væpnet konflikt, kan ha økt evne og vilje til å utføre alvorli-
ge voldshandlinger her.
For det første foreslås å kriminalisere angrep begått av norske borgere eller
personer bosatt i Norge, mot norske militærstyrker. Også angrep på styrker fra an-
dre land som deltar i en internasjonal operasjon sammen med norske styrker, vil
rammes. Inngåelse av forbund knyttet til slike angrep skal også rammes som en
straffbar form for forberedelse.
For det andre foreslås å kriminalisere militær deltakelse i væpnet konflikt i ut-
landet, med mindre den stridende kan anses for å ha privilegier etter humanitær-
retten, eller deltakelsen skjer på vegne av en statlig styrke. Ulike typer forberedel-
ser til slik deltakelse, herunder utreise til konfliktområder, vil kunne være straff-
bart som følge av at forsøksansvaret utvides. Forbudet er ment å være rettet mot
norske borgere og personer bosatt i Norge.
Endelig foreslås å kriminalisere rekruttering til ulovlig militær deltakelse i
væpnet konflikt.”
Angreb på norske og allierede styrker
Mod lovforslaget foreslås bl.a. følgende nye bestemmelser om angreb på norske
og allierede styrker:
Ӥ 120 a
Angrep på norske og allierte styrker
Med fengsel inntil 10 år straffes den som rettsstridig bærer våpen eller deltar i mi-
litær operasjon mot norske militære styrker. På samme måte straffes den som
foretar slik handling mot militære styrker som deltar i en internasjonal operasjon
sammen med norske styrker.
80
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
§ 120 b
Grovt angrep på norske og allierte styrker
Grovt angrep på norske og allierte styrker straffes med fengsel inntil 15 år. Ved
avgjørelsen av om angrepet er grovt, skal det særlig legges vekt på om det har hatt
særlig alvorlige virkninger for norske eller allierte styrker, om det er gjennomført
ved en organisert væpnet aksjon og om det har medført tap eller fare for tap av
menneskeliv.”
Forslaget til disse bestemmelser er ledsaget af følgende specielle bemærkninger:
”Til ny § 120 a
Første punktum
rammer den som bærer våpen eller deltar i militær operasjon mot
norske militære styrker.
Bestemmelsen er primært ment å ramme handlinger begått i utlandet. Anven-
delse på norsk territorium er likevel ikke utelukket hvis vilkårene for øvrig skulle
være oppfylt, men dette antas å være lite praktisk. Bestemmelsen skal i så fall ikke
anvendes i konkurrens med straffeloven §§ 119 og 120 om landssvik.
Bestemmelsen er ikke begrenset til væpnede konflikter. Også der norske styr-
ker for eksempel deltar i stabiliserende oppdrag på vegne av lokale styresmakter,
eller bidrar med bistand, opplæring eller sikkerhet til en stat som opplever uro og
opptøyer, vil de være vernet av bestemmelsen. Kravet om at gjerningspersonen
må bære våpen eller delta i militær operasjon mot norske styrker, vil likevel med-
føre at bestemmelsen sjelden vil få anvendelse der norske styrker er tilstede under
stabile samfunnsforhold. I slike tilfeller vil eventuelle voldshandlinger likevel
kunne være straffbare etter andre straffebud.
Med «militære styrker» siktes det i hovedsak til soldater, men alt personell som
hører til styrkebidraget vil være omfattet, herunder de som har oppgaver knyttet til
logistikk, sanitet, feltsykehus mv.
Det er et vilkår at angrepet eller deltakelsen er «rettsstridig». Det innebærer
blant annet at den som for eksempel uten tilknytning til Norge deltar i militær
operasjon mot norske styrker i en væpnet konflikt i utlandet, ikke vil rammes av
bestemmelsen. Kun den som regnes som norsk etter straffeloven § 5 første ledd,
skal rammes av bestemmelsen. Det kan også tenkes andre handlinger som må an-
ses rettmessige selv om de i utgangspunktet rammes av bestemmelsens ordlyd el-
ler medvirkeransvaret, jf. straffeloven § 15. Eksempel på dette kan være helseper-
sonell som primært hjelper sivilbefolkningen. At noen derimot måtte føle en mo-
ralsk forpliktelse til å gripe til våpen mot norske styrker, er ikke relevant i retts-
stridighetsvurderingen.
Vilkårene «bærer våpen» eller «deltar i militær operasjon mot» er alternative
og viderefører vilkårene i straffeloven 1902 § 86 første ledd nr. 1. Våpen omfatter
både skytevåpen, sprengstoff og annet. Det kreves ikke at våpen faktisk er brukt i
et angrep. Det alternative vilkåret om «militær operasjon» er noe snevrere enn
«militær virksomhet», slik dette er brukt blant annet i lovforslaget til straffeloven
§ 145, ved at det må dreie seg om en mer konkret operasjon mot eller angrep på
de aktuelle styrkene. Dette må sees i lys av at bestemmelsen – i motsetning til for-
slaget til straffeloven § 145 – kan komme til anvendelse også utenfor væpnet kon-
flikt. Det er likevel ikke et krav at angrepet må skje i regi av en regulær militær
81
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
styrke, kun at arten og intensiteten i angrepet har militært omfang, karakter eller
formål, for eksempel bruk av skytevåpen og sprengstoff for å ramme de aktuelle
styrkenes operative evne. Dette i motsetning til mer alminnelig voldsutøvelse,
som må vurderes etter andre straffebud.
Det er dessuten et krav etter dette vilkåret at vedkommende «deltar» i ope-
rasjonene. Hva som omfattes må bero på en konkret vurdering. I utgangspunktet
er siktemålet å ramme den som direkte deltar i stridighetene, for eksempel ved
bruk av våpen eller sabotasje. Den som bidrar med støttefunksjoner som å sørge
for mat og klær eller utføre ulike transportoppdrag, kan eventuelt rammes av
medvirkningsansvaret, jf. straffeloven § 15. Det samme kan gjelde den som bidrar
med økonomisk støtte, opplysninger, etterretning, spionasje eller andre handlinger
for å lette eller tilskynde militære operasjoner mot norske styrker. Også det å yte
bistand til eller slutte seg til grupper som skal angripe norske styrker, kan rammes
som medvirkning. Medvirkningsansvaret står på egne ben. Det er i utgangspunktet
ikke et krav at hovedgjerningen innebærer en overtredelse av det aktuelle straffe-
budet. For en norsk borger vil det således kunne være straffbart å medvirke til en
militær operasjon som forestås av utlendinger, selv om ingen av utlendingene
rammes av forslaget til straffeloven § 120 a.
Bestemmelsen forutsettes, på samme måte som landssvikbestemmelsen i straf-
feloven § 119, å komme til anvendelse uansett om gjerningspersonen har status
som stridende med privilegier eller ikke. I sistnevnte tilfelle vil angrepet også
kunne utløse et straffansvar etter alminnelige straffebestemmelser. (…)
Annet punktum
foreskriver det samme vernet for styrker som deltar i inter-
nasjonale operasjoner sammen med norske soldater. Når norske styrker deltar i en
internasjonal operasjon, kan angrep på andre deltakende styrker være tilnærmet
like illojalt som angrep på egne styrker. Det er likevel en forutsetning for straf-
fansvar ved angrep på andre staters styrker, at gjerningspersonen kjenner til de
norske soldatenes deltakelse i operasjonen eller innsatsen. På den annen side er
det ikke et krav at det var norsk tilstedeværelse blant dem som ble utsatt for
angrep.
Vilkåret «deltar i en internasjonal operasjon sammen med norske styrker» av-
viker fra det som følger av straffeloven § 119 annet ledd, ettersom internasjonale
militære operasjoner kan være aktuelt i mange tilfeller hvor de deltakende statene
formelt sett ikke vil kunne sies å utgjøre en allianse eller et kampfellesskap. Hva
Norge må bidra med i operasjonen for at andre lands styrker skal være vernet, be-
ror på en konkret vurdering. Deltakelsen må i hvert fall gå utover politisk støtte.
Normalt må det kreves at Norge bidrar med personell, og det vil være for fjernt
hvis norske styrker kun bidrar med analyser eller etterretning fra Norge. Derimot
vil allerede én eller noen få soldater på en base eller personell på et feltsykehus
kunne være tilstrekkelig, dersom de er tilstede i det landet eller området operasjo-
nen foregår.
Det vises til nærmere redegjørelse i punkt 4.4.
Til ny § 120 b
Første punktum
slår fast at grove angrep på norske og allierte styrker som nevnt i
straffeloven § 120 a, skal straffes med fengsel inntil 15 år.
Annet punktum
presiserer hvilke forhold som kan bidra til å gjøre handlingen
grov.
82
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
For øvrig vises det til særmerknadene til straffeloven § 120 a.”
Af de almindelige bemærkninger, som der henvises til i de citerede specielle be-
mærkninger, fremgår bl.a. følgende:
”4.4.
Departementets vurdering
I tråd med utviklingen med økt norsk militær deltakelse i utlandet fastholder de-
partementet sitt syn om at det er behov for en regel tuftet på lojalitetsplikt til sitt
eget land og egne soldater, også der soldatene tjenestegjør i utlandet. Bred støtte
fra høringsinstansene underbygger dette. Selv om en rekke straffebud vil kunne
være aktuelle i en slik situasjon, vil de ikke fullt ut dekke det straffverdige i å
kjempe mot egen stats militære styrker.
En slik regel foreslås i straffeloven kapittel 17, jf. forslaget til §§ 120 a og
120 b. Som i høringsnotatet foreslår departementet ikke å utvide landssvikbegre-
pet. De nye reglene bygger likevel på tilsvarende hensyn som landssvikbestem-
melsene (…).
Sett i lys av forslaget om en ganske vidtfavnende straffebestemmelse som
rammer deltakelse i væpnet konflikt, jf. forslaget til straffeloven § 145, mener de-
partementet at det vil være tilstrekkelig med et forholdsvis spisset vern for «mili-
tære styrker». Angrep på andre yrkesgrupper enn soldater, typisk personer som ut-
fører ulike typer av støttefunksjoner eller deltar i ikke-militære oppdrag, slik som
politi og helsearbeidere, vil dermed i utgangspunktet ikke være beskyttet av be-
stemmelsen. Også slike grupper kan likevel etter omstendighetene utgjøre en del
av norske «militære styrker». For øvrig vil angrep kunne rammes av alminnelige
straffebestemmelser, herunder den foreslåtte straffebestemmelsen rettet mot delta-
kelse i væpnet konflikt. I særlige tilfeller vil straffebestemmelser som rammer
krigsforbrytelser, kunne komme til anvendelse, jf. straffeloven kapittel 16.
Reglenes formål tilsier at de først og fremst skal beskytte norske styrker. De-
partementet fastholder likevel at også utenlandske styrker i noen tilfeller bør være
beskyttet. Slik internasjonale militære operasjoner ofte organiseres i dag, foreslås
også vernet styrker fra en stat som deltar i en slik operasjon sammen med norske
styrker. Departementet har forståelse for synspunktet om at et krav til kunnskap
om Norges deltakelse, kan utnyttes som en bortforklaring for gjerningspersonen
for å slippe straffansvar. Det er imidlertid ikke angrep på millitære styrker gene-
relt som skal kriminaliseres. Det klanderverdige som straffebestemmelsen tar sikte
på å ramme, er nettopp forsettet om å skade soldater fra eget land eller fra dets al-
lierte eller samarbeidsparter. Det fordrer at gjerningspersonen kjenner til norske
soldaters deltakelse i den aktuelle operasjonen.
Det forutsettes at forslaget til straffeloven § 120 a vil ramme angrep fra norske
borgere og personer som er hjemmehørende i Norge, også i tilfeller hvor de skulle
være stridende med privilegier. Departementet legger til grunn at den folkerettsli-
ge regelen om straffrihet for lovlige stridshandlinger begått av stridende med pri-
vilegier, ikke er til hinder for å rette straff mot egne borgere og personer bosatt
her, som tar til våpen mot styrker fra eget land. Også landssvikbestemmelsen
rammer stridende med privilegier i lignende situasjoner.
Ved dette lovforslaget gis for så vidt norske og allierte soldater et vern utover
det som følger av humanitærretten. Formålet er imidlertid ikke å gi denne gruppen
83
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
soldater et generelt sterkere vern enn andre soldater, men å ramme den illojaliteten
som angrep fra egne landsmenn utgjør. Forslaget innebærer ikke et generelt unn-
tak fra humanitærrettslige prinsipper om at det bør stilles like krav til begge sider i
en konflikt, men krever av nordmenn at de ikke kjemper mot eget lands styrker. Et
slikt krav følger allerede av landssvikbestemmelsen for så vidt gjelder krig, okku-
pasjon mv. Departementet har vanskelig for å se hvorfor norske styrker i uten-
landsoperasjoner ikke bør være vernet av et tilsvarende strengt straffansvar, slik
de vil være etter forslaget.
Forslaget til straffeloven § 120 a rammer den som «bærer våpen eller deltar i
militær operasjon mot» militære styrker. Dette viderefører vilkårene i landssvik-
bestemmelsen i straffeloven 1902 § 86 første ledd nr. 1.
Det følger av straffelovens hovedregel at medvirkning er straffbart, jf. § 15, og
det foreslås ingen unntak for dette i lovforslaget. Det betyr blant annet at kravene
til gjerningspersonens tilknytning til Norge, og til kunnskap om at vedkommende
medvirker til et angrep på norske eller allierte styrker, også gjelder for den som
medvirker. Medvirkning kan være både fysisk og psykisk. Ulike former for finan-
siell bistand kan også rammes.
Forslaget inneholder en uttrykkelig rettsstridsreservasjon. Den er ment å gi ut-
trykk for at straffebudet ikke skal omfatte alt som kan synes å rammes av ordly-
den. For eksempel skal ikke utlendinger rammes av bestemmelsen, ettersom den
innebærer et særskilt strafferettslig vern begrunnet i den lojalititet norske personer
bør ha til norske militære styrker. Væpnede angrep begått av utledninger vil like-
vel kunne rammes av andre straffebud. Rettsstridsreservasjonen kan også begren-
se medvirkningsansvaret, jf. straffeloven § 15. Dette gjelder for eksempel perso-
ner som har et legitimt formål med handlinger som ellers kunne vært omfattet av
et medvirkeransvar, for eksempel helsearbeidere som primært bistår sivilbefolk-
ningen i et konfliktområde.
Forslaget i høringsnotatet om å kriminalisere forbund om angrep på blant annet
norske styrker, opprettholdes også, jf. forslaget til tilføyelse av straffeloven ny
§ 120 a i straffeloven § 127. Det vises til at også forbund om landssvik er straff-
bart etter denne bestemmelsen. Departementet ser forbund som en særskilt kvalifi-
sert forberedelseshandling, som er klart straffverdig. Kriminalisering av forbund
om angrep på norske styrker kan dessuten gjøre det mulig å gripe inn på et tidlig
stadium, kanskje allerede før personene forlater Norge, eller i det minste før de
kommer frem til et sted der norske og allierte soldater er med i en internasjonal
operasjon.
Som fremhevet av
riksadvokaten
taler både strafferettslige hensyn, integre-
rings- og identitetsmessige hensyn, samt befolkningens alminnelige rettsfølelse,
for at det reageres strengt i situasjoner som rammes av forslaget. Departementet
fastholder på denne bakgrunn de strafferammer som ble foreslått i høringsnotatet.
Det vil si at strafferammen i ny § 120 a foreslås satt til fengsel inntil 10 år, og at
det foreslås en høyere strafferamme på fengsel inntil 15 år for grov overtredelse i
ny § 120 b. Strafferammen for forbund om ulike lovbrudd etter straffeloven § 127,
er fengsel inntil 6 år.”
84
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Deltagelse i militær virksomhed i væbnet konflikt i udlandet
Endvidere foreslås følgende nye bestemmelse om deltagelse i militær virksomhet
i væbnet konflikt i udlandet:
Ӥ 145
Deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt i utlandet
Den som på rettsstridig måte deltar i militær virksomhet i en væpnet konflikt i ut-
landet, straffes med fengsel inntil 6 år, med mindre vedkommende deltar på vegne
av en statlig styrke.
Den som har forsett om å fullbyrde et lovbrudd som nevnt i første ledd, og påbe-
gynner sin reise til området eller foretar andre handlinger som legger til rette for
og peker mot gjennomføringen, straffes for forsøk. Forsøket straffes mildere enn
fullbyrdet overtredelse. § 16 annet ledd gjelder tilsvarende.”
Forslaget til denne bestemmelse er ledsaget af følgende specielle bemærkninger:
”Til ny § 145
Første ledd
kriminaliserer militær deltakelse i væpnet konflikt i utlandet, med
noen begrensninger. Væpnet konflikt må avgrenses nedad mot interne uroligheter,
opptøyer mv., jf. annen tilleggsprotokoll artikkel 1 nr. 2. (…)
Vilkåret «militær virksomhet» skal forstås på samme måte som i straffeloven
§ 128 annet punktum og forslaget til straffeloven § 146 (…). For eksempel sivil
sanitetstjeneste faller dermed utenfor. Det er ikke nødvendig å bevise at gjer-
ningspersonen konkret har tatt aktivt del i stridigheter, eller for øvrig handlet slik
at han var et lovlig mål etter humanitærretten. Innholdet i vilkåret er nærmere ut-
dypet i punkt 6.4.5.
Rettsstridsreservasjonen indikerer at ikke alle forhold som oppfyller vilkårene,
rammes. Et slikt eksempel kan være der en person hindres mot sin vilje fra å forla-
te en væpnet styrke. Det kan også forstås som en henvisning til straffrihetsregler,
slik som nødrett og nødverge.
Rettsstridsreservasjonen innebærer for så vidt også en henvisning til forbehol-
det i straffeloven § 2 om folkerettslige begrensninger. Dette omfatter blant annet
unntak som følger av humanitærretten. Det innebærer at deltakelse av stridende
med privilegier skal være straffritt. Som stridende med privilegier anerkjennes
foruten medlemmer av en stats hær, medlemmer av visse organiserte motstands-
bevegelser og deltakere i spontan motstand mot invasjon (…).
Unntaket for deltakelse på vegne av en statlig styrke er således myntet på del-
takere som ikke anses å ha privilegier etter humanitærretten. Det vil i første rekke
si statlige styrker i ikke-internasjonale væpnede konflikter. Men unntaket dekker
også andre deltakere som i en internasjonal eller ikke-internasjonal væpnet kon-
flikt deltar på vegne av en statlig styrke, for eksempel i egenskap av å være ansatt
i private sikkerhetsselskaper som driver vakthold av militære mål, på kontrakt
med eller på oppdrag fra de aktuelle styrkene.
Anvendelsesområdet til første ledd er etter ordlyden begrenset til utlandet. Det-
te må i utgangspunktet forstås som en henvisning til områder som ikke faller inn
under straffeloven § 4. Bestemmelsen gjelder i utgangspunktet for handlinger be-
85
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
gått av norske statsborgere og personer bosatt her (…). Om mulige unntak se
punkt 6.4.6 over.
Påtale skal bare reises om «allmenne hensyn» taler for det, jf. straffeloven § 5
siste ledd. Hva som skal anses som allmenne hensyn må bero på en konkret vur-
dering, jf. redegjørelsen i punkt 6.4.3. Påtalemyndigheten skal foreta en objektiv
vurdering av saken. Rene politiske vurderinger av om lovbryteren kjempet for en
aktverdig sak, er ikke relevant for påtalemyndighetens vurdering av påta-
lespørsmålet. Vurderingen er ikke gjenstand for overprøving av domstolene.
Annet ledd første punktum
inneholder et utvidet forsøksansvar som rammer den
som planlegger eller forbereder lovstridig deltakelse i væpnet konflikt, eksempli-
fisert ved «reise», og som har foretatt handlinger som tydeliggjør at slik planleg-
ging eller forberedelse skjer.
Gjerningspersonen må ha utvist forsett – han må ha bestemt seg for å delta i en
væpnet konflikt. At han har bestemt seg for å dra til et konfliktområde er i ut-
gangspunktet ikke tilstrekkelig. Forsettet må knytte seg til gjerningsbeskrivelsen i
første ledd. Er forsettet å slutte seg til en stats styrker, eller styrker som opptrer på
vegne av en stat, dreier det seg ikke om forberedelser til en straffbar handling.
Dreier planene seg om å delta i sivil sanitetsvirksomhet, vil vilkåret om «militær
deltakelse» ikke være oppfylt. På den annen side kreves det ikke at det er tatt en
beslutning om alle detaljer ved den lovstridige deltakelsen, for eksempel om gjer-
ningspersonen skal være sjåfør ved fronten eller utføre stridshandlinger.
Sammenlignet med vilkårene for å straffe noen for forsøk etter den alminnelige
regelen i straffeloven § 16, kreves det etter forslaget mindre grad av nærhet mel-
lom de foretatte handlingene og det forestående lovbruddet. Siden det er et vilkår
for straffbar deltakelse at den skjer i utlandet, vil straffbart forsøk i form av forbe-
redelser kunne være et praktisk lovbrudd før utreise fra Norge. I så fall skal påtale
skje etter hovedregelen i straffeprosessloven § 62 a.
Det mest sentrale momentet for vurderingen av hvor grensen for straffbar for-
beredelse går, vil være hva som er foretatt sett i sammenheng med hva den hand-
lende har forsett om å gjennomføre. Det kreves at foretatte handlinger «legger til
rette for» og «peker mot» gjennomføringen. Med dette krever forslaget at gjer-
ningspersonen må ha foretatt reelle og alvorlige forberedelser med sikte på å delta
militært i væpnet konflikt i utlandet.
Dokumentasjon på hva vedkommende planlegger vil være egnet til å bedømme
om den samlede handlemåten peker mot et lovbrudd. Slik dokumentasjon kan fo-
religge ved nedskrevne notater som gir uttrykk for gjennomføringsplanen, flybil-
letter, reiserute og kart, informasjon om kost og losji under oppholdet, samt ulike
stridsteknikker. Andre bevis kan være uttalelser vedkommende har kommet med
til andre impliserte, samarbeid med andre impliserte, herunder med noen som dri-
ver rekrutteringsvirksomhet eller som representerer en væpnet gruppe i konflikt-
området, avtaler som er gjort med et «mottaksapparat» knyttet til reisemålet, eller
andre tiltak for å tilrettelegge eller organisere deltakelsen.
At handlemåten må legge til rette for ulovlig militær deltakelse i væpnet kon-
flikt, betyr at den til en viss grad må være hensiktsmessig og av en viss betydning
for lovbruddet som skal begås. Reiseplaner til Tyrkia er i utgangspunktet ikke til-
strekkelig alene, selv om dette i og for seg er et vanlig utgangspunkt for videre
reise inn i for eksempel Syria eller Irak. Dersom vedkommende har påbegynt rei-
86
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
sen med fullbyrdelsesforsett, vil derimot straffansvar etter omstendighetene kunne
inntre.
Dersom vilkårene for straff etter § 145 annet ledd er oppfylt, skal forholdet
straffes som forsøk etter straffeloven § 16. Det innebærer at straffen skal være
mildere enn for en fullbyrdet overtredelse av første ledd, dvs. fengsel i 6 år, jf.
§ 145
annet ledd annet punktum.
Utmålingen må imidlertid bero på en konkret
vurdering hvor relevante faktorer vil være hvor langt planleggingen har kommet,
hvor fast forsettet om å delta i væpnet konflikt er og hva slags militær deltakelse
forsettet omfatter.
Annet ledd tredje punktum
foreskriver at adgangen til straffri tilbaketreden fra
forsøk etter straffeloven § 16 annet ledd, skal gjelde tilsvarende for forberedelses-
ansvaret etter første punktum.
Medvirkning til forberedelse er straffbart, jf. straffeloven § 15.
Det vises til nærmere redegjørelse i punkt 6.4.”
Af de almindelige bemærkninger, som der henvises til i de citerede specielle be-
mærkninger, fremgår bl.a. følgende:
”6.4.
Departementets vurdering
6.4.1 Forslag og bakgrunn
Departementet foreslår å kriminalisere militær deltakelse i væpnede konflikter i
utlandet, av personer som verken har status som stridende med privilegier etter
humanitærretten, eller kjemper på vegne av en stat, jf. forslaget til straffeloven ny
§ 145. Forbudet foreslås gitt anvendelse på militær deltakelse i både internasjona-
le og ikke-internasjonale konflikter. Forbudet er ment rettet mot norske borgere og
personer bosatt i Norge.
Det sentrale formålet er å hindre at personer drar ut som fremmedkrigere og
kommer tilbake voldelig radikaliserte og som en mulig trussel mot sikkerheten i
Norge. Men det er også et mål å hindre at norske statsborgere eller personer bosatt
her skal delta i væpnet konflikt i utlandet som stridende uten privilegier, eller uten
å slutte seg til en stats hær.
Det er riktig at straffeloven § 136 a, om kvalifisert deltakelse i terrororgani-
sasjoner, vil kunne ramme deltakelse i væpnet konflikt for mange svært brutale og
radikaliserende miljøer. Samtidig synes brutaliteten også å være utbredt i andre
organisasjoner som nok vil falle utenfor bestemmelsen.
Terrorbestemmelsene kommer i stor grad til anvendelse i en væpnet konflikt
(…). Det kan likevel være vanskelig å skulle føre bevis som oppfyller vilkårene
etter disse bestemmelsene, og det gjelder særlig i en konfliktsituasjon. Forslaget
om å kriminalisere deltakelse i væpnet konflikt utelukker uansett ikke at reglene
om terrorlovbrudd kan komme til anvendelse (…).
Forslaget fra Røde Kors om å kriminalisere kvalifisert medlemsskap i grupper
som begår folkemord, forbrytelser mot menneskeheten eller krigsforbrytelser, vil
ramme både stridende uten privilegier og stridende med privilegier. Det kan der-
med gi også stridende uten privilegier et incitament til å følge humanitærretten.
Samtidig fremstår det som ytterst krevende å strafforfølge noen for overtredelse
av en slik bestemmelse. Langt på vei vil man støte på de samme begrensninger
som ved strafforfølgningen av overtredelser av alminnelige straffebud, herunder
87
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
straffeloven § 136 a om aktiv deltakelse i terrororganisasjoner. Idet siktemålet
med forslaget her er en effektiv bestemmelse om deltakelse i militær virksomhet i
en væpnet konflikt, ser departementet derfor ikke forslaget om å kriminalisere
kvalifisert medlemsskap i grupper som begår folkemord mv. som et like praktisk
alternativ. Men eventuelle holdepunkter for at deltakelsen har skjedd i grupper
som begår krigsforbrytelser mv., eller fravær av slike holdepunkter, vil være rele-
vant i vurderingen av om allmenne hensyn tilsier påtale, jf. straffeloven § 5 og
punkt 6.4.3 nedenfor.
Allerede i dag vil de fleste stridshandlinger begått i en væpnet konflikt i utlan-
det, av personer som ikke har status som stridende med privilegier etter humani-
tærretten, kunne strafforfølges i Norge etter alminnelige straffebud. Det er likevel
utfordrende å føre bevis for konkrete enkelthandlinger som foretas i en uoversikt-
lig konfliktsituasjon i utlandet. En regel som foreslås vil kunne bidra til å effekti-
visere strafforfølgningen av nordmenn som foretar allerede ulovlige stridshand-
linger i utlandet. Forbudet vil dessuten gi klart uttrykk for at samfunnet ikke ak-
septerer at nordmenn reiser til utlandet for å delta i grove voldshandlinger i en
væpnet konflikt. Det kan ikke utelukkes at et nytt forbud vil kunne oppfattes nega-
tivt av enkelte grupper i samfunnet. Etter departementets syn er det likevel ikke et
alternativ å la den strafferettslige reguleringen i praksis åpne for at personer kan
reise til konfliktområder, begå eller bidra til alvorlige voldslovbrudd der, og siden
returnere til Norge som en sikkerhetsrisiko, samtidig som de kun i liten grad risi-
kerer straff. Forslaget til straffeloven ny § 145 tar derfor både sikte på å motvirke
at noen reiser ut med slikt formål, og på å effektivisere strafforfølgningen av de
som måtte returnere fra deltakelse i væpnet konflikt.
6.4.2 Objektiv utforming
Departementet har vurdert som et alternativ til et generelt forbud mot deltakelse i
væpnet konflikt, et forbud begrenset til grupper, konflikter eller områder som
regjeringen peker ut (…). Dette ville åpnet for begrenset anvendelse av forbudet i
tråd med det praktiske behovet til enhver tid. På den annen side kunne en slik re-
gel bidratt til internasjonalt press mot regjeringen om bruk eller ikke-bruk av for-
budet. Hvordan et slikt forbud forvaltes av regjeringen ville også kunne ha utilsik-
tede eller uønskede signalvirkninger nasjonalt og internasjonalt. En begrensning
av forbudet til visse grupper, kunne nok i mange tilfeller unntatt den som kjemper
for en «aktverdig sak» fra straffansvar. På den annen side kan det være delte me-
ninger om hvilke grupper som kjemper for en «aktverdig sak». Selv om det skulle
være enighet om at en gruppering kjemper en aktverdig kamp, kan gruppens ka-
rakter endres over tid. Dessuten vil de enkelte stridshandlingene uansett kunne
være straffbare etter andre straffebud, uansett hvilket formål de er foretatt med
sikte på. En begrensning til enkelte områder eller konflikter ville heller ikke hin-
dret forbudet i å ramme noen som kjemper for en «aktverdig sak». På den samme
slagmarken kan det være grupperinger som har mer «aktverdige formål» enn an-
dre.
Departementet har kommet til at et forbud mot deltakelse i væpnet konflikt, må
utformes etter mest mulig objektive kriterier. Forbudet kan dermed i noen tilfeller
komme til å ramme stridsdeltakelse som noen vil betrakte som «aktverdig». Etter
departementets syn er det likevel ikke et alternativ å forsøke å utforme forbudet
slik at «aktverdig» stridsdeltakelse unntas. Det kan ikke være avgjørende for dom-
88
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
stolenes vurdering av om et tilfelle av deltakelse i væpnet konflikt er straffbart,
om deltakelsen har skjedd på vegne av en sak mange kan sympatisere med. Des-
suten vil konkrete stridshandlinger som måtte bli foretatt i slik stridsdeltakelse
som rammes av forbudet, i all hovedsak allerede være straffbare etter gjeldende
rett, uavhengig av om striden var for en god sak. Også handlingene foretatt av
personer i ulike støttefunksjoner, vil kunne være straffbare som medvirkning til
slike stridshandlinger. Slik forbudet foreslås utformet, innebærer det dermed i li-
ten grad en utvidelse av hva slags stridsdeltakelse som er straffbar. Det nye er at
forbudet knytter straffansvar til selve deltakelsen i militær virksomhet i en væpnet
konflikt, og ikke til konkrete stridshandlinger eller medvirkningshandlinger.
Det kan likevel være kontroversielt å strafforfølge en person som har deltatt i
en væpnet konflikt, dersom deltakelsen kan betraktes som «aktverdig» eller for en
sak mange sympatiserer med. For mange vil det for eksempel være urimelig å
straffe noen som drar ut for å beskytte en befolkningsgruppe eller en landsby som
ikke klarer å beskytte seg selv mot en fiende – det være seg et brutalt regime, en
brutal opprørsbevegelse eller en terrorgruppering som kjemper for å overta mak-
ten. Et slikt dilemma vil imidlertid kunne oppstå både for strafforfølgning av kon-
krete stridshandlinger som vil være straffbare allerede etter gjeldende rett, og sel-
ve deltakelsen som vil være straffbar etter forslaget her.
I en slik situasjon kan det likevel ikke utelukkes at stridshandlinger kan være
straffrie som nødvergehandlinger, jf. straffeloven § 18 første ledd (…)
Om denne straffrihetsgrunnen kommer til anvendelse på stridshandlinger i en
væpnet konflikt vil måtte bero på de konkrete omstendigheter, men det vil nok
forutsette en nokså ekstraordinær situasjon. Det vil antakelig kunne ha betydning
om vedkommende har sluttet seg til en gruppe som generelt overholder humani-
tærrettens regler om opptreden i væpnet konflikt, om kampen er motivert av for-
svar eller om den har mer offensive formål, og om rettsgodet som forsvares er si-
vilbefolkning eller mer politiske mål. Om vilkårene ikke er oppfylt kan dette like-
vel være forhold som kan trekke i formildende retning ved straffutmålingen, jf.
straffeloven § 78, og som kan føre til at straffen kan settes til en mildere straffart,
jf. straffeloven § 80.
Hvis de enkelte stridshandlingene må anses straffrie som nødvergehandlinger,
kan det tenkes at deltakelsen i væpnet konflikt ikke kan anses «rettsstridig», og
dermed ikke være straffbar etter forslaget til straffeloven § 145 (se nedenfor om
rettsstridsreservasjonen). I et tilfelle hvor stridshandlinger anses foretatt i nødver-
ge, vil selve deltakelsen som rammes av forslaget her, også kunne være straffri
som nødrett, jf. straffeloven § 17 (…)
En vurdering av disse vilkårene vil antakelig måtte følge de samme hovedlinjer
som er skissert ovenfor for nødverge.
6.4.3 Påtalen
Forslaget til straffeloven § 145 gjelder kun væpnede konflikter i utlandet. Det vil
dermed være en høyere terskel for påtale av overtredelser av forbudet, enn det
som ville fulgt av hovedregelen i straffeprosessloven § 62 a første ledd. Påtale av
handlinger som er begått i utlandet, skal bare skje når «allmenne hensyn» taler for
det, jf. straffeloven § 5 siste ledd. Dette innebærer at hvorvidt deltakelse i væpnet
konflikt i utlandet skal forfølges strafferettslig, må vurderes særskilt. Med «all-
menne hensyn» menes det offentliges interesse i å forfølge forholdet. I ut-
89
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
gangspunktet skal det utvises en viss tilbakeholdenhet med å påtale lovbrudd be-
gått i utlandet, men for øvrig skal påtalemyndigheten foreta en bred skjønnsmes-
sig, objektiv vurdering av saken.
Et sentralt moment for om allmenne hensyn tilsier påtale, er handlingens grov-
het. Det vil for eksempel være større grunn til å forfølge deltakelse direkte i stri-
digheter for grupper som er kjent for å være særlig brutale, for eksempel ved gjen-
tatte angrep på sivile eller henrettelser av fanger, fremfor deltakelse i styrker som i
stor grad overholder humanitærrettens regler. Selv om det ikke er et vilkår for
straff at konkrete handlinger kan bevises, vil det kunne ha betydning for påtale-
vurderingen dersom vedkommende kun har utført støttefunksjoner som å lage mat
og holde vakt. Et annet viktig moment er i hvilken grad norske interesser er be-
rørt, for eksempel om vedkommende kan være en trussel mot rikets sikkerhet, el-
ler utgjøre en terrortrussel. Det vil også være relevant å se hen til gjerningsperso-
nens tilknytning til Norge. Selv om vedkommende måtte regnes som norsk stats-
borger eller som person med bosted i Norge, jf. straffeloven § 5 første ledd, kan
den reelle tilknytningen til Norge være svak. Det vil også være et vektig moment
om strafferettslig forfølgelse i det enkelte tilfellet kan antas å ville ha en allmenn-
preventiv effekt, det vil si om forfølgelsen kan antas å motvirke at flere drar ut for
å delta i væpnet konflikt. Det må legges betydelig vekt på om deltakelsen har
skjedd på vegne av særlig voldelig radikaliserte grupper, og om vedkommende
selv er voldelig radikalisert og dermed kan utgjøre en fare. Det skal også legges
vekt på om lovbruddet har pågått lenge, og eventuelt om vedkommende har reist
flere ganger. Om stridshandlingene er opphørt og opprørere innrømmet amnesti
etter annen tilleggsprotokoll artikkel 6 nr. 5, vil også dette være en faktor som
inngår i vurderingen av om påtale skal tas ut.
I tillegg vil påtalemyndigheten, på vanlig måte, måtte være av den formening at
deltakelsen kan bevises utover enhver rimelig tvil, og at ikke ulike straffrihets-
grunner eller rettstridsreservasjonen får anvendelse. Påtalemyndigheten skal uan-
sett foreta en objektiv vurdering av saken. Rene politiske vurderinger av om lov-
bryteren kjempet for en aktverdig sak, er ikke relevant for påtalemyndighetens
vurdering av påtalespørsmålet. Vurderingen av om «allmenne hensyn» foreligger,
overprøves ikke av domstolene. For øvrig må påtalemyndigheten allerede i dag
foreta lignende vurderinger hvis det er spørsmål om å ta ut tiltale for konkrete
stridshandlinger foretatt i utlandet, etter de alminnelige straffebudene i gjeldende
rett.
6.4.4 Virkeområdet
Departementet foreslår at forbudet skal gjelde deltakelse i både internasjonale og
ikke-internasjonale væpnede konflikter. En straffebestemmelse som ikke beror på
forståelsen av humanitærrettens skille mellom internasjonal og ikke-internasjonal
væpnet konflikt, er det som best vil ivareta de hensyn forslaget bygger på. Gren-
sen vil imidlertid fortsatt ha relevans når det skal tas stilling til om medlemmer av
en opprørsbevegelse som tilfredsstiller visse krav til organisering mv. skal anses
som stridende med privilegier (…).
I
internasjonale væpnede konflikter
vil straffeloven § 2 om folkerettslige be-
grensinger, herunder straffritaket som følger av humanitærretten, innebære at del-
takelse som stridende med privilegier, vil gå klar av forbudet. Dette følger i og for
seg også av rettsstridsreservasjonen som er inntatt i bestemmelsen.
90
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Mot en bestemmelse som kriminaliserer deltakelse av stridende uten privilegi-
er, har det fra høringsinstansene vært anført at dette innebærer å ta stilling i kon-
flikten. Det har også vært anført at innføringen av straffebestemmelser som grovt
sett kun rammer ikke-statlige styrker, vil fjerne et incitament hos slike styrker til å
følge humanitærretten. Det anføres dermed at lovforslaget med andre ord vil for-
sterke den allerede eksisterende asymmetrien i konfliktsituasjoner der noen av
partene er stridende uten privilegier.
I internasjonale væpnede konflikter er det etter departementets syn vanskelig å
oppfatte en bestemmelse som følger grensen for stridende med privilegier, som
innblanding i indre anliggende eller som å holde med en part i konflikten. Allere-
de i dag kan stridende uten privilegier straffes for handlinger de begår i den væp-
nede konflikten etter alminnelige straffebud, mens tilsvarende handlinger begått
av stridende med privilegier kan være straffrie som stridshandlinger, jf. straffelo-
ven § 2. Lovforslaget er dessuten ment å være rettet mot norske borgere og perso-
ner bosatt i Norge. Det innebærer ikke en generell kriminalisering av deltakelse i
væpnet konflikt på vegne av ikke-statlige styrker.
Avgrensningen av forbudet mot stridende med privilegier, vil i all hovedsak
omfatte statlige styrker i en internasjonal væpnet konflikt. Også medlemmer av
visse væpnede styrker som ikke opptrer på vegne av en stat, som en frigjøringsbe-
vegelse og visse organiserte motstandsbevegelser (første tilleggsprotokoll artikkel
1 nr. 4) og deltakere i spontan motstand mot invasjon, kan ha krav på straffrihet
etter humanitærretten (…). Også deltakelse i slike styrker vil dermed falle utenfor
forbudet.
At slik stridsdeltakelse vil gå klar av forbudet, følger som nevnt allerede av
kravet på strafferettslig immunitet etter humanitærretten, jf. straffeloven § 2. Sam-
tidig er det heller ikke tungtveiende grunner for å kriminalisere slik deltakelse.
Stridende parter er forpliktet til å påse at handlingene er i samsvar med humani-
tærrettens regler (…) og eventuelt også de grunnleggende menneskerettighetene
(…). Som medlem av en militær organisasjon er stridende med privilegier normalt
underlagt et disiplinærsystem som er tuftet på grunnleggende prinsipper som
distinksjon, militær nødvendighet, humanitet og proporsjonalitet. Handlinger som
overskrider grensen for lovlige stridshandlinger, kan forfølges overfor stridende
med privilegier på linje med stridende uten privilegier.
I
ikke-internasjonale væpnede konflikter
kommer humanitærretten til anvendel-
se i mer begrenset utstrekning – blant annet vil ikke enkelte grupper stridende ha
krav på immunitet for stridshandlinger som i og for seg er i tråd med humanitær-
retten. Alle som deltar kan således i utgangspunktet holdes strafferettslig ansvarlig
for stridshandlinger etter alminnelige straffebud. På den annen side strafforfølger
ikke stater sine egne soldater for ellers lovlige stridshandlinger i en slik situasjon.
For øvrig vil medlemmer av statlige styrker også i en ikke-internasjonal væpnet
konflikt være underlagt ansvarlig kommando og et disiplinærsystem som er tuftet
på distinksjon, militær nødvendighet, humanitet og proporsjonalitet. I praksis vil
det derfor være asymmetri også i slike ikke-internasjonale konflikter.
Etter departementets syn bør en naturlig konsekvens være at anvendelsesområ-
det for forbudet mot deltakelse i ikke-internasjonale konflikter, avgrenses mot del-
takelse på vegne av statlige styrker. I utgangpunktet er det legitimt for en stat å
bruke makt i en ikke-internasjonal væpnet konflikt på eget territorium. Et helt ge-
nerelt forbud mot deltakelse i en ikke-internasjonal væpnet konflikt kunne dessu-
91
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ten rammet norske styrker som bistår et annet lands regjering i å håndtere intern
uro og konflikt. Hensynet til å forhindre voldelig radikalisering antas dessuten ik-
ke i samme grad å være til stede ved deltakelse i en stats hær.
Et forbud som kun rammer deltakelse på vegne av ikke-statlige aktører, vil li-
kevel kunne ha som konsekvens at det ikke rammer stridsdeltakelse på vegne av
en stat få vil sympatisere med, for eksempel et undertrykkende regime. Vilkårene
for straff kan imidlertid vanskelig utformes på en måte som vil ramme slike tilfel-
ler. Også på dette punkt er det etter departementets syn nødvendig å utforme ob-
jektive vilkår. Dessuten vil stridshandlinger som går utover humanitærrettens reg-
ler for opptreden i strid, kunne strafforfølges som blant annet krigsforbrytelser,
selv om gjerningspersonen deltok på vegne av statlige styrker. Ettersom deltakelse
i en statlig styrke i en ikke-internasjonal konflikt, ikke vil omfattes av straffrihets-
grunnen for stridende med privilegier, må et unntak for slik deltakelse fremgå ut-
trykkelig av bestemmelsen. Ved at deltakelse «på vegne av» statlige styrker unn-
tas etter forslaget, er det ikke nødvendig å formelt sett være del av de aktuelle stat-
lige styrkene – også støttefunksjoner vil unntas.
I høringsnotatet ble det foreslått at også deltakelse i visse ikke-statlige styrker
skulle unntas. Det ble blant annet vist til at enkelte styrker kan ha en organisering
og struktur som innebærer både evne og vilje til å etterleve reglene for opptreden i
væpnet konflikt. Departementet følger ikke opp dette i forslaget til straffeloven
§ 145. En slik avgrensning ville gjøre både de rettslige og bevismessige vurderin-
gene kompliserte, og forbudet vanskelig å håndheve. Grensen for hvilken delta-
kelse som vil kunne medføre straffansvar, ville også blitt mer uklar. Departemen-
tet legger uansett til grunn at allmenne hensyn sjelden vil tilsi at eventuelle lite
straffverdige overtredelser, påtales, jf. straffeloven § 5 siste ledd.
I utgangspunktet går lovforslaget lenger enn humanitærretten, som ikke rom-
mer et forbud mot deltakelse for stridende uten privilegier. Enkelte høringsinstan-
ser har stilt spørsmål ved det straffverdige i selve deltakelsen og behovet for ny-
kriminalisering. Graden av nykriminalisering er imidlertid begrenset, ettersom
norsk rett allerede rammer de fleste stridshandlinger begått av stridende uten pri-
vilegier. Lovforslaget åpner derfor vel så mye for mer effektiv håndheving av
gjeldende rett, som nykriminalisering av hittil lovlige forhold.
6.4.5 Vilkårene
En bekymring enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for, er at vilkårene i forbu-
det blir så generelt utformet at det ikke kan ses bort fra at det vil ramme forhold
som ikke er kriminalisert i dag, og som man heller ikke ønsker å kriminalisere.
For eksempel den som driver med minerydding for å hjelpe sivilbefolkningen,
journalister som deltar for å kunne rapportere om forholdene, og personer som i
større eller mindre grad er tvunget til å delta eller hindret fra å forlate konfliktom-
rådet. Enkelte slike forhold vil imidlertid falle utenfor allerede som følge av at
deltakelsen ikke er i virksomhet som kan karakteriseres som «militær», se nærme-
re om dette vilkåret nedenfor. Departementet foreslår dessuten å supplere forbudet
med en generell rettsstridsreservasjon. Siktemålet er å klargjøre at straffebestem-
melsen må leses med forbehold for situasjoner som det ikke har vært meningen å
ramme med straff.
Forbudet foreslås å gjelde den som «deltar i militær virksomhet» i en væpnet
konflikt. Vilkåret skal forstås på samme måte som i straffeloven § 128 annet
92
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
punktum og forslaget til § 146. Det valgte kriteriet skiller ikke mellom ulike for-
mer for militær virksomhet, og er således et klart signal om at deltakelse i væpnet
konflikt er forbudt. Formuleringen antas også å bidra til å effektivisere muligheten
til å gripe inn mot stridsdeltakelse i væpnet konflikt i utlandet, siden konkrete lov-
brudd, for eksempel drap, i praksis har vist seg å være vanskelig å strafforfølge.
Det er nok riktig at mer presise begreper som «direkte deltakelse», «slutter seg
til en gruppe som deltar i væpnet konflikt» og «aktiv deltakelse i fiendtlighetene»,
på ulikt vis kan være tilstrekkelig for å ramme de mest straffverdige formene for
stridsdeltakelse. Målet med lovforslaget er imidlertid bredere, idet det også går ut
på å hindre voldelig radikalisering og mer generell rekruttering til væpnet konflikt
i utlandet. Økt grad av konkretisering medfører dessuten svekket mulighet til
strafforfølgelse. En konkretisering av hva slags deltakelse som rammes, kan ende-
lig oppfattes som at visse typer bidrag i en væpnet konflikt er tillatt, som å forsyne
stridende med mat, klær, ammunisjon og lignende støtte. Det kan ikke ses bort fra
at personer som har en mer tilbaketrukket rolle, også utsettes for voldelig radikali-
sering. De bidrar dessuten på sin måte, idet de som deltar direkte i stridighetene
vil ha nytte av og langt på vei kunne være avhengige av denne innsatsen. På den
annen side er det klart at bistand som nødhjelp, sivil sanitetstjeneste og helsetjene-
ster som primært er rettet mot sivilbefolkningen, faller utenfor. For øvrig vil de-
laktighetens karakter og grad inngå som relevante momenter i vurderingen av om
det foreligger «allmenne hensyn» for å påtale forholdet, jf. straffeloven § 5 og
punkt 6.4.3 ovenfor.
Straffebestemmelsen rammer medvirkning, jf. straffeloven § 15. Medvirkning
kan være både fysisk og psykisk. Ulike former for finansiell bistand kan også
rammes. Anvendelsesområdet for hvilke handlinger som rammes av bestemmel-
sen, er dermed vidt, men rettstridsbegrensningen vil unnta legimitime handlinger
som det ikke er riktig å ramme med straff etter forslaget. Et eksempel kan være
hvor medlemmer av en væpnet gruppe kjøper dagligdagse varer og tjenester av
næringsdrivende i det aktuelle området. Dersom en nordmann skulle drive innen-
for slik næringsvirksomhet som ikke er særskilt rettet mot en væpnet gruppes mi-
litære virksomhet, skal dette normalt ikke anses som en straffbar medvirkning til
deltakelse i væpnet konflikt. Det samme gjelder sivil sanitetstjeneste og annen
humanitær bistand som ikke er «militær virksomhet».
6.4.6 Anvendelse i utlandet
Forslaget til straffeloven § 145 første ledd er etter ordlyden begrenset til utlandet.
Dersom væpnet konflikt skulle oppstå i Norge, vil i stedet regler i blant annet
straffeloven kapittel 17, som verner om Norges selvstendighet og andre grunnleg-
gende nasjonale interesser, være aktuelle. Bestemmelsen må ses i sammenheng
med forslaget om å føye til en henvisning i straffeloven § 5 første ledd nr. 10. Det
tydeliggjør at bestemmelsen rammer handlinger begått i utlandet.
Bestemmelsen er ment å være rettet mot norske statsborgere og personer som
er bosatt her. Som fremhevet i høringsnotatet kan dette tenkes å ha enkelte urime-
lige utslag. Et eksempel er hvor en nordmann som har deltatt i væpnet konflikt
reiser til Norge sammen med en utenlandsk kampfelle. Den utenlandske kampfel-
len vil kunne representere en like stor fare for det norske samfunnet. Å gi forbudet
generell anvendelse på utlendinger antas imidlertid ikke å virke preventivt på per-
soner som, uten tilhørighet til Norge, vurderer å delta i væpnet konflikt. Konkrete
93
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
stridshandlinger som drap, kroppsskade, skadeverk mv. vil dessuten normalt kun-
ne strafforfølges i Norge dersom vedkommende oppholder seg her, jf. straffeloven
§ 5 tredje ledd, og handlingene ikke omfattes av straffrihetsgrunnen for lovlige
stridshandlinger. Riktignok må de enkelte slike handlinger bevises. Departementet
antar likevel at allmenne hensyn sjelden ville talt for å ta ut tiltale mot en utlen-
ding for deltakelse i væpnet konflikt i utlandet, uten at visse konkrete straffbare
handlinger (som terrorhandlinger, krigsforbrytelser eller lignende) var klarlagt.
Dermed ville en generell anvendelse av forbudet på utlendinger, antakelig ikke
medført noen effektivisering av strafforfølgningen av betydning. Som påpekt av
flere høringsinstanser, er det dessuten prinsipielle grunner til at norsk strafferett
ikke bør gripe for langt inn i væpnede konflikter i andre land. For å tydeliggjøre at
bestemmelsen ikke skal gis generell anvendelse på utlendingers deltakelse i væp-
net i konflikt i utlandet, gjøres det et uttrykkelig unntak for straffeloven ny § 145 i
straffeloven § 5 tredje ledd.
Bestemmelsen kan likevel tenkes få anvendelse på utlendinger i noen helt spe-
sielle tilfeller. Det vil være dersom kravet til dobbel straffbarhet er oppfylt, det vil
si at deltakelse i væpnet konflikt er kriminalisert på tilsvarende måte på hand-
lingsstedet (straffeloven § 5 tredje ledd jf. første ledd nr. 1), dersom vedkommen-
de blir norsk statsborger eller bosetter seg her i ettertid (straffeloven § 5 annet
ledd), eller dersom deltakelsen anses for rettet mot en norsk statsborger eller noen
som er bosatt i Norge (straffeloven § 5 femte ledd). Departementet har likevel ik-
ke funnet grunn til å innta i gjerningsbeskrivelsen i straffeloven § 145 en uttrykke-
lig begrensning til norske statsborgere og personer som er bosatt her. Dette ville
brutt med hvordan straffebestemmelser vanligvis utformes, og ville dessuten kun
tatt sikte på antakelig nokså lite praktiske situasjoner. Som nevnt over legger des-
suten departementet til grunn, for det tilfellet at et slikt spørsmål skulle oppstå, at
det skal mye til før påtalemyndigheten finner at allmenne hensyn tilsier påtale mot
utlendinger etter forslaget til straffeloven § 145.
6.4.7 Strafferamme og plassering av bestemmelsen
Departementet fastholder forslaget om å sette strafferammen for lovbrudd til feng-
sel inntil 6 år. I prinsippet forutsetter riktignok ikke deltakelse i væpnet konflikt
ett eneste lovbrudd for øvrig, for å være straffbar etter forslaget, men departemen-
tet har lagt avgjørende vekt på tilsvarende strafferamme i bestemmelser med rele-
vante fellestrekk. Det gjelder oppfordring, rekruttering og opplæring til terror-
handlinger, jf. straffeloven § 136, deltakelse i terrororganisasjoner, jf. straffeloven
§ 136 a, og grov ulovlig befatning med skytevåpen, eksplosiver og utgangsstoffer
for eksplosiver, jf. straffeloven § 191. Strafferammen bør også være tilstrekkelig
høy til å ta høyde for alvorlige tilfeller.
Straffebestemmelsen foreslås plassert i straffeloven kapittel 18 om terrorhand-
linger og terrorrelaterte handlinger. (…) Allerede i gjeldende rett er det flere be-
stemmelser i kapittel 18 som ikke spesifikt er benevnt som en terrorrelatert hand-
ling, jf. for eksempel §§ 141, 142 og 144. Det er også flere bestemmelser i kapittel
18 som i praksis vil kunne få anvendelse i en væpnet konflikt. Når forslaget til ny
§ 145 foreslås plassert i kapittel 18 er det primært på bakgrunn av den saklige
sammenhengen med andre bestemmelser i dette kapittelet. Plasseringen er ikke
ment å antyde at kun terrorrelatert eller terrorlignende deltakelse rammes.”
94
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Rekruttering til militær virksomhed
Endvidere foreslås følgende nye bestemmelse om rekruttering til militær virk-
somhed:
Ӥ 146
Rekruttering til militær virksomhet
Den som rekrutterer noen til å delta i ulovlig militær virksomhet, jf. § 145, straffes
med fengsel inntil 3 år.”
Forslaget til denne bestemmelse er ledsaget af følgende specielle bemærkninger:
”Til § 146
Bestemmelsen utvider det gjeldende forbudet i straffeloven § 128 annet punktum
mot å rekruttere noen til militær virksomhet for en fremmed stat, til å gjelde re-
kruttering til ulovlig deltakelse i militær virksomhet generelt. At den militære
virksomheten må være «ulovlig», vil si at rekrutteringen må gjelde slik deltakelse
i militær virksomhet som rammes av det generelle forbudet i § 145.
Dermed vil rekruttering til deltakelse som stridende med privilegier (…), eller
på vegne av en stat, ikke rammes av bestemmelsen. Rekruttering her i riket til mi-
litær virksomhet for en fremmed stat, vil likevel være straffbart etter straffeloven
§ 128 annet punktum.
Det forutsettes at rekrutteringen skjer med sikte på («til») deltakelse i en væp-
net konflikt. Som etter gjeldende straffeloven § 128 annet punktum og den opphe-
vede bestemmelsen i straffeloven 1902 § 133, er det likevel ikke et krav at det på-
går en væpnet konflikt når vervingen skjer, og heller ikke at faktisk deltakelse i
kamphandlinger fremtrer som sannsynlig.
Vilkåret om «militær virksomhet» skal forstås på samme måte som i forslaget
til straffeloven § 145.
Samtidig vil det være en nedre grense for hva som regnes som rekruttering til
militær virksomhet. Det er i utgangspunktet ikke tilstrekkelig for å rammes at for
eksempel et sikkerhetsselskap som rekrutterer i Norge, også har oppgaver som
følge av oppdrag for militære styrker. Oppdrag på vegne av statlige styrker vil for
øvrig i utgangspunktet gå klar også av deltakelsesforbudet i straffeloven § 145,
selv om det skulle innebære militær virksomhet. Dermed vil rekruttering til slik
virksomhet normalt også falle utenfor. Rekruttering til humanitær virksomhet for
sivilbefolkningen i en væpnet konflikt er en annen form for virksomhet som ikke
vil oppfylle kravet til «militær» virksomhet. At et sykehus eller en sivil sanitets-
tjeneste også behandler stridende, er ikke tilstrekkelig til å anse innsatsen som
«militær». Det vises for øvrig til særmerknaden til straffeloven § 145 ovenfor.
Å «rekruttere» kan innebære å inngå avtale med noen om eller overtale noen til
å delta i militær virksomhet, men alle enkeltheter trenger ikke være avtalt. Det er
tilstrekkelig for at lovbruddet skal være fullbyrdet at en person har latt seg overta-
le til å delta i militær virksomhet som vil være ulovlig etter straffeloven § 145. For
det tilfellet at personen ikke lar seg rekruttere eller ennå ikke har bestemt seg, vil
gjerningspersonen kunne straffes for forsøk på rekruttering, jf. straffeloven § 16.
Den som bistår noen i å delta eller forsøke å delta i ulovlig militær virksomhet,
uten å utvise slik aktiv tilskyndelse som ligger i å rekruttere, kan etter omsten-
95
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
dighetene straffes for medvirkning til overtredelse av straffeloven ny § 145, eller
forsøk på dette.
Forslaget til § 146 er begrenset til rekruttering som gjelder deltakelse i utlan-
det, jf. forslaget til straffeloven § 145. Selve rekrutteringen vil imidlertid være
straffbar uavhengig av om den skjer i eller fra utlandet, og uavhengig av om gjer-
ningspersonen er norsk eller utenlandsk (…). Rekrutteringen må likevel gjelde en
person som kan straffes etter § 145 (…). Dermed vil i utgangspunktet kun rekrut-
tering rettet mot norske borgere eller personer bosatt i Norge, være straffbar.
Det vises til nærmere redegjørelse i punkt 5.4.”
Af de almindelige bemærkninger, som der henvises til i de citerede specielle be-
mærkninger, fremgår bl.a. følgende:
”5.4.
Departementets vurdering
Departementet opprettholder forslaget om å utvide forbudet mot rekruttering til
militær virksomhet for en fremmed stats styrker, til også å omfatte rekruttering for
en ikke-statlig styrke eller gruppe.
Forslaget anses som et naturlig supplement til forslaget om å kriminalisere mi-
litær deltakelse i væpnet konflikt, jf. (…) forslaget til straffeloven § 145. Som en
følge av den tematiske sammenhengen til straffeloven § 145 foreslår departemen-
tet en slik regel gitt som en egen bestemmelse i straffeloven kapittel 18, jf. forsla-
get til ny § 146. (…)
Et sentralt vilkår i forslaget til straffeloven § 146 er at vedkommende rekrutte-
res til «militær virksomhet». Dette skal forstås på samme måte som i straffeloven
§ 128 annet punktum. Rekrutteringsforbudet utvides dermed til å gjelde rekrutte-
ring til militær virksomhet for andre enn fremmede stater. Hvorvidt dette kan
ramme for vidt, beror langt på vei på hvilke handlinger man ønsker å ramme. En
innsnevring til «direkte deltakelse i fiendtligheter» ville rettet seg mot å forhindre
rekruttering til deltakelse i kamphandlinger. I et nasjonalt sikkerhetsperspektiv
kunne dette et stykke på vei vært tilstrekkelig, siden det er grunn til å anta at det er
personer med stridserfaring som utgjør den største trussel mot rikets sikkerhet ved
hjemkomst til Norge (…). Samtidig vitner trusselvurderingene om en mer generell
risiko som følge av deltakelse i militær virksomhet.
En bredere utformet bestemmelse antas å være lettere å håndheve, idet den ikke
vil stille like strenge krav til presisering av den konkrete aktiviteten rekrutteringen
dreier seg om. Følgelig åpner den heller ikke i samme grad for omgåelser gjen-
nom påstander om at rekrutteringen ikke er til selve den direkte deltakelsen i
fiendtlighetene eller ikke gjelder en pågående væpnet konflikt. En nærmere re-
degjørelse for vilkåret om «militær virksomhet», gis i forbindelse med forslaget til
forbud mot deltakelse i væpnet konflikt, jf. (…) forslaget til straffeloven § 145.
Det foreslås ikke å gjøre et unntak fra det alminnelige medvirkningsansvaret
for rekruttering til militær deltakelse, jf. straffeloven § 15. Medvirkning kan være
både fysisk og psykisk, for eksempel det å bidra med en oversettelse av rekrutte-
ringsbudskapet. Ulike former for finansiell bistand, for eksempel til publisering og
kjøp av oversettelsestjenester, kan også rammes.
Forbudet rammer all rekruttering, uavhengig av om rekrutteringen er for en
«aktverdig sak» eller ikke. Heller ikke for det gjeldende forbudet mot rekruttering
96
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
til militær virksomhet for en fremmed stat, er slike forhold relevante. Å skulle fri-
ta noen for straffansvar på et slikt grunnlag, vil reise meget vanskelige problem-
stillinger, jf. den tilsvarende drøftelsen av dette i punkt 6.4.2 om forbudet mot del-
takelse i væpnet konflikt.
Rekrutteringsforbudet rammer både nordmenn og utlendinger, uavhengig av
om rekruteringen skjer i Norge eller utlandet, jf. forslaget til endringer i straffelo-
ven § 5 og særmerknaden til denne. Forslaget inneholder ikke et vilkår om at re-
krutteringen må skje i riket, slik som i straffeloven § 128 annet punktum. Etter-
som rekrutteringen må gjelde slik deltakelse som er ulovlig etter § 145, rammes i
praksis kun rekruttering av personer som er norske statsborgere eller bosatt her.
Påtale for rekruttering foretatt i utlandet reises bare når allmenne hensyn tilsier
det, jf. nærmere om dette i punkt 6.4.3 (…). Påtale av rekruttering i Norge følger
hovedregelen i straffeprosessloven § 62 a. Dette omfatter ikke bare tilfeller hvor
gjerningspersonen befinner seg i Norge. Rekruttering rettet mot en person som
oppholder seg i Norge, regnes som foretatt også i Norge, jf. straffeloven § 7.”
2. Svensk ret
Oplysningerne om svensk ret er taget fra det norske justitsministeriums hørings-
notat fra juli 2014 om forslag om kriminalisering av visse handlinger knyttet til
væpnet konflikt (fremmedkrigere).
2.1. Væbnet angreb mod svenske og allierede styrker i udlandet
Etter svensk rett rammes landssvik etter i hovedsak de samme linjer som i norsk
rett (jf. herom afsnit 1.1 ovenfor):
”22 kap. Om landsförräderi m. m.
1 §
Den som, då riket är i krig,
1. hindrar, missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller
förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet,
2. förråder, förstör eller skadar egendom som är av betydelse för totalförsvaret,
3. åt fienden anskaffar krigsfolk, egendom eller tjänster, eller
4. begår annan liknande förrädisk gärning,
skall, om gärningen är ägnad att medföra avsevärt men för totalförsvaret eller in-
nefattar avsevärt bistånd åt fienden, dömas för landsförräderi till fängelse på viss
tid, lägst fyra och högst tio år, eller på livstid.
2 §
Begår någon en gärning som avses i 1 § och är den endast i mindre mån ägnad
att medföra men för totalförsvaret eller innefattar den ringare bistånd åt fienden än
som där sägs, skall dömas för landssvek till fängelse i högst sex år.”
97
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
2.2. Deltagelse i militær virksomhed i væbnet konflikt
[E]tter (…) svensk rett er deltakelse i militær virksomhet i væpnede konflikter i
utlandet [ikke] særskilt kriminalisert. Slike handlinger kan likevel være straffbare
som krigsforbrytelse, folkemord mv., eller etter alminnelige straffebud, herunder
straffebud rettet mot terror- og terrorrelaterte handlinger, som måtte få anvendel-
se på handlinger begått i utlandet.
2.3. Rekruttering til deltagelse i militær virksomhed
Etter svensk rett rammes verving til fremmed krigstjeneste eller lignende tjeneste
av brottsbalken 19 kap 12 §:
”Om någon utan regeringens tillstånd här i riket värvar folk till främmande
krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst eller förmår folk att olovligen begiva sig
ur riket för att taga sådan tjänst, dömes för olovlig värvning till böter eller fängel-
se i högst sex månader eller, om riket var i krig, till fängelse i högst två år.”
Bestemmelsen rammer verving av et visst omfang – verving av en enkeltperson
er ikke nok. Begrepet fremmed krigstjeneste er ikke begrenset til væpnet konflikt
mellom stater, men omfatter også ikke-internasjonale konflikter, for eksempel
tjeneste for en opprørshær. Bestemmelsen rammer i tillegg det å oppfordre eller
legge til rette for at folk i strid med et reiseforbud reiser ut av riket for å delta i
slik tjeneste. Straff kan komme til anvendelse selv om gjerningspersonen har
handlet utelukkende av ideelle grunner.
3. Australsk ret
3.1. Indrejse- og opholdsforbud
3.1.1.
Ved Counter-Terrorism Legislation Amendment (Foreign Fighters) Act
2014, der blev stadfæstet den 3. november 2014, blev der med ikrafttræden den
1. december 2014 indsat forskellige nye regler i den australske straffelov (Crimi-
nal Code) om forbud mod indrejse og ophold i udlandet.
98
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Bestemmelserne gælder for personer, der har australsk statsborgerskab, bopæl el-
ler visum, eller som frivilligt har undergivet sig Australiens beskyttelse. Dette er
et objektivt gerningselement, og der kræves ikke subjektiv tilregnelse med hen-
syn hertil.
3.1.2.
Efter § 119.1 straffes sådanne personer, der indrejser i et fremmed land
med den hensigt at foretage en fjendtlig handling (engage in a hostile activity) i
dette eller et andet fremmed land, eller som i et fremmed land foretager en fjendt-
lig handling, med fængsel indtil på livstid.
Ifølge § 117.1 foretager en person en fjendtlig handling, hvis den pågældende fo-
retager sig noget med den hensigt at opnå en eller flere af følgende formål:
a) vælte regeringen af dette eller et andet fremmed land med magt eller vold
b) forårsage alvorlig personskade, alvorlig tingskade eller fare for en persons liv
eller alvorlig fare for befolkningens sundhed eller sikkerhed eller alvorligt for-
styrrer eller ødelægger et elektronisk system, medmindre der er tale om protester
eller kollektive kampskridt, som ikke har til hensigt at forårsage alvorlig person-
skade eller fare for en persons liv eller alvorlig fare for befolkningens sundhed
eller sikkerhed, forudsat at handlingen, hvis den var begået i Australien, ville
kunne straffes med fængsel i 2 år eller derover
c) skræmme befolkningen i dette eller et andet fremmed land
d) forårsage personskade for et fremmed statsoverhoved eller en person, som ud-
øver et offentligt hverv i dette eller et andet fremmed land
e) uberettiget ødelægge eller beskadige fast ejendom eller løsøre, som tilhører re-
geringen af dette eller et andet fremmed land.
3.1.3.
Efter § 119.2 straffes sådanne personer, der indrejser eller forbliver i et
område i et fremmed land, der er udpeget af udenrigsministeren, med fængsel
indtil 10 år.
Indrejse eller forbliven i et udpeget område er ikke omfattet af forbuddet, hvis det
sker udelukkende med et eller flere af følgende formål:
a) yde humanitær bistand
b) efterkomme en pligt til at møde for en domstol
99
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
c) udføre en tjenstlig pligt for Australien, en australsk delstat eller et australsk
territorium
d) udføre en tjenstlig pligt for regeringen for et fremmed land (inkl. tjeneste i en
fremmed regerings væbnede styrker), hvor udførelsen af pligten ikke ville være i
strid med australsk ret
e) udføre en tjenstlig pligt for De Forenede Nationer eller en organisation under
De Forenede Nationer
f) lave en nyhedshistorie om begivenheder i området, hvor den pågældende ar-
bejder professionelt som journalist eller assisterer en anden person, der arbejder
professsionelt som journalist
g) besøge et familiemedlem
h) andre formål fastsat ved bekendtgørelse.
Det anføres i forarbejderne, at muligheden for at tilføje yderligere formål ved be-
kendtgørelse er en vigtig sikkerhed i tilfælde af, at andre formål, som bør være
undtaget fra forbuddet, opstår over tid. Der er endnu ikke tilføjet yderligere for-
mål ved bekendtgørelse.
Det bemærkes, at indrejse eller forbliven i et udpeget område eksempelvis for at
besøge venner og bekendte, som turist eller i andre erhvervsøjemed end nævnt
ikke er undtaget fra forbuddet. Det bemærkes endvidere, at indrejse eller forbli-
ven i et udpeget område kun er undtaget fra forbuddet, når indrejse eller forbliven
sker udelukkende med et eller flere af de nævnte formål.
§ 119.2 indeholder en såkaldt solnedgangsklausul, som indebærer, at bestemmel-
sen ophører med at gælde ved udgangen af den 7. september 2018.
3.1.4.
§ 119.3 indeholder regler om udpegning af områder. Udenrigsministeren
kan i medfør heraf ved bekendtgørelse udpege et område i et fremmed land, hvis
ministeren finder det godtgjort, at en oplistet terrororganisation foretager fjendt-
lige handlinger i dette område i det fremmede land. En udpegning kan omfatte
områder i forskellige lande, hvis betingelserne er opfyldt for hvert af områderne.
En udpegning kan ikke omfatte et helt land. Før udpegningen skal udenrigsmini-
steren orientere oppositionens leder om den påtænkte udpegning. En udpegning
ophører at gælde 3 år efter dens ikrafttræden, medmindre udenrigsministeren for-
inden har ophævet den. Dette er ikke til hinder for en ny udpegning af samme
100
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
område, hvis betingelserne er opfyldt. Hvis udenrigsministeren ikke længere fin-
der det godtgjort, at en oplistet terrororganisation foretager fjendtlige handlinger i
et udpeget område, skal ministeren ophæve udpegningen.
En oplistet terrororganisation er en organisation, som er medtaget på den liste
over terrororganisationer, som Governor-General kan fastsætte ved bekendtgørel-
se. En organisation kan medtages på listen, hvis ministeren finder det godtgjort,
at organisationen direkte eller indirekte foretager, forbereder, planlægger eller bi-
står en terrorhandling eller tilskynder til en terrorhandling. En medtagelse på li-
sten ophører automatisk efter 3 år, men kan fornys ved en ny beslutning, hvis be-
tingelserne fortsat er opfyldt. Der er aktuelt 20 organisationer på listen:
Abu Sayyaf Group
Listed 14 November 2002, re-listed 5 November 2004, 3 November 2006, 1 No-
vember 2008, 29 October 2010 and 12 July 2013
Al-Murabitun
Listed 5 November 2014
Al-Qa’ida (AQ)
Listed 21 October 2002, re-listed 1 September 2004, 26 August 2006, 8 August
2008, 22 July 2010 and 12 July 2013
Al-Qa’ida in the Arabian Peninsula (AQAP)
Listed 26 November 2010, re-listed 26 November 2013
Al-Qa’ida in the Islamic Maghreb (AQIM)
Listed 14 November 2002, re-listed 5 November 2004, 3 November 2006, 9 Au-
gust 2008, 22 July 2010 and 12 July 2013
Al-Shabaab
Listed 22 August 2009, re-listed 18 August 2012 and 11 August 2015
Ansar al-Islam
Formerly known as Ansar al-Sunna—Listed 27 March 2003, re-listed 27 March
2005, 24 March 2007, 14 March 2009, 9 March 2012 and 3 March 2015.
Boko Haram
Listed 26 June 2014.
Hamas’ Izz al-Din al-Qassam Brigades
Listed 9 November 2003, re-listed 5 June 2005, 7 October 2005, 10 September
2007, 8 September 2009, 18 August 2012 and 11 August 2015
Hizballah’s External Security Organisation (ESO)
Listed 5 June 2003, re-listed 5 June 2005, 25 May 2007, 16 May 2009, 10 May
2012 and 2 May 2015.
Islamic Movement of Uzbekistan
Listed 11 April 2003, re-listed 11 April 2005, 31 March 2007, 14 March 2009, 9
March 2012 and 15 March 2015.
Islamic State
Formerly listed as Al-Qa’ida in Iraq—2 March 2005, re-listed 17 February 2007,
1 November 2008, 29 October 2010, 12 July 2013. Formerly listed as Islamic
101
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
State of Iraq and the Levant on 14 December 2013. Listed 11 July 2014 as Islamic
State.
Jabhat al-Nusra
Listed 28 June 2013
Jaish-e-Mohammed
Listed 11 April 2003, re-listed 11 April 2005, 31 March 2007, 14 March 2009, 9
March 2012 and 3 March 2015.
Jamiat ul-Ansar
Formerly known as Harakat Ul-Mujahideen—Listed 14 November 2002, re-listed
5 November 2004, 3 November 2006, 1 November 2008, 29 October 2010 and 12
July 2013
Jemaah Islamiyah (JI)
Listed 27 October 2002, re-listed 1 September 2004, 26 August 2006, 9 August
2008, 22 July 2010 and 12 July 2013
Kurdistan Workers’ Party (PKK)
Listed 17 December 2005, re-listed 28 September 2007, 8 September 2009, 18
August 2012 and 11 August 2015
Lashkar-e Jhangvi
Listed 11 April 2003, re-listed 11 April 2005, 31 March 2007, 14 March 2009, 9
March 2012 and 3 March 2015.
Lashkar-e-Tayyiba
Listed 9 November 2003, re-listed 5 June 2005, 7 October 2005, 8 September
2007, 8 September 2009, 18 August 2012 and 11 August 2015
Palestinian Islamic Jihad
Listed 3 May 2004, re-listed 5 June 2005, 7 October 2005, 8 September 2007, 8
September 2009, 18 August 2012 and 11 August 2015
Udenrigsministeren har aktuelt udpeget 2 områder i medfør af § 119.3:
Den 4. december 2014 udpegede udenrigsministeren al-Raqqa provinsen i Syri-
en. Udpegningen trådte i kraft den 5. december 2014. Begrundelsen var, at ter-
rororganisationen ISIL foretager fjendtlige handlinger i denne provins, herunder
udbredt brug af terrorangreb mod civile og snigmord, henrettelser og angreb mod
syriske regeringsembedsmænd, politikere, soldater og politifolk.
Den 2. marts 2015 udpegede udenrigsministeren Mosul distriktet i Irak. Udpeg-
ningen trådte i kraft den 3. marts 2015. Begrundelsen var, at ISIL foretager
fjendtlige handlinger i dette distrikt, herunder henrettelser, intimidering af religi-
øse og etniske minoriteter og ødelæggelse af religiøse steder.
102
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Efter de generelle regler om bekendtgørelser kan parlamentet ophæve
(”disallow”) en bekendtgørelse, som regeringen har udstedt, inden for en frist på
15 mødedage, efter at regeringen har forelagt bekendtgørelsen for parlamentet.
Straffelovens § 119.3, stk. 7, fastsætter i tilknytning hertil, at Parliamentary Joint
Committee on Intelligence and Security kan gennemgå (”review”) udenrigsmini-
sterens udpegning af et område efter § 119.3 inden udløbet af fristen for, at par-
lamentet ophæver bekendtgørelsen. Reglen om udvalgets gennemgang blev ind-
sat på udvalgets foranledning under behandlingen af regeringens lovforslag om
reglerne om indrejse- og opholdsforbud. Udvalget anførte i den forbindelse, at
det ved sin gennemgang ville undersøge grundlaget for at udpege det pågældende
område og herunder søge at:
ensure declarations were made only in the most pressing circumstances; that a suf-
ficiently high level of specificity was included in regard to the areas declared; and
that any overextension of the boundaries was minimised
Udvalgets gennemgang af de to hidtidige udpegninger er nærmere omtalt i afsnit
3.2 og 3.3 nedenfor. Udvalget bemærker i den forbindelse, at udvalget finder, at
dets kompetence til at gennemgå udpegninger udgør en væsentlig yderligere sik-
kerhed (”safeguard”) for indrejse- og opholdsforbud, og at udvalgets gennem-
gang vil hjælpe med at sikre, at udpegninger forbeholdes områder i fremmede
lande, hvor rejserestriktioner er et nødvendigt og proportionalt svar på de fjendt-
ligheder, som finder sted.
3.1.5.
§§ 119.1 og 119.2 omfatter ikke handlinger foretaget af en person som led
i tjenesten for de væbnede styrker for en fremmed regering. Endvidere kan det
ved bekendtgørelse fastsættes, at bestemmelsen ikke omfatter en bestemt person
eller gruppe af personer under alle omstændigheder eller under nærmere angivne
omstændigheder, hvis hensynet til Australiens forsvar eller internationale forbin-
delser taler for at tillade denne person eller gruppe af personer under disse om-
stændigheder at gøre tjeneste i en bestemt væbnet styrke i et fremmed land eller i
en bestemt væbnet styrke i et fremmed land i en bestemt egenskab.
103
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
§§ 119.1 og 119.2 omfatter ikke handlinger foretaget af en person som led i sine
pligter over for Australien med hensyn til Australiens forsvar eller internationale
forbindelser.
Der kan kun rejses tiltale for overtrædelse af §§ 119.1 og 119.2 med skriftligt
samtykke fra Attorney-General.
Udenrigsministeren kan skriftligt erklære, at en bestemt myndighed har effektiv
regeringskontrol over et bestemt fremmed land eller del af et fremmed land, eller
at en bestemt organisation ikke er en væbnet styrke eller del af en væbnet styrke
for en fremmed regering. Forsvarsministeren kan skriftligt erklære, at hvis en be-
stemt person har foretaget en bestemt handling, har denne person ikke derved
handlet som led i sine pligter over for Australien med hensyn til Australiens for-
svar eller internationale forbindelser. Sådanne erklæringer kan begrænses til en
bestemt dag eller periode. I straffesager om overtrædelse af §§ 119.1 og 119.2 er
en sådan erklæring
prima facie-bevis
for det, som fremgår af erklæringen.
3.2. Parlamentets review af udpegningen af al-Raqqa provinsen i Syri-
en
Som nævnt i afsnit 3.1 ovenfor udpegede udenrigsministeren den 4. december
2014 al-Raqqa provinsen i Syrien som et område, hvor der gælder et forbud mod
indrejse og ophold for personer med tilknytning til Australien. Som ligeledes
nævnt blev udpegningen efterfølgende gennemgået af Parliamentary Joint Com-
mittee on Intelligence and Security, idet parlamentet havde mulighed for inden
for en bestemt frist at ophæve (”disallow”) udpegningen.
Udvalget offentliggjorde udpegningen med tilhørende begrundelse på internettet
og opfordrede offentligheden til at fremkomme med eventuelle bemærkninger.
Der blev ikke modtaget bemærkninger.
Svarende til udvalgets praksis, når udvalget gennemgår regeringens medtagelse
af en organisation på listen over terrororganisationer gennemførte udvalget en
fortrolig høring med relevante myndigheder, så mere detaljerede oplysninger i
nødvendigt omfang kunne præsenteres og gøres til genstand for spørgsmål. I hø-
104
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
1620857_0105.png
ringen deltog repræsentanter for Attorney General’s Office, Rigspolitiet, Efter-
retningstjenesten og Udenrigsministeriet.
Udvalget gennemgik proceduren for regeringens udpegning af al-Raqqa provin-
sen og fandt denne hensigtsmæssig. Proceduren fremgår i oversigtsform af ne-
denstående skema.
30.10.2014 Lovforslaget blev vedtaget.
03.11.2014 Loven blev stadfæstet.
Nov. 2014 Anti-Terrorist Centeret, Efterretningstjenesten, Udenrigsmini-
steriet og Attorney-General’s Office udarbejdede en ”proto-
kol” og interne sagsgange for at udpege et område efter straf-
felovens § 119.3.
14.11.2014 Udenrigsministeriet forelagde udkastet til protokol for uden-
rigsministeren.
18.11.2014 Attorney-General’s Office forelagde udkastet til protokol for
Attorney-General.
19.11.2014 Udenrigsministeren godkendte protokollen.
27.11.2014 Anti-Terrorist Centeret var vært for et møde for medlemmer
for at drøfte proceduren for udpegning, overveje egnede om-
råder for mulig udpegning og koordinere mellem nøglemyn-
digheder med hensyn til at indhente og samle relevante op-
lysninger til brug for en begrundelse for en udpegning. I mø-
det deltog Efterretningstjenesten, Rigspolitiet, Udenrigsefter-
retningstjenesterne, Told og Grænsekontrol Myndigheden,
Ministeriet for Immigration og Grænsekontrol, Attorney-
General’s Office, Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet.
01.12.2014 §§ 119.2 og 119.3 trådte i kraft.
Oplysninger om indrejse- og opholdsforbud blev lagt på rege-
ringens hjemmeside.
02.12.2014 Attorney-General godkendte protokollen.
En uklassificeret begrundelse udarbejdet af det nationale cen-
ter for trusselsvurderinger for at udpege al-Raqqa provinsen
blev gennem Anti-Terroist Centeret forelagt for Attorney-
General’s Department.
105
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
1620857_0106.png
02.12.2014 Begrundelsen og et udkast til bekendtgørelse forelagdes for
Attorney-General.
Attorney-General anmodede udenrigsministeren om at over-
veje at udpege al-Raqqa provinsen.
03.12.2014 Udenrigsministeriet forelagde sagen for udenrigsministeren.
Udenrigsministeren godkendte indstillingen om at udpege al-
Raqqa provinsen.
Udenrigsministeren skrev til lederen af oppositionen om den
påtænkte udpegning af al-Raqqa provinsen og tilbød en orien-
tering herom.
Protokollen blev lagt på regeringens hjemmeside.
04.12.2014 Udenrigsministeriet forelagde et udkast til bekendtgørelse for
udenrigsministeren.
Udenrigsministeren telefonerede til lederen af oppositionen
for at orientere om den påtænkte udpegning af al-Raqqa pro-
vinsen.
Embedsmænd fra Attorney-General’s Office og Efterretnings-
tjenesten orienterede medlemmer af oppositionen om den på-
tænkte udpegning af al-Raqqa provinsen.
Udenrigsministeren underskrev bekendtgørelsen.
Udenrigsministeren orienterede formanden for Parliamentary
Joint Committee on Intelligence and Security om udpegning-
en af al-Raqqa provinsen.
Sekretariatet for Australia-New Zealand Anti-Terrorisme
Komitéen orienterede pr. e-mail stater og territorier om ud-
pegningen af al-Raqqa provinsen.
Udenrigsministeren udsendte en pressemeddelelse om udpeg-
ningen af al-Raqqa provinsen.
Udpegningen af al-Raqqa provinsen blev lagt på regeringens
hjemmeside.
Udenrigsministeriets rejsevejledning for Syrien blev opdateret
og genudsendt til abonnenter herpå, og der blev sendt en e-
mail til australiere registreret med ophold eller påtænkt op-
hold i Syrien om udpegningen af al-Raqqa provinsen.
106
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
1620857_0107.png
04.12.2014 Udenrigsministeriet sendte en e-mail til rådet for international
udvikling om udpegningen af al-Raqqa provinsen.
Attorney-General’s Office (Living Safe Together team) send-
te e-mails til lokalsamfundsinteressenter (community stake-
holders) om udpegningen af al-Raqqa provinsen.
Anti-Terrorist Centeret var vært for et møde med Rigspolitiet,
Told og Grænsekontrol Myndigheden, Attorney-General’s
Office og Rigsadvokaten for at drøfte muligheder for at vejle-
de offentligheden om udpegningen af al-Raqqa provinsen ved
udrejse af Australien. Attorney-General’s Office påtog sig at
lede udarbejdelsen af en rejseadvarselspjece til brug for rele-
vante myndigheder, herunder Told og Grænsekontrol Myn-
digheden, Ministeriet for Immigration og Grænsekontrol og
Attorney-General’s Office.
05.12.2014 Udpegningen af al-Raqqa provinsen trådte i kraft.
12.12.2014 Den engelske udgave af rejseadvarselspjecen blev sendt i
elektronisk form til medlemmerne af Anti-Terrorist Centeret
med henblik på udsendelse.
23.12.2014 Den arabiske udgave af rejseadvarselspjecen blev sendt i
elektronisk form til medlemmerne af Anti-Terrorist Centeret
med henblik på udsendelse.
09.02.2015 Bekendtgørelsen blev forelagt parlamentets to kamre.
20.03.2015 Fristen for ophævelse i Repræsentanternes Hus udløb.
27.03.2015 Fristen for ophævelse i Senatet udløb.
Med hensyn til udpegningen af al-Raqqa provinsen anfører udvalget, at ifølge
begrundelsen for udpegningen er al-Raqqa de facto ISIL’s hovedstad og en base,
hvorfra mange af ISIL’s aktiviteter styres.
Med hensyn til afgrænsningen af det udpegede område anfører udvalget, at ud-
valget under den fortrolige høring fik oplyst, at afgrænsningen af det udpegede
område til al-Raqqa provinsen gav mulighed for at beskrive området tilstrække-
ligt deltaljeret til at sikre klarhed for personer, som overvejer at rejse til regionen.
Desuden var der et højt konfidensniveau for, at ISIL kontrollerer hele provinsen.
Udvalget citerer en (unavngiven) embedsmand, som under den fortrolige høring
107
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
udtalte, at der overhovedet ikke er nogen muligheder for at indrejse eller udrejse
af al-Raqqa uden at passere en eller anden form for ISIL-kontrol. Udvalget havde
forstået, at tilgrænsende områder sandsynligvis også når tærsklen for at kunne
udpeges efter straffelovens § 119.3, i det mindste på visse tidspunkter.
Udvalget finder, at udpegningen af al-Raqqa provinsen ligger klart inden for,
hvad indrejse- og opholdsforbud var ment at ramme. De grusomheder, som ISIL
begår i Syrien, er velkendte for udvalget og befolkningen, og ISIL kontrollerer
al-Raqqa, som er centeret for dens indflydelsessfære. Begrundelsen for udpeg-
ningen giver eksempler på, hvor ISIL har begået handlinger i al-Raqqa, som når
tærsklen for at foretage fjendtlige handlinger (engage in hostile activities) som
nævnt i straffeloven. Udvalget noterer, at der er andre områder i både Syrien og
Irak, som i det mindste midlertidigt vil nå tærkslen for at kunne udpeges som føl-
ge af fjendtlige handlinger begået af ISIL. Udvalget accepterer imidlertid, at for
at være effektiv må et udpeget område være relativt stabilt og have meget speci-
fikke grænser, som let kan kommunikeres til offentligheden.
Med hensyn til kommunikation af udpegningen til interessenter anfører udvalget,
at udvalget under den fortrolige høring fik oplyst, at en rejseadvarselspjece på
engelsk og arabisk blev distribueret til grupper i lokalsamfund (community
groups) og i lufthavne, at oplysning om udpegningen af al-Raqqa blev lagt på fle-
re officielle hjemmesider (smarttraveller, nationalsecurity og livingsafetogether),
og at oplysninger blev distribueret gennem ledere og organisationer i lokalsam-
fund (community leaders and organisations) og Living Safe Together-
programmet (dette program har til formål at bekæmpe voldelig ekstremisme).
Udvalget noterer sig regeringens oplysningsindsats over for befolkningen både
om indrejse- og opholdsforbud mere generelt og om udpegningen af al-Raqqa
provinsen. Udvalget er interesseret i at følge virkningen af denne og andre ud-
pegninger på enkeltpersoners handlinger over tid. Udvalget finder, at en vedva-
rende indsats vil være nødvendig for at oplyse befolkningen om risikoen ved at
rejse til konfliktområder.
Udvalget anfører, at i lyset af, at regler om indrejse- og opholdsforbud svarende
til Australiens ikke eksisterer i sammenlignelige retsområder, var udvalget inte-
resseret i andre staters reaktioner og eventuelle planer om at indføre tilsvarende
108
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
regler. Attorney-General’s Office oplyste, at Australien havde arbejdet bilateralt
med en række lande for at drøfte internationalt bedste praksis til bekæmpelse af
truslen fra fremmedkrigere, og at embedsmænd herunder havde holdt møder med
personale fra New Zealands, Canadas, United Kingdoms og Frankrigs ambassa-
der. Attorney-General’s Office oplyste endvidere, at det med Udenrigsministeriet
havde engageret sig i fremmedkrigerspørgsmål i multilaterale fora, herunder un-
der Australiens nylige medlemskab af FN’s Sikkerhedsråd og gennem Global
Counter Terrorism Forum og forskellige femlandefora (”femlande” refererer til
samarbejdet mellem udlændingemyndighederne i Australien, New Zealand,
USA, Canada og United Kingdom). Udvalget modtog desuden klassificerede op-
lysninger om andre landes reaktioner på de australske regler om indrejse- og op-
holdsforbud.
Udvalget bemærker, at regeringen bør fortsætte sin indsats både bilateralt og
multilateralt for at bekæmpe truslen fra fremmedkrigere.
Udvalgets samlede konklusion er, at udvalget finder det godtgjort, at udpegnin-
gen af al-Raqqa provinsen er hensigtsmæssig, og udvalget støtter derfor udpeg-
ningen i medfør af straffelovens § 119.2.
Udvalget indstiller på den baggrund, at bekendtgørelsen om udpegning af al-
Raqqa provinsen ikke ophæves.
3.3. Parlamentets review af udpegningen af Mosul distriktet i Irak
Som nævnt i afsnit 3.1 ovenfor udpegede udenrigsministeren den 2. marts 2015
Mosul distriktet i Irak som et område, hvor der gælder et forbud mod indrejse og
ophold for personer med tilknytning til Australien. Som ligeledes nævnt blev ud-
pegningen efterfølgende gennemgået af Parliamentary Joint Committee on Intel-
ligence and Security, idet parlamentet havde mulighed for inden for en bestemt
frist at ophæve (”disallow”) udpegningen.
Udvalget offentliggjorde udpegningen med tilhørende begrundelse på internettet
og opfordrede offentligheden til at fremkomme med eventuelle bemærkninger.
Der blev ikke modtaget bemærkninger.
109
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
1620857_0110.png
Udvalget gennemførte en fortrolig høring med relevante myndigheder, så mere
detaljerede oplysninger i nødvendigt omfang kunne gennemgås. I høringen del-
tog repræsentanter for Attorney General’s Office, Rigspolitiet, Efterretningstje-
nesten og Udenrigsministeriet.
Udvalget gennemgik proceduren for regeringens udpegning af Mosul distriktet
og fandt denne hensigtsmæssig. Processen fremgår i oversigtsform af nedenstå-
ende skema.
27.11.2014 Anti-Terrorist Centeret var vært for et møde for medlemmer
for at drøfte proceduren for udpegning, overveje egnede om-
råder for mulig udpegning og koordinering mellem nøgle-
myndigheder af indhentning og samling af relevante oplys-
ninger. I mødet deltog Efterretningstjenesten, Rigspolitiet,
Udenrigsefterretningstjenesterne, Told og Grænsekontrol
Myndigheden, Ministeriet for Immigration og Grænsekontrol,
Attorney-General’s Office, Udenrigsministeriet og Forsvars-
ministeriet.
12.02.2015 Udenrigsministeren drøftede muligheden for at udpege et om-
råde i Irak med Iraks udenrigsminister.
18.02.2015 Anti-Terrorist Centeret var vært for et møde for medlemmer
for at drøfte en mulig udpegning af Mosul distriktet i Irak og
koordinere mellem nøglemyndigheder med hensyn til ind-
hentning og samling af relevante oplysninger til brug for en
begrundelse herfor. I mødet deltog Efterretningstjenesten,
Rigspolitiet, Udenrigsefterretningstjenesterne, Told og Græn-
sekontrol Myndigheden, Statsministeriet, Ministeriet for Im-
migration og Grænsekontrol, Attorney-General’s Office og
Udenrigsministeriet.
Anti-Terrorist Centeret anmodede det nationale center for
trusselsvurderinger om en begrundelse for at udpege Mosul
distriktet.
20.02.2015 Anti-Terrorist Centeret rundsendte det nationale center for
trusselsvurderingers begrundelse til sine medlemmer.
110
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
1620857_0111.png
20.02.2015 Begrundelsen og et udkast til bekendtgørelse forelagdes for
Attorney-General.
Begrundelsen forelagdes for udenrigsministeren.
23.02.2015 Premierministeren udtalte offentligt, at regeringen overvejede
at udpege Mosul distriktet i Irak.
Attorney-General anmodede udenrigsministeren om at over-
veje at udpege Mosul distriktet.
Udenrigsministeren godkendte indstillingen om at udpege
Mosul distriktet.
Udenrigsministeren skrev til lederen af oppositionen om den
påtænkte udpegning af Mosul distriktet og tilbød en oriente-
ring herom. Lederen af oppositionen anmodede ikke om en
sådan orientering.
Udenrigsministeriet orienterede Iraks ambassadør i Australien
om den påtænkte udpegning af Mosul distriktet.
Attorney General’s Office gennemførte to offentlige møder i
Bankstown, Sydney, om at bekæmpe voldelig ekstremisme og
oplyste deltagerne om den påtænke udpegning af Mosul di-
striktet.
24.02.2015 Attorney General’s Office orienterede pr. e-mail medlemmer-
ne af ”Living Safer Together community” om den påtænkte
udpegning af Mosul distriktet.
24-25.02.
Udenrigsministeriet drøftede den påtænkte udpegning af Mo-
2015
sul distriktet med den kurdiske regionalregerings repræsen-
tant i Australien, den assyriske universelle alliance og et med-
lem af parlamentet i New South Wales (valgt i Smithfield i
Western Sydney).
25.02.2015 Sekretariatet for Australia-New Zealand Anti-Terrorisme
Komitéen orienterede pr. e-mail stater og territorier om den
påtænkte udpegning af Mosul distriktet.
Den australske ambassade i Irak orienterede Iraks udenrigs-
minister om den påtænkte udpegning af Mosul distriktet.
26.02.2015 Udenrigsministeriet sendte en e-mail til rådet for international
udvikling og til International Development Contractors Group
om den påtænkte udpegning af Mosul distriktet.
111
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
1620857_0112.png
26.02.2015 Attorney General’s Office gennemførte et offentligt møde i
Melbournes centrale forretningsdistrikt om at bekæmpe vol-
delig ekstremisme og oplyste deltagerne om den påtænke ud-
pegning af Mosul distriktet.
27.02.2015 Udenrigsministeriet forelagde udkastet til bekendtgørelse for
udenrigsministeren.
02.03.2015 Udenrigsministeren underskrev bekendtgørelsen.
Udenrigsministeren orienterede formanden for Parliamentary
Joint Committee on Intelligence and Security om udpegning-
en af Mosul distriktet.
Udenrigsministeren oplyste i Parlamentet om udpegningen af
Mosul distriktet.
Udenrigsministeren udsendte en pressemeddelelse om udpeg-
ningen af Mosul distriktet.
Udpegningen af Mosul distriktet blev lagt på regeringens
hjemmeside.
Udenrigsministeriets rejsevejledning for Irak blev opdateret,
og der blev sendt en e-mail til australiere registreret med op-
hold eller påtænkt ophold i Irak om udpegningen af Mosul di-
striktet.
Attorney General’s Office orienterede pr. e-mail medlemmer-
ne af ”Living Safer Together community” om udpegningen af
Mosul distriktet.
Den engelske udgave af rejseadvarselspjecen blev sendt i
elektronisk form til medlemmerne af Anti-Terrorist Centeret
med henblik på udsendelse.
03.03.2015 Udpegningen af Mosul distriktet trådte i kraft.
04.03.2015 Bekendtgørelsen blev forelagt Repræsentanternes Hus.
05.03.2015 Bekendtgørelsen blev forelagt Senatet.
Den arabiske udgave af rejseadvarselspjecen blev sendt i
elektronisk form til medlemmerne af Anti-Terrorist Centeret
med henblik på udsendelse.
28.05.2015 Fristen for ophævelse i Repræsentanternes Hus udløb.
19.06.2015 Fristen for ophævelse i Senatet udløb.
112
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Med hensyn til udpegningen af Mosul distriktet anfører udvalget, at ifølge be-
grundelsen for udpegningen udfører ISIL fjendtlige handlinger i dette distrikt.
Med hensyn til afgrænsningen af det udpegede område anfører udvalget, at det
fremgår af begrundelsen for udpegningen, at selv om ISIL har erobret byer i an-
dre dele af Irak, har ISIL en væsentlig og vedvarende tilstedeværelse i Mosul,
som er ISIL’s hovedbase for dens operationer i Irak. Mosul er også den største by
i Irak, som kontrolleres af ISIL, og spiller en nøglerolle som et centralt sted for
udenlandske ekstremister, herunder australiere, til at danne netværk og træne.
Begrundelsen for udpegningen noterer også den symbolske betydning af Mosul
for ISIL som følge af, at det var stedet for ISIL’s leder al-Baghdadis første vi-
deooptræden straks efter ISIL’s udråbelse af et kalifat.
Udvalget finder, at udpegningen af Mosul distriktet ligger klart inden for, hvad
indrejse- og opholdsforbud var ment at ramme. Udvalget fremhæver, at de gru-
somheder, som ISIL har begået i Mosul distriktet, omfatter henrettelse af 13 teen-
agedrenge for at se en sportskamp, massehenrettelse af omkring 600 navnlig shii-
tiske indsatte i et fængsel, torturering og henrettelse af en kvinderetsaktivist og
ødelæggelse af mange historiske og religiøse steder.
Udvalget forstår, at selv om der er andre områder i Irak, som kontrolleres af ISIL,
er Mosul en særligt hensigtsmæssig kandidat til udpegning på grund af ISIL’s
væsentlige og vedvarende tilstedeværelse i området, som er ISIL’s hovedbase for
dens operationer i Irak. Den symbolske betydning af Mosul og dens status som et
centralt sted for udenlandske ekstremister er også vigtige faktorer. Endvidere gi-
ver en udpegning af et område afgrænset af Mosul distriktets nøjagtige grænser
en høj grad af præcision og klarhed for personer, der overvejer at rejse til regio-
nen.
Med hensyn til kommunikation af udpegningen til interessenter anfører udvalget,
at udvalget under den fortrolige høring modtog oplysninger om, at en rejseadvar-
selspjece vedrørende Mosul distriktet blev distribueret offentligt. Andre kommu-
nikationstiltag omfattede en orientering om den påtænkte udpegning til bl.a. Iraks
ambassadør i Australien og Iraks udenrigsminister, til deltagerne i offentlige mø-
der om at bekæmpe voldelig ekstremisme, til rådet for international udvikling, til
International Development Contractors Group og til stater og territorier.
113
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Udvalget drøftede under den fortrolige høring med myndighederne effektiviteten
af indrejse- og opholdsforbud med hensyn til at hjælpe med at samle beviser til
brug for retsforfølgning af australiere, som er mistænkt for at kæmpe for terror-
organisationer i Irak og Syrien, og hvordan personer, der vender tilbage fra et
udpeget område, ville skulle håndteres af myndighederne. Myndighederne rejste
ikke bekymringer med hensyn til, hvordan lovgivningen havde fungeret indtil nu.
Udvalget drøftede under den fortrolige høring endvidere regeringens bestræbelser
på at støtte modfortællinger (counter-narratives) til terroristpropaganda. Attor-
ney-General’s Office fremhævede Attorney-General’s udmelding i februar 2015
om initiativet ”Combating Terrorist Propaganda in Australia” med et budget på
AUD 17,9 mio. (ca. DKK 88 mio. efter kursen primo januar 2016). Dette initia-
tivs mål er at bekæmpe de løgne og den propaganda, som terrorgrupper udbreder
online for at opnå støtte og sympati fra sårbare unge australiere. Det planlægges
at etablere en kapacitet til overvågning og analyse af sociale medier for bedre at
forstå ekstremistiske fortællinger (narratives), og hvordan de påvirker australiere.
Det planlægges endvidere at hjælpe med at reducere adgang til ekstremistisk ma-
teriale online gennem det nyligt lancerede værktøj ”Report Online Extremism”
og ved at arbejde med telemyndigheden, den private sektor og internationale
samarbejdspartnere for at nedtage eller på anden måde adressere ekstremistisk
indhold. Det planlægges endvidere at fremme materiale online, som udfordrer
terroristers påstande og oplyser om fordelene ved Australiens diversitet, inklusi-
on, demokrati og sociale værdier. Det planlægges endelig at give tilskud til lokal-
samfund til at hjælpe sårbare enkeltpersoner til at afvise terroristpropaganda ved
at stille spørgsmål ved ekstremistiske gruppers selvmodsigelser og falske påstan-
de og ved at bringe deres brutalitet frem i lyset. Attorney-General’s Office oply-
ste endvidere udvalget om, at det overvejer, hvordan man kan opbygge kapacite-
ten for personer med autoritet i den muslimske befolkning både i Australien og
internationalt til mere effektivt at fremføre deres argumenter (f.eks. ved brug af
sociale medier).
Udvalget noterer sig regeringens oplysningsindsats over for interessenter om ud-
pegningen af Mosul distriktet. Udvalget vil fortsat overvåge virkningen af ud-
pegninger på enkeltpersoners handlinger over tid, herunder effekten af eventuelle
retsforfølgninger for overtrædelse af indrejse- og opholdsforbud. Udvalget støtter
114
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
initiativer til at bekæmpe den propaganda, som ISIL benytter til at drage unge
australiere ind i konflikterne i Irak og Syrien, og finder, at en vedvarende indsats
vil være nødvendig for både regeringer og lokalsamfund for sikre, at faktiske op-
lysninger om situationen i disse lande kommer til de mest sårbare personers
kendskab.
Udvalgets samlede konklusion er, at udvalget finder det godtgjort, at udpegnin-
gen af Mosul distriktet er hensigtsmæssig, og udvalget støtter derfor udpegningen
i medfør af straffelovens § 119.2.
Udvalget indstiller på den baggrund, at bekendtgørelsen om udpegning af Mosul
distriktet ikke ophæves.
115
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
116
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Kapitel 4
Straffelovrådets overvejelser
1. Indledning
1.1.
Straffelovrådets kommissorium angår for det første deltagelse i og hvervning
til væbnede konflikter i udlandet. Herunder hører også overvejelser i tilknytning
til FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014) og tillægsprotokollen til Eu-
roparådets konvention af 16. maj 2005 om forebyggelse af terrorisme (2015).
Kommissoriet angår for det andet finansiering af foreninger og organisationer
mv., der driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginstitutioner, af bidrag
fra terrororganisationer.
1.2.
Straffelovrådet er anmodet om at vurdere, om de gældende regler i straffelo-
ven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til at modvirke deltagelse i og hverv-
ning til væbnede konflikter i udlandet. Afgrænsningen til ”væbnede konflikter”
betyder, at f.eks. bandevirksomhed og optøjer falder uden for rådets overvejelser.
Endvidere angår overvejelserne alene væbnede konflikter uden for dansk territo-
rium.
Straffelovrådet har afgivet en deludtalelse om visse spørgsmål vedrørende delta-
gelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat er
part i (betænkning nr. 1556/2015). Deludtalelsen angår kriminalisering af dan-
skeres og herboende udlændinges tilslutning til en væbnet styrke, som deltager i
en væbnet konflikt mod den danske stat, hvor kriminaliseringen i hovedsagen er
begrundet i, at personer med tilknytning til Danmark har en særlig loyalitetsfor-
pligtelse over for Danmark. På grundlag af rådets forslag i betænkning nr.
1556/2015 blev der ved lov nr. 1880 af 29. december 2015 indsat en ny bestem-
melse i straffelovens § 101 a om tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke.
117
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Straffelovrådets fortsatte overvejelser angår således spørgsmålet om at forbyde
en persons deltagelse i væbnet kamp ud fra hensyn, som gør sig gældende, hvad
enten den danske stat er part i konflikten eller ej.
Straffelovrådets overvejelser om denne del af kommissoriet fremgår af afsnit 2-8
nedenfor. Afsnit 2 angår formålet med kriminalisering af deltagelse i og hverv-
ning til væbnede konflikter i udlandet, og i afsnit 3 gennemgår Straffelovrådet en
række forhold, som må indgå i overvejelser om en en kriminalisering af deltagel-
se i væbnede konflikter. I afsnit 4 opstiller Straffelovrådet forskellige hovedmo-
deller for en kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter og i afsnit 5 mo-
deller for en supplerende kriminalisering af indrejse eller ophold i et konfliktom-
råde. Afsnit 6 angår hvervning til væbnede konflikter. Endelig angår afsnit 7
FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178, mens afsnit 8 angår tillægsprotokollen
til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme.
Det fremgår af det norske justitsministeriums høringsnotat af juli 2014, at der i
Norge har været en diskussion af private sikkerhedsfirmaers varetagelse af mili-
tære opgaver. Straffelovrådet har ikke fundet grundlag for i forbindelse med be-
handlingen af kommissoriet om hvervning til og deltagelse i væbnede konflikter i
udlandet mv. særskilt at overveje dette spørgsmål. Rådet forstår således deltagel-
se i en væbnet konflikt som en deltagelse i form af tilslutning til en væbnet styr-
ke, og dette gælder uanset vedkommendes eventuelle tilknytning til et privat sik-
kerhedsfirma. Med hensyn til spørgsmålet om deltagelse i en væbnet konflikt
uden at være tilsluttet en væbnet styrke henvises til rådets overvejelser i pkt.
3.4.4 nedenfor.
I forlængelse af overvejelserne om kriminalisering af tilslutning til en væbnet
styrke har Straffelovrådet overvejet spørgsmålet om tilslutning til eller medlem-
skab af en terrororganisation, jf. afsnit 9 nedenfor.
1.3.
Straffelovrådet er endvidere anmodet om at vurdere, om de gældende regler i
straffeloven i tilstrækkelig grad kan modvirke, at foreninger og organisationer
mv., der driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginstitutioner, helt eller
delvis finansieres af bidrag fra terrororganisationer. Rådet er i den forbindelse
anmodet om tillige at overveje, om der er behov for at kriminalisere modtagelse
118
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
fra en terrororganisation af normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugs-
ting eller tjenester.
Straffelovrådets overvejelser om denne del af kommissoriet fremgår af afsnit 10
nedenfor.
2. Formålet med kriminalisering af deltagelse i og hvervning til
væbnede konflikter i udlandet
Behovet for kriminalisering af deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i
udlandet og ikke mindst den nærmere udformning af en sådan kriminalisering af-
hænger af, hvad formålet med en sådan kriminalisering er. Med andre ord er
spørgsmålet, hvilke hensyn det skal tjene, at man gennem straffeloven dels tager
afstand herfra, dels søger at begrænse, at det finder sted.
Af kommissoriet fremgår bl.a. følgende:
”Flere personer har været i træningslejre i udlandet for at modtage militær træ-
ning, og et større antal personer er rejst fra Danmark til bl.a. Syrien og Irak for at
deltage i væbnede konflikter. De hjemvendte kan udgøre en trussel for det danske
samfund, fordi de har fået kamperfaring og kontakt til militante ekstremistiske or-
ganisationer i udlandet, og nogle har pådraget sig traumer under kamphandlinger-
ne.
Der er i lyset heraf behov for at få afklaret, om de gældende strafbestemmelser
er tilstrækkelige til at modvirke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i
udlandet.”
Det hensyn, som der her henvises til, er, at personer, der har deltaget i væbnede
konflikter i udlandet (de såkaldte fremmedkrigere), kan udgøre en trussel mod
det danske samfund, efter at de er vendt tilbage til Danmark. Der henvises i den
forbindelse til kamperfaring, kontakt til militante ekstremistiske organisationer i
udlandet og risiko for pådragelse af traumer under kamphandlinger.
To af disse forhold – kamperfaring og risiko for pådragelse af traumer under
kamphandlinger – kan være en følge af en hvilken som helst deltagelse i væbnet
kamp, herunder som dansk soldat udsendt til en væbnet konflikt i udlandet. Det
anføres dog i forarbejderne til lov nr. 176 af 24. februar 2015 om ændring af
119
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
pasloven mv. i den forbindelse bl.a., ”at udsendte for Forsvaret ikke kan antages
at blive påvirket i en sådan grad, at deres evne eller vilje til at begå alvorlige for-
brydelser, når de vender tilbage, forøges. Udsendte modtager således intensiv
træning, herunder af psykisk karakter, før udsendelsen, ligesom soldater, der
vender hjem fra hårdt belastede missioner, deltager i et møde med en psykolog
med henblik på at afklare et eventuelt støttebehov” (pkt. 2.3.1.4 i de almindelige
bemærkninger til lovforslag nr. L 99 fremsat den 17. december 2014 og bemærk-
ningerne til § 1, nr. 4). Der vil tilsvarende kunne argumenteres for, at andre sta-
ters væbnede styrker tilsvarende i større eller mindre omfang vil have procedurer,
der skal forebygge og i givet fald behandle psykiske skader for udsendte soldater.
For så vidt angår det tredje forhold – kontakt til militante ekstremistiske organi-
sationer – gælder generelt, at det vil være relevant i nogle situationer, men ikke i
andre.
Et andet hensyn kan være helt overordnet at søge fra dansk side at bidrage til at
begrænse omfanget af væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat ikke er
deltager i, ved helt eller delvis at forbyde danske statsborgere eller herboende
personer at deltage i sådanne konflikter. Uanset at effekten i forhold til den en-
kelte konflikt umiddelbart kan være begrænset eller ingen, kan et helt eller delvis
forbud muligvis have en holdningsskabende effekt.
Et tredje hensyn er mere specifikt at bekæmpe overgreb af den type, som eksem-
pelvis en gruppe som ISIL har begået. Hvis der (beviseligt) er tale om terrorhand-
linger, er det allerede omfattet af de gældende terrorbestemmelser. De gældende
terrorbestemmelser kriminaliserer også at fremme virksomheden for en person,
gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå terrorisme,
terrorlignende handlinger, terrorfinansiering, hvervning til terrorisme eller te-
rortræning. Det er dermed også allerede i dag strafbart eksempelvis at deltage ak-
tivt i en gruppe som ISIL’s virksomhed, hvis det kan bevis, at ISIL begår eller
har til hensigt at begå terrorhandlinger, og at gerningsmanden har forsæt med
hensyn hertil. I andre tilfælde vil de groveste overgreb (eksempelvis vilkårlige
henrettelser) utvivlsomt være omfattet af straffelovens almindelige bestemmelser
om eksempelvis manddrab. Formålet med en yderligere kriminalisering vil der-
med i givet fald være at kunne gribe ind på et tidligere tidspunkt, idet man krimi-
naliserer f.eks. tilslutningen til en væbnet styrke uafhængig af, om den pågæl-
120
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
dende væbnede styrke (beviseligt) begår eller har til hensigt at begå terrorhand-
linger.
Et fjerde hensyn er at modvirke negative udenrigspolitiske konsekvenser af, at
Danmark måtte blive opfattet som fristed for personer, der deltager i væbnede
konflikter i udlandet. Selv uden for tilfælde af formel neutralitet kan danske
udenrigs- og sikkerhedspolitiske interesser tale imod, at personer med dansk
statsborgerskab eller fast ophold i Danmark uhindret kan deltage i væbnede kon-
flikter i udlandet. Samtidig bemærkes, at det kan have negative udenrigspolitiske
følger, hvis personer med fremmed statsborgerskab eller særlig loyalitet til en gi-
ven stat forbydes at deltage på denne stats side i en væbnet konflikt. Dette gælder
særligt, hvor Danmark i øvrigt støtter den pågældende stats udenrigspolitiske
ageren eller i øvrigt har sympati for den pågældende stats formål med at indsætte
sine væbnede styrker, eksempelvis hvor en stat handler i selvforsvar mod et an-
greb.
Et femte hensyn er at modvirke risikoen for, at en væbnet konflikt i udlandet
spreder sig til Danmark. Ud over den fare, som hjemvendte fremmedkrigere kan
udgøre, jf. ovenfor, kan det således også anføres, at hvis et større antal danskere
deltager i en væbnet konflikt i udlandet, vil der være en risiko for, at en modstan-
der vil kunne søge at sprede konflikten til dansk territorium.
En nykriminalisering bør således forudsætte en afklaring af, hvilket formål kri-
minaliseringen skal tjene, og dernæst en afklaring af, hvordan en kriminalisering
mest hensigtsmæssigt kan udformes for at nå dette mål. Det vil således for ek-
sempel være nødvendigt i en analyse at forholde sig til, om det er ønskeligt gene-
relt og i videst muligt omfang at udelukke herboende personer fra at deltage i
væbnede konflikter i udlandet, og om midlet hertil skal være en kriminalisering
af udrejsen af Danmark med dette formål, indrejsen i et andet land med dette
formål eller tilslutningen til en væbnet gruppe/statslig militær styrke eller delta-
gelse i enhedens væbnede konflikter.
121
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
3. Kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet
Straffelovrådet har afgivet en deludtalelse om visse spørgsmål vedrørende delta-
gelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat er
part i (betænkning nr. 1556/2015). Deludtalelsen angår kriminalisering af dan-
skeres og herboende udlændinges tilslutning til en væbnet styrke, som deltager i
en væbnet konflikt mod den danske stat, hvor kriminaliseringen i hovedsagen er
begrundet i, at personer med tilknytning til Danmark har en særlig loyalitetsfor-
pligtelse over for Danmark. På grundlag af rådets forslag i betænkning nr.
1556/2015 blev der ved lov nr. 1880 af 29. december 2015 indsat en ny bestem-
melse i straffelovens § 101 a om tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke.
Spørgsmålet om, hvorvidt og i givet fald hvordan deltagelse i væbnede konflik-
ter, som Danmark ikke deltager i, bør kriminaliseres, er vanskeligere at besvare.
I de sjældne tilfælde, hvor Danmark måtte have erklæret sig neutral i en interna-
tional væbnet konflikt, dvs. en væbnet konflikt mellem to eller flere fremmede
stater, kan hensynet til Danmarks neutralitet tale for et forbyde danskeres delta-
gelse i den væbnede konflikt.
De folkeretlige regler kræver dog ikke et generelt forbud. Ifølge Haager-
konventionen af 18. oktober 1907 angående neutrale magters og personers rettig-
heder og pligter i tilfælde af krig til lands må en neutral stat bl.a. ikke finde sig i,
at afdelinger af kombattanter dannes eller indrulleringskontorer åbnes på dens
territorium til fordel for de krigsførende (jf. artikel 4 og 5). En neutral stat er der-
imod ikke ansvarlig for, at personer enkeltvis passerer grænsen for at give sig i
tjeneste hos en af de krigsførende (jf. artikel 6).
Lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det forbydes fra dansk territorium at un-
derstøtte krigsførende magter, indeholder bl.a. en bemyndigelse til, at regeringen
i tilfælde af krig, i hvilken den danske stat er neutral, kan forbyde personer fra
dansk territorium at tage tjeneste i de krigsførende magters hær eller flåde. Det er
således op til regeringen at beslutte, om der skal udstedes et sådant forbud i for-
hold til en given krig.
122
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
For andre væbnede konflikter, som Danmark ikke deltager i, foreligger der der-
imod ikke nogen generel kriminalisering af eller mulighed for at forbyde danske-
res deltagelse i den væbnede konflikt.
Verden ser i dag anderledes ud, end den gjorde, da denne retstilstand blev til. Før
anden verdenskrig byggede Danmarks udenrigspolitik i vidt omfang på neutrali-
tet. Siden 1949 har Danmark været medlem af Nato og dermed allieret med en
række andre vestlige lande. Danmark har også siden 1990’erne været part i flere
væbnede konflikter, bl.a. i Kosovo i 1999, Afghanistan i 2002 og Libyen i 2011.
Danmark er aktuelt part i en væbnet konflikt i Irak og Syrien og i en væbnet kon-
flikt i Afghanistan.
I forhold til før i tiden er det i dag lettere at rejse også til fjerne egne, og folk rej-
ser i det hele taget mere. Endvidere er der i dag mulighed for meget hurtigt at
kommunikere – også i form af levende billeder – fra et sted i verden til et andet.
Disse kommunikationsmuligheder anvendes også i praksis i forbindelse med
væbnede konflikter, og man oplever således i dag en meget hurtig spredning af
oplysninger – eksempelvis gennem internettet – fra konfliktområder til personer
andre steder, herunder i Danmark.
Spørgsmålet om nykriminalisering angår navnlig tilfælde, hvor en person ikke
(beviseligt) har overtrådt straffelovens terrorbestemmelser.
Det drejer sig altså om tilfælde, hvor den gruppe, som der er tale om at slutte sig
til, ikke begår og ikke har til hensigt at begå terrorhandlinger, eller hvor det ikke
kan bevises, at dette er tilfældet, og at gerningsmanden havde forsæt med hensyn
hertil på gerningstidspunktet.
Afgørelsen af, i hvilket omfang deltagelse i sådanne væbnede konflikter bør være
strafbar, vil afhænge af, hvilke hensyn kriminaliseringen skal tjene. Straffelovrå-
det har i afsnit 2 ovenfor givet en oversigt over de væsentligste hensyn i så hen-
seende. En forskellig vægtning af disse hensyn kan føre til meget forskelligartet
kriminalisering både i omfang og karakter, herunder en større eller mindre be-
grænsning af borgernes adgang til af politiske, religiøse eller ideologiske grunde
at tilslutte sig en part i en væbnet konflikt i udlandet.
123
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Ved en eventuel nykriminalisering vil der endvidere være grund til at søge at
formulere bestemmelser, der så vidt muligt giver en klar afgrænsning af de straf-
bare handlinger, og som også vil kunne anvendes i praksis, herunder vil omfatte
handlinger, der i praksis vil kunne bevises.
Selv om spørgsmålet om kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter er
særligt aktualiseret af konflikten i Syrien og Irak, har Straffelovrådet i overens-
stemmelse med kommissoriet lagt vægt på at overveje spørgsmålet generelt. Det
betyder, at der ved vurderingen af, hvor en grænse eventuelt skal drages, bør ta-
ges højde for, at eventuelle nye bestemmelser også skal gælde for andre konflikt-
situationer og trusselsbilleder. En eventuel nykriminalisering på dette område bør
have en mest mulig principiel begrundelse og ikke være møntet på specifikke
miljøer, grupper eller situationer. Dagens trusselsbillede peger på fremmedkrige-
re med baggrund i multietniske og ekstreme islamistiske miljøer som den største
trussel. I fremtiden kan dette ændres til andre grupperinger, som rejser ud for at
deltage i andre typer af væbnede konflikter. En ikke-statslig aktørs mål og adfærd
kan desuden ændres relativt hurtigt, og det samme gælder, hvordan man i Dan-
mark ser på forskellige ikke-statslige aktører. Dette bør der tages hensyn til ved
udformning af en strafbestemmelse.
De forskellige hensyn, der kan anføres til støtte for en nykriminalisering, peger
efter Straffelovrådets opfattelse således ikke entydigt på én bestemt løsning for,
under hvilke omstændigheder deltagelse i væbnede konflikter bør være strafbar,
og rådet har derfor ikke fundet grundlag for at foreslå én bestemt model. I stedet
beskriver Straffelovrådet nedenfor forskellige modeller for, hvordan en yderlige-
re kriminalisering med henblik på at modvirke deltagelse i væbnede konflikter i
udlandet ville kunne udformes. I den forbindelse anføres også Straffelovrådets
vurdering af de væsentligste fordele og ulemper ved de enkelte modeller.
Ved udformningen har de enkelte modeller har Straffelovrådet ud over de rele-
vante bagvedliggende hensyn ved en kriminalisering samt hensynet til så vidt
muligt en klar afgrænsning og til muligheden for anvendelse i praksis navnlig ta-
get udgangspunkt i nedenstående mere generelle overvejelser (afsnit 3.1-3.7).
124
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Ved siden af spørgsmålet om nykriminalisering har Straffelovrådet endvidere
overvejet strafferammen for tilslutning til en væbnet styrke, som er eller indgår i
en terrororganisation (afsnit 3.8).
3.1. Fremmed deltagelse i væbnede konflikter historisk og aktuelt
Der er gennem årene foregået og foregår fortsat mange og meget forskelligartede
væbnede konflikter overalt i verden. Mange vil være mere eller mindre ukendte
for den danske offentlighed, og mange har ikke berørt og mange vil formentlig
kun i meget begrænset omfang berøre danske interesser. I teorien vil danske
statsborgere eller herboende udlændinge imidlertid kunne tænkes at deltage i alle
konflikter og dermed bidrage til at øge omfanget af konflikterne og/eller begå
strafbare forhold i denne forbindelse og eventuelt vende radikaliserede og/eller
traumatiserede hjem fra konflikterne.
Straffelovrådet er ikke bekendt med nogen samlet historisk undersøgelse af dan-
ske statsborgeres eller herboende udlændinges deltagelse i væbnede konflikter i
udlandet, men visse oplysninger er dog tilgængelige. Det er velkendt, at i størrel-
sesordenen 400-500 danske statsborgere deltog i den spanske borgerkrig forud
for anden verdenskrig, og at i størrelsesordenen 6000-8000 danske statsborgere
gjorde tjeneste i den tyske hær under anden verdenskrig, mens omkring 1000
danske statsborgere gjorde krigstjeneste hos de allierede. Over 1000 danske
statsborgere rejste i slutningen af 1939 og begyndelsen af 1940 til Finland for
frivilligt at kæmpe i Vinterkrigen, men langt de fleste af disse nåede dog ikke at
komme i kamp, før krigen sluttede. Omkring 160 danske statsborgere rejste sene-
re til Finland for at deltage som frivillige soldater i Fortsættelseskrigen. For så
vidt angår den aktuelle konflikt i Syrien og Irak fremgår bl.a. følgende af Center
for Terroranalyses ”Terrortruslen mod Danmark fra udrejste til Syrien/Irak” (ok-
tober 2015):
”Konflikten i Syrien/Irak tiltrækker fortsat personer fra Danmark, men antallet af
udrejste og hjemvendte har været faldende siden Islamisk Stats (IS) udråbelse af
et kalifat i juni 2014 og iværksættelsen af en international indsats i september
2014.
CTA vurderer, at mindst 125 personer er eller har været udrejst fra Danmark til
Syrien/Irak. Tallet kan være højere. Ca. halvdelen er vendt tilbage. Mere end hver
femte udrejste er blevet dræbt i konfliktzonen. De udrejste er fortsat primært unge,
125
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
sunni-muslimske mænd. CTA vurderer, at op mod 10 procent af de udrejste til Sy-
rien/Irak er kvinder. Kvinderne vurderes dog ikke at deltage i kamp.
CTA vurderer, at der blandt hjemvendte fra Syrien/Irak er personer, der kan
udgøre en terrortrussel. CTA vurderer, at hjemvendte fra konfliktzonen, der øn-
sker at begå terror, kan handle på eget initiativ eller på opfordring eller instruktion
fra grupper eller personer i Syrien/Irak med en global militant islamistisk ideologi.
Terrortruslen mod Danmark kan skærpes, såfremt danske udrejste aktivt opfordrer
til angreb i Danmark eller mod danske interesser i udlandet.
CTA vurderer, at hjemvendte, der har kontakt til islamistiske miljøer, kan bi-
drage til radikalisering af disse. CTA vurderer, at personer, som efter hjemkom-
sten indgår i kriminelle miljøer, vil have lettere adgang til våben, og at de dermed
kan opnå øget kapacitet til at begå terror. CTA vurderer, at en del hjemvendte er
skuffede og desillusionerede og ikke umiddelbart er motiverede til at begå terror.
Propagandaen fra militant islamistiske grupper i Syrien/Irak fokuserer i stigen-
de grad på angreb mod Vesten. Der er sket en markant stigning i antallet af angreb
og angrebsforsøg siden september 2014. Langt hovedparten er gennemført af per-
soner, der ikke har været udrejst.
CTA vurderer, at de udrejste nu er yngre, opholder sig i konfliktzonen i længe-
re tid og primært tilslutter sig militant islamistiske grupper, alt overvejende IS.
CTA vurderer, at dette kan øge risikoen for, at udrejste radikaliseres og opnår ka-
pacitet til at kunne begå terror mod Danmark. CTA vurderer, at truslen fra hjem-
vendte kan øges, såfremt et stigende antal personer forlader konfliktzonen i Syri-
en/Irak.”
Af bidraget ”Danske frivillige i ’den lange krig’” af Ib Faurby (i: Rasmus Maria-
ger (red.), Danskere i krig 1936-48 (2009), side 192-226) fremgår bl.a., at ideo-
logi og politisk grundholdning var et fremherskende motiv for de danske stats-
borgere, der i perioden 1936-1948 meldte sig til udenlandsk krigstjeneste. Der
var nationalt sindede konservative og liberale demokrater; der var kommunister,
kommunistsympatisører og andre venstreorienterede; der var nazister, nazisym-
patører og antisemitter (side 207). Det er ifølge Ib Faurby bemærkelsesværdigt,
at langt de fleste, hvad enten de som nationalkonservative eller nazister kæmpede
mod bolsjevikkerne i Sovjetunionen, mod det nazistiske Tyskland og den tyske
besættelsesmagt i Danmark eller for briterne under anden verdenskrig, henviste
til, at de gjorde det af hensyn til ”Danmarks ære” (side 207-208). Det var der og-
så flere af kommunisterne i den spanske borgerkrig, der sagde. Nært forbundet
med det nationale motiv var også følelsen af nordisk samhørighed for dem, der
deltog i Vinterkrigen i Finland. Ud over det politisk-ideologiske og det nationale
nævner Ib Faurby også karriereforventninger, arbejdsløshed og eventyrlyst som
motiver til udenlandsk krigstjeneste og anfører sammenfattende, at det kan være
vanskeligt at udrede den enkelte frivilliges motiver, idet der formentlig ofte har
126
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
været tale om et kompliceret samspil mellem motiver, som de pågældende næppe
selv altid har været sig fuldt bevidste (side 208-210).
For Norges vedkommende fremgår det af artiklen ”Norske fremmedkrigere i går
og i dag” af Thomas Hegghammer (i: Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 2014,
side 277-288) bl.a., at der fra norsk side deltog omkring 200 frivillige i den span-
ske borgerkrig. Ligesom i Danmark var deltagelse i krigen forbudt, men de spa-
niensfrivillige nød alligevel en vis folkelig støtte, ikke mindst i arbejderbevægel-
sen. Herudover nævnes bl.a. norsk deltagelse i de to slesvigske krige, den ameri-
kanske borgerkrig, Vinterkrigen i Finland (over 700) og på tysk side i anden ver-
denskrig (knap 6000). Under den kolde krig deltog et mindre antal nordmænd
med ideologiske højresympatier som lejesoldater i kamp mod kommunistiske op-
rør i lande som Congo, Rhodesia, Vietnam og Nicaragua. I 1990’erne rejste nor-
ske nynazister til Sydafrika for at træne med en højreekstrem milits. I 2014 rejste
en norsk-russisk nynazist til Ukraine for at kæmpe for pro-russiske oprørere.
Med enkelte mulige undtagelser deltog personer fra den norske venstrefløj der-
imod ikke efter den spanske borgerkrig i væbnede konflikter. Derimod har en del
nordmænd været soldater i den israelske hær. I 2013 rejste der over 30 fra Norge;
de fleste unge kristne israelvenner. Thomas Hegghammer konkluderer, at fælles-
nævneren i alle disse eksempler er, at de frivillige føler et stærk ideologisk til-
hørsforhold til en part i konflikten i udlandet. De oplever at være en del af et
transnationalt ideologisk fællesskab, hvis sikkerhed de har solidarisk ansvar for.
Fremmedkrigere må forstås som altruister; de rejser ud for at hjælpe folkegrup-
per, de ser på som deres egne.
Mere generelt fremgår det af artiklen, at mindst 70 af 331 væbnede konflikter si-
den 1815 har haft deltagelse af fremmedkrigere (her forstået som en privatperson,
der kæmper i en fremmed konflikt uden betaling). Ud over den spanske borger-
krig nævnes som eksempler Palæstina-krigen i 1948, som tiltrak både jødiske og
arabiske frivillige, og Afghanistan-krigen i 1980’erne. Der deltog også udenland-
ske kommunister og antikommunister i en lang række konflikter i efterkrigsti-
dens Syd- og Latinamerika, Afrika og Asien. Islamistisk fremmedkrigervirksom-
hed var sjælden før 1980, men er vokset kraftigt siden Afghanistan-krigen i
1980’erne. Der har været udenlandske frivillige i næsten alle konflikter i den
muslimske verden siden 1990: Afghanistan, Bosnien, Tadsjikistan, Kashmir, Fi-
lippinerne, Tjetjenien, Eritrea, Somalia, Palæstina, Irak, Yemen, Mali, Libyen,
127
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Egypten og Syrien. Syrien er den største islamistiske fremmedkrigerdestination
nogensinde, og den europæiske andel slår også alle rekorder. Frem til 2014 var
mellem 2000 og 3000 europæiske muslimer rejst til Syrien, heraf over 200 per-
soner fra de tre skandinaviske lande.
3.2. Statslige militære styrker over for ikke-statslige væbnede grupper
Det er et grundlæggende træk ved så godt som alle stater, at de har en væbnet
styrke, der er underlagt landets myndigheder med henblik på at forsvare og op-
retholde statens territoriale integritet og politiske frihed. Statslige væbnede styr-
ker er således et grundlæggende element af staters suverænitet og er lovlige og
beskyttede under folkeretten. Modsat er ikke-statslige styrker så godt som altid
undergravende for den stat, hvori de opererer, og deres virksomhed er ikke aner-
kendt som lovlig i folkeretten. Tværtimod kan hver stat som udgangspunkt kri-
minalisere sådanne væbnede styrker, der agerer på deres territorium eller i øvrigt
væsentligt indvirker på statens interesser.
Statslige styrker er generelt bedst organiseret, herunder med hensyn til at opret-
holde et internt disciplinærsystem og med hensyn til at overholde krigens love og
sædvaner. Dette er dog kun det overordnede billede, idet der vil være statslige
styrker, som ikke overholder krigens love og sædvaner, og omvendt vil der være
ikke-statslige væbnede grupper med et velfungerende internt disciplinærsystem,
der generelt sikrer, at gruppen overholder krigens love og sædvaner.
Ikke-statslige væbnede grupper omfattet af Tillægsprotokol II til Genève-
konventionerne er generelt bedre organiseret end andre ikke-statslige væbnede
grupper, idet de bl.a. udøver en sådan kontrol over en del af et territorium, at det
sætter gruppen i stand til at udføre vedvarende og samordnede militære operatio-
ner. Selv om en sådan bedre organisering også generelt set gør det lettere for en
sådan gruppe at opretholde et internt disciplinærsystem og at overholde krigens
love og sædvaner, vil der ikke desto mindre være grupper omfattet af Tillægspro-
tokol II, der ikke overholder krigens love og sædvaner, og grupper, der ikke er
omfattet af Tillægsprotokol II, men som overholder krigens love og sædvaner.
Det kan i praksis være meget vanskeligt at afgøre, om en ikke-statslig styrke op-
fylder de kriterier, som fremgår af artikel 1 i Tillægsprotokol II, og det kan desu-
128
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
den forekomme, at en ikke-statslig styrke i visse perioder opfylder kriterierne,
mens den i andre perioder ikke opfylder kriterierne. Om Tillægsprotokol II finder
anvendelse, indvirker ikke på den retlige status for deltagerne i konflikten.
Straffelovrådet finder på denne baggrund ikke grundlag for i forhold til overve-
jelser om kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter at behandle ikke-
statslige væbnede grupper, der er omfattet af Tillægsprotokol II til Genève-
konventionerne, anderledes end andre ikke-statslige væbnede grupper. En even-
tuel nykriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter bør således i givet fald
omfatte alle ikke-statslige væbnede grupper.
Med hensyn til statslige væbnede grupper er det Straffelovrådets opfattelse, at en
eventuel nykriminalisering i hvert fald ikke bør omfatte en persons deltagelse i
en væbnet konflikt som soldat for en stat, i hvilken den pågældende er statsbor-
ger, jf. herom nærmere nedenfor i afsnit 3.5.
For så vidt angår danske statsborgere, der ikke tillige er statsborgere i en anden
stat, ses det ikke at kunne give anledning til berettiget kritik, hvis Danmark for-
byder deres deltagelse i væbnede konflikter for fremmede stater. Når en person
udelukkende er statsborger i Danmark, må Danmark være nærmest til at lovgive
om, i hvilket omfang den pågældende kan deltage i en væbnet konflikt for en gi-
ven stat. Det bemærkes herved om den ”omvendte” situation, at det danske for-
svar i et vist omfang rekrutterer udenlandske statsborgere, og at der i den forbin-
delse i almindelighed indhentes oplysninger om, hvorvidt den pågældendes stats-
borgerskabsland modsætter sig, at den pågældende gør tjeneste i det danske for-
svar. Hos en række allierede og stater, som Danmark deler værdifællesskab med,
vil et forbud mod, at danske statsborgere kan tilslutte sig denne stats væbnede
styrker, dog ikke desto mindre kunne forventes at give anledning til spørgsmål.
Særlig i tilfælde, hvor den pågældende stat er under angreb og danske frivillige
ønsker at bistå den pågældende stat, og Danmark måske endda kæmper på sam-
me side som staten i konflikten, vil det kunne være opfattes som urimeligt, at
danske statsborgere vil blive straffet for at tilslutte sig den pågældende stats
væbnede styrker.
For så vidt angår udenlandske statsborgere vil det kunne give anledning til kritik
fra andre stater, hvis Danmark ud fra de hensyn, der er beskrevet i afsnit 2 oven-
129
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
for, forbyder deres deltagelse i en væbnet konflikt for en fremmed stat. Når der
ikke er tale om at beskytte enten Danmarks forsvar eller neutralitet – men ”alene”
om at forebygge, at soldater vender traumatiserede eller radikaliserede tilbage til
Danmark, eller at herboende udlændinges deltagelse i konflikten i øvrigt skader
Danmarks sikkerhed, eller om at søge at fremme international fred og sikkerhed
– vil fremmede stater således eksempelvis kunne gøre gældende, at det vil være
en indblanding i deres indre anliggender, hvis Danmark lovgiver om, hvorvidt
ikke-danske statsborgere kan gøre tjeneste i fremmede staters væbnede styrker.
Fremmede stater vil i den forbindelse bl.a. kunne anføre, at de – ligesom Dan-
mark – har procedurer, der skal forebygge og i givet fald behandle psykiske ska-
der for deres udsendte soldater.
Det kan dermed have negative udenrigspolitiske følger, hvis personer uden dansk
statsborgerskab forbydes at deltage på en fremmed stats side i en væbnet kon-
flikt.
En begrænsning til ikke-statslige væbnede grupper kan begrænse de udenrigspo-
litiske betænkeligheder, men vil gøre det nødvendigt at afgrænse statslige og ik-
ke-statslige grupper over for hinanden, når der skal tages tilling til, om der er be-
gået et strafbart forhold. Der vil også kunne blive tale om frifindelse på grund af
manglende forsæt, hvis gerningsmanden savnede forsæt til at tilslutte sig en ikke-
statslig gruppe.
Det er Straffelovrådets opfattelse, at flere af de hensyn, der i givet fald vil be-
grunde en større eller mindre nykriminalisering af deltagelse i væbnede konflik-
ter, jf. afsnit 2 ovenfor, også kan gøre sig gældende i forhold til statslige væbnede
styrker, om end der ikke aktuelt ses at være fokus på eller tilfælde af radikalise-
ring mv. i relation til statslige styrker. En generel undtagelse af statslige styrker
fra en nykriminalisering vil i givet fald navnlig være begrundet i udenrigspoliti-
ske hensyn og de væsensforskellige grundlag, som etableringen af henholdsvis
statslige og ikke-statslige styrker baserer sig på.
En afvejning af de forskellige hensyn over for hinanden vil bero på en samlet po-
litisk vurdering, og Straffelovrådet har på den baggrund ikke fundet grundlag for
helt at udelukke, at der vil kunne forekomme tilfælde, hvor det findes hensigts-
mæssigt at lade et forbud mod deltagelse i væbnede konflikter omfatte også stats-
130
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
lige væbnede styrker. Rådet har derfor blandt modellerne for, hvordan en yderli-
gere kriminalisering kunne udformes, medtaget en model, som giver mulighed
for administrativt at fastsætte, at (også) statslige væbnede styrker skal være om-
fattet af et forbud. I de øvrige modeller for, hvordan en yderligere kriminalisering
kunne udformes, har rådet derimod ikke medtaget statslige væbnede styrker. En
gennemførelse af en af de opstillede modeller vil dermed ikke i sig selv indebære
noget forbud mod deltagelse i væbnede konflikter for en statslig væbnet styrke.
Det bemærkes, at det i det norske justitsministeriums høringsnotat af juli 2014 er
anført, at kriminalisering af deltagelse i væbnet konflikt kan gøre det vanskelige-
re at påvirke ikke-statslige væbnede styrker til at handle i overensstemmelse med
international humanitær ret, hvis de under alle omstændigheder – dvs. uanset om
de overholder international humanitær ret eller ej – kan straffes. Ud over i givet
fald at være et argument for at afstå fra at kriminalisere deltagelse i væbnet kon-
flikt kan dette synspunkt tale for i givet fald at operere med et væsentligt lavere
strafniveau for den blotte deltagelse i væbnet konflikt i forhold til at begå krigs-
forbrydelser.
Endvidere bemærkes, at den beskyttelse mod retsforfølgning for lovlige krigs-
handlinger, som den humanitære folkeret giver, det såkaldte kombattantprivilegi-
um, i hovedsagen alene er relevant for så vidt angår statslige styrker. Kombat-
tantprivilegiet indebærer generelt et forbud mod strafforfølgning af fremmede
væbnede styrkers kombattanter for lovlige krigshandlinger, hvorved generelt for-
stås almindelige kamphandlinger, der gennemføres i overensstemmelse med den
humanitære folkerets regler. Kombattantprivilegiet indebærer imidlertid ikke et
forbud mod retsforfølgning for andre handlinger, selv om de måtte have nær til-
knytning til de faktiske kamphandlinger, såsom eksempelvis tilslutning til en
væbnet styrke. Der er endvidere så vidt ses ikke noget til hinder for, at en strafbe-
stemmelse om tilslutning til en væbnet styrke bl.a. anses overtrådt gennem den
faktiske deltagelse i kamphandlinger, der i sig selv ville være omfattet af kombat-
tantprivilegiet. I relation til en person, der i henhold til den humanitære folkeret
nyder kombattantstatus, vil en sådan anvendelse af en strafbestemmelse om til-
slutning til en væbnet styrke således ikke være at anse som en kriminalisering af
en lovlig krigshandling, men som en kriminalisering af denne persons bistand til
en part i en væbnet konflikt. Kombattantprivilegiet er således i almindelighed ik-
ke til hinder for, at en person, der står i et særligt pligtforhold til en stat, af denne
131
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
stat kan straffes for tilslutning til en fremmed væbnet styrke. Omfattes statslige
styrker af en kriminalisering, kan det dog ikke udelukkes, at spørgsmålet om
kombattantprivilegium kan blive rejst også af andre stater under henvisning til
såvel retlige principper som politiske hensyn. Dansk kriminalisering af en herbo-
ende udlændings tilslutning til en anden stats styrker, uden at dette bunder i no-
gen særlig forbindelse eller danske interesser ud over vedkommendes bopæl, vil
af andre stater kunne opfattes som en vidtgående dansk jurisdiktionsudøvelse og
indblanding i andre staters forhold. Dette understreger de udenrigspolitiske hen-
syn, der taler imod at lade statslige styrker være omfattet af en kriminalisering,
idet det yderligere bemærkes, at tilslutning til statslige styrker i det hele er undta-
get i det norske lovforslag, der er nævnt ovenfor i
kapitel 3,
afsnit 1.4.2.
Afslutningsvis skal det bemærkes, at også andre folkeretlige regler kan indeholde
begrænsninger i adgangen til at retsforfølge personer, der ellers måtte være om-
fattet af en kriminalisering som beskrevet i afsnit 4-6 nedenfor. Det gælder bl.a.
regler om strafferetlig immunitet for statsrepræsentanter for handlinger udført i
officiel kapacitet. Disse regler er i hovedsagen sædvaneretsbaserede og deres
nærmere indhold omtvistet. Også regler om diplomatisk immunitet kan efter om-
stændighederne være relevante, ligesom konkrete aftaler om eksempelvis status
for fremmede styrkers tilstedeværelse på dansk territorium kan indeholde rele-
vante immunitetsregler. Samspillet mellem sådanne regelsæt, den humanitære
folkeret og en kriminalisering vil skulle afklares nærmere afhængig af, om og i
givet fald hvilken af de beskrevne modeller der søges udmøntet i lovgivning. Be-
grænses kriminaliseringen til alene at angå tilslutning til ikke-statslige væbnede
styrker, mindskes denne problemstilling, men selv i relation til eksempelvis
hvervning til ikke-statslige styrker i udlandet kan sådanne spørgsmål opstå. I den
forbindelse bemærkes, at i henhold til straffelovens § 12 begrænses udøvelsen af
dansk jurisdiktion i henhold til §§ 6-11 af de i folkeretten anerkendte undtagelser.
Det er vurderingen, at denne bestemmelse sammen med andre relevante regelsæt,
herunder opportunitetsprincippet, muliggør en håndhævelse, der ligger inden for
de skitserede folkeretlige regler.
132
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
3.3. International væbnet konflikt over for ikke-international væbnet
konflikt
Et stort flertal af væbnede konflikter i verden i dag er ikke-internationale væbne-
de konflikter. En kriminalisering alene i forhold internationale væbnede konflik-
ter ville dermed kun ramme en lille del af de væbnede konflikter, der foregår.
Omvendt ville det ikke være så meget, der faldt uden for en kriminalisering alene
i forhold til ikke-internationale væbnede konflikter. Spørgsmålet skal også ses i
forhold til sondringen mellem statslige og ikke-statslige styrker. En mulighed
ville være kun at ramme deltagelse i ikke-statslige styrker i ikke-internationale
væbnede konflikter. Har man i forvejen begrænset sig til ikke-statslige styrker,
betyder en begrænsning til ikke-internationale væbnede konflikter alene, at man
yderligere undtager ikke-statslige styrker, der kæmper på samme side som en el-
ler flere stater i en international konflikt mellem to eller flere stater.
Straffelovrådet finder ikke grundlag for i forhold til overvejelser om kriminalise-
ring af deltagelse i væbnede konflikter at behandle internationale væbnede kon-
flikter anderledes end ikke-internationale væbnede konflikter. Rådet lægger i den
forbindelse bl.a. vægt på, at en ikke-international væbnet konflikt kan gå over til
at være en international væbnet konflikt, uden at de hensyn, der i givet fald be-
grunder et forbud mod danskeres og herboende udlændinges deltagelse i den på-
gældende væbnede konflikt, dermed afsvækkes. Som eksempel kan nævnes en
ikke-international konflikt mellem en stat og en oprørsgruppe, der også bevæger
sig ind på en anden stats territorium. Hvis førstnævnte stat foretager kamphand-
linger mod oprørsgruppen på den anden stats territorium, vil det bero på den an-
den stats reaktion eller holdning hertil, om konflikten må anses for ikke-
international eller international. Straffelovrådet lægger endvidere vægt på den be-
skrevne sammenhæng med sondringen mellem statslige og ikke-statslige styrker,
som behandles særskilt ovenfor i afsnit 3.2.
3.4. Formen for deltagelse i væbnede konflikter
3.4.1.
Straffelovrådets kommissorium angår ”deltagelse” i væbnede konflikter.
Sådan deltagelse kan navnlig ske i form af deltagelse i kamphandlinger, indrulle-
133
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ring som kombattant, udførelse af støttefunktioner (bortset fra medicinsk eller re-
ligiøs tjeneste) eller udførelse af medicinsk eller religiøs tjeneste.
Forskellen på deltagelse i kamphandlinger og indrullering som kombattant er, at
deltagelse i kamphandlinger involverer (beviselig) deltagelse i kamp (hvortil ikke
kun regnes f.eks. affyring af våben) i modsætning til ”blot” at stå til rådighed
som indrulleret kombattant i en væbnet styrke. En anden mulighed er, at man
alene deltager i støttefunktioner, eksempelvis forplejning. Medicinsk og religiøs
tjeneste er i en kategori for sig, fordi personer i sådan tjeneste folkeretligt nyder
en særlig beskyttelse (under forudsætning af, at de ikke tager direkte del i fjendt-
ligheder).
3.4.2.
På linje med overvejelserne i betænkning nr. 1556/2015 er det Straffelov-
rådets opfattelse, at et forbud mod deltagelse i væbnede konflikter i udlandet i
givet fald som udgangspunkt bør udformes på den måde, at det kriminaliseres at
være tilsluttet de væbnede styrker for en part i konflikten. Det bør således ek-
sempelvis ikke være et krav, at den pågældende har deltaget i kamphandlinger.
Til forskel fra forslaget i betænkning nr. 1556/2015 til den nu gennemførte
§ 101 a, som angår tilslutning til en fjende af Danmark og dermed landsforræde-
ri, finder Straffelovrådet dog, at der i nærværende sammenhæng ikke er grundlag
for, at tilslutning med henblik på at udføre medicinsk eller religiøs tjeneste som
defineret i den humanitære folkeret kriminaliseres. Denne afgrænsning tager sigte
på en eventuel nykriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet, og
rådet henleder i den forbindelse for en ordens skyld opmærksomheden på, at
straffelovens § 114 e om at fremme virksomheden for en terrororganisation efter
omstændighederne vil kunne overtrædes ved at tilslutte sig en terrororganisation
med henblik på at udføre medicinsk eller religiøs tjeneste for organisationen.
Som anført i forarbejderne til straffelovens § 101 a kan en ”tilslutning” til en
væbnet styrke ske på to måder, enten ved faktisk at indtræde i den væbnede styr-
ke eller ved at aftale med nogen, der repræsenterer den væbnede styrke, at ville
indtræde heri.
Det er således et krav, at den pågældende fungerer eller ifølge aftale skal fungere
i en væbnet styrke, og det vil desuden være et krav, at den funktion, som den på-
134
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
gældende varetager eller ifølge aftale skal varetage i den væbnede styrke, ikke er
medicinsk eller religiøs tjeneste som defineret i den humanitære folkeret.
3.4.3.
Straffelovrådet har overvejet at foreslå et lidt senere fuldbyrdelsestidspunkt
end den blotte aftale om at ville varetage en relevant funktion i en væbnet styrke.
Et sådant senere fuldbyrdelsestidspunkt vil kun have betydning i tilfælde, hvor
den pågældende endnu ikke (beviseligt) har varetaget en relevant funktion i den
væbnede styrke, men hvor det kan bevises, at den pågældende har indgået aftale
om at varetage en sådan funktion. Eftersom der også med et senere fuldbyrdel-
sestidspunkt vil kunne straffes for forsøg, hvis det kan bevises, at der er indgået
aftale om at varetage en relevant funktion i den væbnede styrke, vil et senere
fuldbyrdelsestidspunkt endvidere kun have afgørende betydning for muligheden
for tilbagetræden fra forsøg, jf. straffelovens § 22.
Med en kriminalisering svarende til straffelovens § 101 a vil en person, der f.eks.
i Danmark indgår aftale om at varetage en relevant funktion i en væbnet styrke i
udlandet, ikke kunne opnå straffrihed efter reglerne om frivillig tilbagetræden fra
forsøg ved at fragå aftalen. Med et senere fuldbyrdelsestidspunkt vil en sådan
person derimod være straffri, hvis den pågældende frivilligt fragår aftalen, før
forbrydelsen er fuldbyrdet (jf. om mulige alternative fuldbyrdelsestidspunkter
straks nedenfor).
Af mulige senere fuldbyrdelsestidspunkter (end tidspunktet for aftaleindgåelsen)
har Straffelovrådet overvejet afrejsen fra bopælen, udrejsen fra hjemlandet, ind-
rejsen i konfliktområdet og faktisk indtræden i den væbnede styrke. Som nævnt
har dette kun betydning i tilfælde, hvor der på et tidligere tidspunkt beviseligt er
indgået en aftale om at varetage en relevant funktion i den væbnede styrke. Det
gør dermed bl.a. ingen forskel i tilfælde, hvor en person uden en sådan forudgå-
ende aftale indrejser i et konfliktområde og først på stedet tilslutter sig en væbnet
styrke. I et sådant tilfælde vil overtrædelsen være fuldbyrdet ved tilslutningen på
stedet, og frem til dette tidspunkt vil der være tale om forsøg. Endvidere vil et
sådant senere fuldbyrdelsestidspunkt som ligeledes nævnt først og fremmest
markere det tidspunkt, frem til hvilket den pågældende vil kunne opnå straffrihed
ved at fortryde og afbryde sit forehavende. Hvis den pågældende ikke frivilligt
afstår fra sit forehavende, men f.eks. bliver forhindret heri, vil den pågældende
derimod, hvis bestemmelsen udformes med et senere fuldbyrdelsestidspunkt,
135
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
kunne straffes for forsøg, hvis den pågældende beviseligt har indgået aftale om at
varetage en relevant funktion i en væbnet styrke omfattet af forbuddet.
På den ene side kan der argumenteres for, at det vil kunne understøtte den fore-
byggende indsats mod deltagelse i væbnede konflikter i udlandet, at personer, der
er gået i gang med at forberede at rejse til udlandet for at deltage i en væbnet
konflikt, stadig har mulighed for at opnå straffrihed ved frivilligt at afstå fra deres
forehavende. Det vil således i givet fald kunne understøtte en antiradikalisering. I
praksis vil det bl.a. kunne være sådan, at politiet først nogen tid efter, at en per-
son – eventuelt med myndighedernes bistand – har forladt et radikaliseret miljø,
kommer i besiddelse af beviser for, at den pågældende på et tidligere tidspunkt
aftalte med en væbnet styrke at ville indtræde heri. I en sådan situation, hvor fa-
ren er afværget og den pågældende i en god udvikling, kan straf for den nu op-
givne tilslutning til en væbnet styrke forekomme unødigt streng og formentlig
have overvejende negative virkninger for den pågældende og for samfundet. Det
taler næppe herimod, at det også kan ses som et forebyggende tiltag at gribe ind
med anholdelse og eventuelt varetægtsfængsling, hvis en person har aftalt at til-
slutte sig en væbnet styrke omfattet af forbuddet. Så længe den pågældende ikke
frivilligt er trådt tilbage, vil der nemlig i en sådan situation foreligge forsøg, og
anholdelse og varetægtsfængsling vil derfor i givet fald kunne anvendes efter de
almindelige regler herom – og med anholdelse ophører muligheden for at opnå
straffrihed ved frivillig tilbagetræden fra forsøg. Det kan også anføres, at hvis
formålet med et forbud mod at deltage i væbnede konflikter i udlandet især er at
modvirke, at deltagere i sådanne væbnede konflikter vender traumatiserede eller
radikaliserede tilbage til Danmark, er der ikke behov for at straffe personer, der
frivilligt har opgivet et forehavende om at deltage i en væbnet konflikt i udlandet.
På den anden side kan det anføres, at hvis en person ligefrem har kontakt til en
repræsentant for en væbnet styrke omfattet af et forbud og aftaler med denne at
ville indtræde i den væbnede styrke, har den pågældende indskibet sig på en så
farlig virksomhed, at der ikke er betænkeligheder ved at straffe for dette, selv om
den pågældende senere frivilligt opgiver sit forehavende. En sådan aftale adskil-
ler sig således i farlighed fra andre forberedelseshandlinger såsom at sætte sig ind
i forholdene på stedet, anskaffe udstyr og planlægge rejsen. Det kan yderligere
anføres, at der ved strafudmålingen er mulighed for at tage hensyn til, hvilke
konkrete handlinger den pågældende har foretaget sig i anledning af sin tilslut-
136
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ning til en væbnet styrke. Hvis den pågældende endnu ikke er indrejst i konflikt-
området, vil straffen kunne være væsentligt mindre, end hvis den pågældende er
indrejst i konfliktområdet, og straffen vil kunne skærpes yderligere, hvis den på-
gældende også har deltaget i den væbnede konflikt. Hvis den pågældende frivil-
ligt opgiver sit forehavende og undlader at tage af sted, vil det omvendt i almin-
delighed være en formildende omstændighed, jf. straffelovens § 82, nr. 8, om fri-
villigt at afværge den fare, der er forvoldt ved den strafbare handling.
Et senere fuldbyrdelsestidspunkt er udtryk for et yderligere objektivt gernings-
element, som vil skulle afgrænses og i givet fald bevises at være opfyldt. Hvis
man vælger afrejse fra bopælen som fuldbyrdelsestidspunkt, vil der være behov
for at forholde sig til, hvad der skal gælde i tilfælde, hvor en person ikke ophol-
der sig på sin bopæl, og helt konkret vil det være nødvendigt at bevise, at afrejsen
fra bopælen skete med henblik på at rejse til den væbnede styrke. Hvis man væl-
ger udrejse fra hjemlandet som fuldbyrdelsestidspunkt, vil det ligeledes være
nødvendigt at bevise, at udrejsen skete med henblik på at rejse til den væbnede
styrke. Hvis man vælger indrejse i konfliktområdet, vil der være behov for at for-
holde sig til, hvad der i denne sammenhæng skal forstås ved konfliktområdet, og
det vil også være nødvendigt at bevise selve indrejsen. Hvis man vælger faktisk
indtræden i den væbnede styrke, vil der skulle føres bevis for, at den pågældende
har varetaget en relevant funktion i den væbnede styrke. Det bemærkes, at de
nævnte bevisspørgsmål bl.a. kan opstå i tilfælde, hvor den pågældende er vendt
tilbage til sin bopæl i Danmark og hævder at have opgivet sine planer om at ind-
træde i en væbnet styrke. Der vil i et sådant tilfælde bl.a. skulle føres bevis for, at
den pågældende bevarede sit forsæt til at varetage en relevant funktion i en væb-
net styrke omfattet af forbuddet frem til – afhængig af, hvilket fuldbyrdelsestids-
punkt der gælder efter bestemmelsen – enten afrejsen fra bopælen, udrejsen fra
hjemlandet, indrejsen i konfliktområdet eller den faktiske indtræden i den væb-
nede styrke.
Det bør understreges, at uanset hvilket fuldbyrdelsestidspunkt der vælges, vil der
skulle føres bevis for, at den pågældende har indgået aftale om at indtræde eller
faktisk er indtrådt i en væbnet styrke i udlandet. Et sådant bevis vil i realiteten
formentlig oftest kunne føres ved hjælp af fotografier, telekommunikation eller
andre personers iagttagelser i konfliktområdet. Uden et sådant konkret bevis vil
det formentlig i en række tilfælde være vanskeligt at bevise, at tilslutningen til
137
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
den væbnede styrke skete allerede før udrejsen af Danmark eller før indrejsen i
konfliktområdet. Derfor vil et senere fuldbyrdelsestidspunkt (end tidspunktet for
aftaleindgåelsen) i praksis kun få betydning i de situationer, hvor det kan bevises,
at den pågældende, før vedkommende forlod sin bopæl, udrejste af hjemlandet
eller indrejste i konfliktområdet, indgik aftale om at indtræde i en væbnet styrke i
udlandet, og hvor aftalen som fuldbyrdelsestidspunkt vil forhindre, at den pågæl-
dende frivilligt opgiver sit forehavende med straffrihed som følge.
På denne baggrund finder Straffelovrådet efter en samlet vurdering, at mest taler
for i givet fald at anvende samme fuldbyrdelsestidspunkt i eventuelle nye forbud
mod deltagelse i væbnede konflikter som i straffelovens § 101 a for så vidt angår
tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke. Straffelovrådet anbefaler således, at det i
givet fald (i et nærmere bestemt omfang) forbydes at tilslutte sig en væbnet styr-
ke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt.
3.4.4.
Straffelovrådet har overvejet, om en kriminalisering af deltagelse i væbne-
de konflikter også bør omfatte personer, der enkeltvis eller i mindre grupper ud-
fører kamphandlinger i et konfliktområde uden at være tilsluttet eller i sig selv at
udgøre en væbnet styrke for en part i den væbnede konflikt.
Straffelovrådet bemærker herved, at enkeltpersoner og mindre grupper, der udfø-
rer kamphandlinger for eller med en væbnet styrke for en part i en væbnet kon-
flikt, også vil have tilsluttet sig den væbnede styrke i den forstand, som er be-
skrevet ovenfor. Ikke mindst hvis der er tale om en ikke-statslig væbnet styrke,
må hovedvægten ved vurderingen af en tilslutning – i mangel af ydre kendetegn
som uniformer, mærker, id-kort mv. – ofte lægges på den faktiske funktion. Ud
over kampfunktioner vil varetagelse af støttefunktioner for en væbnet styrke, som
er direkte knyttet til gennemførelsen af denne styrkes militære operationer, un-
derstøtte, at vedkommende er tilsluttet den væbnede styrke.
Overvejelserne om en udvidelse i forhold til tilslutning til en væbnet styrke angår
således kun tilfælde, hvor en person eller en gruppe af personer på egen hånd ud-
fører kamphandlinger i et konfliktområde, idet personen eller gruppen hverken
kæmper for eller med en væbnet styrke for en part i konflikten.
138
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
At sådanne ”autonome” grupper skulle operere i et konfliktområde uden at være
bare løst tilknyttet en væbnet styrke for en part i konflikten, er formentligt mere
teoretisk end praktisk.
Noget andet er, at der i konfliktområder ved siden af kamphandlingerne mellem
væbnede styrker (og eventuelt mod civilbefolkningen) vil kunne foregå alminde-
lig kriminalitet, herunder meget muligt i øget omfang sammenlignet med freds-
tid. Røverbander og andre grupper af kriminelle vil kunne operere i området og i
tillæg til deres kriminelle aktiviteter (eksempelvis i form af røveri, afpresning,
menneskehandel eller smugling af mennesker, våben eller narkotika) kunne an-
gribe enheder i en væbnet styrke tilhørende en part i den væbnede konflikt for at
fremme de kriminelle aktiviteter. Formålet med sådanne angreb kan være at erob-
re våben, men kan også være at skabe rum for de kriminelle aktiviteter i øvrigt.
Overvejelserne angår i sagens natur tilfælde, hvor det kan bevises, at en person
har deltaget i eller medvirket til et (væbnet) angreb. Hvis angrebet efter sine ydre
karakteristika er foregået i overensstemmelse med den humanitære folkeret, vil
den pågældende have interesse i at påberåbe sig tilslutning til en væbnet styrke
som grundlag for handlingerne. Medmindre andre beviser klart modsiger dette,
vil den pågældende i så fald kunne straffes efter et forbud mod at tilslutte sig en
væbnet styrke. Hvis den pågældende ikke påberåber sig en sådan tilslutning, eller
hvis andre beviser klart modsiger en sådan tilslutning, vil den pågældende i ste-
det – efter straffelovens almindelige regler – kunne straffes for de konkrete hand-
linger, som lå inden for det, der var forudsat ved den pågældendes medvirken til
angrebet. Der vil efter omstændighederne navnlig kunne blive tale om straf for
grov vold, ulovlig våbenbesiddelse, røveri, manddrab og eventuelt terrorisme.
Hvis angrebet efter sine ydre karakteristika ikke er foregået i overensstemmelse
med den humanitære folkeret, vil den pågældende ligeledes – uanset om den på-
gældende anses for at være tilsluttet en væbnet styrke eller ej – kunne straffes for
de konkrete handlinger, som lå inden for det, der var forudsat ved den pågælden-
des medvirken til angrebet. Der vil også her efter omstændighederne navnlig
kunne blive tale om straf for grov vold, ulovlig våbenbesiddelse, røveri, mand-
drab og eventuelt terrorisme.
139
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Et lidt andet tænkt eksempel opstilles i det norske forsvarsministeriums hørings-
svar af 24. oktober 2014 over det norske justitsministeriums høringsnotat af juli
2014 (her ændret til et tilsvarende dansk eksempel):
En gruppe danskere beslutter sig for at tage til en landsby i Syrien eller Irak for at
forsvare landsbyen mod angreb fra ISIL eller andre. De udstyrer sig med våben og
øver og træner, men har ingen tanke om at bruge magt ud over selvforsvar på
vegne af beboerne i landsbyen og sig selv. De ønsker heller ikke at tage part i kon-
flikten, men kun at beskytte og hjælpe civilbefolkningen.
Straffelovrådet bemærker om dette eksempel, at hvis det i praksis skulle fore-
komme, bør alene straf for ulovlig våbenbesiddelse og for eventuelle konkrete
voldshandlinger, som overskrider grænsen for lovlig nødværge, komme på tale.
Uanset om man har stor eller lille sympati med et sådant forehavende, og uanset
om man anser det for heltemodigt eller dumt og naivt, bør muligheden for sådan-
ne handlinger ikke give anledning til særskilte strafferetlige tiltag. I stedet bør
den almindelige straffelovgivning, herunder navnlig våbenlovgivningen og reg-
lerne om nødværge, i givet fald anvendes.
Det er på denne baggrund Straffelovrådets opfattelse, at der ikke er grundlag for i
givet fald – i tillæg til kriminalisering af tilslutning til en væbnet styrke – særskilt
at kriminalisere udførelse af kamphandlinger uden at være tilsluttet en væbnet
styrke. En sådan særskilt kriminalisering vil kun kunne føre til straf, hvis med-
virken til kamphandlinger (eller forsøg herpå) kan bevises, og når et sådant bevis
foreligger, vil der i mangel af tilslutning til en væbnet styrke kunne straffes for
anden – alvorlig – kriminalitet.
Straffelovrådet er opmærksom på, at situationen i praksis kan stille sig sådan, at
der alene foreligger bevis for, at en person eller gruppe af personer har befundet
sig i området, og eventuelt tillige for, at personen eller gruppen har haft kontakt
til bestemte andre personer eller grupper, og/eller for, at personen eller gruppen
har båret våben. Rådet er endvidere opmærksom på, at i mangel af andre beviser
vil sådanne personer i givet fald kunne gå fri for straf – bortset fra en eventuel
straf for ulovlig våbenbesiddelse i sidstnævnte tilfælde.
Efter Straffelovrådets opfattelse vil det imidlertid være for vidtgående at krimina-
lisere ”kontakt” som sådan til bestemte personer eller grupper. Det er – og bør
140
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
forblive – lovligt at tale med også terrorister, krigsforbrydere, oprørsstyrker mv.
Det er ikke – og bør ikke være – strafbart at være ”fan” af sådanne personer og
herunder eventuelt give udtryk for sin sympati ved at mødes med dem.
Sammenfattende er det således Straffelovrådets opfattelse, at der – bortset fra en
eventuel kriminalisering af selve indrejsen i et konfliktområde, jf. herom straks
nedenfor og i afsnit 5 – ikke ved en anden udformning af strafbestemmelserne vil
kunne opnås en bevislettelse. Det vil altid bero på en konkret vurdering af de fo-
religgende beviser, om den pågældende hinsides rimelig tvivl har tilsluttet sig en
væbnet styrke omfattet af et forbud. Bevisbedømmelsen er fri, så alle relevante
forhold – også eksempelvis kontakter på stedet eller via telekommunikation, rej-
serute og udmeldinger på sociale medier eller i omgangskredsen – kan indgå i
den samlede bevisbedømmelse. Selv om det altså i sig selv ikke er eller bør være
strafbart at kommunikere med eller omgås repræsentanter for en væbnet styrke,
er der ikke noget til hinder for, at oplysninger herom kan indgå i grundlaget for,
at en person efter en samlet vurdering hinsides rimelig tvivl findes at have tilslut-
tet sig en væbnet styrke.
I tilknytning hertil bemærkes yderligere, at bevis for tilslutning til en væbnet
styrke f.eks. kan bygge på tiltaltes egen forklaring, forklaringer fra medtiltalte og
vidneforklaringer. I en norsk byretsdom af 8. maj 2015, der efter det oplyste er
under anke, indgik i grundlaget for en domfældelse for deltagelse i terrororgani-
sationen ISIL i Syrien bl.a. de tiltaltes egne forklaringer og en sagkyndig vidne-
forklaring fra en medarbejder i Politiets Sikkerhetstjeneste. Andre relevante bevi-
ser kan f.eks. være elektronisk materiale i vid forstand (materiale på sociale me-
dier, f.eks. med omtale af rejse til eller ophold i et konfliktområde, billeder af til-
talte i et konfliktområde eller iført påklædning, som viser tilknytning til en væb-
net styrke, eller tekst eller billeder, som stammer fra en væbnet styrke; kommu-
nikation via telefon, sms, skype eller chatfora, herunder eventuelt med geografisk
lokalisering af, hvorfra kommunikationen fandt sted; internetsøgninger, eksem-
pelvis vedrørende rejseruter eller vedrørende en væbnet styrke) eller oplysninger
om rejsemønstre (bestilte eller reserverede rejser; oplysninger i øvrigt om ud- og
indrejse eller ophold). I en norsk byretsdom af 11. juli 2015, der efter det oplyste
er under anke, indgik i grundlaget for en domfældelse for deltagelse i terrororga-
nisationerne ISIL og Al-Nusra Fronten i Syrien bl.a. et betydeligt materiale med
dialoger, udtalelser og fotografier fra Facebook.
141
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
3.4.5.
Straffelovrådet har i tilknytning til overvejelserne om kriminalisering af
deltagelse i en væbnet konflikt i form af tilslutning til en væbnet styrke overvejet
en supplerende regulering, hvorefter den blotte indrejse eller ophold i et område,
hvor der pågår en væbnet konflikt, kriminaliseres i et vist omfang. Disse overve-
jelser angår ud over de tilfælde, hvor deltagelse i væbnede konflikter i udlandet i
givet fald nykriminaliseres, også tilfælde, hvor der er tale om et område, hvor der
pågår en væbnet konflikt, i hvilken den danske stat er part, eller et område, hvor
der pågår en væbnet konflikt, hvor en organisation, der begår eller har til hensigt
at begå terrorhandlinger, er part. Overvejelserne om et sådant indrejse- og op-
holdsforbud angår således de tilfælde, hvor der ikke foreligger bevis for en til-
slutning i strid med de gældende terrorbestemmelser, i strid med straffelovens
§ 101 a om tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke eller i strid med den nykrimi-
nalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet, som måtte blive gennem-
ført på grundlag af nærværende betænkning, men hvor der i et område pågår en
væbnet konflikt, som på den beskrevne måde er omfattet af de gældende terror-
bestemmelser, af straffelovens § 101 a eller af en kommende kriminalisering.
Straffelovrådets overvejelser om et indrejse- og opholdsforbud fremgår af afsnit
5 nedenfor.
3.5. Personkredsen for et eventuelt forbud
Straffelovrådets deludtalelse om visse spørgsmål vedrørende deltagelse i og
hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat er part i (be-
tænkning nr. 1556/2015), indeholder udførlige overvejelser om personkredsen
for et forbud mod at tilslutte sig en væbnet styrke for en part, som er i væbnet
konflikt med Danmark. Argumentationen bygger i vidt omfang på loyalitetsbe-
tragtninger, og konklusionen er, at et sådant forbud mod at tilslutte sig en fjendt-
lig væbnet styrke bør omfatte danske statsborgere og personer med bopæl i
Danmark.
Selv om loyalitetsbetragtninger ikke har samme vægt i forhold til tilslutning til
en væbnet styrke, der ikke er Danmarks fjende, finder Straffelovrådet det allige-
vel naturligt også i overvejelserne om personkredsen for et mere generelt forbud
mod deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet at fokusere på
danske statsborgere og personer med bopæl i Danmark.
142
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Flere af de hensyn, som et sådant forbud i givet fald skal tjene, peger således i
retning af, at en sådan afgrænsning af personkredsen for et eventuelt forbud vil
være relevant. Det gælder både hensynet til den risiko for det danske samfund,
som hjemvendende fremmedkrigere kan udgøre, og det udenrigspolitiske hensyn
til at modvirke, at personer med tilknytning til Danmark deltager i væbnede kon-
flikter i udlandet.
Et forbud, som også omfatter danske statsborgere med dobbelt statsborgerskab
og/eller herboende udlændinge, vil imidlertid potentielt kunne ramme deltagelse i
væbnede styrker, der tilhører en stat, i hvilken den pågældende er statsborger. I
tilfælde, hvor Danmark ikke er part i den væbnede konflikt (jf. om tilfælde, hvor
Danmark
er
part i konflikten, Straffelovrådets deludtalelse i betænkning nr.
1556/2015), vil en sådan udformning af forbuddet dog formentlig være for vidt-
gående. Når Danmarks interesse ikke bygger på, at Danmark selv er part i den
væbnede konflikt, vil det således formentlig være for vidtgående at kriminalisere,
at en person kæmper som soldat for en stat, i hvilken den pågældende er stats-
borger. For at undlade en kriminalisering af sådanne tilfælde taler også Dan-
marks interesse i, at danske statsborgere har mulighed for at melde sig som dan-
ske soldater, selv om de også er statsborgere i en anden stat og/eller bor i udlan-
det.
Disse bemærkninger angår alene spørgsmålet om kriminalisering. Der er ikke
herved taget stilling til eventuelle konsekvenser for en dansk statsborgers ind-
fødsret eller en udenlandsk statsborgers opholdsret, hvis den pågældende tilslut-
ter sig en fremmed stats væbnede styrker.
Straffelovrådet finder på denne baggrund, at et eventuelt forbud mod deltagelse i
en væbnet konflikt i udlandet som udgangspunkt bør omfatte danske statsborgere
og personer med bopæl i Danmark, men at tilslutning til en væbnet styrke, som
tilhører en stat, i hvilken den pågældende er statsborger, dog bør være undtaget
fra et sådant eventuelt forbud.
143
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
3.6. Politisk-ideologisk vurdering af deltagelsen i en væbnet konflikt
I det omfang en politisk-ideologisk vurdering af deltagelsen i en given væbnet
konflikt bør tillægges betydning for strafværdigheden, bør denne vurdering ske i
lovgivningen (dvs. ved lov eller ved bekendtgørelse i medfør af lov). Det bør så-
ledes ikke være overladt til de retshåndhævende myndigheder – anklagemyndig-
heden ved beslutningen om tiltale og domstolene ved afgørelsen i de tilfælde,
hvor tiltale er rejst – at vurdere, om en persons deltagelse i en given væbnet kon-
flikt ud fra en politisk eller ideologisk vurdering er legitim og dermed ikke straf-
værdig. Eventuel lovgivning om kriminalisering af deltagelsen i en væbnet kon-
flikt bør udformes på en måde, så det fremgår tilstrækkeligt tydeligt, hvilke væb-
nede konflikter det er forbudt at deltage i, til at det ved sædvanlig juridisk for-
tolkning og subsumption kan afgøres, om en person i et konkret tilfælde har
overtrådt loven.
Mere konkret betyder det, at der ved en eventuel nykriminalisering ikke mindst
må foretages et valg mellem en relativt bred kriminalisering, der også rammer
deltagelse i væbnede konflikter, som nyder mere eller mindre bred sympati i den
danske befolkning, og en bemyndigelseslovgivning, hvor regeringen mere kasui-
stisk udpeger, under hvilke omstændigheder deltagelse i væbnede konflikter er
forbudt. Som en tredje mulighed vil et forbud rettet mod en eller flere bestemte
væbnede konflikter kunne fastsættes direkte ved lov (i stil med loven fra 1937,
der forbød deltagelse i den spanske borgerkrig).
3.7. Geografisk afgrænsning af et forbud
3.7.1.
Et hovedspørgsmål ved udformning af nye bestemmelser om kriminalise-
ring af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet er den geografiske afgrænsning
af et forbud. Én – vidtgående – mulighed er at fastsætte et generelt verdensom-
spændende forbud. Ved andre forbudsmodeller vil der som udgangspunkt skulle
foretages en nærmere geografisk afgrænsning af forbuddets rækkevidde, enten
positivt eller negativt og enten ved lov eller gennem administrative forskrifter. Et
forbud kan dog eventuelt afgrænses gennem en henvisning til bestemte parter el-
ler kategorier af parter i stedet for eller i tillæg til en henvisning til geografiske
områder. Ved en positiv afgrænsning angiver reglerne de områder eller parter,
144
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
hvor forbuddet gælder; ved en negativ afgrænsning fastsættes et generelt forbud,
men således at reglerne undtager visse områder eller parter fra forbuddet.
3.7.2.
Det er Straffelovrådets vurdering, at en geografisk afgrænsning alene gen-
nem en abstrakt beskrivelse ikke vil være hensigtsmæssig. En henvisning til ek-
sempelvis ”områder, i hvilke der pågår en væbnet konflikt,” vil således efter rå-
dets opfattelse være for vanskelig at håndtere i praksis, og en henvisning til ek-
sempelvis ”stater, i hvilke der pågår en væbnet konflikt,” vil, hvis den anvendes
som generel regel, være for vidtgående, da der kan være tilfælde, hvor kun en lil-
le del af en stats territorium er berørt af en væbnet konflikt. Det bemærkes herved
også, at der i relation til særligt ikke-internationale væbnede konflikter, hvor en
ikke-statslig gruppe er i væbnet konflikt med en række stater, ikke hersker til-
strækkelig folkeretlig klarhed om den geografiske udstrækning af konflikten til,
at en afgrænsning til konfliktområdet kan anses for at være hensigtsmæssig i en
strafferetlig sammenhæng.
Der vil således i givet fald være behov for, at en geografisk afgrænsning i givet
fald direkte henviser til navngivne geografiske områder. Som nævnt kan en sådan
afgrænsning i princippet ske enten ved lov eller gennem administrative forskrif-
ter. Det er imidlertid Straffelovrådets opfattelse, at hvis der ikke er tale om en-
keltstående, klart afgrænsede forbud, vil det være uhensigtsmæssigt at opliste
navngivne geografiske områder ved lov. Dette skyldes navnlig, at de forhold, der
begrunder afgrænsningen, kan ændre sig hurtigt og dermed hurtigt være forældet,
hvilket vil kunne indebære, både at forbuddet i givet fald dækker områder, som
det ikke længere burde dække, og at forbuddet ikke dækker alle områder, som det
burde dække.
Selv hvis regeringen ved lov bemyndiges til at fastsætte den geografiske af-
grænsning for et forbud mod at deltage i væbnede konflikter, vil det imidlertid
kunne være en udfordring både at fastsætte en hensigtsmæssig afgrænsning til at
begynde med og løbende at ajourføre afgrænsningen i takt med, at de forhold, der
begrunder afgrænsningen, udvikler sig. Det vil bl.a. være en udfordring at få – og
ikke mindst løbende ajourføre – oplysninger om situationen i bestemte områder.
Erfaringen viser således, at væbnede konflikter løbende kan skifte karakter. End-
videre vil der være behov for at afveje hensynet til ikke at fastsætte et forbud, der
rækker ud over, hvad formålet tilsiger, og hensynet til at afgrænse forbuddet på
145
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
en sådan måde, at borgerne har rimelig mulighed for at overholde forbuddet, og
at der er rimelig udsigt til, at overtrædelser af forbuddet også i praksis kan straf-
fes.
Hvis der eksempelvis i praksis kun er kamphandlinger i en del af en stat, eventu-
elt i et grænseområde mellem to nabostater, vil det kunne være meget vidtgående
at afgrænse et forbud, så det dækker hele den pågældende stat eller begge de på-
gældende stater i deres helhed. Som eksempel kan nævnes Kashmir-konflikten,
hvor de omtvistede områder, som kontrolleres af henholdsvis Pakistan, Indien og
Kina set i forhold til de pågældende landes samlede territorium er af begrænset
eller meget begrænset størrelse. Den del af Kashmir, som er under pakistansk
kontrol, udgør mindre end 10 pct. af Pakistans samlede territorium, den indisk
kontrollerede del udgør mindre end 4 pct. af Indiens samlede territorium, og den
kinesisk kontrollerede del udgør mindre end �½ pct. af Kinas samlede territorium.
Eksemplet er blot til illustration af, at der kan være tilfælde, hvor det kan være
helt uproportionalt at lade et forbud, der skyldes en væbnet konflikt i et bestemt
område, omfatte en eller flere hele stater – der er ikke hermed taget stilling til,
om konflikten i Kashmir aktuelt har en intensitet, der gør, at den kan betegnes
som en væbnet konflikt, endsige om en væbnet konflikt i Kashmir i givet fald hø-
rer til de konflikter, der bør være omfattet af en nykriminalisering.
Omvendt vil en geografisk afgrænsning, der ikke følger statsgrænser, være van-
skeligere både at fastsætte, at forstå for borgerne og at bevise overtrædelse af.
Det er på denne baggrund Straffelovrådets opfattelse, at det i givet fald bør være
muligt at fastsætte en geografisk afgrænsning, der omfatter mere end selve det
område, hvor kamphandlingerne pågår, hvis en sådan bredere afgrænsning giver
en klarere afgrænsning. Der bør dog også være et rimeligt forhold mellem for-
buddets afgrænsning og størrelsen af det område, hvor kamphandlinger pågår.
Denne opfattelse indebærer, at det efter omstændighederne vil være muligt at af-
grænse et forbud til at omfatte en stat i sin helhed, selv om kamphandlingerne
alene pågår i en del af den pågældende stat.
3.7.3.
Det er endvidere Straffelovrådets opfattelse, at det i praksis vil kunne vise
sig vanskeligt på en hensigtsmæssig måde at afgrænse et forbud gennem en hen-
visning til de parter, hvis væbnede styrker det er forbudt at tilslutte sig.
146
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Dette skyldes bl.a., at ikke-statslige væbnede styrker til stadighed dannes, om-
dannes, opsplittes eller opløses, og at det desuden kan være vanskeligt at skaffe
pålidelige oplysninger om dem. Det kan derfor også være vanskeligt gennem en
henvisning til konfliktparter at afgrænse et forbud, så det rammer alle, man øn-
sker at ramme, og ikke rammer nogen, man ikke ønsker at ramme.
Hvis den politiske afvejning, som er beskrevet nedenfor i afsnit 4.1, fører frem
til, at bør indføres et forbud med hensyn til
alle
ikke-statslige væbnede styrker i
et givet område, er spørgsmålet om henvisningen til parter ikke vanskeligt, men
bidrager omvendt ikke yderligere til afgrænsningen af forbuddet (ud over ude-
lukkelsen af statslige væbnede styrker), og det afgørende bliver den geografiske
afgrænsning, jf. herom pkt. 3.7.2 ovenfor.
Hvis den politiske afvejning derimod fører frem til, at kun tilslutning til
visse
(terroristiske, forbryderiske, undertrykkende eller fjendtlige) ikke-statslige væb-
nede styrker i et givet område bør forbydes, kan det derimod i praksis vise sig
vanskeligt til stadighed at have et opdateret forbud, som dækker de ikke-statslige
væbnede styrker, som ønskes dækket. Hertil kommer, at det i sådanne tilfælde,
hvor der i et område opererer flere ikke-statslige væbnede styrker, hvoraf kun
nogle omfattes af et forbud mod tilslutning, bliver et – efter omstændighederne
vanskeligt – bevistema,
hvilken
ikke-statslig væbnet styrke en tiltalt i givet fald
har været tilsluttet.
3.7.4.
Et yderligere spørgsmål er, hvilken minister der i givet fald bør have be-
myndigelse til at fastsætte den geografiske afgrænsning af et forbud mod at del-
tage i væbnede konflikter.
En beslutning om, at et forbud skal gælde eller ikke skal gælde for et givet områ-
de eller en given part, vil berøre flere ministeriers ressortområde. Det gælder Ju-
stitsministeriet bl.a. på grund af forbuddets karakter af generel strafregulering af
borgernes adfærd og på grund af sammenhængen med bl.a. straffelovens be-
stemmelser om terrorisme mv. Det gælder Udenrigsministeriet på grund af de
mulige udenrigspolitiske virkninger og på grund af, at udenrigstjenesten kan have
oplysninger af betydning for beslutningen om den geografiske afgrænsning af et
forbud. Det gælder Forsvarsministeriet på grund af den mulige betydning for for-
svaret og på grund af, at forsvaret og Forsvarets Efterretningstjeneste kan have
147
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
oplysninger af betydning for beslutningen om den geografiske afgrænsning af et
forbud.
Der er næppe tvivl om, at en beslutning om den geografiske afgrænsning af et
forbud (bortset fra eventuelle mere teknisk betonede ajourføringer) i praksis vil
involvere alle de nævnte ministerier og også Statsministeriet. I det omfang be-
slutningen vil have større udenrigspolitisk rækkevidde, hvilket formentlig jævn-
ligt kan være tilfældet, vil regeringen desuden skulle rådføre sig med udenrigspo-
litisk nævn, jf. grundlovens § 19, stk. 3.
Straffelovrådet finder, at det vil være naturligt i bemyndigelsesbestemmelsen at
afspejle, at flere ministerier kan have væsentlig interesse i sagen, og rådet fore-
slår derfor, at en bemyndigelsesbestemmelse i givet fald udformes på den måde,
at justitsministeren efter forhandling med udenrigsministeren og forsvarsministe-
ren kan fastsætte den geografiske afgrænsning af et forbud. Når kompetencen bør
henlægges til justitsministeren, skyldes det forbuddets karakter af generel straf-
sanktioneret regulering af borgernes adfærd.
Det er Straffelovrådets opfattelse, at de vanskeligheder, der i praksis må forven-
tes at være med at fastsætte en hensigtsmæssig geografisk afgrænsning af et for-
bud, med styrke taler for, at en bemyndigelse til administrativt at fastsætte, hvilke
områder eller parter et forbud gælder for, bør forudsættes anvendt i et begrænset
antal tilfælde. En sådan bemyndigelsesmodel vil dermed ikke være egnet til at
fastsætte forbud, der omfatter en stor del af de mange væbnede konflikter, der
pågår forskellige steder i verden. Hvis den politiske afvejning, som er beskrevet
nedenfor i afsnit 4.1, fører frem til, at der bør indføres forbud med hensyn til en
stor andel af de væbnede konflikter i verden, vil det således efter Straffelovrådets
opfattelse være hensigtsmæssigt at anvende en anden model, mest nærliggende
formentlig et generelt forbud eventuelt suppleret med en bemyndigelse til at und-
tage områder, konflikter eller parter fra forbuddet.
3.8. Strafferammen for tilslutning til en væbnet styrke, der er eller
indgår i en terrororganisation
Efter straffelovens § 114 c, stk. 3, straffes med fængsel indtil 6 år den, som lader
sig hverve til at begå terrorhandlinger, jf. straffelovens § 114, eller terrorlignende
148
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
handlinger, jf. straffelovens § 114 a. Bestemmelsen kan bl.a. overtrædes ved at
tilslutte sig en væbnet styrke, der er eller indgår i en terrororganisation, med for-
sæt til at begå terrorhandlinger eller terrorlignende handlinger.
Efter straffelovens § 114 e straffes ligeledes med fængsel indtil 6 år den, som i
øvrigt fremmer virksomheden for en person, en gruppe eller en sammenslutning,
der begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet af §§ 114, 114 a, 114 b,
114 c eller 114 d (terrorhandlinger, terrorlignende handlinger, terrorfinansiering,
hvervning til terrorisme eller træning til terrorisme). Bestemmelsen i § 114 e, der
er subsidiær i forhold til bl.a. straffelovens § 114 c, kan bl.a overtrædes ved gen-
nem sin tilslutning til en væbnet styrke, der er eller indgår i en terrororganisation,
at fremme terrororganisationens virksomhed.
Bestemmelserne i §§ 114 c og 114 e blev gennemført i forbindelse med antiter-
rorpakke II fra 2006 på grundlag af Straffelovrådets forslag i betænkning nr.
1474/2006 om det strafferetlige værn mod terrorisme.
Det er Straffelovrådets opfattelse, at udviklingen siden 2006 har vist, at terroror-
ganisationer, der med væbnede styrker deltager i en væbnet konflikt, generelt er
farligere end andre terrororganisationer. Når en terrororganisation organiserer sig
som en væbnet styrke, har den en kapacititet til at begå terrorhandlinger, som går
ud over, hvad der ellers kendes. En terrororganisation kan med en væbnet styrke
tiltvinge sig kontrol over et område i en periode og kan i den forbindelse terrori-
sere befolkningen i området vedvarende i kortere eller længere tid. Rekrutterings-
og træningsmulighederne er også større i sådanne tilfælde.
Straffelovrådet finder, at det på denne baggrund kan overvejes at fastsætte en hø-
jere strafferamme for at lade sig hverve til terrorisme eller i øvrigt at fremme
virksomheden for en terrororganisation, når det sker ved at tilslutte sig en væbnet
styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt.
Ud fra de strafferammer, der i øvrigt er fastsat i straffelovens bestemmelser om
terrorisme, vil en strafferamme på fængsel indtil 10 år efter rådets opfattelse i gi-
vet fald være passende. Det vil kunne overvejes i tilknytning hertil at fastsætte en
yderligere forhøjet strafferamme, hvis en person ikke alene har tilsluttet sig en
væbnet styrke, der er eller indgår i en terrororganisation, med henblik på at delta-
149
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ge i en væbnet konflikt, men også beviseligt har deltaget i kamphandlinger. Straf-
ferammen herfor kunne i givet fald fastsættes til fængsel indtil 16 år. Det anførte
skal ses i lyset af, at hvis den pågældende beviseligt har medvirket til terrorhand-
linger, er strafferammen fængsel indtil på livstid, jf. straffelovens § 114.
En sådan forhøjet strafferamme (eller sådanne forhøjede strafferammer) ville
f.eks. kunne fastsættes i tilknytning til en eventuel generel kriminalisering af at
være tilsluttet en ikke-statslig væbnet styrke, jf. Straffelovrådets model 2 beskre-
vet i afsnit 4.3 nedenfor. En forhøjet strafferamme (eller forhøjede strafferam-
mer) ville også kunne fastsættes i tilknytning til en eventuel kriminalisering af
tilslutning til visse væbnede styrker, jf. Straffelovrådets model 1, 3 og 4 beskre-
vet i afsnit 4.2, 4.4 og 4.5 nedenfor, men i så fald vil strafforhøjelsen kun gælde i
forhold til de pågældende væbnede styrker, og der vil dermed kunne være terror-
organisationer, der er organiseret som en væbnet styrke, der falder udenfor.
Alternativt ville en sådan forhøjet strafferamme (eller sådanne forhøjede straffe-
rammer) kunne fastsættes i tilknytning til de gældende bestemmelser om terro-
risme, herunder navnlig straffelovens § 114 c, stk. 3, om at lade sig hverve til at
begå terrorhandlinger og § 114 e om i øvrigt at fremme virksomheden for en ter-
rororganisation mv.
4. Modeller for kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter
i udlandet
4.1. Oversigt og hovedhensyn
Straffelovrådet beskriver i det følgende forskellige modeller for en kriminalise-
ring med henblik på at modvirke deltagelse i væbnede konflikter i udlandet.
Der er tale om to forskellige former for kriminalisering. Den første er en krimina-
lisering af selve deltagelsen i en væbnet konflikt (dvs. tilslutning til de væbnede
styrker for en part i konflikten bortset fra tilslutning med henblik på medicinsk
eller religiøs tjeneste). Den anden er en (supplerende) kriminalisering af overho-
150
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
vedet at indrejse eller opholde sig i et område, hvor der pågår en væbnet konflikt,
jf. afsnit 5 nedenfor.
Tre af modellerne for kriminalisering af selve deltagelsen i en væbnet konflikt
falder i to grupper med hver sit modsatrettede udgangspunkt. Den første gruppe
omfatter model 1 og fastholder det historiske udgangspunkt, at danske statsbor-
gere og herboende udlændinge under ansvar efter straffelovens bestemmelser
som udgangspunkt kan udrejse af landet for at deltage i væbnede konflikter i ud-
landet, men at sådan deltagelse kan forbydes i et nærmere bestemt omfang. Den
anden gruppe omfatter model 2 og 3 og har som udgangspunkt, at det generelt el-
ler som udgangspunkt er forbudt for danske statsborgere og herboende udlæn-
dinge at deltage i væbnede konflikter for en ikke-statslig væbnet styrke. Model 4
har ikke som sådan et udgangspunkt, idet den kan udformes på forskellig måde
og dermed kan nærme sig enhver af de øvrige modeller. Modellerne kan også
kombineres, navnlig sådan at én model anvendes i forhold til visse væbnede kon-
flikter, parter eller konfliktområder, mens en anden model anvendes i forhold til
andre væbnede konflikter, parter eller konfliktområder.
Uanset de mange variable er det dog sådan, at den første model i større eller min-
dre omfang kan være egnet, hvis den politiske afvejning, som er beskrevet ne-
denfor, fører frem til, at danskere og herboende udlændinge som udgangspunkt
bør bevare deres adgang til at deltage i væbnede konflikter i udlandet, men at der
dog er visse væbnede konflikter, hvor der bør fastsættes et forbud. Denne model
er derimod ikke egnet, hvis udgangspunktet er det modsatte, at danskere og her-
boende udlændinge generelt forbydes at deltage i væbnede konflikter i udlandet.
Omvendt kan model 2 og 3 i større eller mindre omfang være egnede, hvis delta-
gelse i væbnede konflikter i udlandet generelt skal forbydes, eventuelt med visse
undtagelser.
Straffelovrådets overvejelser angår generelle forbud, idet der dog i en af de sup-
plerende modeller vedrørende indrejse eller ophold i et konfliktområde indgår
overvejelser om mulighed for individuel dispensation. Straffelovrådets overvejel-
ser angår således ikke individuelle forbud rettet til en bestemt person, men det
indgår naturligvis som baggrund for Straffelovrådets overvejelser, at pasloven si-
den den 1. marts 2015 har indeholdt mulighed for at udstede udrejseforbud rettet
til en bestemt person (med mulighed for dispensation til specifikke rejser).
151
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Straffelovrådet understreger, at det første og mest grundlæggende spørgsmål, der
bør tages stilling til i forbindelse med en eventuel nykriminalisering, er, om og i
givet fald i hvilket omfang danske statsborgere og herboende udlændinge bør
kunne straffes for at deltage i væbnede konflikter i udlandet.
Det historiske udgangspunkt er som nævnt, at dette generelt er straffrit, når den
pågældende ikke ved sin deltagelse fremmer virksomheden for en terrororganisa-
tion eller i forbindelse med sin deltagelse i øvrigt begår strafbare forhold, eksem-
pelvis medvirker til krigsforbrydelser.
Så vidt ses er det eneste eksempel på en undtagelse fra dette udgangspunkt om
borgernes frihed til også ved deltagelse i væbnede konflikter i udlandet at støtte
grupper af eksempelvis ideologiske eller religiøse grunde den spanske borger-
krig, hvor lovgivningsmagten som led i en fælleseuropæisk beslutning forbød ud-
rejse fra dansk territorium for at deltage i den spanske borgerkrig. Forbuddet var
gældende fra slutningen af februar 1937 til borgerkrigens slutning, men fik angi-
veligt ikke konsekvenser for tilstrømningen af danske frivillige (Ib Faurby,
”Danske frivillige i ’den lange krig’”, i: Rasmus Mariager (red.), Danskere i krig
1936-48 (2009), side 203). Det var efter loven alene udrejse fra Danmark, der var
kriminaliseret, og personer, der var udrejst før forbuddets ikrafttræden, kunne
dermed fortsat lovligt deltage i den spanske borgerkrig. Strafmaksimum var 3
måneders fængsel. Nogle frivillige blev efter hjemkomsten idømt korte hæfte-
straffe, men efter at den internationale ikke-interventionskomité havde anbefalet
ikke at straffe de frivillige, blev det besluttet ikke at rejse yderligere tiltaler for
overtrædelse af 1937-loven (op.cit., side 203-204).
Med hensyn til første verdenskrig bemærkes, at den lov, der blev gennemført i
forbindelse med krigens udbrud med henblik på at sikre Danmarks neutralitet,
alene forbyder nærmere angivne handlinger til understøttelse af de krigsførende
magter
fra dansk territorium.
Loven – der som en generel lov om krige, i hvilke
den danske stat er neutral, stadig er gældende – begrænser således ikke borgernes
adgang til at deltage i væbnede konflikter
i udlandet.
Med hensyn til anden verdenskrig bemærkes, at der ikke var eller blev fastsat ge-
nerelle forbud mod deltagelse i krigen i udlandet, men at der som led i retsopgø-
152
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ret efter besættelsen blev fastsat strafbestemmelser og gennemført straffesager
om danskeres deltagelse i krigen på tysk side. Kriminaliseringen var overordnet
set begrundet i, at de pågældende havde kæmpet for den stat, som samtidig havde
etablevet en militær besættelse af Danmark. Der er dermed ikke tale om et rele-
vant fortilfælde i relation til overvejelserne i nærværende betænkning, som netop
ikke
angår tilfælde, hvor en person deltager i væbnet konflikt mod den danske
stat.
Først når det grundlæggende spørgsmål om, hvorvidt og i givet fald i hvilket om-
fang danske statsborgeres og herboende udlændinges adgang til at deltage i væb-
nede konflikter i udlandet skal begrænses, er besvaret, kan der tages kvalificeret
stilling til, hvordan en kriminalisering i givet fald nærmere skal udformes. Her-
under hører bl.a. spørgsmål om, i hvilken grad en kriminalisering skal følge di-
rekte af loven eller fastsættes administrativt efter bemyndigelse i loven. Endvide-
re er der spørgsmålet om eventuelle undtagelser til et forbud, herunder om undta-
gelser skal være lovbestemte eller fastsat administrativt.
Med hensyn til, om der bør ske en nykriminalisering uden for den kriminalisering
af at kæmpe mod den danske stat, som blev gennemført ved lov nr 1880 af 29.
december 2015, og uden for tilfælde af terrorisme, fremme af terrorisme eller
krigsforbrydelser mv., kan det på den ene side anføres, at ingen eller en begræn-
set nykriminalisering vil videreføre den historiske adgang for danskere og herbo-
ende udlændinge til at rejse ud og kæmpe også med våben for en sag, som de af
f.eks. ideologiske eller religiøse grunde støtter. En sådan retstilstand kan bl.a. gi-
ve mulighed for uden at ifalde straf efter dansk ret at deltage i også væbnet fri-
hedskamp og modstandsbevægelser mod undertrykkende regimer rundt omkring
i verden. Det er i givet fald den enkelte, der har råderetten over, hvem den på-
gældende ønsker eller ikke ønsker at kæmpe for med våben i hånd. Så længe
borgeren ikke kæmper for eller i øvrigt støtter en organisation, der begår eller har
til hensigt at begå terrorhandlinger, eller medvirker til krigsforbrydelser mv., kan
den pågældende i princippet frit vælge at kæmpe for enhver part, som ikke er i
væbnet konflikt mod den danske stat, hvad enten den danske regering eller lov-
givningsmagt eller et større eller mindre flertal i den danske befolkning sympati-
serer med den pågældende parts væbnede kamp eller ej. Efter dette synspunkt vil
det være et tilbageskridt for mulighederne for frihedskamp at give staterne mo-
nopol på lovlig magtanvendelse i væbnede konflikter. Der er således adskillige
153
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
eksempler på, at demokratiske fremskridt er sket ved, at ikke-statslige grupper
har sat sig op mod myndighederne.
Det kan på den anden side anføres, at på det stade, som den internationale retsor-
den har nået i dag, bør det principielt være forbeholdt stater at anvende våben-
magt. Det kan således anføres, at ligesom det længe har været anerkendt på nati-
onalt plan, at et retssamfund bl.a. kræver, at staten har monopol på magtanven-
delse, bør staterne have monopol på magtanvendelse på det internationale niveau.
Som folkeretten ser ud i dag, indebærer dette synspunkt nærmere, at den enkelte
stat som udgangspunkt har monopol på magtanvendelse på sit territorium, og at
andre staters magtanvendelse således som udgangspunkt kræver samtykke fra
den pågældende stats regering. Kun i undtagelsestilfælde såsom individuelt eller
kollektivt selvforsvar eller en trussel mod international fred og sikkerhed vil en
stat lovligt kunne anvende magt på en anden stats territorium uden denne stats
samtykke. Hvis begrundelsen er en trussel mod international fred og sikkerhed,
uden at der er tale om individuelt eller kollektivt selvforsvar eller en humanitær
nødsituation, kræver en sådan magtanvendelse desuden en beslutning i FN’s Sik-
kerhedsråd. På det individuelle plan indebærer synspunktet, at enkeltpersoner ik-
ke lovligt bør kunne deltage i kamphandlinger for ikke-statslige styrker, uanset
om disse kan betegnes som oprørsbevægelser, modstandsbevægelser, frihedsbe-
vægelser eller andet, og uanset om de kæmper mod et udemokratisk, undertryk-
kende regime. Synspunktet anerkender, at der er adskillige historiske eksempler
på, at demokratiske fremskridt er sket ved, at ikke-statslige grupper har sat sig op
mod myndighederne, men lægger større vægt på, at der i nutiden er mange ek-
sempler på, at ikke-statslige gruppers oprør hverken på kort eller mellemlangt
sigt har forbedret borgernes situation med hensyn til fred, frihed og sikkerhed.
En vægtning udelukkende af det første synspunkt fører til, at det alene bør over-
vejes, om der er grundlag for yderligere kriminalisering med henblik på at mod-
virke tilslutning til terrororganisationer mv., idet enhver deltagelse i øvrigt i
væbnede konflikter i udlandet under overholdelse af den humanitære folkeret
fortsat bør være reguleret af straffelovens almindelige regler.
En vægtning udelukkende af det andet synspunkt fører til, at der bør indføres et
generelt forbud mod at deltage i væbnede konflikter i udlandet i hvert fald for så
vidt angår ikke-statslige styrker.
154
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
En afvejning af de to synspunkter over for hinanden vil kunne føre til en nykri-
minalisering, der ligger et sted på den glidende skala mellem disse to yderpunk-
ter.
Efter Straffelovrådets opfattelse vil det navnlig bero på en politisk vurdering, om
og i givet fald hvor omfattende en nykriminalisering af deltagelse i væbnede kon-
flikter i udlandet der bør gennemføres. Rådet har i lyset heraf ikke fundet grund-
lag for at anbefale én bestemt udformning af en mulig nykriminalisering. Rådet
har derimod opstillet en række modeller for en mulig nykriminalisering og be-
skrevet deres fordele og ulemper og i den forbindelse peget på, hvilken model der
efter rådets opfattelse må anses for mest hensigtsmæssigt at kunne opfylde for-
skellige ønsker til omfanget af et forbud mod deltagelse i væbnede konflikter i
udlandet.
Straffelovrådet bemærker herved, at det efter rådets opfattelse ikke kan forventes,
at en kriminalisering fuldt ud vil kunne modvirke deltagelse i væbnede konflikter
i udlandet i det omfang, som ønskes. Dette skyldes ikke alene, at der vil være
personer, der føler så stærkt for den sag, de ønsker at kæmpe for, at de ikke vil
blive afskrækket af risikoen for selv en langvarig fængselsstraf, men også, at der
uanset kriminaliseringens nærmere udformning vil være tilfælde, hvor en over-
trædelse ikke kan bevises. Straffelovrådets overvejelser vedrørende modellerne
skal således ses som rådets bud på den relativt mest hensigtsmæssige udformning
af en kriminalisering i forhold til, hvad man ønsker at modvirke.
Beskrivelsen af de enkelte modeller skal endvidere læses i lyset af overvejelserne
i afsnit 3 ovenfor. Opmærksomheden henledes i den forbindelse særligt på, at et
forbud mod deltagelse i en væbnet konflikt skal forstås som et forbud mod at til-
slutte sig en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt bortset
fra tilslutning med henblik på medicinsk eller religiøs tjeneste.
4.2. Model 1 – bemyndigelse til regeringen til at forbyde deltagelse i
nærmere angivne væbnede konflikter i udlandet
Model 1: Regeringen bemyndiges til at forbyde deltagelse i nærmere angivne
væbnede konflikter i udlandet. Forbuddet vil kunne være geografisk afgrænset
155
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
og/eller begrænset til nærmere angivne parter i de pågældende væbnede konflik-
ter.
Formålet med denne model vil være så vidt muligt samtidig at varetage de for-
skellige hensyn, der i forskellige situationer taler for at begrænse danskeres og
herboende udlændinges deltagelse i væbnede konflikter i udlandet. Det gælder
den risiko for det danske samfund, som personer, der vender hjem fra en væbnet
konflikt i udlandet, kan udgøre, det gælder ønsket om ikke at bidrage til at øge
konfliktens omfang, det gælder forebyggelse af international terrorisme, og det
gælder udenrigspolitiske hensyn, herunder neutralitet.
De væsentligste potentielle fordele ved denne model er således, at kriminalise-
ringen kan begrænses til de konflikter og de parter, hvor hensynene bag krimina-
liseringen begrunder et forbud, og at kriminaliseringen løbende kan tilpasses
skiftende forhold.
Regeringens udpegning af navngivne konflikter og eventuelt navngivne parter i
disse konflikter vil kunne blive opfattet som en udenrigspolitisk stillingtagen til
de pågældende konflikter eller parter. Hvis formålet med kriminalisering bl.a. er,
at Danmark af udenrigspolitiske grunde skal bidrage til, at danske fremmedkrige-
re ikke deltager i de pågældende konflikter eller for de pågældende parter, kan
dette ses som en fordel. Hvis Danmark på grund af modellens udformning så at
sige bliver nødt til at tilkendegive sin stilling til et antal væbnede konflikter i
verden, kan den udenrigspolitiske virkning dog nok snarere ses som en ulempe.
Det må samtidig erkendes, at det i komplicerede konflikter som for eksempel den
igangværende konflikt i Syrien kan være forbundet med betydelige vanskelighe-
der at identificere de deltagende grupper og sikkert fastslå, om deres deltagelse i
konflikten er så meget i overensstemmelse med danske interesser, at deltagelse
bør være lovlig, eller om den konkret bør forbydes. Hvis et forbud omfatter del-
tagelse i enhver statslig eller ikke-statslig enhed i for eksempel Syrien-konflikten,
undgås førnævnte problem, men til gengæld udelukkes deltagelse i grupperinger,
der bekæmper ISIL-styrkerne.
I betragtning af det betydelige antal væbnede konflikter i verden og de skiftende
forhold vil modellen efter Straffelovrådets opfattelse kun være egnet under for-
156
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
udsætning af, at regeringen ikke forventes at forholde sig til alle væbnede kon-
flikter i verden, men alene at udstede et forbud i tilfælde, hvor der har vist sig et
konkret behov. En sådan behovsorienteret anvendelse af bemyndigelsen vil også
begrænse de mulige udenrigspolitiske ulemper af, at den danske regering i givet
fald gennem forbudsinstituttet forholder sig til en given væbnet konflikt.
Det ville således efter Straffelovrådets opfattelse både være en uoverkommelig
opgave og føre til alvorlige udenrigspoltiske skadevirkninger, hvis modellen an-
vendes på den måde, at de danske myndigheder løbende analyserer samtlige kon-
flikter i verden og på grundlag heraf opretter og ajourfører en liste over forbudte
konflikter og/eller parter.
Modellen vil kunne indebære en forholdsvis vid delegation til regeringen. Den
strafbare adfærd kan og bør dog angives i selve loven, således at det alene er den
geografiske afgrænsning og/eller afgrænsningen til bestemte væbnede styrker,
der i givet fald delegeres til regeringen. Endvidere vil regeringen skulle rådføre
sig med udenrigspolitisk nævn, hvis beslutningen har større udenrigspolitisk
rækkevidde, jf. grundlovens § 19, stk. 3.
Modellen med en bemyndigelse til regeringen kendes fra 1914-loven. Bemyndi-
gelsen i 1914-loven er dog snævrere, fordi den alene angår krige, i hvilke Dan-
mark efter folkeretten er neutral.
I denne model vil borgerne i princippet få klare anvisninger på, hvad der er for-
budt, da de geografiske områder og/eller de væbnede styrker, i eller for hvilke det
er forbudt at deltage i væbnede konflikter, vil være bekendtgjort med navns næv-
nelse i Lovtidende. Selv om der udfærdiges en konsolideret liste i én bekendtgø-
relse, vil det i realiteten være få borgere, der vil skaffe sig viden herom via op-
slag i Lovtidende. Dette informationsproblem knyttet til Lovtidendes opbygning
og funktionsmåde kan dog relativt let løses ved til enhver tid tillige at offentlig-
gøre en opdateret og konsolideret liste på relevante myndigheders hjemmeside.
Den, der planlægger at deltage i en væbnet konflikt i udlandet, vil dog under alle
omstændigheder selv skulle undersøge, om deltagelsen vil være omfattet af et
forbud. Og da nye områder eller væbnede styrker vil kunne blive inddraget under
forbuddet med øjeblikkelig virkning, vil det i givet fald være nødvendigt at un-
dersøge dette også umiddelbart før afrejsen.
157
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
En sådan model, som kan indebære løbende og eventuelt hyppige ændringer i
forbuddets udstrækning, giver nogle udfordringer i forhold til personer, der alle-
rede er taget af sted og eventuelt allerede deltager i en given væbnet konflikt på
det tidspunkt, hvor et forbud træder i kraft.
På den ene side forekommer det selv med de eksisterende vide globale kommu-
nikationsmuligheder hverken realistisk eller rimeligt at forvente, at personer, der
deltager i en væbnet konflikt i udlandet, fra dag til dag holder sig orienteret om,
hvorvidt deltagelsen eventuelt skulle være blevet forbudt, og i givet fald straks
indstiller deres deltagelse.
På den anden side forekommer det heller ikke rimeligt, at danske statsborgere og
herboende udlændinge lovligt skulle kunne fortsætte med at deltage i en væbnet
konflikt, blot fordi deres deltagelse var begyndt, før et forbud mod at deltage i
den pågældende væbnede konflikt trådte i kraft.
I udtalelsen om visse spørgsmål vedrørende deltagelse i og hvervning til væbne-
de konflikter i udlandet, som den danske stat er part i (betænkning nr.
1556/2015), har Straffelovrådet foreslået en kriminalisering af tilslutning til en
fjendtlig væbnet styrke, som også omfatter den situation, at den pågældende har
tilsluttet sig en væbnet styrke på et tidspunkt, hvor den danske stat ikke var i
væbnet konflikt med denne, og forbliver tilsluttet, efter at den danske stat er
kommet i væbnet konflikt mod den pågældende væbnede styrke. Dette forslag er
nu gennemført, jf. straffelovens § 101 a.
I straffelovens § 101 a er eksistensen af en væbnet konflikt med den danske stat
imidlertid et gerningselement, som gerningsmanden skal have forsæt med hensyn
til, for at kunne straffes efter den foreslåede bestemmelse.
Den her beskrevne model 1 går derimod ud på, at regeringens udpegning af et
geografisk område, i hvilket, eller af en part, for hvilken, det er forbudt at deltage
i en væbnet konflikt, i forhold til spørgsmålet om tilregnelse anses som en straf-
bestemmelse (på samme måde som når der i øvrigt med hjemmel i lov admini-
strativt fastsættes regler, hvis overtrædelse er strafbelagt). Heri ligger, at der ikke
158
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
kræves forsæt med hensyn til eksistensen af et sådant forbud for at kunne straffe
for overtrædelse af forbuddet.
Det ville være uhensigtsmæssigt at gøre strafbarheden afhængig af, om den på-
gældende var bekendt med (eller eventuelt burde være bekendt med) forbuddet.
Dette gælder, selv om en sådan begrænsning kun gjaldt for personer, der var af-
rejst fra Danmark, før forbuddet trådte i kraft. Det er et almindeligt princip, at vi-
den om strafbarheden ikke er en betingelse for strafansvar, men at manglende vi-
den herom efter omstændighederne kan anses som en formildende omstændighed
ved strafudmålingen, jf. straffelovens § 82, nr. 4. Hertil kommer de bevisproble-
mer, der ville opstå, hvis skyldspørgsmålet bl.a. afhang af, hvilken viden tiltalte
på forskellige tidspunkter under den væbnede konflikt i udlandet havde eller bur-
de have haft om forbuddet.
Uanset at situationen for personer, der allerede har tilsluttet sig en væbnet styrke,
ikke vil være helt sammenlignelig i forhold til et forbud som fastsat ved straffe-
lovens § 101 a og et forbud som beskrevet i model 1, finder Straffelovrådet efter
en samlet vurdering, at der ikke bør være særlige overgangsbestemmelser for
personer, der allerede har tilsluttet sig en væbnet styrke på det tidspunkt, hvor et
forbud træder i kraft. Det bemærkes herved også, at den kriminalisering, der er
gennemført ved straffelovens § 101 a, også omfatter den, der før ikrafttrædelsen
den 31. december 2015 af den nye kriminalisering havde tilsluttet sig en fjendtlig
væbnet styrke, som er i væbnet konflikt mod den danske stat, og som efter ikraft-
trædelsen af kriminaliseringen opretholder sin tilslutning til den pågældende
væbnede styrke. Og det vil i den forbindelse ikke være en betingelse for domfæl-
delse, at den pågældende har forsæt med hensyn til den nye kriminalisering.
Med model 1 vil det være muligt at forbyde deltagelse i enkelte væbnede konflik-
ter i udlandet, hvor det efter en samlet politisk vurdering anses for at være i al-
vorlig strid med Danmarks interesser, at danskere deltager. En håndhævelse af
forbuddet vil imidlertid være vanskelig, navnlig fordi det vil kunne være vanske-
ligt at bevise en overtrædelse eller forsøg herpå.
Modellen rejser ikke spørgsmål i relation til borgernes bevægelsesfrihed, da den
ikke indebærer begrænsninger i bevægelsesfriheden for personer, der ikke er til-
sluttet en væbnet styrke, som kæmper i den pågældende væbnede konflikt.
159
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Modellen rejser som allerede berørt spørgsmål i relation til Danmarks forhold til
fremmede magter. Et konkret forbud mod at kæmpe for en given part i en given
væbnet konflikt vil nødvendigvis også være udtryk for en udenrigspolitisk stil-
lingtagen til den pågældende væbnede konflikt. Et forbud mod at kæmpe for no-
gen part i konflikten vil kunne være udtryk for en erklæret neutral holdning til
konflikten, men også en tilkendegiven neutralitet vil være udtryk for en uden-
rigspolitisk stillingtagen.
Straffelovrådet forudsætter som anført i afsnit 3.5, at modellen ikke vil indebære
et forbud mod, at en person deltager i en væbnet konflikt som soldat for en stat, i
hvilken den pågældende er statsborger. Under denne forudsætning ses det ikke at
rejse spørgsmål i relation til Danmarks forhold til fremmede magter, at et forbud
i andre henseender også vil omfatte udenlandske statsborgere, der også er danske
statsborgere. Det kan derimod have negative udenrigspolitiske følger, hvis perso-
ner uden dansk statsborgerskab forbydes at deltage på en fremmed stats side i en
væbnet konflikt. Det må derfor altid give anledning til en udenrigspolitisk afvej-
ning, hvis regeringen ved en konkret anvendelse af modellen medtager en eller
flere statslige styrker under et forbud. Det kan endvidere anføres, at alene mulig-
heden for, at statslige styrker kan medtages under et forbud, vil kunne have nega-
tive udenrigspolitiske følger, navnlig fordi det dermed i det mindste potentielt vil
være et tema ved enhver konkret anvendelse af modellen.
Modellens administrative konsekvenser for det offentlige vil afhænge af den må-
de, den anvendes på i praksis. Som nævnt vil det i praksis være uoverkommeligt
løbende at forholde sig til alle væbnede konflikter i verden, og modellen forud-
sætter derfor efter Straffelovrådets opfattelse, at regeringen ikke forventes at for-
holde sig til alle væbnede konflikter i verden, men alene at udstede et forbud i til-
fælde, hvor der har vist sig et konkret behov. Dette vil kunne være en forholdsvis
begrænset administrativ opgave. Det er herved forudsat, at regeringen får en for-
holdsvis bred bemyndigelse til ud fra navnlig politiske hensyn, herunder uden-
rigspolitiske hensyn, at beslutte, om der skal udstedes et forbud. Det vil dermed
ikke være en betingelse for at udstede et forbud, at der foreligger konkrete oplys-
ninger om danskeres deltagelse i den pågældende konflikt og de potentielle ska-
devirkninger heraf. Regeringens vurdering af den abstrakte fare for, at danskere
160
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
vil kunne deltage i konflikten, og af de potentielle skadevirkninger heraf vil være
tilstrækkelig til, at der kan udstedes et forbud.
Straffelovrådet tilføjer, at en model med en bemyndigelse til regeringen sam-
menholdt med det til stadighed store antal forskelligartede væbnede konflikter
rundt omkring i verden i sagens natur vil kunne gøre det til et mere eller mindre
permanent politisk, herunder udenrigspolitisk, tema, om bemyndigelsen skal ud-
nyttes i forhold til en konkret væbnet konflikt. Selv om modellen lovgivnings-
mæssigt tænkes snævert – dvs. at forventningen ved lovens vedtagelse er, at be-
myndigelsen kun vil blive anvendt i få tilfælde – vil regeringen ikke desto mindre
tilbagevendende kunne komme under politisk pres, herunder fra fremmede stater,
for at udnytte bemyndigelsen og udstede et forbud i forhold til en konkret væbnet
konflikt. Og da væbnede konflikter løbende udvikler sig, vil spørgsmålet med
mellemrum kunne blive rejst igen for den samme væbnede konflikt, selv om re-
geringen tidligere har meddelt, at den ikke agter at udstede et forbud mod delta-
gelse i den pågældende konflikt.
Sammenfattende er den største fordel ved denne model dens fleksibilitet, som gi-
ver mulighed for løbende tilpasning. En meget dynamisk anvendelse af model-
len, hvor regeringen ofte udsteder nye eller ændrer eksisterende forbud, vil imid-
lertid have ulemper dels i forhold til borgernes mulighed for at holde sig ajour
med, hvilke restriktioner de er underlagt, dels med hensyn til de administrative
omkostninger for det offentlige. En sådan anvendelse af modellen vil også kunne
have udenrigspolitiske konsekvenser. En anvendelse af modellen, hvor regerin-
gen kun forholdsvis sjældent udsteder forbud, vil afbøde disse ulemper i væsent-
lig grad, men vil samtidig betyde, at der er større risiko for, at der ikke vil blive
udstedt forbud mod danskeres deltagelse i en væbnet konflikt, hvor danskeres
deltagelse i konflikten efterfølgende viser sig at have skadevirkninger.
4.3. Model 2 – generelt forbud mod deltagelse i væbnede konflikter for
en ikke-statslig væbnet styrke
Model 2: Deltagelse i væbnede konflikter for en ikke-statslig væbnet styrke for-
bydes.
161
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Formålet med denne model vil være helt at forbyde danskeres og herboende ud-
lændinges deltagelse i væbnede konflikter i udlandet, medmindre der er tale om
at gøre tjeneste som soldat for en statslig væbnet styrke. Modellen bryder dermed
afgørende og konsekvent med det historiske udgangspunkt, at danske statsborge-
re og herboende udlændinge under ansvar efter straffeloven mv. kan udrejse af
Danmark og deltage i væbnede konflikter på den parts side, som de af politiske,
religiøse eller ideologiske grunde ønsker at støtte.
Den væsentligste fordel ved denne model er, at der er tale om en klar og entydig
strafbestemmelse, som borgerne let kan informeres om og sætte sig ind i. Der vil
heller ikke være væbnede konflikter, som falder uden for, fordi de endnu ikke er
blevet medtaget på en liste over positivt forbudte væbnede konflikter.
Den væsentligste ulempe ved modellen er, at kriminaliseringen vil kunne gå vi-
dere, end hensynene bag kriminaliseringen begrunder. En række handlinger af
humanitær, ideologisk, politisk eller religiøs karakter med tilknytning til en part i
en væbnet konflikt vil således blive kriminaliseret, uden at der er grund til at an-
tage, at konflikten berører danske interesser, eller at den pågældende person vil
blive radikaliseret eller traumatiseret ved sin begrænsede deltagelse i konflikten.
Med denne model vil det være muligt at forbyde deltagelse for ikke-statslige
styrker i alle væbnede konflikter i udlandet. En håndhævelse af forbuddet vil
imidlertid være vanskelig, navnlig fordi det vil kunne være vanskeligt at bevise
en overtrædelse eller forsøg herpå.
Modellen rejser ikke spørgsmål specifikt i relation til borgernes bevægelsesfri-
hed, da den ikke indebærer begrænsninger i bevægelsesfriheden for personer, der
ikke er tilsluttet en væbnet styrke, som kæmper i en væbnet konflikt i udlandet.
Modellen må dog siges at rejse spørgsmål i forhold til borgernes generelle hand-
lefrihed, idet den indebærer en vidtgående nykriminalisering af handlinger, som i
dag er lovlige efter dansk ret.
I og med at forbuddet også rammer ikke-statslige væbnede styrker, som kæmper
på samme side som en stat i en væbnet konflikt, vil modellen kunne have visse
udenrigspolitiske konsekvenser, navnlig i tilfælde af retsforfølgning af personer,
der har tilsluttet sig sådanne væbnede styrker.
162
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Modellen vil ikke have administrative konsekvenser for det offentlige.
Sammenfattende er den største fordel ved denne model, at den er enkel og enty-
dig for både borgerne og myndighederne. Den største ulempe ved modellen er
den vidtgående kriminalisering.
4.4. Model 3 – forbud mod at deltage i væbnede konflikter for en ikke-
statslig væbnet styrke med bemyndigelse til regeringen til at undtage
visse konflikter eller parter fra forbuddet
Model 3: Deltagelse i væbnede konflikter for en ikke-statslig væbnet styrke for-
bydes. Regeringen bemyndiges til at gøre undtagelse fra forbuddet, således at
deltagelse i nærmere angivne væbnede konflikter og/eller deltagelse i væbnede
konflikter for nærmere angivne væbnede styrker ikke omfattes af forbuddet.
Formålet med denne model vil være så vidt muligt samtidig at varetage de for-
skellige hensyn, der i forskellige situationer taler for at begrænse danskeres og
herboende udlændinges deltagelse i væbnede konflikter i udlandet. Det gælder
den risiko for det danske samfund, som personer, der vender hjem fra en væbnet
konflikt i udlandet, kan udgøre, det gælder ønsket om ikke at bidrage til at øge
konfliktens omfang, det gælder forebyggelse af international terrorisme, og det
gælder udenrigspolitiske hensyn, herunder neutralitet.
De væsentligste potentielle fordele ved denne model er således, at kriminalise-
ringen kan begrænses til de konflikter og de parter, hvor hensynene bag krimina-
liseringen begrunder et forbud, og at kriminaliseringen løbende kan tilpasses
skiftende forhold.
Modellen giver imidlertid efter Straffelovrådets opfattelse kun mening, hvis li-
sten over tilladt deltagelse i væbnede konflikter er kort, og modellen er dermed
kun egnet, hvis den politiske afvejning, som er beskrevet ovenfor i afsnit 4.1, fø-
rer til, at deltagelse i væbnede konflikter for en ikke-statslig væbnet styrke som
udangspunkt bør være forbudt.
163
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Endvidere vil regeringens udpegning af navngivne konflikter og eventuelt navn-
givne parter i disse konflikter fremstå som en markant udenrigspolitisk stillingta-
gen til de pågældende konflikter eller parter, da udpegningen i realiteten vil virke
som en udtrykkelig tilladelse til, at danskere og herboende udlændinge deltager i
kamphandlinger i den pågældende konflikt.
I sammenligning med model 1 vil borgerne med denne model kunne siges i prak-
sis at få mere tydelige anvisninger for, hvad der er forbudt, idet udgangspunktet
vil være, at enhver deltagelse i en væbnet konflikt for en ikke-statslig væbnet
styrke vil være forbudt. Det er således kun en positiv tilladelse, der kan gøre en
deltagelse i en væbnet konflikt for en ikke-statslig væbnet styrke lovlig. Afhæn-
gig af, hvordan tilladelsesmuligheden anvendes i praksis, vil der dog ikke nød-
vendigvis være den store forskel for borgerne sammenlignet med model 1. Hvis
listen over tilladt deltagelse i væbnede konflikter jævnligt ændres, herunder i ind-
skrænkende retning, vil personer, der ønsker lovligt at deltage i en væbnet kon-
flikt for en ikke-statslig væbnet styrke, ligesom ved model 1 have behov for en-
ten selv at efterse Lovtidende eller slå op på en konsolideret liste offentliggjort på
relevante myndigheders hjemmeside.
Med denne model vil det i princippet være muligt som udgangspunkt at forbyde
deltagelse i væbnede konflikter for en ikke-statslig væbnet styrke, men dog tilla-
de, at danskere og herboende udlændinge deltager for en ikke-statslig væbnet
styrke i særligt udpegede væbnede konflikter, hvor det efter en samlet politisk
vurdering anses hensigtsmæssigt, at danskere og herboende udlændinge har mu-
lighed for at deltage. Den meget markante udenrigspolitiske stillingtagen, der vil
ligge i en konkret tilladelse til at deltage i en bestemt væbnet konflikt for en ikke-
statslig styrke, gør dog, at muligheden herfor næppe realistisk vil kunne tænkes
anvendt i praksis, undtagen måske under helt ekstraordinære omstændigheder.
Endvidere vil en håndhævelse af forbuddet være vanskelig, navnlig fordi det vil
kunne være vanskeligt at bevise en overtrædelse eller forsøg herpå.
Modellen rejser ikke spørgsmål i relation til borgernes bevægelsesfrihed, da den
ikke indebærer begrænsninger i bevægelsesfriheden for personer, der ikke er til-
sluttet en væbnet styrke, som kæmper i de pågældende væbnede konflikter.
164
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Modellen rejser som allerede berørt alvorlige spørgsmål i relation til Danmarks
forhold til fremmede magter.
Modellens administrative konsekvenser for det offentlige vil afhænge af den må-
de, den anvendes på i praksis. Modellen giver i princippet mulighed for løbende
at forholde sig til alle væbnede konflikter i verden og dermed aktivt beslutte, om
der skal udstedes en tilladelse eller ej og i givet fald med hvilket nærmere ind-
hold. Dette vil imidlertid efter Straffelovrådets opfattelse være en uoverkomme-
lig opgave, og modellen forudsætter derfor efter rådets opfattelse i praksis, at re-
geringen ikke forventes at forholde sig til alle væbnede konflikter i verden, men
alene at udstede en tilladelse i tilfælde, hvor der allerede har vist sig et konkret
behov. Dette vil kunne være en forholdsvis begrænset administrativ opgave. Det
er herved forudsat, at regeringen får en forholdsvis bred bemyndigelse til ud fra
navnlig politiske hensyn, herunder udenrigspolitiske hensyn, at beslutte, om der
skal udstedes en tilladelse. Det vil dermed ikke være en betingelse for at udstede
en tilladelse, at der foreligger konkrete oplysninger om danskeres påtænkte del-
tagelse i den pågældende konflikt og de potentielle gavnlige eller skadelige virk-
ninger heraf. Regeringens vurdering af den abstrakte mulighed for, at danskere
vil kunne deltage i konflikten, og af de potentielle virkninger heraf vil være til-
strækkelig til, at der kan udstedes en tilladelse.
Sammenfattende er den største fordel ved denne model dens fleksibilitet, som gi-
ver mulighed for løbende tilpasning. Modellen vil til gengæld kunne have store
udenrigspolitiske konsekvenser, fordi det vil virke som en markant stillingtagen
til en væbnet konflikt positivt at tillade danskeres deltagelse i konflikten.
4.5. Model 4 – forbud mod deltagelse i visse væbnede konflikter for en
ikke-statslig væbnet styrke
Model 4: Deltagelse i visse væbnede konflikter for en ikke-statslig væbnet styrke
forbydes.
Formålet med denne model vil være så vidt muligt samtidig at varetage de for-
skellige hensyn, der i forskellige typer af væbnede konflikter taler for at begræn-
se danskeres og herboende udlændinges deltagelse heri. Det gælder den risiko for
det danske samfund, som personer, der vender hjem fra en væbnet konflikt i ud-
165
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
landet, kan udgøre, det gælder ønsket om ikke at bidrage til at øge konfliktens
omfang, det gælder forebyggelse af international terrorisme, og det gælder uden-
rigspolitiske hensyn, herunder neutralitet.
Modellen adskiller sig fra model 2 derved, at forbuddet er indskrænket til kun at
omfatte visse væbnede konflikter. Der vil skulle tages stilling til afgrænsningen
af, hvilke væbnede konflikter der skal være omfattet.
Modellen adskiller sig fra model 1 og 3 derved, at forbuddets rækkevidde angi-
ves udtømmende direkte i loven og derfor ikke kræver udfyldning gennem admi-
nistrative forskrifter.
Afgrænsningen vil eksempelvis kunne foretages på en måde, som svarer til det,
som i model 1 og 3 fastsættes administrativt. Man vil altså i loven kunne udpege
navngivne konflikter, parter eller områder, hvor deltagelse i væbnede konflikter
er forbudt, eller man vil kunne fastsætte et generelt forbud og undtage navngivne
konflikter, parter eller områder, hvor deltagelse i væbnede konflikter dog er til-
ladt. Der vil også kunne anvendes mere abstrakte afgrænsninger, eksempelvis
væbnede styrker, der deltager i en væbnet konflikt på samme side som den dan-
ske stat.
Det bemærkes, at et forbud efter Straffelovrådets opfattelse derimod ikke bør af-
grænses gennem en henvisning til, om den væbnede styrke har et anerkendelses-
værdigt formål (eksempelvis at omstyrte et undertrykkende regime). Vurderingen
af, om en væbnet styrkes formål er anerkendelsesværdigt, har som anført i afsnit
3.6 ovenfor en sådan politisk-ideologisk karakter, at det ikke er hensigtsmæssigt
at lade det være op til en juridisk afgørelse i anklagemyndigheden og ved dom-
stolene.
Efter Straffelovrådets opfattelse bør et forbud endvidere ikke afgrænses gennem
en henvisning til, om den væbnede styrke overholder den humanitære folkeret.
Rådet lægger herved navnlig vægt på, at de eksisterende strafbestemmelser om
terrorisme mv. vurderes at kunne anvendes på en hensigtsmæssig måde også i
forhold til væbnede styrker, der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlin-
ger, jf. herved også rådets overvejelser i afsnit 9 nedenfor om tilslutning til eller
medlemskab af en terrororganisation. Rådet er opmærksom på, at der vil kunne
166
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
tænkes væbnede styrker, som ikke begår eller har til hensigt at begå terrorhand-
linger, men som gør sig skyldig i krigsforbrydelser. Rådet finder det imidlertid på
det foreliggende grundlag mest hensigtsmæssigt, at sådanne tilfælde i givet fald
behandles efter de herom gældende strafbestemmelser, herunder de almindelige
regler om medvirken og forsøg.
Der vil med denne model være risiko for, at kriminaliseringen rammer for bredt
eller for smalt i forhold til hensynene bag kriminaliseringen. Hertil kommer, at
afhængig af, hvilken afgrænsning af kriminaliseringen der vælges, vil den kunne
være afhængig af de aktuelle faktiske forhold. En given væbnet konflikt vil der-
med kunne skifte mellem at være omfattet og ikke at være omfattet af kriminali-
seringen, og det vil dermed også kunne være vanskeligt for borgerne at forudse,
om en given handling vil kunne straffes. Det har også den konsekvens, at gen-
nemførelsen af en straffesag vil kunne afhænge af en omfattende bevisførelse om
de faktiske forhold på gerningstidspunktet og om tiltaltes kendskab hertil. Da det
generelt vil kunne være vanskeligt at fremskaffe pålidelige beviser fra et område,
hvor der pågår en væbnet konflikt, vil det væsentligt kunne begrænse mulighe-
derne for i praksis at gøre et strafansvar gældende.
Med denne model vil det være muligt at foretage en grovsortering af væbnede
konflikter i udlandet, således at danskeres deltagelse forbydes i de væbnede kon-
flikter, hvor skadevirkningerne efter en generel betragtning i almindelighed vil
kunne være størst. En håndhævelse af forbuddet vil imidlertid være vanskelig,
navnlig fordi det vil kunne være vanskeligt at bevise en overtrædelse eller forsøg
herpå. Endvidere vil der kunne være væbnede konflikter, som falder uden for
forbuddet, men hvor danskeres deltagelse ikke desto mindre viser sig at have
skadevirkninger.
Modellen rejser ikke spørgsmål specifikt i relation til borgernes bevægelsesfri-
hed, da den ikke indebærer begrænsninger i bevægelsesfriheden for personer, der
ikke er tilsluttet en væbnet styrke, som kæmper i en væbnet konflikt i udlandet.
Modellen kan dog rejse spørgsmål i forhold til borgernes generelle handlefrihed,
alt afhængig af hvor omfattende et forbud udformes.
Modellen vil ikke have administrative konsekvenser for det offentlige.
167
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
1620857_0168.png
Sammenfattende er den største fordel ved denne model, at den afhængig af den
nærmere udformning af kriterierne for forbuddet vil kunne være forholdsvis en-
kel og entydig for både borgerne og myndighederne. Den største ulempe ved
modellen er, at forbuddet i konkrete tilfælde kan vise sig at være for bredt eller
for smalt i forhold til de hensyn, der begrunder en kriminalisering.
4.6. Kort sammenfatning af modellerne
Kort og forenklet kan modellerne for forbud mod deltagelse i væbnede konflikt i
udlandet sammenfattes på følgende måde:
Forbuddets om-
fang
1
Forbud i tilfælde,
hvor det efter en
samlet politisk
vurdering anses
for at være i al-
vorlig strid med
Danmarks inte-
resser, at danske-
re deltager
2
Generelt forbud
uden undtagelser
Betydning for
borgerne
Behov for løbende
at orientere sig om
forbuddets ud-
strækning
Udenrigspoliti- Administrative
ske virkninger konsekvenser
for det offentlige
Afhænger af
Visse administra-
modellens an-
tive konsekvenser
vendelse
Borgernes hidtidi-
ge frihed til at del-
tage i væbnede
konflikter i udlan-
det afskaffes
Begrænsede
Ingen
168
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
1620857_0169.png
Forbuddets om-
fang
3
Generelt forbud
med undtagelse
af særligt udpe-
gede væbnede
konflikter, hvor
det efter en sam-
let politisk vur-
dering anses
hensigtsmæssigt,
at danskere har
mulighed for at
deltage
4
Forbud mod at
deltage i visse
væbnede kon-
flikter
Betydning for
borgerne
Borgernes hidtidi-
ge frihed til at del-
tage i væbnede
konflikter i udlan-
det indskrænkes i
betydelig grad
Eventuelt behov
for løbende at ori-
entere sig om for-
buddets udstræk-
ning
Udenrigspoliti- Administrative
ske virkninger konsekvenser
for det offentlige
Betydelige
Visse administra-
tive konsekvenser
Borgernes hidtidi- Afhænger af
Ingen
ge frihed til at del- modellens ud-
tage i væbnede
formning
konflikter i udlan-
det indskrænkes i
større eller mindre
grad afhængig af,
hvordan forbuddet
udformes
Forbuddets om-
fang, herunder
dets geografiske
rækkevidde, vil
kunne ændres i
takt med ændrin-
ger i den pågæl-
dende væbnede
konflikt
Det gælder for alle modeller, at en håndhævelse vil kunne være vanskelig, fordi
det i praksis vil kunne være vanskeligt at bevise en overtrædelse eller forsøg her-
på.
169
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
To modeller (1 og 3) kræver administrativ udfyldning af forbuddets geografiske
udstrækning med de heraf følgende konsekvenser for borgernes muligheder for at
kende deres forpligtelser, de heraf følgende udenrigspolitiske konsekvenser og de
heraf følgende administrative konsekvenser for det offentlige.
To modeller (2 og 4) fastsættes udtømmende ved lov og undgår dermed disse
konsekvenser, men er til gengæld enten meget vidtgående (model 2 – altomfat-
tende forbud) eller giver mindre mulighed for at ramme præcist og for løbende
tilpasning (model 4) end de modeller, der forudsættes udfyldt administrativt.
Model 4 vil desuden afhængig af forbuddets nærmere udformning kunne have
den ulempe, at tilladeligheden af at deltage i en væbnet konflikt løbende kan æn-
dre sig med ændringer i konfliktens karakter og parter. Det kan i givet fald være
vanskeligt for en deltager i en væbnet konflikt at vurdere, om forbuddet aktuelt
gælder for den pågældende, og det kan også være vanskeligt efterfølgende under
en straffesag at føre bevis herfor.
Nødvendigheden af en nykriminalisering på dette område må efter Straffelovrå-
dets opfattelse afhænge af, om den gældende strafferetlige regulering af området
anses for utilstrækkelig i henseende til at opfylde de formål eller nogle af de for-
mål, der er omtalt ovenfor under afsnit 2, idet der herved vil skulle foretages en
afvejning af de synspunkter vedrørende danskeres og herboende udlændinges
deltagelse i væbnede konflikter, der er gengivet i afsnit 4.1 ovenfor.
Det må i den forbindelse erindres, at tilfælde, hvor danske statsborgere eller her-
boende udlændinge tilslutter sig en organisation, der begår terrorhandlinger un-
der væbnede konflikter i udlandet, i almindelighed vil være omfattet af straffelo-
vens terrorbestemmelser. Hertil kommer den kriminalisering af tilslutning til en
fjendtlig væbnet styrke, som er fastsat ved straffelovens § 101 a.
I disse tilfælde og i en række andre tilfælde, hvor deltagelsen i en væbnet konflikt
ikke er omfattet af straffelovens bestemmelser om terrorisme mv., eller hvor der
ikke kan føres bevis herfor, vil en (ny)kriminalisering i praksis være forbundet
med ikke ubetydelige bevismæssige problemer, hvis omfang og karakter til dels
vil afhænge af kriminaliseringens nærmere udformning, men under alle omstæn-
170
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
digheder have sammenhæng med, at beviser skal tilvejebringes under vanskelige
forhold.
Efter Straffelovrådets opfattelse vil det således bero på en samlet afvejning af de
beskrevne fordele og ulemper, om der bør indføres en yderligere kriminalisering
af danskeres og herboende udlændinges deltagelse i væbnede konflikter i udlan-
det, og om kriminaliseringen i givet fald bør baseres på en bemyndigelsesmodel
som model 1 eller 3 eller på en lovbestemt model som model 2 eller 4.
5. Modeller for forbud mod indrejse og ophold i et konfliktområ-
de
5.1. Oversigt og hovedhensyn
Straffelovrådet har i afsnit 4 ovenfor beskrevet forskellige modeller for at krimi-
nalisere selve deltagelsen i væbnede konflikter i udlandet. En supplerende måde
strafferetligt at modvirke deltagelse i væbnede konflikter i udlandet vil være at
kriminalisere allerede indrejse og ophold i et område, hvor der pågår en væbnet
konflikt.
Et indrejse- og opholdsforbud vil kun være relevant at overveje, i det omfang
danskeres og herboende udlændinges deltagelse i en væbnet konflikt i det pågæl-
dende område helt eller delvis er kriminaliseret. Hvis danskere og herboende ud-
lændinge efter dansk ret straffrit kan deltage i en væbnet konflikt i udlandet, bør
indrejse og ophold i det pågældende konfliktområde ikke kriminaliseres. Det be-
mærkes, at også de australske regler om forbud mod indrejse og ophold i bestem-
te udpegede områder er knyttet til et generelt forbud mod at indrejse i et fremmed
land med henblik på at foretage en fjendtlig handling eller i et fremmed land at
foretage en fjendtlig handling (som nærmere defineret i den australske straffelov)
(jf. nærmere
kapitel 3,
afsnit 3).
En sådan kriminalisering af deltagelsen i væbnede konflikter i udlandet kan være
en nykriminalisering på grundlag af overvejelserne ovenfor i afsnit 4. En sådan
kriminalisering af deltagelsen i væbnede konflikter i udlandet kan imidlertid også
171
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
være den eksisterende kriminalisering i kraft af straffelovens terrorbestemmelser
eller straffelovens § 101 a om tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke.
Overvejelser om et indrejse- og opholdsforbud er således relevante, uanset om
den eksisterende kriminalisering af danskeres og herboende udlændinges delta-
gelse i væbnede konflikter i udlandet udvides. Overvejelsernes rækkevidde vil
imidlertid være afhængig af, om og i givet fald i hvilket omfang der sker en så-
dan udvidelse af kriminaliseringen af deltagelsen i væbnede konflikter i udlandet.
En indrejse- og opholdsforbuds maksimale udstrækning vil således være de om-
råder, i hvilke danskeres og herboende udlændinges deltagelse i væbnede kon-
flikter efter dansk ret helt eller delvis er kriminaliseret.
Straffelovrådet finder, at en eventuel hjemmel til at fastsætte et indrejse- og op-
holdsforbud i givet fald bør omfatte områder, hvor der er en væbnet konflikt, i
hvilken en terrororganisation er part. Som også berørt i afsnit 3.8 ovenfor frem-
byder ikke mindst terrororganisationers deltagelse i en væbnet konflikt helt sær-
lige farer. Det er derfor også i områder, hvor en terrororganisation deltager i en
væbnet konflikt, at det kan være særligt begrundet i givet fald at give mulighed at
fastsætte et indrejse- og opholdsforbud med henblik på at søge i muligt omfang at
begrænse disse farer.
Straffelovrådet finder, at en eventuel hjemmel til at fastsætte et indrejse- og op-
holdsforbud i givet fald endvidere bør omfatte områder, som måtte blive omfattet
af en nykriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter, jf. afsnit 4 ovenfor.
Såfremt det besluttes at indføre en særlig kriminalisering af deltagelse i væbnede
konflikter i udlandet, vil det således være naturligt, at en eventuel hjemmel til at
fastsætte et indrejse- og opholdsforbud i givet fald kommer til at omfatte de
samme områder. Det bemærkes, at selv om en sådan hjemmel i givet fald omfat-
ter de samme områder, er det ikke dermed givet, at hjemlen bør udnyttes i samme
omfang. Det kan således tænkes, et der vil være anledning til, at et indrejse- og
opholdsforbud i givet fald omfatter færre områder end et forbud mod deltagelse i
væbnede konflikter.
Straffelovrådet finder endelig, at en eventuel hjemmel til at fastsætte et indrejse-
og opholdsforbud i givet fald ikke bør omfatte områder, der alene er karakterise-
ret ved, at den danske stat er part i en væbnet konflikt, uden at der enten tillige er
172
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
en terrororganisation, der er part i en væbnet konflikt i området, eller området er
omfattet af et nyt forbud mod deltagelse i en væbnet konflikt, jf. afsnit 4 ovenfor.
Der er således efter Straffelovrådets opfattelse ikke grundlag for at give mulighed
for at forbyde indrejse og ophold i et område alene med den begrundelse, at den
danske stat er part i en væbnet konflikt i området, uden at der enten tillige er en
terrororganisation, der er part i en væbnet konflikt i området, eller området er
omfattet af et eventuelt nyt forbud mod deltagelse i en væbnet konflikt. I sådanne
tilfælde kan der ikke antages at være de samme farer forbundet med, at danskere
og herboende udlændinge indrejser og opholder sig i det pågældende område.
Hvis to eller tre af disse forhold er opfyldt samtidig, bør en eventuel hjemmel til
at fastsætte et indrejse- og opholdsforbud imidlertid i kraft af terrororganisatio-
nens deltagelse eller det særskilte forbud mod deltagelse i en væbnet konflikt i
udlandet i givet fald også omfatte et sådant område.
Straffelovrådet lægger til grund, at et absolut indrejse- og opholdsforbud ikke
kommer på tale. Rådets overvejelser bygger således på, at der nødvendigvis må
gælde undtagelser til et indrejse- og opholdsforbud. Ved siden af overvejelser
om, hvorvidt der overhovedet bør indføres et indrejse- og opholdsforbud, og om
den geografiske rækkevidde heraf er overvejelser om, hvilke undtagelser der skal
gælde til et indrejse- og opholdsforbud, et hovedspørgsmål.
Et indrejse- og opholdsforbud vil være et vidtgående skridt, uanset hvilken ud-
formning forbuddet – og navnlig undtagelserne hertil – gives. Helt grundlæggen-
de er et indrejse- og opholdsforbud udtryk for, at borgerne kan straffes for en
handling (indrejse eller ophold i et konfliktområde), der ikke beviseligt har ska-
devirkninger, fordi formålet med handlingen eventuelt, men uden at dette kan
bevises, kan være at deltage i en væbnet konflikt med de deraf følgende potenti-
elle skadevirkninger. Et indrejse- og opholdsforbud kan dog supplerende begrun-
des i, at selve opholdet i et område, hvor der foregår en væbnet konflikt, kan ha-
ve potentielle skadevirkninger, eksempelvis risiko for traumatisering og eventuelt
også radikalisering, selv om den pågældende ikke tilslutter sig en part i konflik-
ten. Det er desuden et indbygget dilemma ved et indrejse- og opholdsforbud, at
det enten begrænser borgernes rejser og ophold med lovlige formål, idet der fast-
sættes snævre anerkendelsesværdige formål, eller ikke giver nogen væsentlig
merværdi i forhold til allerede fastsatte forbud mod selve deltagelsen i en væbnet
konflikt, idet der fastsættes brede anerkendelsesværdige formål. Med andre ord
173
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
og lidt forenklet: Et bredt indrejse- og opholdsforbud (med smalle undtagelser)
indebærer bl.a., at en borger, der er rejst til eller har opholdt sig i et konfliktom-
råde med et i sig selv utvivlsomt lovligt formål, kan straffes, hvis dette formål
ikke i reglerne om indrejse- og opholdsforbud er kategoriseret som et anerken-
delsesværdigt formål. Omvendt kan det forventes, at overtrædelse af et smalt ind-
rejse- og opholdsforbud (hvor alle eller tilnærmelsesvis alle lovlige formål anses
som anerkendelsesværdige) i praksis kun vil kunne bevises i tilfælde, hvor der
foreligger bevis for
enten
en ulovlig hensigt med indrejsen eller opholdet
eller
faktiske ulovlige handlinger efter indrejsen eller under opholdet. Hvis et sådant
bevis kan føres, kan den pågældende imidlertid straffes for selve de ulovlige
handlinger eller forsøg herpå, og indrejse- og opholdsforbuddet er derfor i sådan-
ne tilfælde overflødigt.
Efter Straffelovrådets opfattelse vil det navnlig bero på en politisk vurdering, om
og i givet fald i hvilket omfang eksisterende og eventuel ny kriminalisering af
deltagelse i væbnede konflikter bør suppleres med regler om indrejse- og op-
holdsforbud i områder, hvor der pågår en væbnet konflikt. Rådet har i lyset heraf
ikke fundet grundlag for at anbefale én bestemt udformning af en mulig krimina-
lisering af indrejse og ophold i et konfliktområde. Rådet har derimod opstillet
nogle modeller for en mulig kriminalisering og beskrevet deres fordele og ulem-
per og i den forbindelse peget på, hvilken model der efter rådets opfattelse må
anses for mest hensigtsmæssigt at kunne opfylde forskellige ønsker til et indrej-
se- og opholdsforbud.
Straffelovrådet bemærker herved, at det efter rådets opfattelse ikke kan forventes,
at en kriminalisering fuldt ud vil kunne modvirke deltagelse i væbnede konflikter
i udlandet i det omfang, som ønskes. Dette skyldes ikke alene, at der vil være
personer, der føler så stærkt for den sag, de ønsker at kæmpe for, at de ikke vil
blive afskrækket af risikoen for straf, men også, at der uanset kriminaliseringens
nærmere udformning vil være tilfælde, hvor en overtrædelse ikke kan bevises.
Det må endvidere antages, at den model, der gennem en tilladelsesordning giver
mulighed for en form for screening af personer, der ønsker at rejse til eller op-
holde sig i et konfliktområde (model A nedenfor),
ikke
i alle tilfælde vil kunne
opfange personer, der har til hensigt ulovligt at deltage i den væbnede konflikt,
idet de pågældende bl.a. vil kunne give urigtige oplysninger til myndighederne
om formålet med rejsen eller opholdet. Det vil i givet fald være strafbart at give
174
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
urigtige oplysninger til myndighederne herom, men det kan heller ikke forventes
i alle tilfælde at kunne bevises, at en person har givet urigtige oplysninger, så i
praksis vil ikke alle blive straffet herfor. Straffelovrådets overvejelser vedrørende
modellerne skal således ses som rådets bud på den relativt mest hensigtsmæssige
udformning af en kriminalisering i forhold til, hvad man ønsker at modvirke.
Beskrivelsen af de enkelte modeller skal endvidere læses i lyset af det, der er an-
ført ovenfor om, at et indrejse- og opholdsforbud vil være en præventiv foran-
staltning i forhold til et forbud mod deltagelse i en væbnet konflikt, som fremgår
af andre regler. Modellerne bygger således på, at der i andre regler er en krimina-
lisering af at deltage i en væbnet konflikt. Heraf følger bl.a., at et indrejse- og
opholdsforbud kun vil kunne komme på tale for områder, hvor der pågår en væb-
net konflikt, i hvilken danskeres eller herboende udlændinges deltagelse helt eller
delvis er kriminaliseret. Endvidere følger det, at i det omfang kun visse former
for deltagelse i den væbnede konflikt (eksempelvis kun deltagelse i visse funkti-
oner eller for visse parter) er kriminaliseret, vil indrejse eller ophold med henblik
på anden (lovlig) deltagelse i den væbnede konflikt skulle anses som et anerken-
delsesværdigt formål i reglerne om et indrejse- og opholdforbud.
Endelig bemærkes, at Straffelovrådet kun er bekendt med ét land, der har indført
indrejse- og opholdsforbud af den her omhandlede karakter, nemlig Australien.
Den australske model er på den ene side restriktiv på den måde, at kun områder, i
hvilke i forvejen oplistede terrororganisationer (p.t. 20 organisationer) foretager
”fjendtlige handlinger”, kan omfattes af et indrejse- og opholdsforbud, og et ind-
rejse- og opholdsforbud kan ikke omfatte et helt land. Der er aktuelt udstedt ind-
rejse- og opholdsforbud for to områder, én provins i Syrien (al-Raqqa) og ét di-
strikt i Irak (Mosul). Den australske model er på den anden side forholdsvis vidt-
gående, fordi listen over anerkendelsesværdige formål er forholdsvis begrænset.
De australske regler om indrejse- og opholdsforbud trådte i kraft den 1. december
2014 og ophører med at gælde den 8. september 2018 (hvis parlamentet ikke æn-
drer herpå ved en ny lovændring). De gældende to indrejse- og opholdsforbud
trådte i kraft den 5. december 2014 og den 3. marts 2015 (og ophører automatisk
med at gælde efter 3 år, hvis de ikke fornys). Der er endnu ikke (pr. oktober
2015) nogen, der er blevet sigtet endsige dømt for at overtræde forbuddene. Om
de australske regler henvises i øvrigt til
kapitel 3,
afsnit 3.
175
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Straffelovrådet har opstillet to modeller, som grundlæggende bygger på samme
tanke, nemlig at indrejse og ophold i et nærmere angivet område som udgangs-
punkt er forbudt for danske statsborgere og herboende udlændinge. Modellerne
adskiller sig med hensyn til, hvordan det afgøres, om det alligevel er lovligt for
en dansk statsborger eller herboende udlænding at indrejse og opholde sig i det
pågældende område. Model A opererer med en forudgående tilladelse fra myn-
dighederne, hvorimod indrejse og ophold efter model B uden videre kan ske med
et anerkendelsesværdigt formål.
De to modeller bygger i udgangspunktet på, at regeringen bemyndiges til at fast-
sætte, hvilket eller hvilke områder der skal gælde et indrejse- og opholdsforbud
for. Som en variant af hver af de to modeller vil området for indrejse- og op-
holdsforbud dog alternativt kunne fastsættes direkte ved lov. Straffelovrådets be-
skrivelse af de to modeller og deres fordele og ulemper tager udgangspunkt i be-
myndigelsesmodellen, men størsteparten af overvejelserne er også dækkende for
varianten, hvor området fastsættes direkte ved lov.
I det omfang der gælder noget
andet for varianten, er det i i afsnit 5.2 og 5.3 nedenfor markeret ved at sætte
teksten i kursiv.
5.2. Model A – bemyndigelse til regeringen til at forbyde rejser til og
ophold i bestemte områder med mulighed for individuel dispensation
Model A: Regeringen bemyndiges til at forbyde indrejse og ophold i bestemte
stater eller geografiske områder. Der vil efter ansøgning kunne gives individuel
dispensation til indrejse og ophold i et område omfattet af et forbud, hvis indrej-
sen eller opholdet tjener et anerkendelsesværdigt formål, eksempelvis familiebe-
søg, nødhjælpsarbejde eller journalistisk arbejde.
Variant: Området for indrejse- og opholdsforbud fastsættes direkte ved lov.
Modellen indebærer, at kriminaliseringen er knyttet til indrejsen eller opholdet i
det pågældende område, hvor den væbnede konflikt finder sted, således at det ik-
ke i forbindelse med en straffesag om overtrædelse af forbuddet vil have betyd-
ning for skyldspørgsmålet, hvad formålet med indrejsen eller opholdet var. For-
målet med rejsen eller opholdet vil dog i givet fald kunne have betydning for
strafudmålingen.
176
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Modellen tilfører intet i tilfælde, hvor det under en straffesag kan bevises, at ger-
ningsmanden ulovligt har tilsluttet sig eller forsøgt at tilslutte sig en part i den
væbnede konflikt, idet der i så fald også kan straffes for overtrædelse af forbud-
det herimod – og i betragtning af, hvor alvorlig en forbrydelse det generelt vil
være ulovligt at deltage i en væbnet konflikt, vil det i praksis ikke kunne medføre
en mærkbart højere straf, at den pågældende tillige har overtrådt et indrejse- og
opholdsforbud.
Modellen tilfører dermed alene merværdi i tilfælde, hvor tilslutning eller forsøg
på tilslutning ikke kan bevises, men hvor indrejse eller ophold i området kan be-
vises.
Den væsentligste ulempe ved modellen er, at et generelt indrejse- og opholdsfor-
bud rammer meget bredere, end hensynene bag kriminaliseringen tilsiger. Der må
derfor nødvendigvis være mulighed for individuelt at dispensere fra det generelle
indrejse- og opholdsforbud i konkrete tilfælde.
Både som følge af det meget vidtgående i et generelt indrejse- opholdsforbud og
som følge af de betydelige administrative ressourcer, der vil skulle bruges på at
behandle dispensationsansøgninger, vil model A efter Straffelovrådets opfattelse
kun give mening, hvis der alene fastsættes et indrejse- og opholdsforbud i forhold
til få stater eller områder. Model A vil dermed ikke nødvendigvis kunne anven-
des i alle tilfælde, hvor det i kraft af et forbud som beskrevet i afsnit 4 ovenfor,
straffelovens terrorbestemmelser eller straffelovens § 101 a om tilslutning til en
fjendtlig væbnet styrke er kriminaliseret at deltage i en væbnet konflikt i udlan-
det. Der vil i givet fald skulle tages stilling til, hvad kriteriet skal være for at gå
skridtet videre fra en kriminalisering af deltagelse i en væbnet konflikt til helt at
forbyde indrejse og ophold i det område, hvor konflikten finder sted.
I varianten
er der ikke behov for bestemte kriterier herfor, idet området for indrejse- og op-
holdsforbud fastsættes direkte ved lov.
Der vil ved udformningen af model A skulle tages stilling til, hvilke formål der
kan begrunde en dispensation fra et generelt indrejse- og opholdsforbud. Som
mulige dispensationsgrunde kan nævnes familiebesøg, besøg hos venner, studie-
besøg, studieophold, konferencedeltagelse, forskningsophold, pilgrimsrejse, tje-
nesterejse (dvs. offentligt ansattes indrejse og ophold i tjenstlig anledning), for-
177
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
retningsrejse (dvs. med henblik på kommerciel aktivitet), varigt ophold (hvad en-
ten der er tale om immigration eller den pågældende i forvejen har bopæl i områ-
det), nødhjælpsarbejde, journalistisk arbejde eller ferie (turisme). Der vil endvi-
dere skulle tages stilling til, om bestemte kategorier af personer eller rejse- eller
opholdsformål skal undtages fra kravet om forudgående tilladelse, eksempelvis
offentligt ansatte (herunder ansatte i udenlandsk eller international offentlig tje-
neste), journalister eller nødhjælpsarbejdere (der indrejser eller opholder sig i
området henholdsvis i tjenstligt øjemed eller med henblik på journalistisk arbejde
eller nødhjælpsarbejde). Dette vil i givet fald kunne ses som en kombination af
(eller mellemting mellem) model A og model B, jf. om denne afsnit 5.3 nedenfor.
Hvis der fastsættes få og snævre dispensationsgrunde, vil mange rejser og ophold
med henblik på fuldt lovlige aktiviteter blive strafbare, alene fordi målet for rej-
sen eller opholdet er et område, hvor der pågår en væbnet konflikt. Hvis der fast-
sættes mange og brede dispensationsgrunde, får model A karakter af en for-
håndsundersøgelse af, om rejsen eller opholdet kan antages at have et anerken-
delsesværdigt formål. Det må anses for tvivlsomt, om modellen i så fald vil være
egnet til tidligt at opfange personer, som agter at deltage i en væbnet konflikt i
det pågældende område.
Hvis en person beviseligt har til hensigt at deltage i en væbnet konflikt i området,
tilfører model A som nævnt intet i forhold til forbuddet mod at deltage i den
væbnede konflikt. Hvis sådant bevis ikke foreligger, vil en person formentlig ofte
kunne angive et anerkendelsesværdigt formål for rejsen eller opholdet. Hvis den
pågældende efterfølgende alligevel slutter sig til en væbnet konflikt i området,
har model A heller ikke tilført noget i forhold til et forbud mod at deltage i den
væbnede konflikt. I betragtning af, hvor alvorlig en forbrydelse det generelt vil
være ulovligt at deltage i en væbnet konflikt, vil det således i sådanne tilfælde ik-
ke kunne medføre en mærkbart højere straf, at den pågældende tillige har opnået
en tilladelse under falske forudsætninger.
Uanset om dispensationsadgangen bliver bred eller snæver, kan det være tvivl-
somt, hvor stor nytte model A vil gøre i praksis. Både et forbud mod deltagelse i
væbnet konflikt og et indrejse- og opholdsforbud søger at hindre, at danske stats-
borgere og herboende udlændinge deltager i nærmere bestemte væbnede konflik-
ter. Model A har dermed kun merværdi i forhold til et forbud mod deltagelse i
178
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
væbnet konflikt i de tilfælde, hvor det kan bevises, at en person er indrejst eller
har opholdt sig i det pågældende område, men ikke kan bevises, at den pågæl-
dende har sluttet sig til en af parterne i den væbnede konflikt. Og hvis det er for-
budt at indrejse eller opholde sig i et bestemt område, vil en person i mange til-
fælde lovligt kunne rejse fra Danmark til et naboområde og derfra med et trans-
portmiddel, som ikke indebærer passagerregistrering, kunne indrejse og opholde
sig i det forbudte område. Overtrædelse af det blotte indrejse- og opholdsforbud,
uden at den pågældende har foretaget sig yderligere, eksempelvis sluttet sig til en
af parterne i konflikten, vil således i praksis kunne blive svær at bevise.
Med hensyn til mulige udenrigspolitiske fordele og ulemper ved model A henvi-
ses til det, der er anført i afsnit 4.2 ovenfor om model 1. Den eneste forskel i den
henseende er, at model A potentielt berører færre fremmede stater end model 1,
fordi model A som nævnt ikke i praksis giver mening i forhold til mere end få
områder.
Med hensyn til borgernes mulighed for at få oplyst, hvad der er forbudt, kan der
ligeledes henvises til det, der er anført ovenfor i afsnit 4.2 vedrørende model 1.
Også her er forskellen, at model A vil kunne, men ikke behøver at angå færre
områder end model 1. Dette vil kunne gøre det lettere at informere borgerne om
retsstillingen efter model A end efter model 1.
I varianten vil det være lettere at
informere borgerne om retsstillingen, idet området for indrejse- og opholdsfor-
bud fastsættes direkte ved lov.
Med denne model vil det være muligt i forhold til et mindre antal væbnede kon-
flikter i udlandet, hvor det efter en samlet politisk vurdering anses for at være i
alvorlig strid med Danmarks interesser, at danskere deltager, at supplere en kri-
minalisering af deltagelse i den væbnede konflikt med et forbud mod at indrejse
og opholde sig i konfliktområdet uden tilladelse. En håndhævelse af forbuddet vil
imidlertid være vanskelig, navnlig fordi det vil kunne være vanskeligt at bevise
en overtrædelse, og det vil også kunne være vanskeligt at forhindre, at tilladelse
gives på et urigtigt grundlag. Dette svarer i vidt omfang til, hvad der gælder med
hensyn til en kriminalisering alene af deltagelsen i en væbnet konflikt, og mer-
værdien af model A som supplement til en sådan kriminalisering kan i praksis
være begrænset.
179
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Modellen rejser spørgsmål i relation til borgernes bevægelsesfrihed, da den som
udgangspunkt indebærer begrænsninger i bevægelsesfriheden for personer, der
ikke er tilsluttet en væbnet styrke, som kæmper i den pågældende væbnede kon-
flikt. Det bliver i den forbindelse afgørende, hvordan dispensationsmuligheden
udformes og administreres i praksis. Det vil også være væsentligt, hvor lang
sagsbehandlingstiden bliver, herunder i tilfælde af hastende rejseformål (eksem-
pelvis familiebesøg begrundet i alvorlig sygdom eller død, herunder med henblik
på deltagelse i begravelse). For så vidt angår tilfælde, hvor den pågældende alle-
rede opholder sig i området på det tidspunkt, hvor forbuddet træder i kraft, fore-
kommer det mest rimeligt, at den pågældende kan blive i området, mens en an-
søgning behandles. Sagsbehandlingstiden får dermed i sådanne tilfælde i stedet
betydning for, hvor hurtigt et ophold, der ikke har et anerkendelsesværdigt for-
mål, i praksis vil skulle bringes til ophør.
Modellen rejser som allerede berørt spørgsmål i relation til Danmarks forhold til
fremmede magter. Et konkret forbud mod at indrejse og opholde sig i et givet
område – begrundet i, at der i området pågår en væbnet konflikt – vil nødvendig-
vis også være udtryk for en udenrigspolitisk stillingtagen til den pågældende
væbnede konflikt. Det bemærkes herved, at også en tilkendegiven neutralitet vil
være udtryk for en udenrigspolitisk stillingtagen.
Straffelovrådet forudsætter som anført i afsnit 3.5, at modellen ikke vil indebære
et forbud mod, at en person deltager i en væbnet konflikt som soldat for en stat, i
hvilken den pågældende er statsborger. Eftersom modellen fremrykker kriminali-
seringen til indrejsen og opholdet i nærmere angivne områder, vil der skulle tages
stilling til, om indrejse og ophold med sådant formål generelt skal være undtaget
fra forbuddet, eller om en sådan udlænding, som har bopæl i Danmark eller også
har dansk statsborgerskab, vil være forpligtet til at ansøge om dispensation.
En generel lovbestemt undtagelse indebærer, at det potentielt vil kunne blive et
bevistema under en senere straffesag om overtrædelse af indrejse- og opholdsfor-
buddet, om indrejsen eller opholdet skete med henblik på at tilslutte sig en væb-
net styrke for en stat, i hvilken den pågældende er statsborger. Et krav om forud-
gående dispensation indebærer, at danske myndigheder vil blive involveret i for-
holdet mellem en fremmed stat og en statsborger i den pågældende stat. Hensynet
til ikke-indblanding i en fremmed stats indre anliggender taler derfor for i givet
180
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
fald at fastsætte en generel lovbestemt undtagelse og ikke stille krav om forudgå-
ende dispensation. Dette gælder uanset de bevismæssige vanskeligheder, der kan
opstå som følge heraf.
En yderligere problemstilling i forhold til fremmede magter er dog, at et forbud
også med en sådan lovbestemt undtagelse vedrørende tjeneste i hjemlandets
væbnede styrker stadig vil omfatte udlændinges indrejse og ophold i deres hjem-
land med andet formål. Medmindre indrejse og ophold i en persons statsborger-
skabsland generelt undtages, indebærer modellen således et krav om at søge til-
ladelse fra danske myndigheder til at rejse til og opholde sig i sit eget land – og
hvis ikke alle lovlige formål anses som anerkendelsesværdige i forhold til at få
tilladelse til indrejse og ophold, vil tilladelse til indrejse med et lovligt formål
kunne afslås, så en person vil kunne straffes for at indrejse og opholde sig i sit
eget land med et lovligt formål.
Disse konsekvenser taler efter Straffelovrådets opfattelse for helt at undtage ind-
rejse og ophold i en stat, hvor den pågældende er statsborger, fra et indrejse- og
opholdsforbud. En sådan generel undtagelse vil også være både lettere at kom-
munikere til borgerne og at anvende i konkrete tilfælde end en mere begrænset
undtagelse, som angår tilslutning til den pågældende stats væbnede styrker. Selv
om det betyder, at et indrejse- og opholdsforbud ikke vil kunne anvendes som en
præventiv foranstaltning mod, at en sådan person ulovligt tilslutter sig f.eks. en
oprørsstyrke i den pågældende stat, vil det efter Straffelovrådets opfattelse alli-
gevel være mest hensigtsmæssigt at operere med en generel undtagelse. Rådet
bemærker herved også, at man i FN’s Sikkerhedråds resolution nr. 2178 om
”Foreign Terrorist Fighters” (der er behandlet i afsnit 7 nedenfor) pålægger med-
lemsstaterne at kriminalisere rejser med terrorformål til en stat, hvor den rejsende
ikke
er statsborger eller har bopæl. Rejser til en stat, hvor den pågældende er
statsborger eller har bopæl, er således ikke omfattet. Selv om sikkerhedsresoluti-
onen angår terrorisme og ikke deltagelse i væbnede konflikter generelt, har man
altså ikke villet pålægge medlemsstaterne at kriminalisere rejser til en stat, hvor
den pågældende er statsborger eller har bopæl.
Modellens administrative konsekvenser for det offentlige vil navnlig afhænge af,
hvor mange og hvilke områder der udstedes forbud mod at indrejse og opholde
sig i. Herudover vil det også have betydning, hvor dybtgående en kontrol der for-
181
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
udsættes foretaget af de enkelte ansøgninger. For ikke i praksis at begrænse bor-
gernes bevægelsesfrihed uforholdsmæssigt vil det være nødvendigt at sikre en
forholdsvis kort sagsbehandlingstid, og der må desuden påregnes udsving, her-
under sæsonmæssige udsving, i antallet af ansøgninger om indrejse og ophold.
Samlet set må modellen antages at have betydelige administrative konsekvenser
for det offentlige, herunder i form af en betydelig og permanent forøgelse af per-
sonaleudgifterne hos den myndighed, der skal behandle dispensationsansøgnin-
ger.
Sammenfattende er den største fordel ved denne model dens fleksibilitet, som gi-
ver mulighed for løbende tilpasning, og muligheden af forhåndskontrol af formå-
let med en indrejse eller fortsatte ophold i et område. En meget dynamisk anven-
delse af modellen, hvor regeringen ofte udsteder nye eller ændrer eksisterende
forbud, vil imidlertid have ulemper dels i forhold til borgernes mulighed for at
holde sig ajour med, hvilke restriktioner de er underlagt, dels i meget betydelig
grad med hensyn til de administrative omkostninger for det offentlige. En sådan
anvendelse af modellen vil også kunne have udenrigspolitiske konsekvenser. En
anvendelse af modellen, hvor regeringen kun forholdsvis sjældent udsteder for-
bud, vil i væsentlig grad afbøde ulemper med hensyn til borgernes muligheder
for at holde sig ajour med gældende restriktioner. Imidlertid vil der selv med en
forholdsvis sjælden anvendelse af muligheden for at udstede forbud være betyde-
lige administrative konsekvenser for det offentlige i form af behandling af dis-
pensationsansøgninger.
I varianten er det anførte om fleksibilitet og om en dy-
namisk eller mere sjælden anvendelse af modellen ikke relevant, idet området for
indrejse- og opholdsforbud fastsættes direkte ved lov.
5.3. Model B – bemyndigelse til regeringen til generelt at forbyde rej-
ser til og ophold i bestemte områder uden anerkendelsesværdigt for-
mål
Model B: Regeringen bemyndiges til generelt at forbyde indrejse og ophold i be-
stemte stater eller geografiske områder uden anerkendelsesværdigt formål.
Variant: Området for indrejse- og opholdsforbud fastsættes direkte ved lov.
182
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Modellen indebærer, at kriminaliseringen er knyttet til indrejsen eller opholdet i
det pågældende område, hvor den væbnede konflikt finder sted, således at ankla-
gemyndigheden i forbindelse med en straffesag ikke behøver et bevise, at den
pågældende indrejste eller opholdt sig i området for at deltage i den væbnede
konflikt, idet det vil være tilstrækkeligt at bevise, at den pågældende er indrejst
eller har opholdt sig i området uden et anerkendelsesværdigt formål.
Modellen tilfører intet i tilfælde, hvor det under en straffesag kan bevises, at ger-
ningsmanden ulovligt har tilsluttet sig eller forsøgt at tilslutte sig en part i den
væbnede konflikt, idet der i så fald også kan straffes for overtrædelse af forbud-
det herimod – og i betragtning af, hvor alvorlig en forbrydelse det generelt vil
være ulovligt at deltage i en væbnet konflikt, vil det i praksis ikke kunne medføre
en mærkbart højere straf, at den pågældende tillige har overtrådt et indrejse- og
opholdsforbud.
Modellen tilfører dermed alene merværdi i tilfælde, hvor tilslutning eller forsøg
på tilslutning ikke kan bevises, men hvor indrejse eller ophold i området uden
anerkendelsesværdigt formål kan bevises.
Den væsentligste ulempe ved modellen er, at et generelt indrejse- og opholdsfor-
bud rammer meget bredere, end hensynene bag kriminaliseringen tilsiger. Der må
derfor nødvendigvis fastsættes undtagelser til indrejse- og opholdsforbuddet i
form af anerkendelseværdige formål til indrejse og ophold.
Som følge af det meget vidtgående i et generelt indrejse- og opholdsforbud vil
model B efter Straffelovrådets opfattelse kun give mening, hvis der alene fastsæt-
tes et indrejse- og opholdsforbud i forhold til få stater eller områder. Model B vil
dermed ikke nødvendigvis kunne anvendes i alle tilfælde, hvor det i kraft af et
forbud som beskrevet i afsnit 4 ovenfor, straffelovens terrorbestemmelser eller
straffelovens § 101 a om tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke er kriminalise-
ret at deltage i en væbnet konflikt i udlandet. Der vil i givet fald skulle tages stil-
ling til, hvad kriteriet skal være for at gå skridtet videre fra en kriminalisering af
deltagelse i en væbnet konflikt til helt at forbyde indrejse og ophold i det område,
hvor konflikten finder sted.
I varianten er der ikke behov for bestemte kriterier
herfor, idet området for indrejse- og opholdsforbud fastsættes direkte ved lov.
183
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Der vil ved udformningen af model B skulle tages stilling til, hvilke formål der i
relation til et sådant indrejse- og opholdsforbud skal anses som anerkendelses-
værdige. Som mulige anerkendelsesværdige formål kan nævnes familiebesøg,
besøg hos venner, studiebesøg, studieophold, konferencedeltagelse, forsknings-
ophold, pilgrimsrejse, tjenesterejse (dvs. offentligt ansattes (herunder ansatte i
udenlandsk eller international offentlig tjenestes) indrejse og ophold i tjenstlig
anledning), forretningsrejse (dvs. med henblik på kommerciel aktivitet), varigt
ophold (hvad enten der er tale om immigration eller den pågældende i forvejen
har bopæl i området), nødhjælpsarbejde, journalistisk arbejde eller ferie (turis-
me).
Hvis der fastsættes få og snævre anerkendelsesværdige formål, vil mange rejser
og ophold med henblik på fuldt lovlige aktiviteter blive strafbare, alene fordi må-
let for rejsen eller opholdet er et område, hvor der pågår en væbnet konflikt. Hvis
der fastsættes mange og brede anerkendelsesværdige formål, vil merværdien af
model B kunne blive meget begrænset, fordi der i så fald i praksis vil kunne være
meget lille forskel på at kunne bevise, at en person er indrejst eller har opholdt
sig i området for at tilslutte sig en part i den væbnede konflikt, og at kunne bevi-
se, at en person er indrejst eller har opholdt sig i området uden anerkendelses-
værdigt formål.
Hvis en person beviseligt har til hensigt at deltage i en væbnet konflikt i området,
tilfører model B som nævnt ikke noget i forhold til et forbud mod at deltage i den
væbnede konflikt. Hvis sådant bevis ikke foreligger, vil en person formentlig ofte
kunne angive et anerkendelsesværdigt formål for rejsen eller opholdet, som an-
klagemyndigheden vil kunne have vanskeligt ved at modbevise.
Uanset om der fastsættes brede eller snævre anerkendelsesværdige formål, kan
det være tvivlsomt, hvor stor nytte model B vil gøre i praksis. Både et forbud
mod deltagelse i væbnet konflikt og et indrejse- og opholdsforbud søger at hin-
dre, at danske statsborgere og herboende udlændinge deltager i nærmere bestem-
te væbnede konflikter. Model B har dermed kun merværdi i forhold til et forbud
mod deltagelse i væbnet konflikt i de tilfælde, hvor det kan bevises, at en person
er indrejst eller har opholdt sig i det pågældende område, men ikke kan bevises,
at den pågældende har sluttet sig til en af parterne i den væbnede konflikt. Og
hvis det er forbudt at indrejse eller opholde sig i et bestemt område, vil en person
184
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
i mange tilfælde lovligt kunne rejse fra Danmark til et naboområde og derfra med
et transportmiddel, som ikke indebærer passagerregistrering, kunne indrejse og
opholde sig i det forbudte område. Overtrædelse af det blotte indrejse- og op-
holdsforbud, uden at den pågældende har foretaget sig yderligere, eksempelvis
sluttet sig til en af parterne i konflikten, vil således i praksis kunne blive svær at
bevise.
Med hensyn til mulige udenrigspolitiske fordele og ulemper ved model B henvi-
ses til det, der er anført i afsnit 4.2 ovenfor om model 1. Den eneste forskel i den
henseende er, at model B potentielt berører færre fremmede stater end model 1,
fordi model B som nævnt ikke i praksis giver mening i forhold til mere end få
områder.
Med hensyn til borgernes mulighed for at få oplyst, hvad der er forbudt, kan der
ligeledes henvises til det, der er anført i afsnit 4.2 ovenfor vedrørende model 1.
Også her er forskellen, at model B vil kunne, men ikke behøver at angå færre
områder end model 1. Dette vil kunne gøre det lettere at informere borgerne om
retsstillingen efter model B end efter model 1.
I varianten vil det være lettere at
informere borgerne om retsstillingen, idet området for indrejse- og opholdsfor-
bud fastsættes direkte ved lov.
Med denne model vil det være muligt i forhold til et mindre antal væbnede kon-
flikter i udlandet, hvor det efter en samlet politisk vurdering anses for at være i
alvorlig strid med Danmarks interesser, at danskere deltager, at supplere en kri-
minalisering af deltagelse i den væbnede konflikt med et forbud mod at indrejse
og opholde sig i konfliktområdet uden anerkendelsesværdigt formål. En håndhæ-
velse af forbuddet vil imidlertid være vanskelig, navnlig fordi det vil kunne være
vanskeligt at bevise en overtrædelse. Dette svarer i vidt omfang til, hvad der gæl-
der med hensyn til en kriminalisering alene af deltagelsen i en væbnet konflikt,
og merværdien af model B som supplement til en sådan kriminalisering kan i
praksis være begrænset.
Modellen rejser spørgsmål i relation til borgernes bevægelsesfrihed, da den som
udgangspunkt indebærer begrænsninger i bevægelsesfriheden for personer, der
ikke er tilsluttet en væbnet styrke, som kæmper i den pågældende væbnede kon-
185
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
flikt. Det bliver i den forbindelse afgørende, hvordan de anerkendelsesværdige
formål udformes.
Modellen rejser som allerede berørt spørgsmål i relation til Danmarks forhold til
fremmede magter. Et konkret forbud mod at indrejse og opholde sig i et givet
område – begrundet i, at der i området pågår en væbnet konflikt – vil nødvendig-
vis også være udtryk for en udenrigspolitisk stillingtagen til den pågældende
væbnede konflikt. Det bemærkes herved, at også en tilkendegiven neutralitet vil
være udtryk for en udenrigspolitisk stillingtagen.
Straffelovrådet forudsætter som anført i afsnit 3.5, at modellen ikke vil indebære
et forbud mod, at en person deltager i en væbnet konflikt som soldat for en stat, i
hvilken den pågældende er statsborger. Eftersom modellen fremrykker kriminali-
seringen til indrejsen og opholdet i nærmere angivne områder, betyder det, at
indrejse og ophold med henblik herpå vil skulle medtages blandt de anerkendel-
sesværdige formål.
En yderligere problemstilling i forhold til fremmede magter er dog, at et indrejse-
og opholdsforbud i øvrigt vil omfatte udlændinges indrejse og ophold i deres
hjemland uden anerkendelsesværdigt formål. Medmindre indrejse og ophold i en
persons statsborgerskabsland generelt undtages, indebærer modellen således, at
Danmark vil fastsætte, hvilke formål der skal anses for anerkendelsesværdige, for
at en person kan rejse til og opholde sig i sit eget land.
Disse konsekvenser taler efter Straffelovrådets opfattelse for helt at undtage ind-
rejse og ophold i en stat, hvor den pågældende er statsborger, fra et indrejse- og
opholdsforbud. Selv om det betyder, at et indrejse- og opholdsforbud ikke vil
kunne anvendes som en præventiv foranstaltning mod, at en sådan person ulov-
ligt tilslutter sig f.eks. en oprørsstyrke i den pågældende stat, vil det efter Straffe-
lovrådets opfattelse alligevel være mest hensigtsmæssigt at operere med en gene-
rel undtagelse. Rådet bemærker herved også, at man i FN’s Sikkerhedråds resolu-
tion nr. 2178 om ”Foreign Terrorist Fighters” (der er behandlet i afsnit 7 neden-
for) pålægger medlemsstaterne at kriminalisere rejser med terrorformål til en stat,
hvor den rejsende
ikke
er statsborger eller har bopæl. Rejser til en stat, hvor den
pågældende er statsborger eller har bopæl, er således ikke omfattet. Selv om sik-
kerhedsresolutionen angår terrorisme og ikke deltagelse i væbnede konflikter ge-
186
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
nerelt, har man altså ikke villet pålægge medlemsstaterne at kriminalisere rejser
til en stat, hvor den pågældende er statsborger eller har bopæl.
Modellens administrative konsekvenser for det offentlige vil som udgangspunkt
være begrænsede, idet det som nævnt forudsættes, at der alene fastsættes et ind-
rejse- og opholdsforbud i forhold til få stater eller områder. Hvis der hyppigt skal
foretages ændringer i forbuddets geografiske afgrænsning, vil de administrative
konsekvenser dog være større.
Sammenfattende er den største fordel ved denne model dens fleksibilitet, som gi-
ver mulighed for løbende tilpasning, og muligheden af at straffe for indrejse eller
ophold uden anerkendelsesværdigt formål, selv om tilslutning til en part i en
væbnet konflikt eller forsøg herpå ikke kan bevises. En meget dynamisk anven-
delse af modellen, hvor regeringen ofte udsteder nye eller ændrer eksisterende
forbud, vil imidlertid have ulemper navnlig i forhold til borgernes mulighed for
at holde sig ajour med, hvilke restriktioner de er underlagt. En sådan anvendelse
af modellen vil også kunne have udenrigspolitiske konsekvenser. En anvendelse
af modellen, hvor regeringen kun forholdsvis sjældent udsteder forbud, vil i væ-
sentlig grad afbøde ulemper med hensyn til borgernes muligheder for at holde sig
ajour med gældende restriktioner.
I varianten er det anførte om fleksibilitet og
om en dynamisk eller mere sjælden anvendelse af modellen ikke relevant, idet
området for indrejse- og opholdsforbud fastsættes direkte ved lov.
Modellen vil eventuelt kunne suppleres med en pligt til at anmelde indrejse og
ophold i et område omfattet af forbuddet mod indrejse og ophold uden anerken-
delsesværdigt formål. I det omfang en sådan anmeldelsespligt overholdes, vil det
kunne give de danske myndigheder et overblik over danske statsborgere og her-
boende udlændinge, der indrejser og opholder sig i området. Eftersom indrejse og
ophold uden anerkendelsesværdigt formål må anses som en alvorligere lovover-
trædelse end en overtrædelse af en anmeldelsespligt, vil en sådan anmeldelses-
pligt dog i praksis kunne blive en administrativ byrde navnlig for personer, der
indrejser eller opholder sig i området
med
et anerkendelsesværdigt formål, uden
at den egentlige målgruppe for indrejse- og opholdsforbuddet reelt rammes heraf.
187
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
5.4. Kort sammenfatning af modellerne
Et indrejse- og opholdsforbud er som nævnt et supplement til at kriminalisere
selve deltagelsen i væbnede konflikter i udlandet. Der er således tale om en sup-
plerende kriminalisering med den deraf følgende forskydning i bevistemaet i for-
hold til alene at kriminalisere deltagelsen i væbnede konflikter.
Et indrejse- og opholdsforbud vil som nævnt være et vidtgående skridt, uanset
hvilken udformning forbuddet gives. Helt grundlæggende er et indrejse- og op-
holdsforbud udtryk for, at borgerne kan straffes for en handling (indrejse eller
ophold i et konfliktområde), der ikke beviseligt har skadevirkninger, fordi formå-
let med handlingen eventuelt, men uden at dette kan bevises, kan være at deltage
i en væbnet konflikt med de deraf følgende potentielle skadevirkninger.
I betragtning af antallet af danskere og herboende udlændinge, der kan antages at
have til hensigt at rejse til eller opholde sig i udlandet for ulovligt at deltage i en
væbnet konflikt – og dermed omfanget af den potentielle præventive virkning af
et indrejse- og opholdsforbud – er det et spørgsmål, om fordelene ved et indrejse-
og opholdsforbud står i rimeligt forhold til ulemperne i form af begrænsninger i
borgernes bevægelsesfrihed og forøgelse af myndighedernes administrative byr-
der. Navnlig i forhold til model A, som indebærer, at borgerne skal indgive an-
søgninger, og at myndighederne derefter skal behandle disse, er spørgsmålet, om
omkostningerne i tid og penge for borgere og myndigheder står i rimeligt forhold
til, hvor mange personer der i givet fald vil få afslag på tilladelse. Potentielt vil
adskillige tusinde personer eller flere årligt kunne blive ramt af et krav om an-
søgning, mens antallet af personer, som potentielt har til hensigt at rejse til ud-
landet for ulovligt at deltage i en væbnet konflikt i et område omfattet af indrej-
se- eller opholdsforbuddet, på årsbasis måske er færre end hundrede – og hvor et
indrejse- og opholdsforbud desuden af de tidligere beskrevne grunde ikke kan
forventes effektivt at forhindre alle, men kun nogle potentielle deltagere i den
væbnede konflikt i ustraffet at indrejse eller opholde sig i det pågældende områ-
de.
Med hensyn til strafniveauet for at overtræde et indrejse- og opholdsforbud bør
straffen stå i forhold til lovovertrædelsens alvor. De to modeller er på dette punkt
forskellige, idet indrejse eller ophold uden at have søgt tilladelse (model A) i et
188
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
tilfælde, hvor tilladelse kunne være opnået, må anses for en mindre alvorlig over-
trædelse end indrejse eller ophold uden at have søgt tilladelse i et tilfælde, hvor
tilladelse ikke kunne være opnået, og end indrejse eller ophold efter at have fået
afslag på tilladelse. Indrejse eller ophold uden anerkendelsesværdigt formål (mo-
del B) må anses for at have samme alvor som sidstnævnte tilfælde (dvs. indrejse
eller ophold uden at have søgt tilladelse i et tilfælde, hvor tilladelse ikke kunne
være opnået, og indrejse eller ophold efter at have fået afslag på tilladelse).
Sammenlignet med den primære forbrydelse – ulovligt at tilslutte sig en væbnet
styrke – er alle de nævnte former for overtrædelse af et indrejse- eller opholds-
forbud væsentligt mindre alvorlige.
Hvor ulovlig tilslutning til en væbnet styrke i tilfælde, hvor den pågældende er
nået frem til konfliktområdet og har opholdt sig der en vis tid, som udgangspunkt
bør straffes med en lang ubetinget fængselsstraf, bør overtrædelse af et indrejse-
eller opholdsforbud af hensyn til at opretholde et rimeligt forhold mellem straffen
for forbrydelser af forskellig grovhed i almindelighed straffes med bøde i milde
tilfælde og en kort betinget eller ubetinget fængselsstraf i grove tilfælde. Under
særligt skærpende omstændigheder, eksempelvis hvis en person dømmes for at
have medvirket til, at et større antal personer har overtrådt et indrejse- eller op-
holdsforbud, vil straffen kunne udmåles højere end dette.
Kort og forenklet kan modellerne for indrejse- eller opholdsforbud sammenfattes
på følgende måde:
189
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
1620857_0190.png
Forbuddets
omfang
Betydning for bor-
gerne
A
Indrejse og op-
hold uden tilla-
delse forbydes
B
Indrejse og op-
hold uden aner-
kendelsesvær-
digt formål for-
bydes
Krav om at søge tilla-
delse
Afhængig af udform-
ning af de anerken-
delsesværdige formål
kan borgernes mulig-
heder for at rejse eller
opholde sig i udlandet
med lovlige formål
blive begrænset
Afhængig af udform- Ingen af be-
ning af de anerken-
tydning
delsesværdige formål
kan borgernes mulig-
heder for at rejse eller
opholde sig i udlandet
med lovlige formål
blive begrænset
Administra-
tive konse-
kvenser for
det offentlige
Betydelige
Hvad vil ud-
gangspunktet
for strafniveau-
et være?
Bøde, hvis tilla-
delse kunne være
opnået
Kort fængsels-
straf i andre til-
fælde
Kort fængsels-
straf
Sammenfattende er der efter Straffelovrådets opfattelse risiko for, at et indrejse-
og opholdsforbud ikke vil ramme de relevante personer. Der er risiko for, at per-
soner med lovligt ærinde i området i større eller mindre omfang vil blive ramt, og
der er risiko for, at personer, som agter ulovligt at tilslutte sig en væbnet styrke,
enten ikke opfanges af et indrejse- og opholdsforbud eller ikke afskrækkes heraf,
fordi straffen for at overtræde et indrejse- og opholdsforbud – af proportionali-
tetshensyn – nødvendigvis må være væsentligt lavere end straffen for ulovligt at
tilslutte sig en væbnet styrke.
Endvidere er der efter Straffelovrådets opfattelse risiko for, at et indrejse- og op-
holdsforbud med en tilladelsesordning (model A) vil medføre et betydeligt of-
fentligt personaleforbrug til behandling af ansøgninger med tvivlsom nytteværdi.
190
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Der er således risiko for betydelige permanente offentlige merudgifter, som ikke
står mål med, hvad der med en sådan ordning realistisk kan opnås med hensyn til
at modvirke ulovlig tilslutning til en væbnet styrke.
6. Hvervning til deltagelse i væbnede konflikter
6.1.
Straffelovrådets kommissorium nævner ved siden af deltagelse i væbnede
konflikter i udlandet hvervning til væbnede konflikter i udlandet. I tilknytning til
overvejelserne om hvervning til væbnede konflikter i udlandet har Straffelovrå-
det endvidere overvejet spørgsmålet om offentlige opfordringer til at deltage i
væbnede konflikter i udlandet.
Straffelovrådet forstår hvervning som rekruttering, dvs. som det forhold, at nogen
på vegne af en væbnet styrke aftaler med en person, at denne skal indgå i den
væbnede styrke. Hvis nogen på vegne af en væbnet styrke opfordrer bestemte
personer til at indgå i den væbnede styrke, uden at hvervningen lykkes, vil det i
almindelighed udgøre forsøg på hvervning. Derimod vil mere generelle, herunder
offentlige, opfordringer om at melde sig til en væbnet styrke, som nogen kommer
med på vegne af den væbnede styrke, ofte ikke kunne anses for tilstrækkeligt
konkrete i forhold til den fuldbyrdede handling ”hvervning” (af en bestemt per-
son) til, at sådanne generelle opfordringer i givet fald kan straffes som forsøg på
hvervning.
Hvervning til en væbnet styrke er ikke helt det samme som hvervning til delta-
gelse i en væbnet konflikt i udlandet, da man kan indgå i en væbnet styrke uden
at deltage i en væbnet konflikt.
Straffelovrådet forstår på denne baggrund hvervning til væbnede konflikter i ud-
landet som hvervning til en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet
konflikt i udlandet. Overvejelserne angår altså hvervning til en væbnet styrke,
som sker med henblik på, at den pågældende skal deltage i en væbnet konflikt i
udlandet.
I det omfang deltagelse i væbnede konflikter er kriminaliseret, vil hvervning til
en væbnet styrke med henblik på sådan deltagelse også være strafbar, i det mind-
191
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ste som forsøg. En hvervning til en væbnet styrke med henblik på deltagelse i en
væbnet konflikt vil således udgøre medvirken til deltagelse i den væbnede kon-
flikt, hvis den hvervede faktisk deltager heri. Hvis den hvervede ikke (beviseligt)
har deltaget i den væbnede konflikt, vil hvervning til en væbnet styrke med hen-
blik på deltagelse i en væbnet konflikt udgøre forsøg på medvirken til deltagelse i
den væbnede konflikt.
Straf for forsøg forudsætter et tilstrækkeligt konkretiseret forsæt til den fuldbyr-
dede handling. Det må imidlertid antages, at dette krav i praksis vil være opfyldt,
hvis det kan bevises, at en person har hvervet nogen til en væbnet styrke med
henblik på at deltage i en bestemt væbnet konflikt.
På tilsvarende måde vil den, der opfordrer en bestemt person til at melde sig til
en væbnet styrke med henblik på at deltage i en bestemt væbnet konflikt i udlan-
det, i praksis kunne straffes for medvirken eller forsøg på medvirken til deltagel-
se i den væbnede konflikt.
Opfordringer af mere generel karakter om at deltage i en væbnet konflikt i udlan-
det vil derimod ofte ikke kunne anses for tilstrækkeligt konkrete i forhold til den
fuldbyrdede handling til, at sådanne opfordringer i givet fald kan straffes som
forsøg på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet. I det omfang deltagelse i
væbnede konflikter i udlandet er kriminaliseret som en forbrydelse, vil offentlig
tilskyndelse til sådan deltagelse imidlertid være strafbar, jf. straffelovens § 136,
stk. 1, om offentlig tilskyndelse til forbrydelse.
Selvstændig kriminalisering af hvervning vil på denne baggrund for det første
have betydning i tilfælde, hvor deltagelsen i den pågældende væbnede konflikt
ikke er kriminaliseret. Selvstændig kriminalisering af hvervning vil endvidere
have betydning med hensyn til hvervning til en væbnet styrke, hvor hvervningen
ikke (beviseligt) tager sigte på deltagelse i nogen bestemt væbnet konflikt, her-
under tilfælde, hvor den hvervede senere rent faktisk deltager i en væbnet kon-
flikt i strid med et forbud herimod.
6.2.
For så vidt angår tilfælde, hvor tjenstgøring i fremmede væbnede styrker ik-
ke er kriminaliseret (hvad enten det skyldes, at der ikke gælder et forbud mod at
deltage i den pågældende væbnede konflikt, eller at tjenstgøringen ikke (bevise-
192
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ligt) tager sigte på deltagelse i nogen bestemt væbnet konflikt), gælder i dag, at
hvervning i den danske stat til fremmed krigstjeneste er kriminaliseret i straffelo-
vens § 128. Dette omfatter både tilfælde, hvor hvervning sker til fordel for en al-
lieret magt, tilfælde, hvor hvervning sker til fordel for en krigsførende i en krig,
hvor Danmark måtte have erklæret sig neutral, og tilfælde, hvor hvervning sker
til fordel for en krigsførende i en krig, som Danmark ikke deltager i på nogen af
siderne uden dog at have erklæret sig neutral. Forbuddet mod hvervning til
fremmed krigstjeneste omfatter desuden også hvervning i fredstid, altså på et
tidspunkt, hvor den pågældende fremmede krigsmagt ikke er i krig.
Hvervning i den danske stat må antages at omfatte både tilfælde, hvor den, der
foretager hvervningen, og tilfælde, hvor den, der hverves, befinder sig i Danmark
på tidspunktet for hvervningen. Det er altså nok, at én af parterne befinder sig i
Danmark på tidspunktet for hvervningen. Derimod er parternes statsborgerskabs-
eller bopælsforhold uden betydning.
Straffelovrådet har ikke bemærkninger til, at der således allerede i dag gælder et
helt generelt og absolut forbud mod på dansk territorium at hverve til fremmed
krigstjeneste. Dette bør imidlertid i givet fald også gælde hvervning til fremmede
ikke-statslige væbnede styrker.
Da forståelsen af udtrykket ”fremmed krigstjeneste” i den gældende § 128 kan
give anledning til en vis tvivl navnlig i relation til ikke-statslige væbnede styrker,
foreslår Straffelovrådet, at § 128 omformuleres, så det sikres, at bestemmelsen
også omfatter hvervning til fremmede ikke-statslige væbnede styrker.
6.3.
Hvad angår tilfælde, hvor deltagelse i en væbnet konflikt
er
kriminaliseret,
er der for så vidt ikke behov for en særskilt kriminalisering af hvervning til
fremmede væbnede styrker. Hvervning vil nemlig i praksis altid kunne straffes
som medvirken eller forsøg på medvirken, og offentlige opfordringer til at delta-
ge i en væbnet konflikt i udlandet, der ikke er tilstrækkeligt konkretiserede til at
kunne straffes som medvirken, vil kunne straffes efter straffelovens § 136, stk. 1,
om offentlig tilskyndelse til forbrydelse.
Straffelovrådet har imidlertid overvejet, om hvervning til en væbnet styrke med
henblik på ulovlig deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet får tilstrækkelig op-
193
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
mærksomhed ved at blive betragtet som medvirken f.eks. til tilslutning til en
væbnet styrke med henblik på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet. Netop
tilskyndelse til at blive fremmedkriger må anses som en så vigtig medvirkende
faktor i radikaliseringsprocessen for navnlig unge, at der kan være særlig grund
til at fremhæve hvervningen ved at medtage den i lovteksten, navnlig hvis man
samtidig medtager offentlige opfordringer hertil.
Medtagelse af offentlig tilskyndelse til at tilslutte sig en væbnet styrke med hen-
blik på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet vil understrege den betydning i
radikaliseringsprocessen, som sådanne offentlige tilskyndelser må tillægges. En
særskilt bestemmelse herom – fremfor at henholde sig til den generelle bestem-
melse om offentlig tilskyndelse til forbrydelse i straffelovens § 136, stk. 1 – vil
samtidig give mulighed for at fastsætte et højere strafmaksimum end efter § 136,
stk. 1.
Straffelovrådet foreslår på denne baggrund, at det i tilknytning til en eventuel
kriminalisering af at være tilknyttet en fremmed væbnet styrke med henblik på
deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet særskilt kriminaliseres at hverve dan-
ske statsborgere eller herboende udlændinge til en sådan væbnet styrke eller of-
fentligt at tilskynde sådanne personer til at tilslutte sig en sådan væbnet styrke
med henblik på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet.
7. FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014)
FN’s Sikkerhedsråd vedtog den 24. september 2014 resolution nr. 2178 om
”Foreign Terrorist Fighters”. Resolutionen blev vedtaget med hjemmel i FN-
pagtens afsnit VII og er dermed folkeretligt bindende for FN’s medlemsstater,
herunder Danmark. Resolutionen fastslår bl.a. en pligt for alle stater til at krimi-
nalisere personer, der rejser til et fremmed land for at begå terrorhandlinger eller
yde eller modtage terrortræning, samt økonomisk eller anden støtte hertil.
Efter kommissoriet skal Straffelovrådet i forbindelse med sin vurdering af, om de
gældende regler i straffeloven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til at mod-
virke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, overveje, om
194
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
denne resolution giver anledning til at foreslå ændringer eller præciseringer af
straffelovens bestemmelser om terrorisme mv.
Straffelovrådets overvejelser angår pkt. 5 og 6 i resolutionens operative bestem-
melser, da det er disse punkter i resolutionen, som angår kriminalisering af rejser
mv. med henblik på at begå terrorhandlinger mv.
I det følgende beskrives indholdet af pkt. 5 og 6 nærmere (afsnit 7.1) og dernæst
gennemgås gældende dansk ret (afsnit 7.2) og overvejelser i Sverige i anledning
af resolutionen (afsnit 7.3). Straffelovrådets overvejelser fremgår af afsnit 7.4.
7.1. Indholdet af pkt. 5 og 6 i resolutionen
Pkt. 5 og 6 i FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014) er sålydende:
5.
Decides
that Member States shall, consistent with international human rights
law, international refugee law, and international humanitarian law, prevent and
suppress the recruiting, organizing, transporting or equipping of individuals who
travel to a State other than their States of residence or nationality for the purpose
of the perpetration, planning, or preparation of, or participation in, terrorist acts or
the providing or receiving of terrorist training, and the financing of their travel
and of their activities;
6.
Recalls
its decision, in resolution 1373 (2001), that all Member States shall en-
sure that any person who participates in the financing, planning, preparation or
perpetration of terrorist acts or in supporting terrorist acts is brought to justice,
and
decides
that all States shall ensure that their domestic laws and regulations es-
tablish serious criminal offenses sufficient to provide the ability to prosecute and
to penalize in a manner duly reflecting the seriousness of the offense:
(a) their nationals who travel or attempt to travel to a State other than their States
of residence or nationality, and other individuals who travel or attempt to travel
from their territories to a State other than their States of residence or nationality,
for the purpose of the perpetration, planning, or preparation of, or participation in,
terrorist acts, or the providing or receiving of terrorist training;
(b) the wilful provision or collection, by any means, directly or indirectly, of
funds by their nationals or in their territories with the intention that the funds
should be used, or in the knowledge that they are to be used, in order to finance
the travel of individuals who travel to a State other than their States of residence
or nationality for the purpose of the perpetration, planning, or preparation of, or
participation in, terrorist acts or the providing or receiving of terrorist training;
and,
195
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
(c) the wilful organization, or other facilitation, including acts of recruitment, by
their nationals or in their territories, of the travel of individuals who travel to a
State other than their States of residence or nationality for the purpose of the per-
petration, planning, or preparation of, or participation in, terrorist acts or the
providing or receiving of terrorist training;
Resolutionens pkt. 5 er en generel bestemmelse om at hindre ”recruiting, organi-
zing, transporting or equipping” af personer, der rejser til en anden stat end deres
bopæls- eller statsborgerstat med det formål at udføre, planlægge, forberede eller
deltage i terrorhandlinger eller at yde eller modtage terrortræning. Endvidere skal
finansiering af sådanne personers rejser og aktiviteter hindres.
Denne generelle bestemmelse konkretiseres nærmere i resolutionens pkt. 6, som
specifikt angår kriminalisering af nærmere angivne handlinger i relation til så-
danne rejser.
Resolutionens pkt. 6 forpligter således medlemsstaterne til at sikre, at deres nati-
onale lovgivning indeholder alvorlige strafbestemmelser, som gør det muligt at
straffe følgende personer på en måde, som afspejler overtrædelsens alvor:
a) Egne statsborgere, som rejser eller forsøger at rejse uanset hvorfra, og frem-
mede statsborgere, som rejser eller forsøger at rejse fra medlemsstatens territori-
um, til en anden stat end bopæls- eller statsborgerstaten med det formål at udføre,
planlægge, forberede eller deltage i terrorhandlinger eller at yde eller modtage
terrortræning.
b) Egne statsborgere, der uanset hvor, og fremmede statsborgere, der på med-
lemsstatens territorium, på en hvilken som helst måde direkte eller indirekte for-
sætligt tilvejebringer eller indsamler midler med henblik på eller viden om, at
midlerne skal bruges til at finansiere rejsen for personer, der rejser til en anden
stat end deres bopæls- eller statsborgerstat med det formål at udføre, planlægge,
forberede eller deltage i terrorhandlinger eller at yde eller modtage terrortræning.
c) Egne statsborgere, der uanset hvor, og fremmede statsborgere, der på med-
lemsstatens territorium, forsætligt organiserer eller fremmer rejsen for personer,
der rejser til en anden stat end deres bopæls- eller statsborgerstat med det formål
196
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
at udføre, planlægge, forberede eller deltage i terrorhandlinger eller at yde eller
modtage terrortræning.
Fælles for de tre litra i bestemmelsen er afgrænsningen til personer, der rejser til
en anden stat end deres bopæls- eller statsborgerstat. Bestemmelsen omfatter så-
ledes ikke personer, der rejser til en stat, hvor de har bopæl, eller hvor de er
statsborgere. Bestemmelsen omfatter dermed bl.a. ikke personer, der rejser fra
deres bopælsstat til deres statsborgerstat eller omvendt, eller personer med dob-
belt statsborgerskab, der rejser fra én af de stater, hvor de er statsborgere, til en
anden stat, hvor de også er statsborgere.
Fælles for de tre litra i bestemmelsen er endvidere, at rejsen skal være med det
formål at udføre, planlægge, forberede eller deltage i terrorhandlinger eller at yde
eller modtage terrortræning. Det er ikke et krav, at rejsen lykkes. Dette følger for
så vidt angår litra a af, at litra a udtrykkeligt også omfatter forsøg på at rejse, og
for så vidt angår litra b og c af, at disse litra omfatter (bistands)handlinger, der vil
kunne være foretaget, før rejsen er foretaget.
Det må antages, at kravet om, at rejsen skal være med det formål at udføre, plan-
lægge, forberede eller deltage i terrorhandlinger eller at yde eller modtage terror-
træning, vil være opfyldt ikke alene i tilfælde, hvor formålet med rejsen (bevise-
ligt) er at deltage i en konkret terrorhandling, men også i tilfælde, hvor formålet
mere generelt er at deltage i terrorhandlinger. Det må dog samtidig antages, at det
ikke vil være i strid med resolutionens pkt. 6, litra a og c, at stille krav om, at rej-
sen (beviseligt) har et konkret mål, altså at der (beviseligt) er forsæt til at slutte
sig til en bestemt person, gruppe eller sammenslutning eller til en person, gruppe
eller sammenslutning i et nærmere afgrænset område. Med hensyn til terrortræ-
ning må det tilsvarende antages, at det ikke vil være i strid med resolutionens pkt.
6, litra a og c, at stille krav om, at der (beviseligt) er forsæt til at yde eller modta-
ge terrortræning hos en bestemt person, gruppe eller sammenslutning eller hos en
person, gruppe eller sammenslutning i et nærmere afgrænset område.
Litra a angår personer, som rent faktisk foretager eller forsøger at foretage en så-
dan rejse, mens litra c angår personer, der bistår med, at andre foretager en sådan
rejse. En generel kriminalisering af tilskyndelse, råd eller dåd til sådanne rejser
må antages at opfylde kravet til kriminalisering i litra c. Det må således antages,
197
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
at litra c kræver kriminalisering af handlinger, der fremmer en konkret rejse af
denne karakter, men ikke (tillige) kræver kriminalisering af handlinger, der gene-
relt kan fremme sådanne rejser.
Litra b angår finansiering af sådanne rejser. Det kan give anledning til tvivl, om
litra b alene kræver kriminalisering af finansiering af konkrete rejser af denne ka-
rakter, eller om litra b også kræver kriminalisering af tilvejebringelse af midler
med henblik på generelt at støtte sådanne rejser. Anvendelsen af den bestemte ar-
tikel ”the” foran ”travel” (”…finance the travel of individuals…”) kan pege i ret-
ning af, at der menes konkrete rejser, men den engelske tekst kan dog næppe si-
ges at være helt entydig på dette punkt. Straffelovrådet er ikke bekendt med rele-
vante forarbejder til resolutionen, og de generelle udsagn i præamblen kan heller
ikke siges entydigt at støtte en bestemt fortolkning vedrørende dette detail-
spørgsmål.
7.2. Gældende dansk ret
Straffeloven indeholder ikke særskilte bestemmelser om rejser med henblik på at
deltage i terrorhandlinger eller terrortræning. At straffe selve rejsen forudsætter
derfor, at forholdet enten kan straffes som forsøg eller kan henføres under be-
stemmelserne om hvervning eller om i øvrigt at fremme terrorvirksomhed mv.
Sikkerhedsrådsresolutionens pkt. 6, litra a, omfatter som nævnt den person, der
selv rejser eller forsøger at rejse med henblik på selv at deltage i terrorhandlinger
eller terrortræning. Som nævnt må det antages, at bestemmelsen også omfatter en
rejse, hvor der ved afrejsen ikke er planlagt en konkret terrorhandling eller terror-
træning, men hvor det dog ligger fast, hos hvilken person, gruppe eller sammen-
slutning terrorhandlingen eller terrortræningen skal foregå.
Hvis den rejsende ved afrejsen har forsæt til at deltage i en konkret terrorhand-
ling, vil der kunne straffes for forsøg på overtrædelse af straffelovens § 114.
Hvis den rejsende ved afrejsen ikke har forsæt til at deltage i en konkret terror-
handling, men har forsæt til at deltage i terrorhandlinger generelt, må det antages,
at der i det omfang resolutionens pkt. 6, litra a, kræver det, vil kunne straffes for
198
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
forsøg på overtrædelse af straffelovens § 114 c, stk. 3, om at lade sig hverve til at
begå terrorhandlinger.
Med hensyn til rejser med henblik på at yde eller modtage terrortræning må det
antages, at der i det omfang resolutionens pkt. 6, litra a, kræver det, vil kunne
straffes for forsøg på overtrædelse af straffelovens § 114 d, stk. 1 eller 3, om at
give eller modtage terrortræning.
Sikkerhedsrådsresolutionens pkt. 6, litra c, omfatter som nævnt andres bistand til
sådanne rejser.
Sådan bistand vil kunne straffes som medvirken til de samme forbrydelser, dvs.
som medvirken til forsøg på overtrædelse af § 114, § 114 c, stk. 3, eller § 114 d,
stk. 1 eller 3. I tilfælde, hvor bistanden til rejsen har karakter af hvervning til at
begå terrorhandlinger generelt (i modsætning til konkrete terrorhandlinger, hvor
den relevante bestemmelse er § 114), vil der dog i stedet for medvirken til forsøg
på overtrædelse af § 114 c, stk. 3, skulle straffes for fuldbyrdet overtrædelse af
§ 114 c, stk. 1, om hvervning til at begå terrorhandlinger.
Litra b angår som nævnt finansiering af sådanne rejser.
Med hensyn til finansiering af konkrete rejser af denne karakter vil der for så vidt
angår rejser med henblik på at begå terrorhandlinger generelt kunne straffes for
(fuldbyrdet) overtrædelse af § 114 b, idet der (i det mindste) vil være tale om at
tilvejebringe midler til en person (nemlig den rejsende), der har til hensigt at begå
terrorhandlinger. Hvis der er tale om en rejse med henblik på at begå en konkret
terrorhandling, og den medvirkende (beviseligt) har forsæt med hensyn hertil, vil
der i stedet skulle straffes for forsøg på overtrædelse af § 114, da § 114 b er sub-
sidiær i forhold til § 114, jf. § 21.
For så vidt angår rejser med henblik på terrortræning vil finansiering af en kon-
kret rejse kunne straffes som medvirken til forsøg på overtrædelse af § 114 d, stk.
1 eller 3.
Som nævnt kan det give anledning til tvivl, om litra b også kræver kriminalise-
ring af tilvejebringelse af midler med henblik på generelt at støtte sådanne rejser.
199
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
1620857_0200.png
Selv om dette måtte være tilfældet, er det imidlertid Straffelovrådets opfattelse, at
tilvejebringelse af midler med det formål at finansiere rejser med henblik på at
begå en terrorhandling eller at yde eller modtage terrortræning efter dansk ret vil
kunne straffes som forsøg på de pågældende forbrydelser.
Det anførte kan sammenfattes på følgende måde:
Sikkerhedsrådsresolutionen
Den, som rejser eller forsøger at rej-
se til en anden stat med det formål at
udføre, planlægge, forberede eller
deltage i terrorhandlinger eller at yde
eller modtage terrortræning.
Gældende dansk ret
…terrorhandlinger:
§ 114, jf. § 21, eller § 114 c, stk. 3,
jf. § 21
…yde terrortræning:
§ 114 d, stk. 1, jf. § 21
…modtage terrortræning:
§ 114 d, stk. 3, jf. § 21
…terrorhandlinger:
§ 114, jf. § 21, eller § 114 c, stk. 1,
eller § 114 c, stk. 3, jf. § 21
…yde terrortræning:
§ 114 d, stk. 1, jf. § 21
…modtage terrortræning:
§ 114 d, stk. 3, jf. § 21
…terrorhandlinger:
§ 114, jf. § 21, eller § 114 b
…yde terrortræning:
§ 114 d, stk. 1, jf. § 21
…modtage terrortræning:
§ 114 d, stk. 3, jf. § 21
Den, som organiserer eller fremmer
rejsen for personer, der rejser til en
anden stat med det formål at udføre,
planlægge, forberede eller deltage i
terrorhandlinger eller at yde eller
modtage terrortræning.
Den, som direkte eller indirekte til-
vejebringer eller indsamler midler
med henblik på eller viden om, at
midlerne skal bruges til at finansiere
rejsen for personer, der rejser til en
anden stat med det formål at udføre,
planlægge, forberede eller deltage i
terrorhandlinger eller at yde eller
modtage terrortræning.
200
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
7.3. Svensk ret
Det vurderes i den svenske betænkning ”Straffrättsliga åtgärder mot terrorismre-
sor” (SOU 2015:63), at svensk ret ikke fuldt ud opfylder FN’s Sikkerhedsråds re-
solutions krav til kriminalisering. Dette skyldes bl.a., at en rejse med de i resolu-
tionens pkt. 6, litra a, nævnte formål ikke i alle tilfælde vil udgøre et strafbart
forsøg efter svensk ret. Endvidere er modtagelse af terrortræning ikke særskilt
kriminaliseret i svensk ret.
I betænkningen foreslås på denne baggrund en særskilt kriminalisering bl.a. af at
rejse til et andet land end sit statsborgerskabsland med henblik på at begå eller
forberede terrorhandlinger eller at give eller modtage terrortræning. Forsøg fore-
slås ikke kriminaliseret, men den foreslåede forbrydelse er ifølge betænkningen
fuldbyrdet, når rejsen er begyndt. Ifølge betænkningen ligger denne afgrænsning
af kriminaliseringen inden for det skøn, medlemsstaterne har ved gennemførelsen
af resolutionens krav om kriminalisering af rejser og forsøg herpå.
Der foreslås en strafferamme på fængsel indtil 2 år, i grove tilfælde fængsel fra 6
måneder til 6 år. Ved vurderingen af, om forbrydelsen er grov skal der særligt
lægges vægt på, om den angår terrorisme, som medfører fare for flere menneske-
liv eller for ejendom af særlig betydning, om den indgår i virksomhed, der er
blevet bedrevet i større omfang, eller om den ellers har været af særlig farlig art.
Ved offentliggørelsen af betænkningen den 17. juni 2015 tilkendegav den sven-
ske justitsminister, at regeringen agtede at fremsætte lovforslag for Rigsdagen i
efteråret 2015.
Regeringen sendte den 3. december 2015 et udkast til lovforslag, som bygger på
betænkningen, i høring hos Lagrådet. Udkastet til lovforslag svarer i det væsent-
lige til betænkningens forslag, men er dog på nogle punkter formuleret anderle-
des. Bl.a. foreslås det, at den nye bestemmelse om terrorismerejser udtrykkeligt
skal kriminalisere også den, der påbegynder en rejse. Om forholdet til resolutio-
nens krav om kriminalisering af den, der forsøger at rejse, anføres i den forbin-
delse bl.a. følgende (pkt. 5.2.2, side 40):
201
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
”Enligt resolutionen ska inte bara en resa utan även försök till en resa vara krimi-
naliserat. Detta begrepp skiljer sig delvis åt mellan olika länder. Avgörande bör
således vara vad resolutionen syftar till, snarare än ordalydelsen. Det innebär att
visst utrymme för allmänna proportionalitets- och lämplighetsöverväganden måste
finnas, förutsatt att det övergripande syftet inte åsidosätts. Regeringen noterar i det
sammanhanget att
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet
anser att
lagstiftningsresolutioner från säkerhetsrådet inte ska läsas som lagtext eller följas
slaviskt utan snarare ses som ett bindande påbud att vidta nödvändiga åtgärder för
att ta itu med de problem som identifierats. Som nämns ovan medför rekvisitet
”påbörjar en resa” bl.a. att det inte finns något behov av en uttrycklig försöks-
reglering. Genom det föreslagna brottet bedöms syftet med resolutionen vara upp-
fyllt.”
Det foreslås, at de nye regler skal træde i kraft den 1. april 2016.
7.4. Straffelovrådets overvejelser
FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014) ligger i forlængelse af tidligere
resolutioner, herunder resolution nr. 1373 (2001) om bl.a. kriminalisering af ter-
rorfinansiering.
Resolution nr. 2178 angår personer, der rejser til et fremmed land for at begå ter-
rorhandlinger eller for at yde eller modtage terrortræning. Ved et fremmed land
forstås i denne sammenhæng et land, hvor den pågældende hverken er statsbor-
ger eller har bopæl.
I forhold til tidligere internationale instrumenter går resolution nr. 2178 navnlig
videre ved at fremrykke kriminaliseringen til at
rejse
til et fremmed land med de
nævnte formål. Resolutionen går også videre ved at kræve kriminalisering af
(rejse med henblik på)
modtagelse
af terrortræning.
En sådan fremrykket kriminalisering er imidlertid i Danmark dækket af de (i in-
ternational sammenhæng) vide danske forsøgsbestemmelser (straffelovens § 21),
og Danmark kriminaliserede allerede i 2006 også den, der lader sig træne til at
begå terrorhandlinger (straffelovens § 114 d, stk. 3).
Efter Straffelovrådets opfattelse giver resolution nr. 2178 ikke anledning til gene-
relle ændringer i den måde, terrorbestemmelserne i den danske straffelov er op-
bygget på. Straffelovrådet lægger bl.a. vægt på, at resolutionens kriminalise-
202
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ringskrav bl.a. henviser til begreberne ”terrorhandlinger” og ”terrortræning”.
Disse udtryk forklares ikke nærmere i resolutionen, men må anses for dækket af
bestemmelserne i straffelovens §§ 114 og 114 d. Endvidere er resolutionens be-
stemmelse om finansiering af rejser med henblik på at begå terrorhandlinger
dækket af straffelovens § 114 b.
Efter Straffelovrådets opfattelse er der endvidere ikke anledning til at indføre et
nyt delikt om at rejse til et fremmed land for at begå terrorhandlinger mv. Efter
Straffelovrådets opfattelse vil det således ikke være hensigtsmæssigt særskilt at
kriminalisere forberedelseshandlinger netop i form af at rejse til et fremmed land.
At FN’s Sikkerhedsråd har udstedt en resolution særligt om dette emne, er såle-
des efter Straffelovrådets opfattelse ikke tilstrækkelig grund til, at bestemte for-
beredelseshandlinger til terrorhandlinger mv. skal behandles på en anden måde
end andre forberedelseshandlinger. Det er derfor både tilstrækkeligt og mest hen-
sigtsmæssigt, at sådanne handlinger fortsat kriminaliseres ved de almindelige
forsøgsbestemmelser.
Straffelovrådet bemærker herved, at den forklarende rapport til tillægsprotokol-
len til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme, der bl.a. har til
formål at gennemføre pkt. 6 i resolution nr. 2178, udtrykkeligt angiver, at med-
lemsstaterne ikke er forpligtede til at kriminalisere rejser til udlandet med terror-
formål som et selvstændigt delikt, og at kriminaliseringen også kan ske i form af
kriminalisering af forsøg på eller medvirken til terrorisme mv. (jf. pkt. 51, 53, 58
og 61 i den forklarende rapport).
På denne baggrund er det sammenfattende Straffelovrådets opfattelse, at dansk
ret lever op til de krav til kriminalisering af rejser, som resolution nr. 2178 stiller,
og at resolutionen ikke giver anledning til at foreslå ændringer i straffelovens be-
stemmelser om terrorisme mv.
203
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
8. Tillægsprotokol til Europarådets konvention om forebyggelse af
terrorisme
Den 19. maj 2015 vedtog Europarådets ministerkomité en tillægsprotokol til Eu-
roparådets konvention af 16. maj 2005 om forebyggelse af terrorisme og en for-
klarende rapport hertil. Tillægsprotokollen blev åbnet for undertegnelse den 22.
oktober 2015.
Justitsministeriet har ved brev af 7. september 2015 anmodet Straffelovrådet om i
forbindelse med behandlingen af kommissoriet om deltagelse i og hvervning til
væbnede konflikter i udlandet mv. tillige at overveje, om en dansk tiltrædelse af
tillægsprotokollen til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme vil
nødvendiggøre lovændringer.
I præamblen til tillægsprotokollen udtrykkes alvorlig bekymring over den trussel,
som udgøres af personer, der rejser til udlandet for at begå terrorhandlinger eller
yde eller modtage terrortræning. I præamblen henvises endvidere til FN’s Sik-
kerhedsråds resolution nr. 2178 (2014), særligt pkt. 4-6.
Ifølge den forklarende rapport pkt. 16 skal henvisningen til resolution nr. 2178
forstås på den måde, at tillægsprotokollen særligt har til formål at bistå de kon-
traherende stater i gennemførelsen af de strafferetlige forpligtelser, der følger af
denne resolution.
I det følgende gennemgås tillægsprotokollens indhold nærmere i afsnit 8.1, mens
afsnit 8.2 indeholder Straffelovrådets overvejelser.
8.1. Tillægsprotokollens indhold
Tillægsprotokollen indeholder 14 artikler. Artikel 1 fastlægger tillægsprotokol-
lens formål, mens artikel 2-6 forpligter de kontraherende stater til at kriminalisere
nærmere angivne handlinger. Artikel 7 angår udveksling af oplysninger, og arti-
kel 8 angår betingelser og beskyttelse af retssikkerheden. Artikel 9 angår forhol-
det til konventionen, og artikel 10-14 indeholder sædvanlige afsluttende bestem-
204
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
melser om underskrift, ikrafttræden, tiltræden, territorial gyldighed, opsigelse og
meddelelser fra depositaren.
Efter
artikel 1
er formålet med tillægsprotokollen at supplere konventionen for så
vidt angår kriminalisering af de handlinger, som er beskrevet i tillægsprotokol-
lens artikel 2-6, og dermed styrke de kontraherende staters bestræbelser på at fo-
rebygge terrorisme og dens negative virkninger for den fulde nydelse af menne-
skerettigheder, særligt retten til livet.
Den forklarende rapport pkt. 19 gør opmærksom på, at der ikke findes en univer-
sel juridisk definition af terrorisme eller terrorhandlinger, og at FN’s Sikkerheds-
råds resolution nr. 2178 (2014) heller ikke indeholder en definition af terrorisme.
Tillægsprotokollen definerer heller ikke terrorisme og terrorhandlinger, og kon-
ventionens definition heraf gælder derfor også for protokollen. Omfattet er såle-
des handlinger som defineret i de konventioner, der fremgår af bilaget til konven-
tionen.
Artikel 2-6 er tillægsprotokollens kernebestemmelser (forklarende rapport pkt.
21). Hver af disse artikler er opbygget på den måde, at stk. 1 beskriver en hand-
ling, hvorefter stk. 2 forpligter de kontraherende stater til at træffe sådanne foran-
staltninger, som måtte være nødvendige, for at kriminalisere denne handling, når
den begås uberettiget og forsætligt.
Det fremgår af den forklarende rapport pkt. 21, at de kontraherende stater ikke er
forpligtede til at kriminalisere de handlinger, som er beskrevet i artikel 2-6, i
form af selvstændige delikter, i det omfang disse handlinger i det pågældende
retssystem kan anses som forberedende handlinger til at begå terrorhandlinger el-
ler er kriminaliseret efter andre bestemmelser, herunder bestemmelser om forsøg.
Det fremgår endvidere af den forklarende rapport pkt. 28, at forståelsen af forsæt
er overladt til national ret, og at handlingerne som beskrevet i artikel 2-6 inde-
holder et subjektivt overskud i form af terrorformål (artikel 2-4) eller kendskab til
terrorformålet (artikel 5 og 6).
205
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Artikel 2
angår deltagelse i en sammenslutnings eller gruppes aktiviteter med
henblik på at begå eller bidrage til, at sammenslutningen eller gruppen begår én
eller flere terrorhandlinger.
Det fremgår af den forklarende rapport pkt. 31, at det ville give anledning til van-
skeligheder i nogle retssystemer at kriminalisere passiv adfærd, og at det også var
vanskeligt at formulere en hensigtsmæssig bestemmelse om ”at blive rekrutteret
til terrorisme”, som indeholdt en tilstrækkelig aktiv adfærd. Man valgte derfor at
kriminalisere adfærd nært beslægtet med ”at blive rekrutteret til terrorisme”,
nemlig deltagelse i en sammenslutning eller gruppe med henblik på terrorisme.
Det fremgår i den forbindelse yderligere af den forklarende rapport pkt. 33, at
deltagelsen i sammenslutningens eller gruppens aktiviteter skal være med henblik
på at bidrage til, at sammenslutningen eller gruppen begår en eller flere terror-
handlinger, eller med henblik på at begå en eller flere terrorhandlinger på sam-
menslutningens eller gruppens vegne. Artikel 2 kræver ikke kriminalisering af
passivt medlemskab af en terrororganisation eller af medlemskab af en inaktiv
terrororganisation.
Artikel 3
angår at modtage terrortræning forstået som at modtage instruktion,
herunder at opnå viden eller praktiske færdigheder, fra en anden om fremstilling
eller brug af sprængstoffer, skydevåben eller andre våben eller giftige eller ska-
delige stoffer eller i andre specifikke metoder eller teknikker med henblik på at
udføre eller bidrage til at begå en terrorhandling.
Det fremgår af den forklarende rapport pkt. 40, at terrortræning kan ske ved at
være til stede eksempelvis i en træningslejr eller gennem elektroniske medier,
herunder gennem internettet. Artikel 3 kræver dog ikke kriminalisering af det
blotte besøg af hjemmesider eller den blotte modtagelse af oplysninger, som kan
benyttes til terrortræning. For at være omfattet af artikel 3 skal gerningsmanden
normalt tage aktivt del i træningen. Et eksempel herpå ville være deltagelse i in-
teraktive træningssessioner gennem internettet.
Artikel 4
angår at rejse til en stat, hvor den rejsende ikke er statsborger eller har
bopæl, med henblik på at begå, bidrage til eller deltage i en terrorhandling eller at
yde eller modtage terrortræning. Kriminaliseringsforpligtelsen gælder rejser, der
206
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
sker
fra
den pågældende kontraherende stats territorium (uanset den rejsendes
statsborgerskab), og rejser, der foretages
af
en person, der er statsborger i den på-
gældende kontraherende stat (uanset afrejsestat). Ved kriminaliseringen kan en
kontraherende stat fastsætte betingelser krævet af og i overensstemmelse med si-
ne forfatningsmæssige principper. Endvidere skal forsøg på at foretage en sådan
rejse kriminaliseres i overensstemmelse med national ret.
Ydelse af terrortræning defineres nærmere i artikel 7 i konventionen, og modta-
gelse af terrortræning er defineret i artikel 3 i tillægsprotokollen.
Det fremgår af den forklarende rapport pkt. 43, at artikel 4 har til formål at give
den juridiske ramme for at lette gennemførelsen på det europæiske regionale ni-
veau af medlemsstaternes forpligtelser efter pkt. 6, litra a, i FN’s Sikkerhedsråds
resolution nr. 2178 (2014).
Det fremgår endvidere af den forklarende rapport pkt. 51 og 53, at pkt. 6, litra a,
efter de forhandlendes opfattelse ikke forpligter til at kriminalisere rejser til ud-
landet med terrorformål som et selvstændigt delikt og ikke er til hinder for, at en
stat i sin nationale lovgivning behandler denne aktivitet som en forberedende
handling til en terrorhandling eller som forsøg på at begå en terrorhandling. En
kontraherende stat kan desuden vælge at opfylde pligten til at kriminalisere for-
søg på at rejse til udlandet med terrorformål efter eksisterende bestemmelser som
en forberedelseshandling eller som forsøg på hovedterrorhandlingen.
Artikel 5
angår finansiering af rejser til udlandet med terrorformål forstået som
direkte eller indirekte på en hvilken som helt måde at yde eller indsamle midler,
som helt eller delvis giver en person mulighed for at rejse til udlandet med terror-
formål som defineret i artikel 4, med viden om, at midlerne helt eller delvis skal
benyttes til dette formål.
Det fremgår af den forklarende rapport pkt. 55, at ordlyden af artikel 5 er baseret
på ordlyden af artikel 6, litra b, i FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014),
og artikel 2, stk. 1, i FN’s terrorfinansieringskonvention fra 1999.
207
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Endvidere fremgår det af den forklarende rapport pkt. 58, at forbrydelsen i artikel
5 kan kriminaliseres som en forberedelseshandling eller som medvirken til ho-
vedforbrydelsen.
Artikel 6
angår at organisere eller på anden måde fremme rejser til udlandet med
terrorformål som defineret i artikel 4 med viden om, at bistanden gives med hen-
blik på terrorisme.
Det fremgår af den forklarende rapport pkt. 60, at ordlyden af artikel 6 er baseret
på artikel 6, litra c, i FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014). ”Organise-
re” omfatter forskellige handlinger med forbindelse til den praktiske tilrettelæg-
gelse af rejsen, såsom køb af billetter og planlægning af rejseruter. ”Fremme”
dækker andre handlinger, hvorved den rejsende bistås med at nå sit bestemmel-
sessted, eksempelvis bistand til ulovlig grænsepassage.
Endvidere fremgår det af den forklarende rapport pkt. 61, at forbrydelsen i artikel
6 kan kriminaliseres som en forberedelseshandling eller som medvirken til ho-
vedforbrydelsen.
Artikel 7
fastsætter, at med forbehold af konventionens artikel 3, stk. 2, litra a,
skal hver kontraherende stat i overensstemmelse med national ret og eksisterende
internationale forpligtelser træffe sådanne foranstaltninger, som måtte være nød-
vendige, for at styrke rettidig udveksling af alle relevante tilgængelige oplysnin-
ger vedrørende personer, der rejser til udlandet med terrorformål som defineret i
artikel 4. Med henblik herpå skal hver kontraherende stat udpege et døgnåbent
kontaktpunkt, som kan være et eksisterende kontaktpunkt.
Det fremgår af den forklarende rapport pkt. 63, at artikel 7 er baseret på pkt. 3 i
FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014).
Endvidere fremgår det af den forklarende rapport pkt. 64, at de døgnåbne kon-
taktpunkter alene er med henblik på udveksling af politimæssige oplysninger
mellem kontraherende stater vedrørende personer, som mistænkes for at være
rejst til udlandet med terrorformål som defineret i artikel 4. Kontaktpunkterne er
ikke med henblik på fremsendelse af retsanmodninger, som i stedet reguleres af
konventionens artikel 17, 19 og 22.
208
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Artikel 8
fastsætter, at gennemførelsen af tillægsprotokollen, herunder fastsættel-
se, gennemførelse og anvendelse af kriminaliseringen i artikel 2-6, sker med re-
spekt af menneskeretlige forpligtelser, særligt retten til bevægelsesfrihed, yt-
ringsfrihed, foreningsfrihed og religionsfrihed. Fastsættelse, gennemførelse og
anvendelse af kriminaliseringen i artikel 2-6 er desuden underlagt proportionali-
tetsprincippet.
Artikel 9
angår forholdet mellem konventionen og tillægsprotokollen og fastsæt-
ter, at ord og udtryk anvendt i tillægsprotokollen skal fortolkes i konventionens
mening, og at konventionens bestemmelser med undtagelse af artikel 9 finder til-
svarende anvendelse. Konventionens artikel 9 angår forsøg og medvirken, og da
denne bestemmelse ikke finder anvendelse, er der generelt ikke pligt til at krimi-
nalisere forsøg og medvirken i forhold til forbrydelserne i tillægsprotokollens ar-
tikel 2-6. Dog bestemmer artikel 4 som tidligere nævnt, at forsøg på at rejse til
udlandet med terrorformål skal være kriminaliseret.
8.2. Straffelovrådets overvejelser
Tillægsprotokollens kernebestemmelser er artikel 2-6, som forpligter de kontra-
herende stater til at kriminalisere nærmere beskrevne handlinger, idet artikel 2
angår at blive rekrutteret til terrorisme, artikel 3 at modtage terrortræning, artikel
4 at rejse til udlandet med terrorformål, artikel 5 at finansiere rejser til udlandet
med terrorformål og artikel 6 i øvrigt at fremme rejser til udlandet med terror-
formål.
Artikel 4-6 har til formål at gennemføre pkt. 6 i FN’s Sikkerhedsråds resolution
nr. 2178 (2014).
Straffelovrådet har ovenfor i afsnit 7.4 overvejet, om pkt. 6 i resolution nr. 2178
giver anledning til at ændringer i de danske strafbestemmelser om terrorisme mv.
Rådets konklusion er, at dansk ret lever op til de krav til kriminalisering af rejser,
som resolution nr. 2178 stiller, og at resolutionen ikke giver anledning til at fore-
slå ændringer i straffelovens bestemmelser om terrorisme mv.
209
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Denne konklusion gælder også i forhold til artikel 4-6 i tillægsprotokollen til Eu-
roparådets konvention om forebyggelse af terrorisme. Det er således Straffelov-
rådets opfattelse, at dansk ret opfylder de krav om kriminalisering, som fremgår
af artikel 4-6, og at disse bestemmelser ikke giver anledning til at foreslå ændrin-
ger i straffelovens bestemmelser om terrorisme mv.
Tillægsprotokollens artikel 2 om at blive rekrutteret til terrorisme er den ”passi-
ve” pendant til konventionens artikel 6 om den ”aktive” rekruttering til at begå
terrorhandlinger.
Tillægsprotokollens artikel 3 om at modtage terrortræning er tilsvarende den
”passive” pendant til konventionens artikel 7 om den ”aktive” terrortræning.
Ordene ”aktive” og ”passive” er sat i citationstegn, fordi de alene betegner to
personers respektive roller i relation til aktiviteterne ”rekruttering” og ”træning”
– der er én, der rekrutterer eller træner, og én, der bliver rekrutteret eller trænet.
Også den, der bliver rekrutteret eller trænet, vil imidlertid skulle foretage i det
mindste visse positive – aktive – handlinger for at falde ind under det, der er pligt
til at kriminalisere efter tillægsprotokollens artikel 2 og 3. For artikel 2’s ved-
kommende fremgår dette direkte af ordlyden, hvor kriminaliseringsforpligtelsen
angår ”deltagelse i aktiviteter”. Artikel 3 angår efter ordlyden ”modtagelse af
træning”, men det fremgår af den forklarende rapport, at den trænede for at være
omfattet af bestemmelsen normalt skal deltage aktivt i træningen, og som eksem-
pel nævnes deltagelse i interaktive træningssessioner gennem internettet.
Da Danmark i 2006 gennemførte bl.a. artikel 6 og 7 om kriminalisering af rekrut-
tering og træning til terrorisme i Europarådets konvention om forebyggelse af
terrorisme, valgte man – i overensstemmelse med Straffelovrådets forslag i be-
tænkning nr. 1474/2006 om det strafferetlige værn mod terrorisme – samtidig at
kriminalisere også den, som lader sig hverve eller træne til at begå terrorhandlin-
ger, jf. straffelovens § 114 c, stk. 3, og § 114 d, stk. 3.
Det er Straffelovrådets vurdering, at Danmark med disse bestemmelser i straffe-
lovens § 114 c, stk. 3, og § 114 d, stk. 3, allerede opfylder kriminaliseringskrave-
ne i tillægsprotokollens artikel 2 og 3.
210
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
På denne baggrund er det sammenfattende Straffelovrådets opfattelse, at dansk
ret lever op til de krav til kriminalisering, som tillægsprotokollen stiller, og at til-
lægsprotokollen ikke giver anledning til at foreslå ændringer i straffelovens be-
stemmelser om terrorisme mv.
9. Tilslutning til eller medlemskab af en terrororganisation
Straffelovens bestemmelser om terrorisme mv. indeholder ikke et særskilt forbud
mod at tilslutte sig eller være medlem af en terrororganisation, terrorbevægelse
eller terrorgruppe.
Straffelovrådet foreslog i betænkning nr. 1556/2015 bl.a. en kriminalisering af
den danske statsborger eller herboende udlænding, der ”er tilsluttet” en fjendtlig
væbnet styrke (forstået som en væbnet styrke for en part, der er i væbnet konflikt
med den danske stat). På grundlag af rådets forslag blev der ved lov nr. 1880 af
29. december 2015 indsat en ny bestemmelse i straffelovens § 101 a om dette.
Straffelovrådet har endvidere ovenfor i afsnit 3 og 4 som led i overvejelserne om
at styrke det strafferetlige værn mod danskeres og herboende udlændinges delta-
gelse i væbnede konflikter i udlandet bl.a. overvejet forskellige modeller for en
kriminalisering af sådanne personers tilslutning til en væbnet styrke i andre til-
fælde, end hvad der er omfattet af straffelovens § 101 a.
Straffelovrådet har på denne baggrund fundet behov for nærmere at overveje, om
disse forslag og overvejelser vedrørende tilslutning til væbnede styrker giver an-
ledning til at foreslå ændringer i lovgivningen med hensyn til spørgsmålet om at
tilslutte sig eller være medlem af en terrororganisation. Der er i den forbindelse
navnlig grund til at overveje, om det er velbegrundet, at den blotte tilslutning til
en væbnet styrke i givet fald kriminaliseres (i større eller mindre omfang), mens
den blotte tilslutning til eller medlemskab af en terrororganisation ikke er særskilt
kriminaliseret.
I det omfang en terrororganisation i sin helhed udgør en væbnet styrke, og i det
omfang en person tilslutter sig en væbnet styrke, som indgår i en terrororganisa-
211
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
tion, er der ikke nogen modsætning mellem, at tilslutning til en væbnet styrke
kriminaliseres i et nærmere bestemt omfang, og at tilslutning til en terrororgani-
sation ikke som sådan er særskilt kriminaliseret. I sådanne situationer vil en til-
slutning til den væbnede styrke være ensbetydende med en tilslutning til en ter-
rororganisation, og der vil kunne straffes, bl.a. i det omfang tilslutning til den
væbnede styrke er kriminaliseret.
I andre tilfælde er tilslutning til en væbnet styrke og tilslutning til en terrororga-
nisation ikke umiddelbart sammenlignelige. En tilslutning til en væbnet styrke
indebærer, at den pågældende enten faktisk er begyndt at varetage funktioner i
den væbnede styrke eller har aftalt at ville varetage funktioner i den væbnede
styrke. En tilslutning til en væbnet styrke – i den betydning, hvor dette begreb
anvendes i forslaget i betænkning nr. 1556/2015 og lovforslag nr. L 24 fremsat
den 7. oktober 2015 (og dermed i den nu gennemførte § 101 a) og i overvejelser-
ne i afsnit 3 og 4 ovenfor – kan således begrebsmæssigt ikke være et ”passivt
medlemskab”, et ”støttemedlemskab” eller en tilslutning alene med henblik på
moralsk støtte eller opbakning.
I de tilfælde, hvor en tilslutning til eller medlemskab af en terrororganisation går
ud over den blotte moralske støtte eller opbakning, der ligger i selve erklæringen
om tilslutning eller medlemskab, vil der i almindelighed være tale om at fremme
virksomheden for terrororganisationen på en sådan måde, at tilslutningen eller
medlemskabet vil kunne straffes efter straffelovens § 114 e. Lidt forenklet sagt
vil aktivt medlemskab af en terrororganisation (hvor medlemmet deltager i orga-
nisationens aktiviteter af den ene eller anden karakter) eller tilslutning med hen-
blik på et sådant aktivt virke i almindelighed kunne straffes efter straffelovens
§ 114 e, eventuelt som forsøg.
Derimod fremgår det udtrykkeligt af forarbejderne til straffelovens § 114 e, at
”rene sympatitilkendegivelser i forhold til terrororganisationer” ikke er omfattet
af bestemmelsen. Efter Straffelovrådets opfattelse må det også gælde en sympati-
tilkendegivelse, der sker ved efter aftale med en terrororganisation at erklære at
tilslutte sig eller indmelde sig i organisationen, men hvor tilslutningen eller ind-
meldelsen ikke har affødt eller af parterne er forudsat at afføde, at den pågælden-
de deltager aktivt i organisationens virke.
212
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Det fremgår af forarbejderne til straffelovens § 114 e, at straffriheden for rene
sympatitilkendegivelser i forhold til terrororganisationer – i modsætning til på-
skønnelse eller anerkendelse af konkrete terrorhandlinger, der efter omstændig-
hederne kan være omfattet af straffelovens § 136, stk. 2 – bl.a. skyldes hensynet
til ytringsfriheden.
Sammenfattende er der således den væsentlige forskel mellem at tilslutte sig en
væbnet styrke – herunder en væbnet styrke, der også er en terrororganisation, el-
ler som er en del af en terrororganisation – og at tilslutte sig en terrororganisation
uden at tilslutte sig en væbnet styrke, at tilslutning til en væbnet styrke – som be-
grebet anvendes i Straffelovrådets forslag og overvejelser og i forarbejderne til
straffelovens § 101 a – indebærer i det mindste en aftale om at ville varetage en
funktion i den væbnede styrke og dermed altid vil være udtryk for en ”aktiv” del-
tagelse (eller forsøg herpå). Der er dermed ikke nogen modsætning mellem for-
slag og overvejelser om kriminalisering af ”tilslutning” til en væbnet styrke i
denne forstand og en fortsat straffrihed for ”tilslutning” til en terrororganisation,
hvor tilslutningen ikke indebærer en aftale eller forudsætning om aktiv deltagelse
i organisationens virke. Ordet ”tilslutning” betyder ikke det samme i de to sam-
menhænge, og ”tilslutning” til en terrororganisation i den betydning af ordet ”til-
slutning”, som anvendes i Straffelovrådets forslag og overvejelser og i forarbej-
derne til straffelovens § 101 a, vil i almindelighed kunne straffes som fremme af
terrororganisationens virksomhed, jf. straffelovens § 114 e, eller forsøg herpå.
Bl.a. under hensyn til det, der er anført ovenfor om ytringsfriheden, finder Straf-
felovrådet heller ikke i øvrigt grundlag for at foreslå en nykriminalisering af til-
slutning til eller medlemskab af en terrororganisation i tilfælde, hvor tilslutningen
eller medlemskabet alene udtrykker moralsk støtte eller sympati for terrororgani-
sationen og dermed med sprogbrugen i forarbejderne til § 114 e udgør en ”ren
sympatitilkendegivelse”.
Straffelovrådet understreger, at det er strafbart offentligt at give udtryk for til-
fredshed med en begået terrorhandling, jf. straffelovens § 136, stk. 2. Det er også
strafbart at yde økonomisk støtte til en terrororganisation, jf. straffelovens
§ 114 b, herunder i form af ”kontingentbetaling”. Endvidere vil f.eks. udbredelse
af terrororganisationens budskaber, herunder videreformidling af propagandama-
teriale, efter omstændighederne kunne straffes som fremme af terrororganisatio-
213
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
nens virksomhed, jf. straffelovens § 114 e. Det princip om ytringsfrihed, som er
fastsat i grundlovens § 77 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions
artikel 10, begrænser dog mulighederne for at straffe eksempelvis afbalanceret
nyhedsformidling vedrørende en terrororganisations handlinger og budskaber.
Hvis der ikke er tale om uafhængig og upartisk journalistisk virksomhed, er der
derimod ikke noget til hinder for at straffe den, der er ansvarlig for eksempelvis
tv-udsendelser, der fungerer som talerør for en terrororganisation. Straffesagen
mod ROJ TV (UfR 2014.1540 H) er et eksempel herpå.
Et ”passivt medlem” af en terrororganisation vil således eksempelvis ikke straf-
frit offentligt kunne give udtryk for tilfredshed med terrorhandlinger, som orga-
nisationen har begået, vil ikke kunne betale kontingent til terrororganisationen,
vil ikke kunne opfordre andre til at tilslutte sig terrororganisationen og vil ikke –
med forbehold for afbalanceret nyhedsformidling – kunne udbrede terrororgani-
sationens budskaber til andre. Det, der ikke i sig selv er strafbart, er således alene
forhold som at erklære sig som medlem af en terrororganisation og at erklære sin
sympati med terrororganisationen og dens mål. Et ”passivt medlem” vil altså
f.eks. på sociale medier i udgangspunktet kunne føre sig frem som ”medlem” af
terrororganisationen, herunder ved anvendelse af tøj, emblemer, flag mv., som
leder tanken hen på terrororganisationen, og vil også i generelle vendinger kunne
udtale sig positivt om terrororganisationen og dens mål, idet dette ikke i sig selv
går ud over de ”rene sympatitilkendegivelser”, som er og i lyset af ytringsfrihe-
den fortsat bør være straffri. Så snart udtalelser, billeder, videoer mv., set i deres
helhed og sammenhæng, må forstås som en opfordring til andre om at tilslutte sig
eller i øvrigt støtte terrororganisationen eller – når det sker offentligt – som ud-
tryk for tilfredshed med en begået terrorhandling, vil den pågældende imidlertid
kunne straffes.
Straffelovrådet samlede konklusion er på den baggrund, at der reelt ikke er noget
rum for en mulig yderligere kriminalisering mellem på den ene side de rene sym-
patitilkendegivelser (der fortsat bør være straffri) og på den anden side i øvrigt at
fremme en terrororganisations virksomhed (der allerede er kriminaliseret).
Straffelovrådet bemærker yderligere, at en overtrædelse af det forbud mod til-
slutning til en fjendtlig væbnet styrke, som er fastsat ved straffelovens § 101 a,
efter omstændighederne vil kunne være fuldbyrdet på et tidligere tidspunkt, end
214
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
en overtrædelse af straffelovens § 114 e. En overtrædelse af forbuddet mod at til-
slutte sig en fjendtlig væbnet styrke vil således efter omstændighederne kunne
være fuldbyrdet på det tidspunkt, hvor der er indgået aftale om, at en person skal
fungere i den væbnede styrke, mens en fuldbyrdet overtrædelse af straffelovens
§ 114 e i almindelighed vil kræve yderligere handlinger (til fremme af terroror-
ganisationens virksomhed) end en aftale om, at en person på et fremtidigt tids-
punkt skal fungere i terrororganisationen.
Der vil i de beskrevne tilfælde i givet fald under alle omstændigheder kunne
straffes for forsøg, og den eneste afgørende virkning af, at fuldbyrdelsestidspunkt
kan være forskelligt, er dermed muligheden for tilbagetræden fra forsøg, jf. straf-
felovens § 22. Hvis der indgås aftale om, at en person skal fungere i en fjendtlig
væbnet styrke, som også er en terrororganisation eller en del heraf, og den på-
gældende derefter frivilligt afstår fra at fungere i den fjendtlige væbnede styrke,
før den pågældende har foretaget sig noget for at fremme terrororganisationens
virksomhed, vil den pågældende ikke kunne straffes for forsøg på overtrædelse af
straffelovens § 114 e. I et sådant tilfælde vil den pågældende derimod efter straf-
felovens § 101 a kunne straffes for at være tilsluttet den fjendtlige væbnede styr-
ke i perioden fra aftalen herom frem til det tidspunkt, hvor den pågældende opgi-
ver sin tilslutning.
Straffelovrådet har på denne baggrund overvejet, om der er grund til at ændre
straffelovens § 114 e, således at fuldbyrdelsestidspunktet fremrykkes til at være
på linje med det foreslåede forbud mod at tilslutte sig en fjendtlig væbnet styrke.
Dette ville kunne gøres ved at tilføje følgende til straffelovens § 114 e: ”, eller
som med henblik herpå tilslutter sig en sådan gruppe eller sammenslutning”.
Straffelovrådet har imidlertid ikke fundet grundlag for at foreslå en sådan æn-
dring. Straffelovens § 114 e er en generel bestemmelse om at fremme virksom-
heden for terrorister og terrorgrupper, som dermed angår mange andre aktiviteter
end at fungere i en væbnet styrke, og straffelovens § 114 e angår også terrororga-
nisationer, der ikke er en væbnet styrke eller en del heraf. I modsætning hertil er
forbuddet i straffelovens § 101 a mod at tilslutte sig en fjendtlig væbnet styrke
specifikt rettet mod det forræderi mod Danmark, det er at tilslutte sig en væbnet
styrke for en part, der aktuelt er i væbnet konflikt mod Danmark, herunder parter,
der ikke er terrororganisationer. Bestemmelserne kan overlappe, når en væbnet
215
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
styrke, som samtidig er en terrororganisation eller en del heraf, er i væbnet kon-
flikt mod Danmark, men selv i sådanne tilfælde giver det efter Straffelovrådets
opfattelse ikke problemer, at fuldbyrdelsestidspunktet efter bestemmelserne efter
omstændighederne kan være forskelligt. Som nævnt har det kun afgørende be-
tydning i tilfælde af tilbagetræden fra forsøg, og helt konkret vil den praktiske
konsekvens i givet fald være, at en person eventuelt kan dømmes for tilslutning
til en fjendtlig væbnet styrke, jf. straffelovens § 101 a, men ikke for at have for-
søgt at fremme virksomheden for en terrororganisation, jf. straffelovens § 114 e.
Dette er i overensstemmelse med de hensyn, der begrunder de pågældende be-
stemmelsers udformning, herunder med hensyn til fuldbyrdelsestidspunktet, og
en ændring af straffelovens § 114 e som beskrevet ovenfor ville generelt – dvs.
også i andre tilfælde end tilslutning til en væbnet styrke – udelukke strafophør
som følge af frivillig tilbagetræden af forsøg, efter at der var indgået aftale om
tilslutning til en terrorgruppe med henblik på at fremme dens virksomhed.
10. Modtagelse af midler fra terrororganisationer
Straffelovrådet skal efter kommissoriet vurdere, om de gældende regler i straffe-
loven i tilstrækkelig grad kan modvirke, at foreninger og organisationer mv., der
driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginstitutioner, helt eller delvis fi-
nansieres af bidrag fra terrororganisationer. Rådet skal i den forbindelse tillige
overveje, om der er behov for at kriminalisere modtagelse fra en terrororganisati-
on af normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.
Om baggrunden herfor fremgår følgende af kommissoriet:
”Som led i debatten om det danske samfunds værn mod radikalisering og terro-
risme har der endvidere været rejst spørgsmål om terrororganisationers finansie-
ring af virksomhed, der i sig selv er lovlig, eksempelvis hospitaler, moskeer, sko-
ler og daginstitutioner.
Modtagelse af økonomisk støtte fra en terrororganisation til i sig selv lovlige for-
mål er ikke særskilt kriminaliseret i dansk ret.
Efter straffelovens § 290 om hæleri er det imidlertid bl.a. strafbart uberettiget at
modtage eller skaffe sig eller andre del i udbytte, der er opnået ved en strafbar
lovovertrædelse. Straf kan dog ikke pålægges den, som modtager udbytte til sæd-
216
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
vanligt underhold fra familiemedlemmer eller samlever, eller den, der modtager
udbytte som normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjene-
ster. Strafferammen er bøde eller fængsel indtil 1 år og 6 måneder, og straffen kan
stige til fængsel i 6 år, når hæleriet er af særlig grov beskaffenhed.
Modtagelse af donationer eller tilskud fra en terrororganisation vil derfor kunne
straffes, i det omfang midlerne er opnået ved en strafbar lovovertrædelse. Dette
gælder i forhold til alle strafbare lovovertrædelser, herunder f.eks. afpresning, rø-
veri, salg af euforiserende stoffer, menneskehandel, menneskesmugling og rufferi.
I praksis vil det efter omstændighederne kunne være vanskeligt under en straffe-
sag at bevise, at en person, der har modtaget en donation eller et tilskud til byggeri
eller drift af f.eks. et hospital, en moske, en skole eller en daginstitution, havde
forsæt med hensyn til, at midlerne var opnået ved en strafbar lovovertrædelse.
Dette gælder, selv om forsætskravet bl.a. vil være opfyldt, når blot den pågælden-
de anså det for overvejende sandsynligt, at midlerne hidrørte fra kriminalitet. Det
indgår således ikke i forsætskravet, at den pågældende har nogen viden eller for-
modning med hensyn til arten, tiden og stedet for den pågældende kriminalitet.
Der er i lyset heraf behov for at få afklaret, om de gældende strafbestemmelser er
tilstrækkelige til at modvirke, at en terrororganisation finansierer byggeri eller
drift af i sig selv lovlige institutioner og organisationer, eksempelvis af social eller
religiøs art eller inden for sundheds- eller undervisningsområdet.
Det bør i den forbindelse tages i betragtning, at terrorfinansiering er strafbar og ef-
ter omstændighederne vil kunne udgøre en relevant førforbrydelse i forhold til hæ-
leri.
Der er endvidere behov for at få nærmere belyst, om der eventuelt er behov for til-
lige at kriminalisere modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for
sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.”
Straffelovrådet har i overensstemmelse hermed med udgangspunkt i de gældende
regler (afsnit 10.1) og tidligere overvejelser (afsnit 10.2) navnlig overvejet beho-
vet og mulighederne for en særskilt kriminalisering af at modtage donationer mv.
fra terrororganisationer (afsnit 10.3). Straffelovrådet har endvidere overvejet
spørgsmålet om, hvorvidt der eventuelt er behov for tillige at kriminalisere mod-
tagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for sædvanlige forbrugsva-
rer, brugsting eller tjenester (afsnit 10.4), samt spørgsmålet om almindelig sam-
handel med en terrororganisation (afsnit 10.5).
217
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
10.1. Gældende ret
Efter straffelovens § 290, stk. 1, straffes for hæleri med bøde eller fængsel indtil
1 år og 6 måneder den, som uberettiget modtager eller skaffer sig eller andre del i
udbytte, der er opnået ved en strafbar lovovertrædelse, og den, der uberettiget
ved at skjule, opbevare, transportere, hjælpe til afhændelse eller på lignende må-
de efterfølgende virker til at sikre en anden udbyttet af en strafbar lovovertrædel-
se.
Efter § 290, stk. 3, omfatter bestemmelsen dog ikke den, som modtager udbytte
til sædvanligt underhold fra familiemedlemmer eller samlever, eller den, der
modtager udbytte som normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugsting
eller tjenester.
Efter § 290, stk. 2, kan straffen stige til fængsel i 6 år, når hæleriet er af særligt
grov beskaffenhed navnlig på grund af forbrydelsens erhvervsmæssige eller pro-
fessionelle karakter eller som følge af den opnåede eller tilsigtede vinding, eller
når et større antal forbrydelser er begået.
Af forarbejderne fremgår navnlig følgende om, hvad der skal forstås ved ”udbyt-
te” af en lovovertrædelse (pkt. 2.3.2 i de almindelige bemærkninger til lovforslag
nr. L 194 fremsat den 21. marts 2001, Folketingstidende 2000-2001, tillæg A,
side 5696-5997):
”reguleringen bør omfatte det identificerbare, direkte udbytte ved kriminalitet,
herunder identificerbare surrogater og identificerbare frugter f.eks. renter af dette
udbytte. Kravet om et identificerbart udbytte vil typisk betyde, at der ikke kan
dømmes for efterfølgende medvirken, hvis udbyttet består af en besparelse (som
tilfældet f.eks. er ved visse former for miljøkriminalitet). (…)
Udbyttebegrebet i den foreslåede bestemmelse omfatter ikke information, der
ikke er knyttet til et fysisk medie, herunder f.eks. erhvervshemmeligheder og pin-
koder til telefoner (såkaldte »calling cards«). I det omfang denne form for »udbyt-
te« skal omfattes af hælerilignende regler, må det (…) ske ved særskilt lovregule-
ring, således som det allerede er tilfældet på visse områder. Som eksempel kan
nævnes straffelovens § 264 c om strafansvar for den, der skaffer sig eller uberetti-
get udnytter oplysninger, der er fremkommet ved overtrædelse af straffelovens §§
263-264 a om fredskrænkelser.
Om udbyttebegrebet henvise[s] endvidere til lov nr. 367 af 18. maj 1994 om
ændring af straffeloven og lov om udgifterne i strafferetsplejen (Hæleri med hen-
syn til indsmugling af særlig grov karakter og afsoningsomkostninger m.v.). I de
218
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
almindelige bemærkninger til lovforslaget (L 187 af 27. januar 1994), jf. Folke-
tingstidende 1993-94, tillæg A, sp. 6345-6346, anføres det, at genstanden for hæ-
leriet »vindingen«, »udbyttet« eller »tingen« kan være penge, der stammer fra en
af de nævnte berigelsesforbrydelser. Forudsætningen for, at strafansvar for hæleri
kan komme på tale, er imidlertid, at pengeudbyttet kan identificeres som hidrø-
rende fra førforbrydelsen. Såfremt dette er tilfældet, vil et hæleriansvar i princip-
pet også kunne gøres gældende i tilfælde, hvor det direkte udbytte har været gen-
stand for videreomsætning, forudsat at pengene fortsat kan identificeres som hid-
rørende fra den oprindelige berigelsesforbrydelse. Genstanden for hæleriet er i de
typiske tilfælde fysiske genstande, der i reglen uden besvær lader sig identificere,
f.eks. sølvtøj, cigaretter, checkblanketter, bankbøger mv.
Selv om rede penge antageligt også kan være genstand for hæleri, spiller det en
afgørende rolle for hæleriansvar med hensyn til rede penge, at der ved omsætning
af penge gælder en særlig vidtgående ekstinktionsregel (dvs. en regel om bortfald
af den hidtil berettigedes rettigheder). Har erhververen således i kraft af formue-
retlige regler eller principper vundet ret til en pengesum, idet den pågældende ved
erhvervelsen var i god tro om pengeudbyttets herkomst, vil der ikke efterfølgende
kunne gøres et hæleriansvar gældende. Hæleriansvar er også udelukket, selv om
erhververen først omsætter pengene efter senere at være blevet klar over deres
ulovlige herkomst. Det skyldes, at der efter ekstinktionen ikke længere er tale om
en uretmæssig besiddelse af pengene.”
10.2. Tidligere overvejelser
Spørgsmålet om kriminalisering af modtagelse af midler fra terrororganisationer
har tidligere været overvejet i forbindelse med antiterrorpakke II fra 2006. Af
Straffelovrådets betænkning nr. 1474/2006 om det strafferetlige værn mod terro-
risme fremgår herom navnlig følgende (side 50-51):
”Det er ikke i sig selv strafbart at modtage penge fra en terrororganisation.
Modtagelse af midler fra en terrororganisation kan dog være strafbar i tilfælde,
hvor modtagelsen sker med henblik på at yde en modydelse, hvorved gernings-
manden medvirker til at fremme virksomheden for en terrororganisation m.v. I så-
danne tilfælde kan der straffes for overtrædelse af den gældende straffelovs
§ 114 b (eller § 114 e i rådets lovudkast), jf. straffelovens § 21.
Det vil endvidere efter omstændighederne være strafbart, hvis modtagelsen har
karakter af hæleri, f.eks. hvis man uberettiget modtager eller skaffer sig eller an-
dre del i udbytte, der er opnået ved en strafbar lovovertrædelse.
Der er efter Straffelovrådets opfattelse ikke grundlag for at foreslå yderligere
kriminalisering, f.eks. i tilfælde, hvor en gruppe eller sammenslutning, der begår
eller har til hensigt at begå terrorhandlinger, anvender lovligt tilvejebragte midler,
f.eks. lønindkomst eller indkomst hidrørende fra lovlig erhvervsvirksomhed, til at
støtte lovlige aktiviteter, f.eks. i form af humanitært arbejde forestået af Røde
Kors. Straffelovrådet finder derfor ikke, at der er grundlag for at foreslå lovæn-
dringer på dette område.”
219
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Justitsministeriet tilsluttede sig denne opfattelse, og det lovforslag, der blev
fremsat på grundlag af Straffelovrådets betænkning, indeholdt således ikke særli-
ge bestemmelser om modtagelse af midler fra terrororganisationer (jf. pkt. 2.5.3 i
de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 217 fremsat den 31. marts 2006,
Folketingstidende 2005-2006, tillæg A, side 7172).
10.3. Modtagelse af donationer fra terrororganisationer
10.3.1.
Straffelovrådet skal som nævnt ifølge kommissoriet vurdere, om de gæl-
dende regler i straffeloven i tilstrækkelig grad kan modvirke, at foreninger og or-
ganisationer mv., der driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginstitutio-
ner, helt eller delvis finansieres af bidrag fra terrororganisationer.
Straffelovrådet forstår i denne sammenhæng ”terrororganisationer” som grupper
og sammenslutninger, der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger
(straffelovens § 114) eller terrorlignende handlinger (§ 114 a).
Overvejelserne angår tilfælde, hvor en sådan terrororganisation bidrager til en
anden organisations anlæg eller drift af f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller
daginstitutioner. Overvejelserne angår således ikke tilfælde, hvor det reelt er ter-
rororganisationen selv, der driver den pågældende institution. Straffelovrådet har
fået oplyst, at PET har oplysninger, der indikerer, at ”omvendt terrorfinansiering”
kan forekomme, men at oplysningerne ikke indikerer, at det skulle forekomme i
større omfang i Danmark.
Modtagelse af sådanne bidrag vil kunne straffes som hæleri (straffelovens § 290),
hvis de stammer fra udbytte af lovovertrædelser, og modtageren har forsæt med
hensyn hertil. Det er tilstrækkeligt, at det kan bevises,
at
bidragene stammer fra
udbytte af lovovertrædelser (og at modtageren har forsæt med hensyn hertil). Det
kræves ikke, at art, tid og sted for lovovertrædelserne kan bevises. Hæleribe-
stemmelsen gælder også med hensyn til udbytte af lovovertrædelser begået i ud-
landet, og der kan straffes for hæleri, uanset om strafansvaret for den forudgåen-
de lovovertrædelse (førforbrydelsen) er forældet, og uanset om førforbrydelsen er
undergivet dansk straffemyndighed.
220
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
En organisation, der modtager økonomisk støtte fra en terrororganisation, kan på
denne baggrund straffes for hæleri, hvis det kan bevises, at den ydede støtte hid-
rører fra udbytte af en eller flere lovovertrædelser, og at modtageren har forsæt
med hensyn hertil.
Det er efter straffelovens § 114 b strafbart at yde økonomisk støtte til en person,
gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlin-
ger (§ 114) eller terrorlignende handlinger (§ 114 a).
Spørgsmålet er imidlertid, om en sådan økonomisk støtte, som modtages af en
terrororganisation, kan siges at være udbytte af en lovovertrædelse i straffelovens
§ 290’s forstand med den virkning, at en senere modtager af midlerne kan straf-
fes for hæleri. Det er betalingen af støtte, der er kriminaliseret efter § 114 b, ikke
terrororganisationens modtagelse heraf. I UfR 2009.1453 H, som angik forsøg på
terrorfinansiering, blev de indsamlede midler konfiskeret i medfør af straffelo-
vens § 75, stk. 2, om bl.a. genstande, der har været bestemt til at bruges ved en
strafbar handling. Da der var tale om forsøg, hvor midlerne endnu ikke var over-
draget til de pågældende terrororganisationer, er dommen dog ikke direkte rele-
vant for spørgsmålet, om midler modtaget af en terrororganisation i strid med
straffelovens § 114 b ville kunne konfiskeres efter § 75, stk. 1, om udbyttekonfi-
skation.
En terrororganisation vil ud over sine terroraktiviteter kunne have andre aktivite-
ter, som i sig selv er lovlige. Dette har efter gældende dansk ret ikke betydning
for strafbarheden af økonomisk støtte til en terrororganisation. Kriminaliseringen
efter straffelovens § 114 b omfatter enhver økonomisk støtte til en terrororganisa-
tion, herunder støtte der er øremærket til humanitære formål.
En terrororganisations besiddelse af økonomiske midler til brug for lovlige akti-
viteter, eksempelvis humanitært arbejde, vil som udgangspunkt være lovlig. Pen-
ge, som må befrygtes at ville blive brugt ved en strafbar handling, kan konfiske-
res efter straffelovens § 77 a, for så vidt det må anses for påkrævet for at fore-
bygge den strafbare handling. Penge i en terrororganisations besiddelse vil der-
med eksempelvis kunne konfiskeres, hvis de må befrygtes at blive brugt til en
terrorhandling, men ikke hvis pengene skal anvendes eksempelvis til humanitært
arbejde.
221
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
10.3.2.
Det følger af det anførte, at en terrororganisation lovligt kan være i besid-
delse af økonomiske midler og også lovligt vil kunne yde støtte til i sig selv lov-
lige formål, herunder eksempelvis anlæg og drift af hospitaler, moskeer, skoler
og daginstitutioner. Endvidere vil der kunne tænkes tilfælde, hvor der modtages
støtte til sådanne formål fra en terrororganisation, hvor midlerne stammer fra
kriminalitet og der derfor er tale om hæleri, men hvor modtageren som følge af
manglende forsæt ikke kan straffes.
Det må antages, at i det omfang en terrororganisation donerer midler til civilsam-
fundet, eksempelvis i form af støtte til undervisnings- eller sundhedsformål, vil
det generelt være for at opnå sympati for sit virke og herunder om muligt også
søge at legitimere, at organisationen begår eller har til hensigt at begå terrorhand-
linger. Endvidere vil sådanne donationer kunne tjene til at udbrede organisatio-
nens ideologi, herunder med hensyn til at bruge terror som middel til at arbejde
for organisationens mål. Terrororganisationer, som henviser til religion som en
del af begrundelsen for deres virke, vil også kunne udbrede deres (militante) reli-
giøse opfattelse gennem donationer til religiøse formål, herunder støtte til bygge-
ri og drift af eksempelvis moskeer.
Det er Straffelovrådets vurdering, at den, der medvirker til, at terrororganisatio-
nen
giver
sådanne donationer, i relevant omfang vil kunne straffes for at fremme
virksomheden for en gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt
at begå terrorhandlinger, jf. straffelovens § 114 e.
Det er samtidig Straffelovrådets vurdering, at den, der
modtager
sådanne donati-
oner fra en terrororganisation, efter gældende ret derimod ikke vil kunne straffes
for selve modtagelsen af donationen, medmindre der beviseligt er tale om midler,
der stammer fra kriminalitet.
For efter gældende ret at kunne straffes i forbindelse med modtagelse af midler
fra en terrororganisation, hvis midlerne ikke beviseligt stammer fra kriminalitet,
vil modtageren skulle foretage sig noget yderligere ud over blot det at modtage
midlerne og anvende dem til et i øvrigt lovligt formål. Straf vil navnlig kunne
komme på tale, hvis modtageren – eventuelt foranlediget af donationen – foreta-
ger sig noget, der fremmer terrororganisationens virksomhed, jf. straffelovens
222
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
§ 114 e. Som eksempel kan nævnes propagandavirksomhed, jf. herved UfR
2014.1540 H om ROJ TV.
Efter Straffelovrådets opfattelse taler hensynet til at modvirke, at terrororganisa-
tioner gennem donationer til civilsamfundet kan opnå sympati, legitimitet og ind-
flydelse eller påvirkningsmulighed, for, at også den blotte modtagelse af donati-
oner fra terrororganisationer kriminaliseres. Dette gælder, selv om der efter det
oplyste ikke er indikationer på, at det aktuelt forekommer i større omfang i Dan-
mark.
Samtidig forekommer det, at ikke-statslige grupper, der begår eller har til hensigt
at begå terrorhandlinger, har en sådan bred forankring i et lokalområde, at den
civile lokalbefolkning er afhængig af den ikke-statslige gruppe med hensyn til
basale behov. Det er i nogle tilfælde en sådan ikke-statslig gruppe, der i væsent-
lig grad bidrager med eksempelvis fødevarer eller sundhedsydelser til lokalbe-
folkningen. Bidragene vil i nogle tilfælde blive kanaliseret gennem personer eller
organisationer, der ikke kan siges at være en del af terrororganisationen, eksem-
pelvis lokale myndigheder, ikke-statslige organisationer (ngo’er) eller personer
med traditionel autoritet i lokalområdet. Efter Straffelovrådets opfattelse taler
disse forhold imod en general kriminalisering af modtagelse af donationer fra ter-
rororganisationer.
10.3.3.
Straffelovrådet har på denne baggrund overvejet, om der på en hensigts-
mæssig måde kan gennemføres en kriminalisering af modtagelse af visse donati-
oner fra terrororganisationer, således at de potentielle negative virkninger heraf i
muligt omfang modvirkes, samtidig med at humanitær hjælp mv. til befolkningen
i områder af den karakter, som er beskrevet ovenfor, ikke besværliggøres.
Straffelovrådet finder, at det vil være meget vanskeligt i generelle udtryk i en
lovtekst at afgrænse områder, hvor donationer i givet fald skulle undtages fra en
generel kriminalisering af modtagelse af donationer fra terrororganisationer. Rå-
det lægger i den forbindelse navnlig vægt på, at en terrororganisations forankring
i et lokalområde kan være af meget forskellig karakter og også kan ændre sig på
kort tid. Det vil derfor være meget vanskeligt i en lovtekst at angive entydige kri-
terier for, hvornår en terrororganisations forankring i et lokalområde har en sådan
karakter, at modtagelse af donationer fra organisationen ikke kriminaliseres.
223
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Straffelovrådet finder, at en entydig afgrænsning derfor mest hensigtsmæssigt vil
kunne opnås ved at angive, at et forbud mod at modtage donationer fra terroror-
ganisationer skal gælde for bestemte geografiske områder, således at forbuddets
territoriale afgrænsning fremgår umiddelbart af lovteksten.
Ved vurderingen af, hvordan et sådant forbud mod at modtage donationer fra ter-
rororganisationer skal afgrænses geografisk, lægger Straffelovrådet vægt på, at
terrororganisationer til stadighed opstår og udvikler sig mange forskellige steder i
verden, og at problemstillingen med forholdet mellem donationer fra en terroror-
ganisation og lokalbefolkningens behov derfor potentielt også kan blive relevant
mange steder i verden. Rådet lægger samtidig vægt på, at en meget fragmenteret
opregning af lande, hvor et dansk forbud mod modtagelse af donationer fra ter-
rororganisationer skal gælde, internationalt vil kunne sende et uheldigt signal –
ikke mindst hvis opregningen kun omfatter vestlige eller vestligt orienterede lan-
de. Rådet lægger endvidere vægt på, at der indtil videre ikke eksisterer internati-
onale regler på området for modtagelse af donationer fra terrororganisationer.
Der findes internationale forpligtelser til at beslaglægge midler tilhørende nær-
mere opregnede terrororganisationer (hvilket hindrer, at de beslaglagte midler
anvendes til donationer), men ikke forpligtelser med hensyn til modtagne donati-
oner (hvad enten de stammer fra en terrororganisation, der ikke er medtaget på en
international sanktionsliste, eller fra en organisation på en sådan liste, som det er
lykkedes at unddrage midler fra beslaglæggelse).
Efter en samlet vurdering foreslår Straffelovrådet på denne baggrund, at et forbud
mod at modtage donationer fra en terrororganisation, begrænses til donationer til
brug her i landet (Danmark, Færøerne og Grønland). Straffelovrådet har overve-
jet at foreslå, at forbuddet også skulle omfatte donationer til brug i de øvrige nor-
diske lande og eventuelt tillige de øvrige EU-lande, men har ikke fundet tilstræk-
keligt grundlag herfor. Rådet lægger i den forbindelse bl.a. vægt på, at en sådan
territorial afgrænsning af forbuddet ikke hindrer en udlevering af en person, der
er pågrebet her i landet, til en anden stat med henblik på retsforfølgning for en
tilsvarende forbrydelse begået i udlandet.
224
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
For at undgå omgåelse bør det afgørende ikke være, om donationen som sådan
gives eller modtages her i landet. Det afgørende bør derimod være, om donatio-
nen gives til brug her i landet.
Straffelovrådet har overvejet, hvilke støtteformål kriminaliseringen bør ramme. I
lyset af det, der er anført i kommissoriet, og ud fra hensynet til at modvirke, at en
terrororganisation gennem donationen opnår sympati, legitimitet og indflydelse
eller påvirkningsmulighed, finder Straffelovrådet, at en kriminalisering bør om-
fatte donationer til brug for oprettelse eller drift af institutioner eller virksomhe-
der eller til lignende formål her i landet. Et forbud mod at modtage donationer fra
en terrororganisation bør omfatte alle samfundsmæssige sektorer, dvs. både pri-
vate og offentlige, erhvervsmæssige og ikke-erhvervsmæssige, herunder eksem-
pelvis institutioner og virksomheder af social, kulturel eller religiøs karakter eller
inden for sundhedsområdet, undervisningsområdet eller fritidslivet.
Straffelovrådet finder samtidig, at en kriminalisering derimod ikke bør udstræk-
kes til donationer til brug for enkeltpersoners almindelige underhold, eksempel-
vis i form af ”løn”, ”pension” eller ”understøttelse” til nuværende eller tidligere
medlemmer af terrororganisationen eller til disses pårørende. Rådet lægger her-
ved vægt på, at sådanne donationer generelt ikke kan forventes at være egnede til
at opnå sympati for terrororganisationen, endsige legitimere, at organisationen
begår terrorhandlinger, men måske snarere – som følge den kyniske og instru-
mentelle tilgang til at drive en terrororganisation, dette kan opfattes som – vil
kunne vække yderligere afsky for den pågældende terrororganisation. Rådet er
opmærksom på, at et løfte om økonomisk sikring af den nærmeste familie i til-
fælde af, at et medlem af terrororganisationen bliver pågrebet og fængslet eller
bliver dræbt i forbindelse med et terrorangreb, potentielt vil kunne styrke organi-
sationens rekruttering af medlemmer til at begå terrorangreb, herunder eventuelt
selvmordsangreb. Det ændrer imidlertid ved, at påvirkningsmuligheden er min-
dre ved sådanne donationer, og at de hensyn til at modvirke sympati, legitimitet,
indflydelse eller påvirkningsmulighed, som ligger bag den foreslåede kriminali-
sering, ikke gør sig gældende på samme måde.
10.3.4.
Med hensyn til den nærmere afgrænsning af et forbud mod modtagelse af
donationer lægger Straffelovrådet vægt på, at forbuddet på den ene side bør
225
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ramme donationer, som ud fra de hensyn, der er nævnt ovenfor, bør modvirkes,
og på den anden side bør afgrænses så klart som muligt.
Straffelovrådet foreslår, at forbuddet skal omfatte økonomisk støtte både i form
af penge og andre ydelser. Ikke-økonomisk støtte bør derimod ikke være omfat-
tet. Blandt andet for at undgå omgåelse bør forbuddet ud over vederlagsfri ydel-
ser også omfatte ydelser, hvor der betales vederlag, men hvor der er en væsentlig
forskel i værdien af ydelsen og vederlaget. Dette gælder både terrororganisatio-
nens køb af ydelser til overpris, og organisationens salg af ydelser til underpris,
men over- eller underprisen skal som nævnt være væsentlig.
Som nævnt finder Straffelovrådet, at forbuddet bør omfatte modtagelse af dona-
tioner fra grupper og sammenslutninger, der begår eller har til hensigt at begå ter-
rorhandlinger (straffelovens § 114) eller terrorlignende handlinger (§ 114 a). Det
vil dermed ikke omfatte enkeltpersoner, der begår eller har til hensigt at begå ter-
rorhandlinger.
Straffelovrådet er opmærksom på, at afgrænsningen til grupper og sammenslut-
ninger på giversiden giver en vis risiko for omgåelse ved at kanalisere donationer
gennem en enkeltperson. Efter rådets opfattelse er der imidlertid ikke her tale om
en yderligere omgåelsesmulighed i forhold til, at det under alle omstændigheder
– ikke mindst efter en indførelse af et forbud – må forventes, at donationer fra
terrororganisationer vil blive søgt holdt skjult for myndighederne. Ligesom en
terrororganisation vil kunne anvende en stråmand som mellemmand for at søge at
skjule, at donationen stammer fra en terrororganisation, vil terrororganisationen
kunne anvende en stråmand som mellemmand for at søge at give indtryk af, at
giveren af donationen er en enkeltperson, og at donationen allerede af den grund
falder uden for forbuddet. Det er således Straffelovrådets opfattelse, at afgræns-
ningen til grupper og sammenslutninger på giversiden ikke vil gøre håndhævel-
sen af forbuddet vanskeligere, end det under alle omstændigheder vil være.
Noget andet er, at afgrænsningen naturligvis er udtryk for en materiel begræns-
ning af forbuddet. Straffelovrådet har således ikke fundet grundlag at udstrække
et forbud mod modtagelse af donationer fra terrororganisationer til også at omfat-
te den enlige terrorist (”den ensomme ulv”), der ikke handler inden for rammerne
af en gruppe eller sammenslutning. Rådet lægger bl.a. vægt på, at formålet med
226
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
forbuddet som nævnt er at modvirke, at terrororganisationer opnår sympati, legi-
timitet og indflydelse eller påvirkningsmulighed. En enlig terrorist vil i praksis
næppe have mulighed eller interesse for på tilsvarende måde at opnå sympati, le-
gitimitet og indflydelse eller påvirkningsmulighed gennem donationer til civil-
samfundet, og under alle omstændigheder kan der ikke antages at være de samme
skadevirkninger forbundet med, at en enkeltperson måtte opnå sympati i visse
kredse, som hvis en organisation gør det. Rådet lægger endvidere vægt på, at hvis
en enlig terrorist donerer midler, der beviseligt stammer fra kriminalitet, vil mod-
tageren kunne straffes for hæleri. Hvis modtageren bistår terroristen med strafbar
virksomhed, herunder i givet fald at begå terrorhandlinger, vil modtageren endvi-
dere kunne straffes som medvirkende til den pågældende kriminalitet.
Ved anvendelsen af det foreslåede forbud er det de reelle forhold, der er afgøren-
de, ikke ad hvilke formelle kanaler en donation måtte blive givet. Det afgørende
er altså, om en gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at be-
gå terrorhandlinger eller terrorlignende handlinger, reelt har givet økonomisk
støtte til brug her i landet. Anvendelsen af mellemled mv. har ikke betydning for
strafbarheden, men vil i givet fald skulle håndteres bevismæssigt, da de reelle
forhold vil skulle bevises, for at modtageren kan straffes.
Det bemærkes, at der principielt ikke er noget til hinder for, at en terrororganisa-
tion A donerer et beløb til en organisation B (der forudsættes ikke at være en ter-
rororganisation), som derefter selvstændigt beslutter at donere et beløb til en or-
ganisation C. Det er et bevismæssigt spørgsmål, om organisationen B har ageret
så selvstændigt og uafhængigt af terrororganisationen, at der i eksemplet forelig-
ger en donation fra A til B, men ikke fra A til C, eller om B har ageret så uselv-
stændigt og efter aftale med eller ordre fra A, at der reelt er tale om en donation
fra A til C. Ud over eventuelle mere direkte beviser for, hvad der er aftalt mellem
A og B eller tilkendegivet mellem B og C (eksempelvis tilvejebragt gennem ran-
sagning og/eller aflytning), vil det i praksis bl.a. kunne have betydning, hvilken
tidsmæssig og eventuelt beløbsmæssig sammenhæng der er mellem A-B og B-C
transaktionerne, og om der er tale om et mønster. Betydningen af, om A har ydet
en donation til B eller C, er, at en donation fra A til B, indebærer, at B kan straf-
fes som modtager, mens en donation fra A til C indebærer, at C kan straffes som
modtager.
227
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Straffelovrådet har overvejet, om anvendelse af donationer fra terrororganisatio-
ner bør kriminaliseres ved siden af modtagelse af sådanne donationer. Dette ville
i praksis navnlig være relevant i tilfælde, hvor modtageren ikke på tidspunktet for
modtagelsen af donationen har forsæt med hensyn til, at donationen stammer fra
en terrororganisation, men efterfølgende får et sådant forsæt.
Straffelovrådet har imidlertid ikke fundet tilstrækkelig anledning til en sådan
yderligere kriminalisering, der bl.a. ville kunne give anledning til afgrænsnings-
vanskeligheder med hensyn til, hvornår en given donation – der f.eks. vil kunne
være indgået i et større budget og/eller være sammenblandet med andre midler –
kan siges at blive anvendt. Rådet lægger i den forbindelse også vægt på, at pro-
blemstillingen må antages i praksis at kunne håndteres på en hensigtsmæssig må-
de ved vurderingen af modtagerens forsæt på tidspunktet for modtagelsen af do-
nationen.
10.3.5.
Sammenfattende foreslår Straffelovrådet en ny, særskilt kriminalisering
af den, der fra en gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at
begå terrorhandlinger (straffelovens § 114) eller terrorlignende handlinger
(§ 114 a), modtager økonomisk støtte i form af penge eller andre ydelser til brug
for oprettelse eller drift af en institution eller virksomhed eller til lignende formål
her i landet. Det er uden betydning, hvordan de midler, terrororganisationen do-
nerer, er tilvejebragt, og den foreslåede kriminalisering omfatter således også til-
fælde, hvor midlerne hidrører fra lovlig virksomhed.
Straffelovrådet finder, at strafferammen for en sådan ny strafbestemmelse pas-
sende kan være fængsel indtil 6 år svarende til den gældende strafferamme for i
øvrigt at fremme virksomheden for en terrororganisation mv., jf. straffelovens
§ 114 e.
Straffelovrådet bemærker, at en sådan bestemmelse ikke fuldstændig vil kunne
forhindre, at en terrororganisation i det skjulte yder økonomisk støtte til f.eks.
hospitaler, moskeer, skoler og daginstitutioner her i landet. Straf for modtagelse
af støtte i strid med en sådan ny strafbestemmelse vil således forudsætte, at mod-
tageren beviseligt havde forsæt med hensyn til, at støtten blev givet af en gruppe
eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger eller
terrorlignende handlinger.
228
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
10.4. Terrororganisationers betaling af normalt vederlag for sædvanli-
ge forbrugsvarer mv.
Straffelovrådet skal ifølge kommissoriet overveje, om der er behov for at krimi-
nalisere modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for sædvanlige
forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.
På samme måde som med hensyn til overvejelserne om terrororganisationers fi-
nansiering af hospitaler, moskeer mv. forstår Straffelovrådet ”terrororganisatio-
ner” som grupper og sammenslutninger, der begår eller har til hensigt at begå ter-
rorhandlinger (straffelovens § 114) eller terrorlignende handlinger (§ 114 a).
Straffelovens § 114 e kriminaliserer allerede den, som fremmer virksomheden for
en sådan gruppe eller sammenslutning. Det fremgår af forarbejderne til bestem-
melsen, at den efter omstændighederne kan anvendes i tilfælde, hvor f.eks. en
professionel rådgiver yder rådgivningsbistand til en terrororganisation. Det må
antages, at bestemmelsen efter omstændighederne også kan anvendes på den, der
mod sædvanligt vederlag stiller eksempelvis lokaler eller transport- eller kom-
munikationsmidler til rådighed for en terrororganisation.
I forhold til den eksisterende kriminalisering angår overvejelser om en eventuel
kriminalisering af modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for
sædvanlige forbrugsvarer mv. på denne baggrund navnlig den, der leverer ek-
sempelvis fødevarer, tøj, medicin og sundhedsmæssige ydelser til en sådan orga-
nisation.
Overvejelserne angår endvidere kun tilfælde, hvor det indkøbte ikke skal bruges i
forbindelse med en konkret terrorhandling. Skal det indkøbte bruges i forbindelse
med en konkret terrorhandling, vil enhver bistand – også i form af salg af for-
brugsvarer mv. mod sædvanligt vederlag – udgøre medvirken. Hvis der er hand-
let med forsæt, vil der derfor kunne straffes for medvirken til overtrædelse af
§ 114 eller § 114 a eller (hvis terrorhandlingen ikke begås) forsøg herpå.
229
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Straffelovrådet finder, at der på denne baggrund ikke er grundlag for at foreslå en
yderligere kriminalisering af modtagelse fra en terrororganisation af normalt ve-
derlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.
Straffelovrådet lægger navnlig vægt på, at salg af genstande og tjenester til ter-
rororganisationer i de tilfælde, hvor salget mærkbart understøtter terrororganisa-
tionens terroristiske formål, allerede er kriminaliseret som medvirken til eller
fremme af terrorisme. Rådet lægger endvidere vægt på, at en terrororganisation,
der betaler den normale pris for genstande og tjenester, ikke på samme måde som
ved (større) donationer vil have mulighed for at påvirke modtagerens holdninger
og handlinger. Rådet lægger også vægt på, at et absolut forbud mod at modtage
betaling for sædvanlige forbrugsvarer mv. fra en terrororganisation efter om-
stændighederne ville kunne komme i strid med grundlæggende humanitære prin-
cipper, og at i hvert fald levering af basale fødevarer, nødvendig lægehjælp, hus-
ly og tøj derfor i givet fald måtte undtages fra et eventuelt forbud.
10.5. Samhandel med en terrororganisation
I forlængelse af overvejelserne i afsnit 10.3 og 10.4 ovenfor har Straffelovrådet
overvejet spørgsmålet om samhandel med en terrororganisation (stadig forstået
som en gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå ter-
rorhandlinger).
Spørgsmålet skal ses i lyset af, at den foreslåede kriminalisering af donationer fra
terrororganisationer omfatter økonomisk støtte i form af penge eller andre ydel-
ser, som ydes vederlagsfrit eller mod et vederlag, der afviger væsentligt fra ydel-
sens værdi. Den foreslåede kriminalisering af donationer fra terrororganisationer
omfatter således – naturligt nok – ikke køb eller salg af genstande eller tjeneste-
ydelser til fuld værdi. Køb af genstande fra en terrororganisation udgør imidlertid
hæleri efter straffelovens § 290, hvis genstandene hidrører fra kriminalitet. Salg
til en terrororganisation bortset fra salg af sædvanlige forbrugsvarer, brugsting el-
ler tjenester udgør tilsvarende hæleri, hvis terrororganisationens betaling hidrører
fra kriminalitet. Eksempelvis vil salg af fast ejendom, skibe eller fly eller af akti-
er, obligationer eller andre værdipapirer udgøre hæleri, hvis betalingen hidrører
fra kriminalitet.
230
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Det følger af det anførte, at samhandel med en terrororganisation ofte vil udgøre
hæleri, hvis terrororganisationens ydelse beviseligt hidrører fra kriminalitet.
Endvidere må det antages, at samhandel i større omfang efter omstændighederne
vil kunne straffes efter straffelovens § 114 e om at fremme virksomheden for en
person, gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå ter-
rorhandlinger mv.
Straffelovrådet har på denne baggrund overvejet, om der er former for samhandel
med en terrororganisation, som bør kunne straffes, uden at den er omfattet af de
gældende bestemmelser i straffelovens §§ 114 e eller 290.
Straffelovrådet lægger i den forbindelse vægt på, at mens en større samhandel
med en terrororganisation, som indebærer erlæggelse af betaling for eksempelvis
større olieleverancer, nok kan bidrage til at styrke terrororganisationens økono-
miske stilling, er der formentlig ikke samme risiko for ideologisk påvirkning af
en sådan samhandelspartner, som der kan være i forbindelse med modtagelse af
donationer fra en terrororganisation. En kriminalisering af samhandel vil derfor
bygge på et andet hensyn end det foreslåede forbud mod at modtage donationer
fra terrororganisationer, nemlig hensynet til, at organisationen ikke finansierer
sin terrorvirksomhed gennem salg af ydelser til fuld værdi.
Straffelovrådet lægger endvidere vægt på, at et sådant hensyn til at begrænse en
terrororganisations virksomhed gennem begrænsninger i dens adgang til sam-
handel kan sammenlignes med forskellige former for sanktioner og embargoer,
som fra tid til anden vedtages internationalt mod stater og andre med forskellige
formål for øje. En række terrororganisationer er da også omfattet af specifikke
sanktioner, herunder som udgangspunkt et forbud mod at stille økonomiske res-
sourcer til rådighed for dem (herunder som led i samhandel), jf. Rådets forord-
ning af 27. december 2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse
personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme (2580/2001) med se-
nere ændringer samt straffelovens § 110 c, stk. 3.
Et mere generelt forbud mod samhandel med terrororganisationer kunne popu-
lært sagt siges at være udtryk for, at man ikke frit skal kunne ”samhandle med
231
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
banditter”. Endvidere kan det anføres, at et forbud mod samhandel med terroror-
ganisationer kan bidrage til at isolere og dermed svække dem.
Efter Straffelovrådets opfattelse ville det imidlertid være for vidtgående at fast-
sætte et generelt forbud mod samhandel med terrororganisationer. Rådet lægger i
den forbindelse bl.a. vægt på, at det på ingen måde er sådan, at man efter gæl-
dende ret ”frit” kan samhandle med terrororganisationer. For det første er det na-
turligvis strafbart at købe ydelser fra en terrororganisationer og dermed bidrage
til finansieringen af dens virksomhed, hvis terrororganisationens ydelser i sig
selv er ulovlige, eksempelvis narkotika eller ulovlige våben. Dernæst er det straf-
bart som hæleri at købe ydelser fra en terrororganisation, hvis terrororganisatio-
nens ydelser hidrører fra kriminalitet. Endvidere vil samhandel i større omfang
og den deraf flydende fremme af en terrororganisations virke efter omstændighe-
derne kunne straffes efter straffelovens § 114 e.
Hertil kommer, at der i forhold til en række terrororganisationer som nævnt er
fastsat sanktioner, som bl.a. indebærer, at der som udgangspunkt gælder et for-
bud mod at stille økonomiske ressourcer til rådighed for dem, herunder som led i
samhandel. Straffelovrådet lægger i den forbindelse også vægt på, at sanktioner
og embargoer i vidt omfang tilpasses den konkrete situation og herunder om
nødvendigt også løbende tilpasses. En generelt formuleret strafbestemmelse om
forbud mod samhandel med terrororganisationer ville ikke i samme grad kunne
opfylde det behov for fleksibilitet, der i praksis vil være.
Dette gælder bl.a., men ikke udelukkende, i de tilfælde, som også blev nævnt i
afsnit 10.3, hvor en terrororganisation har en sådan lokal forankring, at lokalbe-
folkningen er afhængig af terrororganisationen for opfyldelse af sine basale be-
hov. I en sådan situation ville et generelt forbud mod samhandel kunne ramme
lokalbefolkningen i alvorlig grad, både i form af manglende forsyninger og i
form af, at lokale erhvervsdrivendes samhandel med terrororganisationen i givet
fald kunne blive anset for omfattet af et sådant generelt forbud.
Det bemærkes i den forbindelse også, at den nævnte forordning om sanktioner
mod en række terrororganisationer bl.a. giver mulighed for, at en medlemsstat
ved en konkret administrativ beslutning kan gøre undtagelse fra forbuddet mod at
stille økonomiske ressourcer til rådighed for en terrororganisation, bl.a. hvis mid-
232
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
lerne skal dække essentielle menneskelige behov, herunder betaling for fødeva-
rer, lægebehandling, lægemidler, husleje eller renter og afdrag vedrørende fami-
liens hjem, eller hvis de skal dække skatter, obligatoriske forsikringspræmier el-
ler tjenester fra offentlige forsyningsvirksomheder såsom gas, vand, elektricitet
og telekommunikation.
Sammenfattende er det Straffelovrådets opfattelse, at der ikke bør indføres et ge-
nerelt forbud mod at samhandle med terrororganisationer. Det er endvidere Straf-
felovrådets opfattelse, at der heller ikke er grundlag for nye strafbestemmelser
om samhandel med terrororganisationer. Rådet finder således, at der ikke er be-
hov for at udvide kriminaliseringen af sådan samhandel i forhold til de strafbe-
stemmelser, som gælder i dag, og at der heller ikke kan peges på en mere hen-
sigtsmæssig afgrænsning af, hvornår samhandel med en terrororganisation er
strafbar, end hvad der følger af de gældende regler i navnlig straffelovens §§
114 e og 290 suppleret med sanktioner i forhold til bestemte terrororganisationer.
233
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
234
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Kapitel 5
Lovudkast med bemærkninger
1. Indledning
Som det fremgår af Straffelovrådets overvejelser i
kapitel 4
ovenfor, særligt af-
snit 4 og 5, har rådet ikke for så vidt angår spørgsmålet om yderligere kriminali-
sering af danske statsborgeres og herboende udlændinges deltagelse i væbnede
konflikter i udlandet fundet grundlag for at fremkomme med en anbefaling. Såvel
spørgsmålet om, hvorvidt der er grundlag for en yderligere kriminalisering i en
eller anden form, som spørgsmålet om, hvordan en sådan kriminalisering i givet
fald bør udformes, beror således efter rådets opfattelse i væsentligt omfang på en
politisk vurdering af en række hensyn, som rådet nærmere har redegjort for i
ka-
pitel 4
ovenfor.
Straffelovrådet har på denne baggrund udarbejdet lovtekst med bemærkninger for
fire forskellige modeller for, hvordan der i givet fald kan gennemføres en yderli-
gere kriminalisering af danske statsborgeres og herboende udlændinges deltagel-
se i væbnede konflikter i udlandet, jf. udkastet til § 114 j. Det bemærkes, at hvis
man vælger den fjerde model, skal den i givet fald udfyldes med den konkrete
afgrænsning, som ønskes.
Straffelovrådet har endvidere udarbejdet lovtekst med bemærkninger for to for-
skellige modeller for, hvordan der i givet fald kan gennemføres en supplerende
kriminalisering i form af et indrejse- og opholdsforbud for danske statsborgere og
herboende udlændinge i visse konfliktområder, jf. udkastet til § 114 k. Rådet har
endvidere udarbejdet en fælles variant til de to modeller, som går ud på, at områ-
det for et indrejse- og opholdsforbud fastsættes direkte ved lov i stedet for admi-
nistrativt.
Af hensyn til overskueligheden og for at undgå lange gentagelser er bemærknin-
ger, der er fælles for flere modeller, i videst muligt omfang samlet. Enkelte steder
235
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
er dele af sådanne fælles bemærkninger ikke relevant for alle modeller. Dette an-
gives i givet fald i kursiv og kantet parentes forud for det pågældende afsnit i
bemærkningerne. Når bemærkninger særligt angår en eller eventuelt nogle mo-
deller, angives dette ligeledes i kursiv og kantet parentes forud for de pågældende
afsnit i bemærkningerne.
Det bemærkes, at der er den sammenhæng mellem modellerne for yderligere
kriminalisering af danskeres og herboende udlændinges deltagelse i væbnede
konflikter i udlandet (udkastet til § 114 j) og modellerne for et forbud mod dan-
skeres og herboende udlændinges indrejse og ophold i visse konfliktområder
(udkastet til § 114 k), at der i udkastet til § 114 k henvises til § 114 j. Der er
imidlertid ikke noget til hinder for at gennemføre et forbud mod danskeres og
herboende udlændinges indrejse og ophold i visse konfliktområder
uden
at udvi-
de kriminaliseringen af sådanne personers deltagelse i væbnede konflikter i ud-
landet. I udkastet til § 114 k vil henvisningen til § 114 j så blot skulle udgå, såle-
des at et administrativt fastsat indrejse- og udrejseforbud alene vil kunne omfatte
områder, hvor den danske stat og/eller en terrororganisation er part i en væbnet
konflikt. Af hensyn til overskueligheden er denne mulighed ikke markeret i lov-
teksten eller bemærkningerne.
Det bemærkes endvidere, at hvis man vælger at gennemføre et forbud mod dan-
skeres og herboende udlændinges indrejse og ophold i visse konfliktområder ef-
ter en tilladelsesmodel (model A), vil der skulle tages stilling til, om kompeten-
cen til at behandle ansøgninger om tilladelse til indrejse og ophold i et konflikt-
område skal henlægges til Justitsministeriet eller til en anden myndighed. Dette
er markeret i lovteksten og bemærkningerne ved, at noget af teksten er sat i kan-
tet parentes. Der vil endvidere skulle tages stilling til finansieringen af denne op-
gave.
236
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
2. Lovudkast
§1
I straffeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 873 af 9. juli 2015, som ændret ved lov
nr. 1880 af 29. december 2015, foretages følgende ændringer:
1.
Efter § 114 h indsættes:
Ӥ 114 i.
Den, der fra en gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til
hensigt at begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a, modtager økonomisk
støtte i penge eller andre ydelser til brug for oprettelse eller drift af en institution
eller virksomhed eller til lignende formål her i landet, straffes med fængsel indtil
6 år.
[Model 1]
§ 114 j.
Den, der har dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat, og som er
tilsluttet en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt som
fastsat i medfør af stk. 3, straffes med fængsel indtil 6 år. 1. pkt. gælder ikke for
tilslutning til en statslig væbnet styrke, når den pågældende er statsborger i den
pågældende stat.
Stk. 2.
På samme måde straffes den, der hverver en person med dansk indføds-
ret eller bopæl i den danske stat til en væbnet styrke som nævnt i stk. 1, eller som
offentligt tilskynder en sådan person til at tilslutte sig en sådan væbnet styrke.
Stk. 3.
Justitsministeren fastsætter efter forhandling med udenrigsministeren
og forsvarsministeren regler om, hvilke væbnede konflikter der er omfattet af stk.
1. Alle væbnede styrker, der er part i en sådan væbnet konflikt, er omfattet af stk.
1, medmindre andet fremgår af de regler, der er fastsat i medfør af 1. pkt.
[Model 2]
§ 114 j.
Den, der har dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat, og som er
tilsluttet en ikke-statslig væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet
konflikt i udlandet, straffes med fængsel indtil 6 år.
237
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Stk. 2.
På samme måde straffes den, der hverver en person med dansk indføds-
ret eller bopæl i den danske stat til en væbnet styrke som nævnt i stk. 1, eller som
offentligt tilskynder en sådan person til at tilslutte sig en sådan væbnet styrke.
[Model 3]
§ 114 j.
Den, der har dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat, og som er
tilsluttet en ikke-statslig væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet
konflikt i udlandet, straffes med fængsel indtil 6 år, jf. dog stk. 3.
Stk. 2.
På samme måde straffes den, der hverver en person med dansk indføds-
ret eller bopæl i den danske stat til en væbnet styrke som nævnt i stk. 1, eller som
offentligt tilskynder en sådan person til at tilslutte sig en sådan væbnet styrke.
Stk. 3.
Justitsministeren kan efter forhandling med udenrigsministeren og for-
svarsministeren fastsætte regler om, at stk. 1 og 2 ikke finder anvendelse på be-
stemte væbnede konflikter eller bestemte væbnede styrker.
[Model 4]
§ 114 j.
Den, der har dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat, og som er
tilsluttet en ikke-statslig væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet
konflikt [i udlandet][…], straffes med fængsel indtil 6 år[, jf. dog stk. 3].
Stk. 2.
På samme måde straffes den, der hverver en person med dansk indføds-
ret eller bopæl i den danske stat til en væbnet styrke som nævnt i stk. 1, eller som
offentligt tilskynder en sådan person til at tilslutte sig en sådan væbnet styrke.
[Stk.
3.
Stk. 1 og 2 finder ikke anvendelse på […].]
[Model A]
§ 114 k.
Den, der har dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat, og som
uden tilladelse indrejser eller opholder sig i et område som nævnt i stk. 3, straffes
med bøde eller fængsel indtil 2 år, jf. dog stk. 2.
Stk. 2.
Stk. 1 gælder ikke for indrejse og ophold
1) i en stat, i hvilken den pågældende er statsborger, eller
2) som led i udøvelse af dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste
eller hverv.
Stk. 3.
Justitsministeren kan efter forhandling med udenrigsministeren og for-
svarsministeren fastsætte regler om, at et område, hvor der er en væbnet konflikt,
238
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
i hvilken en gruppe eller sammenslutning som nævnt i § 114 e er part, eller som
er omfattet af § 114 j, skal være omfattet af stk. 1.
Stk. 4.
Justitsministeren [eller den, ministeren bemyndiger til det,] tillader efter
ansøgning, at en person indrejser eller opholder sig i et område som nævnt i stk.
1, hvis indrejsen eller opholdet har et anerkendelsesværdigt formål.
Stk. 5.
Justitsministeren kan fastsætte nærmere regler om indgivelse af ansøg-
ninger efter stk. 4, herunder om fristen herfor. [Justitsministeren kan i den for-
bindelse fastsætte, at afgørelser efter stk. 4 ikke kan indbringes for højere admi-
nistrativ myndighed.]
[Model B]
§ 114 k.
Den, der har dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat, og som
uden anerkendelsesværdigt formål indrejser eller opholder sig i et område som
nævnt i stk. 3, straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år, jf. dog stk. 2.
Stk. 2.
Stk. 1 gælder ikke for indrejse og ophold
1) i en stat, i hvilken den pågældende er statsborger, eller
2) som led i udøvelse af dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste
eller hverv.
Stk. 3.
Justitsministeren kan efter forhandling med udenrigsministeren og for-
svarsministeren fastsætte regler om, at et område, hvor der er en væbnet konflikt,
i hvilken en gruppe eller sammenslutning som nævnt i § 114 e er part, eller som
er omfattet af § 114 j, skal være omfattet af stk. 1.”
[Variant af model A og B]
I
stk. 1
erstattes ”et område som nævnt i stk. 3” af en angivelse af det eller de om-
råder, indrejse- og opholdsforbuddet skal omfatte, og
stk. 3
udgår.
2.
I
§ 128
ændres ”krigstjeneste” til: ”væbnet styrke”.
§2
Loven træder i kraft den 1. juli 2016.
239
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
3. Bemærkninger til lovudkastet
Til § 1
Til nr. 1
Til nr. 114 i
Det foreslås at indsætte en ny bestemmelse i straffelovens § 114 i om modtagelse
af økonomisk støtte fra en terrororganisation til brug for oprettelse eller drift af
en institution eller virksomhed eller til lignende formål her i landet.
Formålet med bestemmelsen er at modvirke den sympati, legitimitet og indfly-
delse eller påvirkningsmulighed, en terrororganisation vil kunne opnå ved at give
økonomisk støtte til eksempelvis sociale eller humanitære formål.
Bestemmelsen omfatter modtagelse af økonomisk støtte i penge eller andre ydel-
ser fra en gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå
handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a. Modtagelse af økonomisk støtte fra en
enkeltperson, der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger, er således
ikke omfattet af den foreslåede bestemmelse.
Bestemmelsen omfatter økonomisk støtte, der gives til brug for oprettelse eller
drift af en institution eller virksomhed eller til lignende formål her i landet
(Danmark, Færøerne og Grønland).
For så vidt angår økonomisk støtte, der gives til brug på Færøerne eller i Grøn-
land, bemærkes, at en anvendelse af bestemmelsen forudsætter, at sagen pådøm-
mes i Danmark. Hvis sagen pådømmes på Færøerne eller i Grønland, vil straffe-
loven gældende for Færøerne henholdsvis den grønlandske kriminallov finde an-
vendelse.
Det er uden betydning, hvor i verden den økonomiske støtte – være sig i kontan-
ter, naturalier, bankoverførsler eller andet – rent faktisk modtages, når blot den
økonomiske støtte skal bruges her i landet.
240
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Økonomisk støtte i penge eller andre ydelser omfatter ud over penge genstande,
som gives og modtages, fordi de har økonomisk værdi, og tjenesteydelser med
økonomisk værdi. Genstande, der gives og modtages som følge af deres symbol-
ske værdi, er ikke omfattet (heller ikke selv om de tillige måtte have en vis øko-
nomisk værdi).
Økonomisk støtte foreligger, hvis penge eller andre ydelser gives uden modydel-
se. Økonomisk støtte foreligger også, hvis penge eller andre ydelser udveksles
med en modydelse, der har en væsentligt lavere økonomisk værdi. Dette gælder
både i tilfælde af, at en terrororganisation køber ydelser til overpris, og i tilfælde
af, at en terrororganisation sælger ydelser til underpris, men over- eller underpri-
sen skal som nævnt være væsentlig.
Køb eller salg af genstande eller tjenesteydelser til normal pris vil derimod ikke
udgøre økonomisk støtte.
Bestemmelsen omfatter modtagelse. Der kræves forsæt på tidspunktet for modta-
gelsen. Hvis en person først efter modtagelsen får forsæt med hensyn til, at give-
ren er en terrororganisation, eller med hensyn til, at en præsteret modydelse har
væsentlig lavere økonomisk værdi end en modtaget ydelse, kan den pågældende
ikke straffes for overtrædelse af bestemmelsen. Efter det tidspunkt, hvor en per-
son får sådant kendskab, vil den pågældende imidlertid kunne straffes for en
eventuel modtagelse af yderligere økonomisk støtte fra terrororganisationen.
Det er uden betydning, hvordan de midler, terrororganisationen giver, er tilveje-
bragt, og den foreslåede bestemmelse omfatter således også tilfælde, hvor mid-
lerne hidrører fra lovlig virksomhed. Der vil kunne straffes for overtrædelse af
den foreslåede bestemmelse i sammenstød med f.eks. straffelovens § 290 om hæ-
leri, hvis gerningsindholdet i begge bestemmelser er opfyldt.
Den økonomiske støtte skal gives til brug for oprettelse eller drift af en institution
eller virksomhed eller til lignende formål.
Både private og offentlige institutioner og virksomheder er omfattet, og ejerfor-
men og institutionens eller virksomhedens juridiske form har ikke betydning. Det
er således uden betydning, om institutionen eller virksomheden ejes og/eller dri-
241
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ves i regi af eksempelvis et selskab, en fond, en forening, en offentlig myndig-
hed, i et samvirke mellem flere fysiske eller juridiske personer eller af en enkelt-
person. Som eksempler på institutioner kan nævnes sociale institutioner (f.eks. en
børnehave eller et plejehjem), uddannelsesinstitutioner (f.eks. en friskole), insti-
tutioner inden for fritidslivet (f.eks. en idrætsklub, en spejderklub eller en ung-
domsklub), kulturelle institutioner (f.eks. et bibliotek, en biograf eller et forsam-
lingshus), sundhedsmæssige institutioner (f.eks. en sundhedsklinik eller et læge-
hus), humanitære institutioner (f.eks. en nødhjælpsorganisation) og religiøse in-
stitutioner (f.eks. en frikirke eller en moske). Virksomheder omfatter alle er-
hvervsvirksomheder, herunder eksempelvis medievirksomheder (f.eks. en avis, et
forlag eller en radio- eller tv-station) og udbydere af internettjenester (f.eks. en
udbyder af et socialt internetmedie). Det er ikke et krav, at virksomheden drives
med økonomisk fortjeneste for øje.
Bestemmelsen omfatter også økonomisk støtte til lignende formål som oprettelse
eller drift af en institution eller virksomhed. Eksempler herpå kan være enkeltstå-
ende arrangementer såsom gadefester, koncerter, foredrag, gudstjenester mv.
Hvis et sådant arrangement afholdes i regi af en eksisterende eller kommende in-
stitution eller virksomhed, vil der i givet fald være tale om økonomisk støtte til
denne institution eller virksomhed. Hvis et sådant arrangement derimod afholdes
uden forbindelse til en eksisterende eller kommende virksomhed, vil der i givet
fald være tale om økonomisk støtte til lignende formål.
Bestemmelsen omfatter ikke økonomisk støtte, der ikke skal bruges til oprettelse
eller drift af en institution eller virksomhed eller lignende formål. Bestemmelsen
omfatter dermed navnlig ikke økonomisk støtte til enkeltpersoners almindelige
underhold, eksempelvis i form af ”løn”, ”pension” eller ”understøttelse” til nu-
værende eller tidligere medlemmer af terrororganisationen eller til disses pårø-
rende.
Det bemærkes, at bestemmelsen omfatter
modtagelse
af økonomisk støttte og alt-
så ikke kriminaliserer den, der
giver
økonomisk støtte som nævnt i bestemmel-
sen. At give økonomisk støtte kan heller ikke straffes som medvirken til at mod-
tage økonomisk støtte. Afhængig af formålet med den økonomiske støtte vil den,
der giver støtten, imidlertid efter omstændighederne kunne straffes for at fremme
virksomheden for en terrororganisation, jf. straffelovens § 114 e.
242
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Det foreslås, at strafferammen for overtrædelse af bestemmelsen skal være fæng-
sel indtil 6 år.
Det bemærkes, at overtrædelse af den foreslåede bestemmelse, som sker uden for
den danske stat, vil være undergivet dansk straffemyndighed, uanset hvor ger-
ningsmanden hører hjemme, jf. straffelovens § 8, nr. 1. Dette vil dog ikke have
praktisk betydning, da strafbarheden efter bestemmelsens formulering bl.a. af-
hænger af, at den økonomiske støtte er til brug her i landet, og bestemmelsen der-
for kun vil være overtrådt, når gerningsmanden har forsæt til, at denne virkning
(brugen) skal indtræde her i landet. I kraft heraf vil en handling foretaget i udlan-
det efter straffelovens § 9, stk. 2, skulle anses for tillige at være foretaget her i
landet, således at den er undergivet dansk straffemyndighed efter straffelovens
§ 6, nr. 1.
Der henvises i øvrigt til
kapitel 4,
afsnit 10.3.
Til § 114 j
Det foreslås at indsætte en ny bestemmelse i straffelovens § 114 j om tilslutning
til en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt i udlandet
samt om hvervning og offentlig tilskyndelse hertil.
Bestemmelsens stk. 1 om tilslutning til en væbnet styrke omfatter personer med
dansk indfødsret, herunder personer med dansk indfødsret, der også har fremmed
statsborgerskab, uanset deres bopælsforhold. Stk. 1 omfatter endvidere personer
uden dansk indfødsret, herunder statsløse, der har bopæl i den danske stat. Be-
stemmelsens stk. 2 om hvervning og offentlig tilskyndelse omfatter hvervning af
og offentlig tilskyndelse til sådanne personer og kan overtrædes af enhver, her-
under udenlandske statsborgere bosat i udlandet.
Forståelsen af udtrykket ”bopæl” beskrives i det følgende, idet det bemærkes, at
udtrykket i mange situationer vil omfatte det samme som ”fast ophold” i straffe-
lovens §§ 7, 7 a, 8 a, 8 b og 11 om dansk straffemyndighed, men at der dog kan
være nuanceforskelle.
243
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Bopæl vil som udgangspunkt skulle forstås som sædvanligt opholdssted, dvs. det
sted, hvor en person sædvanligvis opholder sig, hvis den pågældende ikke af sær-
lige grunde opholder sig et andet sted. Dette vil navnlig skulle afgøres ud fra de
faktiske omstændigheder, men der er tale om en samlet vurdering, hvori også den
pågældendes hensigt med et ophold og adkomst til ophold kan indgå.
En person har dermed som udgangspunkt bopæl der, hvor den pågældende bor,
eventuelt sammen med sin familie, og normalt opholder sig. Begrebsmæssigt er
der ikke noget til hinder for, at en person samtidig har bopæl i to forskellige lan-
de. I praksis er det dog normalt sådan, at når en person har etableret en bopæl i
den beskrevne forstand i en given stat, er det, der derefter skal vurderes, om der
er indtrådt sådanne ændringer i de faktiske forhold eller den pågældendes intenti-
oner, at bopælen er opgivet, eventuelt, men ikke nødvendigvis, sådan at der er
etableret en ny bopæl i en anden stat.
Et midlertidigt ophold uden for bopælslandet medfører normalt ikke en opgivelse
af den eksisterende bopæl eller etablering af en ny bopæl. Dette gælder, uanset
om formålet med det midlertidige ophold uden for bopælslandet er ferie, studier
eller arbejde. I vurderingen af, om et ophold er midlertidigt, indgår både ophol-
dets hidtidige og planlagte længde. Det har også betydning for bopælsspørgsmå-
let, om den pågældende fortsat råder over en bolig i sit bopælsland, om den på-
gældendes familie fortsat bor i bopælslandet, og i hvilket omfang den pågælden-
de opholder sig i bopælslandet.
Af det anførte følger, at en person, der har bopæl i udlandet, som udgangspunkt
ikke får bopæl i Danmark ved at opholde sig her midlertidigt for at studere eller
arbejde. Hvis en person opgiver sin bopæl i udlandet i forbindelse med, at perso-
nen tager midlertidigt ophold i Danmark for at studere eller arbejde, må den på-
gældende imidlertid anses for at have bopæl i Danmark, hvis det faktiske eller
planlagte ophold i Danmark ikke er helt kortvarigt. Det samme gælder, hvis den
pågældende under opholdet i Danmark opgiver sin bopæl i udlandet.
En person, der ansøger om opholdstilladelse som flygtning, jf. udlændingelovens
§ 7, vil i praksis normalt kunne anses for at have opgivet sin bopæl i den stat,
som den pågældende er flygtet fra. En sådan asylansøger vil på den baggrund
normalt kunne anses for at have bopæl i Danmark, når opholdet i Danmark fak-
244
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
tisk har haft en varighed, der gør, at det ikke er helt kortvarigt. Dette gælder, uan-
set om ansøgningen imødekommes eller ej, jf. også straks nedenfor om udlæn-
dinge på tålt ophold og udlændinge, der opholder sig ulovligt i Danmark.
Personer, der opholder sig i Danmark uden at have bopæl i udlandet, og som er
udvist eller af andre grunde ikke må opholde sig her, men som efter udlændinge-
lovens § 31 ikke kan udsendes (udlændinge ”på tålt ophold”), og personer, der
opholder sig ulovligt i Danmark uden at have bopæl i udlandet, må anses for at
have bopæl i Danmark, hvis det faktiske ophold i Danmark ikke er helt kortva-
rigt.
Som nærmere omtalt nedenfor skal tilknytningen til Danmark i form af dansk
indfødsret eller bopæl foreligge på gerningstidspunktet, for at bestemmelsen skal
finde anvendelse. Det betyder bl.a., at en udenlandsk statsborger, som ikke læn-
gere har bopæl i Danmark, ikke er omfattet af det foreslåede forbud mod tilslut-
ning til en væbnet styrke. Det betyder endvidere, at forbuddet mod at hverve eller
offentligt tilskynde til tilslutning til en sådan styrke ikke omfatter hvervning af
eller tilskyndelse til en udenlandsk statsborger, som ikke længere har bopæl i
Danmark.
Det er derfor væsentligt at fastslå, hvad der skal til, for at en bopæl i Danmark
må anses for at være ophørt. Dette afgøres efter de samme principper, som er be-
skrevet ovenfor med hensyn til at erhverve bopæl i Danmark. Af særlig praktisk
betydning i forhold til den foreslåede forbudsbestemmelse vil det være, under
hvilke omstændigheder en udrejse med henblik på at tilslutte sig en væbnet styr-
ke indebærer, at den pågældende må anses for at have opgivet sin bopæl i Dan-
mark.
I praksis vil dette ofte afhænge af grundlaget for bopælen i Danmark. Hvis den
pågældende f.eks. har en bolig i Danmark, hvor den pågældende bor med sin fa-
milie, vil en udrejse for at kæmpe for en væbnet styrke ikke i sig selv medføre, at
bopælen er opgivet. Hvis en sådan person skal anses for at have opgivet sin bo-
pæl, må der kræves et sikkert grundlag for at fastslå, at den pågældende har op-
givet sin bopæl i Danmark. Heri ligger i det mindste, at den pågældende ende-
gyldigt er fraflyttet sin hidtidige bolig, dvs. har brudt med sin familie i det mind-
ste i boligmæssig henseende. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt til, at
bopælen
i
245
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Danmark er opgivet, at den pågældende beviseligt har opgivet sin hidtidige
bolig.
I en situation, hvor en person har haft fast bopæl i Danmark, må det yderligere
kræves, enten at den pågældende har etableret en ny bopæl i et andet land eller i
det mindste endegyldigt er udvandret fra Danmark.
Hvis den pågældendes bopæl i Danmark er etableret gennem et midlertidigt op-
hold f.eks. med henblik på studier eller arbejde (fordi den pågældende ikke har
en bopæl i noget andet land, jf. ovenfor), skal der mindre til, for at bopælen i
Danmark kan anses for ophørt. I princippet er det afgørende personens hensigt,
altså om den pågældende har til hensigt at afbryde opholdet i Danmark midlerti-
digt eller har til hensigt endegyldigt at forlade Danmark. I praksis må der imid-
lertid også lægges vægt på mere objektivt konstaterbare forhold, såsom boligfor-
hold, familiemæssige forhold, studie- og arbejdsmæssige forhold, de konkrete
rejseforanstaltningers karakter mv.
Tilsvarende gælder i princippet for asylansøgere, udlændinge på tålt ophold og
udlændinge, der opholder sig ulovligt i Danmark. Også her vil det principielle
udgangspunkt være den pågældendes hensigt, altså om den pågældende har til
hensigt senere at vende tilbage til Danmark og forsøge at videreføre sin opholds-
status som asylansøger, udlænding på tålt ophold eller udlænding uden lovligt
ophold (om nødvendigt ved at søge at hemmeligholde udrejsen for de danske
myndigheder), eller om den pågældende har til hensigt endegyldigt at forlade
Danmark. Og også her må der i praksis også lægges vægt på mere objektivt kon-
staterbare forhold, såsom boligforhold, familiemæssige forhold, studie- og ar-
bejdsmæssige forhold, de konkrete rejseforanstaltningers karakter mv.
I mangel af konkrete holdepunkter må vurderingen nødvendigvis blive mere
skønsmæssig. Forestiller man sig f.eks., at en enlig asylansøger, der bor på et
asylcenter, udrejser af Danmark for at tilslutte sig en væbnet styrke og senere
vender tilbage til Danmark, vil det bero på et samlet skøn, om den pågældende
kan anses for at have bevaret sin bopæl i Danmark under opholdet i udlandet. Der
må herved bl.a. lægges vægt på længden af det tidligere ophold i Danmark, den
pågældendes tilknytning i øvrigt til Danmark og til andre lande og længden og
karakteren af den pågældendes ophold i udlandet, før den pågældende vendte til-
bage til Danmark.
246
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Den danske stat omfatter Danmark, Færøerne og Grønland. Den foreslåede be-
stemmelse omfatter således også personer, der på gerningstidspunktet har den
nævnte tilknytning til Færøerne eller Grønland. En anvendelse af den foreslåede
bestemmelse i sådanne tilfælde vil forudsætte, at sagen pådømmes i Danmark.
Hvis sagen pådømmes på Færøerne eller i Grønland, vil straffeloven gældende
for Færøerne henholdsvis den grønlandske kriminallov finde anvendelse.
Henvisningen i den foreslåede bestemmelse til at have dansk indfødsret eller bo-
pæl i den danske stat er en materiel afgrænsning af bestemmelsens personelle
rækkevidde. Tilknytningen til den danske stat i form af indfødsret eller bopæl
skal således foreligge på gerningstidspunktet (fuldbyrdelsestidspunktet), for at
bestemmelsen kan finde anvendelse. Heraf følger bl.a., at der ikke kan straffes
for forsøg på overtrædelse af stk. 1, hvis den pågældende kan og vil bringe til-
knytningen til Danmark i form af statsborgerskab og/eller bopæl til ophør, før
den pågældende tilslutter sig en væbnet styrke. Tilsvarende kan der kun straffes
for overtrædelse af stk. 2, hvis den, der hverves til eller offentligt tilskyndes til at
tilslutte sig en væbnet styrke, på tidspunktet for hvervningen eller tilskyndelsen
har den nævnte tilknytning til Danmark.
Tilknytningskravet i den foreslåede bestemmelse angår den person, der realiserer
gerningsindholdet i stk. 1, dvs. tilslutter sig en væbnet styrke, eller er genstand
for hvervning eller offentlig tilskyndelse som nævnt i stk. 2. Når tilknytningskra-
vet er opfyldt for denne person, kan medvirken til overtrædelse af stk. 1 straffes
efter den almindelige regel i straffelovens § 23, selv om den medvirkende ikke
har den nævnte tilknytning til den danske stat, ligesom stk. 2 som nævnt kan
overtrædes af enhver.
Det foreslåede
stk. 1
kriminaliserer – for de nævnte personer – i et nærmere be-
stemt omfang tilslutning til en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væb-
net konflikt. Bestemmelsen er overtrådt, når en sådan person ”er tilsluttet” en
væbnet styrke med det nævnte forsæt. Bestemmelsen kan således overtrædes bå-
de ved, at en sådan person tilslutter sig en væbnet styrke med det nævnte forsæt,
og ved, at en person, der allerede er tilsluttet en væbnet styrke, forbliver tilsluttet
med det nævnte forsæt.
247
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Stk. 1 indebærer, at danske statsborgere og personer med bopæl i den danske stat
ikke må være tilsluttet en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet
konflikt, som er omfattet af den foreslåede bestemmelse. Stk. 1 er således over-
trådt, i det øjeblik en sådan person er tilsluttet en væbnet styrke og har forsæt til
som medlem af den væbnede styrke at deltage i en væbnet konflikt, som er om-
fattet af den foreslåede bestemmelse. En overtrædelse foreligger således ikke
alene, hvor den pågældende aktuelt deltager i en sådan væbnet konflikt, men og-
så, hvor den pågældende har forsæt til senere at deltage i en sådan væbnet kon-
flikt. Stk. 1 overtrædes, så længe de nævnte betingelser er opfyldt.
Stk. 1 overtrædes som nævnt også ved, at en dansk statsborger eller person med
bopæl i den danske stat forbliver tilsluttet en væbnet styrke med det nævnte for-
sæt, efter at den pågældende væbnede styrke og den pågældende konflikt er ble-
vet omfattet af den foreslåede bestemmelse.
En dansk statsborger eller person med bopæl i den danske stat, som allerede på
det tidspunkt, hvor en væbnet styrke og en væbnet konflikt bliver omfattet af den
foreslåede bestemmelse, er tilsluttet en sådan væbnet styrke med forsæt til at del-
tage i en sådan væbnet konflikt, vil imidlertid have flere muligheder for at undgå
at overtræde forbuddet.
For det første kan den pågældende, hvis den pågældende allerede deltager i den
væbnede konflikt, bringe sin deltagelse til ophør. Hvis den pågældende ikke ak-
tuelt deltager i den væbnede konflikt, men havde forsæt hertil, før den væbnede
styrke og den væbnede konflikt blev omfattet af den foreslåede bestemmelse, vil
det afhænge af de konkrete omstændigheder, hvad den pågældende skal foretage
sig, for at det bevismæssigt kan lægges til grund, at den pågældende har opgivet
sit forsæt om at deltage i den væbnede konflikt.
For det andet kan den pågældende, hvis den pågældende ikke er dansk statsbor-
ger, opgive sin bopæl i den danske stat.
For det tredje kan den pågældende, hvis den pågældende er dansk statsborger og
samtidig statsborger i en anden stat, opgive sin eventuelle danske bopæl og deref-
ter anmode om at blive løst fra sit danske statsborgerskab, jf. indfødsretslovens
§ 9, stk. 2.
248
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
[Model 1, 3 og 4]
En overtrædelse af stk. 1, der angår en bestemt væbnet konflikt, vil senest ophø-
re, når den pågældende væbnede konflikt ophører. Fra dette tidspunkt vil det så-
ledes i givet fald ikke længere være forbudt at være tilsluttet en væbnet styrke,
som har været part i den nu afsluttede konflikt.
Den foreslåede bestemmelse udelukker efter ordlyden ikke, at en overtrædelse af
stk. 1, der angår væbnede konflikter i et bestemt område, kan ske, selv om der
ikke aktuelt pågår en væbnet konflikt i det pågældende område, eller den væbne-
de styrke, den pågældende er tilsluttet, ikke er part i en sådan væbnet konflikt. I
praksis vil bestemmelsen dog kun kunne tænkes anvendt, hvis en væbnet konflikt
verserer i området eller i det mindste er nært forestående. Hvis den pågældende
nægter at have haft forsæt til at deltage i en væbnet konflikt i det pågældende
område, vil det i mangel af andre beviser for forsættet, eksempelvis i form af den
pågældendes tidligere udtalelser om sine hensigter, bero på en samlet vurdering
af foreliggende oplysninger om den pågældendes virke i den væbnede styrker og
den pågældendes forklaring herom, om forsæt til at deltage i en væbnet konflikt i
det pågældende område kan anses bevist.
[Model 2]
Den foreslåede bestemmelse udelukker efter ordlyden ikke, at en overtrædelse af
stk. 1 kan ske, selv om den ikke-statslige væbnede styrke, som en dansk statsbor-
ger eller herboende udlænding er tilsluttet, ikke aktuelt er part i en væbnet kon-
flikt. I praksis vil bestemmelsen dog kun kunne tænkes anvendt, hvis den væbne-
de styrke er part i en verserende eller i det mindste nært forestående væbnet kon-
flikt. Hvis den pågældende nægter at have haft forsæt til at deltage i en væbnet
konflikt, vil det i mangel af andre beviser for forsættet, eksempelvis i form af den
pågældendes tidligere udtalelser om sine hensigter, bero på en samlet vurdering
af foreliggende oplysninger om den pågældendes virke i den væbnede styrker og
den pågældendes forklaring herom, om forsæt til at deltage i en væbnet konflikt
kan anses bevist.
249
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
[Omtalen af statslige væbnede styrker er kun relevant i forhold til model 1]
Væbnet styrke skal forstås som en bevæbnet gruppe med en vis organisering.
Forståelsen af begrebet ”væbnet styrke” tager udgangspunkt i den humanitære
folkeret. Begrebet omfatter såvel statslige som ikke-statslige væbnede styrker.
Den foreslåede bestemmelse skal forstås på den måde, at den hverken omfatter
det danske forsvar eller FN-styrker.
For så vidt angår statslige styrker fastslår artikel 43, stk. 1, i Tillægsprotokol I til
Genève-konventionerne vedrørende international væbnet konflikt, at væbnede
styrker tilhørende en part i en konflikt består af alle organiserede væbnede styr-
ker, grupper og enheder, som er under en kommando, der over for denne part er
ansvarlig for de underordnedes handlemåde, også selv om denne part er repræ-
senteret af en regering eller en myndighed, der ikke anerkendes af en modpart.
Sådanne væbnede styrker skal være underkastet et internt disciplinært system,
som bl.a. skal håndhæve overholdelsen af de folkeretlige regler under væbnede
konflikter. Denne definition af statslige væbnede styrker finder også anvendelse
for statslige væbnede styrker under ikke-international væbnet konflikt. Det be-
mærkes, at kravet om håndhævelse af de folkeretlige regler skal forstås således,
at de eksisterede kommandostrukturer skal muliggøre et sådan disciplinært sy-
stem, men derimod ikke nødvendigvis, at reglerne i praksis håndhæves.
Begrebet væbnet styrke i den foreslåede bestemmelse anvendes som anført lige-
ledes om ikke-statslige styrker, der deltager i ikke-internationale væbnede kon-
flikter, jf. fælles artikel 3 i Genève-konventionerne. I Tillægsprotokol II til Ge-
nève-konventionerne betegnes sådanne ikke-statslige væbnede styrker som
”fjendtlige væbnede styrker” eller ”andre organiserede væbnede grupper”.
Fjendtlige væbnede styrker (”dissident armed forces”) omfatter i hovedsagen
væbnede styrker, der har tilhørt et lands statslige styrker, men har udskilt sig her-
fra og nu kæmper mod disse. Identifikation af medlemmerne af sådanne ”fjendt-
lige væbnede styrker” er generelt at sammenligne med identifikation af statslige
væbnede styrker, idet kommandostrukturer ofte vil være intakte selv efter udskil-
lelsen fra de statslige væbnede styrker.
For så vidt angår ”andre organiserede væbnede grupper” er disse ofte vanskelige-
re at identificere. De omfatter irregulære væbnede grupper, der har en vis organi-
sationsgrad og kommandostruktur. Sådanne grupper har derimod sjældent forma-
250
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
liserede regelsæt for tilslutning, og medlemmerne kan ofte ikke identificeres
gennem ydre karakteristika som uniformer, mærker, id-kort mv. Medlemskab af
sådanne ikke-statslige væbnede styrker vil således kun i visse tilfælde finde ud-
tryk i formelle eller faktiske skridt mod egentlig tilslutning i form af nærmere
procedure for tilslutning. Tilslutning vil ofte finde udtryk i de funktioner, ved-
kommende varetager for den ikke-statslige væbnede styrke.
I den humanitære folkeret er fokus for så vidt angår ikke-statslige væbnede styr-
ker i den forbindelse navnlig på varetagelse af kampfunktioner. Stk. 1 omfatter
imidlertid som udgangspunkt tilslutning til en væbnet styrke, uanset hvilken
funktion den pågældende har i den væbnede styrke. Det er dermed ikke et krav,
at tilslutningen er med henblik på at deltage i kamphandlinger, eller at vedkom-
mende rent faktisk har deltaget i kamphandlinger. Tilslutning med henblik på at
udføre opgaver som sanitetspersonale eller feltpræst som defineret i den humani-
tære folkeret er dog ikke omfattet af den foreslåede bestemmelse.
Varetagelse af andre støttefunktioner for en væbnet styrke, som er direkte knyttet
til gennemførelsen af denne styrkes militære operationer, vil understøtte, at ved-
kommende er tilsluttet den væbnede styrke. Der tilsigtes hermed en ensartethed i
behandlingen af personer, der yder støttefunktioner til statslige væbnede styrker
og ikke-statslige styrker i en væbnet konflikt, der er omfattet af den foreslåede
bestemmelse. Det ville således være uhensigtsmæssigt, hvis en person, der tilslut-
ter sig en statslig væbnet styrke for at varetage sådanne støttefunktioner, skulle
stilles ringere end en person, der tilslutter sig en ikke-statslig aktørs væbnede
styrke for at yde støttefunktioner, blot fordi kriterierne for tilslutning formelt ty-
pisk er klarere i tilfælde af statslige væbnede styrker.
Det bemærkes, at den beskrevne forståelse af, hvornår en person er tilsluttet en
væbnet styrke ikke er relateret til eller påvirker spørgsmålet om, hvorvidt den på-
gældende lovligt kan gøres til genstand for direkte militære angreb i henhold til
den humanitære folkeret. Der vil således kunne tænkes tilfælde, hvor en tilslut-
ning vil være strafbar efter den foreslåede bestemmelse, uden at den pågældende
vil være et lovligt militært mål efter den humanitære folkeret.
Deltagelse i den væbnede konflikt skal forstås bredt. Det omfatter ikke alene del-
tagelse i kamphandlinger, men også anden deltagelse i konflikten som medlem af
251
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
de væbnede styrker, eksempelvis i forsyningstropperne. Dog anses udførelse af
opgaver som sanitetspersonale eller feltpræst som defineret i den humanitære
folkeret ikke som ”deltagelse” i den væbnede konflikt i den foreslåede bestem-
melses forstand. Personer, der er tilsluttet en væbnet styrke med henblik på at ud-
føre sådanne opgaver som defineret i den humanitære folkeret, er således ikke
omfattet af den foreslåede bestemmelse.
Det foreslås, at strafferammen for overtrædelse af forbuddet mod at være tilslut-
tet en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt skal være
fængsel indtil 6 år.
Det foreslåede
stk. 2
kriminaliserer – i forhold til væbnede styrker, der er omfat-
tet af stk. 1 – at hverve en person med dansk indfødsret eller bopæl i den danske
stat til en sådan væbnet styrke eller offentligt at tilskynde en sådan person til at
tilslutte sig en sådan væbnet styrke. Stk. 2 kriminaliserer således både at hverve
til og offentligt at tilskynde til at tilslutte sig en væbnet styrke, der er omfattet af
stk. 1.
Formålet med stk. 2 er at fremhæve den særlige betydning, hvervning og offent-
lig tilskyndelse må antages at have som medvirken til at tilslutte sig en væbnet
styrke. Endvidere er kriminaliseringen af offentlig tilskyndelse til tilslutning ud-
tryk for en udvidelse i forhold til de almindelige regler om medvirken i straffelo-
vens § 23, idet der også vil kunne straffes for offentlig tilskyndelse til tilslutning i
tilfælde, hvor tilskyndelsen er for bred og generel til, at der kan straffes for med-
virken til tilslutning.
Henvisningen til stk. 1 omfatter også, at hvervningen eller den offentlige tilskyn-
delse til tilslutning til den væbnede styrke skal være med henblik på, at den, der
hverves eller tilskyndes, deltager i en væbnet konflikt som nævnt i stk. 1. Hverv-
ning og offentlig tilskyndelse er således kun strafbar efter stk. 2, når den, der
hverves eller tilskyndes, ved at tilslutte sig den pågældende væbnede styrke vil
overtræde stk. 1.
Hvervning består i på vegne af den pågældende væbnede styrke at aftale med no-
gen, at den pågældende skal indtræde heri. Dette gælder også i tilfælde, hvor den
pågældende ifølge aftalen først skal begynde sit virke i den væbnede styrke på et
252
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
senere tidspunkt. Det afgørende er således det tidspunkt, hvor aftalen indgås, og
ikke det tidspunkt, hvor den pågældendes deltagelse i den væbnede styrkes akti-
viteter ifølge aftalen skal begynde eller faktisk begynder.
Offentlig tilskyndelse kan også omfatte offentliggørelse på sociale medier og ud-
talelser på offentlige møder. For at være omfattet af bestemmelsen skal tilskyn-
delsen være rettet mod personer med dansk indfødsret eller bopæl i den danske
stat. Dette vil skulle afgøres ikke alene ud fra ordlyden af udtalelser mv., men ud
fra en samlet vurdering, hvori også indgår den sammenhæng, i hvilken udtalelser
mv. indgår, og de omstændigheder i øvrigt, under hvilke udtalelser mv. er frem-
kommet.
Tilskyndelse, der ikke sker offentligt, er ikke omfattet af det foreslåede stk. 2. Ik-
ke-offentlig tilskyndelse til, at en bestemt dansk statsborger eller person med bo-
pæl i Danmark tilslutter sig en væbnet styrke i strid med stk. 1, vil imidlertid
kunne straffes som medvirken til overtrædelse af stk. 1.
Det bemærkes, at overtrædelse af de foreslåede regler i stk. 1 og 2, som sker
uden for den danske stat, vil være undergivet dansk straffemyndighed, uanset
hvor gerningsmanden hører hjemme, jf. straffelovens § 8, nr. 1. Overtrædelse,
som sker i den danske stat, vil være undergivet dansk straffemyndighed efter
straffelovens § 6, nr. 1.
[Model 1]
Det foreslås, at forbuddet mod at være tilsluttet en væbnet styrke med henblik på
at deltage i en væbnet konflikt skal omfatte de væbnede konflikter, som justits-
ministeren fastsætter efter det foreslåede stk. 3.
Det foreslås dog i
stk. 1, 2. pkt.,
at forbuddet ikke skal gælde for tilslutning til en
statslig væbnet styrke, når den pågældende er statsborger i den pågældende stat.
Dette gælder også for personer, der har dobbelt statsborgerskab, og sådanne per-
soner vil uden at rammes af forbuddet kunne tilslutte sig de væbnede styrker for
enhver stat, i hvilken den pågældende er statsborger. En person vil dermed altid
uden at rammes af forbuddet kunne kæmpe som soldat for den stat – ved dobbelt
statsborgerskab en af de stater – i hvilken den pågældende er statsborger.
253
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Efter det foreslåede
stk. 3
kan justitsministeren efter forhandling med udenrigs-
ministeren og forsvarsministeren ved bekendtgørelse fastsætte, hvilke væbnede
konflikter der skal være omfattet af forbuddet mod tilslutning til en væbnet styr-
ke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt.
Justitsministeren har efter det foreslåede stk. 3 mulighed for at fastsætte, at be-
stemte konflikter eller konflikter i bestemte områder skal være omfattet af for-
buddet mod tilslutning til en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet
konflikt. De to muligheder kan også kombineres.
Som eksempel på henvisning til en bestemt konflikt kan nævnes ”den væbnede
konflikt mellem ISIL og den amerikansk ledede koalition af stater”. Som eksem-
pel på en henvisning til konflikter i bestemte områder kan nævnes ”væbnede
konflikter i Syrien”. Som eksempel på en kombination af de to muligheder kan
nævnes ”den væbnede konflikt mellem ISIL og den amerikansk ledede koalition
af stater i Syrien og Irak”.
Det foreslås i stk. 3,
2. pkt.,
at når justitsministeren ved bekendtgørelse har fast-
sat, at en væbnet konflikt er omfattet af forbuddet mod tilslutning til en væbnet
styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt, gælder forbuddet for alle
væbnede styrker, der er part i den pågældende væbnede konflikt, medmindre an-
det fremgår af bekendtgørelsen.
En fravigelse af, at alle væbnede styrker, der er part i den pågældende væbnede
konflikt, i givet fald er omfattet, kan ske gennem en opregning enten af de væb-
nede styrker, der skal være omfattet, eller af de væbnede styrker, der ikke skal
være omfattet.
Som eksempler på, hvordan et forbud kan afgrænses, kan nævnes ”væbnede kon-
flikter i Syrien for så vidt angår tilslutning til ISIL eller Al-Nusra Fronten”,
”væbnede konflikter i Syrien for så vidt angår tilslutning til ikke-statslige styr-
ker” og ”væbnede konflikter i Syrien for så vidt angår tilslutning til ikke-statslige
styrker med undtagelse af tilslutning til Free Syrian Army”.
254
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Fastsættelsen af, hvilke væbnede konflikter der skal være omfattet af forbuddet
mod tilslutning til en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet kon-
flikt, vil være gældende, indtil det i givet fald ophæves eller ændres ved en ny
bekendtgørelse.
Der foreslås ikke lovbestemte kriterier for adgangen til at fastsætte, hvilke væb-
nede konflikter der skal være omfattet af forbuddet mod tilslutning til en væbnet
styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt, og den foreslåede bestem-
melse giver dermed regeringen en bred skønsmæssig beføjelse til at beslutte, om
og i givet fald i hvilket omfang danske statsborgeres og herboende udlændinges
(tilslutning til væbnede styrker med henblik på) deltagelse i væbnede konflikter
skal forbydes. Ved beslutningen herom kan der både lægges vægt på eksempelvis
sikkerhedsmæssige hensyn og hensyn til statens forhold til fremmede magter og
internationale organisationer. Sikkerhedsmæssige hensyn kan både angå den
umiddelbare sikkerhedssituation i forbindelse med en væbnet konflikt og den af-
ledte sikkerhedsrisiko, som hjemvendte fremmedkrigere kan udgøre også efter
afslutningen af den væbnede konflikt. Sikkerhedsmæssige hensyn kan desuden
både angå den danske stats sikkerhed og sikkerheden for andre stater eller inter-
nationale organisationer.
Regeringen vil ikke være forpligtet til at fastsætte, at nogen konflikter skal være
omfattet af forbuddet mod tilslutning til en væbnet styrke med henblik på at del-
tage i en væbnet konflikt.
Før justitsministeren udsteder en bekendtgørelse om, at en væbnet konflikt skal
være omfattet af forbuddet mod tilslutning til en væbnet styrke med henblik på at
deltage i en væbnet konflikt, skal justitsministeren forhandle med udenrigsmini-
steren og forsvarsministeren herom. I praksis vil forhandlingen kunne ske skrift-
ligt og/eller mundtligt mellem ministrene og/eller deres embedsmænd.
En senere ændring eller ophævelse af en bekendtgørelse om, at en væbnet kon-
flikt er omfattet af forbuddet mod tilslutning til en væbnet styrke med henblik på
at deltage i en væbnet konflikt, skal også forhandles mellem justitsministeren og
udenrigsministeren og forsvarsministeren, før ændringen eller ophævelsen i givet
fald foretages.
255
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
[Model 3]
Det foreslås, at forbuddet mod at være tilsluttet en ikke-statslig væbnet styrke
med henblik på at deltage i en væbnet konflikt som udgangspunkt skal omfatte
alle væbnede konflikter, men at justitsministeren dog ved bekendtgørelse skal
kunne undtage bestemte væbnede konflikter eller bestemte væbnede styrker fra
forbuddet.
Efter det foreslåede
stk. 3
kan justitsministeren efter forhandling med udenrigs-
ministeren og forsvarsministeren ved bekendtgørelse gøre undtagelse fra det ge-
nerelle forbud, således at forbuddet ikke omfatter bestemte væbnede konflikter
eller bestemte væbnede styrker. Disse muligheder kan også kombineres, således
at dels bestemte væbnede konflikter, dels bestemte væbnede styrker undtages fra
det generelle forbud.
Som eksempel på undtagelse af en bestemt væbnet konflikt kan nævnes ”den
væbnede konflikt mellem [part] og [part] i [område]”. Som eksempel på en und-
tagelse af bestemte væbnede styrker kan nævnes ”[ikke-statslig aktørs] væbnede
styrker”. En undtagelse kan også mere abstrakt angive, at væbnede konflikter i et
nærmere angivet geografisk område er undtaget fra forbuddet mod at være tilslut-
tet en ikke-statslig væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt.
Der foreslås ikke lovbestemte kriterier for adgangen til at undtage bestemte væb-
nede konflikter eller bestemte væbnede styrker fra forbuddet mod at være tilslut-
tet en ikke-statslig væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt.
Regeringen har dermed en bred skønsmæssig beføjelse til at beslutte, om og i gi-
vet fald i hvilket omfang danske statsborgeres og herboende udlændinges (til-
slutning til ikke-statslige væbnede styrker med henblik på) deltagelse i væbnede
konflikter skal være undtaget fra det generelle forbud. Ved beslutningen herom
kan der både lægges vægt på eksempelvis sikkerhedsmæssige hensyn og hensyn
til statens forhold til fremmede magter og internationale organisationer.
Før justitsministeren udsteder en bekendtgørelse om at gøre undtagelse fra for-
buddet, skal justitsministeren forhandle med udenrigsministeren og forsvarsmini-
steren herom. I praksis vil forhandlingen kunne ske skriftligt og/eller mundtligt
mellem ministrene og/eller deres embedsmænd.
256
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
En senere ændring eller ophævelse af en bekendtgørelse om en undtagelse fra
forbuddet mod tilslutning til en væbnet styrke med henblik på at deltage i en
væbnet konflikt skal også forhandles mellem justitsministeren og udenrigsmini-
steren og forsvarsministeren, før ændringen eller ophævelsen i givet fald foreta-
ges.
Der henvises i øvrigt til
kapitel 4,
afsnit 3, 4 og 6.
Til § 114 k
Det foreslås at indsætte en ny bestemmelse i straffelovens § 114 k, som krimina-
liserer danske statsborgere og herboende udlændinge, der indrejser eller opholder
sig i visse konfliktområder.
[Angår ikke varianten af model A og B]
Det foreslås, at justitsministeren efter forhandling med udenrigsministeren og
forsvarsministeren ved bekendtgørelse kan fastsætte, hvilke områder et indrejse-
og opholdsforbud skal omfatte, jf. nærmere nedenfor om stk. 3.
[Variant af model A og B]
Det foreslås, at et indrejse- og opholdsforbud skal gælde for [område eller områ-
der].
[Model A]
Det foreslås i
stk. 1,
at indrejse og ophold i et sådant konfliktområde skal være
forbudt, når det sker uden tilladelse. Med hensyn til tilladelse henvises i øvrigt til
bemærkningerne nedenfor vedrørende de foreslåede stk. 4 og 5.
[Model B]
Det foreslås i
stk. 1,
at indrejse og ophold i et sådant konfliktområde skal være
forbudt, når det sker uden anerkendelsesværdigt formål.
257
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Ved anerkendelsesværdigt formål forstås for det første alle formål, som ikke har
med den væbnede konflikt at gøre. Indrejse og ophold med henblik på at drive
erhvervsvirksomhed, studere eller forske, udføre journalistisk arbejde, yde hu-
manitær bistand, besøge familie eller besøge en helligdom (pilgrimsrejse) vil så-
ledes i almindelighed være anerkendelsesværdige formål. Indrejse med henblik
på at etablere bopæl (immigration) vil også i almindelighed være et anerkendel-
sesværdigt formål. Det samme gælder ophold på et sted, hvor den pågældende
har eller har til hensigt at etablere bopæl.
Endvidere vil indrejse og ophold med henblik på at udføre journalistisk arbejde
eller yde humanitær bistand være anerkendelsesværdige formål, selv om det
journalistiske arbejde eller den humanitære bistand har med den væbnede kon-
flikt at gøre. Det samme gælder indrejse og ophold med henblik på studier eller
forskning, som har med den væbnede konflikt at gøre.
Derimod vil indrejse og ophold for at drive erhvervsvirksomhed med forsyninger
til en af de krigsførende parter eller at besøge et familiemedlem, som aktuelt del-
tager i den væbnede konflikt, ikke være anerkendelsesværdige formål. Indrejse
og ophold for at besøge et familiemedlem, der har deltaget eller forventes senere
at deltage i den væbnede konflikt, men ikke aktuelt deltager heri, vil derimod væ-
re et anerkendelsesværdigt formål, både når familiemedlemmet har orlov eller
lignende, og når familiemedlemmet er hospitalsindlagt eksempelvis efter at være
blevet såret.
Indrejse og ophold for at være tilskuer til den væbnede konflikt (krigsturisme) vil
heller ikke være et anerkendelsesværdigt formål.
Indrejse og ophold for at deltage i den væbnede konflikt eller for at støtte en af
parterne i den væbnede konflikt vil ikke være et anerkendelsesværdigt formål.
Det bemærkes, at der i stk. 2 foreslås nogle generelle undtagelser til indrejse- og
opholdsforbuddet efter stk. 1, jf. nærmere nedenfor. Disse undtagelser gælder og-
så i tilfælde, hvor formålet med indrejsen eller opholdet ikke efter stk. 1 anses
som anerkendelsesværdigt.
258
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Et indrejse- og opholdsforbud omfatter personer, som på det tidspunkt, hvor ind-
rejsen eller opholdet sker, har dansk indfødsret eller bopæl her i landet (Dan-
mark, Færøerne eller Grønland).
Med hensyn til forståelsen af udtrykket ”bopæl” henvises til bemærkningerne til
den foreslåede § 114 j.
Henvisningen i den foreslåede bestemmelse til at have dansk indfødsret eller bo-
pæl i den danske stat er en materiel afgrænsning af bestemmelsens personelle
rækkevidde. Tilknytningen til den danske stat i form af indfødsret eller bopæl
skal således foreligge på gerningstidspunktet (fuldbyrdelsestidspunktet), for at
bestemmelsen kan finde anvendelse. Heraf følger bl.a., at der ikke kan straffes
for forsøg på overtrædelse af stk. 1, hvis den pågældende kan og vil bringe til-
knytningen til Danmark i form af statsborgerskab og/eller bopæl til ophør, før
den pågældende indrejser eller opholder sig i et konfliktområde.
Det er et herfra forskelligt spørgsmål, om gerningen er undergivet dansk straffe-
myndighed efter de almindelige regler herom i straffelovens §§ 6-12. Hvis de
handlinger, som konstituerer indrejse eller ophold (herunder eventuelt i form af
medvirkens- eller forsøgshandlinger), ikke helt eller delvis er foretaget i den dan-
ske stat eller på dansk fartøj som nævnt i straffelovens § 6, vil der være dansk
straffemyndighed efter straffelovens § 8, nr. 1, og for så vidt angår danske stats-
borgere og personer med bopæl her i landet tillige efter straffelovens § 8, nr. 3.
[Model A]
Det foreslås, at strafferammen for overtrædelse af et indrejse- og opholdsforbud
skal være bøde eller fængsel indtil 2 år.
Forbuddet vil være overtrådt, hvad enten indrejse eller ophold sker, uden at tilla-
delse er søgt, efter at tilladelse er afslået, eller med et andet hovedformål end an-
givet i tilladelsen, eller efter at tilladelsen er udløbet.
Kun forsætlige overtrædelser kan straffes, jf. straffelovens § 19. Ukendskab til
strafbestemmelsen udelukker imidlertid ikke forsæt. Der kræves derfor ikke for-
259
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
sæt med hensyn til, at indrejse og ophold i et område kræver forudgående tilla-
delse. Derimod kræves forsæt bl.a. med hensyn til indrejse eller ophold i det på-
gældende område. Uforsætlig indrejse eller ophold i området kan derfor ikke
straffes. Endvidere er gerningselementet manglende tilladelse omfattet af for-
sætskravet. En vildfarelse med hensyn til, at tilladelse er givet, eller med hensyn
til, hvad tilladelsen omfatter, eller hvor længe den gælder, kan derfor efter om-
stændighederne udelukke forsæt. Eftersom også ophold er forbudt, kan der even-
tuelt blive tale om straf for fortsat ophold, efter at den pågældende har fået forsæt
med hensyn til, at den pågældende befinder sig i det pågældende område og ikke
har en tilladelse, der indholdsmæssigt og tidsmæssigt omfatter opholdet. For at
undgå straf vil den pågældende i en sådan situation skulle gøre, hvad der er mu-
ligt for hurtigst muligt at forlade området (eller alternativt ansøge om tilladelse til
opholdet).
Et indrejse- og opholdsforbud omfatter også personer under 15 år, men personer
under 15 år kan dog ikke selv straffes for indrejse og ophold i strid hermed, jf.
straffelovens § 15. Forsætlig medvirken til, at en person under 15 år overtræder
et indrejse- og opholdsforbud, kan imidlertid straffes.
Straffen for overtrædelse af et indrejse- og opholdsforbud vil i almindelighed
som udgangspunkt kunne fastsættes til bøde, hvis overtrædelsen alene består i, at
der ikke eller ikke rettidigt er søgt om en tilladelse til indrejse og ophold, som
den pågældende opfylder betingelserne for at få. Hvis den pågældende derimod
har fået afslag på en ansøgning om tilladelse til indrejse og ophold, eller hvis den
pågældende ikke eller ikke rettidigt har søgt om tilladelse til indrejse og ophold
og ikke kan antages at opfylde betingelserne for at få en sådan tilladelse, vil straf-
fen derimod i almindelighed som udgangspunkt kunne fastsættes til fængsel.
[Model B]
Det foreslås, at strafferammen for overtrædelse af et indrejse- og opholdsforbud
skal være bøde eller fængsel indtil 2 år.
Forbuddet overtrædes ved indrejse, og så længe opholdet varer.
260
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Kun forsætlige overtrædelser kan straffes, jf. straffelovens § 19. Ukendskab til
strafbestemmelsen udelukker imidlertid ikke forsæt. Der kræves derfor ikke for-
sæt med hensyn til, at indrejse og ophold i et område er forbudt, og en vildfarelse
med hensyn til, hvad der udgør anerkendelsesværdige formål for indrejse og op-
hold, er ikke forsætsudelukkende. Derimod kræves forsæt bl.a. med hensyn til
indrejse eller ophold i det pågældende område. Uforsætlig indrejse eller ophold i
området kan derfor ikke straffes. Eftersom også ophold er forbudt, kan der even-
tuelt blive tale om straf for fortsat ophold, efter at den pågældende har fået forsæt
med hensyn til, at den pågældende befinder sig i det pågældende område. For at
undgå straf vil den pågældende i en sådan situation skulle gøre, hvad der er mu-
ligt for hurtigst muligt at forlade området (eller alternativt ændre det reelle ho-
vedformål med opholdet til et anerkendelsesværdigt formål).
Et indrejse- og opholdsforbud omfatter også personer under 15 år, men personer
under 15 år kan dog ikke selv straffes for indrejse og ophold i strid hermed, jf.
straffelovens § 15. Forsætlig medvirken til, at en person under 15 år overtræder
et indrejse- og opholdsforbud, kan imidlertid straffes.
Straffen for overtrædelse af et indrejse- og opholdsforbud vil i almindelighed
som udgangspunkt kunne fastsættes til fængsel, således at bøde navnlig anven-
des, hvis overtrædelsen er af meget begrænset omfang (eksempelvis meget kort-
varig), eller hvis der foreligger særligt formildende omstændigheder.
Det foreslås i
stk. 2, nr. 1,
at et indrejse- og opholdsforbud som nævnt i stk. 1 ik-
ke skal gælde for indrejse eller ophold i en stat, hvor den pågældende er statsbor-
ger. Uanset formålet med indrejsen eller opholdet falder indrejse i en stat, hvor
man er statsborger, således altid uden for et indrejse- og opholdsforbud efter stk.
1. En person, som er statsborger i flere stater, vil dermed i givet fald uden at
overtræde stk. 1 uanset formålet hermed kunne indrejse og opholde sig i enhver
stat, i hvilken den pågældende er statsborger. Hvis et indrejse- og opholdsforbud
omfatter flere stater eller områder i flere stater, giver det foreslåede stk. 2, nr. 1,
kun mulighed for indrejse og ophold i den pågældendes statsborgerskabsland og
ikke i andre dele af det område, som indrejse- og opholdsforbuddet omfatter.
261
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Det foreslås i stk. 2,
nr. 2,
at et indrejse- og opholdsforbud som nævnt i stk. 1
endvidere ikke skal gælde for indrejse eller ophold som led i udøvelse af dansk,
udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller hverv. Denne undtagelse
omfatter også indrejse og ophold, der sker som led i tjeneste i danske eller frem-
mede statslige væbnede styrker eller i internationale væbnede styrker.
[Model A]
De situationer, der er nævnt i stk. 2, falder helt uden for et indrejse- og opholds-
forbud som nævnt i stk. 1. Indrejse i sit statsborgerskabsland eller i udøvelse af
offentlig tjeneste eller hverv kræver således ikke tilladelse.
[Stk. 3 udgår i varianten af model A og B, og bemærkningerne vedrørende stk. 3
angår derfor ikke varianten af model A og B]
Et indrejse- og opholdsforbud efter stk. 1 gælder for de områder, som fastsættes
efter
stk. 3.
Efter det foreslåede stk. 3 kan justitsministeren efter forhandling med udenrigs-
ministeren og forsvarsministeren ved bekendtgørelse fastsætte, hvilke områder
der skal være omfattet af et indrejse- og opholdsforbud efter stk. 1. Bestemmel-
sen skal forstås på den måde, at et indrejse- og opholdsforbud kun kan fastsættes
for områder uden for den danske stat.
Et område kan medtages som omfattet af et indrejse- og opholdsforbud, hvis der i
området foregår en væbnet konflikt, i hvilken en gruppe eller sammenslutning,
der begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet af §§ 114, 114 a, 114 b,
114 c eller 114 d, er part. Et område kan endvidere medtages som omfattet af et
indrejse- og opholdsforbud, hvis området er omfattet af den foreslåede § 114 j. Et
område er omfattet af den foreslåede § 114 j, hvis der aktuelt gælder et forbud
mod, at danske statsborgere og herboende udlændinge er tilsluttet en væbnet
styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt i det pågældende område.
Et område kan medtages som omfattet af et indrejse- og opholdsforbud, så længe
området er omfattet af mindst en af de to muligheder.
262
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Når denne betingelse er opfyldt, har regeringen en bred skønsmæssig beføjelse til
at beslutte, om et område skal være omfattet af et indrejse- og opholdsforbud ef-
ter det foreslåede stk. 1. Ved beslutningen herom kan der både lægges vægt på
eksempelvis sikkerhedsmæssige hensyn og hensyn til statens forhold til fremme-
de magter og internationale organisationer.
Regeringen er ikke forpligtet til at bestemme, at et område, der er omfattet af
mindst en af de to muligheder, skal være omfattet af et indrejse- og opholdsfor-
bud.
Før justitsministeren udsteder en bekendtgørelse om, at et område skal være om-
fattet af et indrejse- og opholdsforbud efter det foreslåede stk. 1, skal justitsmini-
steren forhandle med udenrigsministeren og forsvarsministeren herom. I praksis
vil forhandlingen kunne ske skriftligt og/eller mundtligt mellem ministrene
og/eller deres embedsmænd.
En senere ændring eller ophævelse af en bekendtgørelse om at medtage et områ-
de skal også forhandles mellem justitsministeren og udenrigsministeren og for-
svarsministeren, før ændringen eller ophævelsen i givet fald foretages.
Det følger af det anførte, at det er et krav, at der verserer en væbnet konflikt i
området. Ved den nærmere afgrænsning af det område, der omfattes af et indrej-
se- og opholdsforbud, har justitsministeren imidlertid et skøn, hvor der også kan
lægges vægt på at afgrænse området på en måde, som er nem at anvende for bor-
gerne og myndighederne. Et område, der omfattes af et indrejse- og opholdsfor-
bud, kan således efter omstændigheder afgrænses, så det eksempelvis omfatter en
bestemt stat, selv om den væbnede konflikt kun verserer i en del af den pågæl-
dende stat. Et område, der omfattes af et indrejse- og opholdsforbud, kan om-
vendt også udformes, så det omfatter én stat eller en del heraf, selv om den væb-
nede konflikt er grænseoverskridende og også berører en eller flere andre staters
territorium.
[Model A]
Det foreslås i
stk. 4,
at justitsministeren [eller den, ministeren bemyndiger til
det,] efter ansøgning skal tillade, at en person indrejser og opholder sig i et om-
263
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
råde, der er omfattet af et forbud efter stk. 1, hvis indrejsen eller opholdet har et
anerkendelsesværdigt formål.
Ved anerkendelsesværdigt formål forstås for det første alle formål, som ikke har
med den væbnede konflikt at gøre. Indrejse og ophold med henblik på at drive
erhvervsvirksomhed, studere eller forske, udføre journalistisk arbejde, yde hu-
manitær bistand, besøge familie eller besøge en helligdom (pilgrimsrejse) vil så-
ledes i almindelighed være anerkendelsesværdige formål. Indrejse med henblik
på at etablere bopæl (immigration) vil også i almindelighed være et anerkendel-
sesværdigt formål. Det samme gælder ophold på et sted, hvor den pågældende
har eller har til hensigt at etablere bopæl.
Endvidere vil indrejse og ophold med henblik på at udføre journalistisk arbejde
eller yde humanitær bistand være anerkendelsesværdige formål, selv om det
journalistiske arbejde eller den humanitære bistand har med den væbnede kon-
flikt at gøre. Det samme gælder indrejse og ophold med henblik på studier eller
forskning, som har med den væbnede konflikt at gøre.
Derimod vil indrejse og ophold for at drive erhvervsvirksomhed med forsyninger
til en af de krigsførende parter eller at besøge et familiemedlem, som aktuelt del-
tager i den væbnede konflikt, ikke være anerkendelsesværdige formål. Indrejse
og ophold for at besøge et familiemedlem, der har deltaget eller forventes senere
at deltage i den væbnede konflikt, men ikke aktuelt deltager heri, vil derimod væ-
re et anerkendelsesværdigt formål, både når familiemedlemmet har orlov eller
lignende, og når familiemedlemmet er hospitalsindlagt eksempelvis efter at være
blevet såret.
Indrejse og ophold for at være tilskuer til den væbnede konflikt (krigsturisme) vil
heller ikke være et anerkendelsesværdigt formål.
Indrejse og ophold for at deltage i den væbnede konflikt eller for at støtte en af
parterne i den væbnede konflikt vil ikke være et anerkendelsesværdigt formål ef-
ter stk. 4.
Det bemærkes, at der i stk. 2 foreslås nogle generelle undtagelser til indrejse- og
opholdsforbuddet efter stk. 1, jf. nærmere ovenfor. Der skal således ikke søges
264
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
tilladelse efter stk. 4 til indrejse og ophold som nævnt i stk. 2. Indrejse og ophold
i udøvelse af dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller hverv
kan således ske uden tilladelse, herunder når formålet er at deltage i den væbnede
konflikt eller at støtte en af parterne i den væbnede konflikt.
Det foreslås i
stk. 5,
at justitsministeren kan fastsætte nærmere regler om indgi-
velse af ansøgninger efter stk. 4, herunder om fristen herfor.
Der vil bl.a. kunne fastsættes regler om, i hvilken form ansøgninger skal indgi-
ves, og om, hvilke oplysninger en ansøgning skal indeholde.
Der vil endvidere kunne fastsættes regler om, hvor lang tid før indrejsen og op-
holdet en ansøgning skal indgives.
For så vidt angår tilfælde, hvor en person allerede er indrejst i området og ønsker
at søge om tilladelse til ophold – eksempelvis fordi indrejse- og opholdsforbud-
det først er kommet til at gælde for det pågældende område, efter at den pågæl-
dende var indrejst, eller fordi den pågældende er indrejst uden tilladelse i medfør
af stk. 2, men ikke længere er omfattet af stk. 2 – vil der kunne fastsættes regler
om, hvornår en ansøgning senest skal indgives efter, at den pågældendes ophold
kræver tilladelse efter stk. 4. For så vidt angår tilfælde, hvor en person, der op-
holder sig i området med tilladelse, ønsker at få tilladelsen forlænget eller ændret
til et eller flere nye eller yderligere formål, vil det kunne fastsættes regler om,
hvor lang tid før udløbet af en eksisterende tilladelse eller en ændring af formålet
med opholdet en ansøgning skal indgives. I disse tilfælde vil en person, der retti-
digt indgiver ansøgning, kunne fortsætte sit ophold, indtil der er truffet afgørelse
med hensyn til ansøgningen.
Der foreslås herudover ikke særlige regler om behandlingen af ansøgninger om
tilladelse til indrejse og ophold og afgørelsen med hensyn hertil, og sagsbehand-
lingen skal således i øvrigt ske efter almindelige forvaltningsretlige regler og
principper.
Det påhviler ansøgeren at opfylde de krav til ansøgningens indhold, som måtte
være fastsat efter stk. 5. Myndigheden vil også herudover kunne opfylde sin pligt
til at oplyse sagen ved at anmode ansøgeren om at fremskaffe relevante oplys-
265
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
ninger og relevant dokumentation, hvis det er oplysninger og dokumentation,
som ansøgeren er nærmest til at fremskaffe. Som eksempler kan – afhængig af
det oplyste formål med indrejsen eller opholdet – nævnes oplysninger om og om
nødvendigt dokumentation for ansættelsesforhold, studiemæssig tilknytning eller
familiemæssig tilknytning.
Forvaltningslovens regler om partshøring og begrundelse finder anvendelse.
En ansøgning kan eventuelt indgives i henhold til fuldmagt, jf. forvaltningslo-
vens § 8. For mindreårige kan ansøgning indgives af forældremyndighedens in-
dehaver, men en mindreårig kan også selv indgive ansøgning.
[Det foreslås i stk. 5,
2. pkt.,
at justitsministeren kan fastsætte at afgørelser efter
stk. 4 ikke kan indbringes for højere administrativ myndighed. Bemyndigelsen er
relevant, i det omfang justitsministeren har henlagt kompetencen til at træffe af-
gørelse efter stk. 4 til en anden myndighed.]
Det forudsættes, at en tilladelse til indrejse og ophold meddeles for en bestemt
periode og med henblik på et eller flere nærmere angivne formål.
Perioden bør fastsættes rummeligt, så der er god plads til at ændre indrejsetids-
punktet og/eller forlænge opholdet, uden at der skal søges ny tilladelse. Hvis en
person planlægger gentagne gange at indrejse og opholde sig i området, vil tilla-
delse kunne gives for en periode, der dækker flere indrejser og ophold.
Det er op til myndighedens skøn, om den vil anvende en forenklet ansøgnings-
og tilladelsesprocedure i forbindelse med forlængelse af en eksisterende tilladel-
se. En ansøger vil dog altid i forbindelse med en ny ansøgning kunne henvise til
oplysninger og dokumentation indgivet i forbindelse med en tidligere ansøgning,
hvis dette materiale stadig er relevant og dækkende.
Formålet med indrejsen eller opholdet bør i tilladelsen angives forholdsvis bredt.
Som eksempler kan nævnes ”arbejde for [arbejdsgiver]”, ”journalistisk arbejde
for [medie]”, ”nødhjælpsarbejde for [organisation]”, ”studier i [emne]”, ”forsk-
ning i [emne]”,”familiebesøg hos [navn(e)]” og ”pilgrimsrejse til [sted]”.
266
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Indrejse og ophold vil være i overensstemmelse med en tilladelse, så længe ho-
vedformålet med indrejsen og opholdet er omfattet af tilladelsen. Eksempelvis vil
en person, der alene har tilladelse til indrejse og ophold med henblik på journali-
stisk arbejde, ikke overtræde bestemmelsen, hvis den pågældende under opholdet
– som et biformål – besøger familie. Tilsvarende vil en person, der alene har til-
ladelse til indrejse og ophold med henblik på at besøge familie, kunne indrejse og
opholde sig i området med andre biformål, så længe hovedformålet er at besøge
familie.
Hvis formålet med indrejse og ophold ændrer sig væsentligt i forhold til tilladel-
sen, vil der derimod skulle ansøges om ny tilladelse til det nye (hoved)formål.
Dette gælder også ved ændringer i ansættelsesforhold, hvis tilladelsen angår ar-
bejde for en bestemt arbejdsgiver, og ændringer med hensyn til, hvilke familie-
medlemmer den pågældende skal besøge. Der kræves ikke en ny tilladelse, så
længe hovedformålet med indrejsen og opholdet er at besøge et eller flere fami-
liemedlemmer, der er nævnt i tilladelsen (uanset om den pågældende – som et bi-
formål – også besøger andre familiemedlemmer). Hvis hovedformålet derimod er
at besøge familiemedlemmer, der ikke er nævnt i tilladelsen, skal der ansøges om
ny tilladelse (uanset om indrejsen og opholdet også har til (bi)formål at besøge
familiemedlemmer, der er nævnt i tilladelsen).
En person, der indrejser eller opholder sig i området på grundlag af en tilladelse,
der ikke er dækkende for det reelle hovedformål med indrejsen eller opholdet, el-
ler som er udløbet, kan straffes efter stk. 1 for indrejse eller ophold uden tilladel-
se.
Forsætlig skriftlig afgivelse af urigtige oplysninger i forbindelse med en ansøg-
ning om tilladelse til indrejse eller ophold kan straffes efter straffelovens § 163.
Der henvises i øvrigt til
kapitel 4,
afsnit 3 og 5.
267
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
Til nr. 2
Straffelovens § 128 kriminaliserer hvervning i den danske stat til fremmed krigs-
tjeneste. Bestemmelsen er subsidiær i forhold til straffelovens § 101 a, stk. 2, om
hvervning til en fjendtlig væbnet styrke, og bestemmelsen vil også være subsidi-
ær til den foreslåede bestemmelse i straffelovens § 114 j, stk. 2 (lovforslagets § 1,
nr. 1).
Det foreslås at ændre ”krigstjeneste” til ”væbnet styrke”, således at bestemmel-
sen fremover kriminaliserer hvervning i den danske stat til en fremmed væbnet
styrke.
Væbnet styrke skal forstås som en bevæbnet gruppe med en vis organisering.
Forståelsen af begrebet ”væbnet styrke” tager udgangspunkt i den humanitære
folkeret. Begrebet omfatter såvel statslige som ikke-statslige væbnede styrker.
For så vidt angår statslige styrker fastslår artikel 43, stk. 1, i Tillægsprotokol I til
Genève-konventionerne vedrørende international væbnet konflikt, at væbnede
styrker tilhørende en part i en konflikt består af alle organiserede væbnede styr-
ker, grupper og enheder, som er under en kommando, der over for denne part er
ansvarlig for de underordnedes handlemåde, også selv om denne part er repræ-
senteret af en regering eller en myndighed, der ikke anerkendes af en modpart.
Sådanne væbnede styrker skal være underkastet et internt disciplinært system,
som bl.a. skal håndhæve overholdelsen af de folkeretlige regler under væbnede
konflikter. Denne definition af statslige væbnede styrker finder også anvendelse
for statslige væbnede styrker under ikke-international væbnet konflikt. Det be-
mærkes, at kravet om håndhævelse af de folkeretlige regler skal forstås således,
at de eksisterede kommandostrukturer skal muliggøre et sådan disciplinært sy-
stem, men derimod ikke nødvendigvis, at reglerne i praksis håndhæves.
Begrebet væbnet styrke i den foreslåede affattelse af bestemmelsen anvendes
som anført ligeledes om ikke-statslige styrker, der deltager i ikke-internationale
væbnede konflikter, jf. fælles artikel 3 i Genève-konventionerne. I Tillægsproto-
kol II til Genève-konventionerne betegnes sådanne ikke-statslige væbnede styr-
ker som ”fjendtlige væbnede styrker” eller ”andre organiserede væbnede grup-
per”. Fjendtlige væbnede styrker (”dissident armed forces”) omfatter i hovedsa-
268
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 260: Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet. Betænkning nr. 1559, fra Justitsministeriet
gen væbnede styrker, der har tilhørt et lands statslige styrker, men har udskilt sig
herfra og nu kæmper mod disse. Identifikation af medlemmerne af sådanne
”fjendtlige væbnede styrker” er generelt at sammenligne med identifikation af
statslige væbnede styrker, idet kommandostrukturer ofte vil være intakte selv ef-
ter udskillelsen fra de statslige væbnede styrker.
For så vidt angår ”andre organiserede væbnede grupper” er disse ofte vanskelige-
re at identificere. De omfatter irregulære væbnede grupper, der har en vis organi-
sationsgrad og kommandostruktur. Sådanne grupper har derimod sjældent forma-
liserede regelsæt for tilslutning, og medlemmerne kan ofte ikke identificeres
gennem ydre karakteristika som uniformer, mærker, id-kort mv. Medlemskab af
sådanne ikke-statslige væbnede styrker vil således kun i visse tilfælde finde ud-
tryk i formelle eller faktiske skridt mod egentlig tilslutning i form af nærmere
procedure for hvervning og tilslutning. Tilslutning og dermed hvervning vil ofte
finde udtryk i de funktioner, vedkommende varetager for den ikke-statslige væb-
nede styrke.
I den humanitære folkeret er fokus for så vidt angår ikke-statslige væbnede styr-
ker i den forbindelse navnlig på varetagelse af kampfunktioner. Bestemmelsen i
den foreslåede affattelse omfatter imidlertid hvervning til en fremmed væbnet
styrke, uanset hvilken funktion den, der hverves, skal have i den væbnede styrke.
Det er dermed ikke et krav, at hvervningen er med henblik på at deltage i kamp-
handlinger. Også hvervning med henblik på at fungere som eksempelvis sanitets-
personale eller feltpræst er omfattet, når disse organisatorisk er en del af den
væbnede styrke.
Der henvises i øvrigt til
kapitel 4,
afsnit 6.2.
Til § 2
Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. juli 2016.
De foreslåede nye strafbestemmelser finder anvendelse på forhold, der er begået
efter lovens ikrafttræden, jf. straffelovens § 3.
269