REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 191: Orientering om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om bekæmpelse af terrorisme og erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme samt grundnotat vedrørende forslaget, fra justitsministeren

Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del Bilag 191
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

24. februar 2016

Strafferetskontoret

Tina Tolstrup Bak Jensen

2016-730-0846

1857283

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om

bekæmpelse af terrorisme og erstatning af Rådets rammeafgørelse

2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme

KOM(2015) 625

Resumé

Forslaget er omfattet af retsforbeholdet. Med forslaget revideres indholdet

af rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme, der

definerer og kriminaliserer visse terrorhandlinger, herunder navnlig

gennemførelse af terrorangreb, deltagelse i terrorgruppers aktiviteter,

inklusiv finansiel støtte til disse aktiviteter, offentlig opfordring til,

rekruttering til og oplæring i terror. Formålet med revisionen er at

gennemføre nye internationale standarder og forpligtelser, som EU har

indgået, og sætte mere effektivt ind over for den tiltagende terrortrussel og

herved øge sikkerheden i EU og for EU-borgerne. Forslaget indeholder

som nye initiativer forpligtelser til at kriminalisere modtagelse af oplæring

i terror, udlandsrejser med det formål at begå terror, tilrettelæggelse mv.

af sådanne udlandsrejser, finansiering af terror samt regler om

beskyttelse, hjælp og terrorofres rettigheder.

Da forslaget er omfattet af retsforbeholdet, har det hverken

lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser. Forslaget vurderes

at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Der ses ikke at

foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters

holdninger til selve forslaget, men de fleste medlemsstater har udtrykt

støtte til yderligere initiativer til bekæmpelse af terrorisme. Fra dansk side

er man positivt indstillet over for intentionerne om på EU-plan at skærpe

kriminaliseringen af terrorrelaterede handlinger.

1. Baggrund

Kommissionen fremsatte den 2. december 2016 forslag til Europa-

Parlamentets og Rådets direktiv om bekæmpelse af terrorisme og

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 191: Orientering om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om bekæmpelse af terrorisme og erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme samt grundnotat vedrørende forslaget, fra justitsministeren

erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af

terrorisme (KOM(2015) 625). Forslaget, som Justitsministeriet modtog i

dansk oversættelse den 21. januar 2016, er fremsat med hjemmel i TEUF

artikel 83, stk. 1, og artikel 82, stk. 2, litra c. Forslaget er dermed omfattet

af Danmarks retsforbehold. Danmark deltog i vedtagelsen af Rådets

rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme og Rådets

rammeafgørelse 2008/919/RIA om ændring heraf, som begge er bindende

for Danmark. Forslaget skal behandles efter den almindelige

lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.

2. Indhold

2.1. Generelt

Direktivforslaget har til formål at fastlægge minimumsregler vedrørende

definitionen af strafbare handlinger og straffe i forbindelse med

terrorhandlinger, strafbare handlinger med forbindelse til en terrorgruppe

og strafbare handlinger med forbindelse til terroraktiviteter samt specifikke

foranstaltninger til beskyttelse af og til bistand for ofre for terror.

Direktivforslaget indeholder:

1) kriminaliseringsforpligtelser svarende til forpligtelserne i

rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme som

ændret ved rammeafgørelse 2008/919/RIA og

2) bestemmelser, der implementerer relevante internationale

standarder og forpligtelser, herunder tillægsprotokollen til

Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no.

217), FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014) og nr. 2249

(2015) og anbefaling nr. 5 fra 2012 om finansiering af terror fra

Financial Action Task Force (FATF).

2.2. Terrorhandlinger

Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at en række

nærmere opregnede forsætlige terrorhandlinger kan straffes. Der er tale om

en videreførelse af de tilsvarende bestemmelser i rammeafgørelse

2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

2.3. Strafbare handlinger med forbindelse til terroraktiviteter

Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at en række

nærmere opregnede forsætlige handlinger med forbindelse til

terroraktiviteter kan straffes.

Det drejer sig nærmere om følgende:

Offentlig opfordring til at begå en terrorhandling

Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i

rammeafgørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

Rekruttering af terrorister

Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i

rammeafgørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

Varetagelse af oplæring i terror

Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i

rammeafgørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

Modtagelse af oplæring i terror

Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at det at modtage

oplæring i fremstilling eller brug af sprængstoffer, skydevåben eller andre

våben eller skadelige eller farlige stoffer eller i andre konkrete metoder

eller teknikker med henblik på at udføre eller medvirke til gennemførelse

af en terrorhandling med viden om, at det er hensigten, at de tillærte

færdigheder skal bruges til dette formål udgør en strafbar handling, når den

begås forsætligt.

Forslaget svarer til artikel 3 i tillægsprotokollen til Europarådets

konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217), som endnu

ikke er underskrevet af Danmark.

Udlandsrejse med terror for øje

Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at det at rejse til et

andet land med det formål at gennemføre eller bidrage til gennemførelse af

en terrorhandling, at deltage i en terrorgruppes aktiviteter eller at varetage

eller modtage oplæring i terror, udgør en strafbar handling, når den begås

forsætligt.

Forslaget svarer til artikel 4 i tillægsprotokollen til Europarådets

konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217), dog således at

forslaget omfatter alle rejser og altså ikke – som Europarådsprotokollen –

undtager rejser til den rejsendes hjemstat eller opholdsland.

Tilrettelæggelse eller anden formidling af udlandsrejse med terror for

øje

Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at enhver form for

tilrettelæggelse eller formidling, hvorved en person modtager bistand til en

udlandsrejse med det formål at begå terror med viden om, at denne

medvirken har dette formål, udgør en strafbar handling, når den begås

forsætligt.

Forslaget svarer til artikel 6 i tillægsprotokollen til Europarådets

konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217).

Finansiering af terror

Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at enhver form for

direkte eller indirekte indsamling af midler med den hensigt at bruge dem

eller med viden om, at de skal bruges helt eller delvist til at begå en

terrorhandling eller en handling med forbindelse til terroraktiviteter udgør

en strafbar handling, når den begås forsætligt.

Forslaget, der implementerer FATF-anbefaling nr. 5, svarer til artikel 5 i

tillægsprotokollen til Europarådets konvention om forebyggelse af

terrorisme (CETS no. 217).

Tyveri af særlig grov beskaffenhed med det formål at begå en

terrorhandling

Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i

rammeafgørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

Afpresning med det formål at begå en terrorhandling

Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i

rammeafgørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

Fremstilling af falske administrative dokumenter med det formål at

begå en terrorhandling

Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i

rammeafgørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

2.4. Medvirken og forsøg, sanktioner og juridiske personers ansvar

Det må ifølge forslaget – som noget ny – ikke være en betingelse for at

statuere straffeansvar efter de foreslåede bestemmelser, at handlingen

faktisk begås, eller at der kan etableres en forbindelse til, en specifik

terrorhandling/terroraktivitet. Forslaget bygger på det samme princip, som

efter FATF-anbefaling nr. 5 gælder for finansiering af terrorisme.

Medlemsstaterne skal ifølge forslaget kriminalisere medvirken, anstiftelse

og forsøg i forhold til de angivne foreslåede strafbare handlinger.

Der er for så vidt angår forslagets bestemmelser om straffe for fysiske

personer (sanktioner), formildende omstændigheder og juridiske personers

ansvar tale om en videreførelse af de tilsvarende bestemmelser i

rammeafgørelse 2002/475/RIA, dog således at de nye strafbare handlinger

også omfattes af bestemmelserne.

2.5. Straffemyndighed og retsforfølgning

Forslagets bestemmelse om straffemyndighed viderefører den tilsvarende

bestemmelse i rammeafgørelse 2002/475/RIA med den ændring, at en

medlemsstats straffemyndighed også skal omfatte handlinger, hvor en

gerningsmand varetager oplæring i terror af statsborgere eller personer

med bopæl i medlemsstaten.

2.6. Beskyttelse, hjælp og terrorofres rettigheder

Medlemsstaterne skal ifølge forslaget sikre, at undersøgelser og

retsforfølgning i forbindelse med strafbare handlinger, der er omfattet af

direktivet, ikke afhænger af en anmeldelse. Der er tale om en videreførelse

af den tilsvarende bestemmelse i rammeafgørelse 2002/475/RIA.

Medlemsstaterne skal ifølge forslaget endvidere sikre, at der etableres

særlige tjenester til at bistå og hjælpe ofre for terror. Sådanne tjenester skal

have den nødvendige kapacitet og organisatoriske struktur til at yde

bistand og hjælp til disse ofre umiddelbart efter et angreb, og så længe som

det er nødvendigt efterfølgende alt efter det enkelte offers specifikke

behov. Disse tjenester skal være fortrolige, gratis og nemt tilgængelige for

alle terrorofre. Tjenesterne skal navnlig omfatte krisehjælp og psykologisk

bistand samt vejledning og oplysning om ethvert retligt, praktisk eller

finansielt anliggende.

Den foreslåede bestemmelse skal anvendes som et supplement til direktiv

2012/29/EU om minimumsstandarder for ofre for kriminalitet med hensyn

til rettigheder, støtte og beskyttelse (offerdirektivet).

Herudover skal medlemsstaterne ifølge forslaget sikre de nødvendige tiltag

til beskyttelse af ofre for terrorisme og deres familier i overensstemmelse

med offerdirektivet.

Endelig skal medlemsstaterne ifølge forslaget sikre, at terrorofre, som har

bopæl i en anden medlemsstat, modtager information om deres rettigheder,

hjælpetjenester og adgang til erstatning.

2.7. Øvrige bestemmelser

Direktivforslaget skal erstatte rammeafgørelse 2002/475/RIA som ændret

ved rammeafgørelse 2008/474/RIA i henseende til de medlemsstater, der

er bundet af direktivet, hvilket på grund af retsforbeholdet ikke omfatter

Danmark.

Endvidere indeholder forslaget bestemmelser om gennemførelse og

ikrafttræden.

3. Gældende dansk ret

Rammeafgørelse 2002/474/RIA om bekæmpelse af terrorisme er

gennemført i dansk ret ved lov nr. 378 af 6. juni 2002 (Gennemførelse af

FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme,

gennemførelse af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt

øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme m.v.) (”anti-terrorpakke I”).

Danmark har efterfølgende bl.a. gennemført en række yderligere

lovændringer ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 (Styrkelse af indsatsen for at

bekæmpe terrorisme m.v.) (”anti-terrorpakke II”), bl.a. til gennemførelse

af Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no.

196).

Danmark har endnu ikke underskrevet tillægsprotokollen til Europarådets

konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217).

Vedtagelsen af rammeafgørelse 2008/919/RIA om ændring af

rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme

foranledigede ikke yderligere ændringer i dansk ret.

3.1. Modtagelse af oplæring i terror

Det følger af straffelovens § 114 d, stk. 3, at den, som lader sig træne,

instruere eller på anden måde oplære til at begå handlinger omfattet af

lovens § 114 eller § 114 a, straffes med fængsel indtil 6 år.

3.2. Udlandsrejse med terror for øje

Straffeloven indeholder ikke en selvstændig bestemmelse, der

kriminaliserer udlandsrejser, som foretages med det formål at gennemføre

eller bidrage til gennemførelse af en terrorhandling, at deltage i en

terrorgruppes aktiviteter eller at varetage eller modtage oplæring i terror.

Straffelovens § 21 om forsøg omfatter alle handlinger, som sigter til at

fremme eller bevirke udførelsen af en forbrydelse. Foretages en rejse med

det formål at begå en terrorhandling mv. – dvs. som en

forberedelseshandling – vil rejsen kunne straffes som forsøg, eller – hvis

rejsen foretages for at bidrage til gennemførelsen af en terrorhandling mv.

– som forsøg på medvirken til at begå en terrorhandling mv.

3.3. Tilrettelæggelse eller anden formidling af en udlandsrejse

Medvirken i form af tilrettelæggelse eller anden formidling til en persons

udlandsrejse med det formål at begå en terrorhandling mv. er omfattet af

den almindelige medvirkensregel i straffelovens § 23.

3.4. Finansiering af terror

Direkte eller indirekte indsamling af midler med den hensigt at bruge dem

eller med viden om, at de skal bruges helt eller delvist til at begå en

terrorhandling mv., kan efter omstændighederne være medvirken til selve

terrorhandlingen mv., jf. straffelovens § 23.

Det følger herudover af straffelovens § 114 b, at den, som 1) direkte eller

indirekte yder økonomisk støtte til, 2) direkte eller indirekte tilvejebringer

eller indsamler midler til eller 3) direkte eller indirekte stiller penge, andre

formuegoder eller finansielle eller andre lignende ydelser til rådighed for

en person, en gruppe eller en sammenslutning, der begår eller har til

hensigt at begå handlinger omfattet af lovens § 114 eller § 114 a, straffes

med fængsel indtil 10 år. Bestemmelsen finder anvendelse, når der ikke

kan bevises et tilstrækkeligt konkretiseret forsæt til at statuere medvirken

til selve terrorhandlingen mv.

3.5. Medvirken mv.

Det er en betingelse for at statuere strafansvar efter dansk ret, at det kan

bevises, at gerningsmanden har haft terrorforsæt i forhold til

gerningsindholdet i den relevante bestemmelse i straffeloven. Det er

derimod ikke en betingelse, at forbindelse til en konkret, specifik handling

kan bevises.

3.6. Straffemyndighed og retsforfølgning

Reglerne om dansk straffemyndighed findes i straffelovens §§ 6-12.

Det følger af straffelovens § 8, nr. 1, at der er dansk straffemyndighed for

strafbare handlinger begået i udlandet uden hensyn til, hvor

gerningsmanden hører hjemme, når den strafbare handling krænker den

danske stats selvstændighed, sikkerhed, forfatning eller offentlige

myndigheder eller en embedspligt mod staten.

Det samme er tilfældet, hvor handlingen er omfattet af en mellemfolkelig

overenskomst, ifølge hvilken Danmark er forpligtet til at have

straffemyndighed, jf. straffelovens § 8, nr. 5.

3.7. Beskyttelse, hjælp og terrorofres rettigheder

Dansk ret indeholder generelle regler om bl.a. vejledning, rådgivning og

underretning af ofre, lokale offerrådgivninger, beskikkelse af

bistandsadvokat, beskyttelse af ofre og regler om erstatning til ofre.

Dansk ret indeholder ikke særlige regler, der udelukkende gælder for ofre

for terrorisme.

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Forslaget er som nævnt fremsat efter TEUF artikel 83, stk. 1, og artikel 82,

stk. 2, litra c, der er omfattet af det danske retsforbehold. Danmark

deltager således ikke i vedtagelsen af direktivforslaget, ligesom direktivet

ikke vil være bindende for eller finde anvendelse i Danmark.

Forslaget har derfor hverken lovgivningsmæssige eller statsfinansielle

konsekvenser.

5. Høring

Forslaget er sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer:

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, samtlige byretter,

Procesbevillingsnævnet, Domstolsstyrelsen, Rigspolitiet, Rigsadvokaten,

Den

Danske

Dommerforening,

Dommerfuldmægtigforeningen,

Direktoratet for Kriminalforsorgen, Foreningen af Offentlige Anklagere,

Politiforbundet, Advokatrådet, Landsforeningen af Beskikkede Advokater,

Danske

Advokater,

Amnesty

International,

Institut

for

Menneskerettigheder,

Retspolitisk

Forening,

Dansk

Rødekors,

Landsforeningen Hjælp Voldsofre og Offerrådgivningen.

Høringsfristen er fastsat til den 9. marts 2016.

6. Nærhedsprincippet

Kommissionen har om nærhedsprincippet anført, at formålet med forslaget

ikke i tilstrækkelig grad kan nås af medlemsstaterne hver for sig, fordi

lovgivning begrænset til det nationale plan ikke vil medvirke til

fastsættelse af minimumsregler vedrørende definitioner af og straffe for

terrorhandlinger, som anvendes i hele EU. Kommissionen anfører i den

forbindelse, at hvis EU-lovgivningen ikke er i overensstemmelse med

tillægsprotokollen til Europarådets konvention om forebyggelse af

terrorisme (CETS no. 217), samtidig med at visse medlemsstater er parter i

den, vil resultatet kunne være en mulig divergens mellem

medlemsstaternes forpligtelser i henhold til EU-lovgivningen og deres

forpligtelser i henhold til folkeretten. Ifølge Kommissionen kan der derfor

bedre sikres omfattende og tilstrækkeligt ensartet lovgivning på EU-plan,

hvorfor EU kan træffe foranstaltninger i overensstemmelse med

nærhedsprincippet.

Forslaget vurderes – af de af Kommissionen anførte grunde – at være i

overensstemmelse med nærhedsprincippet.

7. Andre landes kendte holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser fra de øvrige

medlemsstater til selve forslaget. De fleste medlemsstater har dog udtrykt

støtte til yderligere initiativer til bekæmpelse af terrorisme

8. Foreløbig generel dansk holdning

Fra dansk side er man positivt indstillet over for intentionerne om på EU-

plan at skærpe kriminaliseringen terrorrelaterede handlinger.

9. Orientering af Folketingets udvalg

Grundnotatet sendes – ud over til Folketingets Europaudvalg – til

Folketingets Retsudvalg.