Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del Bilag 142
Offentligt
1592522_0001.png
Politi- og Strafferetsafdelingen
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
27. januar 2016
Politikontoret
Rebekka Schjellerup
2015-184-0031
1847294
Respekt for voldtægtsofre
1. Baggrund for undersøgelsen
Justitsministeren iværksatte i starten af september 2015 en undersøgelse af
voldtægtsområdet med henblik på at klarlægge, hvordan politiet håndterer
sager om voldtægt, samt hvilke årsager der kan forklare en tilsyneladende
meget lav anmeldelsestilbøjelighed på området. Ministeren tilkendegav
desuden, at der samtidig med undersøgelsen skulle ske en forhøjelse af
straffen for voldtægt med henblik på at sikre, at straffen for voldtægt i
højere grad markerer, hvor alvorlig krænkelsen er. Strafforhøjelsen er
foreslået gennemført ved lovforslag nr. 98 af 16. december 2015.
2. Tilrettelæggelsen af undersøgelsen
Undersøgelsen har været gennemført af Justitsministeriet i samarbejde
med navnlig Rigspolitiet og Rigsadvokaten og har haft fokus på ofre for
voldtægt og håndteringen af sådanne sager i forbindelse med anmeldelse
til og efterforskning ved politiet.
Undersøgelsen har bl.a. været tilrettelagt på baggrund af en række af de
kritikpunkter, som er blevet fremført i medierne i sommeren 2015, og har
haft til formål at afdække kritikpunkterne og vurdere, hvorvidt de
involverede myndigheder har de nødvendige redskaber til at håndtere
sager om voldtægt.
Der har i september 2015 i den indledende fase af undersøgelsen været
afholdt et møde med en række aktører, der i deres daglige virke har at gøre
med sager om voldtægt. På mødet var der således deltagere fra bl.a.
regionale voldtægtscentre, offerrådgivninger, bistandsadvokater og
interesseorganisationer. Mødedeltagerne havde på mødet lejlighed til at
fremkomme med deres bemærkninger til det foreløbige oplæg til
undersøgelsen, ligesom deltagerne fik mulighed for at gøre opmærksom på
de fokuspunkter, som undersøgelsen efter deres opfattelse burde have.
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 142: En beskrivelse af udspillet Respekt for voldtægtsofre, fra justitsministeren
3. Undersøgelsens omfang
Undersøgelsen har bl.a. taget afsæt i Justitsministeriets Offerundersøgelse
fra 2013, hvoraf fremgår, at 3.600 kvinder årligt har oplevet sig udsat for
tvangssamleje eller forsøg herpå. I den seneste undersøgelse, som blev
offentliggjort i december 2015, er dette tal steget til 4.200 kvinder. Ifølge
politiets seneste årsstatistik blev der indgivet 628 anmeldelser om
voldtægter i 2015.
Der er i forskellige sammenhænge blevet peget på, at bl.a. politiets brug af
såkaldte undersøgelsesnumre i sager om voldtægt dækker over en stor del
af de sager, der ikke fremgår af statistikkerne over anmeldte voldtægter.
Politiet kan helt generelt registrere indgivne anmeldelser med et
undersøgelsesnummer i politiets sagsstyringssystem, POLSAS, hvis der på
det foreliggende grundlag f.eks. er tvivl om gerningsindholdet. Hvis der
derimod ikke indledningsvist er tvivl om gerningsindholdet, eller hvis der
efter oprettelsen af et undersøgelsesnummer ikke længere er tvivl om
gerningsindholdet, oprettes i stedet en såkaldt skarp sag.
For så vidt angår voldtægt vil det betyde, at der kan oprettes enten en
såkaldt sædelighedsundersøgelsessag eller en skarp sag om voldtægt
(eventuelt
på
baggrund
af
en
allerede
oprettet
sædelighedsundersøgelsessag). I 2015 oprettede politiet 1.776
undersøgelsessager vedrørende sædelighed og 628 skarpe sager om
voldtægt.
Det bemærkes i den forbindelse, at Rigsadvokaten den 11. november 2015
har udsendt en skrivelse til de regionale statsadvokater og politikredsene
om bl.a. anvendelsen af undersøgelsesnumre i sædelighedssager.
Undersøgelsesnumre kan herefter kun helt undtagelsesvist anvendes i
sædelighedssager, og der skal i så fald straks efter anmeldelsen ske en
nærmere visitation med henblik på, at sagen konverteres til et relevant
skarpt journalnummer.
Undersøgelsen har bestået af en manuel gennemgang af alle politiets sager
vedrørende voldtægt og alle politiets sager vedrørende anmeldelser, der er
oprettet på et undersøgelsesnummer, og som har handlet om
sædelighedsforbrydelser, der efter sagens underliggende oplysninger
kunne handle om voldtægtslignende forhold. Sagsgennemgangen har
2
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 142: En beskrivelse af udspillet Respekt for voldtægtsofre, fra justitsministeren
vedrørt alle sager oprettet i første kvartal af 2015 og har samlet set
omfattet godt 400 sager.
Formålet med sagsgennemgangen har været at undersøge en række af de
kritikpunkter, som har været fremført i forbindelse med den offentlige
debat og af nogle af de aktører, som deltog på interessentmødet i
september 2015. Sagsgennemgangen har således ikke haft til hensigt at
undersøge den materielle og kompetencemæssige behandling af sagen,
som er underlagt anklagemyndighedens tilsyn.
Embedsmænd fra Justitsministeriet og Rigspolitiet har desuden
gennemført en studietur til Sverige for at undersøge de svenske erfaringer
med behandlingen af sager om voldtægt. Det har i debatten været anført, at
svensk politi er bedre til at behandle sager om voldtægt, og at denne bedre
behandling er medvirkende til, at personer er mere tilbøjelige til at
anmelde voldtægt til politiet i Sverige. Formålet med studieturen var
således navnlig at undersøge, hvilke forskelle der måtte være mellem
dansk politis og svensk politis måde at håndtere sager om voldtægt på.
Undersøgelsen
har
endvidere
gennemgået
politiets
og
anklagemyndighedens basis- og efteruddannelse af henholdsvis
polititjenestemænd og anklagere med henblik på at undersøge, hvilke
kompetencer der med uddannelserne sikres inden for især afhøring og
offerhåndtering.
Herudover har undersøgelsen set nærmere på en række øvrige emner,
herunder anvendelsen af bistandsadvokater, erfaringer med gennemførelse
af informationskampagner mv.
4. Undersøgelsens resultater
Resultatet af sagsgennemgangen har for det første vist, at der ikke er en
ensartet registreringspraksis på området.
Der synes således at være en uensartet praksis for, hvornår en indgået
anmeldelse oprettes som en undersøgelsessag, og hvornår den oprettes som
en skarp sag, jf. punkt 2 ovenfor.
Undersøgelsens resultater viser imidlertid ikke, at politiets anvendelse af
undersøgelsesnumre skulle være årsagen til den betydelige forskel mellem
antallet af kvinder, der ifølge Offerundersøgelsen oplever sig udsat for
tvangssamleje eller forsøg herpå (4.200 kvinder i undersøgelsen fra 2015),
3
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 142: En beskrivelse af udspillet Respekt for voldtægtsofre, fra justitsministeren
og antallet af anmeldelser om voldtægt til politiet (628 anmeldelser om
voldtægt i 2015).
På baggrund af en samlet vurdering af antallet af sager om voldtægt, som
er oprettet direkte på skarpe numre, og sager, som er oprettet på
undersøgelsesnumre, men som formentlig kunne have været oprettet på et
skarpt nummer på anmeldelsestidspunktet, er det således vurderingen, at et
årligt realtal for antallet af anmeldelser vedrørende voldtægt er i omegnen
af 900-1.100 anmeldelser. Betydelige forbehold bør dog tages over for
estimatet, idet det alene er baseret på en undersøgelsesperiode på 3
måneder, og idet der er taget afsæt i de umiddelbart tilgængelige
oplysninger om sagens genstand som oplyst i forbindelse med
sagsgennemgangen. Dertil kommer, at der i 2013 skete en ændring af
straffelovens bestemmelse om voldtægt, der har udvidet bestemmelsens
anvendelsesområde, og som derved har bevirket en (statistisk) stigning i
antallet af anmeldelser om voldtægt.
Ifølge den seneste Offerundersøgelse angives ca. hvert fjerde
tvangssamleje at være anmeldt til politiet. Dette tal ses således at svare til
det estimerede realtal, der er for antallet af anmeldelser om voldtægt. Det
synes på den baggrund at kunne konkluderes, at der snarere er tale om et
højt antal kvinder, der aldrig anmelder forholdet til politiet, end at sagerne
kommer til politiets kendskab uden at blive registreret. Det bemærkes i den
sammenhæng, at kun godt halvdelen af de kvinder, der ifølge
Offerundersøgelsen har været udsat for (forsøg på) tvangssamleje, opfatter
det, som de har været udsat for, som en kriminel handling.
Studieturen til Sverige har bl.a. afdækket, at svensk politi har en væsentlig
anderledes registreringspraksis end den danske, idet svensk politiet er
forpligtet til at registrere samtlige henvendelser på det, der svarer til en
skarp sag i Danmark. Anmeldelsestallet i Sverige er ca. 5 gange højere pr.
100.000 indbyggere end det danske anmeldelsestal på området.
Når der i stedet ses på antallet af dømte i Sverige, er forskellene dog
væsentligt mindre, idet antallet af domfældelser vedrørende voldtægt i
Sverige forholdsmæssigt er ca. dobbelt så højt som i Danmark. I den
sammenhæng bemærkes, at bestemmelsen om voldtægt i den svenske
straffelov er væsentlig bredere end den tilsvarende danske bestemmelse.
De svenske myndigheder har i forbindelse med undersøgelsen oplyst, at
svenske offerundersøgelser mv. peger på, at der i Sverige er samme lave
4
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 142: En beskrivelse af udspillet Respekt for voldtægtsofre, fra justitsministeren
anmeldelsestendens, som det gør sig gældende i Danmark. Det estimeres
således, at politiet i begge lande alene får kendskab til 10-25 pct. af de
tilfælde, hvor en kvinde oplever sig udsat for tvangssamleje.
Der ses ikke i øvrigt at være væsentlige forskelle på dansk politis og
svensk politis håndtering af sager om voldtægt.
Undersøgelsen konkluderer for så vidt angår uddannelse, at politiet og
anklagemyndigheden allerede på nuværende tidspunkt gennemfører både
basis- og efteruddannelse inden for såvel offerhåndtering som afhøring af
sårbare ofre, herunder ofre for voldtægt. Uddannelserne gennemføres i
samarbejde med relevante eksterne aktører som Center for Seksuelle
Overgreb og er tilrettelagt i samarbejde med andre relevante
fagkundskaber, herunder psykologer.
Undersøgelsen har som anført ovenfor desuden set nærmere på
anvendelsen af bistandsadvokater i sager om voldtægt og rammerne for
bistandsadvokatordningen.
En endnu ikke afsluttet spørgeskemaundersøgelse i politikredsene har til
formål at tilvejebringe et aktuelt billede af anvendelsen af
bistandsadvokatordningen i sager om voldtægt. De seneste tilgængelige tal
vedrørende dette er således fra 2000-2002 og reflekterer dermed ikke den
væsentlige ændring af bestemmelsen i retsplejeloven, der blev gennemført
i 2005, hvorefter der som udgangspunkt skal beskikkes en
bistandsadvokat, med mindre den forurettede frabeder sig det.
Justitsministeriet har løbende i forbindelse med undersøgelsen fået
oplysninger om, hvilke udfordringer der navnlig ses at være med den
nuværende bistandsadvokatordning. En række interessenter i den
forbindelse bl.a. peget på, at det efter deres opfattelse er uhensigtsmæssigt,
at bistandsadvokater tilkaldes på baggrund af listerne over beneficerede
advokater, og at bistandsadvokaternes rolle i forbindelse med straffesagen
kunne understøttes bedre.
5. Initiativer på baggrund af undersøgelsen
Den gennemførte undersøgelse har påvist en række steder, hvor
håndteringen af sager om voldtægt synes at kunne forbedres og ofrene
understøttes endnu bedre.
5
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 142: En beskrivelse af udspillet Respekt for voldtægtsofre, fra justitsministeren
På den baggrund iværksættes følgende initiativer, som har til formål at
højne kvaliteten af politiets arbejde med sagerne og sikre, at ofre for
voldtægt håndteres på en god og ordentlig måde:
Politiets håndtering af sager om voldtægt strømlines
Der udarbejdes centrale retningslinjer for politiets modtagelse og
behandling af anmeldelser om voldtægt. Retningslinjerne kommer til at
betyde, at der som udgangspunkt skal foretages en række minimumsskridt
i forbindelse med en sag om voldtægt. Retningslinjerne vil af samme årsag
kunne medføre en øget gennemsigtighed i, hvad man kan forvente som
anmelder i en sådan situation.
Desuden vil der blive gennemført en midlertidig registreringsordning for
afviste voldtægtsanmeldelser. På den måde vil der kunne tilvejebringes et
mere præcist billede af, hvor stor en andel anmeldelser der afvises.
Herudover vil voldtægtsområdet blive ét af Rigspolitiets moniterings- og
analyseområder, hvilket vil sikre politiet et samlet nationalt overblik på
området.
De nævnte tiltag vil blive fulgt op af et styrket ledelsesmæssigt og kulturelt
fokus i politiet.
Fokus på politiets og anklagemyndighedens uddannelse
Politiets og anklagemyndighedens uddannelser indeholder allerede på både
grund- og efteruddannelsen undervisning i såvel offerhåndtering som
afhøring af sårbare vidner.
Politiet vil i de kommende år blive undervist i en styrket kognitiv
afhøringsmodel, der skal sikre, at ofrene får endnu bedre mulighed for at
forklare hændelsen med egne ord.
Anklagemyndigheden vil desuden i 2016 gennemgå grunduddannelsen for
anklagere. Anklagemyndigheden vil i den forbindelse sørge for, at der
fortsat er et stærkt fokus på afhøring af voldtægtsofre og andre sårbare
personer.
Bistandsadvokaternes rolle styrkes
Bistandsadvokaterne har en vigtig funktion med at føre offeret ordentligt
gennem sagen og med at understøtte, at alle relevante oplysninger fra
6
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 142: En beskrivelse af udspillet Respekt for voldtægtsofre, fra justitsministeren
forurettede kommer frem under en efterforskning og en eventuel straffesag
ved retten.
Bistandsadvokaternes rolle styrkes derfor ved indførelsen af særskilte
bistandsadvokatlister, hvorfra bistandsadvokaterne udfindes, ved at sikre,
at der er etableret kontakt til en bestemt bistandsadvokat, før offeret
præsenteres for muligheden for at lade sig bistå, og ved at sørge for, at
bistandsadvokaternes rolle i forbindelse med straffesagen understøttes.
Politiet iværksætter en anmeldelseskampagne på voldtægtsområdet
Det er en helt grundlæggende forudsætning for politiets håndtering af
sager om voldtægt, at sagerne kommer til politiets kendskab. Som anført
ovenfor peger undersøgelser på, at kun en mindre del af sager, hvor
kvinder har oplevet sig udsat for tvangssamleje eller forsøg på
tvangssamleje, anmeldes til politiet.
Politiet iværksætter derfor i løbet af 2016 en anmeldelseskampagne, der
har til formål at opfordre ofre for voldtægt til at anmelde det til politiet.
Kampagnen vil bl.a. fokusere på, hvor grænserne går, og hvad man bør
anmelde. Kampagnen vil blive tilrettelagt således, at den navnlig sigter
mod de særligt udsatte målgrupper.
Voldtægtsområdet følges endnu tættere
For at sikre, at der løbende holdes øje med voldtægtsområdet, oprettes en
række fora, der skal beskæftige sig med den generelle håndtering af sager
om voldtægt.
Der oprettes således et rådgivningsforum med deltagelse af politiet,
anklagemyndigheden og centrale aktører på området, der har til opgave at
udveksle erfaringer vedrørende udvikling på området, ny viden og nye
initiativer. Rådgivningsforummet forventes at mødes to gange årligt.
Der nedsættes desuden en faglig ekspertgruppe bestående af efterforskere
og anklagere, der gennem uddannelse og erfaring har opnået særligt
kendskab til sager om voldtægt, med henblik på at kunne udveksle best
practices. Ekspertgruppen vil også løbende kunne bidrage til
videreudviklingen af de nationale retningslinjer for håndteringen af sager
om voldtægt.
7
 REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 142: En beskrivelse af udspillet Respekt for voldtægtsofre, fra justitsministeren
Herudover vil anklagemyndigheden i forbindelse med gennemførelsen af
tilsynet også i 2016 have et særligt fokus på politikredsenes behandling af
sager om voldtægt.
Gerningsmandens profil skal kortlægges
Hensigten med gennemførelsen af voldtægtsundersøgelsen for så vidt
angår ofrene har først og fremmest været at ændre på de ting, der kan
gøres her og nu, nemlig at forbedre forholdene for ofrene, når de
har
været
udsat for voldtægt.
Når de initiativer er iværksat, er det selvfølgelig mindst lige så vigtigt at se
på, hvordan det kan forhindres, at ofrene
bliver
udsat for voldtægt. Derfor
er det nødvendigt at se nærmere på årsagen til voldtægt, nemlig
gerningsmanden.
Justitsministeriet vil derfor gennemføre en gerningsmandsundersøgelse,
der har til formål at tegne et billede af gerningsmændene på
sædelighedsområdet. Undersøgelsen vil være forankret i Justitsministeriet
med inddragelse af andre relevante ministerier og aktører.
8