Miljø- og Fødevareudvalget 2015-16
MOF Alm.del Bilag 195
Offentligt
1586252_0001.png
Folketingets Miljø- og Fødevareudvalg
Den 7. januar 2016
Sagsnummer: 2015-0221
./. Vedlagt fremsendes til udvalgets orientering grundnotat om Kommissionens forslag til Europa-
Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2008/98/EF om affald, KOM(2015) 595
final.
Med venlig hilsen
Henrik Hedeman Olsen
Departementet
Slotsholmsgade 12
DK-1216 København K
Tel +45 33 92 33 01
Fax +45 33 14 50 42
[email protected]
ww.mfvm.dk
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Bilag 195: Grundnotat om affaldsdirektivet
1586252_0002.png
Miljøstyrelsen/J&A
5. januar 2016
MFVM 002
GRUND og NÆRHEDSNOTAT TIL FOLKETINGETS EUROPAUDVALG
Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af
direktiv 2008/98/EF om affald,
KOM(2015) 595 final
1. Resumé
Kommissionen har fremlagt en cirkulær økonomi-pakke. Den samlede pakke består af tre
elementer:
1) En meddelelse ”Kredsløbet lukkes - en EU-handlingsplan for cirkulær økonomi”.
2) En liste over efterfølgende initiativer, der vil blive taget af Kommissionen i perioden 2015-
2018.
3) Forslag til ændring af seks direktiver om affald.
Nærværende forslag vedrører EU’s affaldsramme direktiv, og det udmønter de overordnede
mål og rammer for EU’s affaldspolitik frem til 2030. Det berører et større antal juridisk
bindende forpligtelser for medlemsstaterne. Forslaget indeholder en omfattende ændring af
målene i direktivet om affald, styrker Kommissionens mulighed for at overvåge
implementeringen
af
affaldspolitikken
samt
indebærer
visse
forenklinger
af
affaldsrammedirektivet.
De vigtigste ændringer i forslaget er:
1. Præcisering og tilpasning af definitionerne.
2. Forhøjelse af målet for forberedelse med henblik på genbrug og genanvendelse
husholdningsaffald og lignende affald fra andre kilder (kommunalt affald) til mindst
% i 2025 og mindst 65 % i 2030.
3. Krav om at igangsætte initiativer, der fremmer sortering af bygge- og anlægsaffald.
4. Krav om at sikre separat indsamling af bioaffald, hvor det er teknisk, miljømæssigt
økonomisk muligt og passende at gøre.
5. En række generelle krav til eksisterende og nye ordninger for producentansvar.
6. Harmonisering og forenkling af de juridiske rammebestemmelser for biprodukter
affaldsfasens ophør.
7. Forenkling og ensretning af indberetningsforpligtelser.
8. Indførelse af et system for tidlig varsling af manglende overholdelse
genanvendelsesmål.
9. Tilpasning til artikel 290 og 291 i TEUF om delegerede retsakter
gennemførelsesretsakter.
af
60
og
og
af
og
Der er tale om en revision af affaldslovgivningen, som vil berøre en række nationale regler.
Regeringens stillingtagen til forslagets konkrete genanvendelsesmål mv. afventer en nærmere
vurdering af forslagets miljømæssige og økonomiske konsekvenser.
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Bilag 195: Grundnotat om affaldsdirektivet
1586252_0003.png
2. Baggrund
Kommissionen sendte den 2. december 2015 ovennævnte forslag til Rådet. Forslaget forelå i
dansk udgave den 7. december 2015. Forslaget har hjemmel i TEUF artikel 192, stk. 1, (miljø)
og skal derfor vedtages af Rådet med et kvalificeret flertal efter proceduren om den
almindelige beslutningsprocedure i TEUF artikel 294.
Europa-Parlamentet har endnu ikke behandlet forslaget.
Forslaget er fremlagt i tilknytning til Kommissionens cirkulær økonomi-pakke.
Pakken består af tre elementer:
1) En meddelelse ”Kredsløbet lukkes - en EU-handlingsplan for cirkulær økonomi”.
2) En liste med godt 50 konkrete initiativer til fremme af cirkulær økonomi, som Kommissionen
vil tage i perioden 2015-2018.
3) Forslag til ændring af seks direktiver om affald.
Det hollandske formandskab har tilkendegivet at handlingsplanen for cirkulær økonomi og
affaldsforslagene forventes drøftet på rådsmøde (konkurrence) den 29. februar 2016 og
rådsmøde (miljø) den 4. marts 2016. Det er endvidere formandskabets hensigt at søge
vedtaget politiske konklusioner om handlingsplanen for cirkulær økonomi på rådsmødet (miljø)
den 20 juni 2016.
For en nærmere beskrivelse og vurdering af meddelelsen om handlingsplanen for cirkulær
økonomi henvises til særskilt grund- og nærhedsnotat herom.
3. Formål og indhold
Meddelelsen om handlingsplanen fastslår, at målet med en cirkulær økonomi er at bevare og
vedligeholde produkters, materialers og ressourcers værdi i økonomien så lang tid som muligt,
samtidig med at affaldsmængderne minimeres. Som led i en samlet indsats for at fremme
cirkulær økonomi og betragte affald som en ressource foreslår Kommissionen en række
ændringer af affaldsdirektivet, som beskrevet nedenfor.
Forslaget tager udgangspunkt i, at juridisk bindende mål i EU’s affaldslovgivning har været en
afgørende faktor for at fremme bedre affaldsbehandling og teknologiudvikling, stimulere til
innovation indenfor genanvendelse, begrænse affald til deponering og ændre forbrugeradfærd.
Yderligere initiativer på affaldsområdet vil kunne bidrage til væsentlige fremskridt i forhold til
bæredygtig vækst og skabelse af job. Endelig bidrager den nye regulering til reduceret
udledning af drivhusgasser, økonomiske besparelser på grund af bedre affaldshåndtering og et
bedre miljø. Forslaget vil endvidere bidrage til at ensartede rammevilkår for virksomhedernes
affaldshåndtering herunder i forbindelse med virksomhedernes brug af affald eller sekundære
råvarer.
Forslaget indeholder en række væsentlige juridiske præciseringer af forskellige
affaldsbegreber, hvordan genanvendelse skal måles og generelle minimumsdriftskrav til
eksisterende og nye producentansvarssystemer. Forslaget imødekommer forpligtelsen i det
nuværende direktiv til at revurdere målene for affaldshåndteringen. Et første forslag til revision
af målene blev fremsat den 2. juli 2014, men blev i februar 2015 trukket tilbage af den
nuværende Kommission.
De vigtigste ændringer i forslaget i forhold til det gældende affaldsdirektiv er:
1.
Nye mål for genanvendelse:
Målet for genanvendelse af husholdningsaffald og lignende
affald fra andre kilder, øges til mindst 60 % i 2025 og 65 % i 2030. Det eksisterende mål i
Side 2/7
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Bilag 195: Grundnotat om affaldsdirektivet
1586252_0004.png
2020 på 50 % genanvendelse fastholdes.
2.
Genbrug og pantordninger indgår i beregninger for genanvendelsesmål:
Direktivet
indeholder præciseringer af, hvad der kan indgå ved beregningen af genanvendelsesmålet.
Udgangspunktet er, at kun affald, der indgår i en afsluttende genanvendelsesproces, kan
medregnes. Der er dog indført en undtagelse, som tillader, at hele vægten af indsamlet
genanvendeligt affald efter sortering til genanvendelse kan medregnes, som genanvendt,
hvis mindre end 10 % af den totale vægt bliver forbrændt eller deponeret. Som noget nyt i
forhold til forslaget fra 2014 kan også genbrug af produkter og komponenter medregnes,
hvis genbruget sker hos en godkendt genbrugsaktører eller er en del af et pantsystem.
Endvidere kan genanvendelse af metal i slaggen fra affaldsforbrænding medregnes.
3.
Tilpasning af definitioner:
Den vigtigste ændring er et nyt forslag til definition af
”municipal waste”. Dette begreb er ikke defineret i den danske affaldslovgivning, men
oversættes af Kommissionen til ”Kommunalt affald”. ”Municipal waste” defineres i forslaget
som affald fra husholdninger og lignende affald fra andre kilder. Den hidtidige definition tog
udgangspunkt i, at affaldet blev indsamlet af kommunen, mens den nye definition forholder
sig neutralt til hvem som indsamler affaldet. Det bliver dermed ikke relevant om det er
kommunen eller en privat affaldsaktør operatør, der håndterer affaldet. Det vil sige, at
definitionen nu baseres på typen af affald uanset kilden og ikke på, hvem der har ansvaret
for affaldet. Forslaget indeholder herudover nye eller tilrettede definitioner af bio-affald,
bygge- og anlægsaffald, opfyldningsoperationer (vedr. udnyttelse af byggeaffald), den
afsluttende genanvendelsesproces og forberedelse til genbrug. Sidstnævnte omfatter nu
ikke alene affald, der forberedes til genbrug, men også produkter, f.eks. genpåfyldelige
emballager, eller komponenter, der genbruges.
4.
Definition af biprodukter:
Forslaget ændrer betingelserne for, hvornår et materiale kan
betragtes som et biprodukt og ikke som affald. Materialer, der defineres som biprodukter,
kan anvendes som en sekundær råvare uden at blive omfattet af affaldsreguleringen. De
nuværende regler forudsætter, at kun hvis en række betingelser er opfyldt, så kan et stof
eller en genstand, der er resultatet af en produktionsproces, som ikke primært sigter mod
fremstilling af dette stof eller genstand, anses for ikke at være affald men et biprodukt. Det
nye forslag indebærer, at medlemsstaterne skal sikre, at et sådant stof eller genstand
anses for at være et biprodukt, hvis betingelserne er opfyldt. Endvidere foreslås, det at
Kommissionen får bemyndigelse til at fastsætte detaljerede kriterier for anvendelsen af de
angivne betingelser.
5.
Affald som ophører med at være affald:
Forslaget indeholder en række lempelser for,
hvornår affaldsfasen ophører. Den nuværende EU-regulering foreskriver, at kun hvis affald
har været igennem en nyttiggørelsesbehandling og opfylder en række særlige kriterier, der
udarbejdes i henhold til en række angivne betingelser, så kan dette affald ophøre med at
være affald. Forslaget indebærer, at medlemsstaterne nu skal sikre, at affald, der har
gennemgået en nyttiggørelsesbehandling, ophører med at være affald, hvis de angivne
betingelser er opfyldt. Dertil kommer, at en af de opstillede betingelser nu er lettere at
opfylde. Konsekvensen er, at en større mængde affald dermed vil opfylde betingelser for at
ophøre med at være affald. Endvidere foreslås det, at Kommissionen får bemyndigelse til at
fastsætte detaljerede kriterier for anvendelsen af de angivne betingelser.
6.
Minimumskrav for udvidet producentansvar:
Der indføres minimumskrav for
eksisterende og nye udvidede producentansvarsordninger. Medlemsstaterne skal sikre
opfyldelsen af minimumskravene, der bl.a. vedrører producentfinansiering af hele
indsamlingsleddet, at producenternes betaling differentieres på baggrund af deres
produkters muligheder for genbrug og genanvendelighed, samt en række driftskrav til de
kollektive ordninger, som er ordninger hvor producenter kan købe varetagelse af praktiske
og administrative forpligtelser som følge af producentansvar.
Side 3/7
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Bilag 195: Grundnotat om affaldsdirektivet
7.
Affaldsforebyggelse:
Medlemsstaterne skal tage initiativer til affaldsforebyggelse
indenfor en række beskrevne områder. Medlemsstaterne skal endvidere udvikle indikatorer
for at overvåge resultatet af affaldsforebyggelsesindsatsen især for mængden per
indbygger af husholdningsaffald og lignende affald fra andre kilder, der bliver deponeret
eller udnyttet med energiudnyttelse.
8.
Fremme af sortering:
Medlemsstaterne skal tage initiativer til at fremme sortering af
bygge- og nedrivningsaffald og som minimum for træ, aggregater, metal, glas og gips.
9.
Indsamling af bioaffald:
Medlemsstaterne skal sikre separat indsamling af bioaffald,
hvor det er teknisk, miljømæssigt og økonomisk muligt og passende at gøre.
10.
Forenkling og indberetning:
Forslaget indebærer en forenkling af direktivets
indberetningskrav, således at disse fremover alene vedrører årlige statistiske oplysninger
om opfyldelsen af de konkrete bindende målsætninger, fremfor som hidtil generelle
afrapporteringer om implementeringen af direktivet baseret på et detaljeret spørgeskema.
Herudover indeholder forslaget mulighed for under visse omstændigheder at undtage
mindre affaldstransportvirksomheder fra gældende registreringskrav.
11.
Opfølgning på om mål opfyldes:
Forslaget indeholder bestemmelser om såkaldt tidlig
varsling (”early warning report”). Kommissionen skal tre år før tidsfristerne for opfyldelse
af de fastsatte genanvendelsesmål udarbejde rapporter om, hvor langt de enkelte
medlemsstater er med målopfyldelsen. Endvidere skal kommissionen give passende
anbefalinger til de medlemsstater, hvor der er risiko for, at de ikke vil nå de fastsatte mål.
Herudover åbner forslaget op for, at 7 navngivne medlemsstater, der aktuelt vurderes at
have særlig vanskeligt ved at opfylde de foreslåede genanvendelsesmål, tildeles 5 år ekstra
til at opfylde målsætningerne, dog således at genanvendelse mv. af husholdningsaffald
udgør som minimum 50% og 60% i hhv. 2025 og 2030.
12.
Nye beslutningsprocedurer:
Forslaget indebærer tilpasning til artikel 290 og 291 i TEUF
om delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter. (Ændring af Kommissions hidtidige
beføjelser til at kunne foreslå ny regulering via komite procedure til at disse beføjelser
fremover
kan
udøves
via
vedtagelse
af
delegeret
retsakter
eller
som
gennemførelsesretsakter i komitologiprocedure). Forslaget betyder anvendelse af delegeret
retsakter på i alt 11 områder, hvor for størstepartens vedkommende komiteprocedure
anvendes i den gældende regulering, herunder konkret med hensyn til følgende:
a.
b.
c.
d.
Biprodukter,
Affaldsfasens ophør,
Affaldslisten,
Tekniske minimums standarder for affaldsbehandlingsanlæg som skal have en
godkendelse
e. Krav til registrering af behandlingsanlæg, der ikke skal have en
miljøgodkendelse,
f. Format for rapportering om affaldsplaner og affaldsforebyggelsesprogrammer,
g. Retningslinjer for fortolkning af nyttiggørelses- og bortskaffelseskoder herunder
kriterierne for beregning af, hvornår forbrænding er en nyttiggørelses eller en
bortskaffelses operation.
Derudover indebærer forslaget at nye retsakter vedr. minimums krav til medregning af
genbrug og medregning af metal i slagge til genanvendelse kan besluttes som delegeret
retsakter.
Side 4/7
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Bilag 195: Grundnotat om affaldsdirektivet
1586252_0006.png
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig om forslaget.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionens nærhedsvurdering
Forslaget er i overensstemmelse med nærheds- og proportionalitetsprincippet, jf. artikel 5 i
traktaten om Den Europæiske Union. Det begrænser sig til at ændre ovennævnte direktiv ved
at skabe en ramme for fastlæggelse af fælles mål og overlader til medlemsstaterne at afgøre,
hvilke gennemførelsesmetoder, de vil anvende.
Regeringens nærhedsvurdering:
Regeringen kan tilslutte sig Kommissionens vurdering.
6. Gældende dansk ret
EU's gældende affaldsdirektiv er implementeret i dansk ret som følger:
1. Direktiv 2008/98/EF om affald: Implementeret i en række love og bekendtgørelser, bl.a.
miljøbeskyttelsesloven og affaldsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 1309 af 18.
december 2012 om affald).
Gældende bestemmelser om producentansvar reguleret i andre direktiver er implementeret i
dansk ret som følger:
2. Direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald og senere ændringer implementeret i
bl.a. visse krav bekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 1455 af 7. december 2015 om visse
krav til emballager) og pantbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 1353 af 25. november
2015).
3. Direktiv 2000/53/EF om udrangerede køretøjer: Implementeret i bl.a.
miljøbeskyttelsesloven og bilskrotbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 1312 af 19.
december 2012 om håndtering af affald i form af motordrevne køretøjer og affaldsfraktioner
herfra)
4. Direktiv 2006/66/EF om batterier og akkumulatorer og udtjente batterier og akkumulatorer:
Implementeret i bl.a. miljøbeskyttelsesloven og batteribekendtgørelsen (bekendtgørelse nr.
1453 af 7. december 2015 om batterier og akkumulatorer og udtjente batterier og
akkumulatorer).
5. Direktiv 2012/19/EF om affald af elektrisk og elektronisk udstyr: Implementeret i bl.a.
miljøbeskyttelsesloven og elektronikaffaldsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 130 af 6.
februar 2014 om at bringe elektrisk og elektronisk udstyr i omsætning samt håndtering af
affald af elektrisk og elektronisk udstyr).
7. Konsekvenser
Generelt om konsekvensvurderingerne kan anføres, at der pt. er tale om foreløbige
vurderinger. Folketinget vil i et revideret grund- og nærhedsnotatnotat blive oplyst om
Regeringens mere konsoliderede vurderinger af forslagets konsekvenser.
Lovgivningsmæssige konsekvenser:
Der er tale om en kompleks revision af affaldslovgivningen, som vil kunne berøre en række
nationale regler, primært de under punkt 6 nævnte bekendtgørelser.
Økonomiske konsekvenser:
Forslaget forventes at have væsentlige statsfinansielle og erhvervsøkonomiske konsekvenser.
Side 5/7
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Bilag 195: Grundnotat om affaldsdirektivet
1586252_0007.png
Miljø- og Fødevareministeriet har iværksat arbejde mhp. at kunne fremlægge en vurdering af
forslagets
statsfinansielle,
erhvervsøkonomiske,
erhvervsadministrative
og
samfundsøkonomiske konsekvenser. Når dette arbejde er tilendebragt, vil Folketinget blive
orienteret herom i et revideret grund- og nærhedsnotat.
Beskyttelsesniveau:
Der forventes en positiv påvirkning af det danske beskyttelsesniveau som følge af, at
målsætningerne i direktivet skærpes.
8. Høring
Forslaget er udsendt i almindelig høring til berørte interessenter den 2. december 2015.
Resultatet af høringen foreligger endnu ikke. Sagen har endnu ikke været forelagt for miljø-
specialudvalget. Folketinget vil i et revideret grund- og nærhedsnotat snarest blive orienteret
om resultatet af den almindelige høring samt af specialudvalgshøringen.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Forslaget har været præsenteret på et rådsarbejdsgruppemøde den 7. december 2015.
Kommissionens pakke er generelt blevet budt velkommen som et mere operationelt og
markedsbaseret bud på en udvikling hen imod en cirkulær økonomi i EU med fokus på øget
vækst, beskæftigelse og ressourceeffektivitet. Vurderingen er umiddelbart, at pakken ligger i
god forlængelse af Kommissionens bedre reguleringsdagsorden, og at den bærer præg af at
være blevet udarbejdet i tæt samarbejde mellem relevante DG’er i Kommissionen under
ledelse af 1. næstformand Timmermans og næstformand Katainen. Stort set alle
medlemsstaterne bød forslaget velkomment. Der var umiddelbart enighed om, at definitioner
er blevet klarere, der er tale om mere realistiske men stadig ambitiøse
genanvendelsesmålsætninger, og at det er positivt med en mere fleksibel tilgang til målene og
en national tilgang til affaldsforebyggelse. Et enkelt medlemsland stillede sig kritisk overfor
opstilling af bindende målsætninger på genanvendelsesområdet. Flere lande var afvisende i
forhold til den udbredte brug i forslaget af at delegeret retsakter som bemyndigelse til
Kommissionen. Forslaget vil under det kommende nederlandske formandskab blive drøftet
nærmere i rådsarbejdsgruppen.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen hilser Kommissionens meddelelse om cirkulær økonomi, herunder forslaget til
ændring af EU’s affaldsdirektiv, velkomment som grundlag for drøftelse af reguleringen på EU
niveau. Forslaget kan bidrage til øget vækst, jobskabelse, forsyningssikkerhed og
miljøgevinster i Europa, gennem øget genanvendelse, mindsket deponering og forøget
ressourceeffektivitet.
Der udestår dog fortsat en omhyggelig analyse og vurdering af målsætningernes økonomiske
og miljømæssige konsekvenser. Der kan derfor ikke på nuværende tidspunkt fastlægges en
regeringsholdning til forslagets konkrete målsætninger vedr. genanvendelse af
husholdningsaffald og lignende affald fra andre kilder.
Regeringen støtter dog i udgangspunktet forslagets ambitioner om:
Side 6/7
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Bilag 195: Grundnotat om affaldsdirektivet
1586252_0008.png
• At der sker en tilpasning og præcisering af en række definitioner.
• At forenkle og målrette medlemsstaternes rapporteringsforpligtelser.
• At der fastlægges mere ensartede krav til etablering af producentansvarsordninger.
• At der ud fra såvel konkurrence som miljøhensyn fastlægges ensartede rammevilkår for
niveauet for genanvendelse og deponering af affald i EU.
• At det med forslaget gøres lettere for virksomheder at arbejde med genanvendelige
materialer. Det er i den forbindelse vigtigt både af hensyn til miljø og virksomhedernes
konkurrenceevne, at de detaljerede kriterier for at opfylde betingelserne for at nå status af et
biprodukt eller at affaldsfasen er ophørt, fastsættes af medlemslandene i fællesskab og ikke
ved delegerede retsakter. Derved bliver rammerne på tværs af EU så ensartede som muligt.
• At der indføres et system for tidlig varsling fra Kommissionen og det Europæiske
Miljøagentur, hvis en medlemsstat ser ud til ikke at nå de fastsatte genanvendelses- og
deponeringsmål. Det vil bidrage til at sikre virksomhederne mere ensartede
konkurrenceforhold og samtidig være til gavn for ressourceeffektivitet og miljøbeskyttelse.
På alle punkter gælder dog, at en konkret dansk stillingtagen fordrer en præcisering og
uddybende kortlægning af forslagenes konkrete implikationer, hvilket forventes tilvejebragt via
de forestående drøftelser af forslaget i Rådets arbejdsgruppe.
11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg
Der har ikke tidligere været oversendt grundnotat om forslaget til Folketingets Europaudvalg
(FEU).
Side 7/7