FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 44: Rpport Redegørelse om gensidigt operativt samarbejde på beredskabsområdet hen over landegrænserne, fra forsvarsministeren

Forsvarsudvalget 2015-16
FOU Alm.del Bilag 44
Offentligt

Juridisk notat

8. oktober 2015

OM GENSIDIGT OPERATIVT SAMARBEJDE PÅ BEREDSKABSOMRÅDET HENOVER LAN-

DEGRÆNSERNE

Baggrund

Beredskabsstyrelsen har i en årrække deltaget i internationalt samarbejde på beredskabsområdet.

Dette er sket i kraft af bilaterale aftaler samt via samarbejdet i EU, NATO, FN mv. Det personel,

der udsendes til internationale indsatser har base i det statslige redningsberedskab. Hjemlen til at

indsætte redningsberedskabet i udlandet findes i beredskabslovens § 3.

I de senere år er der endvidere etableret aftaler om samarbejde på beredskabsområdet på kom-

munalt niveau. Mellem tre sønderjyske kommuner og tre nordtyske ”kreise” er der således truffet

aftale om gensidig assistance m.v. benævnt Beredskab uden grænser. Tilsvarende har Køben-

havns Brandvæsen indgået en samarbejdsaftale med Räddningstjänsten Syd i Sverige.

Beredskabsstyrelsen fandt i efteråret 2014 anledning til at indlede en nærmere undersøgelse af

grundlaget for samarbejde på beredskabsområdet på mellemkommunalt niveau henover lande-

grænser samt det nærmere indhold af de samarbejdsaftaler, der er indgået mellem danske kom-

muner og lokale myndigheder i henholdsvis Sverige og Tyskland.

Undersøgelsen afdækkede, at samarbejdsaftalerne i et vist omfang vedrører myndighedsopgaver,

hvilket kræver lovhjemmel. En sådan hjemmel findes ikke i beredskabsloven.

Grundloven og beredskabsloven

Grundloven

Om forholdet til grundloven har Justitsministeriet efter anmodning fra Beredskabsstyrelsen oplyst

følgende:

Efter statsretten anses danske myndigheder som udgangspunkt for at være enekompetente til at

udøve myndighedsbeføjelser inden for det danske territorium.

Det antages imidlertid, at grundloven ikke er til hinder for, at et andet lands myndigheder efter

folkeretlig aftale mellem Danmark og det pågældende land om afgrænsning af de indbyrdes juris-

diktionsforhold opnår adgang til på dansk territorium at udøve visse beføjelser i forhold til personer

mv., som også har en særlig tilknytning til det andet land. Vurderingen af sådanne såkaldte juris-

diktionsaftalers forhold til grundloven beror på den enkelte aftales formål og nærmere indhold,

herunder karakteren og omfanget af de udenlandske myndigheders beføjelser.

Et samarbejde med udenlandske myndigheder, der bliver udført under dansk ledelse, og hvor

udenlandske embedsmænd ikke får adgang til på egen hånd at udøve beføjelser på dansk territo-

rium, vil som udgangspunkt ikke rejse spørgsmål i forhold til grundloven. Der henvises til punkt 2.6

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 44: Rpport Redegørelse om gensidigt operativt samarbejde på beredskabsområdet hen over landegrænserne, fra forsvarsministeren

i de almindelige bemærkninger til lov nr. 479 af 17. juni 2008, der gennemførte den såkaldte prüm

afgørelse i dansk ret, jf. lovforslag nr. L 77 af 27. februar 2008.

Beredskabsstyrelsen har endvidere anmodet Økonomi- og Indenrigsministeriet om en vurdering af,

om der er kommunalretlige hindringer for, at en dansk kommune på eget initiativ indgår aftale om

samarbejde med en tysk forvaltningsenhed om myndighedsudøvelse, subsidiært udøvelse af fak-

tisk forvaltningsvirksomhed. Økonomi- og Indenrigsministeriet har i brev af 10. oktober 2014 til

Beredskabsstyrelsen bl.a. anført følgende:

”Ministeriet har noteret sig det af Beredskabsstyrelsen oplyste om, at beredskabslovgivningen er til

hinder for, at en kommune kan indgå en aftale som den omhandlede.

Spørgsmålet om, hvorvidt lovgivningen skal ændres, således at kommuner får hjemmel til at indgå

de omhandlede aftaler, beror efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse på dels en vurde-

ring af, om beredskabsmæssige hensyn begrunder en sådan ændring, dels på en politisk beslut-

ning.”

Heri ligger, at en kommune ikke i henhold til de almindelige kommunalretlige grundsætninger kan

indgå sådanne aftaler hen over landegrænser.

Beredskabsloven

Følgende bestemmelser i beredskabsloven vedrører lovens geografiske dækningsområde:



§ 3:

Forsvarsministeren kan bestemme, at redningsberedskabet skal indsættes i udlandet i

tilfælde af katastrofer, der medfører alvorlig skade på eller udgør en overhængende fare

for personer, ejendom eller miljøet.

§ 49:

Forsvarsministeren kan bestemme, at personel, der har pligt til at medvirke i det in-

denlandske redningsberedskab, skal indsættes i udlandet.

§ 82:

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland, men kan ved kongelig anordning sæt-

tes i kraft for disse landsdele med de afvigelser, som de særlige færøske eller grønlandske

forhold tilsiger.



Beredskabslovgivningens geografiske dækningsområde er Kongeriget Danmark, og redningsbered-

skabet kan alene indsættes i udlandet efter forsvarsministerens bestemmelse. ”Redningsberedska-

bet” i § 3 må forstås i overensstemmelse med § 1, stk. 2, som har følgende ordlyd:



§ 1, stk. 2:

Redningsberedskabet omfatter det statslige redningsberedskab, herunder det

statslige regionale redningsberedskab, og det kommunale redningsberedskab.

Det kommunale redningsberedskab hører under kommunalbestyrelsen, jf. beredskabslovens § 9,

stk. 1.

I henhold til beredskabslovens § 12, stk. 1, 1. pkt., skal det kommunale redningsberedskab kunne

yde en forsvarlig indsats mod skader på personer, ejendom og miljøet ved ulykker og katastrofer,

herunder krigshandlinger.

I henhold til lovens § 13 kan kommunalbestyrelsen indgå aftale med en anden kommunalbestyrel-

se, med private redningsvæsener eller med andre om at udføre opgaver inden for kommunens

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 44: Rpport Redegørelse om gensidigt operativt samarbejde på beredskabsområdet hen over landegrænserne, fra forsvarsministeren

redningsberedskab. Sådanne aftaler vil derfor alene kunne indgås mellem parter på dansk territo-

rium.

Dimensioneringsbekendtgørelsen

Dimensioneringsbekendtgørelsen er udstedt med hjemmel i bl.a. beredskabslovens § 14, som har

følgende ordlyd:

”§

14.

Forsvarsministeren fastsætter regler om redningsberedskabets organisation, virksomhed,

materiel og dimensionering.”

Det kommunale redningsberedskabs opgaver i henhold til beredskabsloven er nærmere reguleret i

bekendtgørelse nr. 765 af 3. august 2005 om risikobaseret kommunalt redningsberedskab (dimen-

sioneringsbekendtgørelsen), som også regulerer ydelse henholdsvis rekvirering af assistance til

operative opgaver.

Hovedreglen om assistance til det kommunale redningsberedskab findes i § 9, som har følgende

ordlyd:

”§

Lederen af den tekniske indsats skal tilkalde assistance fra en anden kommunes redningsbe-

redskab, det statslige regionale redningsberedskab eller et privat redningsvæsen, hvis det skønnes

påkrævet på grund af ulykkens karakter og omfang, jf. beredskabslovens § 18, stk. 2.”

I henhold til dimensioneringsbekendtgørelsens § 10 har en kommunalbestyrelse (omvendt) pligt til

at stille personel og materiel fra redningsberedskabet i kommunen til rådighed for en anden kom-

munes redningsberedskab.

Assistance fra Danmark

til

udlandet er reguleret i to bestemmelser, som hidrører fra den tidligere

civilforsvarslovgivning, i beredskabsloven:

”§ 3.

Forsvarsministeren kan bestemme, at redningsberedskabet skal indsættes i udlandet i tilfæl-

de af katastrofer, der medfører alvorlig skade på eller udgør en overhængende fare for personer,

ejendom eller miljøet.”

”§

49.

Forsvarsministeren kan bestemme, at personel, der har pligt til at medvirke i det inden-

landske redningsberedskab, skal indsættes i udlandet, jf. § 3.”

Af forarbejderne til § 3 fremgår bl.a.: ”Bestemmelsen er udformet under hensyn til, at EF’s mini-

sterråd har vedtaget resolutioner om forbedring af medlemsstaternes gensidige bistand i tilfælde

af naturkatastrofer og teknologiske katastrofer. En indsættelse af det danske redningsberedskab i

udlandet i medfør af bestemmelsen kan ligeledes ske til opfyldelse af de aftaler, der er indgået i

1985 med Forbundsrepublikken Tyskland om ydelse af gensidig bistand ved katastrofer eller alvor-

lige ulykker (i fredstid) og i 1989 med de øvrige nordiske lande om samarbejde hen over grænser-

ne for at forhindre eller begrænse skader på personer, ejendom eller miljøet i tilfælde af ulykker.

Udgangspunktet for en indsættelse af det danske redningsberedskab i udlandet er som hidtil, at

dette sker på frivillig basis. I situationer, hvor der er behov for at indsætte ledende personel og

personel med viden inden for særlige områder, kan der blive tale om at indsætte dette personel i

medfør af forslagets § 49.”

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 44: Rpport Redegørelse om gensidigt operativt samarbejde på beredskabsområdet hen over landegrænserne, fra forsvarsministeren

Ordene ” i fredstid” er ved den seneste ændring af beredskabsloven (lov nr. 514 af 26. maj 2014)

udgået af § 3, hvorved den praksis, der siden starten af 1990’erne har udviklet sig i forbindelse

med udsendelse af redningsberedskabet, er formaliseret, jf. bemærkningerne til lovforslaget.

Indberetning af oplysninger (ODIN)

I henhold til dimensioneringsbekendtgørelsens § 13 skal kommunalbestyrelsen indsende oplysnin-

ger om redningsberedskabets virksomhed til Beredskabsstyrelsen, som kan fastsætte bestemmel-

ser herom. Beredskabsstyrelsen har fastsat bestemmelser om, at indberetning sker i Beredskabs-

styrelsens indrapporteringssystem ODIN, jf. Beredskabsstyrelsens cirkulære nr. 8 af 21. januar

2005 om elektronisk registrering og indberetning af redningsberedskabets udrykningsaktivitet.

Det bemærkes, at der ikke i henhold til ODIN-cirkulæret er krav om, at assistancer til og fra ud-

landet skal indberettes elektronisk.

Såfremt der tilvejebringes en hjemmel til gensidigt operativt samarbejde på lokalt (kommunalt)

niveau hen over landegrænser, bør indberetning af assistancer i ODIN fremadrettet gøres obligato-

risk.

Personelbekendtgørelsen

Ved bekendtgørelse nr. 192 af 18. marts 2008 indsattes en ny § 28 a i bekendtgørelse nr. 41 af

21. januar 1998 om personel i redningsberedskabet (personelbekendtgørelsen). Denne bestem-

melse gennemfører dele af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36 EF af 7. september

2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (anerkendelsesdirektivet).

§ 28 a, stk. 6 og stk. 8, har følgende ordlyd:

”Stk.

Sager om midlertidige og lejlighedsvise udførelser af tjenesteydelser behandles efter

reglerne i direktivets afsnit II. Tjenesteyderen skal indgive anmeldelse efter reglerne i direktivets

artikel 7, stk. 1, og artikel 7, stk. 2. Beredskabsstyrelsen kan kontrollere tjenesteyderens er-

hvervsmæssige kvalifikationer efter reglerne i direktivets artikel 7, stk. 4.”

”Stk.

Med henblik på behandlingen af ansøgninger efter stk. 1 – 3 og ved anmeldelse efter

stk. 6 skal ansøgeren tilvejebringe følgende dokumentation:

1) Bevis for navn, fødselsdato og nationalitet.

2) Relevante eksamenspapirer.

3) Dokumentation for uddannelsens indhold.

4) Dokumentation for eventuel relevant praktisk erfaring.

5) Eventuel anden relevant dokumentation.”

De nævnte bestemmelser indebærer, at en assistance med indsættelse af udenlandsk personel i

Danmark er at betragte som en midlertidig eller lejlighedsvis udførelse af tjenesteydelser, som skal

anmeldes til Beredskabsstyrelsen.

Anerkendelsesdirektivet er særskilt beskrevet nedenfor.

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 44: Rpport Redegørelse om gensidigt operativt samarbejde på beredskabsområdet hen over landegrænserne, fra forsvarsministeren

Principper og procedurer ved beredskabshændelser i Danmark

Tilkald af international assistance er beskrevet i Beredskabsstyrelsens Retningslinjer for indsatsle-

delse (REFIL) fra november 2013. I REFIL er bl.a. anført:

”I forbindelse med større ulykker og katastrofer, hvor der kan være risiko for, at en given ressour-

ce f.eks. kan udtømmes eller alene findes som specialressource eller -kompetence i udlandet, er

det muligt at anmode om assistance fra udlandet. Det påhviler alle sektorer som led i beredskabs-

planlægningen at identificere de ressourcer, som det kan blive aktuelt at rekvirere, hvorfra disse

ressourcer kan rekvireres, og hvordan de i givet fald kan indsættes.

Sektorernes arbejde med at planlægge, beslutte, forberede og gennemføre støtte fra tilkaldte

udenlandske hjælpeenheder benævnes Host Nation Support.

Rekvisition og koordination

Generelt

Rekvisition og koordination sker i regi af de respektive myndigheder, der inden for eget ressortom-

råde forestår kontakten til de udenlandske myndigheder, herunder rekvirerer, modtager og ind-

sætter de udenlandske enheder.

Selvom den enkelte myndighed inden for egen organisation kan beslutte og effektuere rekvisition

af udenlandske ressourcer, bør rekvisitionen koordineres i den lokale beredskabsstab eller i den

nationale operative stab, før den iværksættes, bl.a. for at orientere øvrige sektorer og bidrage til

det fælles situationsbillede.

Politiet

Politimæssige ressourcer fra udlandet, såvel materiel som personel, rekvireres via Rigspolitiets

Koordinerende Stab (RKS). RKS opretholder nationalt overblik over ressourcer og ressourcebehov

og har en koordinerende og støttende funktion i forhold til politikredsene.

Redningsberedskabet

Indsatsleder Redningsberedskab (ISK-RB) er ansvarlig for indsættelse og rekvisition af egne styr-

ker. Rekvisition af yderligere styrker sker som vanligt gennem kommandostadet (KST), der kontak-

ter politiets vagtcentral/KSN. Herfra videreformidles rekvisitionen til bl.a. Beredskabsstyrelsens

nærmeste beredskabscenter.

Vagthavende på Beredskabsstyrelsens beredskabscentre har bemyndigelse til at rekvirere assistan-

ce fra alle øvrige beredskabscentre. Beredskabsstyrelsen opretholder på centralt niveau et natio-

nalt overblik over beredskabscentrenes igangværende assistancer og materielbehov. I tilfælde af,

at der ikke er flere tilgængelige ressourcer i Danmark, søger Beredskabsstyrelsen ressourcer til-

kaldt fra øvrige EU-lande gennem EU civilbeskyttelsesordningen eller fra nabolande via bilaterale

aftaler.

Det er således Beredskabsstyrelsen, der for redningsberedskabets vedkommende, forestår rekvisi-

tion af udenlandsk assistance, hvilket er en undtagelse fra den kompetence, der i overenskomsten

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 44: Rpport Redegørelse om gensidigt operativt samarbejde på beredskabsområdet hen over landegrænserne, fra forsvarsministeren

med Tyskland er tillagt Syd- og Sønderjyllands Politi, jf. nedenfor om den dansk/tyske overens-

komst.

Sundhedsberedskabet

Sundhedsstyrelsen har en overordnet koordinerende rolle og bistår regionerne ved rekvisition af

udenlandsk personale, som ligger over eksisterende bilaterale aftaler mellem regioner og udlandet.

Udenlandske læger og sygeplejersker skal som udgangspunkt have dansk autorisation for at ar-

bejde i Danmark. For EU/nordiske uddannelser gælder en særlig let procedure for erhvervelse af

dansk autorisation. Ved midlertidige sundhedsydelser, som der er tale om ved akut bistand, skal

sundhedspersonen i princippet på forhånd anmelde tjenesteydelsen til Sundhedsstyrelsen. Er dette

ikke muligt, kan det ske efterfølgende. Under alle omstændigheder skal Sundhedsstyrelsen orien-

teres snarest muligt.”

Anerkendelsesdirektivet

Ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelse af

erhvervsmæssige kvalifikationer (Anerkendelsesdirektivet)

, fastsættes de regler, hvorefter en

medlemsstat, der på sit område kræver bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang til

eller udøvelse af et lovreguleret erhverv, anerkender de erhvervsmæssige kvalifikationer, der er

opnået i en eller flere andre medlemsstater, og som giver indehaveren af de pågældende kvalifika-

tioner ret til dér at udøve det samme erhverv, med henblik på adgang til og udøvelse af det på-

gældende erhverv.

Direktivet gælder enhver statsborger i en medlemsstat, der ønsker at udøve et lovreguleret er-

hverv som selvstændig eller som arbejdstager i en anden medlemsstat end den, hvor pågældende

har opnået sine erhvervsmæssige kvalifikationer. Ved direktivet fastsættes regler for såvel varig

erhvervsudøvelse (etablering) som for midlertidig og lejlighedsvis erhvervsudøvelse (tjeneste-

ydelser) på tværs af grænserne i EU/EØS.

»Lovreguleret erhverv« er i direktivet defineret som en eller flere former for erhvervsmæssig virk-

somhed under ét, når der enten direkte eller indirekte ifølge love eller administrative bestemmelser

kræves bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang hertil eller udøvelse heraf.

Anerkendelsesdirektivet omhandler alene anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer. Direkti-

vet indeholder således ikke regler om f.eks. sikkerhed på arbejdspladser, arbejdsmiljøforhold, an-

sættelsesforhold, lønforhold mv.

Gældende dansk ret

Direktiv 2005/36/EF er gennemført ved lov nr. 123 af 13. februar 2007 om forenkling af adgang til

udøvelse af lovregulerede erhverv i Danmark, jf. lovbekendtgørelse nr. 189 af 12. februar 2010 om

som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/55/EU af 20. november 2013 om ændring af direktiv 2005/36/EF om anerkendelse

af erhvervsmæssige kvalifikationer og forordning (EU) nr. 1024/2012 om det administrative samarbejde ved hjælp af informationssystemet for det

indre marked (»IMI-forordningen« ). Ændringen forventes at ville kræve tilpasning af den gældende danske lovgivning, som implementerer det gældende

anerkendelsesdirektiv. Fristen for national gennemførelse er 18. januar 2016.

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 44: Rpport Redegørelse om gensidigt operativt samarbejde på beredskabsområdet hen over landegrænserne, fra forsvarsministeren

adgang til udøvelse af visse erhverv i Danmark og med bekendtgørelse nr. 575 af 1. juni 2011 om

anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer m.v. Indeholdt i denne lovgivning er bestemmel-

ser, som sammen med den respektive lovgivning for det enkelte erhverv, sikrer gennemførelsen af

de obligatoriske regler i direktivet.

Erhverv og myndigheder

Lovregulerede erhverv er kendetegnet ved, at man ifølge lovgivningen skal have nogle bestemte

erhvervsmæssige kvalifikationer for at få adgang til at udøve erhvervene. Ansvaret for adgangen

til udøvelse af de lovregulerede erhverv er forankret hos kompetente myndigheder, som afgør, om

den enkelte ansøger opfylder betingelserne for at udøve erhvervet, herunder hvorvidt kravene til

ansøgerens samlede erhvervsmæssige kvalifikationer er opfyldt.

Pr. april 2014 var der ca. 120 lovregulerede erhverv i Danmark, fordelt på 13 ministerområder.

Inden for Forsvarsministeriets ressortområde er Beredskabsstyrelsen kompetent myndighed for så

vidt angår følgende fire lovregulerede erhverv: Brandmand, holdleder i redningsberedska-

bet/brandvæsnet, indsatsleder i redningsberedskabet og brandteknisk sagsbehandler.

Anerkendelsesdirektivet er for så vidt angår disse fire lovregulerede erhverv implementeret ved

personelbekendtgørelsens § 28a. Heraf fremgår bl.a., hvilken dansk myndighed, der kan give hvil-

ket personel tilladelse til at virke inden for den pågældende funktion; efter hvilke regler sager om

hhv. etablering og midlertidig og lejlighedsvis erhvervsudøvelse behandles; hvilken dokumenta-

tion, der skal tilvejebringes til brug for behandlingen af hhv. ansøgninger (mhp. etablering) og

anmeldelser (mhp. midlertidig og lejlighedsvis erhvervsudøvelse) mv.

Beredskabsstyrelsen har endvidere deltaget i Interreg-Projekt ”Beredskab uden grænser” mhp.

udarbejdelse af en vejledning vedrørende brandmandsuddannelserne i Danmark og Nordtyskland

samt reglerne for meritoverførsel (anerkendelse). Vejledningen (”Vejledning i meritoverførsel på

branduddannelsesområdet”) er et hjælpeværktøj, som er tiltænkt de medarbejdere, der skal bistå

en person med meritansøgningen til Beredskabsstyrelsen.

Statistik

Beredskabsstyrelsen foretager hvert år en indberetning til Folketinget og Europa-Kommissionen

om anerkendelse af udenlandske erhvervsmæssige kvalifikationer. Som det fremgår af indberet-

ningerne, modtager Beredskabsstyrelsen et meget begrænset antal ansøgninger (0-3 pr. år) inden

for de fire ovennævnte lovregulerede erhverv. Beredskabsstyrelsen ses endnu ikke at have modta-

get anmeldelser om midlertidig og lejlighedsvis erhvervsudøvelse (tjenesteydelser) på tværs af

grænserne i EU/EØS.

Internationalt samarbejde om civilbeskyttelse, herunder bilaterale aftaler om red-

ningsberedskab

Medlemsstaternes samarbejde om civilbeskyttelse i regi af EU

EU’s medlemsstater samarbejder på mellemstatsligt niveau om civilbeskyttelse, jf. artikel 196 i

Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde. Rammerne for medlemsstaternes samar-

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 44: Rpport Redegørelse om gensidigt operativt samarbejde på beredskabsområdet hen over landegrænserne, fra forsvarsministeren

bejde om civilbeskyttelse er nærmere beskrevet i EU civilbeskyttelsesmekanismen, artikel 3, hvoraf

det fremgår, at:

”Den beskyttelse, som skal sikres med EU-civilbeskyttelsesmekanismen (»EU-mekanismen«), bør

primært omfatte beskyttelse af mennesker, men også miljø og ejendom, herunder kulturarv, mod

alle former for naturkatastrofer og menneskeskabte katastrofer, herunder miljøkatastrofer, havfor-

urening og akutte folkesundhedskriser, som opstår i eller uden for Unionen. Civilbeskyttelsesassi-

stance og anden katastrofehjælp under EU-mekanismen kan blive nødvendig i alle disse katastro-

fesituationer som supplement til det berørte lands egen indsatskapacitet. Med hensyn til katastro-

fer, som skyldes terrorhandlinger, nukleare ulykker eller strålingsulykker, bør EU-mekanismen kun

omfatte beredskabs- og indsatsforanstaltninger på civilbeskyttelsesområdet.”

Det fremgår endvidere af artikel 5, at:

”EU-mekanismen er et tydeligt udtryk for europæisk solidaritet, idet den sikrer et praktisk og hur-

tigt bidrag til forebyggelse af og beredskab mod katastrofer og til indsatsen i tilfælde af katastrofer

og overhængende fare herfor, uden at dette berører de relevante vejledende principper og ord-

ninger på civilbeskyttelsesområdet. Denne afgørelse bør derfor hverken påvirke medlemsstaternes

gensidige rettigheder og forpligtelser i henhold til bilaterale eller multilaterale traktater vedrørende

spørgsmål, der er omfattet af denne afgørelse, eller medlemsstaternes ansvar for at beskytte

mennesker, miljø og ejendom på deres område.”

Samt art. 1,3:

”EU-mekanismen fremmer solidariteten mellem medlemsstaterne gennem praktisk samarbejde og

koordinering, uden at dette berører medlemsstaternes primære ansvar for at beskytte mennesker,

miljøet og ejendom, herunder kulturarv, på deres eget område mod katastrofer og at udstyre de-

res katastrofehåndteringssystemer med tilstrækkelig kapacitet til, at de på passende og konse-

kvent vis kan håndtere og være beredte på katastrofer af en art og størrelse, som med rimelighed

kan forventes, og som det er muligt at forberede sig på”.

Det fremgår således, at civilbeskyttelsesassistance og anden katastrofehjælp kan blive et supple-

ment til et berørt lands egen kapacitet. Der er således ikke tale om, at andre landes kapaciteter

træder i stedet for et givet lands indsatskapacitet.

Det har i international sammenhæng sædvanligvis været – og er fortsat – god praksis og skik, at

et lands nationale ressourcer udtømmes først, førend der anmodes om assistance fra andre lande.

Det vil sige, at der anmodes om assistance, når omfanget eller typen af en given ulykke eller kata-

strofe medfører et behov for ressourcer og kapacitet, som overstiger det, der måtte være til rådig-

hed i et givent land. Dette gælder ikke alene ekstraordinære hændelser – som grundet størrelses-

orden, kompleksitet mv. kan forventes at kræve særlige kapaciteter, særlige kompetencer mv. –

men forudsætningsvis også dagligdags hændelser som ”almindelige brande” og lokale oversvøm-

melser, der i udgangspunktet håndteres af de lokale, stedlige ressourcer, og dernæst inden for de

respektive nationale søjler. De lokale, stedlige ressourcer forventes således at være dimensioneret

til håndtering af hændelser af førnævnte karakter, jf. også § 12 i beredskabsloven.

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 44: Rpport Redegørelse om gensidigt operativt samarbejde på beredskabsområdet hen over landegrænserne, fra forsvarsministeren

Herudover er det kutyme, at assistancesøgende land i udgangspunktet betaler for den assistance,

der anmodes om.

Undtaget herfra er aftalen om Beredskab uden grænser, der bygger på gensidig vederlagsfri assi-

stance, idet personellet på begge sider af grænsen er frivillige.

Dansk-tysk overenskomst af 16. maj 1985 mellem Kongeriget Danmark og Forbundsrepublikken

Tyskland om ydelse af gensidig bistand ved katastrofer eller alvorlige ulykker

Overenskomst af 16. maj 1985 mellem Kongeriget Danmark og Forbundsrepublikken Tyskland om

ydelse af gensidig bistand ved katastrofer eller alvorlige ulykker trådte i kraft den 1. august 1988.

Overenskomsten vedrører ekstraordinære situationer og ikke dagligdagens hændelser, herunder

det derved relaterede samarbejde.

Overenskomsten er indgået mellem statslige parter, og det

fremgår af artikel 3, stk. 1, at de kompetente myndigheder er den danske justitsminister og den

tyske indenrigsminister, idet det i de grænsenære områder er politimesteren i Gråsten (nu: Syd-

og Sønderjyllands Politi) henholdsvis indenrigsministeren for delstaten Slesvig-Holsten eller landrå-

derne i kredsene Nordfrisland og Slesvig-Flensborg samt overborgmesteren i Flensborg By.”

Det kan supplerende oplyses, at overenskomsten omtales i bemærkningerne til beredskabslovens

§ 3, i bemærkningerne til lov om Danmarks tiltrædelse af Det Internationale Atom Energi Agenturs

konvention om bistand i tilfælde af nukleare ulykker eller radiologiske nødstilfælde (bistandskon-

ventionen) samt i traktaten af 3. september 2008 mellem Kongeriget Danmark og Forbundsrepu-

blikken Tyskland om en fast forbindelse over Femern Bælt.

Interreg-aftalen Beredskab uden grænser (Danmark-Tyskland)

Formålet med samarbejdsaftalen om Beredskab uden grænser er at udvikle samarbejdet mellem

partnerne over for brande, ulykker og katastrofer i grænseområdet. Samarbejdet skal omfatte de

væsentligste elementer (eks. planlægning, ressourcer, indsats, koordination) i et godt borgernært

samarbejde på beredskabsområdet over for såvel dagligdags ulykker og brande som mere omfat-

tende katastrofer – og kan omfatte såvel praktiske som teoretiske problemstillinger.

Aftalen blev underskrevet den 1. marts 2013.

Om samarbejdsformen er bl.a. anført: ”Gensidig indsatsmæssig støtte mellem brandværnene på

begge sider af grænsen, såfremt denne rekvireres af den lokale indsatsleder. Rekvisitionen skal

imødekommes, såfremt den lokale indsatssituation muliggør det. Assistancen leveres under over-

holdelse af nationale love, bestemmelser og forsikringsbetingelser. Rekvirenten varetager normale

logistiske opgaver (drivmidler, forplejning) for assistanceenheden.”

Nordred – det nordiske redningstjenestesamarbejde

Nordred er et nordisk samarbejde mellem redningstjenesterne i Danmark, Finland, Island, Norge

og Sverige. Formålet med samarbejdet i Nordred er på forskellig vis at styrke samarbejdet mellem

Det fremgår af overenskomstens artikel 1, stk. 1, at ”Katastrofe eller alvorlig ulykke i denne overenskomst forstås som en hændelse,

der skader eller truer talrige menneskers liv eller helbred eller betydelige værdier elle befolkningens livsnødvendige forsyninger i en så

usædvanlig grad, at det til imødegåelse heraf skønnes nødvendigt at indsætte hjælpeenheder og materiel ud over, hvad der normalt

står til rådighed”.

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 44: Rpport Redegørelse om gensidigt operativt samarbejde på beredskabsområdet hen over landegrænserne, fra forsvarsministeren

de nordiske landes redningstjenester både i forhold til udvikling af redningstjenesterne, men også i

forhold til operativt samarbejde i akutte redningssituationer.

Der er udarbejdet en rammeaftale, som danner grundlag for samarbejdet i regi af

Nordred. Rammeaftalen trådte i kraft mellem Danmark og Norge den 9. august 1989, hvorefter

Finland og Sverige tilsluttede sig i 1992 og Island i 2001. Aftalen er beskrevet således på

www.nordred.org

(oversættelse fra svensk/BRS):

Rammeaftalen er en overenskomst om redningstjenestesamarbejde mellem landene og har til op-

gave at være et tillæg til andre nordiske multi- eller bilaterale aftaler på området. Rammeaftalen

muliggør samarbejde mellem ansvarlige myndigheder i de nordiske lande med det formål at lette

fornøden gensidig bistand ved ulykker i fredstid og at fremskynde indsættelsen af hjælpepersonel

og materiel.

En kontaktgruppe bestående af repræsentanter for ansvarlige myndigheder i aftalelandene mødes

regelmæssigt for at ”give hinanden oplysninger om organisation og behørige myndigheder i egen

stat samt lovgivningsmæssige foranstaltninger og andre vigtigere ændringer i henhold til artikel 6 i

aftalen. Arbejdet i Nordred er i Danmark forankret hos Rigspolitiet.

I modsætning til bistand i henhold til overenskomsten med Forbundsrepublikken Tyskland, som

indebærer, at rekvisition af assistance over landegrænserne foretages af statslige myndigheder,

ligger der i den nordiske rammeaftale en forudsætning om, at der på lokalt plan indgås samar-

bejdsaftaler mellem grænsekommuner.

På baggrund af rammeaftalen er der underskrevet en række aftaler mellem grænsekommuner om

nordisk redningstjeneste, som kan ses på ovennævnte hjemmeside.

Aftale mellem Københavns Brandvæsen og Räddningstjänsten Syd (Danmark-Sverige)

Samarbejdsaftalen består af en operativ aftale, der er grundlag for Räddningstjänsten Syds rekvi-

rering af ressourcer fra Københavns Brandvæsen og for Københavns Brandvæsens rekvirering af

ressourcer fra Räddningstjänsten Syd.

Det juridiske grundlag for aftalen er – efter aftalens ordlyd – Nordiske Redningsoverenskomst af

1989 imellem Finland, Norge, Sverige og Danmark.

Der kan principielt rekvireres alle former for ressourcer ved Københavns Brandvæsen og Rädd-

ningstjänsten Syd.

Andre aftaler

Nordsjællands Brandvæsen har oplyst, at der ikke er indgået formelle aftaler med brandvæsenet i

Helsingborg. Der er en stående aftale om at trække på hinandens ressourcer, som ikke har været

udnyttet, bortset fra et enkelt tilfælde, hvor der fra Helsingborg blev afsendt en helikopter med

redningsdykkere. Den pågældende bistand er dog ca. 15 år gammel.

Beredskabsstyrelsen konkluderede i et notat af 17. december 1993 om det lovmæssige grundlag

for i medfør af beredskabsloven samt anlægslovene vedrørende de faste forbindelser over Store-

bælt og Øresund at kunne stille krav om forebyggende og afhjælpende brand- og redningsforan-

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 44: Rpport Redegørelse om gensidigt operativt samarbejde på beredskabsområdet hen over landegrænserne, fra forsvarsministeren

staltninger til de to projekter, at det påhviler Korsør og Nyborg Kommuner for Storebæltsforbindel-

sens vedkommende og Tårnby Kommune for Øresundsforbindelsens vedkommende at etablere

lokale redningsberedskaber, der er dimensionerede til at kunne blive indsat imod ulykker og kata-

strofer, der er forbundet med vej- og jernbanetrafikkens benyttelse af de faste anlæg, når disse er

taget i brug.

I lyset heraf er indgået særskilt aftale mellem Tårnby Brandvæsen og Malmø Brandkår om indsats

ved ulykker på den faste forbindelse over Øresund. Aftalen regulerer ligesom eksisterende motor-

vejsaftaler mellem danske kommuner spørgsmålet om, hvilket redningsberedskab, der er hurtigst

fremme i retning mod Sverige henholdsvis Danmark.

Tilsvarende aftale forventes etableret vedrørende den faste forbindelse over Femern Bælt.

Rammer for internationalt samarbejde på politiområdet

Rigspolitiet har oplyst, at rammerne for en intensivering af det grænseoverskridende samarbejde

på politiområdet bl.a. er beskrevet i Rådets afgørelse om intensivering af det grænseoverskridende

samarbejde, navnlig om bekæmpelse af terrorisme og grænseoverskridende kriminalitet (den så-

kaldte Prümafgørelse), som blev implementeret i dansk ret ved lov nr. 479 af 17. juni 2008. Af

forarbejderne til loven fremgår bl.a.:

”Prümafgørelsen indeholder en række bestemmelser, der vil indebære et udvidet samarbejde mel-

lem medlemsstaterne. Disse bestemmelser har karakter af et almindeligt mellemstatsligt samar-

bejde, og deres gennemførelse i dansk ret giver således ikke andre medlemsstater adgang til på

egen hånd at udøve beføjelser på dansk territorium. Efter Justitsministeriets opfattelse rejser

Danmarks gennemførelse af Prümafgørelsen derfor ikke spørgsmål i forhold til grundloven.

Som det fremgår, indeholder Prümafgørelsen bestemmelser, der giver medlemsstaterne mulighed

for at etablere fælles patruljer til opretholdelse af den offentlige, orden og sikkerhed og for at fo-

rebygge strafbare handlinger og mulighed for at yde hinanden gensidig bistand i forbindelse med

forsamlinger af mange mennesker, katastrofer og alvorlige ulykker. Et sådant samarbejde vil i gi-

vet fald blive udført under dansk ledelse, og udenlandske embedsmænd vil ikke få adgang til på

egen hånd at udøve beføjelser på dansk territorium. Dette er i overensstemmelse med det stats-

retlige udgangspunkt, hvorefter danske myndigheder anses for at være enekompetente til at ud-

øve myndighedsbeføjelser inden for det danske territorium.

På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at en gennemførelse af Prümafgørel-

sen ikke rejser spørgsmål i forhold til grundloven.”

Internationalt samarbejde på sundhedsberedskabsområdet

På sundhedsområdet findes en række love, bekendtgørelser og aftaler, som tager højde for et

eventuelt behov for bistand fra andre lande. De nordiske lande har gennem en sundhedsbered-

skabsaftale fra 2002 forpligtet sig til i muligt omfang at yde hinanden assistance i tilfælde af, at

der indtræffer en større beredskabshændelse i ét af landene. Desuden findes der flere bilaterale

aftaler om gensidig assistance mellem danske og udenlandske regioner. Region Hovedstaden og

Region Skåne har således indgået en aftale om gensidig sygehusberedskabsmæssig og præhospi-

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 44: Rpport Redegørelse om gensidigt operativt samarbejde på beredskabsområdet hen over landegrænserne, fra forsvarsministeren

tal assistance i Øresundsregionen. Region Syddanmark har et samarbejde med Tyskland om fælles

helikopterordning.

Forholdene er nærmere beskrevet i Sundhedsstyrelsens notat af 25. januar 2011, som indeholder

en redegørelse for muligheder og barrierer for at modtage sundhedsfaglig bistand fra udlandet ved

beredskabshændelser i Danmark.

Opsamling

Der er allerede nationale såvel som internationale rammer for gensidigt operativt samarbejde hen

over landegrænserne på beredskabsområdet, herunder lovgrundlag, principper og procedurer. Det

er arbejdsgruppens vurdering, at disse allerede gældende bestemmelser, praktiserede principper

mv. udstikker de overordnede og til tider også mere konkrete rammer for grænseoverskridende

samarbejde på beredskabsområdet.

Det skal i den forbindelse samtidig bemærkes, at en traktat i sig selv ikke giver lovhjemmel. Hvor

et administrativt indgreb kun kan ske med hjemmel i lov, kan en traktat således ikke træde i lo-

vens sted og udgøre den nødvendige lovhjemmel, medmindre traktaten ved henvisning (eller om-

skrivning) er optaget i dansk ret. Traktaten kan dog understøtte et fortolkningsresultat, som af

andre grunde (end traktaten) er velbegrundet.

Med henblik på at skabe klarhed om rammerne for, herunder lovhjemmel til, eventuelt gensidigt

grænseoverskridende operativt samarbejde på kommunalt niveau, vurderes der derfor at være et

behov for at præcisere grundlaget og rammerne for gensidigt operativt samarbejde på bered-

skabsområdet på kommunalt niveau hen over landegrænserne. Af hensyn til omkostningsbevidst-

hed og nyttiggørelse af eksisterende ressourcer og kapaciteter finder arbejdsgruppen samtidig, at

der generelt ikke – herunder også på eksempelvis kommunalt niveau – skal opbygges parallelle

systemer eller procedurer i forhold til de allerede etablerede.

Det kan tilføjes, at Redningsberedskabets Strukturudvalg i sin rapport af 24. august 2014, side 46,

anførte følgende:

”En effektiv operativ indsættelse af redningsberedskabet forudsætter entydige kommandostruktu-

rer og entydige samarbejdsprincipper med andre relevante beredskabsmyndigheder. Entydige

kommandostrukturer er afgørende for, at der såvel lokalt som nationalt kan opretholdes et samlet

overblik og kan ske en hensigtsmæssig udnyttelse og koordinering af redningsberedskabets opga-

veløsning og ressourcer.

Udvalget har drøftet de eksisterende principper for redningsberedskabets deltagelse i krisesty-

ringssystemet og principperne for ledelse af operative indsatser ved såvel større hændelser, som

den tekniske indsatsledelse ved dagligdagens hændelser. Der er i udvalget enighed om, at såvel

krisestyringssystemet som principperne for indsatsledelse bør videreføres.”

Henrik Zahle (2006):

Dansk forfatningsret. 1 Institutioner og regulering. 2 Regering, forvaltning og dom,

side 372. Christian Ejlers’

Forlag.