FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Det Udenrigspolitiske Nævn 2015-16, Forsvarsudvalget 2015-16, Udenrigsudvalget 2015-16, Europaudvalget 2015-16
UPN Alm.del Bilag 187, FOU Alm.del Bilag 114, URU Alm.del Bilag 217, EUU Alm.del Bilag 578
Offentligt

Dansk diplomati

og forsvar i en

brydningstid

Vejen frem for Danmarks interesser

og værdier mod 2030

Udredning om dansk udenrigs-

og sikkerhedspolitik, maj 2016

verdensmål som ramme for fremtidens udviklingspolitik, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Forord

Den 15. september 2015 blev jeg bedt om at stå i spidsen for en

udredning om Danmarks internationale engagement. At rege-

ringen har valgt at bede én person om at stå i spidsen for udred-

ningen – og ikke et ekspert- eller embedsmandsudvalg – har jeg

valgt at tolke sådan, at regeringen har ønsket en udredning med

kant, som lægger op til en politisk og folkelig debat.

Denne udredning er skrevet i en brydningstid i mere end én

forstand. Tiden bærer præg af global magtspredning, demo-

grafiske udfordringer og en rivende teknologisk udvikling. Den

europæiske sikkerhedsorden er udfordret. Europas nærområde

er præget af tilbagevendende kriser, mens EU’s sammenhængs-

kraft og evne til at tilbyde kollektive løsninger er sat på prøve.

Endelig åbner isens afsmeltning Arktis.

Uden sammenligning i øvrigt befinder også dansk diplomati

og forsvar – de primære udenrigspolitiske institutioner i Dan-

mark – sig i en brydningstid. Både forsvaret og Udenrigsmini-

steriet har under skiftende regeringer haft faldende bevillinger.

I en omskiftelig verden stiller det krav til prioritering, fokus og

effektiv interessevaretagelse.

Regeringen har bedt om et bud på Danmarks strategiske in-

teresser, en stærkere samtænkning og koordinering af de eks-

terne politikområder samt Danmarks kerneopgaver frem mod

2030. Udredningen giver

sit

bud på disse tre ting, men det er

håbet, at udredningen vil tjene som udgangspunkt for en bred

samfundsdebat. Det er på sin vis allerede lykkedes. Der har un-

der udredningsarbejdet været en livlig debat i dagbladene, på de

sociale medier, i TV og under arrangementer hos tænketanke og

interesseorganisationer rundt om i landet.

Som led i udredningsarbejdet har jeg mødtes med en lang

række kapaciteter inden for hver deres områder – over 100 i

ind- og udland. Og jeg har deltaget i en række debatarrange-

menter, konferencer og rundbordsdiskussioner. Sammen med

mine medskribenter i det sekretariat, der blev oprettet til støtte

for udredningsarbejdet, har jeg også genbesøgt tidligere danske

og udenlandske udredninger og rapporter.

Den eksterne følgegruppe har bidraget med inspirerende

indspil til udredningen og har givet konstruktivt medspil og

modspil fra start til slut. Udredningens anbefalinger og konklu-

sioner er dog helt på mit eget ansvar.

Med de snævre tidsrammer og det brede mandat har udred-

ningsopgaven kun kunnet løses med en uvurderlig indsats fra

udredningssekretariatet bestående af Mikael Ekman, Mogens

Christoffersen og Ole Sidenius.

Udenrigsøkonomisk Analyseenhed, Ruslandskontoret og

Handelspolitisk kontor i Udenrigsministeriet, Forsvarets Efter-

retningstjeneste og Rolf Holmboe har lagt et stort arbejde i de

analysebidrag, som udredningen i vidt omfang bygger på. Det

samme har den interne skrivegruppe bestående af fem sous-

chefer i Udenrigsministeriet og fire kontorchefer i Forsvarsmi-

nisteriet, der har leveret bistand til analyse- og skrivearbejdet.

Endelig har der været værdifuld sparring med en kreds af am-

bassadørkollegaer.

Det er min forhåbning, at denne udredning kan inspirere til

en ny måde at tænke og formulere dansk udenrigspolitik på.

København, den 1. maj 2016

Peter Taksøe-Jensen

Ambassadør

den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Særlig tak til bidragsydere

Mange har bidraget til udredningen. Ud over de utallige men-

nesker, der har stillet sig til rådighed for møder og samtaler, har

en lang række medarbejdere i særligt Udenrigsministeriet og

Forsvarsministeriet bidraget med faktuelle bidrag og sparring

på deres fagområder og fortjener alle en stor tak.

Desuden har en række personer stillet sig særligt til rådighed

og leveret en stor indsats hele vejen gennem arbejdet med ud-

redningen. De fortjener en særligt stor tak. Udover de tre med-

arbejdere i udredningssekretariatet gælder det:

Den eksterne følgegruppe med repræsentanter fra forsk-

ningsmiljøet, erhvervsorganisationer mv.: Anne Steffensen,

Birgitte Qvist Sørensen, Catharina Sørensen, Helle Malmvig,

Henrik Breitenbauch, Jens Klarskov, Karen Hækkerup, Karsten

Dybvad, Kjeld Erik Brødsgaard, Lykke Friis, Martin Marcussen,

Mikkel Vedby Rasmussen, Nanna Hvidt, Niels Wang, Ole Wæver,

Philipp Schröder, Poul Engberg-Pedersen, Rebecca Adler-Nis-

sen, Sten Rynning og Torben Möger Pedersen.

Den interne skrivegruppe bestående af souschefer fra Uden-

rigsministeriet og kontorchefer fra Forsvarsministeriet: Søren

Jacobsen, Jakob Linulf, Lotte Machon, Lars von Spreckelsen-Sy-

berg, Kristoffer Vivike, Joachim Finkielman, Jens Oddershede,

Lars Salquist og Thomas Kvistholm Thrane.

Medarbejderne i Udenrigsministeriets Analyseenhed: Morten

Lykke Lauridsen, Torkild Byg, Jacob Warburg og Poul Erik Dam

Kristensen.

En række medarbejdere i Forsvarets Efterretningstjeneste.

Det netværk af ambassadører, der har været knyttet til ud-

redningen: Anders Carsten Damsgaard, Carsten Staur, Casper

Klynge, Christian Dons Christensen, Danny Annan, Hanne Fugl

Eskjær, Lars Gert Lose, Mette Thygesen, Michael Zilmer-Johns,

Niels Boel Abrahamsen, Ole Thonke, Trine Rask Thygesen, Tove

Degnbol og Vibeke Pasternak Jørgensen.

den udenrigspolitiske udredning

/ kapitel

/ verdensmål som ramme for fremtidens udviklingspolitik, stabilisering og økonomisk diplomati

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Indhold

Sammenfatning ..................................................................................... I

Indledning .......................................................................................... XIV

Kapitel 1. En interessebaseret, samtænkt og fokuseret

udenrigspolitik ......................................................1

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

1.6

1.7

Danmarks afsæt i verden .......................................................... 2

Udenrigspolitikkens formål og metode ...................................... 3

Danmarks nationale interesser og værdier ................................ 3

Fordele ved en interessebaseret udenrigspolitik ....................... 4

Hvordan fastlægges Danmarks interesser? ............................... 4

Prioriteringsværktøj .................................................................. 5

Koordinerede indsatser mod fælles mål .................................... 6

5.2.3

5.2.4

5.2.5

5.2.6

5.3

5.3.1

5.3.2

5.3.3

5.3.4

5.4

5.5

Styrket indsats i lande i skrøbelige situationer ......................... 54

Samtænkte stabiliseringsindsatser ..........................................55

Forebyggelse af migration ....................................................... 56

Pejlemærker for ny udviklingspolitisk strategi...........................57

Økonomisk diplomati .............................................................. 58

Dansk erhvervslivs internationalisering ................................... 59

Geografisk og sektormæssig prioritering .................................60

Globale spilleregler og handelspolitik ......................................61

Teknologi, innovation og arbejdskraft ...................................... 63

Myndigheder og vækstrådgivere ............................................. 64

Finansiering og projektledelse ................................................. 65

Kapitel 6. Forsvarets opgaveløsning.....................................69

6.1

6.2

6.2.1

6.2.2

6.2.3

6.2.4

6.2.5

6.2.6

6.2.7

6.2.8

6.2.9

6.3

6.4

6.5

6.6

6.6.1

6.6.2

6.6.3

6.6.4

6.6.5

6.6.6

6.6.7

6.6.8

Rammer for forsvaret .............................................................. 70

Strategiske vilkår for Kongeriget Danmark ................................ 71

USA og den globale magtspredning ......................................... 71

Rusland og den europæiske sikkerhedsorden .......................... 71

Ændrede vilkår i Østersøregionen ............................................72

Arktis i forandring .....................................................................72

Skrøbelige og sammenbrudte stater ........................................73

En konstant terrortrussel .........................................................73

Spredning af masseødelæggelsesvåben og fremføringsmidler.73

Cyber........................................................................................73

Ændrede sikkerhedspolitiske vilkår .........................................74

Et aktivt Danmark i det internationale

forsvarssamarbejde..................................................................75

NATO garanterer Danmarks sikkerhed .....................................75

Forsvarets ressourcesituation nu og i fremtiden .......................77

Forsvarets fremtidige indretning.............................................. 79

Søværnet .................................................................................80

Hæren ......................................................................................81

Flyvevåbnet ..............................................................................81

Specialoperationsstyrker ......................................................... 82

Cyberkapacitet ........................................................................ 82

Hjemmeværnet ....................................................................... 82

Beredskabet ............................................................................ 83

Forsvarets rolle i Arktis ............................................................ 83

Kapitel 2. Den globale udvikling mod 2030 ............................ 7

2.1

2.1.1

2.1.2

2.1.3

2.1.4

2.1.5

2.1.6

2.1.7

2.1.8

2.1.9

2.2

2.3

Udviklingstræk........................................................................... 8

Europa ved en korsvej ............................................................... 8

Europæisk sikkerhedsorden under pres .................................... 9

Konflikter, skrøbelighed og ekstremisme .................................. 9

Isens afsmeltning åbner Arktis .................................................10

Det økonomiske tyngdepunkt rykker mod øst .........................10

Befolkningsvækst skaber grobund for migration ...................... 12

Megabyer med globale ambitioner ........................................... 13

Klimaforandringer og energiproduktion ................................... 13

Teknologisk sammenkoblede samfund ....................................14

På vej mod en ny international orden .......................................14

Globalt samarbejde med magt på flere hænder ....................... 15

Kapitel 3. Udenrigstjenestens opgaveløsning ....................... 17

3.1

3.1.1

3.1.2

3.2

3.3

3.4

Udenrigstjenestens aktuelle rammer........................................18

Globaliseringens vilkår og nye tendenser .................................19

Bevillinger, repræsentationer og medarbejdere ...................... 20

Fremtidens udenrigstjeneste ................................................... 21

Fremtidens diplomat ................................................................22

Fremtidens ambassade ............................................................22

Kapitel 4. Danmarks strategiske interesser i en forbundet

verden ................................................................25

4.1

4.1.1

4.1.2

4.1.3

4.1.4

4.2

4.2.1

4.2.2

4.2.3

4.2.4

4.2.5

4.2.6

4.2.7

4.3

4.3.1

4.3.2

Multilaterale indsatser og international orden ......................... 26

Den Europæiske Union ............................................................ 26

NATO ...................................................................................... 29

FN og det multilaterale system ................................................ 30

International retsorden og menneskerettigheder .................... 31

Danmarks bilaterale interesser og indsatser ............................32

Europa og USA .........................................................................32

Rusland og Østeuropa ..............................................................33

Arktis ........................................................................................35

Mellemøsten og Nordafrika ......................................................37

Afrika syd for Sahara ............................................................... 38

Asien .......................................................................................40

Latinamerika.............................................................................41

Danmark i en sammenkoblet verden ....................................... 42

Borgerservice og beredskab .................................................... 42

Public diplomacy og krisekommunikation .............................. 45

Kapitel 7. Vejen frem for Danmarks interesser

og værdier ..........................................................85

7.1

7.2

7.3

7.3.1

7.3.2

7.3.3

7.3.4

7.3.5

7.4

Danmarks strategiske orientering ............................................ 86

Kerneopgaver og prioriteter .................................................... 87

Samtænkning og koordinering af Danmarks

udenrigspolitik......................................................................... 87

En samtænkt udenrigspolitik .................................................. 87

En national udenrigs- og sikkerhedspolitisk strategi................ 88

Områdestrategier for kerneopgaverne .................................... 88

Den interne beslutningsproces – koordinerede

regeringsbeslutninger.............................................................. 88

Den eksterne beslutningsproces – Folketingets inddragelse ... 89

Konklusion ............................................................................... 89

Kapitel 5. Udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati... 47

5.1

5.2

5.2.1

5.2.2

FN’s verdensmål og Danmarks globale engagement .............. 48

Nytænkning af udviklingspolitik og stabilisering ...................... 49

Hovedindsatsområder .............................................................52

Bæredygtig vækst gennem partnerskaber ...............................52

Bilag ................................................................................ 91

Bilag 1: Kommissorium..............................................................92

Bilag 2: Sammenfatning af Følgegruppens drøftelser................94

Bilag 3: Arrangementer og institutioner

konsulteret under udredningsarbejdet ................................... 102

Baggrundsanalyser og datagrundlag i separat bilagsbind

den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Sammenfatning

”Brydningstid: … tid med uro og omskiftelser”

Global magtspredning, nye

trusler og hastig teknologisk

udvikling…

Dansk diplomati og forsvar skal i de kommende år operere i en verden, der på mange måder befin-

der sig i en brydningstid. Det økonomiske tyngdepunkt forskyder sig mod Asien, den teknologiske

udvikling ændrer vilkårene for mennesker, virksomheder og myndigheder. Europas sikkerhed og

værdigrundlag udfordres, og nærområdet præges af kriser og sammenbrud, som har stor betyd-

ning for Danmark. Mulighederne og udfordringerne er mange og mangeartede, og ressourcerne

begrænsede i en tid, hvor dansk diplomati og forsvar under skiftende regeringer har haft faldende

bevillinger. I en omskiftelig verden stiller det krav til prioritering og effektiv interessevaretagelse.

Det kalder på øget fokusering og samtænkning af Danmarks indsatser og refleksion over, hvilke

mål og opgaver, der først og fremmest skal varetages.

Denne rapport præsenterer resultaterne af den udenrigs- og sikkerhedspolitiske udredning, som

blev lanceret af Regeringen i september 2015.

Ifølge Kommissoriet skal den lede til tre ting:

▪

En afdækning af Danmarks strategiske interesser i forhold til en række centrale udviklings-

træk, udfordringer og muligheder i de kommende 10-15 år.

Et samlet bud på en stærkere koordinering og samtænkning af Danmarks udenrigs- og

sikkerhedspolitik, forsvarspolitik, handelspolitik og eksportfremme samt udviklingspolitik.

Et samlet strategisk bud på kerneopgaver og prioriteter til fremme af Danmarks interesser

i de kommende år.

…skaber behov for et frisk kig

på de udenrigspolitiske priori-

teter…

…og offentlig debat om

Danmarks rolle i verden

Formålet er ifølge kommissoriet at skabe grundlaget for en øget fokusering og prioritering af Dan-

marks internationale engagement og varetagelsen af Kongeriget Danmarks interesser, herunder

de kommercielle. Hvordan placerer vi bedst muligt Danmark på den internationale scene i en tid

med begrænsede ressourcer til diplomati og forsvar? Skåret ind til benet er det det spørgsmål,

denne udredning forsøger at give et svar på.

Rapporten er et oplæg til den politiske debat om fremtidens udenrigs- og sikkerhedspolitik og

skal blandt andet indgå i grundlaget for de kommende forhandlinger om et nyt forsvarsforlig efter

2017 og en ny udviklingspolitisk strategi i 2016.

Interessebaseret udenrigspolitik

Udenrigspolitikken skal va-

retage Danmarks nationale

interesser og værdier

Udenrigspolitikkens formål er at bidrage til at forstå, påvirke og forholde sig til den internationale

udvikling med det hovedformål at bevare og videreudvikle et sikkert, frit og velstående Danmark

med et dansk værdigrundlag til gavn for befolkningen. Forsvars-, sikkerheds-, udviklings- og han-

delspolitik er integrerede dele af Danmarks udenrigspolitik, der skal opfylde denne vision.

Det gøres bedst ved at føre en interessebaseret, samtænkt og fokuseret udenrigspolitik, der har

Danmarks, de øvrige rigsdeles og befolkningens sikkerhed, velstand og grundlæggende værdier

som sine centrale pejlemærker.

Udgangspunktet er de varige forhold, som knytter sig til Danmarks placering i verden og rolle som

international aktør, den virkelighed, der omgiver os, og det værdigrundlag, det danske samfund

bygger på. Kongeriget Danmark er en arktisk stormagt og et mindre europæisk land placeret mel-

Med afsæt i Kongeriget Dan-

marks særtræk og placering i

verden…

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

lem de regionale stormagter og en del af en nordisk og nordeuropæisk kulturkreds. Danmark er

også en handelsnation med en lille åben økonomi, som trives bedst i en stabil og regelbundet

international orden. Danmarks medlemskab af EU, NATO og FN er det grundlæggende fundament

for varetagelsen af Danmarks interesser internationalt.

Udredningen giver på den baggrund et bud på Danmarks vitale og meget vigtige nationale inte-

resser. De kan udgøre kontinuerlige retningspile for prioritering af de udenrigspolitiske indsatser.

Nationale interesser kan desuden tjene som fælles referenceramme for politikere og befolkning,

når udenrigspolitiske beslutninger skal træffes, og en rød tråd i samtænkningen af instrumenter

og indsatser på tværs af Danmarks internationale engagement.

…opstilles et prioriterings-

værktøj til effektiv interesseva-

retagelse

Nationale interesser kan imidlertid ikke stå alene. En fokuseret udenrigspolitik må også tage

højde for, hvordan Danmark kan sikre størst mulig gennemslagskraft. Strategiske valg bør således

basere sig på en afvejning af især tre hensyn:

▪

Interesser:

Hvad står på spil for Danmark? Er der tale om en vital, meget vigtigt eller

mindre vigtig national interesse? Er en dansk interesse truet af udviklingen?

Partnerskaber:

Er der tale om en unik dansk eller en bredt delt interesse? Kan vi gøre

det alene eller i partnerskaber med andre? Skal Danmark tage føringen? Eller kan vi

overlade opgaven til vores partnere?

Indflydelse:

Kan vi gøre en forskel? Efterspørges særlige danske styrkepositioner, eks-

pertise eller erfaringer?

▪

Disse tre hensyn kan udgøre kernen i et prioriteringsværktøj til en mere strategisk udnyttelse af

danske udenrigspolitiske ressourcer, der fokuserer indsatsen på de områder, hvor vi har mest

på spil og kan gøre den største forskel – enten alene eller i partnerskaber. Nogle interesser bli-

ver Danmark nødt til at løfte alene, andre deles af mange og forfølges bedst i fællesskab. Den

konkrete afvejning må tage afsæt i en analyse af, hvilke udfordringer og muligheder Danmark og

andre lande står overfor.

Verdens gang bliver mere ufor-

udsigelig

Verden i bevægelse mod 2030

Danmark skal de næste 10-15 år navigere i en verden, der på flere områder vil adskille sig væsent-

ligt fra de seneste 25 år efter den Kolde Krig. Sideløbende med globaliseringen og udbredelsen af

grænseoverskridende netværk vil traditionel geopolitik og dermed geografisk beliggenhed igen

få større betydning. Større uforudsigelighed bliver et gennemgående vilkår i en mere forbundet

verden, hvor magten spredes på flere hænder, og teknologiske kvantespring fører til såvel nye

muligheder som risici.

Overordnet set bevæger verden sig i en mere fredelig og velstående retning. Siden 1990 er an-

tallet af ekstremt fattige mere end halveret, og den globale middelklasse er tredoblet. Flere

lande integreres i verdensøkonomien, og der sker betydelige fremskridt i blandt andet adgang

til sundhed og uddannelse.

Europas nærområder med Rusland i øst og Mellemøsten i syd udgør dog stigende udfordringer.

Den europæiske sikkerhedsorden er under pres fra Rusland, og Mellemøsten og Nordafrika vil

fortsat være en betydelig kilde til ustabilitet med direkte effekter for Europa og Danmark. Det

skyldes konflikter, militant ekstremisme, dårlig regeringsførelse og flygtningestrømme. Også

Afghanistan og dele af Afrika vil kunne være kilder til fortsat ustabilitet. Trods en generelt mere

stabil verden er der i Europas nærområder alvorlige udfordringer de kommende år.

Europa oplever samtidig en stigende nationalisme og EU-skepsis, som vil bidrage til et mere

indadskuende EU i de kommende år. Og EU vil formentlig fortsat have svært ved at omsætte sin

globale økonomiske vægt til tilsvarende udenrigspolitisk gennemslagskraft.

I Arktis åbner isens afsmeltning perspektiver for øget økonomisk aktivitet og udvikling, men øger

også behovet for myndighedsopgaver som søredning og miljøbeskyttelse.

Mange steder går det historisk

godt…

… men Europa er udfordret på

flere fronter og risikerer at luk-

ke sig endnu mere om sig selv

den udenrigspolitiske udredning /

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Det økonomiske tyngdepunkt

rykker mod Asien og flere inte-

greres i verdensøkonomien

Den økonomiske vækst i Asien forskubber gradvist det globale politiske og økonomiske tyngde-

punkt fra vest mod øst. Dermed bliver resten af verden også mere afhængig af fortsat økonomisk

vækst og stabilitet i regionen, især i Kina. Den globale handel vil mod 2030 være præget af en

række tendenser, som vil få stor betydning for Danmark. Det gælder blandt andet øget handel

med og i Asien, integration af udviklingslandene i den globale økonomi, vækst i handel med tjene-

steydelser samt en dybere globalisering, hvor komplekse handelsstrømme i såkaldte værdikæder

øger behovet for globalt samarbejde og handelspolitiske regelsæt.

Verdens befolkning vil nå omkring 8,5 milliarder i 2030, og befolkningsvæksten vil især ske i de

store byer, som får større betydning som globale aktører. Vækst og jobmuligheder for millioner

af unge vil være afgørende for social stabilitet, mobilitet og migration i områderne med befolk-

ningsvækst. Europa vil samtidig opleve stigende mangel på arbejdskraft. Klimaforandringerne vil

være en trusselsmultiplikator, der vil bidrage til ustabilitet og migration. Samtidig forpligter den

nye klimaaftale alle lande til at intensivere kampen mod klimaforandringerne og skaber store

muligheder for dansk eksport.

Innovation og udbredelse af nye teknologier sker med stigende hastighed og ændrer fundamen-

talt markeder, kommunikationsformer og arbejdsgange. Internettet vil gøre verden endnu mere

sammenvævet og give nye økonomiske muligheder, mens cybertrusler vil udgøre en stigende

sikkerhedspolitisk udfordring.

Den internationale stabilitet vil i stigende grad afhænge af forholdet mellem USA og Kina, mens

EU og stærke stater som Indien og Brasilien samtidig kan fylde mere på den internationale scene.

USA’s og Europas kombinerede økonomiske, militære, politiske og kulturelle styrke vil frem mod

2030 fortsat have en stabiliserende global indflydelse. Men de nye, stærke stater ønsker større

indflydelse på de internationale politiske og økonomiske beslutninger. Det er derfor afgørende, at

der fortsat opretholdes en regelbaseret international orden, som både de stater, der er på vej opad

i det internationale hierarki, accepterer og agerer i, og som også de øvrige lande kan se sig selv i.

Samtidig vil et stigende antal udfordringer overgå staternes egen formåen og stille krav om nye og

bredere samfundsmæssige alliancer. Ikke-statslige aktører som storbyer, provinser, multinatio-

nale virksomheder, fonde, uformelle grupper og magtfulde individer vil få øget global indflydelse.

En bredere vifte af aktører vil derfor ønske en plads om bordet, når internationale beslutninger

træffes. Globaliseringen accelererer en magtspredning, hvor stater ikke længere har monopol på

udenrigs– og sikkerhedspolitik. Nationale regeringer og internationale institutioner vil opleve, at

der i højere grad vil være udviklinger, som de ikke kan forudsige og ikke har kontrol over. I den

situation vil effektive internationale svar afhænge af styrken og bredden af internationale og sam-

fundsmæssige partnerskaber.

Vi bliver flere og flere på klo-

den…

…og teknologien binder os tæt-

tere sammen og ændrer vores

hverdag

Samlet set vil udviklingen

forrykke de globale magtba-

lancer…

…og ikke-statslige aktører får

større betydning

Danmarks fremtidige udenrigs- og sikkerhedspolitik

Den ændrede globale kontekst skaber både udfordringer og muligheder for Danmark. De udenrigs-

politiske indsatser skal prioriteres skarpt i henhold til interesser, styrkepositioner og muligheder

for partnerskaber. Det gælder både de multilaterale og bilaterale indsatser og de enkelte politik-

områder og instrumenter i udenrigs-, sikkerheds-, udviklings-, handels- og forsvarspolitikken.

Opgaverne skal løftes med en

mindre udenrigstjeneste…

Fremtidens udenrigstjeneste

Diplomatiets grundlæggende formål vil være uændrede. Men virkemidlerne skal tilpasses i takt

med, at emnerne bliver mere mangfoldige, indbyrdes forbundne, og nye aktører kommer på ba-

nen. Samtidig indsnævres de ressourcemæssige rammer, også i Udenrigsministeriet. Fra 2000

frem til 2019 vil udenrigstjenesten i alt være beskåret med en tredjedel eller ca. 800 mio. kr. Den

internationale udvikling kombineret med generel bevillingsnedgang stiller krav om øget prioritering

og forstærker behovet for involvering af andre aktører i udenrigspolitikken.

Den øgede uforudsigelighed kræver samtidig en omstillingsparat og åben udenrigstjeneste, som

evner at analysere og være på forkant med udviklingen og skabe merværdi for hele spektret af

dansk interessevaretagelse. Evnen til at kombinere traditionelle diplomatiske kanaler med formelle

og uformelle netværk bliver et omdrejningspunkt. Det er her en styrke, at det overordnede ansvar

…der er på forkant med udvik-

lingen

III

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

for diplomatiet, udviklingsbistanden samt eksportfremme og handelspolitik er samlet i Uden-

rigsministeriet, der samtidig også varetager de øgede opgaver med borgerservice og beredskab

samt offentlighedsdiplomati og kommunikation i forhold til udlandet.

…i kraft af sine medarbejdere

og den lokale tilstedeværelse…

Som den koordinerende myndighed på udenrigsområdet er det vigtigt, at Udenrigsministeriet

kan rekruttere og fastholde medarbejdere med international erfaring og faglighed og samtidig

opretholde den nødvendige mobilitet i tjenesten. Gennem repræsentationerne skal Danmark

have en tilstrækkelig tung tilstedeværelse i de politikdrivende hovedstæder med størst betydning

for danske interesser.

Omvendt skal Danmark i lande, hvor vi ikke selv er til stede, tage konsekvensen og overlade op-

gaver, der ikke har særlig dansk karakter, til EU’s Fælles Udenrigstjeneste eller andre partnere.

Der bør udarbejdes en analyse af Danmarks fremtidige udenrigstjeneste, der behandler disse

spørgsmål. Udenrigsministeriet skal være hele samfundets internationale bindeled. Der bør

sikres strategisk fokusering, så kræfterne og midlerne anvendes dér, hvor Danmark har mest

på spil. Det vil skabe de bedste forudsætninger for at gøre en forskel, alene eller med andre.

Dermed kan vi påvirke verden i den retning, der bedst flugter med danske interesser og værdier.

Multilaterale indsatser

Danmark har store fordele ved forpligtende internationalt samarbejde og regler, der sikrer ind-

flydelse for mindre lande og fælles spilleregler. Grænseoverskridende udfordringer kræver græn-

seoverskridende løsninger.

EU er omdrejningspunktet for varetagelse af Danmarks økonomiske interesser, der er tæt knyt-

tet til det indre markeds frie bevægelighed, og EU er den vigtigste eksportregion for Danmark.

Men EU’s sammenhængskraft er udfordret af den økonomiske situation i Europa, flygtninge- og

migrationskrisen og en stigende nationalisme og EU-skepsis. EU’s evne til at håndtere disse ud-

fordringer er afgørende for EU’s internationale gennemslagskraft og en forudsætning for, at EU

effektivt kan bidrage til internationale løsninger på morgendagens udfordringer.

For Danmark er det afgørende, at EU er en velfungerende ramme for regulering af nationale og

internationale økonomiske forhold af betydning for Danmark og for fremme af fælleseuropæis-

ke løsninger i forhold til den internationale udvikling. Danmark skal placere sig bedst muligt i

EU-samarbejdet med hensyn til dansk interessevaretagelse inden for rammerne af det danske

EU-medlemskab.

Danmark skal i stigende grad være i stand til at påvirke både de øvrige EU-landes positioner i

Bruxelles og i de vigtigste, politikdrivende landes hovedstæder. Vi kan styrke dansk indflydelse

ved at opbygge strategiske, langsigtede alliancer på grundlag af det interessefællesskab, vi har

med lande i især Nordeuropa. Vi bør således fastholde og udbygge samarbejdet med de nordiske

og baltiske lande, Nederlandene og andre ligesindede lande om den europæiske dagsorden.

NATO garanterer Danmarks

sikkerhed…

NATO er garant for Danmarks og Europas sikkerhed og bidrager til krisestyring, stabilisering og

kapacitetsopbygning. Alliancen er en ramme for dansk deltagelse i internationale operationer

og et redskab til at sikre stabilitet i Danmarks og Europas nærområde. Gennem partnerskaber

bidrager NATO desuden til bredere sikkerhed og udgør det primære forum for transatlantiske

sikkerheds- og forsvarspolitiske drøftelser. Det er i Danmarks interesse, at NATO fremadrettet

fastholder fokus på alle disse tre opgaver.

Danmark bør som en anerkendt allieret fortsat bidrage aktivt til alle tre hovedopgaver, til NATO’s

sammenhold og til en stærk transatlantisk dimension for alliancen. Det er afgørende for Danmark

og for alliancen, at USA fortsat engagerer sig i Europas sikkerhed. Danmark bør i den forbindelse

sikre, at vi fortsat betragtes som et attraktivt partnerland og en kerneallieret, der bliver lyttet til.

…og FN bidrager til globale spil-

leregler til gavn for menneske-

rettigheder, fred og sikkerhed,

udvikling og globale goder

FN-systemet udgør det primære globale forum for international fred og sikkerhed, retsorden og

menneskerettigheder samt global udvikling. Med vedtagelsen af 2030-dagsordenen med de 17

verdensmål om bæredygtig udvikling og klimaaftalen i Paris har FN bekræftet sin fortsatte relevans

…og i tæt samspil med EU’s Fæl-

les Udenrigstjeneste

Multilateralt samarbejde, insti-

tutioner og regler sikrer indfly-

delse for Danmark…

…med EU som det vigtigste om-

drejningspunkt...

…både i forhold til økonomi og

løsning af grænseoverskridende

udfordringer, der ikke kan løses

nationalt

den udenrigspolitiske udredning /

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

som forum for internationale svar på verdens udfordringer. Men det står samtidig klart, at der er be-

hov for at reformere FN’s Sikkerhedsråd og dets øvrige organer som tidssvarende og repræsentative

rammer i lyset af de globale magtforskydninger. Danmark bør støtte reformer og arbejde for, at såvel

FN som Verdensbanken og IMF moderniseres og kan bidrage yderligere til at løfte den nye globale

dagsorden i partnerskab med en bred række af aktører.

Danmark skal fortsat fremme den internationale retsorden og universelle menneskerettigheder

med udgangspunkt i en klart kommunikeret og forudsigelig værdipolitisk profil og dialog med

partnerlande. Den danske indsats bør tage afsæt i en bred forankring i det danske samfund med

aktiv inddragelse af danske samfundsaktører, herunder myndigheder, erhvervsliv og civilsamfund.

Danmarks kandidatur til FN’s menneskerettighedsråd i 2019-2021 bør udnyttes til at fremføre

danske synspunkter og mærkesager.

Danmark skal sikre stærke bila-

terale relationer…

Bilaterale indsatser

Danmarks bilaterale indsatser er et vigtigt redskab til at fremme danske politiske og økonomiske

interesser i forhold til de vigtigste partnere. Men de bilaterale indsatser skal ligesom de multila-

terale fokuseres på områder, hvor der er betydelige danske interesser på spil, og hvor vi kan gøre

en forskel. Især geografisk nærhed, global tyngde og direkte påvirkning af Danmark er vigtige

parametre for tilrettelæggelsen af vores indsats.

Danmark bør fastholde og udbygge båndene til sine primære europæiske partnere i Norden og

Tyskland, men også Storbritannien, Frankrig og andre ligesindede lande. I det transatlantiske

forhold skal Danmark bevare USA som en af de tætteste allierede, fungere som brobygger mel-

lem Europa og USA og fastholde det amerikanske engagement i Europas sikkerhed. Danmark bør

blandt andet styrke samarbejdet om terrorbekæmpelse samt udbygge de økonomiske relationer

til USA ved at arbejde for en transatlantisk frihandelsaftale, TTIP.

I forhold til Rusland bør Danmark støtte EU’s linje om en fælles, robust og principfast politik

udadtil og sammenhold og modstandskraft indadtil. Det skal især ske gennem udmøntning af

fælles EU-sanktioner og NATO-forpligtelser, herunder dansk deltagelse i øvelser i nærområdet.

Fastheden skal dog ikke stå alene, men bakkes op af dialog med Rusland på basis af etablerede

principper og samarbejde om fælles interesser. Udgangspunktet bør være Danmarks nærområde,

hvor f.eks. dialogen i Østersørådet bør genoptages. Danmark skal styrke støtte til reformer og

kapacitetsopbygning i Ukraine og andre lande i regionen.

Kongeriget bør opprioritere indsatsen i Arktis for at fremme en fredelig og økonomisk og miljø-

mæssigt bæredygtig udvikling til gavn for regionen, Riget og det grønlandske og færøske folk.

Det kræver en styrket indsats og samarbejde internt i Kongeriget, men også internationalt for at

udnytte de påvirkningsmuligheder, Kongeriget har som Arktisk stormagt. Danmark bør afsøge

mulighederne for satellitbaserede løsninger i Arktis, etablering af en forskningshub i Nuuk, tage

aktivt førerskab i forhold til offentlighedsdiplomati og undersøge mulighederne for nye finansie-

ringsmekanismer, blandt andet fonde og offentligt-private partnerskaber. Internationalt bør et

arktisk sikkerhedspolitisk forum etableres, og mulighederne overvejes for en hurtigere afslutning

på sokkelspørgsmålet.

Danmark skal i Mellemøsten og Afrika prioritere områder, hvor vi har særlige interesser relateret

til eksempelvis migration og sikkerhed. Indsatsen kan spænde fra udviklingspolitiske indsatser,

samtænkte stabiliseringsindsatser og militære midler i eksempelvis Syrien og Libyen til økonomisk

interessevaretagelse i de lande, hvor der er muligheder for dansk erhvervsliv. Langsigtede løsnin-

ger på regionens udfordringer skal ske gennem et tættere parløb med EU, anvendelse af unionens

instrumenter, herunder de handelspolitiske, og ved at udbygge relationerne til regionale magter.

I Mellemøsten og Nordafrika især Tyrkiet, Egypten, Iran, Saudi Arabien samt Israel, og i Afrika Syd

for Sahara især Nigeria, Sydafrika, Kenya og Etiopien.

Vi bør støtte udviklingen i Afghanistan og bekæmpe ekstremisme og flygtningestrømme, blandt

andet gennem støtte til afghanske styrker og bidrag til grundlaget for økonomisk vækst og en

…særligt til nære, politikdriven-

de europæiske lande og USA…

…bidrage til en fælles robust

linje over for Rusland og støtte

reformkræfter i Østeuropa…

…styrke indsatsen i Arktis til

gavn for Kongeriget, det grøn-

landske folk og hele regionen…

…prioritere indsatser i Mellem-

østen og Afrika, der kan bidra-

ge til udvikling, stabilisering og

øget samhandel…

…og bidrage til fortsat stabili-

sering i Afghanistan

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

bedre fremtid for befolkningen. Der kan overvejes mere omkostningsbevidste modeller for en-

gagementet i Afghanistan.

Fremme strategiske partner-

skaber med fremvoksende

lande i Asien…

Asien har stigende kommerciel og politisk betydning for Danmark. Derfor bør Danmark fremme

og udbygge de strategiske partnerskaber med Kina, Indien, Japan, Sydkorea og Indonesien og

binde kommercielle, politiske og sektorspecifikke interesser sammen gennem inddragelse af

såvel myndigheder som erhvervsliv, universiteter og det bredere samfund. Danske løsninger og

erfaringer er efterspurgte i mange asiatiske lande, og Danmark bør blandt andet positionere sig

som en central partner i håndtering af fremtidens klimaudfordringer i Asien baseret på danske

styrkepositioner.

I Latinamerika er Danmarks interesser især knyttet til de økonomiske muligheder og et fælles

værdigrundlag med landene i regionen. Danmark bør satse på strategiske partnerskaber med

Brasilien og Mexico, der begge får stigende international indflydelse i de kommende år.

Indsatser i en sammenkoblet verden

Globaliseringen indebærer en stigende betydning af Udenrigsministeriets borgerservice, som

årligt bistår ca. 5000 danskere i udlandet og vedligeholder 50 rejsevejledninger. Udenrigsmini-

steriet skal fastholde og videreudvikle informationsindsatsen på relevante platforme. Stigende

rejseaktivitet og samhandel betyder sammen med hyppigere kriser og katastrofesituationer øget

behov for et solidt beredskab.

For offentlighedsdiplomatiet åbner ny teknologi og udbredelsen af internettet og sociale medier

nye muligheder for dansk interessevaretagelse. Det danske brand er et politisk og kommercielt

aktiv, der skal udnyttes aktivt i interessevaretagelsen, ligesom negative historier om Danmark kan

imødegås gennem en målrettet, proaktiv kommunikationsindsats forankret på regeringsniveau.

…og enkelte lande i Latiname-

rika

Udenrigsministeriet skal opret-

holde et kriseberedskab…

…og udnytte Danmarks brand

som et politisk og kommercielt

aktiv

De nye verdensmål

giver mulighed for et hidtil

uset offentligt-privat parløb…

Udviklingspolitik, stabilisering og økonomisk diplomati

Med de nye verdensmål og klimaaftalen fra Paris er scenen sat til et hidtil uset tæt parløb mellem

offentlige og private aktører om mobilisering af ressourcer til udvalgte fokusområder. Det betyder

f.eks., at grøn omstilling og bæredygtig urbanisering både bliver udviklingsmål og vækstsektorer

for erhvervslivet. For Danmark giver det mulighed for at samtænke udviklingssamarbejde og

økonomisk diplomati på helt nye måder.

Danmark har deltaget aktivt i forhandlingerne om verdensmålene og har en klar interesse i deres

virkeliggørelse. Danmark bør derfor spille en aktiv rolle i realiseringen af verdensmålene, især

hvor Danmark har særlige forudsætninger. En politisk prioritering af et mindre antal mål, hvor

danske interesser og gennemslagskraft er størst, vil være med til at sikre det stærkeste og mest

omkostningseffektive danske bidrag til global fremdrift på 2030-dagsordenen.

…og gavner både udviklings-

landene, Danmark og globale

goder

Dansk udviklingssamarbejde skal styrkes som en integreret del af Danmarks udenrigs- og sikker-

hedspolitik gennem nytænkning og skarpere prioritering med andre politikområder og i samspil

med sektorer på tværs af hele samfundet (whole of society tilgang). Gennem udviklingssamarbej-

det skal Danmark investere i en verden med fremskridt og bæredygtig vækst, der både kommer

udviklingslandene og det danske velfærdssamfund og erhvervsliv til gode. Det kan også være et

bolværk mod kriser i udlandet, der har direkte konsekvenser for sikkerhed og velstand i Danmark.

En stærkere kobling mellem udviklingssamarbejdet og danske interesser kan opnås ved at foku-

sere indsatsen inden for tre indsatsområder:

▪

Fremme bæredygtig vækst og udvikling

Styrke indsatsen i lande i skrøbelige situationer

Forebygge flygtninge- og migrationsstrømme

Bistanden skal være løftestang

for bæredygtig vækst og udvik-

ling

Bæredygtig vækst skal fremmes gennem partnerskaber med udviklings- og vækstlande, erhvervsliv

og private investorer, så udviklingsbistanden i højere grad bruges som risikovillig kapital og løfte-

stang for private investeringer og deling af danske erfaringer og løsninger. De traditionelle lande-

den udenrigspolitiske udredning /

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

programmer bør gradvist transformeres til mere fleksible partnerskaber, hvor bistanden udgør en

katalysator for andre finansieringskilder og understøtter danske kommercielle interesser.

Støtten til skrøbelige lande bør

styrkes gennem et nyt program

for bistand, stabilisering og ka-

pacitetsopbygning...

I forhold til skrøbelige stater og migration skal en tættere koordination af den humanitære bistand,

udviklingssamarbejde, stabiliseringsindsatser og danske styrkepositioner bidrage til at adresse-

re problemerne tættere på deres oprindelse. Der bør fokuseres skarpt på få lande i skrøbelige

situationer, eksempelvis Afghanistan, Syrien og Libyen. Samtænkningen mellem indsatserne bør

styrkes, og det anbefales, at der etableres et nyt stærkt program for bistand, stabilisering og ka-

pacitetsopbygning i Østeuropa, Mellemøsten og Nordafrika i form af en ny, større og mere fleksibel

pulje, der samler de nuværende indsatser i Freds- og Stabiliseringsfonden, Naboskabsprogrammet

for EU’s østlige nabolande og Det Arabiske Initiativ.

På tværs af indsatsområderne bør Danmark sikre geografisk fokus, så udviklingsindsatsen kon-

centreres, hvor der er et sammenfald mellem behov for støtte og identificerede danske interesser.

Det gælder eksempelvis prioritering af indsatsen i eller tæt ved flygtningenes oprindelseslande,

hvor bistandsmidlerne rækker længere end i Danmark. Danmark bør sikre et stabilt og forudsi-

geligt finansielt niveau for udviklingsengagementet over en årrække for at sikre Danmark som en

troværdig og effektivt partner og skabe mulighed for langsigtet kobling til den udenrigspolitiske

interessevaretagelse.

Økonomisk diplomati bør gives endnu højere prioritet på tværs af regeringen, og en styrket beslut-

ningsstruktur i regeringen kan sikre relevante ministeriers langsigtede engagement. Når indsatsen

optimeres i samspil mellem diplomatiet, erhvervslivet og den sektorfaglige ekspertise, fremmer

økonomisk diplomati både danske markedsmuligheder og danske interesser i internationale vær-

di- og sikkerhedspolitiske dagsordener.

Den stadigt dybere globalisering stiller skærpede krav til de danske virksomheders konkurren-

ceevne, og hvor godt, de klarer sig, afhænger af evnen til internationalisering, til at optage og

bruge nye teknologier og indgå i værdikæder. På den baggrund bør internationalisering af dansk

erhvervsliv være det overordnede mål for økonomisk diplomati og Eksportrådets opgaveløsning,

der har værdiskabelse for erhvervslivet som det centrale succeskriterium. Tjenesteydelser, inter-

netøkonomi og investeringer får stigende betydning på verdensmarkederne og bør ligeledes gives

højere prioritet. Det bør formaliseres i en ny strategisk ramme for Danmarks samlede økonomiske

diplomati når den nuværende udløber i 2018.

Handelspolitikken skal bidrage

til at åbne markeder og sikre

fair vilkår

Handelspolitikken bør integreres tæt i det økonomiske diplomati med særlig fokus på frihandel

og beskyttelse af virksomheders investeringer i udlandet. Derfor bør Danmark fortsat arbejde for

åbne markeder, regelforenkling og effektive mekanismer til at håndhæve fair forretningsvilkår. En

ambitiøs dansk profil i EU’s handelspolitik er nøglen til interessevaretagelse i WTO, ligesom færdig-

gørelse af EU’s frihandelsforhandlinger med Japan og USA bør gives prioritet. Handelspolitikken

bør generelt tilrettelægges i et endnu tættere samarbejde med dansk erhvervsliv og med inddra-

gelse af forbrugerorganisationer, fagforeninger og civilsamfund. Viden og teknologiske forspring

er en nøgle til succes for dansk erhvervsliv. Innovationsindsatsen samt tiltrækning af udenlandsk

arbejdskraft bør derfor være en mere central opgave for det økonomiske diplomati. Det kan også

bidrage til en styrket dansk indsats for at opbygge stærke innovationsmiljøer i Danmark.

Danske myndigheder har erfaringer og ekspertise inden for lovgivning, regulering og implemen-

tering, som efterspørges i mange lande og kan åbne nye døre for dansk erhvervsliv. Myndig-

hedssamarbejdet og udsendelsen af vækstrådgivere finansieret af udviklingsbistanden bør derfor

videreføres. Det kan overvejes at udvide ordningen med et antal nye vækstrådgivere, der også kan

omfatte andre myndigheder, nye sektorområder samt eventuelt en udvidet landekreds.

Offentligt-private partnerska-

ber om finansiering skal udvides

Finansieringsløsninger er blevet en afgørende konkurrenceparameter for virksomheder, der agerer

internationalt. Investeringsfonden for Udviklingslande (IFU) kan som statslig investeringsfond være

katalysator og investeringsvindue for mobilisering af privat kapital til udviklingsformål. IFU’s kapi-

talgrundlag bør sikres og styrkes, samtidig med at kapaciteten til modning af projekter opbygges.

...og fokuseres i Europas nær-

områder for at forebygge flygt-

ningestrømme.

Økonomisk diplomati bør priori-

teres på tværs af regeringen og

støtte virksomhedernes inter-

nationalisering

Sektorsamarbejde og vækst-

rådgivere skal styrkes

VII

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Det bør desuden overvejes at styrke samspillet mellem de forskellige, statslige finansierings-

ordninger i form af IFU, Danmarks Eksportkredit (EKF), Vækstfonden og Udenrigsministeriet.

Forsvarets fremtidige orientering

Forsvarets opgaver er fastlagt i forsvarsloven, mens forsvarspolitikkens rammer reguleres via

femårige forlig. Udredningen skal indgå i grundlaget for forhandlingerne om det næste forsvars-

forlig.

Danmarks nærområder er ble-

vet mindre sikre, og truslerne

er rykket tættere på...

En øget, konventionel militær trussel mod dansk territorium er fortsat ikke sandsynlig, men

Danmarks og Europas nærområder er blevet mindre sikre. Geografisk er truslerne fra terrorisme

og skrøbelige stater rykket tættere på, og Ruslands handlinger underminerer den europæiske

sikkerhedsorden og tilfører en trusselsdimension, der ikke var forudset for få år siden. Dertil

kommer den øgede cybertrussel, samt at isens afsmeltning i Arktis medfører behov for øgede

myndighedsopgaver for forsvaret.

Overvejelser om forsvarets fremtidige udvikling må derfor tage højde for de skærpede sikker-

hedspolitiske vilkår. Der er både øget behov for internationale militære bidrag, også til NATO’s

troværdige afskrækkelsesevne, og øgede nationale opgaver, herunder civil og militær myndig-

hedsudøvelse, samt øgede myndighedsopgaver i Arktis. Der er behov for fortsat at udvikle ét sæt

robuste militære kapaciteter, der er fleksible, og som sammen med vores allierede kan anvendes

på hele opgavespektret, også til reel afskrækkelse og meget højintensive aktiviteter over for en

kapabel modstander.

Det er afgørende, at danske militære styrker er i stand til at operere effektivt sammen med

kerneallierede. Danmark hverken kan eller skal operere alene i internationale operationer, og

der bør være et fremadrettet fokus på samarbejde, også i nordisk regi og med lande omkring

Østersøen. Danmark har lang tradition for at føre en aktivistisk sikkerhedspolitik med betydelige

bidrag til internationale militære operationer. Det har gjort Danmark til en anerkendt partner

og allieret og givet indflydelse i FN, EU og især NATO, om end Danmarks indflydelse svækkes af

forsvarsforbeholdet.

NATO er grundstenen i Danmarks sikkerhedspolitik og i sidste ende Danmarks sikkerhedsgaranti.

NATO skal løbende finde en balance mellem de tre kerneopgaver - kollektivt forsvar, krisestyring

gennem internationale operationer og partnerskaber. Danmark skal bidrage til at sikre, at der er

tilstrækkeligt fokus på alle disse opgaver, og at alliancen er i stand til at sikre tilstrækkelig militær

afskrækkelse uden at tabe fokus på de øvrige opgaver. NATO’s styrke og gennemslagskraft står

og falder med den politiske vilje og med de ressourcer, de enkelte lande afsætter til forsvaret.

NATO-landene tog i Wales bestik af det skærpede trusselsbillede og påbegyndte en tilpasning af

alliancen med blandt andet øget fokus på genforsikring af de østlige allierede. De NATO-lande,

der som Danmark ligger under NATO’s 2 % målsætning for forsvarsudgifternes andel af BNP, har

forpligtet sig til at stoppe faldet i udgifterne, tilstræbe en reel vækst samt på sigt stræbe mod at

anvende 2 % af BNP på forsvaret.

Danmarks forsvarsudgifter er siden den Kolde Krig faldet, fordi den gunstige sikkerhedspolitiske

situation gav mulighed for at anvende midlerne på andre områder end forsvaret. Vi står nu i

en ny situation med betydelige forandringer i Danmarks og Europas sikkerhedspolitiske vilkår.

Danmark er det eneste land i Østersøområdet, der ikke har reageret på den nye situation med

planer om øgede forsvarsudgifter, og med et fortsat fald vil det på længere sigt næppe være

muligt at fastholde Danmarks nuværende placering blandt de øverste i alliancen i forhold til at

kunne levere bidrag til NATO’s kerneopgaver.

Prisen på Danmarks forsikringspolice er gået op, og der er behov for at tilføre flere ressourcer

til forsvaret, for at Danmark fortsat kan bidrage solidarisk og troværdigt til Europas og dermed

Danmarks sikkerhed. Danmark bør derfor knække kurven og stoppe den nedadgående tendens

i forsvarsudgifterne og - i løbet af den næste forsvarsforligsperiode - øge forsvarsbudgettet som

andel af BNP i overensstemmelse Danmarks NATO-forpligtelser.

...og behovet for forsvarets bi-

drag til både internationale og

nationale opgaver stiger

Forsvaret skal kunne operere

effektivt med Danmarks nær-

meste allierede…

…og Danmark skal forblive en

kerneallieret i NATO og fortsat

bidrage aktivt

Efter en række gunstige år,

hvor der kunne spares, står vi

nu i en ny situation

Der er behov for at knække

kurven og tilføre flere ressour-

cer til forsvaret

den udenrigspolitiske udredning /

VIII

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Forsvaret skal kunne deltage i

hele spektret af indsatser…

Forsvarets fremtidige indretning og opgavevaretagelse bør tage højde for den nye sikkerhedspoli-

tiske situation, og Forsvarsministeriet bør hvert andet år udarbejde et strategisk rammedokument

for forsvarets fremadrettede opgavevaretagelse og udvikling. Forsvaret skal som hidtil kunne del-

tage i hele spektret af internationale indsatser fra højintensive kampoperationer, stabiliseringsop-

gaver og international ordenshåndhævelse, over forebyggende indsatser og kapacitetsopbygning,

til evakuering af danske statsborgere fra udlandet samt international rednings- og katastrofebi-

stand. Dertil kommer de nationale opgaver som overvågning, suverænitetshåndhævelse samt

eftersøgnings- og redningstjeneste mv. Og fremadrettet skal forsvaret også kunne deltage i NATO’s

kollektive forsvarsaktiviteter med styrker med større kampkraft og på passende beredskab.

Der vil være behov for at operere effektivt på tværs af værnene og i fællesskab med Hjemmevær-

net, beredskabet og andre myndigheder, og der vil være behov for øget støtte til politiet. Samlet

set giver dette anledning til løbende tiltag i alle værn i forsvaret samt i Hjemmeværnet og øvrige

myndigheder under Forsvarsministeriet. Men mulighederne for investeringer og tilpasninger af

forsvaret vil afhænge af den politiske beslutning om forsvarsbudgettets fremtidige størrelse.

…og løbende tilpasse sine

kapaciteter

Alle tråde skal samles i en

strategisk tilgang…

Vejen frem for Danmarks interesser og værdier

Vejen frem for Danmarks interesser og værdier bør være en interessebaseret udenrigspolitik, der

– med afsæt i Danmarks strategiske orientering – fokuserer og samler kræfterne der, hvor der står

mest på spil, og hvor Danmark kan gøre en reel forskel. Udgangspunktet for Danmarks strategiske

orientering er vores europæiske identitet, EU-medlemsskabet og det nordiske værdifællesskab,

Grønlands og Færøernes placering i Nordamerika og Nordatlanten, samt vores stærke bilaterale

forhold til USA. Hertil kommer vores strategiske partnerskaber med Kina og andre asiatiske lande.

Det giver en unik mulighed for at placere Danmark strategisk med tre ben:

▪

En europæisk dimension. Med EU som omdrejningspunkt skal vi vedligeholde relationerne

til vores tætteste europæiske allierede, Tyskland - men også fortsat have stærke bånd til

Storbritannien og Frankrig. Vi kan styrke den europæiske dimension ved opbygning af et

strategisk samarbejde på grundlag af det interessefællesskab, vi har med de nordiske og

baltiske lande samt Nederlandene, der kan trække det europæiske samarbejde i nord-

europæisk retning.

En transatlantisk dimension. Vi skal være en transatlantisk stemme i NATO og EU og ud-

nytte vores tætte relationer til USA til at bygge bro og styrke de transatlantiske bånd. Vi

skal udnytte vores position som arktisk stormagt til at påvirke udviklingen i Arktis til gavn

for Kongeriget, regionen og det grønlandske og færøske folk.

En asiatisk dimension. Vi skal opbygge en asiatisk dimension og udnytte vores strategiske

partnerskaber til fremme af vores kommercielle interesser og globale dagsordener. Denne

dimension bør styrkes ved opbygning af et strategisk partnerskab med Indien.

…med tætte relationer til gam-

le og nye allierede…

▪

…og fokus på de vigtigste op-

gaver for Danmark

Kerneopgaver og prioriteter

Den internationale udvikling kombineret med gennemførelsen af betydelige besparelser på det

udenrigs- og sikkerhedspolitiske område skaber behov for at prioritere og fokusere indsatsen for

at sikre en optimal varetagelse af Danmarks interesser. På den baggrund kan der udpeges fem

pejlemærker for Danmarks eksterne politikområder:

▪

Nærområdet: Aktivt fremme en bæredygtig og fredelig udvikling i Kongerigets nærom-

råder i Arktis og Østersøregionen ved at opprioritere indsatserne og styrke og udvikle

samarbejdsstrukturer samt kapaciteten til at være på forkant med muligheder og trusler.

Europa: Tage ansvar for fred, stabilitet og velstand i Europa og Europas nærområder ved

især at bidrage aktivt til et EU, der evner kollektivt at håndtere kriser og udøve global

indflydelse, bidrage til terrorbekæmpelse og sikre Danmarks position som kernemedlem

i et troværdigt NATO-samarbejde og som transatlantisk brobygger.

Flygtninge og migration: Forebygge ukontrollerede strømme ved at styrke samtænkning af

udenrigspolitik, nærområdetiltag, stabiliseringsindsatser, humanitær bistand og langsigtet

udviklingssamarbejde for at fremme sikkerhed, økonomisk udvikling og god regeringsfø-

relse især i skrøbelige stater i Mellemøsten, Nordafrika og Afghanistan.

▪

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

▪

Økonomisk diplomati: Bidrage til dansk vækst, velstand og innovation ved at føre ak-

tivt økonomisk diplomati, der placerer Danmark stærkt i den hastige erhvervsmæssige

udvikling, understøtter erhvervslivets internationalisering, konkurrenceevne og eksport

samt samfundets evne til at tiltrække investeringer, viden og talenter fra hele verden.

Globale goder: Fremme globale løsninger og håndtering af fremtidens klimaudfordringer

ved med afsæt i danske styrkepositioner, værdier og interesser at gå allerforrest i ud-

møntningen af FN’s 2030-dagsorden og klimaaftalen fra Paris og støtte op om et regel-

baseret internationalt samarbejde, hvor både gamle og nye magter også i fremtiden vil

se FN som den primære globale ramme for balancering af interesser.

Disse fem pejlemærker udgør et samlet strategisk bud på kerneopgaver og prioriteter til fremme

af Danmarks interesser. Inden for disse områder bør tiltag prioriteres ud fra kriterier om, hvor

der er noget på spil for Danmark, om vi kan gøre en forskel, og om der er tale om en snæver

eller bred interesse.

For at alle nødvendige res-

sourcer kan bringes rettidigt i

spil…

Samtænkning og koordinering af Danmarks udenrigspolitik

De fem pejlemærker går i vidt omfang på tværs af traditionelle skel mellem udenrigs-, sikker-

heds-, forsvars-, handels-, og udviklingspolitik. Dermed bør løsningerne også gå på tværs mel-

lem ministerier og myndigheder

(whole of government)

og i højere grad involvere relevante

aktører fra hele samfundet

(whole of society).

Det bør ske gennem en mere fremadrettet strategisk tilrettelæggelse af de udenrigspolitiske

prioriteter, en bredere og tidligere inddragelse af interessenter i beslutningsgrundlaget i de en-

kelte sager og ved en forbedring af de beslutningsprocedurer for tilrettelæggelsen af Danmarks

politik, der gælder i regeringen og i forhold til Folketinget.

Det kan opnås gennem følgende mekanismer:

…bør samtænkningen løftes hø-

jere op…

…gennem fremadrettet po-

litisk prioritering og koncise

strategier for Danmarks vigtig-

ste indsatser

En national udenrigs- og sikkerhedspolitisk strategi:

Et prioriteringsdokument, der om-

fatter hele paletten af eksterne instrumenter - udenrigs-, sikkerheds-, forsvars-, handels-, og

udviklingspolitik. Grundlaget for de politiske beslutninger, udarbejdelsen af analyser med mere,

bør tilvejebringes i tæt samspil med alle centrale interessenter. En mere langsigtet tænkning

vil gøre det muligt bedre at frigøre Danmarks potentiale med henblik på fuld udnyttelse af nye

muligheder og håndtering af diplomatiske og forsvarspolitiske udfordringer og risici. Det kan

bringe Danmark på forkant med den internationale udvikling og skabe grundlag for initiativer,

der skaber løsninger på nye udfordringer.

Områdestrategier for de fem kerneopgaver:

Til at understøtte den brede nationale udenrigs-

og sikkerhedsstrategi bør der på tværs af ministerier formuleres områdestrategier. Strategierne

skal dække den danske indsats til gennemførelse af de fem pejlemærker. Der bør være tale om

korte og koncise strategier (ca. fem sider). Herudover kan der efter behov udarbejdes strategi-

er vedrørende specifikke geografiske eller tematiske områder, hvor der er identificeret særlige

danske interesser, f.eks. det europapolitiske område.

Det kræver en styrket beslut-

ningsproces…

Etablering af et udenrigspolitisk forum:

For at sikre en bedre koordination og samtænkning

foreslås etablering af et udenrigspolitisk regeringsforum med ansvar for regeringens politiske og

strategiske tilrettelæggelse af Danmarks internationale indsatser med følgende fokus:

▪

Fastlæggelse af den nationale udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi

Fastlæggelse af områdestrategierne m.v.

Diplomatiske og forsvarspolitiske initiativer

Konsoliderede beslutninger med større udenrigspolitisk rækkevidde

Den europapolitiske strategi

Strategisk tilrettelæggelse af det økonomiske diplomati.

…hvor alle relevante aktører

sidder med om bordet…

Det udenrigspolitiske forum bør sammensættes af de centrale, relevante ministre, herunder

Statsministeren (efter behov), Udenrigsministeren (også i kapacitet af udviklings- og handelsmi-

nister), Forsvarsministeren, Justitsministeren, Erhvervs- og Vækstministeren, Udlændinge, Inte-

den udenrigspolitiske udredning /

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

grations- og Boligministeren, samt Finansministeren og vil kunne udvides med relevante ministre,

f.eks. når økonomisk diplomati eller europapolitiske spørgsmål er på dagsordenen.

Et sådant udenrigspolitisk forum kan bidrage til, at udenrigs- og sikkerhedspolitiske beslutninger

løftes op på politisk niveau og træffes på et strategisk grundlag med velfunderede optioner. Det

kan ligeledes bidrage til en prioritering af emner, således at der både bliver plads til konkrete be-

slutninger og tidskrævende strategiske drøftelser om udvalgte problemstillinger. Samtidig skabes

mulighed for en politisk drøftelse af de samlede strategiske europapolitiske prioriteter. Endvidere

forankres økonomisk diplomati, der går på tværs af flere ministerområder på regeringsniveau.

Endelig sikres inddragelse af alle centrale interessenter i beslutningsprocessen og i forhold til

ansvarsfordeling og opfølgning.

…og på et velfunderet analytisk

grundlag tilrettelægger vores

internationale engagement

De strategiske europapolitiske drøftelser kan forberedes i regeringens EU-udvalg, mens de stra-

tegiske drøftelser om tilrettelæggelsen af økonomisk diplomati, eksempelvis kan forberedes i den

interministerielle Koordinationsgruppe om økonomisk diplomati med inddragelse af erhvervsliv

og andre interessenter gennem Udenrigsøkonomisk Forum. De udviklingspolitiske drøftelser kan

tilrettelægges med inddragelse af Udviklingspolitisk Råd. Der er forskellige muligheder for eta-

blering af et sådant forum - både med hensyn til dets karakter og forankring.

Folketingets inddragelse:

En styrkelse af Folketingets inddragelse i tilrettelæggelsen af de

udenrigs- og sikkerhedspolitiske prioriteter kan ske ved, at regeringen fremlægger sin nationale

udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi for Folketinget som grundlag for en fremadrettet folke-

tingsdebat om Rigets udenrigs- sikkerheds- og forsvarspolitiske prioriteter i den kommende tid.

Samtidig vil det være en fremgangsmåde, der kan bidrage til en offentlig drøftelse af Danmarks

udenrigspolitiske situation, Rigets interesser og fremadrettede prioriteringer. Debatten kan even-

tuelt afsluttes med en Folketingsvedtagelse om flertallets holdning til den fremlagte strategi. En

sådan fremadrettet, strategiske drøftelse kan erstatte de nuværende, mere tilbageskuende uden-

rigspolitiske redegørelser.

Endvidere kan Folketinget overveje at koordinere sine internationale aktiviteter, herunder udvalgs-

rejser, mere aktivt med elementerne i den nationale udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi og

med timingen for eventuelle danske indsatser.

***

…til fremme af Danmarks inte-

resser og værdier i verden.

Samlet set udstikker denne udredning en vej frem for varetagelse af Danmarks interesser og vær-

dier i de næste 10-15 år. Følges denne vej, kan dansk diplomati og forsvar placere Danmark solidt

i det internationale samarbejde og dermed bevare og videreudvikle et sikkert, frit og velstående

Danmark med et dansk værdigrundlag til gavn for befolkningen.

Gennem en fremadrettet poli-

tisk og offentlig debat skabes

bredere opbakning til de uden-

rigspolitiske prioriteter…

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Indledning

Dansk diplomati

og forsvar i en

brydningstid

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Indledning

Dansk diplomati og forsvar skal i de kommende år operere i en

verden, der på mange måder befinder sig i en brydningstid. Det

økonomiske tyngdepunkt forskyder sig mod Asien, den teknolo-

giske udvikling ændrer vilkårene for mennesker, virksomheder

og myndigheder, Europas sikkerhed og værdigrundlag udfor-

dres, og nærområdet præges af kriser og sammenbrud, som har

stor betydning for Danmark. Mulighederne og udfordringerne

er mange og mangeartede og ressourcerne begrænsede. Det

kalder på øget fokusering og samtænkning i Danmarks indsatser

og ikke mindst refleksion over, hvilke mål og opgaver der først

og fremmest skal varetages.

Denne rapport udgør resultatet af det udenrigspolitiske

udredningsarbejde, der blev lanceret af regeringen den 15.

september 2015. Udredningen er gennemført under ledelse af

ambassadør Peter Taksøe-Jensen med sekretariatsbistand fra

Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet.

Ifølge Kommissoriet for udredningen skal udredningsarbej-

det lede til tre ting:

▪

En afdækning af Danmarks strategiske interesser i lyset

af en række centrale udviklingstræk, udfordringer og

muligheder i de kommende 10-15 år,

Et samlet bud på en stærkere koordinering og sam-

tænkning af Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitik,

forsvarspolitik, handelspolitik og eksportfremme samt

udviklingspolitik.

Et samlet strategisk bud på kerneopgaver og prioriteter til

fremme af Danmarks interesser i de kommende år.

et nyt forsvarsforlig efter 2017 samt ny udviklingspolitisk stra-

tegi i 2016.

Hvordan er udredningen blevet til?

▪

Formålet er ifølge kommissoriet at skabe grundlaget for en

øget fokusering og prioritering af Kongeriget Danmarks

inter-

nationale engagement og varetagelsen af Rigets interesser, her-

under de kommercielle.

Udredningsarbejdet udgør et oplæg til den politiske debat

om fremtidens udenrigs- og sikkerhedspolitik og skal blandt

andet indgå i grundlaget for de kommende forhandlinger om

Rapporten baserer sig på et omfattende analyse- og data-

grundlag, der er indsamlet over de seneste seks måneder. Der

er tale om såvel eksisterende rapporter og analyser fra danske

og udenlandske kilder, som et antal analyser, der er udarbejdet

specifikt med henblik på at understøtte udredningsarbejdet.

Desuden er en række tidligere danske udenrigspolitiske udred-

ninger, beretninger og strategier blevet genbesøgt. De spænder

over flere årtier og dermed forskellige udenrigs- og sikkerheds-

politiske epoker. Det har gjort det muligt at trække røde tråde i

dansk udenrigspolitik.

Som led i arbejdet er der etableret en følgegruppe med 20

medlemmer fra forskningsmiljøet og organisationer med særlig

indsigt i området. Følgegruppen har afholdt i alt fire møder med

fokus på forskellige udenrigs- og sikkerhedspolitiske temaer og

udviklingstendenser. Følgegruppens drøftelser har tjent som et

væsentligt input til udredningen, men rapportens konklusioner

og anbefalinger er alene på udrederens ansvar.

Endvidere er der afholdt et stort antal møder og debatarran-

gementer med eksperter og interessenter på det udenrigs- og

sikkerhedspolitiske område, herunder politikere, brancheorga-

nisationer, forskere, civilsamfundsorganisationer mv. Udrederen

har i henhold til kommissoriet afholdt møder med ordførerne for

de politiske partier og med de etablerede udenrigspolitiske fora.

Med henblik på at sikre inddragelse af Grønland og Færøerne

er der afholdt møder i Nuuk og København med fokus på udvik-

lingen i Arktis. Drøftelserne indgår som en del af grundlaget for

udredningens analyse af Arktis.

Som led i informationsindsamlingen har udrederen i krono-

logisk rækkefølge besøgt Haag, London, Bruxelles, Washing-

ton, New York, Geneve, Berlin og Beijing. Formålet har været

at indsamle inspiration fra tilsvarende udredninger, drøfte den

internationale udvikling i både en bilateral og multilateral kon-

Danmark fører udenrigs- og sikkerhedspolitikken på vegne af hele Riget, det vil sige på vegne af Danmark,

Færøerne og Grønland. Derfor henvises til Riget, Kongeriget og Rigsfællesskabet, hvor det er relevant i denne sammenhæng.

den udenrigspolitiske udredning /

XIV

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

tekst samt drøfte samarbejdet med nogle af Danmarks vigtigste

partnere.

Rapportens opbygning

Udredningen vil over syv kapitler præsentere et samlet, strate-

gisk bud på en styrket prioritering, fokusering og samtænkning

af Danmarks brede udenrigs- og sikkerhedspolitiske engage-

ment:

Kapitel 1

præsenterer en model for en mere interessebase-

ret udenrigspolitik og et prioriteringsværktøj for udenrigspoli-

tiske indsatser. Kapitlet giver også et bud på de faste forhold,

der kendetegner Danmark som udenrigspolitisk aktør, og som

er udgangspunkt for fastlæggelsen af Danmarks vitale og meget

vigtige, nationale interesser, som udenrigspolitikken primært

skal pleje.

Kapitel 2

afdækker de centrale globale og regionale udvik-

lingstræk, udfordringer og muligheder, som vil forme den inter-

nationale virkelighed, Danmark skal navigere i frem mod 2030.

Kapitel 1 og 2 udgør tilsammen grundlaget for de efterfølgende

kapitler om tilrettelæggelsen af Danmarks fremtidige udenrigs-

og sikkerhedspolitik:

Kapitel 3

fokuserer på Udenrigsministeriets instrumenter,

rammer og indsatser i en mere sammenkoblet og uforudsigelig

verden. Som koordinerende myndighed skal Udenrigsministe-

riet fungere som hele samfundets internationale bindeled og

evne at bringe merværdi til hele spektret af dansk interesseva-

retagelse i udlandet.

Kapitel 4

afdækker Danmarks strategiske interesser og

indsatser i et multilateralt, bilateralt og grænseoverskridende

perspektiv. Kapitlet kommer med bud på, hvor Danmark i sær-

deleshed har interesser på spil og derfor bør lægge tyngden i

det multilaterale og bilaterale engagement.

Kapitel 5

giver et bud på nytænkning og styrket koordina-

tion af Danmarks globale engagement i form af udviklingspo-

litikken, stabiliseringsindsatser og økonomisk diplomati. FN’s

verdensmål præsenteres som fælles overligger for de fremtidige

indsatser, og der gives et bud på ti pejlemærker for en ny ud-

viklingspolitisk strategi.

Kapitel 6

giver et bud på forsvarets fremtidige opgaver og

indretning med udgangspunkt i en sikkerheds- og forsvarspoli-

tisk analyse og en beskrivelse af rammerne for opgaveløsningen.

Kapitlet er udarbejdet med henblik på at kunne udgøre en del af

grundlaget for de kommende forsvarsforligsforhandlinger.

Kapitel 7

samler trådene fra de forudgående kapitler i fem

fremtidige kerneopgaver og deres virkeliggørelse gennem øget

samtænkning af de udenrigspolitiske instrumenter. Kapitlet

præsenterer et bud på mekanismer, der kan sikre den strategi-

ske samtænkning på tværs af myndigheder og politikområder og

en politisk og folkelig forankring, som kan styrke kontinuiteten

i udenrigspolitikken.

I bilagene

til rapporten findes i dette bind kommissoriet

for udredningen, en sammenfatning af møderne i følgegrup-

pen samt en liste over møder og arrangementer afholdt under

udredningen.

De underbyggende analyser og datagrundlag er på grund

af længden samlet i et separat bilagsbind til udredningen. Det

drejer sig om:

▪

Trendanalyse af Danmarks sikkerhedspolitiske udfor-

dringer frem mod 2030,

Forsvarets Efterretningstjeneste, april 2016

Demografiske trends og migration mod 2030,

Udenrigsøkonomisk Analyseenhed, Udenrigsministe-

riet, april 2016

Globale økonomiske trends og risici mod 2030, Uden-

rigsøkonomisk Analyseenhed,

Udenrigsministeriet, april 2016

Rusland anno 2016: Hvad står vi med? Og hvad bety-

der det for Danmark?,

Udenrigsministeriet, april 2016

Mellemøsten og Nordafrika i forandring,

Rolf Holmboe, april 2016

Danmark i nyt handelspolitisk farvand frem mod 2030

– dybere globalisering eller stærkere grænser?

Udenrigsministeriet, april 2016

Udviklingen i Udenrigsministeriets ressourcer, perso-

nale og repræsentationer,

Udenrigsministeriet, april 2016

▪

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

En interessebaseret,

samtænkt og fokuseret

udenrigspolitik

verdensmål som ramme for fremtidens udviklingspolitik, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

I kapitel 1 opstilles en interesseba-

seret model for udenrigspolitikken,

der vil kunne tjene som rettesnor for

strategiske valg og prioriteringer i

de kommende år. Sammen med de

globale udviklingstræk, der opridses

i kapitel 2, vil den interessebaserede

model danne grundlag for afdæk-

ningen af Danmarks strategiske inte-

resser og indsatser i de efterfølgende

kapitler.

1.1

Danmarks afsæt i

verden

Kongeriget Danmark er på én og samme tid et mindre europæisk

land og i kraft af Rigsfællesskabet med Færøerne og Grønland

en arktisk stormagt og verdens 12. største territorium, som har

særlige interesser og forpligtelser i Nordatlanten og i Arktis.

Danmarks relationer til omverdenen har historisk været betinget

af vores geografiske placering mellem regionale stormagter som

Storbritannien, Tyskland og Rusland og af vores kontrol over

stræderne, der giver adgang til og fra Østersøen. Danmark er

samtidig en del af et nordisk og nordeuropæisk kulturfælleskab,

hvilket afspejles af de værdier, vores samfund bygger på: Dan-

mark er et frit, åbent og demokratisk retssamfund.

Danmark er en handels- og søfartsnation med en lille, åben

økonomi, som er højt specialiseret og dybt integreret i et ver-

densomspændende netværk af økonomiske relationer. I for-

længelse heraf er Danmark et innovativt videnssamfund, som

er førende inden for en række områder, hvor verden i stigende

grad efterspørger løsninger. Eksporten svarer til over halvde-

len af Danmarks BNP, men Danmarks økonomi udgør under en

halv procent af verdensøkonomien. Vores velstand afhænger

af vores adgang til at kunne handle og investere på tværs af

landegrænser. Vi skal derfor indrette os og vores udenrigspolitik

på en måde, så vi bedst udnytter de muligheder, internationa-

liseringen giver – både ved at påvirke ude og ved at forstå og

tilpasse os forandringer i verden.

Som følge af Rigets størrelse, beliggenhed og åbne økonomi

er Danmark et land, der trives bedst i en regelbundet og for-

udsigelig international orden. Denne orden er ikke givet, men

et resultat af, at navnlig USA og de europæiske lande efter to

ødelæggende verdenskrige har etableret og tilsluttet sig for-

pligtende fællesskaber, som har en stabiliserende effekt politisk,

sikkerhedsmæssigt og økonomisk. Danmarks medlemskab af

EU, NATO og FN er det grundlæggende fundament for vareta-

gelsen af Danmarks interesser internationalt.

EU og NATO er de helt centrale fora for varetagelsen af Danmarks

interesser og sikkerhed. Det overstatslige samarbejde i EU sikrer

stabile relationer mellem de europæiske lande og bidrager sam-

tidig til at varetage Danmarks politiske og økonomiske interesser

i Europa og verden. NATO og det transatlantiske samarbejde med

USA er i sidste ende Danmarks sikkerhedsgaranti. Globaliseringen

stiller Danmark og Europa over for væsentlige udfordringer, som de

enkelte lande ikke kan løse hver for sig. Det forpligtende europæi-

ske samarbejde i EU er derfor sammen med NATO en fundamental

rammebetingelse for fremme af Danmarks nationale interesser og

for Danmarks velstand, frihed og sikkerhed.

Disse relativt konstante og specifikke egenskaber ved Dan-

mark er med til at forme de grundvilkår, Danmark må føre sin

udenrigspolitik på baggrund af. De udgør tilsammen et naturligt

udgangspunkt for at identificere de danske nationale interesser,

udenrigspolitikken skal varetage.

/ kapitel

/ en interessebaseret, samtænkt og fokuseret udenrigspolitik

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

1.2

Udenrigspolitikkens

formål og metode

Formålet med Kongeriget Danmarks udenrigspolitik er

at for-

stå, påvirke og forholde sig til den internationale udvikling

med henblik på at bevare og videreudvikle et sikkert, frit

og velstående Danmark og det danske værdigrundlag til

gavn for befolkningen. Forsvars-, sikkerheds-, udviklings-

og handelspolitik er integrerede dele af Danmarks uden-

rigspolitik, der skal opfylde denne vision.

Danmark skal udøve sin indflydelse, hvor den internationale

udvikling udfordrer virkeliggørelsen af disse mål. Og dér hvor

indflydelsen er mest effektiv, fordi den kan gøre en forskel.

Udenrigspolitikkens metode, der skal understøtte formålet, er

interessebaseret, samtænkt og fokuseret

udenrigspolitik,

der sikrer Danmark størst mulig gennemslagskraft på de om-

råder, hvor der står mest på spil for Danmark og befolkningen.

Udgangspunktet for Danmarks udenrigspolitik bør derfor

være en fastlæggelse af Danmarks grundlæggende udenrigs-

og sikkerhedspolitiske interesser. I forlængelse heraf må ligge

en prioritering og afgrænsning, så vi fokuserer vores indsats der,

hvor der står mest på spil, og den gør størst forskel.

Danmark har over tid opbygget et frit, sikkert og velståen-

de samfund. Det har vi gjort på grundlag af samfundsmæssige

værdier og principper om samarbejde, social dialog, ligestilling,

åbenhed og tillid. Og vi har kunnet det, fordi Danmark har været

begunstiget af at være en del af og bidraget aktivt til et Europa

og en verden, som siden Anden Verdenskrig og ind til for nylig

har dannet stadigt sikrere rammer for fred og velstand. Danmark

trives bedst i en stabil, liberal og regelbundet verdensorden og

forsvarer bedst danske interesser og værdier ved at bidrage til

et regelstyret internationalt system.

I kraft af Rigsfællesskabet med Færøerne og Grønland har

Kongeriget særlige muligheder og ansvar i Arktis. Danmark,

Færøerne og Grønland står i Rigsfællesskabet langt stærkere

end summen af hver rigsdels gennemslagskraft. Det betyder,

at sammenhængskraft og fælles mål i regionen er det bedste

udgangspunkt for at påvirke den udvikling, som er undervejs i

Arktis til gavn for Kongeriget, regionen og befolkningen i Grøn-

land og på Færøerne.

Danmark har i mange år bidraget og skal fortsat bidrage til

at trække verden i en retning, der gavner befolkningen og det,

Danmark står for. Men omverdenen har også givet Danmark

idéer, muligheder og viden, som vi gør brug af, og som har

gjort os stærke. Danmark er således i høj grad formet – og

har draget fordel – af omverdenen, og vi skal fortsat forstå

udviklingen i verden omkring os. Det er forudsætningen for,

at vi kan påvirke og indrette os efter virkeligheden omkring os.

Samtidig omfatter Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitik

ikke kun Rigets militære og diplomatiske kapacitet. Danmarks

gennemslagskraft på de områder, vi vælger at prioritere, afhæn-

ger også af vores evne til at trække på hele samfundets styrke

til at bidrage til en international udvikling, som både sikrer Dan-

mark en stærk økonomisk basis, og som bidrager til en positiv,

ansvarlig og balanceret udvikling i vores omverden. Hvis mål og

indsatser samtænkes og udføres på tværs af myndigheder og

på tværs af hele samfundet, vil de få en langt større effekt end

individuelle, ukoordinerede tiltag.

En stærkere samtænkning på tværs af myndigheder og sam-

fundet som helhed kræver klare pejlemærker. En identifikation

af danske nationale interesser er en måde at tydeliggøre de mål,

de udenrigspolitiske indsatser skal forfølge. Det kan og bør være

en central del af et kontinuerligt styringsinstrument i udenrigs-

politikken. Det kræver, at fastlæggelsen af interesserne tager

afsæt i de mere eller mindre faste rammevilkår og værdier, som

gør sig gældende for Danmark.

1.3

Danmarks nationale

interesser og værdier

Danmarks udenrigspolitik skal varetage Kongerigets nationale

interesser. Det gøres mest effektivt ved at føre en interesseba-

seret udenrigspolitik, som har Danmarks, de øvrige rigsdeles og

befolkningens sikkerhed, velstand og grundlæggende værdier

som sine centrale pejlemærker. Det danske værdigrundlag er

dermed også at betragte som en del af Kongerigets interesser.

En interessebaseret tilgang hviler ikke på en modsætning

mellem værdier og interesser. Tværtimod udspringer Danmarks

nationale interesser i vidt omfang netop af de værdier og prin-

cipper, som det danske samfund er bygget på, og som vi ønsker

at bevare og forsvare.

Danmark skal dermed fortsat basere sin udenrigspolitik og sam-

arbejdet med partnere, både inden for og uden for EU, på de værdi-

er og de principper, der står centralt i den danske samfundsmodel.

Opretholdelsen af en regelbaseret international orden, der giver

klarhed om de fælles spilleregler og beskytter de grundlæggende

menneskerettigheder, er i Danmarks interesse. Respekt for rets-

statsprincipper og god regeringsførelse i de lande, som Danmark og

danske virksomheder samarbejder med, er i Danmarks interesse,

og bidrager også til at beskytte danske statsborgere, når de rejser

i udlandet. Opretholdelsen af demokrati og samarbejde inden for

EU er også i Danmarks interesse.

Uanset hvordan Danmarks udenrigspolitik tilrettelægges, og

uanset forholdet mellem interesser og værdier, vil Danmark fort-

sat komme til at stå i situationer med konflikt mellem forskellige

interesser, værdier og principper. I disse tilfælde vil det fortsat

være en politisk afvejning, hvordan de forskellige hensyn skal ba-

lanceres. Som det argumenteres i afsnit 4.1.4, kan en klart define-

ret og kommunikeret værdipolitisk profil fungere som en rettesnor

for afvejningen af forskellige hensyn og skabe forudsigelighed om

Danmarks standpunkter og mærkesager.

I udredningen anvendes udenrigspolitik som samlet betegnelse for de eksterne politikområder og instrumenter: Udenrigs- og sikkerhedspolitik, forsvars-

politik, handelspolitik og eksportfremme samt udviklingspolitik. Ved behov for at differentiere mellem indsatserne, er de specifikke betegnelser anvendt.

en interessebaseret, samtænkt og fokuseret udenrigspolitik / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Fastlæggelsen af den overordnede vision og prioriteterne for

udenrigspolitikken er grundlæggende et politisk spørgsmål. En

interessebaseret udenrigspolitik skal ikke ses som udtryk for en

bestemt politisk eller ideologisk retning. Det er derimod en mo-

del for en mere systematisk og begrundet tilgang i en omskiftelig

verden, hvor behovet for at koncentrere Danmarks ressourcer er

stigende. Det kan skabe større udenrigspolitisk kontinuitet og gen-

nemslagskraft. Når udenrigspolitikken ikke kan varetage alle danske

interesser, er det relevant at spørge: Hvilke interesser og værdier er

de vigtigste for Danmark at beskytte og videreudvikle? Og hvor og

hvordan kan det gøres med størst effekt?

af, at noget er vigtigere end andet, og at nogle indsatser derfor

må have forrang frem for andre.

1.5

1.4

Hvordan fastlægges

Danmarks

interesser?

På det mest grundlæggende plan skal et anliggende, for at kun-

ne betegnes som en dansk interesse, have en tydeliggjort relation

til Kongeriget Danmark. Danmark skal med andre ord have noget

på spil i det pågældende spørgsmål i den forstand, at sagen har

potentiale til at kunne påvirke Riget, dets borgere, virksomheder,

organisationer, allierede eller lignende positivt eller negativt.

Det betyder ikke, at Danmark ikke kan have en holdning til

eller en politik om at påvirke spørgsmål, der falder uden for den-

ne definition. Det vil slet ikke kunne undgås. Men større danske

indsatser på anliggender, som Danmark ikke har nogen særlig

andel i, vil ikke være udtryk for en stærk sammenhæng mellem

Danmarks indsatser og Danmarks nationale interesser. En sådan

prioritering vil dermed ikke være udtryk for en effektiv dansk

interessevaretagelse.

En fastlæggelse af hvad der er i Danmarks interesse, hvad

der ikke er, og hvad der vejer tungere end andet er en vanskelig

øvelse. For hvordan kan man veje en fredsplan for Mellemøsten

op imod udvikling i Afrika, eksportfremme i Kina, bekæmpelse af

grænseoverskridende terrorisme, cyberkriminalitet eller global

opvarmning? Med følgende metode kan fastlæggelsen af Dan-

marks interesser ske på et nøgternt grundlag med tre elementer.

For det første skal den helt grundlæggende interesse for

Danmark defineres. Det er i sidste ende et politisk valg at foreta-

ge denne definition. Men i denne udredning tages udgangspunkt

i følgende definition:

”Danmarks grundlæggende interesse er at bevare og vi-

dereudvikle et sikkert, frit og velstående Danmark med et

dansk værdigrundlag til gavn for befolkningen”.

Tager man udgangspunkt i denne grundlæggende interes-

se og Danmarks afsæt i verden, kan der for det andet udledes

og opstilles en række prioriterede interesser i udenrigspoli-

tikken.

Disse prioriterede interesser inddeles for det tredje i kate-

gorier efter deres betydning for opfyldelsen af den definerede

grundinteresse. Denne udredning tager udgangspunkt i neden-

stående vitale og meget vigtige interesser, som er forsøgt defi-

neret ud fra relativt varige og bredt funderede egenskaber for

Kongeriget Danmark, herunder den danske samfundsmodel og

de danske værdisæt:

Fordele ved en

interessebaseret

udenrigspolitik

Hvorfor skal Danmark føre en interessebaseret udenrigspolitik?

For det første skal vi få mest muligt ud af de ressourcer, der er

til rådighed til at føre udenrigspolitik for – uanset om budgetterne

er store eller små. Det kalder på prioritering af Danmarks indsat-

ser internationalt, og prioritering kalder på klare retningspile: et

sæt af velovervejede og varige nationale interesser. Uden et sæt

af klare, prioriterede og varige mål, risikerer den udenrigspolitiske

kurs at blive ufokuseret og ad-hoc præget.

For det andet vil en interessebaseret udenrigspolitik kunne

fungere som en fælles referenceramme for politikere og befolk-

ning, når beslutninger skal træffes. En udenrigspolitisk tilgang,

som baserer sig på en fælles forståelse af Kongerigets nationale

interesser, vil kunne bidrage til at fokusere debatten og begrunde,

hvorfor Danmark skal prioritere en given indsats frem for andre.

Det vil således kunne bidrage til at sikre bred politisk og folkelig

opbakning om udenrigspolitiske beslutninger.

For det tredje vil en interessebaseret udenrigspolitik tydeligere

afspejle sammenhængen mellem udenrigspolitikken og inden-

rigspolitikken og det forhold, at udviklingen uden for Danmarks

grænser og Danmarks håndtering af eller tilpasning hertil i vidt

omfang har betydning for forhold internt i Danmark. Det vil også

kunne synliggøre de steder, hvor det vil have større effekt at sætte

ind med udenrigspolitiske midler end med indenrigspolitiske.

Endelig er en interessebaseret tilgang et godt udgangspunkt

for en mere samtænkt udenrigspolitik, fordi de definerede in-

teresser fungerer som fælles retningspile for alle indsatser på

tværs af de forskellige eksterne politikområder.

Men nationale interesser kan kun fungere som retningsgiven-

de for den udenrigspolitiske kurs, hvis Danmark er sine natio-

nale interesser bevidst og har modet til at identificere, hvad der

er i Rigets og befolkningens interesse, og hvad der ikke er. Det

kræver tilvalg, såvel som fravalg. Og det kræver en erkendelse

Danmark fører udenrigs- og sikkerhedspolitikken på vegne af hele Riget, det vil sige på vegne af Danmark,

Færøerne og Grønland, og det er forsøgt i relevante passager at henvise til Riget og Kongeriget Danmark

/ kapitel

/ en interessebaseret, samtænkt og fokuseret udenrigspolitik

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

▪

Vitale interesser

defineres som ”forhold der er

afgø-

rende

for at bevare og videreudvikle et sikkert, frit og

velstående Danmark med et dansk værdigrundlag til

gavn for befolkningen”

Meget vigtige interesser

defineres som ”forhold der har

stor betydning

eller

kan påvirke muligheden

for at beva-

re og videreudvikle et sikkert, frit og velstående Danmark

med et dansk værdigrundlag til gavn for befolkningen”.

Danmarks vitale interesser er at

▪ sikre Rigets fortsatte eksistens, integritet og sikker-

hed

▪ sikre fortsat fredelig sameksistens mellem de euro-

pæiske magter gennem EU og NATO

▪ imødegå angreb, der truer opretholdelsen af vitale

samfundsfunktioner

▪ modvirke udviklingstendenser, der afgørende kan

underminere den danske samfundsmodel

▪ sikre de nødvendige betingelser for en bæredygtig

dansk økonomi, der på sigt kan opretholde vores

uafhængighed og sammenhængskraft

▪ sikre velfungerende internationale strukturer, som

regulerer staters ageren og fastlægger rammer for

global konflikthåndtering.

Når de sikkerhedspolitiske interesser vejer særligt tungt i

gruppen af vitale interesser, er det ikke udtryk for, at sikker-

hedspolitiske indsatser skal lægge beslag på størstedelen af

Danmarks udenrigspolitiske ressourcer. Det er derimod et ud-

tryk for, at visse grundlæggende og universelle nationalstatsin-

teresser er hele forudsætningen for varetagelsen af alle øvrige

interesser. I praksis vil det være sådan, at Rigets sikkerhedsin-

teresser varetages direkte gennem blandt andet NATO-samar-

bejdet og mere indirekte gennem den politiske og økonomiske

integration mellem lande og de globale strukturer, der oprethol-

der en stabil verdensorden og regulererer sameksistens mellem

landene. Netop derfor vil der være rum og ressourcer til at pleje

øvrige, mindre eksistentielle interesser i den daglige prioritering

af Danmarks udenrigspolitiske indsatser.

Samtidig er der også den synergi imellem interesserne, at

vigtige interesser om handel og eksport, bæredygtig økonomisk

udvikling og indsatser for at udvikle og stabilisere ude i verden

også er en langsigtet forudsætning for at kunne investere i og

varetage Danmarks sikkerhedspolitiske interesser. Målet må

derfor være at indrette indsatserne sådan, at der er mindst

mulig konflikt og mest mulig synergi mellem de forskellige inte-

resser og indsatser. Her spiller især samtænkning på tværs af

indsatser og politikområder en central rolle.

1.6

Danmarks meget vigtige interesser er at

▪ fremme stabilitet og samarbejde i Kongeriget

Danmarks nærområde gennem dialog og velfun-

gerende europæiske og transatlantiske samar-

bejds- og sikkerhedsstrukturer

▪ beskytte Danmark, befolkningen og vore allierede

mod alvorlige terrorangreb

▪ bistå danske borgere i udlandet i tilfælde af kriser

og alvorlige hændelser

▪ sikre vores adgang til globale økonomiske net-

værk, herunder markeder, investeringsmulighe-

der, transportveje, arbejdskraft samt mulighed

for at gennemføre finansielle transaktioner

▪ fastholde og fremme retsstatsprincipper, men-

neskerettigheder og alle landes ret til selv at be-

stemme allianceforhold og samfundsindretning

▪ bidrage til global udvikling, stabilitet og bære-

dygtig vækst for at mindske fattigdom, konflikter,

radikalisering, migration og flygtningestrømme

▪ bidrage til at reducere klimaforandringer og af-

bøde deres negative konsekvenser

▪ sikre Kongeriget Danmarks anseelse i udlandet,

herunder at vi af nære allierede opfattes som en

troværdig partner med evne og vilje til at forsvare

vores territorium, integritet og vitale interesser.

Prioriteringsværktøj

Med udgangspunkt i fastlæggelsen af Danmarks nationale inte-

resser er det muligt at tage et skridt videre ved at opstille kriterier

for en mere strategisk prioritering i udenrigspolitikken.

Strategiske valg og prioriteringer bør basere sig på en afvej-

ning af især tre hensyn:

▪

Interesser:

Hvad står på spil for Danmark? Er der tale

om en vital, meget vigtig eller mindre vigtig national

interesse? Er en dansk interesse truet af udviklingen?

Partnerskaber:

Er der tale om en unik dansk eller en

bredt delt interesse? Kan vi gøre det alene eller i part-

nerskaber med andre? Skal Danmark tage føring? Eller

kan vi overlade det til andre?

Indflydelse:

Kan vi gøre en forskel? Efterspørges særlige

danske styrkepositioner, ekspertise eller erfaringer?

▪

Disse tre hensyn kan udgøre kernen i et prioriteringsværktøj

til en mere strategisk udnyttelse af danske udenrigspolitiske

ressourcer, der fokuserer indsatsen på de områder, hvor vi har

mest på spil og kan gøre den største forskel – enten alene el-

ler i partnerskaber. Nederlandene og Norge har arbejdet med

tilsvarende modeller for at sikre strategiske, udenrigspolitiske

prioriteringer.

Trin 1 tjener til en første grovsortering af emnerne efter vigtig-

hed, jævnfør ovenstående model for fastlæggelse af Danmarks

en interessebaseret, samtænkt og fokuseret udenrigspolitik / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

nationale interesser. Varetagelse af Rigets vitale interesser vil

per definition være en ”need to do” i udenrigs- og sikkerheds-

politikken, ligesom meget vigtige interesser anses som instru-

mentelle for varetagelsen af de vitale. Men jo længere væk man

kommer fra de vitale interesser, jo mere er der behov for prio-

ritering af emnerne (”important to do” eller ”nice to do”). De

to næste trin – partnerskaber og indflydelse – kan derfor tjene

som yderligere, vejledende kriterier for strategiske valg blandt

de udenrigspolitiske indsatser.

Spørgsmålet om unikke danske versus brede, delte interes-

ser tjener til at fastslå, om der er muligheder for alliancer og

partnerskaber, hvorigennem Danmark kan opnå større gen-

nemslagskraft. Eller om der kan søges strategisk arbejdsdeling

mellem partnere, hvorved Danmark ikke aktivt forfølger et gi-

vet emne, men overlader det til andre. Et eksempel på en unik

dansk interesse er håndteringen af Kongerigets territorialkrav

på havbunden i Polarhavet, som ikke varetages af andre end

Danmark. Bredt delte interesser knytter sig ofte til globale,

offentlige goder såsom et stabilt klima, men kan også være

mere snævre som f.eks. de europæiske landes fælles interesse

i en hensigtsmæssig håndtering af flygtninge- og migrations-

strømme.

Som et mindre land, der er tæt indvævet i og afhængig af

internationale økonomiske og politiske systemer, vil Danmark

ofte have en betydelig aktie i de bredt delte interesser. Men det

betyder ikke, at Danmark altid kan eller skal spille en aktiv rolle.

Som det tredje trin bør overvejes, om Danmark reelt kan udøve

indflydelse på området – enten alene eller sammen med andre.

Her vil det være vigtigt at se på, om der er særlige åbninger,

der gør, at Danmark kan flytte et emne fremad eller påvirke en

balance i den rigtige retning. Om Danmark har særlige forud-

sætninger for at spille en konstruktiv rolle, og om der et match

med danske styrkepositioner.

Dette prioriteringsværktøj kan tjene som en nyttig rettesnor

for strategiske valg og fravalg i udenrigspolitikken. Både for den

overordnede tilrettelæggelse af Danmarks udenrigs- og sikker-

hedspolitiske prioriteter. Men også løbende i konkrete afvejnin-

ger af indsatser og prioriteter inden for enkelte sagsområder.

1.7

Koordinerede

indsatser mod

fælles mål

Den traditionelt brede politiske opbakning til den førte uden-

rigspolitik og effektive beslutningsgange betyder, at Danmark

ofte kan agere hurtigt og effektivt. Det giver os en komparativ

fordel i en tid med sammensatte udfordringer. Men det kan blive

endnu bedre.

Muligheden for strategisk samtænkning udfordres ofte af

hurtige beslutningsgange. Det betyder, at samtænkning i re-

aliteten ofte bliver en operationel øvelse frem for et strategisk

middel til at sikre en mere effektiv politikudførelse. Udenrigspo-

litikken skal være samtænkt i den bredest mulige forstand, så

det er politikkens slutmål, der afgør, hvordan opgaverne løses.

Danske indsatser er allerede præget af helhedstænkning i den

forstand, at de typisk omfatter en bred vifte af instrumenter. Sat

lidt på spidsen er det dog typisk en ”hæfteklammetilgang”, hvor

flere instrumenter godt nok kommer i spil samtidig, men uden

dyb koordination mellem de enkelte instrumenter.

Begrebet ’samtænkning’ forbindes ofte med civil-militær

samtænkning. Men samtænkning bør forstås bredere og på

tværs af de enkelte politikområder:

For det første skal udenrigspolitikken være samtænkt i bred-

den, altså på tværs af de relevante ministerier og myndigheder.

Uanset om det er inden for et ministerområde eller mellem flere

ministerområder, skal det være fælles mål, der styrer opgave-

løsningen. Det stiller krav til, at der er en fælles forståelse for

opgavernes karakter, og for de målsætninger og rationaler, der

ligger bag.

For det andet skal samtænkning ske i dybden, så der er sam-

menhæng mellem de øverste beslutningslag og de udførende

led på jorden. Og denne forbindelse går begge veje, så de ud-

førende led har kendskab til de overordnede målsætninger, og

beslutningstagerne har kendskab til den virkelighed, beslutnin-

gerne skal implementeres i.

For det tredje skal ikke blot centraladministrationen, men også

øvrige dele af samfundet inddrages i opgaveløsningen. Samtænk-

ning er ikke blot en regeringsopgave men en tankegang, hvor hele

samfundet bør ses som en ressourcebase. Det betyder, at f.eks.

universiteter, erhvervsliv, pensionsfonde, civilsamfund og byer

kan være aktører i en samtænkt udenrigspolitik.

Endelig skal udenrigspolitikken samtænkes i forhold til uden-

landske aktører. Det gælder både internationale organisationer,

stater og private samarbejdspartnere. Hvis Danmark og andre

lande skal have størst mulig effekt af deres indsatser, skal de

samordnes og tilrettelægges, så effekten øges, og unødig duble-

ring undgås. Strategisk og langsigtet arbejdsdeling mellem part-

nere bliver et vigtigere rammevilkår i lyset af knappe ressourcer

og voksende udfordringer.

/ kapitel

/ en interessebaseret, samtænkt og fokuseret udenrigspolitik

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Den globale

udvikling

mod 2030

verdensmål som ramme for fremtidens udviklingspolitik, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Kapitel 2 afdækker de udenrigspoli-

tiske tendenser, som frem mod 2030

forudses at have størst betydning

for Danmarks interesser. Analysen

baserer sig på et omfattende data-

materiale, heriblandt økonomiske og

demografiske analyser udarbejdet i

Udenrigsministeriet og en 2030-tren-

danalyse fra Forsvarets Efterretnings-

tjeneste. De enkelte emner og udvik-

lingstræk har desuden været drøftet

indgående med danske og udenland-

ske eksperter.

2.1

Udviklingstræk

Det internationale samfund har over de seneste årtier opnået

store fremskridt mod en mere velstående, fredelig og stabil ver-

den. Mange steder går det historisk godt. Siden 1990 er antallet af

ekstremt fattige mere end halveret, og den globale middelklasse

er tredoblet. Der er sket betydelige fremskridt i bekæmpelsen af

smitsomme sygdomme. Antallet af børn uden for grundskole er

næsten halveret. Flere lande integreres i den globale økonomi.

Udbredelsen af internettet, mobiltelefoni og andre teknologiske

fremskridt giver nye økonomiske muligheder for millioner af men-

nesker. Mange af disse positive udviklingstræk ventes at fortsætte

og på nogle områder accelerere frem mod 2030.

Fremgangen har imidlertid ikke været ligeligt fordelt verden

over, og verdenssamfundet står fortsat over for betydelige ud-

fordringer. Vedvarende eller genopblussede konflikter hindrer

den økonomiske udvikling i nogle af verdens sårbare lande og

regioner. Ligeledes kan skrøbelighed, svag regeringsførelse, et

historisk højt antal fordrevne, pandemier, klimaforandringer

og ressourceknaphed forstærke eksisterende konfliktlinjer og

udfordringer.

Generelt gælder det, at den økonomiske, politiske og sam-

fundsmæssige udvikling bliver stadigt mere uforudsigelig. Det

betyder skærpede krav i form af en fleksibel udenrigs- og sikker-

hedspolitik. Det sætter også nye rammer for forholdet mellem

stat og borger. Øget uforudsigelighed betyder, at enhver analyse

af den udenrigspolitiske udvikling i et 10-15 årigt perspektiv i

sagens natur er behæftet med usikkerhed. Grundlæggende kan

dog peges på en række centrale udviklingstræk.

2.1.1

Europa ved en korsvej

Danmark og EU har gennem de seneste årtier nydt godt af en

regelbaseret og liberal international orden og et relativt fredeligt

og stabilt sikkerhedspolitisk landskab i Europa. I de næste 10-15

år skal Danmark imidlertid navigere i en europæisk og global

kontekst, der på flere måder vil adskille sig væsentligt fra tiden

efter Den Kolde Krig.

Danmark og de øvrige EU-lande står over for et nyt land-

skab af udfordringer og trusler. Rusland-Ukraine konflikten, ISILs

forsøg på at etablere et kalifat i Syrien og Irak samt massive

flygtninge- og migrationsstrømme udfordrer EU-samarbejdet og

har blandt andet sat den frie bevægelighed under pres. Hertil

kommer den finansielle krise og fortsatte økonomiske afmatning

i Europa.

Fælles for alle disse udfordringer er, at de enten udfolder sig

i EU eller tæt på dets grænser og har direkte, synlige og mærk-

bare konsekvenser for europæernes sikkerhed, velstand og vær-

digrundlag. Det har sat sammenhængskraften under betydeligt

pres. Den britiske folkeafstemning om fortsat EU-medlemskab

finder dermed sted på et tidspunkt, hvor EU på flere måder står

ved en korsvej, og hvor der også i flere andre lande spores sti-

gende EU-skepsis og nationalisme.

Samlet set medfører disse udfordringer en betydelig risiko for,

at et i forvejen indadskuende EU i de kommende år lukker sig end-

/ kapitel

/ den globale udvikling mod 2030

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

nu mere om sig selv. Indtil videre har de europæiske lande – trods

uenighed – udvist en klar interesse i at fastholde de institutioner

og samarbejdsprocedurer, som det har taget mange årtier at op-

bygge, og som har givet økonomisk vækst, stabilitet og velstand.

Et stabilt og fremgangsrigt EU er i Danmarks entydige økonomi-

ske interesse ikke mindst gennem det indre marked, hvor studier

viser, at Danmark er et af de lande, der opnår de absolut største

gevinster. Danmark fører endvidere sin handelspolitik gennem

EU, hvilket giver øget vægt og indflydelse på den globale scene

og mulighed for nye frihandelsaftaler med blandt andet asiatiske

vækstøkonomier og USA.

EU’s fremtid vil blive formet i krydsfeltet mellem på den ene

side et økonomisk og politisk pres for større integration, og på

den anden side nationale strømninger imod afgivelse af suveræ-

nitet. EU’s udfordring er, at politisk legitimitet i udpræget grad er

knyttet til nationalstaten, mens effektive løsninger er forbundet

med politikker på europæisk niveau. Denne modsætning ventes

fortsat at lede til et samarbejde i forskellige hastigheder, hvor

en kerne af lande etablerer et mere dybdegående samarbej-

de, mens andre lande bliver i periferien. I en sådan situation vil

fremdrift i samarbejdet kræve, at kernelandene opnår en mere

effektiv beslutningsproces, men at der er tilstrækkelig fleksi-

bilitet til, at unionen kan rumme både kerne- og periferilande.

2.1.2

Europæisk sikkerhedsorden

Europa har de seneste årtier håndteret sikkerhed, stabilitet og

fælles normer gennem multilateralt samarbejde i EU, NATO,

OSCE og Europarådet. Den transatlantiske alliance har været

den primære garant for sikkerhed i Europa, mens EU har bun-

det landenes interesser sammen gennem økonomisk og politisk

integration og bragt velstand og fredelig sameksistens mellem

EU’s medlemslande. Fraværet af direkte militære trusler har si-

den Murens Fald givet Europa et vindue til at udstrække sikker-

hed og velstand mod øst, og EU’s og NATO’s udvidelser har helt

konkret øget det europæiske rum af frie, demokratiske samfund.

Ruslands ulovlige annektering af Krim og indgreb i det østlige

Ukraine har tilsidesat centrale principper i den europæiske og

internationale sikkerhedsorden. Ruslands militære offensiv i Sy-

rien har ligeledes givet en ny dimension til landets internationale

engagement. Med til billedet hører også, at Rusland er i gang

med en omfattende modernisering af sine væbnede styrker og

tilsyneladende også sænker tærsklen for brug af sine nukleare

militære kapaciteter. Indenrigspolitisk bevæger Rusland sig i

en mere autoritær retning og bryder med forestillingen om et

Rusland, der på sigt vil bevæge sig mod et liberalt demokrati.

Rusland ventes derfor fortsat at være en autokratisk stat med

stormagtsambitioner i 2030.

I russisk optik er det Rusland, der er under pres fra Vesten,

som forsøger at fastholde sin dominerende rolle på den inter-

nationale scene. Ifølge den russiske nationale sikkerhedsstrategi

er det nødvendigt at styrke Rusland på grund af nye trusler mod

landets nationale sikkerhed. Samtidig er den russiske økonomi

en akilleshæl for landet. Recessionen i Rusland øger presset på

de finansielle reserver, og landets evne til at finansiere et fortsat

budgetunderskud kan blive udtømt på relativt kort tid, især med

en vedvarende lav global oliepris.

under pres

Trods truende udtalelser og øvelsesaktiviteter repræsente-

rer Rusland næppe en direkte trussel mod Danmarks territo-

rium, men de russiske aktiviteter udgør alligevel en betydelig

udenrigs- og sikkerhedspolitisk udfordring. Afslutningen på Den

Kolde Krig åbnede et vindue for et gensidigt gavnligt økonomisk

og politisk samarbejde mellem Rusland og EU, der nu er lukket

igen. Indførelsen af gensidige sanktioner mellem EU og Rusland

og den delvise politiske isolation af Rusland – f.eks. ved suspen-

sion af russisk deltagelse i blandt andet G8/G7 – har begrænset

samhandlen og den udenrigspolitiske dialog.

Som led i en balanceret udenrigspolitisk tilgang har EU og

USA dog fastholdt et aktivt engagement i en række multilatera-

le fora, hvor Rusland sidder med ved bordet. I OSCE håndteres

spørgsmål om regional stabilitet og sikkerhed, herunder væsent-

lige dele af krisen i Ukraine, mens Europarådet danner ramme

for ofte vanskelige diskussioner om efterlevelse af fælles værdier

som ytrings- og mediefrihed, ligestilling og mindretalsbeskyttel-

se. WTO har, siden Rusland blev medlem i 2012, dannet ramme

om tvistbilæggelsessager rejst af EU mod Rusland. Østersørådet

og Arktisk Råd opretholdes som dialogkanaler for at undgå, at

Ukraine-krisen får en afsmittende negativ effekt på samarbejdet

på andre områder, herunder Arktis.

Den russiske militære indgriben i Ukraine er led i en magtde-

monstration, der udføres med et bredt register af instrumenter

også ud over de rent militære: Fra økonomiske sanktioner over

cyberangreb til undergravende efterretningsaktiviteter og en

omfattende propagandaindsats, blandt andet over for russere

inden for og uden for Rusland. Denne adfærd sætter spørgs-

målstegn ved visionen efter Murens Fald om et samarbejdende

og demokratisk Europa uden skillelinjer, men også ved basale

principper om staters suverænitet, territoriale integritet og frie

alliancevalg. Den kan dermed udfordre Europas samlede sik-

kerhedsarkitektur.

2.1.3

Konflikter, skrøbelighed og

Sammen med Europas østlige nærområder tegner de sydlige

nærområder i Mellemøsten og Nordafrika i stigende grad en kri-

se- og usikkerhedsbue, der strækker sig fra nordøst til sydvest.

Med udsigt til fortsatte konflikter, borgerkrige og transnational

militant ekstremisme vil Mellemøsten og det nordlige Afrika

samt bredere set Sahel-regionen og Afrikas Horn i årene frem-

over efter alt at dømme være en betydelig kilde til ustabilitet.

Det har direkte effekter for Europa og Danmark.

De mellemøstlige staters økonomier baserer sig i vidt omfang

på olie eller økonomisk støtte udefra og i mindre grad på pro-

duktivitet i samfundene. Regimernes indtægter stammer kun

i ringe grad fra skatteopkrævning, og magthaverne prioriterer

ikke økonomisk vækst i civilsamfundet. Det betyder et fravær

af stærke private sektorer, der kan udfordre statssektorerne,

kræve retsstatsprincipper styrket og skabe arbejdspladser.

En høj befolkningstilvækst og høj arbejdsløshed kræver en

betydelig økonomisk vækst for ikke at udhule levevilkårene,

og umiddelbart er der i de fleste af landene ikke udsigt til de

omfattende økonomiske og samfundsmæssige reformer, der

er nødvendige for en sådan vækst. Samtidig bliver de mellem-

østlige økonomier integreret i den globale økonomi, hvilket vil

ekstremisme

den globale udvikling mod 2030 / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

sætte den manglende udvikling i relief og lægge yderligere pres

på regimerne. Den teknologiske udvikling betyder stadigt mere

åbne samfund, som gør det vanskeligt for staterne at begrænse

informationsstrømmene. Efterhånden som befolkningerne ser,

hvordan forholdene er andre steder, øger det presset nedefra

for forandringer, således som det Arabiske Forår også var udtryk

for. Der er potentiale for en positiv udvikling i regionen i lyset

af en stor ungdomsgeneration og en relativt veluddannet be-

folkning og til tider en følelse af håb og iværksættertrang. Men

økonomisk udvikling kræver omfattende reformer.

Det mest sandsynlige scenarie på mellemlangt sigt er fortsat

konflikt og stagnation. Mellem stormagterne i regionen foregår

et indviklet geopolitisk spil, som hidtil har bidraget til at for-

værre konflikterne. Et af hovedelementerne er en rivalisering

mellem sunni- og shiamuslimske stater og grupperinger med

Iran og Saudi-Arabien i hovedrollerne. Reelt er der tale om en

magtkamp om regionalt herredømme, hvor religiøse og etniske

forskelle blot indgår, og den kan betyde yderligere fragmente-

ring og svækkelse af staternes sammenhængskraft.

Det regionale kaos har bidraget til fremkomsten af ISIL, der

søger at erobre territorier og etablere et kalifat, som anfægter

eksisterende statsstrukturer. ISIL’s omfattende og professio-

nelle propaganda bidrager til radikalisering af unge muslimer

i regionen, men også i Europa. Et betydeligt antal danskere og

europæere er rejst til Irak og Syrien, hvor de får våbentræning,

kamperfaring og bliver yderligere radikaliserede. Terroranslag i

Paris, Bruxelles, Ankara, København og andre steder har udstil-

let vanskelighederne ved at bekæmpe terrorisme.

ISIL har i vidt omfang overtaget den militante islamistiske

dagsorden fra al-Qaida og både gjort den endnu mere radikal og

styrket dens udbredelse. Uanset udfaldet af den aktuelle kamp

mod ISIL i Irak og Syrien, og uanset om gruppen overlever i sin

nuværende form, har ISIL bragt energi til en samlende bevægel-

se, der tiltrækker andre ekstremistiske terrorgrupper fra Afgha-

nistan i øst til Sahel-regionen i vest og med udløbere i blandt

andet Europa. Denne bevægelse må uanset sin fremtidige form

ventes en årrække frem at være en motor for ekstremisme og

terrorisme, både i Europas sydlige nærområder og i Europa.

Konflikterne i Mellemøsten, Nordafrika og andre dele af Afrika

og Centralasien vil fortsat skabe flygtningestrømme. Selvom et

stort antal flygtninge vil søge mod Europa, vil langt størstepar-

ten – i lighed med verdens nuværende omtrent 60 millioner for-

drevne – opholde sig i nærområderne tæt på konflikterne. Det

sætter i forvejen skrøbelige regioner under pres og skaber risiko

for sociale, kulturelle, politiske og økonomiske spændinger mel-

lem flygtninge og lokalsamfund. Samtidig opholder fordrevne

sig i dag meget længere tid i flygtningelejre og andre midlertidige

bosættelser. Den gennemsnitlige årrække som fordreven er op

mod 20 år i dag, blandt andet fordi konflikterne er blevet mere

langvarige. Og jo længere tid mennesker er væk fra deres hjem,

desto sværere bliver det at vende tilbage.

udvides med nyt land og nye havområder. Arktis bliver gradvist

integreret med den øvrige verden, og udviklingen i det høje nord

vil ikke længere foregå i isolation.

Der vil åbne sig perspektiver for øget økonomisk aktivitet i

form af eksempelvis fiskeri, forskning, råstofudvinding, søtrans-

port og turisme og andre former for udvikling til gavn for de

lokale befolkninger. Og med det følger også politiske muligheder

for øget internationalt samarbejde til gavn for både Grønland og

resten af Kongeriget. Men alle dele af udviklingen vil ikke gå lige

hurtigt, og blandt andet lave råvarepriser og høje etablerings-

omkostninger har indtil videre lagt begrænsning på udvindingen

af råstoffer.

Det nye geopolitiske billede i Arktis er først ved at tegne

sig. Med gradvist øget aktivitet i Arktis vil der komme mere

internationalt fokus. I det lys vil Kongeriget som en betydelig

arktisk magt have et stort medansvar for at håndtere og sikre

en fredelig regional udvikling gennem en aktiv udenrigspolitisk

indsats. Ikke kun i Arktis, men også i forhold til EU og de stater

uden for det arktiske område, der øger deres arktiske fokus.

Med den såkaldte Ilulissat-erklæring fra 2008 forpligtede de

fem arktiske kyststater sig til at handle ansvarligt i Arktis og til at

løse uoverensstemmelser gennem forhandlinger. Men Ruslands

uforudsigelige fremfærd kan også påvirke den sikkerhedspoli-

tiske situation i Arktis. Det er ikke sandsynligt, at det vil føre til

direkte militære konflikter, men det understreger, at Danmark

og de andre kyststater kan risikere at skulle håndtere de sikker-

hedspolitiske konsekvenser af øget politisk og militær spænding

i regionen og i Europa. I sidste ende garanteres hele Kongerigets

sikkerhed gennem NATO-medlemskabet, også i Arktis.

En yderligere politisk usikkerhed knytter sig til de arktiske

staters overlappende krav om arktisk havområde. Det er sand-

synligt, at Danmark og Rusland fra FN’s Havretskommission

begge vil få støtte til de overlappende krav på arktisk havbund,

og at der derfor skal forhandles om en endelig grænsedragning.

Et sådant forhandlingsforløb kan blive langstrakt og akkompag-

neret af russisk pres på Kongeriget, herunder gennem militære

markeringer.

Rusland vurderes grundlæggende at være interesseret i

en stabil politisk udvikling i regionen, men den generelt redu-

cerede internationale tillid til Rusland har betydet, at russisk

militærs aktivitet i Arktis bliver fulgt med skepsis. Den stigende

russiske militære tilstedeværelse og aktivitet i Arktis kan dog i

et vist omfang begrundes med et øget behov for civilt bered-

skab og opretholdelse af den strategiske balance med USA.

2.1.5

Det økonomiske tyngdepunkt

Udviklingen i verdensøkonomien har de sidste årtier været ken-

detegnet ved den meget kraftige økonomiske fremgang i Asien

og i særdeleshed i Kina. Den har gradvist forskubbet det globale

politiske og økonomiske tyngdepunkt fra vest mod øst. Denne

udvikling vil fortsætte i perioden frem mod 2030.

Henved 85 % af den globale vækst forudses i de kommende

år at foregå uden for Europa og heraf mere end halvdelen i Asi-

en og Stillehavsregionen. Blandt de globalt vækstførende lande

forudses Kina at stå for 30 % af den globale vækst, mens USA vil

stå for 15 %. Selv med lidt lavere vækstrater ventes Kina inden

rykker mod øst

2.1.4

Isens afsmeltning

Kongeriget Danmark er i arktisk sammenhæng en stormagt. Og

med isens gradvise afsmeltning bliver Kongeriget centrum for

en unik udvikling, hvor verden for første gang i århundreder reelt

åbner Arktis

/ kapitel

/ den globale udvikling mod 2030

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

2030 at ville passere USA som verdens største økonomi, mens

USA fortsat vil være verdens største investor.

Blandt de øvrige vækstøkonomier ventes lande som Indien,

Indonesien, Nigeria og Tyrkiet at få størst betydning for den glo-

bale økonomiske vækst. Europas andel af den globale vækst

ventes at falde fra 18 % i dag til 15 % i 2030, hvor Storbritannien,

Tyskland og Frankrig vil bidrage mest. Selvom Europas økonomi

ikke vil vokse lige så hurtigt som visse andre økonomier, vil EU

fortsat være et vigtigt og meget attraktivt afsætningsmarked for

Danmark og en meget betydelig politisk-økonomisk spiller langt

ud i fremtiden. Den danske udenrigsøkonomiske udfordring vil

fremadrettet fortsat bestå i at finde en balance mellem fjerne

vækstmarkeder og nære volumenmarkeder.

Konkret kan der identificeres fem tendenser, som ventes at

præge global handel mod 2030, og som vil få stor betydning for

Danmark, der har en udenrigshandel svarende til 53 % af BNP:

▪

Øget handel i globale værdikæder, hvor virksomhederne

opsplitter produktionen i en kæde af delaktiviteter, der

udføres i forskellige lande og tilfører produktet merværdi

Markant stigning i handelsstrømme i og med Asien. Al-

lerede om cirka 10 år ventes den samlede handel med

varer og tjenesteydelser i Asien at overgå den interne

handel i Europa, der i dag udgør verdens største han-

delsblok

Øget integration af udviklingslande i global handel med

særlig tyngde fra G20 udviklingslandene, herunder ikke

mindst Kina. Øget samhandel med Kina er den største

drivkraft bag den stigende syd-syd handel, og en sva-

gere vækst i kinesisk handel vil således udgøre et risi-

koelement for andre udviklingslande.

Vækst i handel med tjenesteydelser, som globalt domi-

neres af de rigere og udviklede lande, der står for cirka

to tredjedele af handlen. Danmark har en betydelig eks-

port af tjenesteydelser især p.g.a. søtransporten

Forventet udvikling i den globale økonomi 2015-2030

Mia. USD

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

Asien og

Oceanien

Nordamerika

Europa

Latinamerika og Nordafrika Nær-

Vestindien

og Mellemøsten

Afrika syd for

Sahara

Rusland

2015

Vækst 2015-2030

BNP pr. cap 2015 (sekundær akse)

pr. cap 2015 (sekundær akse)

BNP pr. cap 2030 (sekundær akse)

USD

100.000

90.000

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

Kilde: Udenrigsministeriets Analyseenhed

Andel af verdens samlede eksport af varer og tjenester – udvikling mod 2030 opdelt på regioner

Afrika

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

2000

2006

2009

2004

2008

2007

2003

2030

2002

2020

2005

2026

2029

2024

2001

2010

2028

2027

2023

2022

2025

2016

2019

1996

1999

2014

2018

1998

2017

1997

2013

2012

2021

2015

1995

2011

Nordafrika, Nær- og Mellemøsten

Asien og Oceanien

Latinamerika

Nordamerika

Europa

Rusland

Kilde: Udenrigsministeriets Analyseenhed

den globale udvikling mod 2030 / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

▪

Dybere globalisering, hvor der i takt med de styrkede

værdikæder i den globale produktion og den tekno-

logiske udvikling vil være behov for at intensivere det

globale samarbejde og regelsæt på en række handels-

politiske områder.

Den økonomiske vækst og ikke mindst udviklingen i Kina og

Indien, der har løftet 700 millioner ud af fattigdom, har bidraget

til faldende global ulighed. Der er imidlertid en tendens til, at

uligheden internt i landene er voksende, hvilket ifølge OECD og

IMF udfordrer både økonomisk vækst og social sammenhængs-

kraft. Politiske systemers evne til at sikre vækst og håndtere

folkeligt pres, især når der kommer kriser, bliver afgørende for

deres stabilitet.

Kinas store betydning for den globale økonomi er både en

mulighed og en risikofaktor. Omstillingen af Kinas økonomi fra

at være eksport- og investeringsdrevet til i højere grad at bli-

ve drevet af privatforbrug vil medføre lavere økonomisk vækst.

Spørgsmålet er, om den kinesiske vækst gradvist vil indfinde

sig på et nyt niveau, eller om der vil være tale om en mere mar-

kant opbremsning i økonomien, eventuelt koblet med en krise

i finanssektoren. En langvarig økonomisk krise i Kina kunne få

omfattende betydning for verdensøkonomien.

Den kinesiske udvikling har ikke kun betydning for landets

egen socioøkonomiske udvikling, men også for andre lande, som

over en årrække er blevet mere afhængige af Kina. Det kan ud-

fordre de seneste årtiers massive fattigdomsudryddelse og øge

risikoen for, at nye medlemmer af middelklassen falder tilbage

i fattigdom. Samtidig kan stigende gældsbyrder i mange vækst-

økonomier kombineret med fortsat lave råvarepriser og mulige

rentestigninger øge presset på nationale budgetter og udgøre

en kilde til økonomisk og politisk ustabilitet.

2.1.6

Befolkningsvækst skaber grobund

I de seneste årtier er der sket en betydelig forskydning i ver-

dens befolkning fra de udviklede lande mod udviklingslandene

for migration

og vækstøkonomierne. Til trods for en europæisk befolknings-

tilvækst på omtrent 200 millioner over de seneste 65 år er

Europas andel af verdens befolkning faldet fra 22 % i 1950 til 10

% i 2015. Det skyldes den kraftige befolkningstilvækst i andre

regioner – især i Asien, men også i Afrika.

De demografiske forskydninger vil fortsætte frem mod 2030.

Verdens befolkning vil nå ca. 8,5 milliarder i 2030, og Asiens

befolkning vil være knap syv gange så stor som Europas. Indi-

en vil med knap halvanden milliard mennesker overhale Kina

som verdens folkerigeste nation. Det vil betyde 170 millioner

flere indere i den arbejdsduelige alder, mens Kina vil opleve det

største absolutte fald i arbejdsstyrken med omkring 45 millio-

ner personer. Blandt BRIK-landene vil Rusland dog opleve det

største relative fald.

Afrika vil vokse med omkring 40 % fra knap 1 mia. i dag til

ca. 1,4 mia. mennesker i 2030, mens Mellemøsten og Nordafrika

vil vokse med 25 % eller omkring 125 millioner. Alene Nigeria

vil de næste 15 år opleve en befolkningsvækst svarende til hele

Tysklands befolkning. Omvendt vil den europæiske befolkning

opleve et naturligt fald på ca. 5 millioner, og den udvikling vil

tage yderligere til i de efterfølgende årtier.

Mens verdens befolkning generelt bliver ældre, vil regionerne

være præget af store forskelle i alderssammensætning. I 2030

vil medianalderen i Europa være 45 år, mens den i Nordafrika vil

være 28 år. Europa og Østasien vil opleve svagt faldende arbejds-

styrker, mens Afrika vil opleve den største stigning i antallet af

personer i den erhvervsaktive alder (15-64 år).

På trods af den nuværende europæiske arbejdsløshed på

ca. 10 % kan Europa i de kommende år komme til at mang-

le kvalificeret arbejdskraft. Den fri bevægelighed inden for EU

har betydet, at lande som Danmark har tiltrukket arbejdskraft

fra især de øst- og centraleuropæiske lande. I takt med at mu-

ligheden for europæisk arbejdskraft udtømmes, kan der blive

behov for arbejdskraft fra lande uden for Europa. Hvordan den

faldende arbejdsstyrke vil påvirke den økonomiske vækst, vil

blandt andet afhænge af produktiviteten og den teknologiske

udvikling. Men en faldende arbejdsstyrke og øget forsørgerbyr-

Verdens befolkning – høj, medium og lav variant. 1950–2100. Millioner mennesker

Europa Medium

Afrika Medium

Amerika Medium

Asien Medium

8000

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

2080

2090

2100

Kilde: Udenrigsministeriets Analyseenhed

/ kapitel

/ den globale udvikling mod 2030

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

de vil alt andet lige lægge pres på den økonomiske vækst og de

offentlige finanser.

Lande med store, unge befolkninger har omvendt mulighed

for at drage fordel af et demografisk overskud, hvor en stor ar-

bejdsstyrke og relativt færre børn og gamle giver en lavere for-

sørgerbyrde. Men det forudsætter jobmuligheder for de mange

millioner unge, der hvert år træder ind på arbejdsmarkedet.

Evnen til at sikre tilstrækkelig høj vækst og jobmuligheder for

millioner af unge vil få stor betydning for den sociale stabilitet,

mobilitet og migration, særligt i Afrika og Mellemøsten.

De næste 10-15 år vil således være kendetegnet af både ”pull”

og ”push” faktorer for international migration. ”Pull” faktorer i

form af aldring og mangel på arbejdskraft især i Europa. ”Push”

faktorer i form af høj arbejdsløshed og manglende økonomiske

udsigter i regioner præget af fattigdom, konflikt og klimaforan-

dringer. Samtidig vil udbredelsen af internetadgang og smart-

phones bidrage til at synliggøre globale uligheder i levevilkår.

2.1.7

Megabyer med globale ambitioner

FN vurderer, at 3,7 milliarder mennesker eller godt halvdelen af

verdens befolkning i dag bor i byerne. I 2050 vil antallet være

steget til 6,3 milliarder mennesker. På verdensplan svarer det

til en årlig stigning på omkring 65 millioner – eller rundt regnet

fem gange Londons størrelse.

Højindkomstlandene vil i 2030 fortsat udgøre de mest ur-

baniserede lande, men næsten hele stigningen i den urbane

befolkning vil ske i mellem- og lavindkomstlandene: Asiens

bybefolkning fordobles til 2,6 milliarder, og Afrikas bybefolk-

ning forudses at stige fra knap 300 millioner til mere end 740

millioner. I Syd- og Mellemamerika vokser byerne med ca. 200

millioner til 600 millioner indbyggere. På verdensplan er antallet

af megabyer på mere end 10 mio. indbyggere øget fra 10 til 28 fra

1990 til 2014, og i 2030 vil der være over 40 megabyer.

Storbyerne vil mærke mange af de globale udfordringer tyde-

ligst: Urbane fattigdomslommer, ulighed, forurening, vandman-

gel, utilstrækkelige affaldsløsninger og infrastrukturproblemer. I

takt med, at de største byer vokser og bliver mere tætbefolkede,

vil adgang til rent drikkevand og sanitet såvel som behovet for

offentlige goder såsom uddannelse og sundhedsydelser øges.

Den stigende befolkningstæthed skaber desuden gunstige

forhold for spredning af smitsomme sygdomme og sammen

med den øgede mobilitet mellem lande og verdensdele også

for pandemier. Især ebolaudbruddet i Vestafrika har skabt for-

nyet fokus på bekæmpelse af pandemier. Evnen til hurtigt og

effektivt at sætte ind over for fremtidige udbrud vil afhænge af

nationale og internationale kriseberedskabsstrukturer.

Den hastige urbanisering gør byer til nye økonomiske og po-

litiske magtcentre, når det gælder økonomisk aktivitet, politisk

indflydelse og international tiltrækningskraft. Parallelt hermed

forudses verdens førende storbyer at blive mere selvbevidste

politiske og økonomiske aktører på den internationale arena.

Byer og provinser har på flere områder allerede vist sig at være

mere ambitiøse end nationalstaterne, blandt andet på klima-

området. By-netværk som C40 er blevet et vigtigt redskab for

borgmestre og guvernører til at udveksle erfaringer, dele løsnin-

ger på fælles udfordringer og påvirke udviklingen på regionalt

og globalt plan.

2.1.8

Klimaforandringer og

Klimaforandringerne ses i stigende grad som en trussels-

multiplikator, der vil bidrage til ustabilitet, skrøbelighed og

migration. Ifølge FN’s klimapanel vil klimaforandringerne for-

stærke eksisterende ressourcemæssige udfordringer såsom

adgang til vand og dermed også produktion af fødevarer.

Efterspørgslen efter vand vil stige 40-50 % frem mod 2030,

og antallet af mennesker, der lever med alvorlig vandmangel,

forudses i 2030 at være fordoblet.

Mellemøsten og Nordafrika er blandt de regioner, der vil blive

mest negativt påvirket af klimaforandringerne. Regionen er hjem

for 7 % af verdens befolkning, men har kun 1,5 % af drikkevan-

det. Dele af regionen er allerede udsat for en akut vandmangel

som følge af en af de værste og længste tørkeperioder nogen-

sinde, og klimaforandringerne ventes at forstærke udviklingen.

energiproduktion

Andel af befolkning i den erhvervsaktive alder, 15–64 år.

Afrika, i alt

Vestlige Asien

Europa, inklusive Tyrkiet og Rusland

Nordafrika

Latinamerika

Asien

Afrika Syd for Sahara

Nordamerika

70%

65%

60%

55%

50%

45%

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

Kilde: Udenrigsministeriets Analyseenhed

den globale udvikling mod 2030 / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Klimaaftalen på COP21 i Paris i december 2015 udgjorde kul-

minationen på mange års forhandlinger om en ny kurs i kampen

mod klimaforandringerne. Aftalen forpligter som noget nyt alle

lande – udviklede lande såvel som udviklingslande – til at in-

tensivere kampen mod klimaforandringerne. COP21 anerkendte

også virksomheders, investorers, byers, provinsers og andre ik-

ke-statslige aktørers store betydning for klimaindsatsen. Såvel

byer som private fonde har erklæret sig rede til ved siden af

regeringerne at bringe ny finansiering og teknologi ind i klima-

kampen, herunder gennem investeringer i ren energi.

Som følge af den økonomiske og demografiske vækst ventes

det globale energibehov at stige med ca. 30 % frem til 2030,

selvom teknologiske fremskridt og effektiviseringstiltag ventes

næsten at halvere sammenhængen mellem økonomisk vækst

og energiforbrug. Op mod 90 procent af den stigende efter-

spørgsel forudses at komme fra udviklingslande og vækst-

økonomier. En stor del vil fortsat blive dækket af olie, kul og

gas, men alternative energikilder som atomkraft, sol, vind og

biomasse kommer til at spille en større rolle. Ifølge det Inter-

nationale Energiagentur kræves der investeringer i den globale

energisektor de næste 25 år på 68 billioner USD. Skønsmæssigt

kan omkring en fjerdedel af investeringsomfanget forventes

på områder, hvor Danmark har stærke kompetencer og virk-

somheder, nemlig energieffektivitet i bygninger og industri,

vedvarende energi i kraftforsyning og biobrændstof.

Samtidig har ny teknologi som ’fracking’ med udvinding

af skifergas og olie ændret det globale energimarked. USA vil

allerede i 2020 kunne blive nettoeksportør af energi. Nye ud-

vindingsmuligheder vil også dæmpe risikoen for drastiske stig-

ninger i olieprisen. Den langsigtede udvikling på det globale

energimarked vil øge reformpresset på lande som Saudi-Ara-

bien, Rusland, Venezuela og Nigeria, hvis økonomier og statsfi-

nanser i dag hovedsageligt er baseret på eksport af olie og gas.

bejdskraft vil få mindre betydning, og fremtidens produktion vil

i højere grad end tidligere kunne foregå tæt på forbrugeren og

skræddersyet til den enkeltes behov og præferencer. Det kan

betyde en tilbagevenden af produktionsarbejdspladser til de

udviklede lande på grund af deres teknologiske og uddannel-

sesmæssige niveau.

Udviklingen indebærer samtidig risiko for nye former for kri-

minalitet, overvågning og krænkelse af den enkeltes privatliv.

Cybertrusler omfatter en lang række af aktiviteter fra statsba-

seret spionage rettet mod myndigheder, over industrispionage

til propaganda og spredning af misinformation og angreb på

privatpersoner. De cybertrusler, der udgør en strategisk og sik-

kerhedspolitisk udfordring, er først og fremmest den statssty-

rede opbygning af kapacitet til at spionere mod stater og store

virksomheder eller potentielt at udføre ødelæggende angreb

mod vigtige samfundsfunktioner.

2.2

På vej mod en ny

international orden

Det internationale system har generelt udvist stor stabilitet og

robusthed siden Anden Verdenskrig. Det multilaterale diplomati

har medvirket til at forhindre direkte væbnet konflikt mellem stor-

magter. Antallet af krige mellem lande har været historisk lavt.

Samtidig er Kinas og Indiens fredelige opstigning indtil nu i vid

udstrækning foregået inden for de eksisterende internationale

strukturer. Økonomisk vækst, voksende gensidig afhængighed,

sociale fremskridt og et stadigt mere forgrenet netværk af interna-

tionale organisationer vil fortsat øge incitamentet til samarbejde

og dæmpe risikoen for konflikt mellem stater.

Den stigende magtspredning kan imidlertid også medføre

perioder med uro, geopolitisk konkurrence og risiko for kon-

flikt, indtil den globale magtbalance mellem stormagterne har

fundet et nyt leje. Det internationale systems stabilitet vil i vid

udstrækning afhænge af forholdet mellem USA og Kina, mens

EU og stærke stater som Indien, Brasilien, Rusland og et antal

andre lande vil indtage en betydelig international rolle. På trods

af EU’s økonomiske tyngde synes forestillingen om en global

magtbalance baseret på USA, Kina og EU i et ’G3’ mest sandsyn-

ligt afløst af et ’G2’, hvor særligt relationen mellem USA og Kina

vil få betydning for stabiliteten i et mere multipolært system.

USA vil frem mod 2030 fastholde sin globale sikkerhedspo-

litiske førerposition. Ingen sandsynlig kombination af lande vil

kunne matche USA’s ekstraordinære magt og alliancesystem.

USA’s og Europas kombinerede økonomiske, militære, politiske

og kulturelle styrke kan frem mod 2030 fortsat have en stabili-

serende indflydelse på den internationale orden. Det transatlan-

tiske forhold får næring af de tætte økonomiske, værdimæssige

og kulturelle bånd. Endnu stærkere bliver denne alliance, hvis

2.1.9

Teknologisk sammenkoblede

Innovation og udbredelse af nye teknologier stiger eksponen-

tielt i hastighed og ændrer fundamentalt markeder, kommuni-

kationsformer og arbejdsgange. Internettet ventes i 2030 at

være bredt ud til over halvdelen af klodens befolkning, og der-

med kobles millioner af mennesker også i verdens fattigste re-

gioner på det globale netværk. Det vil gøre verden endnu mere

sammenvævet. Og det vil give nye økonomiske muligheder og

sociale gevinster i kraft af adgang til data inden for sundhed,

uddannelse og mange andre områder.

Den hastige digitalisering, internetforbundne komponenter

og automatisering af markeder og samfund – den såkaldte fjer-

de industrielle revolution – vil ændre den globale samhandel,

produktionsmåder og fremtidens arbejdspladser. Nye tekno-

logier som 3D-printning, mobil og ”cloud”-teknologi, kunstig

intelligens og robotteknologi, sundhed og bioteknologi fører til

demografiske og socioøkonomiske ændringer.

På kort sigt vil det betyde, at visse typer af arbejdspladser

forsvinder. Men udviklingen vil også skabe nye sektorer og jobty-

per. Samlet set vil udviklingen stille store krav til omstilling og

videreuddannelse af arbejdsstyrkerne og internationalisering

af virksomhederne. Den komparative fordel af lavtlønnet ar-

samfund

/ kapitel

/ den globale udvikling mod 2030

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

båndene til Indien, Japan og andre asiatiske demokratier tages

i betragtning.

Kina vil inden 2030 være verdens største økonomi. Landet vil

fortsat økonomisk dominere Asien, og dets udenrigspolitik over

for nabolandene ventes at være præget af øget selvsikkerhed.

Herudover vil Kina i stigende grad udnytte tætte partnerskaber

med lande i Asien, Afrika og Latinamerika. Kina ventes at styrke

engagementet i multilaterale samarbejdsstrukturer, særligt i FN

og regionalt blandt andet med ASEAN og i APEC og Shanghai

Cooperation Organisation. Den nye kinesisk ledede Asiatiske

Infrastrukturinvesteringsbank (AIIB) kan få en betydningsfuld

plads blandt de øvrige multilaterale udviklingsbanker. Kina vil

dog i 2030 fortsat ikke kunne matche USA militært og vil først

og fremmest have fokus på strategisk stabilitet og åbne han-

delsforbindelser.

Lissabon-traktaten har givet EU de institutionelle forudsæt-

ninger for at kunne spille en større og mere strømlinet global

rolle. Men EU ses fortsat at have svært ved at omsætte sin

globale økonomiske vægt til udenrigspolitisk gennemslags-

kraft. EU’s internationale indflydelse udfolder sig i et samspil

mellem den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og de 28

medlemslandes individuelle udenrigspolitik, med UK, Frankrig

og i stigende grad Tyskland i spidsen. EU er med ved bordet i

håndteringen af de fleste globale udfordringer, men har typisk

ikke en hovedrolle. Der er dog områder, hvor EU har fået en

stærkere international stemme. Vedtagelsen af EU-sanktioner

var instrumentel i at bringe Iran til forhandlingsbordet, ligesom

EU-sanktioner har understøttet de tysk-franske bestræbelser

for at løse konflikten mellem Rusland og Ukraine. I lyset af det

ændrede trusselsbillede i Europa ventes det sikkerheds- og

forsvarspolitiske samarbejde at få øget fokus i EU’s nye Globale

Strategi, der lanceres i sommeren 2016.

2.3

Globalt samarbejde

med magt på flere

hænder

Den fortsatte forskydning i økonomisk vækst vil omsætte sig

i et ønske fra nye, stærke stater om at få større indflydelse på

de internationale politiske og økonomiske beslutninger og de

rammer, som beslutningerne træffes inden for. Samtidig vil et

stigende antal udfordringer overgå staternes egen evne og stille

krav om nye og bredere samfundsmæssige alliancer. Ikke-stats-

lige aktører som storbyer, provinser, multinationale virksomhe-

der, fonde, uformelle grupper og magtfulde individer vil få øget

global indflydelse. En bredere vifte af aktører vil derfor ønske

en plads om bordet, når de internationale beslutninger skal

træffes.

Globaliseringen har på den måde accelereret en magt-

spredning, hvor stater ikke længere har monopol på udenrigs–

og sikkerhedspolitik. Nationale regeringer og internationale

institutioner vil opleve, at der i højere grad vil være udviklinger,

som de ikke kan forudsige og ikke har kontrol over. I den si-

tuation vil effektive internationale svar afhænge af styrken og

bredden af internationale og samfundsmæssige partnerskaber.

I en mere mangfoldig verden med flere magtfulde aktører vil

det være afgørende, at der opretholdes en regelbaseret interna-

tional orden, som de stater, der er på vej opad i det internatio-

nale hierarki, ser som legitime og accepterer og agerer i, og som

også de øvrige lande kan genkende sig selv i. Det internationale

samarbejdes effektivitet begrænses i dag af manglende reform

af de primære multilaterale institutioner. Særligt FN, Verdens-

banken og IMF vil skulle tilpasse sig den øgede magtspredning

for ikke at miste relevans eller opbakning. Sammensætningen af

FN’s Sikkerhedsråd reflekterer i det store hele magtforholdene

ved afslutningen af Anden Verdenskrig, og gensidig mistillid og

vetoret betyder, at den laveste fællesnævner ofte vinder. Mang-

lende reformer kan også blive mødt med etablering af alter-

native og måske overlappende institutioner og strukturer eller

styrkelse af uformelle fora som G7 og G20.

Det multilaterale diplomati har imidlertid i 2015 leveret en

række markante resultater: FN’s vedtagelse af 2030-dagsorde-

nen i New York og aftalerne om udviklingsfinansiering i Addis

Ababa og klimaforandringer i Paris. Tilsvarende har aftalen i

Nairobi om en pakke af frihandelsreformer signaleret en mulig

vej frem for WTO. Den nye udviklingsdagsorden med 17 ver-

densmål er et opgør med de traditionelle skel mellem ’rige’ og

’fattige’ lande og mellem nord og syd med en universel dagsor-

den, som forpligter alle verdens lande på de samme målsætnin-

ger. Aftalerne understreger efterspørgslen efter globale løsnin-

ger og giver fornyet momentum til det multilaterale samarbejde.

Der er også andre tegn på, at de nye, stærke aktører øger

engagementet i de multilaterale organisationer og fonde. Ek-

sempelvis ventes Kina at spille en øget rolle for at opretholde

international orden og stabilitet, blandt andet gennem bidrag

til FN’s fredsbevarende styrker. Den fremadrettede styrke i de

internationale organisationer vil derfor afhænge af evnen til at

sikre en dynamik, hvor stemmen øges for Kina og andre større

udviklingslande.

Udviklingen vil få betydning for de normer, værdier og prin-

cipper, der fra vestens side har været betragtet som faste be-

standdele i det internationale system, men som ikke nødvendig-

vis deles af de store vækst- og udviklingslande. Danmark, EU og

andre vestlige nationer vil fremover skulle føre udenrigspolitik i

en kontekst, hvor liberale, demokratiske principper og den vest-

lige samfundsmodel ikke på samme måde som tidligere ses som

givne, endsige som tiltrækkende. Tværtimod udfordres vestlige

principper og standpunkter i stigende grad, herunder med stør-

re fokus på kollektive rettigheder og samfundsharmoni frem for

individuelt baserede rettigheder. Voksende afstande i positioner

i blandt andet FN’s Menneskerettighedsråd vil sandsynligvis ud-

gøre en stigende udfordring i de kommende år.

Forestillingen om, at lande næsten per automatik vil bevæge

sig i en mere demokratisk retning i takt med øget indkomstni-

veau, har vist sig ikke altid at holde stik. Nogle eksperter taler

den globale udvikling mod 2030 / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

i stedet om en egentlig recession for demokrati og menneske-

rettigheder. Også inden for EU spores en bevægelse mod øget

nationalisme og i nogle lande pres på frihedsrettigheder, der på

sigt vil kunne svække Europas egen troværdighed og gennem-

slagskraft betydeligt, når det gælder opretholdelsen af værdi-

baserede normer og rettigheder internationalt.

***

Samlet set står Danmark over for en ny udenrigspolitisk virke-

lighed præget af politiske og økonomiske magtforskydninger, en

skærpet sikkerhedspolitisk situation og en mere teknologisk for-

bundet og uforudsigelig verden, som i stadigt højere grad præ-

ges af nye aktører med globale ambitioner. Disse udviklingstræk

vil sætte rammerne for dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik i

de næste 10-15 år. Det stiller krav til varetagelsen af Kongerigets

interesser, sikkerhed og værdier. Men det skaber også nye mu-

ligheder for at fremme befolkningens velfærd.

/ kapitel

/ den globale udvikling mod 2030

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Udenrigstjenestens

opgaveløsning

verdensmål som ramme for fremtidens udviklingspolitik, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Kapitel 3 beskriver de aktuelle og

fremtidige krav til Udenrigsministe-

riets opgavevaretagelse. Kapitlet

fremhæver perspektiver for fremti-

dens udenrigstjeneste som hele det

danske samfunds internationale

bindeled.

3.1

Udenrigstjenestens

aktuelle rammer

Den ændrede globale kontekst og løbende reduktioner i

udenrigstjenestens driftsbevilling skaber behov for at ny-

tænke, prioritere og fokusere Danmarks fremadrettede

interessevaretagelse. Udenrigstjenesten har det overord-

nede ansvar for at tilrettelægge og koordinere Danmarks

relationer til udlandet i tæt samspil med forsvarsmini-

steriet og en række andre ministerier og myndigheder. I

en globaliseret og sammenkoblet verden vil diplomatiets

grundlæggende formål være de samme. Men virkemidlerne

skal tilpasses i takt med, at emnerne bliver mere mangfol-

dige og indbyrdes forbundne og nye aktører kommer på

banen. Samtidig skærper ressourcesituationen behovet

for skarp prioritering både i ministeriet og på de danske

ambassader.

Den danske udenrigstjeneste har med udenrigsministeren i

spidsen det overordnede ansvar for udøvelsen af regeringens

udenrigspolitik. Udenrigstjenestens formål er ifølge udenrigs-

loven fra 1983 at varetage Rigets mellemfolkelige anliggender.

Udenrigstjenesten skal forestå og koordinere udenrigspolitiske

og udenrigsøkonomiske forbindelser til udlandet, herunder

Danmarks deltagelse i EU, internationale organisationer, det

internationale udviklingssamarbejde samt behandlingen af fol-

keretlige spørgsmål. Udenrigstjenesten skal også yde bistand

til danske statsborgere i udlandet og til danske virksomheder i

deres erhvervsmæssige forbindelser til udlandet.

Udenrigstjenesten består af ministeriet i København (hjem-

metjenesten) og Danmarks netværk af repræsentationer i

udlandet (udetjenesten). Udenrigstjenesten udgør en fælles

tjeneste og er én myndighed. Lovgrundlaget for Danmarks ud-

viklingssamarbejde og eksportfremmeindsatsen er nærmere

fastlagt i loven om internationalt udviklingssamarbejde og loven

om visse aspekter af Eksportrådets virke.

Grundloven slår fast, at det er regeringen, der fører landets

udenrigspolitik, men at regeringen har pligt til at rådføre sig med

Folketinget, navnligt Det Udenrigspolitiske Nævn, i sager af stør-

re betydning for Danmarks udenrigspolitik. Dansk udenrigspoli-

tik har traditionelt været kendetegnet ved forholdsvis bred poli-

tisk opbakning hen over midten i Folketinget, hvilket bidrager til

kontinuitet i danske prioriteter og mærkesager mellem skiftende

regeringer. Det er væsentligt at sikre en dynamisk koordination

mellem Folketinget og regeringen, f.eks. i forbindelse med ud-

landsbesøg og netværksopbygning, således at hele det politiske

Danmark indgår som en strategisk ressource i tilrettelæggelse

og udøvelse af udenrigspolitikken.

Det er en dansk styrke, at diplomatiet, udviklingsbistanden,

handelspolitikken og den offentlige eksport- og investerings-

fremme er samlet i Udenrigsministeriet. Det giver unikke mu-

ligheder for at udnytte samspillet mellem de forskellige uden-

rigspolitiske instrumenter, herunder inddragelse af danske

/ kapitel

/ udenrigstjenestens opgaveløsning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

virksomheders og myndigheders ekspertise og styrkepositioner

i udviklingssamarbejdet.

3.1.1

Globaliseringens vilkår og nye

Siden Murens Fald har dansk udenrigspolitik særligt været rettet

mod de økonomiske og politiske konsekvenser af globaliserin-

gen samt muligheden for at bidrage til fred, stabilitet og ud-

bredelse af menneskerettigheder globalt. Det primære formål

har været at minimere de negative konsekvenser og maksimere

gevinsterne af en mere sammenkoblet verden.

Udenrigsministeriets Globaliseringsanalyse fra 2006 (’Den

Grænseløse Verden’) har udgjort rammen for Udenrigstjenes-

tens tilpasning over de seneste ti år. Danmarks engagement i

globaliseringens brændpunkter er blevet styrket, herunder i

vækstmarkederne i Asien. Der er ligeledes etableret et tætte-

re samarbejde med andre danske myndigheder, arbejdet med

økonomisk diplomati er styrket markant, og ambassaderne

bidrager mere aktivt til netværksopbygning i hele bredden af

danske interesser.

Udviklingen siden 2006 har således i vid udstrækning be-

kræftet Globaliseringsanalysens forudsigelser og på visse om-

råder endda overhalet dem. Det gælder blandt andet informa-

tionsteknologiens og sociale mediers hastige udbredelse til

alle verdensdele samt den stigende betydning af ikke-statslige

aktører med globale ambitioner – såvel positivt (civilsamfund,

velgørende fonde mv.) som negativt (ISIL).

Det gælder også interessen i Danmark for internationale

forhold, som blandt andet har betydet markant flere rejsende

danske delegationer, der spænder fra ministerbesøg og Folke-

tingsudvalgsrejser til erhvervsdelegationer og besøg fra uddan-

nelsesinstitutioner. Disse besøg tilrettelægges i vid udstrækning

tendenser

af de danske repræsentationer. Et eksempel er Folketingets ud-

valg, hvis rejseaktivitet gennemsnitligt er tredoblet i de seneste

fem år sammenlignet med starten af 00’erne.

Interessen for udlandet afspejler sig også i betydningen af

borgerservice og beredskab, hvor Udenrigsministeriet f.eks.

årligt bistår ca. 5000 nødlidende danskere. På Udenrigsmi-

nisteriets hjemmeside vedligeholdes 50 rejsevejledninger for

danske rejsende, og hjemmesiden blev i 2015 besøgt godt 1,3

millioner gange.

Samtidig ses nye globale tendenser af betydning for Danmark.

Isens afsmeltning og udviklingen i det arktiske område skaber

behov for en betydeligt større dansk indsats. Det sikkerheds-

politiske klima i Europa og dets nærområder mod øst og syd er

forværret og nødvendiggør ny prioritering og en re-fokusering på

sikkerhedspolitik. Udviklingen har dermed ikke svækket beho-

vet for håndtering af de traditionelle diplomatiske kerneopgaver.

Tværtimod. Varetagelsen af de udenrigs- og sikkerhedspolitiske

dagsordener er centrale for indsatsen på andre områder, herun-

der også økonomisk diplomati.

Desuden har den globale økonomiske krise siden 2008 ud-

fordret små åbne økonomier som Danmark med tendenser til

global protektionisme og beslutninger, der tages i uformelle fora

som G20. I EU har den langstrakte økonomiske krisehåndtering

tæret på evnen til at levere effektive, fælleseuropæiske svar

på kriser, aktuelt ikke mindst flygtninge- og migrationskrisen.

Samlet set medfører disse udviklingstræk skærpede krav til

Danmarks interessevaretagelse både regionalt og globalt i de

kommende år.

Folketingets udvalgsrejser, 2000-2015

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Kilde: Folketingets hjemmeside. Opgjort ekskl. aflyste rejser og rejser inden for Kongeriget Danmark.

udenrigstjenestens opgaveløsning / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

3.1.2

Bevillinger, repræsentationer og

Samtidig er der i Danmark gennemført betydelige besparelser i

den offentlige sektor, der også har påvirket ressourcerne til den

internationale opgavevaretagelse i Udenrigsministeriet og andre

ministerier. Udenrigsministeriets overordnede ansvarsområde

har ligget fast siden 2000, hvor den statslige eksport- og in-

vesteringsfremme blev samlet i en ny organisation, Danmarks

Eksportråd, under Udenrigsministeriet.

Fra 2000 til 2016 er Udenrigsministeriets bevilling til drift af

den samlede koncern faldet med 600 millioner. Ifølge finans-

loven for 2016 forudses bevillingen at falde med yderligere ca.

160 mio. kr. frem mod 2019. Det vil medføre et samlet fald i

Udenrigsministeriets driftsbevilling på knap 800 millioner kr.

eller 33 % siden 2000.

Besparelserne i Udenrigsministeriet er udmøntet gennem

forskellige tiltag. For det første har blandt andet digitaliserin-

gen muliggjort løbende effektiviseringer og rationaliseringer af

drift og arbejdsgange, herunder mellem ministeriet i København

og ambassaderne.

For det andet har Udenrigsministeriet af flere omgange gen-

nemført større organisatoriske ændringer samt bortprioriteret

opgaver. Der er senest i forbindelse med Finansloven 2016 truf-

fet beslutning om at nedlægge fem kontorer og helt eller delvist

bortprioritere en række politikområder og konkrete opgaver i

Udenrigsministeriet. Disse tilpasninger skal bidrage til at indfri

kravet om nedlæggelse af ca. 200 stillinger i ude- og hjemme-

tjenesten over de kommende år.

medarbejdere

For det tredje er der sket en tilpasning af udenrigstjenestens

repræsentationer og personalesammensætning. Siden 2000 er

antallet af repræsentationer med udsendt personale faldet med

ca. 20 % fra 120 til 95, hovedsageligt som følge af konsolidering

og bortrationalisering af særskilte handelskontorer efter eta-

bleringen af Danmarks Eksportråd i Udenrigsministeriet. Antal-

let af ambassader har fluktueret siden årtusindeskiftet og ligger

i dag på 71 ambassader.

På personalesiden beskæftigede ministeriet i 2015 ca. 2.500

medarbejdere, fordelt med ca. 800 i ministeriet i København og

1.700 på repræsentationerne. Siden 2000 er der sket en markant

forskydning mod en større andel af lokalt ansatte (dvs. danskere

og udlændinge, der er ansat og lønnet direkte af ambassader-

ne) fra ca. 35 % til over halvdelen af personalet i 2015. Andelen

af medarbejdere på Asiatisk Plads og udsendte på repræsen-

tationerne er således faldet fra ca. 65 % i 2000 til ca. 45 % i

2015. Stillingsnedlæggelserne i ude- og hjemmetjenesten over de

kommende år vil ligge i forlængelse af denne trend.

En nylig opgørelse har vist, at Danmark – bortset fra Island – i

dag har den mindste udenrigstjeneste blandt de nordiske lande.

Skal Danmark fastholde stærk gennemslagskraft på de områder,

der betyder mest, er der derfor behov for skarp prioritering og

bortprioritering af opgaver. Og evne til at indgå i nye samar-

bejdsformer, hvor ministeriet, medarbejderne og repræsenta-

tionerne løfter opgaver i partnerskab med andre interessenter

og aktører.

Nettoudgiftsbevillingen til Udenrigsministeriet, 2000–2019

2.400

2.300

2.200

2.100

2.000

1.900

1.800

1.700

1.600

1.500

1.400

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Nettoudgiftsbevilling 2000-2016 (FL og TB)

Nettoudgiftsbevilling 2016-2019 (FL16)

Lineær (Nettoudgiftsbevilling 2000-2016 (FL og TB))

Kilde: Udenrigsministeriets økonomikontor

Note: Se bilag for anmærkninger til figuren

/ kapitel

/ udenrigstjenestens opgaveløsning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

3.2

Fremtidens

udenrigstjeneste

Udenrigstjenesten bør være samlingspunktet for hele Danmarks

interessevaretagelse i udlandet. Den skal gennem en aktiv og sam-

tænkt udenrigspolitik være med til at øge det indenrigspolitiske

råderum og derved sikre, at det danske samfund kan indrettes,

som vi ønsker. Det forudsætter et tæt samarbejde med alle de ak-

tører, der er med i varetagelsen af Danmark interesser i udlandet.

En mere mangfoldig international arena med såvel nye

stærke stater som ikke-statslige aktører vil alt andet lige med-

føre øget konkurrence om at sætte dagsordenen. Omvendt kan

den stigende betydning af netværk være en fordel for et min-

dre land som Danmark, fordi netværkssamfundet giver nye og

asymmetriske veje til indflydelse. Udenrigstjenesten skal navi-

gere i krydsfeltet mellem traditionelt diplomati og evnen til at

indgå i og påvirke uformelle netværk af beslutningstagere og

meningsdannere. Styrket samarbejde med myndigheder, privat

erhvervsliv, universiteter, civilsamfund, fonde, pensionsselska-

ber, handelskamre og andre aktører er ikke alene en nødvendig-

hed for at løse nye udfordringer. Det er også en mulighed for at

nytænke udenrigstjenestens rolle og betydning i en globaliseret

verden.

Udenrigstjenesten skal kunne levere merværdi til hele pro-

cessen af analyse, politikskabelse, regulering, lovforberedelse

og gennemførelse af den danske interessevaretagelse i forhold

til udlandet. Det fordrer en fælles analyse af globale udenrigs-

politiske og udenrigsøkonomiske tendenser med inddragelse

på tværs af danske myndigheder. Generelt bør det analytiske

grundlag for dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik stykes. Det

kan ske ved at styrke Udenrigsministeriets brug af forsknings-

og databaseret viden i den løbende politikudvikling samt

gennem mere systematisk inddragelse af analysekapaciteten

i efterretningstjenesterne.

Udenrigsministeriet skal ikke kun have fokus på koordinatio-

nen af egne udenrigspolitiske instrumenter, det skal også spille

en aktiv og værdiskabende rolle i forhold til at koordinere ind-

satser på tværs af ministerierne.

Som følge af EU’s store betydning for dansk lovgivning er

en smidig og effektiv koordination af Danmarks holdning til

EU-spørgsmål en særligt central opgave for Udenrigsministe-

riet som den koordinerende myndighed. En effektiv hjemlig

EU-beslutningsproces i forhold til Folketingets Europaudvalg

og internt i regeringen giver øget dansk gennemslagskraft i for-

handlingerne i EU og sikrer efterfølgende implementering og

efterlevelse af EU’s lovgivning i Danmark.

Udenrigsministeriet skal udgøre hele det danske samfunds

internationale bindeled. Det vil sikre strategisk fokusering, såle-

des at kræfterne og midlerne prioriteres dér, hvor Danmark har

mest på spil og skabe de bedste forudsætninger for at gøre en

forskel – enten alene eller i partnerskab med andre. Dermed kan

Medarbejdersammensætning på Danmarks repræsentationer, 2000–2016

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Gnm. antal udsendte pr. rep.

Gnm. antal lokalt ansatte pr. rep.

Kilde: Udenrigsministeriets HR-afdeling og ministeriets opgørelse over repræsentationer.

udenrigstjenestens opgaveløsning / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

vi påvirke verden i den retning, der bedst flugter med danske

interesser og værdier.

3.3

Fremtidens

diplomat

Medarbejderne er udenrigstjenestens vigtigste ressource.

Udenrigstjenesten har først og fremmest brug for medarbej-

dere, der besidder internationale erfaringer og udsyn, sprog-

mæssige kompetencer og en høj grad af faglighed og professio-

nalisme. Der er et stort fagligt behov for generalister, der kan

dække hele paletten af udenrigspolitiske opgaver og dermed

er i stand til bredt at varetage danske interesser, herunder på

de danske ambassader. Kompetenceopbygningen sker typisk

internt i Udenrigsministeriet ved rokering mellem forskellige

afdelinger og gennem udstationering.

Men der er også behov for specialister inden for specifikke

udenrigspolitiske prioriteter, som kræver sproglig, geografisk

eller tematisk ekspertise. Dette kan imødekommes med mål-

rettede karriereforløb i Udenrigsministeriet, men også gennem

ekstern rekruttering fra f.eks. tænketanke, universiteter, det

private erhvervsliv eller internationale organisationer. I blandt

andet Nederlandene ses i højere grad en udveksling mellem

udenrigstjenesten og tænketanksmiljøet, der giver en bedre

udnyttelse af den samfundsmæssige ekspertise.

For at øge den internationale erfaring kan der ligeledes dra-

ges fordel af mere systematisk og målrettet brug af sekunderin-

ger, hvor danske medarbejdere indplaceres i internationale or-

ganisationer. En sekundering styrker den enkelte medarbejders

– og i sidste ende Danmarks – kendskab og netværk i de interna-

tionale organisationer. Det gælder også i forhold til fagområder,

hvor der er særlige udenrigs- og sikkerhedspolitiske interesser

på spil. Sekunderinger anvendes allerede, men indsatsen kunne

styrkes, også i forhold til andre dele af centraladministrationen

(klima, erhvervsfremme mv.). En mere strategisk tilgang til se-

kunderinger ville kræve, at den eksisterende rådgiverbevilling

under udviklingsbistanden forøges, ligesom der fra centralt hold

kan afsættes en særskilt pulje til de tilfælde, hvor udviklingspo-

litikken ikke kan finde anvendelse.

Lokalt ansatte medarbejdere på Danmarks repræsentationer

er som den største personalegruppe en vigtig ressource for

Udenrigsministeriet og en kilde til lokal indsigt, netværk og

sproglige kompetencer, der anvendes til fordel for danske virk-

somheder og myndigheder. Der er imidlertid en række kompe-

tencer, som lokalt ansatte i modsætning til udsendte diplomater

ikke umiddelbart kan ventes at besidde. Det gælder f.eks. en

bred viden om økonomisk diplomati, udviklingsbistand, sikker-

hedspolitik, europapolitik og folkeret og menneskerettigheder.

Det gælder også indsigt i geografiske områder af særlig vigtig-

hed for Danmark og mere sektorspecifikke prioriteter som f.eks.

klima og fødevarer. Desuden er erfaring med danske indenrigs-

politiske og samfundsøkonomiske forhold og arbejdet på Slots-

holmen central for dansk interessevaretagelse. Lokalt ansatte

kan derfor kun i et vist omfang erstatte udsendte medarbejdere.

Generelt er det en udfordring for Udenrigsministeriet, at en

stigende del af diplomatkorpset ikke betragter Udenrigsministe-

riet som livstidsarbejdsgiver. Mens der åbnes for et kontinuerligt

indtag af nye dygtige og højt motiverede medarbejdere, mistes

samtidig erfaring og viden både i bredden og i dybden.

Kravet om mobilitet og fleksibilitet udfordres i disse år yder-

ligere af ændrede rammevilkår i forbindelse med udstatione-

ringer. Samlet set er der sket en reduktion i de udsendtes øko-

nomiske rammer, særligt på poster i Europa og Nordamerika.

Ændringerne er blandt andet gennemført på en præmis om, at

en medfølgende ægtefælle også har arbejde under udsendel-

se. Det er imidlertid kun halvdelen af de medfølgende ægte-

fæller, der kan finde beskæftigelse. Det betyder, at en stor del

af familierne står over for et dilemma i forhold til at acceptere

en indtægtsnedgang under en flerårig udsendelse. Såfremt

ministeriet også fremover skal være i stand til at rekruttere og

fastholde de mest kvalificerede medarbejdere, bør vilkårene

for udsendte – særligt under chefniveau – forbedres. På den

måde sikres, at tjenesten også i et 10-15 årigt perspektiv vil

have de bedste personalemæssige ressourcer til at varetage

Danmarks interesser.

3.4

Fremtidens

ambassade

Ambassaderne skal fungere som hele Danmarks udsigtspost

og opbygge solid viden om andre landes praksis og erfaringer

på områder, der har en tæt knytning til danske interesser og

værdier. Massemedier og sociale medier medfører et overload af

informationer og data, som særligt ambassaderne skal bidrage

til at sortere i og kvalificere til gavn for det hjemlige beslutnings-

grundlag. Arbejdet sker i tæt samarbejde med relevante mini-

sterier og myndigheder, så udenrigstjenestens instrumenter og

kapaciteter tjener hele regeringens interesser.

Ambassadernes evne til at skabe resultater forudsætter en

fysisk tilstedeværelse og muligheden for at opbygge netværk og

tætte relationer til politikere, embedsmænd, virksomhedsledere

og meningsdannere i de pågældende lande. Sådanne relationer

styrker forståelsen for, hvad der sker i samfundet, og skaber

grundlaget for at Danmark kan varetage sine interesser, herunder

planlægge udbytterige besøg for danske delegationer, åbne døre

for dansk erhvervsliv og bistå danskere i nød.

Udenrigsministeriet nedsatte i 2013 en ekstern refleksions-

gruppe til at komme med anbefalinger til Danmarks fremtidige

/ kapitel

/ udenrigstjenestens opgaveløsning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

repræsentationsstruktur. Refleksionsgruppen konkluderede

blandt andet, at Danmarks fysiske tilstedeværelse er afgøren-

de for at opnå resultater og fremme danske interesser. Grup-

pen anbefalede generelt ”mere EU – mindre Europa” samt

større tyngde på de hastigt voksende vækstmarkeder. Samti-

dig anbefaledes øget fokus på økonomisk diplomati – men ikke

på bekostning af den bredere udenrigs- og sikkerhedspolitik

– samt styrket samtænkning mellem udviklingssamarbejdet

og muligheder for dansk eksport og investeringer.

Det vil også fremadrettet være vigtigt kontinuerligt at se

på Danmarks repræsentationsstruktur – både den geografi-

ske tilstedeværelse og bemandingen – i lyset af de centrale

udviklingstræk og langsigtede danske udenrigs- og sikker-

hedspolitiske prioriteter. Som anbefalet af refleksionsgruppen,

skal det være den førte udenrigspolitik, der driver Danmarks

tilstedeværelse, ikke omvendt. En logisk konsekvens af det-

te grundprincip er også, at Danmark skal være tilstrækkeligt

tungt tilstede i de globalt politikdrivende hovedstæder, der har

størst betydning for danske udenrigs- og sikkerhedspolitiske

interesser.

En særlig problemstilling knytter sig til små ambassader

med 1-2 udsendte, der udgør 17 % af det samlede antal danske

repræsentationer. Her er det erfaringen, at de administrative

opgaver lægger beslag på en uforholdsmæssig stor del af ar-

bejdstiden på bekostning af kerneopgaverne. Det samme gæl-

der brugen af såkaldte ”laptop” ambassadører, som i princippet

er en enkelt udsendt diplomat.

Digitaliseringen medfører nye muligheder for fleksible og

omkostningseffektive repræsentationsformer. Følgende alter-

nativer nævnes særligt i samtaler med danske interessenter

og udenlandske partnere:

▪

Øget regionalisering, hvor regionale ”moderambas-

sader” overtager faste opgaver som administration,

borgerservice, traditionel eksportfremme mv. fra små

ambassader (eller ”laptop” ambassadører), der i ste-

det fokuserer ressourcerne på at opbygge relationer og

følge den lokale udvikling

Samlokalisering med andre lande – f.eks. fælles nordi-

ske ambassader, eventuelt i sammenhæng med nordi-

ske kulturhuse

Indlogering af en dansk diplomat på en anden repræ-

sentation, f.eks. EU-delegation, med det formål at va-

retage danske udenrigspolitiske interesser

Privat medfinansiering af ambassader – særligt i lan-

de, hvor der er betydelige danske erhvervsinteres-

ser på spil. Finansieringen kan f.eks. ske gennem

langsigtede kontrakter med Eksportrådet eller ved

oprettelse af en fond med en særskilt bestyrelse.

moderne og fleksibel repræsentationsstruktur, der evner at

flytte ressourcer rundt og bringe de relevante aktører i spil på

rette tid og sted.

Danmark skal ligeledes søge at drage maksimalt udbytte af

EU’s Fælles Udenrigstjenestes i alt 139 delegationer (103 bila-

terale) og 3500 medarbejdere globalt. På områder, hvor danske

interesser flugter med bredere EU-interesser, kan Danmark gen-

nem EU-delegationerne øge sin gennemslagskraft. I de lande,

hvor Danmark har valgt ikke selv at være til stede, bør man tage

konsekvensen og i vid udstrækning overlade opgaver, informa-

tionsindhentning mv. til EU’s Fælles Udenrigstjeneste. EU-dele-

gationerne kan imidlertid ikke varetage specifikke danske inte-

resser, herunder opgaver inden for handelsfremme, bilaterale

forhold, besøg og konsulære sager, der kun kan varetages af den

akkrediterede, danske ambassade.

ANBEFALINGER

▪

Iværksætte et arbejde, der skal fremkomme med

nye idéer og forslag til fremtidens udenrigstjeneste,

blandt andet baseret på erfaringer og

moderniseringsprocesser i andre lande

▪

Styrke samarbejde og udveksling med tænketanke,

forskningsmiljø, erhvervsliv og civilsamfund og øget

brug af strategiske sekunderinger i internationale

organisationer

▪

Styrke analysegrundlaget for udenrigspolitikken

gennem bedre brug af forsknings- og databaseret

viden samt systematisk inddragelse af

analysekapaciteten hos andre myndigheder,

særligt efterretningstjenesterne

▪

Forbedre udsendelsesvilkår for medarbejdere,

særligt under chefniveau, evt. ved interne

omprioriteringer

▪

Løbende sikre at Danmark er repræsenteret

med tilstrækkelig tyngde de steder, der har

størst betydning for danske interesser og global

politikformulering

▪

I de lande, hvor Danmark har valgt ikke at være til

stede, bør fælles opgaver overlades til EU’s Fælles

Udenrigstjeneste.

▪

I lyset af ressourcesituationen kan desuden

overvejes nye, fleksible repræsentationsformer

▪

Disse alternative repræsentationsformer giver ikke samme

dybde eller bredde i de diplomatiske relationer som en dansk

ambassade. Samtidig er det vigtigt, at eventuelle alternative

repræsentationsformer er i overensstemmelse med de grund-

læggende diplomatiske spilleregler. Men det faktum, at flere

lande eksperimenterer med alternative former for repræsen-

tation understreger vigtigheden af en åben organisation og en

udenrigstjenestens opgaveløsning / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

/ kapitel

/ udenrigstjenestens opgaveløsning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Danmarks strategiske

interesser i en

forbundet verden

verdensmål som ramme for fremtidens udviklingspolitik, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Kapitel 4 afdækker Danmarks

strategiske interesser og indsatser

multilateralt og bilateralt i en sam-

menkoblet verden. Kapitlet anvender

prioriteringsværktøjet fra kapitel 1 til

at give et bud på områder og lande,

hvor Danmark bør fokusere indsat-

sen i de kommende år.

4.1

Multilaterale

indsatser og

international orden

Danmark drager fordel af internationale strukturer og spil-

leregler, der sikrer mindre lande en plads om bordet, når

internationale beslutninger træffes og fastlægger regler

for stormagternes indflydelse og ageren. Særligt EU, NATO

og FN er afgørende for dansk økonomi og udenrigs- og sik-

kerhedspolitik samt fremme af globale goder. Internatio-

nal retsorden og menneskerettigheder kan især fremmes

gennem EU og FN.

Danmarks multilaterale indsats bør imidlertid også fo-

kuseres i henhold til interesser, styrkepositioner og mulig-

heder for partnerskaber, så tyngden i indsatsen er der, hvor

Danmark har noget på spil. Dagsordenerne og mødevirk-

somheden i EU, NATO og FN er omfattende, og Danmark

har ikke ressourcer til at følge alle områder og lande tæt.

Prioritering er nødvendig, og det gælder også dansk del-

tagelse i andre organisationer såsom OSCE, Europarådet,

OECD, WTO, Verdensbanken og IMF, der ikke behandles i

dybden her. For alle de internationale organisationer gæl-

der det, at de besidder værdifuld ekspertise, som Danmark

efter behov kan anvende på områder og lande, der ikke

følges tæt fra dansk side.

4.1.1

Den Europæiske Union

Det forpligtende europæiske samarbejde i EU har helt central

betydning for Danmarks interesser og for Danmarks økonomi.

Danmark har en stærk interesse i, at EU danner ramme om

dansk vækst og velstand, kollektivt håndterer migrationsstrøm-

me og udøver global indflydelse, herunder inden for danske pri-

oritetsområder såsom klimapolitik.

Efterveerne efter den finansielle krise, flygtninge- og migra-

tionspres, stigende EU-skepsis og nationalisme og den forestå-

ende britiske folkeafstemning betyder, at EU-samarbejdet over

de kommende år med stor sandsynlighed fortsat vil have fokus

på krisestyring og håndtering af interne problemer. Det vil ikke

være fordrende for EU’s globale rolle og evnen til at fremme

europæiske interesser og værdier i en verden i forandring. Den

tætte kobling mellem håndtering af EU’s indre udfordringer og

styrkelse af EU’s globale gennemslagskraft vil få stor betydning

for EU-samarbejdet som helhed, og for EU’s fælles udenrigs-

og sikkerhedspolitik i særdeleshed, i de kommende år. EU har

potentialet til at spille en større rolle globalt, men det kræver

en større beslutningsdygtighed end i dag.

Vækst og velstand

EU er omdrejningspunktet for den internationale varetagelse af

Danmarks økonomiske interesser. Det gælder på alle niveauer

fra detaljeret standardfastlæggelse af betydning for danske eks-

/ kapitel

/ danmarks strategiske interesser i en forbundet verden

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

portvirksomheder og sektorspecifikke tiltag over genskabelsen

af en stærk europæisk økonomi til handelspolitik og den globale

udvikling, som Danmark kan have indflydelse på gennem det

europæiske samarbejde. Studier viser eksempelvis, at Danmark

er et af de lande, der opnår de absolut største gevinster gennem

EU’s indre marked.

Men de danske forbehold og den generelle folkelige modvilje

mod udvidelse af Danmarks EU-engagement, der senest kom til

udtryk ved folkeafstemningen i december 2015, har betydning for

Danmarks muligheder i EU. Vi er placeret uden for centrale dele

af EU-samarbejdet, herunder blandt eurolandene, og har derfor

ikke indflydelse på en række beslutninger, der har direkte betyd-

ning for danske interesser. Det gælder ikke mindst udbygningen

af de økonomiske og finansielle EU-regler samt udviklingen af det

politimæssige og strafferetlige område, der med Lissabon-trak-

taten er blevet overstatsligt. Næsten al energi i EU-samarbejdet

de seneste 6-7 år er kanaliseret til økonomisk samarbejde og mi-

gration. Integrationen på de to områder går hurtigt, og vi bliver

derfor stadigt mere marginaliserede i samarbejdet.

I takt med at den økonomiske og finansielle krise har ud-

spillet sig, antallet af medlemslande i EU er vokset til 28, og

Lissabon-traktaten er trådt i kraft, har samarbejds- og magt-

strukturerne i EU også ændret sig. Vejen til indflydelse på en

række områder af stor betydning for Danmark er blevet mere

kompliceret.

Det stiller store krav til Danmarks forhandlingsevne, res-

sourceanvendelse og diplomatiske relationer til de øvrige med-

lemslande og EU-institutionerne. Disse krav forstærkes af de

danske EU-forbehold, der forudsætter en særlig indsats for at

varetage danske interesser på områder som det økonomiske

EU-samarbejde, det europæiske politisamarbejde (Europol) og

migrationsdagsordenen.

Aktiv dansk interessevaretagelse i EU fordrer en differentieret

og prioriteret indsats. Det er afgørende for vores indflydelses-

muligheder, at vi gennem konstruktive politikindspil og strate-

giske alliancer placerer os så centralt i EU-samarbejdet som

muligt.

Danmarks EU-repræsentation i Bruxelles er blandt de al-

lermindste, og antallet af udsendte er faldet over de seneste

år. Samtidig skal Danmark i stigende grad være i stand til at

påvirke de øvrige EU-landes positioner i Bruxelles. Men også i

de vigtigste, politikdrivende landes hovedstæder. Vi kan styrke

dansk indflydelse ved at opbygge et strategisk, langsigtet sam-

arbejde på grundlag af det interessefællesskab, vi har med de

nordiske og baltiske lande samt Nederlandene, der kan trække

det europæiske samarbejde i nordeuropæisk retning. Det kan

samtidig afbøde eventuelle negative effekter på balancen i EU,

såfremt Storbritannien skulle beslutte af forlade EU.

Dansk interessevaretagelse skal sikre, at danske virksom-

heder har de samme vilkår i Europa, som deres konkurrenter.

Selvom Europas økonomi ikke forventes at vokse lige så hurtigt

som visse andre økonomier, vil Europa også i langt tid frem-

over være den vigtigste eksportregion for Danmark. Mere end

500.000 danske arbejdspladser afhænger af eksporten til andre

europæiske lande. At påvirke det europæiske marked, så det

stiller danske virksomheder bedst muligt og i videst muligt om-

fang tilgodeser danske styrkepositioner, sker først og fremmest

gennem det sektorpolitiske samarbejde i EU’s Ministerråd.

Traditionelt har Danmark haft en velkoordineret tilrettelæg-

gelse af vores europapolitik. Den hjemlige EU-koordination er

imidlertid svækket igennem de senere år og bør styrkes. En klar

og konsistent dansk forhandlingsposition i EU, der fremmer

danske kerneinteresser, skal sikres gennem en effektiv, proaktiv

og smidig EU-beslutningsproces, der involverer ministerierne,

Oversigt over de største danske eksportmarkeder 2015, varer og tjenesteydelser, mia. kr.

600

500

Øvrige EU-lande

400

Belgien

Spanien

Italien

mia. kr.

300

Finland

Frankrig og Monaco

Nederlandene

200

Storbritannien

Sverige

Tyskland

100

EU-28

USA

Norge

Kina inkl.

HongKong

Schweiz

Japan

Rusland

Indien

Brasilien

Canada

Kilde: Udenrigsministeriets Analyseenhed.

danmarks strategiske interesser i en forbundet verden / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Folketinget og andre interessenter og koordineres af Udenrigs-

ministeriet. Det giver øget indflydelse, når EU-beslutningerne

udformes og sikrer efterfølgende udmøntning og efterlevelse

af EU-lovgivning.

For Danmark er det en meget vigtig dansk interesse, at be-

skytte de fremskridt, der hidtil er opnået i EU-samarbejdet. Det

gælder især det indre markeds frie bevægelighed af varer, kapi-

tal, tjenesteydelser og arbejdskraft, som er udfordret af lande-

nes reaktioner på migrationsstrømmene.

Håndtering af blandede migrationsstrømme

Siden april 2015 har flygtninge- og migrantspørgsmål været

dagsordensættende i EU. Den massive tilstrømning over Bal-

kan-ruten bragte sagen ud af kontrol. Det har medført skille-

linjer i EU: Mellem lande, der har tradition for at modtage flygt-

ninge og migranter, og dem, der ikke har. Mellem lande der er

destinationer, og dem, der er på transitruten. Og mellem beho-

vet for fælles langsigtede løsninger og landenes legitime behov

for at respondere på akutte situationer.

Den massive tilstrømning af flygtninge og migranter har i

fravær af effektive EU-løsninger – særligt i forhold til de ydre

grænser – betydet, at EU-landene har indført grænsekontrol og

”konkurrerer” om at stramme nationale asylregler mest muligt

for at styre tilstrømningen. Schengen-systemet er under pres,

og der er risiko for, at den midlertidige kontrol ved de indre

grænser, som flere medlemsstater har indført, kan blive perma-

nent, med store både politiske og økonomiske omkostninger til

følge. Det er således af afgørende betydning for Schengen og for

sammenhængskraften i EU, at der findes europæiske løsninger

til at nedbringe og håndtere antallet af flygtninge og migranter,

der kommer til Europa.

Fælles europæiske svar på såvel den umiddelbare flygtnin-

ge- og migrationskrise som på de regulære migrantstrømme er

en forudsætning for, at EU effektivt kan bidrage til internatio-

nale løsninger på de udfordringer, der skaber morgendagens

flygtninge og migranter. En særskilt udfordring for de europæ-

iske lande er det stigende økonomiske migrationspres, der må

ventes fra Afrika, Mellemøsten og Afghanistan i de kommende

årtier. Det skaber behov for en øget indsats, der hvor konflik-

ter og krige, der påvirker flygtninge- og migrationsstrømme til

Europa, opstår. EU’s og medlemsstaternes udenrigs- og sik-

kerhedspolitiske samt bistandsmæssige engagement bliver en

vigtig nøgle til at forebygge migrationsstrømme mod Europa.

EU’s globale rolle

EU søger overordnet at fremme den samme vision som Dan-

mark: Fred, vækst og værdier. Og det danske fingeraftryk bliver

meget større, når det sættes sammen med en union af 28 lande,

herunder Tyskland, Frankrig og Storbritannien, end hvis Dan-

mark sætter det alene.

EU er i kraft af sin deltagelse i internationale fora som G20

og G7 en vigtig kanal for indflydelse på de globale, økonomiske

rammevilkår, som er af afgørende betydning for en lille, åben

økonomi som Danmark. EU forhandler som samlet blok i WTO

og i forhold til frihandelsaftaler med tredjelande. Det giver en

stærk forhandlingsposition som verdens største marked. En am-

bitiøs EU-indsats for at fremme globalt økonomisk samarbejde

og frihandel i overensstemmelse med danske interesser skal

fortsat være en dansk prioritet.

Etableringen af EU’s Fælles Udenrigstjeneste med Lissa-

bon-traktaten har øget betydningen af den fælles udenrigs- og

sikkerhedspolitik, om end den konsensusbaserede tilgang ofte

gør fælles fodslag vanskeligere. Det ses f.eks., når trusler og

risici i Europas østlige og sydlige nærområder vægtes forskelligt

af EU’s østlige og sydlige medlemslande.

Over de kommende år forventes EU’s opgaver på det sikker-

hedspolitiske område at spille en stigende rolle, og det forven-

tes at indgå centralt i EU’s nye

Globale Strategi,

der lanceres i

sommeren 2016. I kraft af USA’s stigende strategiske fokus på

de fremvoksende globale magtcentre i Asien, må Europa udvise

en højere grad af lederskab i forhold til udfordringer i de østlige

og sydlige nærområder. F.eks. er det europæiske samarbejde

et vigtigt element i håndteringen af terrortrusler og udrejste

fremmedkrigere.

Med sin brede palet af instrumenter vil EU især kunne spille

en øget rolle i den blødere ende af det sikkerhedspolitiske spek-

trum, mens den hårde sikkerhed fortsat vil skulle tilvejebringes

i NATO. Dog har EU med særligt Ukraine-konflikten og sanktio-

nerne mod Rusland taget et sikkerhedspolitisk værktøj i brug,

som til en vis grad udvisker det klassiske skel mellem ”blød” og

”hård” sikkerhedspolitik. EU’s sanktionsinstrument har vist sin

værdi som et præcisionsværktøj med konkrete, afmålte økono-

miske omkostninger.

Sammenlignet med NATO har EU desuden unikke mulighe-

der for at gennemføre brede og samtænkte indsatser med en

vifte af både civile og i et vist omfang militære instrumenter.

Det gælder EU’s militære CSDP-missioner med fokus på eksem-

pelvis sikkerhedssektorreformer, kapacitetsopbygning, bekæm-

pelse af menneskesmugling og ulovlig migration. På grund af

forsvarsforbeholdet kan Danmark dog ikke deltage i disse ind-

satser, ligesom det begrænser vores muligheder for deltagelse

Strategiske interesser – EU

▪

At EU vedblivende er en velfungerende ramme for regu-

lering af nationale og internationale økonomiske forhold

af betydning for Danmark og for fremme af fælleseuro-

pæiske løsninger i forhold til den internationale udvikling

At de fire friheder i det indre marked fastholdes og

videreudvikles til gavn for Danmark

At Danmark placeres bedst muligt i EU-samarbejdet

med hensyn til dansk interessevaretagelse inden for

rammerne af det danske EU-medlemskab.

At arbejde aktivt for dansk økonomisk og politisk in-

teressevaretagelse både i EU-systemet og i de cen-

trale europæiske hovedstæder

At EU’s Fælles Udenrigstjeneste kan tjene til fremme

af danske interesser.

At styrke samarbejdet mellem EU og NATO.

▪

/ kapitel

/ danmarks strategiske interesser i en forbundet verden

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

i projekter om eksempelvis adressering af visse hybridtrusler

gennem opbygning af cyberforsvar i regi af det Europæiske For-

svarsagentur.

Ukraine-krisen og migrationspresset har givet medvind til

de lande, der som Danmark ønsker at styrke samarbejdet og

komplementariteten mellem EU og NATO. Det gælder hybrid-

trusler, hvor tæt EU-NATO koordination vil være en forudsæt-

ning for modsvar, der rummer både troværdig afskrækkelse over

for militære aspekter og effektiv håndtering af de politiske og

civile aspekter, herunder strategisk kommunikation med sigte

på imødegåelse af russisk propaganda.

4.1.2

NATO

NATO bidrager sammen med EU til sikkerhed og stabile relatio-

ner mellem de europæiske lande, og det er NATO, der i sidste

ende garanterer Kongeriget Danmarks sikkerhed.

NATO er rammen for det transatlantiske samarbejde og

USA’s engagement i Europa og fungerer som et vigtigt sikker-

hedspolitisk forum for transatlantiske drøftelser om sikkerheds-

og forsvarspolitiske spørgsmål i Europa og dets nærområder,

som Mellemøsten og i Afghanistan. NATO bidrager til kollektiv

sikkerhed, krisestyring og stabilisering i Europas nærområder

og i øvrige regioner af betydning for Danmark samt til bredere

sikkerhed gennem partnerskaber. Det er i Danmarks interesse,

at alliancen fremadrettet fortsat har fokus på alle tre opgaver.

Alliancen er af stor værdi for Danmark som multilateral ramme

til håndtering af de sikkerheds- og forsvarspolitiske aspekter og til

reaktion på potentielle nye russiske trusler mod Europa. Ruslands

adfærd har vist, at det fundamentale princip om sikkerhedens

udelelighed i NATO stadigvæk er afgørende. Det gælder særligt

af hensyn til de allierede, som ser den russiske trussel som reel,

uanset at et angreb på NATO næppe indgår i de russiske planer.

Det stiller krav til NATO om politisk sammenhold og en fælles linje,

der understreger, at prisen for aggression vil være for høj til at

kunne betale sig. En del af denne afskrækkelse er troværdige mi-

litære midler og signalering af politisk handlekraft. Samtidig skal

der findes en balancegang mellem at forsikre alle NATO-med-

lemmer om troværdigheden af artikel 5-garantien – også over for

hybridtrusler – og samtidig undgå at fremprovokere en unødig

eskalation. I forlængelse heraf er det også vigtigt at søge at have

dialog med Rusland. NATO-Rusland Rådet kan anvendes som

kanal til en sådan dialog med Rusland om konflikten i Ukraine og

andre forhold af betydning for den europæiske sikkerhedsorden.

En tilsvarende balance er nødvendig i forhold til Arktis, hvor det

er i Kongerigets klare interesse at fastholde et konstruktivt sam-

arbejde med Rusland, men hvor Ruslands militære opbygning må

følges nøje af NATO.

Efter Murens Fald har Danmark aktivt støttet NATO’s udvi-

delsesprocesser. Det har udbredt stabilitet og sikkerhed mod

øst med henblik på at skabe et helt, sikkert og fredeligt Europa.

Fortsat udvidelse af NATO er blevet en vanskeligere proces i

lyset af Ruslands reaktion og fremfærd i forhold til lande, der

ønsker at blive tættere knyttet eller søge medlemskab i allian-

cen. Men den forestående optagelse af Montenegro viser, at

NATO’s dør fortsat står åben for lande, der opfylder kriterierne,

herunder at deres optagelse i NATO vil bidrage til sikkerheden i

det nordatlantiske område. For Sverige og Finland afhænger et

eventuelt NATO-medlemskab først og fremmest af en inden-

rigspolitisk afklaring af, hvorvidt medlemskab tjener disse lan-

des interesser. Det vil samlet set være en fordel for Danmark,

hvis Sverige og Finland skulle vælge at blive medlem af NATO.

Indtil denne mulighed evt. måtte vise sig, vil det være i dansk

interesse at arbejde for et stadigt tættere partnerskab mellem

Sverige, Finland og NATO.

NATO er et vigtigt redskab til at sikre stabilitet i Danmarks og

Europas nærområder, og en vigtig ramme for dansk deltagelse i

internationale operationer og kapacitetsopbygning. Det gælder

krisestyring i eksempelvis Mellemøsten, hvor NATO kan spille

en central rolle i stabilisering. Og det gælder partnerskaber og

kapacitetsopbygning i skrøbelige stater, hvor NATO bør styrke

sit bidrag til at opbygge moderne og professionelle sikkerheds-

apparater både til gavn for lokalbefolkningerne og for Europa

og Danmarks sikkerhed.

Fastholdelse af en stærk transatlantisk dimension er af af-

gørende betydning for Danmark og for alliancen. USA har vist

vilje til fortsat støtte til Europas sikkerhed. Men det kan man ikke

være sikker på, vil være tilfældet på sigt, med mindre der findes

en bedre byrdefordeling, hvor Europa selv tager mere ansvar og

investerer mere i egen sikkerhed.

Det er i Danmarks klare interesse, at samarbejdet og sam-

menholdet i NATO fastholdes og styrkes på grund af alliancens

store betydning for Danmarks sikkerhed både direkte og i for-

hold til den bredere sikkerhed og stabilitet i Europa. Det er vig-

tigt at sikre en fortsat afvejning mellem NATO’s opgaver, hvor der

opretholdes en tilstrækkelig kapacitet til afskrækkelse, samtidig

med at NATO fastholder og udvikler evnen til at skabe sikkerhed

og stabilitet i Europas nærområder i Østeuropa, Mellemøsten og

det nordlige Afrika. Danmark er en anerkendt allieret og partner.

Vores status som et kerneland i NATO øger Danmarks indflydel-

se på både NATO’s udvikling og hos de øvrige allierede.

De forsvarspolitiske aspekter af NATO-samarbejdet behand-

les nærmere i kapitel 6.

Strategiske interesser – NATO

▪

At NATO vedblivende er en troværdig garant for Dan-

marks sikkerhed

At bidrage aktivt til, at NATO kan løfte alle tre kerne-

opgaver og dermed 1) opretholder sin værdi som ga-

rant for kollektiv sikkerhed, 2) fastholder og udvikler

evnen til krisestyring, stabilisering og kapacitetsop-

bygning samt 3) udvikler bredere sikkerhed gennem

partnerskaber

At fastholde en stærk transatlantisk dimension i al-

liancen ved at udnytte Danmarks muligheder som

transatlantisk brobygger.

▪

danmarks strategiske interesser i en forbundet verden / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

4.1.3

FN og det multilaterale system

FN-systemet udgør det primære globale forum for fastlæggelse

af internationale spilleregler og opretholdelse af de universelle

menneskerettigheder.

Samarbejdet i FN om international fred og sikkerhed, rets-

orden og menneskerettigheder, samt global udvikling vil være

et fortsat omdrejningspunkt i dansk udenrigspolitik i de kom-

mende år.

Der er imidlertid behov for reformer af FN-systemet, der kan

styrke FN’s fremtidige legitimitet og effektivitet. De gradvise,

globale magtforskydninger vil i de kommende år forstærke øn-

sket fra nye magtfulde aktører om indflydelse på de internatio-

nale politiske, økonomiske og sikkerhedspolitiske beslutninger

og rammebetingelser. Samtidig er der behov for at styrke FN-sy-

stemets operationelle effektivitet i såvel freds- og stabilitetsar-

bejdet som arbejdet med fremme af en bæredygtig udvikling.

Det vil på den ene side medføre muligheder for FN i form

af øgede bidrag til f.eks. fredsbevarende missioner og FN’s

programmer og fonde fra nye stærke lande som Kina og Golf-

staterne. På den anden side vil landenes voksende politiske og

økonomiske muskler – og villighed til at omsætte dem i ind-

flydelse – betyde, at vestlige, liberale værdier og individuelle

rettigheder udfordres af et øget fokus på kollektive rettigheder

og samfundsmæssig stabilitet – også i FN-systemet.

Samtidig er der i stigende grad mange andre aktører end

staterne, der har noget at tilbyde, og som forventer taletid, når

de globale beslutninger skal træffes. Det stiller krav til de inter-

nationale organisationers evne til at inddrage indflydelsesrige

og ressourcestærke ikke-statslige aktører såsom multinationale

virksomheder, velgørende fonde, civilsamfundsorganisationer

og globale medier i innovative løsninger.

Fra et dansk synspunkt giver det såvel muligheder som ud-

fordringer. Nye magtrelationer og forskydninger kan byde på nye

muligheder for indflydelse gennem nye alliancer og initiativer.

Samtidig udfordres ikke mindst EU’s position af fremkomsten af

flere tunge spillere.

FN’s tilpasning til en multipolær verden

Således står FN, FN’s fonde og programmer og andre samar-

bejdsorganisationer som IMF og Verdensbanken over for de

samme grundlæggende udfordringer: Behovet for at tilpasse sig

en ny global magtbalance, hvor USA, EU og andre vestlige mag-

ter relativt set fylder mindre, og vækstlandene i Asien, Afrika og

Latinamerika fylder mere. I sidste ende vil en substantiel reform-

dagsorden afhænge af de enkelte medlemslandes villighed til at

afgive indflydelse på kort sigt for at sikre, at organisationerne

kan forblive relevante på længere sigt.

Også regionale organisationer som den Afrikanske Union og

den Arabiske Liga viser en større evne og vilje til at spille en ak-

tiv rolle i konfliktløsning. Mellemøsten, Nordafrika og Afrika syd

for Sahara vil også i fremtiden udgøre de mest konfliktprægede

og skrøbelige regioner. FN’s evne til at samarbejde med og un-

derstøtte disse regionale organisationer vil derfor blive et endnu

vigtigere rammeforhold i de kommende år.

FN sikrer adgang og taletid – også for mindre lande. Alterna-

tivet til FN er mere magt og kontrol til grupperinger som G20,

G7, BRIKS eller bilaterale forhandlinger, hvor Danmark ikke har

direkte adgang eller indflydelse. Danmark har derfor en klar in-

teresse i, at det multilaterale system – især FN, Verdensbanken

og IMF – reformeres og moderniseres på en måde, så både nye

stærke stater, traditionelle multilaterale aktører og ikke-statslige

interessenter fremadrettet vil se FN og de øvrige multilaterale

organisationer som den primære ramme for fælles og forhand-

lede løsninger på globale udfordringer samtidig med, at den

grundlæggende præmis om lige adgang fastholdes.

Fred og sikkerhed

FN’s Sikkerhedsråd vil fortsat være det primære forum for at

drøfte og løse konflikter og sikre svar på specifikke trusler mod

international fred og sikkerhed. Men Sikkerhedsrådets handle-

rum, og dermed dets evne til at levere hurtige svar på kriser og

konflikter er en direkte funktion af de fem faste medlemmers

interesser og vil også fremover afhænge af deres evne og vilje

til at enes. Reformer af såvel Sikkerhedsrådets sammensætning

som dets arbejdsformer har stået på FN’s dagsorden i en årræk-

ke, men endnu uden resultat.

Danmark bør fortsat støtte kravet om reformer. Det er i dansk

interesse at udvide handlerummet for FN’s Sikkerhedsråd, så-

ledes at Sikkerhedsrådet kan leve op til sit ansvar og håndtere

konflikter m.v., der truer international fred og sikkerhed gennem

legitimering af internationale indsatser fra magtanvendelse og

fredsbevarende operationer til andre indgribende foranstalt-

ninger, som f.eks. sanktioner. Vi kan anvende Danmarks status

som konstruktivt FN medlem til sammen med ligesindede at

arbejde for, at der sker en tilnærmelse af de forslag til reformer,

forskellige grupper af medlemslande har fremlagt. Det vil styrke

vores sikkerhedsrådskandidatur, der skal afgøres i 2024.

Et vigtigt instrument i FN’s værktøjskasse er fredsbevarende

operationer. Anvendelsen af instrumentet er ikke problemfrit,

men har med princippet om neutralitet generelt vist sig at være

effektivt til håndtering af kriser rundt omkring i verden. Samtidig

har nylige evalueringer påvist behovet for reformer og effekti-

viseringer af FN’s fredsoperationer med særlig vægt på betyd-

ningen af forebyggende konfliktløsningsindsatser.

Omkring 120 lande deltager i øjeblikket med over 100.000

styrker til FN’s fredsbevarende operationer, og Danmark bidra-

ger i øjeblikket til fire operationer. Det er i Danmarks interes-

se fortsat at støtte FN’s fredsoperationer og fredsbevarende

operationer, også med dansk deltagelse, hvor det flugter med

danske interesser. Danske erfaringer med integrerede indsatser

vil kunne spilles ind og udgøre distinkte bidrag til effektivisering

af FN’s indsatser.

FN’s flygtningehøjkommissariat og den Internationale Or-

ganisation for Migration (IOM) spiller ligeledes en vigtig rolle i

håndtering af den globale flygtninge- og migrationsdagsorden.

Fra dansk side kan arbejdes for at styrke organisationerne og

samarbejdet med EU om de europæiske udfordringer.

FN’s 2030-dagsorden – Verdensmålene for

bæredygtig udvikling

Danmarks fremtidige udviklingssamarbejde vil være indrammet

af de 17 verdensmål, som verdenssamfundet vedtog i FN i New

York i september 2015. Sammen med de to øvrige aftaler fra

2015 om henholdsvis udviklingsfinansiering fra Addis Ababa og

/ kapitel

/ danmarks strategiske interesser i en forbundet verden

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

klimaaftalen fra Paris, har FN-systemet bekræftet sin fortsatte

relevans som ramme for globale emner.

Verdensmålene åbner en ny bane for globalt udviklingssam-

arbejde, der er på linje med de mål, principper og værdier, som

Danmarks udviklingssamarbejde er grundlagt på. Verdensmålene

rammesætter, at global bæredygtig udvikling er et globalt gode,

der påvirker alle, rige som fattige lande, og skal løftes som et

fælles globalt ansvar og i offentligt-private partnerskaber. Udfor-

dringer som fattigdom, økonomisk vækst, beskæftigelse, klima-

ændringer, fred og sikkerhed hænger nært sammen og kan ikke

løses særskilt. Verdensmålene er universelle. De gælder for alle

og skal realiseres både gennem nationale politikker og gennem

samarbejde på regionalt og globalt niveau. Aftalen slår også fast,

at de 17 mål er indbyrdes forbundne. Realisering af energimålet

er f.eks. afgørende for at nå målet om skabelse af gode jobs og

økonomisk vækst.

Verdensmålene udgør en velegnet platform for nytænkning

af Danmarks udviklingsarbejde. FN, FN’s programmer og fon-

de vil sammen med Verdensbanken fortsat være de primære

globale fora for Danmarks multilaterale udviklingsarbejde. Det

er derfor i dansk interesse gennem vores bistand at målrette

indsatsen i disse fora mod virkeliggørelse af verdensmålene.

Verdensmålene og deres betydning for udviklingspolitik og øko-

nomisk diplomati behandles nærmere i kapitel 5.

International retsorden og menneskerettigheder

Danmark har traditionelt været blandt de stærkeste støtter for

international retsorden og normdannelse inden for FN-syste-

met. FN’s arbejde har ført til kodificering af internationale regel-

sæt, der er forankret i en lang række mellemfolkelige konven-

tioner, som regulerer vigtige forhold mellem stater. Eksempelvis

har Danmark som søfartsnation en interesse i, at opretholdelsen

af den frie navigation på verdenshavene og spørgsmålet om,

hvordan grænsedragningen på havbunden i Polarhavet skal

foregå, er reguleret i FN’s Havretskonvention.

Danske nationale interesser som begrænsning af flygtninge-

strømme, korruptionsfri eksportmarkeder i vækst, kampen mod

terror, bæredygtig og miljø- og klimamæssigt forsvarlig udvikling

m.v., kan bedst fremmes, når stabile, fredelige og åbne samfunds-

strukturer er etableret. Danmark har derfor også fremadrettet en

interesse i at forsvare og fremme de universelle menneskerettig-

heder inden for FN og de værdier og principper, som underbygger

det danske samfund. Det er dermed ikke et spørgsmål om

hvor-

vidt

Danmark fortsat bør føre en aktiv menneskerettighedspolitik,

men derimod

hvordan

vi bærer os ad.

4.1.4

International retsorden og

Danmark og EU vil i de kommende år komme til at samarbejde

tættere med lande, som ikke ligner os og ikke i samme grad er

tiltrukket af liberale, demokratiske principper. De lande, som

Danmark og EU ud fra handelsmæssige og sikkerheds- og uden-

rigspolitiske interesser gerne vil opdyrke, er ofte også dem, der

udfordrer de internationale standarder i FN. Det vil uundgåeligt

skabe dilemmaer.

En klart kommunikeret dansk værdipolitisk identitet er ve-

jen frem i håndteringen af dilemmaer og kan potentielt også til

at lette følgevirkningerne heraf. Et tæt samarbejde giver mu-

ligheder for at rejse spørgsmål om menneskerettigheder i en

dialog, der som udgangspunkt skal være konstruktiv og positiv,

men hvor der også klart skal siges fra, når samarbejdspartneren

overskrider de danske røde linjer på dette område. Klart define-

rede danske værdipolitiske standpunkter bidrager til forudsige-

lighed, om hvilke spørgsmål, vi vil rejse i den bilaterale dialog.

Og hvilke særlige situationer, der er så alvorlige, at de fordrer

offentlig påtale eller iværksættelse af relevante håndhævelses-

mekanismer inden for blandt andet FN og EU.

Det internationale samfund har i FN opbygget et omfattende

system, der har til formål at rammesætte, belyse, overvåge og

– i det omfang det er muligt – håndhæve staters og individers

overholdelse af de universelle menneskerettigheder. På den kor-

te bane vil Menneskerettighedsrådet og dets specialprocedurer,

peer-review mekanismen i Universal Periodic Review, FN’s kon-

ventionskomitéer og andre håndhævelsesmekanismer fortsat

udgøre de bærende FN-redskaber. Men på lidt længere sigt kan

voksende afstande i landepositioner lede til, at arbejdet i f.eks.

Menneskerettighedsrådet fastlåses.

Det er en klar dansk interesse at støtte op om FN’s arbejde

med menneskerettigheder og de etablerede FN-redskaber, og

Danmarks kandidatur til FN’s menneskerettighedsråd i 2019-

2021 vil være en oplagt anledning til at fremføre danske syns-

punkter og mærkesager.

Samtidig er EU en markant værdipolitisk aktør med sin delta-

gelse i FN’s normative menneskerettighedsarbejde i Geneve og

New York. Det samme gælder i forhold til OSCE og Europarådet.

For Danmark betyder det en mulighed for at få indflydelse på

menneskerettigheder

Strategiske interesser – FN

▪

At FN vedblivende kan tjene som den globale ramme

for fremme af international fred og sikkerhed, de uni-

verselle menneskerettigheder og den internationale

retsorden, samt bæredygtig udvikling

At FN’s sikkerhedsråd og dets øvrige organer fortsat

udvikles som tidsvarende, repræsentative og effek-

tive globale rammer og sammen med ligesindede

arbejde for reformer af FN’s organer

At støtte FN’s fredsbevarende arbejde og bidrage

til FN’s fredsbevarende operationer, når det flugter

med danske interesser

At anvende FN’s programmer og fonde samt Ver-

densbanken som global ramme for Danmarks mul-

tilaterale udviklingsarbejde til realisering af ver-

densmålene

At FN kan fungere, som den primære multilaterale

ramme for gennemførelse af klimaaftalen

At Danmarks status som konstruktivt FN medlem

fastholdes blandt andet til fremme af sikkerheds-

rådskandidaturet i 2025.

▪

danmarks strategiske interesser i en forbundet verden / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

en større del af det normative multilaterale arbejde, end det

ellers havde været muligt. EU er også den centrale arena for

koordination af værdipolitiske tiltag i lande, hvor medlemsstater

enkeltvis har begrænset gennemslagskraft. EU taler med større

vægt, og det undgås, at enkeltlande bliver hængt ud og straffet

politisk eller handelspolitisk. Det er derfor i dansk interesse, at

EU gennem eksemplets magt vedbliver med at være en markant

værdipolitisk aktør.

Danmark deler et naturligt interesse- og værdifællesskab

med især de øvrige nordiske lande. Men nye magtstrukturer

kræver også nye alliancer og koalitioner, hvis de multilaterale

organisationer, den internationale retsorden og de universelle

værdier skal fremtidssikres. Danmark har gode erfaringer med

alliancer med ikke-vestlige lande om blandt andet torturbe-

kæmpelse, oprindelige folks rettigheder og grøn omstilling.

Dette arbejde kan styrkes – bilateralt og i EU og FN – med nye al-

liancer og koalitioner med ikke-vestlige lande og organisationer,

så disse i højere grad selv går på banen som fortalere for inter-

national retsorden og menneskerettighedsbaserede værdier –

inden for deres respektive regioner og i FN.

Som på andre områder skal Danmark prioritere arbejdet med

rettigheder og værdier der, hvor det kan have den største effekt,

dvs. hvor der er en sammenkobling med danske interesser, sær-

lige styrkepositioner og muligheder for partnerskaber. Her kan

vi indtænke sammenhænge mellem menneskerettigheder og

bæredygtig vækst inden for rammerne af både FN’s verdensmål

og FN’s retningslinjer for erhvervsliv og menneskerettigheder.

Danmarks placering som et af de mest transparente lande i ver-

den gør os eksempelvis til en legitim og attraktiv partner inden

for korruptionsbekæmpelse. Tilsvarende har vi en stærk profil

og samfundsmæssige erfaringer inden for ligestilling, der kan

sættes i relation til udvikling og økonomisk vækst i de lande, vi

samarbejder med.

Danmarks retsordens- og menneskerettighedsindsats bør

tage afsæt i en bred forankring i det danske samfund, der ind-

drager såvel myndigheder, virksomheder og civilsamfundsaktø-

rer. Det økonomiske diplomati og myndighedssamarbejdet giver

nye indgangsvinkler til at fremme retsorden og menneskerettig-

heder globalt og lokalt. Og danske virksomheder er de måske

mest synlige bærere af danske værdier og principper, der kan

have en positiv effekt på samarbejdspartnere og lokalsamfund

gennem afprøvede business cases. Det kan tage form af erfa-

ringsudveksling om fordele ved værdibaseret ledelse og CSR,

ligestilling, et velfungerende retssystem, arbejdstagerrettighe-

der, miljøhensyn og inddragelse af civilsamfund.

4.2

Danmarks bilaterale

interesser og

indsatser

Danmarks bilaterale engagement skal fokuseres dér, hvor

Danmark har mest på spil. Især geografisk nærhed, glo-

bal tyngde og direkte påvirkning af Danmark er vigtige

parametre. Tæt europæisk og transatlantisk samarbejde

vil også fremover være afgørende for danske økonomiske

og politiske interesser. Det gælder generelt såvel som i

forhold til Rusland, hvor vestlig enhed og fasthed skal

fastholdes. Fra dansk side er der samtidig behov for øget

fokus på Arktis, hvor Kongeriget har særlig interesse og

ansvar for at sikre en bæredygtig udvikling. I Mellem-

østen og Nordafrika samt i Afghanistan bør samtænkte

stabiliseringsindsatser stå centralt med henblik på at

forebygge migrationsstrømme og bekæmpe terrorisme.

I forhold til partnere længere væk er størrelse og global

gennemslagskraft vigtige parametre for prioriteringen af

den danske interessevaretagelse. I takt med de gradvise

magtforskydninger bør Danmark derfor opbygge brede,

strategiske partnerskaber med lande i særligt Asien, men

også enkelte lande i Afrika og Latinamerika. I lande, hvor

Danmark strategisk har besluttet ikke at være til stede,

bør det politiske engagement overlades til EU’s Fælles

Udenrigstjeneste.

Strategiske interesser –

international retsorden og

menneskerettigheder

▪

At fremme den internationale retsorden, menneske-

rettighederne og danske værdier med udgangspunkt

i en klart kommunikeret og forudsigelig værdipolitisk

profil og positiv dialog med partnere

At fastholde indsatsen for de universelle rettigheder

inden for FN og EU

At EU fortsat er en markant værdipolitisk aktør, der

leder ved eksemplets magt

At styrke alliancer med ligesindede og ikke-vestlige

lande med fokus på de for Danmark vigtigste værdi-

politiske og menneskerettighedsrelaterede spørgs-

mål

At styrke samarbejdet med erhvervslivet og ci-

vilsamfundet om bæredygtig vækst, investeringer

og menneskerettigheder.

▪

4.2.1

Europa og USA

▪

Selvom verdens politiske og økonomisk tyngdepunkt alt andet

lige bevæger sig væk fra Europa, vil Europa under ét fortsat være

en særdeles tung spiller. Det gælder på det økonomiske områ-

de, men også på det politiske og sikkerhedsmæssige. Danmark

har tætte bilaterale bånd til vore partnere i EU og Norden og

har en stærk interesse i, at de ser Danmark som en relevant

og betydningsfuld medspiller. Tyskland er Danmarks vigtig-

/ kapitel

/ danmarks strategiske interesser i en forbundet verden

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

ste europæiske allierede og største samhandelspartner. Stor-

britannien og Frankrig er ligeledes vigtige allierede. Danmark

har en styrke gennem det nordiske samarbejde med særlige

fælles værdier og måder at gøre tingene på, og trods landenes

forskellige tilknytninger til EU og NATO vil Danmark kunne stå

stærkere, hvis vi sikrer samarbejde og koordination med de øv-

rige nordiske lande, herunder gennem Nordisk Ministerråd. Det

samme gælder det nordisk-baltiske samarbejde. Ikke mindst på

det sikkerhedspolitiske område samarbejdes særligt med USA

og Storbritannien, men også med de nordiske lande og vore

allierede i Østersøregionen.

Selvom USA gradvist vil fortsætte sin re-balancering mod

Stillehavsområdet og Asien, vil Europa fortsat være den eneste

verdensdel, som USA har et fundamentalt værdifællesskab med.

Mens både USA og Europa udvikler sig mod mere multikulturelle

samfund, er det sandsynligt at de værdimæssige og kulturelle

bånd på tværs af Atlanten vil forblive stærke i hvert fald på den

korte og mellemlange bane. Der er ikke alvorlige tegn på, at USA

frem mod 2030 afgørende vil svække sit engagement i Europa.

Danmark skal bevare USA som en af de tætteste allierede og

udnytte den transatlantiske dimension i vores udenrigspolitik

til at være brobygger til Europa. USA er stadig den dagsordens-

sættende globale politiske aktør. De udenrigspolitiske bånd til

USA skal styrkes for derigennem at forstå og påvirke den inter-

nationale udenrigspolitiske udvikling.

For Danmark er der i den forbindelse tre hovedinteresser. For

det første at fastholde det amerikanske engagement i Europas

sikkerhed, hvor en øget europæisk indsats kan give fornyet styr-

ke til det transatlantiske bånd og understrege, at Europa og USA

har fælles mål og samarbejder om at indfri dem. For det andet

at styrke samarbejdet om terrorbekæmpelse. For det tredje at

udbygge de økonomiske relationer til USA, som er Danmarks

tredjestørste eksportmarked.

Det vil særligt have betydning for Danmark, at der sker frem-

skridt i arbejdet med en transatlantisk frihandelsaftale, den

såkaldte TTIP. Aftalen vil kunne sikre øget handel og velstand

på begge sider af Atlanten og samtidig sætte nye standarder

for andre aftaler verden over. EU og USA har højere standarder

på eksempelvis sundhed, miljø og bæredygtighed end resten

af verden. Dermed kan TTIP få positiv betydning for Danmark,

EU og globalt.

Tyrkiet udgør også et stort vækstmarked tæt på Danmark.

Endvidere har Tyrkiet stor økonomisk og regional, geopolitisk

betydning for EU og Danmark, blandt andet i forhold til hånd-

tering af situationen i Mellemøsten og Nordafrika og migrations-

udfordringerne. Vi har en stærk interesse i at påvirke Tyrkiet

bilateralt og gennem et konstruktivt samarbejde gennem EU

og inden for NATO.

4.2.2

Rusland og Østeuropa

Strategiske interesser

– Europa og USA

▪

At fastholde og udbygge samarbejdet med Tyskland,

men også med Storbritannien og Frankrig, og op-

bygge alliancer med andre ligesindede lande om den

europæiske dagsorden

At udnytte det transatlantiske værdifællesskab til

at fastholde amerikansk engagement i europæisk

udenrigs- og sikkerhedspolitik og styrke alle dimen-

sioner af de transatlantiske bånd

At placere Danmark som brobygger i det transatlan-

tiske samarbejde

At fastholde et tæt udenrigspolitisk samarbejde

med USA med henblik på at forstå og præge globale

udenrigspolitiske dagsordener

At fremme økonomisk diplomati ved at arbejde for

en succesfuld afslutning af TTIP forhandlingerne og

fokus på dansk erhvervslivs muligheder på Dan-

marks tredjestørste eksportmarked, USA.

▪

Danmark er sammen med resten af den vestlige verden kon-

fronteret med et Rusland, som indadtil udvikler sig i en stadigt

mere autoritær retning, og som er potentielt mere ustabilt end

tidligere. Ruslands ulovlige annektering af Krim og destabilise-

ringen af det østlige Ukraine er brud på de mest grundlæggende

elementer i den europæiske sikkerhedsorden.

Det kræver et samlet og robust svar fra de europæiske stater

og resten af den vestlige verden. Svaret er blandt andet kommet

ved, at de 28 EU-lande løbende siden marts 2014 har introdu-

ceret, forstærket eller forlænget sanktioner mod Rusland, hver

gang i enstemmighed. Det er også kommet i form af fælles be-

slutninger i NATO om at styrke alliancen og dens troværdighed

som garant for et stabilt og fredeligt Europa.

Der er til stadighed behov for at bekræfte sammenholdet og

styrke modstandskraften i EU og NATO. Rusland søger ad mange

kanaler at undergrave det europæiske sammenhold, som det

eksempelvis er set ved direkte at støtte højrenationalistiske

kræfter som franske Front National og opildne russiske mindre-

tal i Europa. En omfattende russisk misinformationsindsats kan

tilsvarende påvirke beslutningskraften i de åbne demokratiske

samfund i EU og NATO.

Indsatser gennem øvrige multilaterale fora eller bilaterale

relationer kan supplere de koordinerede tiltag gennem EU og

NATO. Men hovedindsatsen skal ske gennem fælles fodslag i

de to primære organisationer, der generelt har sikret fred og

velstand i Europa i de seneste tre generationer, og som fortsat

kan gøre det, hvis sammenholdet sikres.

Derfor må Danmark fortsat arbejde for at sikre enighed i EU

og NATO om en robust og principfast linje, der opretholder et

politisk og økonomisk pres på Rusland med henblik på at opnå

en løsning på konflikten i Ukraine. Danmark bør blandt andet

arbejde for at sikre fortsat enighed i EU om ikke-anerkendelses-

politikken af annekteringen af Krim og om sanktionspolitikken

knyttet til Ruslands faktiske handlinger på Krim og i det østlige

Ukraine.

danmarks strategiske interesser i en forbundet verden / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Dialog og samarbejde – hvor det giver mening

Ruslands stigende isolation er i høj grad et resultat af den

udenrigspolitiske linje, landet fører og de nødvendige tiltag,

omverdenen har taget for at lægge pres på Rusland for at æn-

dre adfærd. Men også de seneste års indenrigspolitiske stram-

ninger over for pressen, civilsamfundet, oppositionen og andre

grupper i samfundet og en systematisk brug af indre og ydre

fjendebilleder bidrager til, at Rusland i de seneste år har lukket

sig om sig selv. Uanset skyld eller årsager er det ikke i Danmarks

eller Europas interesse, at isolationen fortsætter, og dialogen

tørrer ud.

Ruslands størrelse og beliggenhed gør, at Danmark og Euro-

pa er nødt til også at forholde sig nøgternt til Ruslands økono-

miske og politiske betydning for udviklingen i Europa og Europas

nærområde. Rusland er desuden trods sanktioner et betydeligt

marked for europæiske produkter. Det er et eksempel på et

dilemma mellem kommercielle interesser og værdier og prin-

cipper.

Rusland er en central aktør i håndteringen af en række uden-

rigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, hvor det er i Europas og

Danmarks interesse at have Rusland med på vognen for at eta-

blere varige løsninger i Arktis, på kriser i Mellemøsten, på græn-

seoverskridende udfordringer som international terrorisme og

migration og også på de kriser, som Rusland selv er en del af.

Danmarks og Europas identifikation og varetagelse af de fæl-

les interesser og samarbejdsområder, som fortsat findes, skal

ikke ske på bekostning af den fasthed og enhed, vi gennem EU

og NATO skal bidrage til som modsvar til Ruslands handlinger i

blandt andet Ukraine. Det skal ske gennem en insisteren på at

drøfte og forhandle hvert spørgsmål for sig og uden sammen-

kædning til andre spørgsmål.

Arktiske spørgsmål er et område, hvor det i det store hele er

lykkedes at opretholde dialogen og samarbejdet med Rusland,

og civilt samarbejde i Østersøregionen kunne være et andet.

Også her vil Danmark kunne spille en konstruktiv rolle for at

fastholde dialogen om udvalgte emner af fælles interesse med

Rusland, eksempelvis gennem Østersørådet, og med udvalgte

regioner, myndigheder og organisationer i Rusland.

Ud over dialog gennem officielle, stat-til-stat-kanaler er det

også i Danmarks interesse at modvirke det russiske samfunds

isolation ved at styrke kontakten til russiske civilsamfundsor-

ganisationer og støtte mellemfolkelige kontakter. Her vil også

kulturelt samarbejde og udveksling på uddannelses- og forsk-

ningsområdet kunne spille en aktiv rolle med henblik på at imø-

degå falske fjendebilleder og modsætninger.

Støtte til Ruslands nabolande

Kampen i Ukraine står ikke bare om territorier, men i høj grad

også om et valg mellem to samfundsmodeller i landene i EU’s

østlige nærområde: En europæisk model med regelbaserede og

åbne samfund og uafhængige institutioner. Eller en post-sovje-

tisk samfundsmodel med politisk brug af statsinstitutioner til at

sikre fastholdelse af magt og økonomiske fordele til en politisk

elite. Det er et opgør mellem det nye Ukraines reformer og det

gamle Ukraines korruption og magtmisbrug. Der er dog kun

udsigt til en positiv udvikling med vestlig støtte og klare krav til

reformer i Ukraine.

Det er vigtigt for Danmark, at Europa står fast på principper

om territoriel integritet og landes frihed til selv at vælge de-

res tilhørsforhold. Det betyder blandt andet, at man i dialogen

med Rusland må afvise argumenter om, at Rusland har særlige

interesser eller legitime interessesfærer i sit nærområde, der

tilsidesætter landenes selvbestemmelsesret.

En afgørende faktor for, hvilke principper der i praksis kom-

mer til at gælde i Danmarks og EU’s nærområde mod øst, bliver

imidlertid, om det lykkes de østlige nabolande at gennemføre

en succesfuld transformation til politisk og økonomisk velfun-

gerende samfund.

Derfor er det i Danmarks og Europas interesse at støtte re-

former og kapacitetsopbygning i EU’s østlige partnere. Centralt

i den forbindelse er reformstøtten til Ukraine, som mest tyde-

ligt har oplevet Ruslands overgreb på sin territoriale integritet,

og hvis mulige succesfulde omstilling kan påvirke folkelige krav

om tilsvarende transformationer i resten af regionen, herunder

længere mod øst.

En betingelse for det nye Ukraines succes er, at det lykkes at

frigøre landets store økonomiske potentiale og skabe en vækst,

der svarer til den, som vestlige nabolande i regionen har opnå-

et gennem deres reformer og senere EU-medlemskab. Her er

Strategiske interesser – Rusland og

Østeuropa

▪

At fastholde europæisk og vestlig enhed og fast-

hed over for Rusland, blandt andet gennem fæl-

les EU-sanktioner og NATO-forpligtelser inkl. aktiv

dansk deltagelse i øvelser og operationer med af-

skrækkelse for øje

At sikre dialog med Rusland på grundlag af etable-

rede principper om territoriel integritet og national-

staternes ret til selvbestemmelse

At identificere og varetage fælles interesser og sam-

arbejdsområder med Rusland med udgangspunkt i

Danmarks nærområder. Styrke kontakt og støtte til

civilsamfund, mellemfolkelige kontakter og udveks-

linger, eksempelvis på kulturelle, uddannelsesmæs-

sige og videnskabelige områder

Under hensyntagen til EU’s sanktionsregime at opret-

holde og udvikle samhandels- og erhvervsrelationer til

Rusland. På energiområdet dog arbejde for at begræn-

se EU-landenes afhængighed af russisk energi

At styrke og decentralisere indsatserne med ud-

gangspunkt i det nuværende naboskabsprogram

rettet mod et mindre antal lande i EU’s østlige nær-

område

På langt sigt at arbejde for afspænding af vestens og

Danmarks forhold til Rusland, herunder gennem øget

dialog f.eks. i Østersørådet og NATO-Rusland-Rådet.

▪

/ kapitel

/ danmarks strategiske interesser i en forbundet verden

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Ukraines eget ambitiøse reformprogram og den dybe og omfat-

tende frihandelsaftale med EU væsentlige instrumenter.

Danmark bør fortsat bidrage aktivt til Ukraines reformpro-

ces gennem bilaterale støtteprogrammer og ved at fastholde

EU-opbakning til en fokuseret og effektiv reformindsats.

Det samme gælder andre lande i regionen, herunder særligt

Hviderusland. Disse aktiviteter er hidtil blevet understøttet af

Naboskabsprogrammet. I kapitel 5.2 foreslås etablering af et

styrket og mere fleksibelt bistandsprogram til indsatser i Øst-

europa og Mellemøsten, samt i Nordafrika.

Som det fremgår af Kapitel 6, anbefales derfor en kombi-

nation af kommercielle og offentligt/private satellitbaserede

løsninger og en generel styrkelse af forsvarets kapaciteter i det

arktiske område.

Udvikling af en international arktisk forskningshub i

Grønland

Der er en stigende international interesse for forskning i klima-

ændringer og arktiske forhold. Kongeriget har med Grønlands

unikke forhold mulighed for at styrke bidraget til den globale

klima- og miljøforskning, styrke sin arktiske profil internationalt

og bidrage til en lokal og bæredygtig vækst i Grønland. Mulighe-

derne for et samarbejde mellem danske og grønlandske myn-

digheder om udviklingen af en arktisk forskningshub i Grønland

bør derfor undersøges.

Erfaringer fra internationale forskningshubs på blandt andet

Svalbard og i New Zealand viser, at en øget tilstrømning af forskere

og forskningsmidler har en økonomisk effekt, herunder også på

turisme og andre erhverv og dermed kan understøtte lokal økono-

mi og beskæftigelse. Herudover kan en forskningshub i Grønland

blive et væsentligt element i dansk forskningsdiplomati.

Arktisk diplomati

For fuldt ud at udnytte Kongerigets status som arktisk kyst-

stat skal Rigsfællesskabet på public diplomacy-området

kunne levere en professionel og synlig indsats. Værtsskab for

dagsordenssættende konferencer, internationale møder m.v. i

Danmark, Grønland og Færøerne er én nødvendig del, og aktiv

deltagelse i andre større konferencer og events bør ligeledes

prioriteres.

Som led i denne indsats anbefales senest i ti-året for Ilu-

lissat-erklæringen i 2018 at samle kyststaterne og gøre status

for implementeringen af erklæringen og eventuelt her drøfte

behovet for en ramme for et styrket sikkerhedspolitisk sam-

arbejde. Det overordnede sigte hermed er yderligere at styrke

den folkeretlige ramme for udviklingen i Arktis og kyststaternes

forpligtelse til at samarbejde inden for denne ramme.

Nye finansieringsmekanismer og øget allokering

af medarbejdere

Fælles for mange af de muligheder og forpligtelser, der følger af

Kongerigets position i Arktis, er, at interessevaretagelsen kræver

politiske såvel som økonomiske investeringer. Det foreslås at

afdække mulige finansieringsmekanismer, herunder mulighe-

der inden for Vækstfonden, for private fonde samt aktivering af

pensionsmidler i en særlig arktisk fond. På internationalt niveau

bør Kongeriget samtidig afsøge mulighederne for investeringer

i Arktis, eksempelvis gennem etablering af en arktisk investe-

ringsbank.

Samtidig bør der i Udenrigsministeriet og eventuelt i den

øvrige centraladministration allokeres yderligere medarbejdere

til sagsområdet, således at der sammen med forsvarets øgede

arktiske indsats, sker en politisk opprioritering af det arktiske om-

råde. Det vil være en forudsætning for at realisere de anbefalede

indsatser og sikre den nødvendige koordination, som i kraft af

rigsfællesskabets særlige natur er af afgørende betydning for at

skabe et produktivt samarbejde om fælles målsætninger.

4.2.3

Arktis

Udviklingen i Arktis vil frem til 2030 byde på nye muligheder

og udfordringer for Kongeriget Danmark. Isens afsmeltning vil

skabe øget aktivitet inden for blandt andet råstofudvinding,

transport og turisme, og et stigende behov for overvågning,

søredning og miljøbeskyttelse vil følge heraf.

Udviklingen vil også skabe større international interesse for

regionen. Der forudses et stigende behov for at udvikle de eksi-

sterende internationale rammer, som sikrer samarbejdet inden

for bløde områder som forskning, innovation og samfundsud-

vikling på tværs af Arktis.

Kongeriget har betydelige interesser i en fredelig, stabil og

økonomisk og miljømæssigt bæredygtig udvikling i Arktis og

også et særligt ansvar og særlige muligheder for at påvirke ud-

viklingen i Arktis til gavn for regionen og i særlig grad for befolk-

ningen i Grønland og Færøerne. Kongeriget skal derfor bevare

og udvikle sin position som en førende arktisk aktør og udnytte

den indflydelse, der følger med. Det fordrer et øget politisk og

økonomisk fokus på Arktis og Rigsfællesskabet.

Styrket indsats i Kongeriget Danmark

Grønland har i kraft af sin størrelse og beliggenhed stor stra-

tegisk betydning for Kongeriget, som er verdens 12. største og

NATO’s tredjestørste landområde efter Canada og USA.

Den arktiske strategi som en fælles platform

En effektiv varetagelse af Kongerigets interesser kræver, at der

på tværs af sektorer og på tværs af rigsfællesskabet er et fælles

udgangspunkt og en konsolideret holdning til, hvad Kongerigets

mål er i regionen.

”Kongerigets arktiske strategi for 2011-2020” udgør i dag

den fælles platform, hvor rigsdelenes konsoliderede, fælles

mål om en fredelig og bæredygtig udvikling i Arktis fremgår.

Strategien fungerer som et samtænkningsinstrument for alle

interessenter og myndigheder og er grundlaget for en koor-

dineret arktisk politik fra de tre rigsdeles side, som maksi-

merer gennemslagskraften internationalt. Denne tilgang bør

derfor fastholdes, og implementeringen styrkes i lyset af de

fortsatte klimatiske, økonomiske og politiske udviklinger,

herunder i forhold til den udenrigs- og sikkerhedspolitiske

målformulering.

Kommunikationsløsninger og forsvarets opgaveløsning

Områdets udstrækning og den forventede øgede aktivitet ska-

ber et stigende behov for kommunikationsløsninger og et opda-

teret situationsbillede for forsvarets opgaveløsning.

danmarks strategiske interesser i en forbundet verden / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Kongeriget Danmark

KINGDOM OF DENMARK

80°N

762

Denmark, Faroe Islands and Greenland

80°N

A R C T I C

2210

O C E A N

Franz Josef Land

Russia

K A R A

1549

S E A

H W

R T

N O

2616

odg

Novaya Zemlya

Riv

E S

Russia

2347

Ellesmere Island

1910

Devon Island

70°N

Svalbard

1713

70°N

Norway

B A R E N T S

S E A

1963

BAFFIN

BAY

Northeast Greenland National Park

Qaasuitsup

N O R T H

G R E E N L A N D

Kalaallit Nunaat

S E A

Upernavik

GREENLAND

e l

2259

3238

1328

Baffin Island

e m

P a

Konkama,

Munio, Torne

s j

2143

e r

Jan Mayen

Norway

l l

t e

S i

Ittoqqortoormiit

Sisimiut

N O R W E G I A N

3694

S E A

i n d e l ,

l a

1916

k i

Aasiaat

Ilulissat

2277

Lul

2111

l i x

le,

Maniitsoq

N a

s e n

Qeqqata

3360

I S

I C E L A N D

S E A

NUUK

Tasiilaq

Glo

lum

jö

60°N

Sermersooq

u n

60°N

2875

sá

rú

Paamiut

s l

Jöku

a n

B l

t a

ök

sá

Kujalleq

G R E E N L A N D

S E A

REYKJAVIK

í t

2110

FAROE

ISLANDS

Føroyar

882

2469

STOCKHOLM

Lag

OSLO

Qaqortoq

TORSHAVN

a n

S k i

ne,

Nanortalik

e r

Gota

L A B R A D O R

S E A

Aalborg

COPENHAGEN

Aarhus

Rønne

DENMARK

Danmark

S E A

1343

Odense

N O R T H

A T L A N T I C

O C E A N

N O R T H

BERLIN

50°W

40°W

30°W

20°W

10°W

0°

10°E

Legend

Styrket indsats internationalt

International border

City

Admistrativ boundary

Northern Polar Circle

Forest

2500 m

1000 m

500 m

200 m

100 m

Tundra

Lake

Greenland National Park boundary

River

Coastline

Glacier

Sea Ice, September 2013

Road, primary

Capital

Exclusive Economic Zone,

Denmark, Faroe Islands and and Greenland

Dept level

Print frame size must be 860 mm by 990 mm to maintain scale

1:4 500 000

Mange af de muligheder og udfordringer, der følger af den ark-

tiske udvikling, skal håndteres gennem internationalt samarbej-

de. Der er derfor behov for at se på mulighederne for at styrke

de multilaterale rammer for arktisk samarbejde.

Arktisk Råd har udviklet sig til det primære internationale

forum for arktiske spørgsmål, især inden for klima, bæredygtig

udvikling og miljø og spiller en central rolle for Kongerigets sam-

lede interessevaretagelse. Arktisk Råd og de øvrige institutioner

i regionen bør fortsat styrkes og udvikles, så Rådet fastholder

sin status og er i stand til at håndtere de udfordringer og mulig-

heder, udviklingen fører med sig.

Åbningen af nye havområder i Arktis vil øge behovet for sam-

arbejde og fælles regulering på det marine område som følge

af øget turisme, transport og fiskeri. På fiskeriområdet er der

således i sommeren 2015 indgået aftale mellem de arktiske

kyststater om at forebygge ureguleret fiskeri på åbent hav i Det

Centrale Nordlige Ishav. Det vil være i Kongerigets interesse at

arbejde for, at flere lande tilslutter sig aftalen, og at der frem-

100

200

400

adrettet etableres en mekanisme for en bæredygtig udnyttelse

af de levende havressourcer.

600

800

Kilometers

1.000

FAROE ISLANDS

Capital City: Torshavn

Population: 50.000

Area: 1.393 km2

Currency: Danish Kroner (DKK)

Languages: Faroese

Main religion: Christian

DENMARK

Capital City: Copenhagen

Population: 5,556,000

Area: 43094 km2

Currency: Danish Kroner (DKK)

Languages: Danish

Main religion: Christian

GREENLAND

Capital City: Nuuk

Population: 58.000

Area: 2.166.086 km2

Currency: Danish Kroner (DKK)

Languages: Greenlandic

Main religion: Christian

Projection: Lambert Azimuthal Equal Area

Published by Danish Defence

Printed by the Danish Geodata Agency, Denmark, October 2013

Edition 1

Behov for et sikkerhedspolitisk forum

Det følger af den såkaldte Ottawa-erklæring, at Arktisk Råd ikke

beskæftiger sig med militær sikkerhed, og der findes derfor ikke

en institutionel ramme for håndteringen af sikkerhedspolitiske

spørgsmål i Arktis.

I takt med den øgede militære tilstedeværelse og aktivitet,

tegner der sig et stigende behov for en mellemstatslig struktur

for håndtering af sikkerhedsmæssige spørgsmål i Arktis. Beho-

vet understreges af, at Rusland andre steder har vist sig parat

til at tilsidesætte internationale spilleregler og anvende militære

midler, uanset at det ikke vurderes at indgå i den russiske tanke-

gang i Arktis. Det bør derfor afsøges, om der blandt de relevante

arktiske stater kan skabes opbakning til at etablere et forum for

sikkerhedspolitiske drøftelser.

Et sådant forum vil i sig selv kunne få en tillidsskabende ef-

fekt og i tilfælde af højspændte perioder kunne fungere som et

/ kapitel

/ danmarks strategiske interesser i en forbundet verden

Erne

u l

l e

ate

l e

1141

l e

621

AMSTERDAM

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

rum for sikkerhedspolitisk dialog imellem Rusland og en række

vestlige lande. Endelig kunne et forum tjene som en platform

for etablering af yderligere tillidsskabende tiltag i regionen, ek-

sempelvis forudgående advisering om militære forskydninger

eller udbygning af militær infrastruktur. Behovet for en sådan

ramme vil være stigende, dels på grund af den militære tilste-

deværelse, dels fordi de arktiske landes forsvar og kystvagter

løser en lang række civile og beredskabsopgaver, som ikke har

et militært sigte.

Sokkelspørgsmålet

Kongeriget og Rusland har i henhold til FN’s Havretskonvention

gjort krav på udvidelse af deres kontinentalsokler i Arktis, og der

er et stort overlap mellem de to krav. Af proceduremæssige år-

sager vil Ruslands krav blive behandlet inden for en kortere tids-

horisont, mens Kongerigets først vil blive behandlet inden for en

længere årrække. Det foreslås derfor i samarbejde med andre

interesserede lande at afsøge mulighederne for at identificere

andre mulige – og hurtigere modeller – for en løsning, herun-

der gennem at fremskynde Sokkelkommissionens arbejde. Det

er både i Kongerigets og de øvrige arktiske kyststaters interesse

at sikre, at spørgsmålet om grænsedragningen i Arktis afgøres

gennem forhandlinger på basis af havretten, herunder Sokkel-

kommissionens anbefalinger. Der ligger derfor en opgave i at op-

retholde en løbende og konstruktiv dialog med Rusland, Canada

og de øvrige nationer om grænsedragning og fastholde fokus på

forhandlingssporet.

arnested for politisk uro, radikalisering, terrorisme, migration og

sekteriske spændinger. Danmark har dog også offensive økono-

miske interesser i regionen. Ustabiliteten betyder imidlertid, at

potentialet for økonomisk samarbejde ikke på kort til mellem-

langt sigt vil kunne udnyttes fuldt ud.

Fokuseret og realistisk mellemøstpolitik

Dansk Mellemøstpolitik bør tage bestik af udviklingen og tilpas-

se og fokusere instrumenterne der, hvor vi har særlige interes-

ser på spil og kan påvirke situationen i partnerskab med andre.

Danmark skal sætte ambitiøse men samtidig realistiske mål for

vores udenrigspolitik i Mellemøsten. I lyset af udviklingen i de

seneste årtier står det klart, at de fleste lande i regionen næp-

pe inden for overskuelig fremtid vil udvikle sig til velfungerende

demokratier i stil med lande i Vesteuropa.

Den overordnede målsætning på kort og mellemlangt sigt for

Danmark bør derfor være krisehåndtering, herunder – bilateralt

og gennem EU, NATO og FN – at arbejde for at bremse og de-

eskalere de mange konflikter, som påvirker regionen negativt.

Det skal bidrage til at bekæmpe voldelig ekstremisme og ter-

rorisme samt imødegå flygtninge- og migrationsstrømme, som

centrale prioriteter for Danmarks og EU’s indsats. Ikke mindst

på grund af den geografiske nærhed kan Europas og Danmarks

sikkerhed og velstand i bred forstand ikke undgå at blive påvir-

ket af den turbulente situation i regionen.

Dertil kommer klassiske, offensive udenrigspolitiske inte-

resser herunder på eksportfremmeområdet. Dansk eksport til

Mellemøsten og Nordafrika i 2015 var på 19 mia. kroner. Dette tal

ventes at stige i de kommende år med blandt andet åbningen af

det iranske marked efter atomaftalens indgåelse.

På grund af kompleksiteten af de udfordringer, som regionen

står over for, er der behov for et samspil mellem flere instru-

menter: Stabiliseringsindsatser og militære midler, udenrigspo-

litiske indsatser, humanitær bistand og udviklingssamarbejde.

Hvilke instrumenter, der anvendes i forhold til hvilke lande og

situationer, bør være udtryk for en strategisk prioritering, der

afvejer danske interesser, behovet i de enkelte lande, vores ind-

flydelsesmuligheder samt engagementet fra EU, FN og andre

organisationer og lande.

Bredden i vores engagement i forhold til store, toneangiven-

de regionale lande som Saudi Arabien, Iran, Israel og Egypten,

bør være væsentligt større end i forhold til f.eks. mindre Golf-

lande. For sidstnævnte vil hovedfokus helt overvejende være på

økonomisk diplomati og eksportfremme. Uden et konstruktivt

engagement fra de regionale stormagter vil det heller ikke frem-

over være muligt at finde bæredygtige løsninger på regionens

mange udfordringer og konflikter, herunder at få den destabili-

serende sunni-shia konflikt ind i et politisk spor.

Bekæmpe voldelig ekstremisme og forebygge migration

Konflikterne i Syrien og Irak samt ISIL og den voldelige ekstre-

misme forventes også de næste mange år at udgøre en trussel

mod Europa og Danmark. Danmark skal derfor fortsat fremad-

rettet være engageret i Syrien og Irak med en samtænkt, fler-

strenget indsats, hvor militære bidrag til anti-ISIL koalitionen

kombineres med solide civile indsatser og støtte til diplomatiske

bestræbelser på konfliktløsning. For at opnå den størst mulige

Strategiske interesser

– Arktis

▪

At fremme en fredelig og miljømæssigt og økonomisk

bæredygtig udvikling i det arktiske område

At styrke de multilaterale rammer for internationalt

arktisk samarbejde og bidrage til fortsat dialog og

samarbejde mellem de arktiske stater, folk og orga-

nisationer

At styrke Kongerigets arktiske profil med henblik på

at maksimere indflydelsen på udviklingen i Arktis til

gavn for regionen, Kongeriget og den lokale befolk-

ning

At sikre en tilfredsstillende og holdbar afklaring på

sokkelspørgsmålet.

▪

4.2.4

Mellemøsten og Nordafrika

Konflikterne og ustabiliteten i Mellemøsten og Nordafrika har

bidraget til den hidtil største humanitære krise siden Anden Ver-

denskrig. I Mellemøsten alene vurderes der at være mere end

15 mio. flygtninge og internt fordrevne fra Syrien, Irak, Libyen og

Yemen. Det påvirker Europa og Danmark direkte gennem flygt-

ninge- og migrationsstrømme og gennem en forværret, sikker-

hedspolitisk situation langs EU’s sydlige grænse. Regionen er et

danmarks strategiske interesser i en forbundet verden / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

effekt er det vigtigt, at alle relevante danske myndigheder ind-

drages, og at indsatsen koordineres med initiativer inden for EU,

FN, koalitionen mod ISIL og andre landes bidrag.

I forhold til Nordafrika bør man fra dansk side – udover Egypten

– have særligt fokus på Libyen og Tunesien, men af vidt forskellige

årsager. ISIL’s fremmarch i Libyen, konfliktens destabiliserende

effekt i landet samt Libyens placering som migrationskorridor til

Europa understreger vigtigheden af en konsolideret international

indsats for at fremme et fredeligt og stabilt Libyen. Det taler for

at styrke den danske indsats i landet. Samtidig er Tunesien på

mange måder den positive rollemodel, der viser, at transition godt

kan ske med fredelige midler.

Den mellemøstlige fredsproces og den vedvarende konflikt i

Yemen er omvendt eksempler på vigtige problemer, som har en

betydelig indflydelse på regionens fremtid, men hvor Danmarks

indflydelsesmuligheder er begrænsede. Her bør Danmark ikke

anlægge en aktiv udenrigspolitisk linje, men derimod præge ud-

viklingen gennem EU og FN.

Tættere parløb med EU

Da der er åbenlyse grænser for Danmarks indflydelse i Mel-

lemøsten og Nordafrika, er det generelt vigtigt, at vi målrettet

arbejder gennem multilaterale kanaler, ikke mindst EU og FN.

EU har mulighed for at spille en betydelig rolle i regionen på

grund af den geografiske nærhed, historiske og politiske bånd

samt gensidige kommercielle interesser. En udfordring er, at

EU-landenes kortsigtede interesser ikke altid er sammenfalden-

de. Kun gennem en større grad af enighed om det strategiske

sigte, der kan omsættes til konkret, fælles ageren, vil EU kunne

udnytte sit politiske og økonomiske potentiale i regionen fuldt ud.

Fra dansk side kan vi blive bedre til at trække på EU’s instrumen-

ter, især EU’s naboskabsprogram, til at styrke Danmarks egne

udviklingspolitiske indsatser i regionen. Koblet med en liberal

handelspolitisk tilgang er det et vigtigt mål til gensidig fordel at

medvirke til at skabe vækst og beskæftigelse og dermed til at

forme en værdig fremtid for de store ungdomsårsgange i regionen

som alternativ til radikalisering og konflikt.

Endelig bør Danmark med egne programmer og i samar-

bejde med andre lande og i styrket koordination med EU og

FN medvirke til at fremme et længere udviklingsperspektiv, der

understøtter reformorienterede kræfter og adresserer de bag-

vedliggende årsager til radikalisering og migration med vægt

på økonomisk vækst og god regeringsførelse. Disse aktiviteter

er hidtil blevet understøttet af Det Arabiske Initiativ. I afsnit 5.2

foreslås etablering af et styrket og mere fleksibelt bistandspro-

gram til indsatser i Østeuropa, Mellemøsten og Nordafrika.

4.2.5

Afrika syd for Sahara

Strategiske interesser –

Mellemøsten og Nordafrika

▪

At medvirke til at stabilisere regionen gennem stær-

kere samspil mellem den humanitære bistand, det

langsigtede udviklingssamarbejde og stabiliserings-

indsatser – særligt i de skrøbeligste lande (Syrien,

Irak og Libyen) der medfører flest risici for Danmark

At imødegå ISIL både militært og med stabiliserings-

indsatser og fortsætte indsatsen mod radikalisering

og terrorisme

At afhjælpe flygtningepresset gennem fælles euro-

pæiske løsninger og ved at målrette bistandsindsat-

sen i eller tæt på oprindelseslandene

At gøre økonomisk migration til et tværgående hen-

syn i alle indsatser med henblik på at forbedre de

grundvilkår, der får folk til at migrere

At fremme langsigtede løsninger på regionens ud-

fordringer gennem EU’s instrumenter, især EU’s na-

boskabsprogram, og Danmarks egne udviklingspoli-

tiske indsatser, koblet med en liberal handelspolitisk

med henblik på at skabe vækst og beskæftigelse i

regionen

At vedligeholde og udbygge de politiske og økono-

miske relationer til de regionale magter, som Tyrkiet,

Egypten, Iran og Saudi Arabien samt Israel.

▪

Karakteren af det danske engagement i Afrika forandrer sig i

disse år: Fra traditionel fattigdomsbekæmpelse til stabilisering,

kapacitetsopbygning, politisk konfliktløsning og regionale ind-

satser. Hertil kommer handel og investeringer i de lande, hvor

vækst og fremgang har bidt sig fast. Blandt de vigtigste tematis-

ke indsatsområder er økonomisk vækst, god regeringsførelse,

grundlæggende rettigheder og ligestilling. Særligt migration vil

stige i betydning, når den afrikanske befolkning vokser med op

mod 500 millioner mennesker frem mod 2030.

Danmarks langvarige engagement i Afrika giver et afsæt for at

bidrage til og på sigt tage del i Afrikas vækst. Knap halvdelen af

de 48 lande i Afrika syd for Sahara er mellemindkomstlande, og

tallet vil stige frem mod 2030. Men de afrikanske lande vil både

på kort og mellemlangt sigt udvikle sig i forskellige hastigheder,

og mere end 40 % af afrikanerne lever fortsat i ekstrem fattig-

dom. Et stort antal lande vil fortsat være hæmmet af konflikt,

skrøbelighed og dårlig regeringsførelse og have begrænsede

muligheder for at tiltrække udenlandske investeringer.

Danmark bør derfor føre en differentieret udenrigspolitik i

Afrika med en kommerciel dimension i de lande, hvor væksten

for alvor har bidt sig fast. Og sammensatte indsatser de skrø-

beligste steder med fokus på blandt andet stabilisering, fattig-

domsbekæmpelse og god regeringsførelse og imødegåelse af

grundlæggende årsager til migration. Samtidig skal udviklings-

bistanden i stigende grad bruges som løftestang for private in-

vesteringer på kontinentet, ligesom tættere samarbejde med EU

såvel som nye, pengestærke donorer kan fastholde Danmarks

indflydelse på udviklingsdagsordenen i Afrika.

Afrikas fyrtårne skaber vækst

Danmarks engagement i Afrika er geografisk fokuseret på re-

gionale og politiske magter som Nigeria, Sydafrika, Kenya og

Etiopien. Disse lande har i de kommende år potentiale til at

konsolidere og udvide deres roller som regionale stormagter

på kontinentet. Efter international målestok har særligt Nige-

▪

/ kapitel

/ danmarks strategiske interesser i en forbundet verden

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

ria over de næste to årtier mulighed for at opnå en økonomisk

størrelse, der kan matche andre vækstøkonomier som Mexico,

Indonesien og Tyrkiet.

Især det maritime Danmark ser store kommercielle perspek-

tiver i Afrika. Varetransporten til søs og efterspørgslen efter hav-

neinfrastruktur ventes at vokse støt i takt med den økonomiske

vækst og voksende middelklasser. Danske skibe anløber allere-

de i dag nigerianske havne mere end 500 gange årligt. Med den

nylige åbning af en dansk ambassade i Nigeria er der oplagte

muligheder for at styrke og udvide relationerne til Afrikas folke-

rigeste nation i de kommende år.

Danmarks interesser er ikke kun økonomiske: Med henholds-

vis 50 mio. og 30 mio. ligger både Nigeria og Etiopien i top fem

over verdens lande, der vil opleve den største vækst i arbejds-

styrken frem mod 2030. Det stiller store krav til økonomisk

vækst og udvikling i landene, hvis man skal undgå, at millioner af

unge mennesker søger mod andre lande for en bedre tilværelse.

I lande som Tanzania, Kenya, og Ghana kan Danmark udnytte

et langvarigt bistandsengagement til at understøtte bæredyg-

tig vækst og udvikling og åbne døre for danske virksomheder.

Ligesom det er sket i flere asiatiske lande, bør traditionelle

landeprogrammer inden for udviklingssamarbejdet gradvis

transformeres til mere strategiske, gensidige partnerskaber

med øget politisk, økonomisk og sektorspecifikt samarbejde.

Myndighedssamarbejde vil fremadrettet være et vigtigt redskab

over for de afrikanske lande i vækst og transition.

I både de etablerede og gryende vækstlande vil den hasti-

ge urbanisering og voksende middelklasse øge efterspørgslen

på områder, hvor Danmark generelt står stærkt, såsom vand,

energi, sundhed og fødevareteknologi. Klimaforandringernes

effekt på det afrikanske kontinent ventes at forstærke mange

af de aktuelle udfordringer i de kommende år. Til trods for

potentialet halter Danmark aktuelt efter de andre EU-lande,

når det gælder samhandel med Afrika. Derfor er der behov

for, at Danmark styrker de handels- og investeringsmæssige

relationer med kontinentet med fokus på de lande med størst

potentiale.

Afrikas konflikter skaber ustabilitet

Konflikterne i Afrika bliver stadigt mere regionale i karakter og

forstærkes af udefrakommende påvirkninger og magtkampe

mellem lande uden for Afrika. I visse lande vil skrøbelighed

samt manglende livsperspektiver og jobmuligheder kunne

nære militant ekstremisme, terrorisme, organiseret kriminalitet

og migrationsstrømme. Samtidig ventes klimaforandringerne

at forstærke eksisterende konfliktlinjer, blandt andet gennem

længerevarende tørker, der øger konkurrencen om vand og på-

virker fødevareproduktion og høst.

Frem mod 2030 vil pirateri og væbnede røverier til søs fortsat

være en trussel mod den voksende kommercielle skibsfart. De

fleste angreb vil have karakter af simpel, opportunistisk krimi-

nalitet. Mens pirateriproblemerne er aftaget ud for Afrikas Horn,

ses der i dag et stigende problem i Guineabugten i Vestafrika. I

Guineabugten, hvor Danmark har stærke handelsmæssige inte-

resser, foregår de fleste angreb i nigeriansk farvand. Et strategisk

samarbejde med regionale stormagter som Nigeria kan derfor

også være en nyttig ramme til at fremme pirateriindsatsen.

Der er positive tegn på, at regionale institutioner, ikke mindst

den Afrikanske Union (AU), i stigende grad træder i karakter

særligt i konflikter knyttet til radikalisering og i forbindelse med

valg og demokratisk transition. AU har eksempelvis spillet en

nøglerolle i det konfliktprægede Somalia, mens den vestafrikan-

ske samarbejdsorganisation ECOWAS i tæt samarbejde med Al-

geriet har spillet en ledende rolle i det internationale samfunds

bestræbelser på at skabe fred i Mali. I Burkina Faso har AU og

ECOWAS i fællesskab presset på for en demokratisk transition

efter befolkningens ønske.

Danmark i partnerskab med EU og nye donorer

I de fattigste og svageste lande spiller den traditionelle udvik-

lingsbistand fortsat en stor rolle i det økonomiske grundlag. De

afrikanske lande får tildelt stigende støtte fra verdenssamfundet

– både absolut og i relative termer – i forhold til udviklingslande

i andre regioner. Den offentlige udviklingsbistands andel af de

samlede finansielle overførelser og investeringer til Afrika syd

for Sahara er imidlertid faldende, mens private overførsler og

investeringer vokser.

Danmarks langvarige erfaringer og gode omdømme i Afrika

gør os til en attraktiv samarbejdspartner i det internationale

samfund. Danmark samarbejder med Kina og en række afrikan-

ske lande om projekter inden for bæredygtig udvikling, og der

er fra kinesisk side interesse for at udbygge samarbejdet med

Danmark. I en tid hvor det traditionelle donorlandskab er under

udvikling, kan dansk støtte til syd-syd samarbejdet blive en af

Strategiske interesser

– Afrika syd for Sahara

▪

At udbygge relationerne til regionale stormagter som

Nigeria, Sydafrika, Kenya og Etiopien gennem stra-

tegiske partnerskaber, der omfatter kommercielle,

politiske, sikkerhedspolitiske og sektorspecifikke

dimensioner

At styrke samarbejdet med det private erhvervsliv,

investorer og civilsamfund om bæredygtig vækst og

udvikling i Afrika

At fokusere indsatsen i de skrøbelige situationer,

der har størst betydning for Danmark, gennem tæt

samspil mellem den humanitære bistand, det lang-

sigtede udviklingssamarbejde og freds- og stabili-

seringsindsatser

At gøre økonomisk migration til et tværgående hen-

syn i alle indsatser med henblik på at forbedre de

grundvilkår – især beskæftigelse blandt unge – der

får folk til at migrere

At sikre sammenhæng med og opnå optimal indfly-

delse på EU’s udenrigspolitiske, handels- og bistand-

sindsatser i Afrika og engagere nye stærke donorer i

samarbejde om udviklingssamarbejde i Afrika.

▪

danmarks strategiske interesser i en forbundet verden / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

de måder, hvorpå man fra dansk side kan fastholde en positiv

indflydelse på udviklingsdagsordenen i Afrika.

Danmark bør også målrettet søge indflydelse på EU’s og FN’s

engagement i Afrika – både i Bruxelles og via de danske ambas-

sader i regionen. EU’s udviklingsbistand til Afrika er i størrelses-

ordenen 20 mia. euro i perioden 2014-2020, og EU er fortsat

Afrikas største samhandelspartner. Senest er migration blevet

en hovedprioritet og vil fremadrettet intensiveres med udmønt-

ning af Valletta-topmødets politiske erklæring og handlingsplan.

I konflikthåndtering agerer EU oftest i tæt samarbejde med AU,

FN og de sub-regionale organisationer. Der bør arbejdes for

dansk indflydelse, dér hvor vi har et bredt engagement og der-

med indsigt og erfaring. Endelig vil indplacering af danskere i

EU-institutionerne i Bruxelles og Afrika bidrage til effektiv dansk

interessevaretagelse gennem EU.

4.2.6

Asien

Asien har som region stigende økonomisk betydning for Dan-

mark. Samtidig vokser de politiske og samfundsmæssige rela-

tioner til landene i takt med, at deres globale indflydelse og

rækkevidde vokser. De asiatiske landes aktive deltagelse i det

globale samarbejde vil fremadrettet få større betydning for tro-

værdige internationale svar på fælles udfordringer, både i den

bløde og hårde ende af skalaen. Samtidig bliver omverdenen

mere afhængig af udviklingen i regionen. Danmark har derfor

en økonomisk og politisk interesse i at etablere og videreudvikle

brede og gensidigt fordelagtige, strategiske partnerskaber med

de vigtigste lande i Asien.

Danmarks strategiske partnere i Asien

Strategiske partnerskaber har til formål både at udbygge danske

markedspositioner, bane vej for investeringer og skabe grundlag

for en langsigtet, gensidig prægning af værdier.

Danmarks vigtigste, politiske og økonomiske partnere i Asien

er Kina, Japan, Sydkorea, Indien og Indonesien. Vietnam er et

stort marked for danske virksomheder, hvor der er gode for-

udsætninger på grund af ikke mindst et langvarigt, dansk bi-

standsengagement.

Kernen i de strategiske partnerskaber er et bredt engage-

ment, der binder politisk, økonomisk, kulturelt og sektorspeci-

fikt samarbejde sammen gennem ligeværdige partnerskaber. Et

gensidigt fordelagtigt partnerskab kan være med til at placere

danske myndighedserfaringer og kommercielle løsninger cen-

tralt, når de asiatiske lande skal imødegå udfordringer inden for

f.eks. klima, vand, byer, energi, fødevarer eller andre områder

relateret til den hastige samfundsudvikling. Det kan og skal der

bygges videre på.

Det strategiske partnerskab med Kina vil gå ind i en ny, in-

tensiv fase de næste fem år, der involverer hovedparten af res-

sortministerierne. Udfordringen for dansk økonomisk diplomati

i de kommende år i forhold til det stadigt mere betydningsfulde

økonomiske og kommercielle samarbejde med Kina vil være, at én

af Danmarks vigtigste samarbejdspartnere for første gang i nyere

tid befinder sig uden for den vestlige kreds af lande.

Erfaringerne fra blandt andet Kina viser, at for at det lykkes

skal myndighedssamarbejde gøres til en fælles målsætning i

regeringen. Både Udenrigsministeriet og de relevante ressort-

ministerier skal afsætte de nødvendige ressourcer. Det er li-

geledes vigtigt, at det er et bredspektret engagement, der får

hele samfundet med, f.eks. universiteterne og andre offentlige

myndigheder.

Indien vil over de kommende år vokse i betydning både po-

litisk og økonomisk. På grund af situationen med det bilaterale

forhold har arbejdet med at opbygge et strategisk partnerskab

stået stille i en årrække. Det er i dansk interesse at opbygge et

strategisk partnerskab med Asiens anden kæmpe.

Som led i det strategiske samarbejde med udvalgte partnere

vil myndighedssamarbejde og udstationering af vækstrådgivere

på danske ambassader i regionen være et vigtigt element i op-

bygningen af de politiske og sektorfaglige relationer til Asien i

de kommende år (se afsnit 5.4).

I takt med at det brede udviklingssamarbejde med Vietnam,

Indonesien og Pakistan udfases, og det politiske og kommer-

cielle samarbejde vokser, vil Myanmar og Bangladesh – sam-

men med Afghanistan – udgøre de resterende prioritetslande i

udviklingssamarbejdet i Asien.

Sikkerhed og klimaforandringer

Danmark har ligesom andre lande en interesse i en fortsat fre-

delig, stabil og retsbunden udvikling i Asien, der sikrer forud-

sigelige vilkår for samhandel og investeringer. På den ene side

er der tegn på, at Kina og andre asiatiske lande i stigende grad

engagerer sig aktivt som medspiller i løsning af sikkerhedsud-

fordringer på globalt plan. Herunder i forhold til endnu uløste

konflikter som Afghanistan og Nordkorea samt kinesiske bidrag

til FN’s fredsbevarende styrker.

På den anden side forventes den regionale sikkerhedskonkur-

rence at blive intensiveret i de kommende år. Stabilitet i Afgha-

nistan-Pakistan-regionen er fortsat vigtig i kampen for at mindske

terrortruslen og migrationen. Kina vil fortsætte med at vokse og

investere i militære kapaciteter, især til søs. USA vil i tråd med

det langsigtede strategiske fokus på Asien fastholde og styrke

engagementet og samarbejdet med strategiske partnere i regi-

onen. Også Japan, Indien og flere af ASEAN-landene har over de

seneste år øget de militære investeringer. Stridighederne i det

Øst- og Sydkinesiske Øhav udgør et konfliktpotentiale, der ne-

gativt kan påvirke den frie navigation i de asiatiske have og der-

ved have konsekvenser for Danmark som en stor søfartsnation.

Spørgsmål om den frie navigation håndteres fra dansk side bedst

i en multilateral ramme.

Mange lande i Asien er særligt udsatte, når det gælder kon-

sekvenserne af klimaforandringerne, navnligt i de lavtliggen-

de kystområder og de befolkningstunge storbyer. På sigt kan

landområder og hele øsamfund blive ubeboelige, og kampen

om knappe ressourcer vil stige, især vand. Det kan føre til et

øget migrationspres i regionen og forstærke konflikter. Dan-

mark er kendt for sin grønne profil og klimateknologier og har

i flere lande erfaringerne fra et langvarigt bistandssamarbejde

i ryggen, der gør os til attraktive partnere på områder som kli-

ma, energi, vand og bæredygtig byplanlægning. Efterspørgslen

efter løsninger ventes at stige i takt med, at klimaforhandling-

erne mærkes endnu mere tydeligt i Asien.

/ kapitel

/ danmarks strategiske interesser i en forbundet verden

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Internationalt og regionalt samarbejde

Danmark har en klar interesse i at understøtte Kinas og andre

asiatiske landes opstigning inden for og bidrag til det internatio-

nale system, især FN. Det forudsætter, at de asiatiske lande kan

genkende sig selv i og ønsker at fremme deres interesser inden

for de etablerede institutioner og den internationale retsorden.

Danmark kan også være med til at sikre, at nye initiativer og

institutioner komplementerer og understøtter (frem for under-

minerer) de eksisterende strukturer. F.eks. kan aktiv dansk del-

tagelse i den nye Asiatiske Infrastruktur Investeringsbank (AIIB)

bidrage til, at AIIB lever op til de internationale standarder for

effektivitet, bæredygtighed og gennemsigtighed, der gælder for

andre multilaterale udviklingsbanker.

Danmark har en interesse i realiseringen af det såkaldte ’ASE-

AN Fællesskab’, der blev etableret ved udgangen af 2015 som

ramme for et indre marked med fri bevægelighed for varer, ydel-

ser, arbejdskraft og investeringer i Sydøstasien. Øget økonomisk

og politisk integration vil alt andet lige gøre Sydøstasien som

helhed til en vigtigere international aktør i de kommende år,

om end der er tale om en broget skare af lande med et vidt for-

skelligt, globalt ambitionsniveau. Fra dansk side kan der støttes

aktivt op om, at EU styrker relationerne til ASEAN.

Indgåelsen af frihandelsaftaler med ASEAN-landene og på

sigt Kina og Indien vil være til stor fordel for danske virksomhe-

der og bør være en dansk prioritet inden for EU. Afslutningen

af en ambitiøs EU-Japan frihandelsaftale vil – udover at være i

dansk økonomisk interesse – kunne bidrage til at styrke frihand-

len i Asien generelt og underbygge en styrkelse af EU’s bredere

relationer til Asien.

Danmark har en interesse i en regelbaseret og retsbunden

udvikling, der fordrer økonomisk og politisk samkvem. Asien er

en region med enorm diversitet – i indkomstniveau, politiske

styreformer, sociale, kulturelle og religiøse traditioner og inter-

nationale allianceforhold. Menneskerettighedssituationen vari-

erer mellem landene og er nogle steder under pres eller tilbage-

gang. Danmark kan som led i et bredere politisk og økonomisk

engagement med udvalgte asiatiske partnere synliggøre danske

samfundsmæssige erfaringer, der kan tjene til at understøtte

bæredygtig vækst og udvikling i Asien. I flere lande er der inte-

resse for den danske samfundsmodel. Danmark kan eksempel-

vis opbygge en klar, tværgående profil på ligestilling og kvinders

rettigheder, der kan knytte op til bæredygtig økonomisk vækst

og den nordiske samfundsmodel.

Afghanistan

Det internationale samfund har siden 2001 haft et stort en-

gagement i Afghanistan. Danmark har bidraget militært, med

langsigtet udviklingsbistand og med humanitær støtte. Den

internationale bistand har medvirket til en positiv udvikling i

Afghanistan i forhold til særligt statsopbygning, uddannelse og

infrastruktur. De afghanske forsvars- og sikkerhedsstyrker har

desuden overtaget ansvaret for sikkerheden i landet og nyder i

stigende grad anseelse i den afghanske befolkning.

Sikkerhedssituationen i dele af Afghanistan er gradvist ble-

vet forværret, siden tilstedeværelsen af internationale militære

styrker i både antal og opgaver (fra kamp til træning, rådgiv-

ning og støtte) blev reduceret ved udgangen af 2014. Taliban

er trods fremgang dog langt fra en egentlig sejr. Oprørerne kan

ikke vinde militært, så længe den afghanske regering modtager

massiv bistand og militær rådgivning fra den vestlige verden.

Men den forværrede sikkerhedssituation har givet både al-Qai-

da og ISIL et manøvrerum, som vil kunne vokse yderligere. Det

står ligeledes klart, at de sikkerhedsmæssige udfordringer og

den økonomisk stagnation påvirker den afghanske befolknings

syn på fremtiden. Det har været med til at øge flygtninge- og

migrationsstrømmen mod Europa væsentligt i 2015.

For det internationale samfund og Danmark giver det klare

interesser i strategisk tålmodighed og et fortsat engagement i

Afghanistan, herunder forebyggelse og bekæmpelse af interna-

tional terrorisme og forebyggelse af flygtninge- og migrations-

strømme til Europa. Det fortsatte danske engagement bør be-

stå i dels bidrag til NATO’s trænings- og rådgivningsmission og

finansiel støtte til de afghanske forsvars- og sikkerhedsstyrker,

dels udviklingsbistand blandt andet med sigte på at skabe øko-

nomisk udvikling, vækst og beskæftigelse, så afghanerne kan

se en fremtid i deres hjemland. I det hele taget bør det løbende

overvejes, hvordan vores indsats i Afghanistan kan tilrettelæg-

ges på den mest effektive og omkostningsbevidste måde.

Strategiske interesser

– Asien

▪

At fremme og udbygge ambitiøse strategiske part-

nerskaber med Kina, Indien, Japan, Sydkorea, og

Indonesien, der er forankret på tværs af regeringen

og bredt inddrager hele samfundet

At fremme Danmarks handel og investeringer i Asi-

en, der kan bidrage til at skabe bæredygtig vækst

og udvikling

At øge samarbejdet om internationale spørgsmål med

udvalgte asiatiske lande – bilateralt, gennem EU og

inden for FN – med henblik på at støtte op om Asiens

deltagelse i løsningen af globale udfordringer

At placere Danmark som en central partner i håndte-

ring af fremtidens klimaudfordringer i Asien baseret

på danske styrkepositioner

At fremme og understøtte EU’s indsats for at indgå

frihandelsaftaler med asiatiske lande, herunder Ja-

pan, ASEAN-lande og på sigt Kina og Indien.

At fortsætte et dansk engagement i Afghanistan med

fokus på stabilisering gennem støtte til sikkerheds-

styrker, udviklingsindsats og humanitære støtte til

forebyggelse af migration.

▪

4.2.7

Latinamerika

Danmarks interesser i Latinamerika knytter sig især til de øko-

nomiske muligheder og et fælles værdigrundlag med landene i

regionen. Danmark bør satse på strategiske partnerskaber med

Brasilien og Mexico, der begge vil få stigende international ind-

danmarks strategiske interesser i en forbundet verden / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

flydelse i de kommende år. Det er derfor i dansk interesse at ud-

bygge såvel det økonomiske som politiske og udenrigspolitiske

samarbejde med de to lande som Danmarks primære partnere

i Latinamerika. I forhold til andre lande i regionen bør Danmark

lægge tyngden der, hvor der er tydelige danske kommercielle

interesser.

Set fra et dansk synspunkt er det en fordel, at der er voksen-

de latinamerikansk efterspørgsel efter teknologier og løsninger

af høj kvalitet til at håndtere de udfordringer, landene og deres

voksende middelklasser står overfor. Det gælder sektorer som

sundhed- og velfærd, nye energiformer, ressourcebevarelse og

miljøbeskyttelse, landbrug og fødevaresikkerhed samt shipping.

Samtidig kan danske virksomheders engagement i regionen

fremme CSR-dagsordenen, idet danske virksomheder generelt

er kendt for anstændige arbejdsforhold og solide CSR-standar-

der.

EU og Latinamerika deler et værdifællesskab om demokrati,

menneskerettigheder og bæredygtighed, der danner afsæt for

fælles multilaterale initiativer. Med knap 650 mio. indbyggere og

50 lande og territorier, er Latinamerika og Caribien samlet set

en betydningsfuld gruppe i internationale organisationer som

blandt andet FN og WTO. Et tættere samarbejde mellem EU,

Latinamerika og andre partnere er derfor i dansk interesse for

blandt andet at bevare og fremme de globale frihedsrettighe-

ders universalitet. Regionen er i en multilateral sammenhæng

også en vigtig partner for Danmark i forhold til at fremme danske

mærkesager som ligestilling, oprindelige folks rettigheder, tor-

turbekæmpelse og seksuelle og reproduktive rettigheder samt

internationale kandidaturer.

4.3

Danmark i en sam-

menkoblet verden

I tillæg til de multilaterale og bilaterale indsatser vareta-

ger udenrigstjenesten en række tværgående opgaver i en

sammenkoblet verden, hvor Danmark og danske borgere

i stigende grad påvirkes direkte af forhold uden for Dan-

marks grænser. En højt prioriteret opgave er Udenrigsmini-

steriets borgerservice og beredskab, som bistår danskere i

udlandet. Samtidig er arbejdet med offentlighedsdiplomati

og kommunikation blevet en kerneopgave over de seneste

ti år. I takt med globaliseringen har ikke-statslige aktører

og sociale medier fået stadigt større betydning for nyheds-

strømmen, som derfor er blevet sværere at kontrollere for de

traditionelle medieaktører. Det danske ”brand” er et politisk

og kommercielt aktiv, der kan udnyttes aktivt i interesse-

varetagelsen, ligesom negative historier om Danmark kan

imødegås gennem en målrettet kommunikationsindsats for-

ankret på regeringsniveau.

4.3.1

Borgerservice og beredskab

Strategiske interesser

– Latinamerika

▪

At etablere strategiske partnerskaber med Brasilien

og Mexico med henblik på at fremme både det kom-

mercielle, politiske og sektorspecifikke samarbejde

med landene

At fokusere på økonomisk diplomati i forhold til de øv-

rige lande og i øvrigt gøre aktiv brug af EU til at fremme

bredere, europæiske interesser i Latinamerika

At anvende værdifællesskabet med de latinameri-

kanske lande aktivt til at bevare og fremme menne-

skerettigheder og andre mærkesager i FN.

Udenrigsministeriets borgerservice og beredskab er for mange

danskere den første og ofte eneste kontakt til udenrigstjene-

sten og de danske ambassader i udlandet. Samtidig er visum-

ansøgningsprocessen for mange udlændinge det første møde

med Danmark. Beredskabet handler helt konkret om at assi-

stere danske statsborgere i nød i udlandet, mens visumarbej-

det konkret kan styrke Danmark i konkurrencen om at tiltrække

udenlandske investeringer, turister, studerende og arbejdskraft.

Derfor er borgerserviceindsatsen et vigtigt vindue for både lan-

det og udenrigstjenesten.

Beredskab og krisediplomati

Udenrigsministeriets arbejde med beredskab og krisediplomati

er steget markant i betydning efter især tsunamien i Det Indiske

Ocean i 2004 og sidenhen evakueringen af Libanon i 2006. Er-

faringerne har understreget vigtigheden af kontinuerligt at op-

retholde et solidt beredskab og kapacitet til at assistere danske

statsborgere i krisesituationer.

Udover vejledning og assistance i forbindelse med større kri-

ser og naturkatastrofer er Udenrigsministeriet årligt involveret i

et meget stort antal personbistandssager i udlandet. Der ople-

ves et stigende antal særligt vanskelige sager, herunder bortfø-

relsessager, der kræver en stor indsats fra Udenrigsministeriets

og andre myndigheders side og ofte medfølges af betydelig me-

diebevågenhed. Over de seneste ti år er kidnapningssager gået

fra at være en forretningsmodel for løsepenge, til i dag også at

handle mere om politiske krav. Det gør i nogle tilfælde sagerne

mere komplekse og vanskelige at håndtere. Erfaringer fra andre

lande viser, at alvorlige gidselsager kan få meget stor politisk

betydning.

▪

/ kapitel

/ danmarks strategiske interesser i en forbundet verden

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Udenrigsministeriet har målrettet arbejdet med digitale plat-

forme som sociale medier, der giver nye muligheder for hurtigt

og effektivt at nå et stort antal personer med kriseinformation.

I takt med et stigende antal rejsende danskere, herunder dan-

skere der rejser til destinationer uden for Europa og Nordame-

rika, er udenrigstjenestens omtrent 50 rejsevejledninger blevet

et stadigt vigtigere redskab for borgerne. Udenrigsministeriets

hjemmeside om ”Rejse og Ophold” blev i 2015 besøgt godt 1,3

mio. gange. Efterspørgslen efter rejsevejledning er især stor i

forbindelse med særlige hændelser. Den 19. marts 2016, hvor

Istanbul blev ramt af et alvorligt terrorangreb, var der f.eks.

omkring 3.500 danskere, der kiggede på rejsevejledningen for

Tyrkiet.

Danmark arbejder tæt sammen med især EU-kredsen og de

øvrige nordiske lande om kriseberedskab. I EU er der etableret

et rammeværk, der sigter på at fremme koordination og samar-

bejde på borgerserviceområdet, blandt andet med henblik på

at sikre, at der også kan ydes en god støtte til EU-borgere, der

ikke har en ambassade i det pågældende land. Der er imidler-

tid ikke lagt op til, at EU på den korte eller mellemlange bane

skal overtage medlemsstaternes arbejde med borgerservice og

kriseberedskab. Det vil derfor også i fremtiden være vigtigt, at

der er et nationalt beredskab, der hurtigt kan træde til, hvis

situationen kræver det.

Effektiv krisestyring forudsætter et tæt samarbejde med

andre danske myndigheder og samfundsmæssige aktører, især

rejsebranchen, forsikringsbranchen og alarmcentralerne. Efter

tsunamien blev den Internationale Operative Stab (IOS) eta-

bleret med Udenrigsministeriet for bordenden og deltagelse af

relevante ministerier og private aktører. IOS er et godt eksempel

på et stærkt offentligt-privat partnerskab, som sikrer at alle ak-

Vindue til Danmark og verden

I 2015 håndterede Udenrigsministeriets Borgerservice og

Beredskab:

▪ 5.000 personbistandssager i udlandet

▪ 45.000 mails og 30.000 telefonopkald

▪ 20 situationer i udlandet, herunder terrorangreb,

flystyrt og naturkatastrofer, med hel eller delvis

aktivering af det danske beredskab

▪ Mere end 150.000 visum- og opholdssager og

næsten 25.000 pas til danskere i udlandet

tører trækker på samme hammel, når det gælder bistanden til

danskere i krisesituationer i udlandet.

De seneste år har demonstreret, at der i stigende grad også

er en rolle for Udenrigsministeriet ved større hændelser og kri-

ser i Danmark, som f.eks. terrorangrebet ved Krudttønden og

ved synagogen. Opgaven består her blandt andet i at orientere

oververdenen om situationen i Danmark og at forestå kontakt til

udenlandske myndigheder, internationale organisationer m.v. Der

er endvidere en vigtig opgave med via ambassaderne løbende at

monitorere og registrere de internationale reaktioner. Udenrigs-

ministeriets deltagelse i den indenlandske krisestyring sker inden

for rammerne af den Nationale Operative Stab (NOST).

Smidig visumhåndtering til gavn for Danmark

De danske repræsentationer modtager et stigende antal ansøg-

ninger om både visum og længerevarende ophold i Danmark.

Visumpolitik er blevet en konkurrenceparameter i internatio-

Stigende antal udenrigsrejsende fra danske lufthavne

30,000,000

27,000,000

24,000,000

21,000,000

18,000,000

15,000,000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Kilde: Luftfartsstatistik, Trafikstyrelsen (2016)

danmarks strategiske interesser i en forbundet verden / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

nal sammenhæng for at tiltrække forretningsfolk, investeringer

og turister. Et effektivt, fintmasket og verdensomspændende

visumproduktionsapparat er vigtigt for at tiltrække udenland-

ske investeringer og internationale talenter og understøtte Kø-

benhavns rolle som et vigtigt FN-center med rejsende fra hele

verden. Et visum eller en opholdstilladelse er både det første

indtryk, mange udlændinge får af Danmark, og samtidig det

første led i kontrollen med indrejse til Danmark.

Udenrigsministeriets og ambassadernes visumarbejde er

derfor vigtige elementer i økonomisk diplomati og bidrager til at

skabe økonomisk aktivitet og beskæftigelse i det danske sam-

fund. Udenrigsministeriet arbejder tæt sammen med relevante

fagministerier og erhvervspartnere for at videreudvikle tiltag, der

tilgodeser danske erhvervsinteresser. I samarbejde med Udlæn-

dinge- og Integrationsministeriet udmøntes f.eks. ny lovgivning

om fast-track ordning for virksomheder, der har behov for at re-

kruttere kvalificeret international arbejdskraft. Og der er løbende

dialog med uddannelsesinstitutioner og udlændingemyndighe-

der for at sikre, at studerende og forskere mødes professionelt,

når der skal søges om visum eller opholds- og arbejdstilladelser.

For de danske virksomheder er det vigtigt, at de kan invitere

samarbejdspartnere og mulige kunder til Danmark, hvor de kan

vise deres produktion og produkter frem. Også for danske virk-

somheder, som har hyppige forretningsforbindelser med bestem-

te udenlandske forretningspartnere, er det en fordel, at der ikke

skal søges om visum i forbindelse med hvert besøg. Udstedelse

af visum med flere indrejser og længere gyldighed er derfor en

central del af det danske Red Carpet visumprogram, der sikrer

hurtig og fleksibel indrejse for erhvervspartnere.

Også i relation til turismen er effektive visumprocedurer af

stor betydning. Ifølge Visit Denmark lagde udenlandske turis-

ter knap 40 mia. kr. i Danmark og bidrog til at skabe mere end

110.000 jobs i turismesektoren i Danmark i 2013. Det største

antal udenlandske turister kommer fortsat fra nabolandene

Tyskland, Sverige, Norge samt Storbritannien, USA og Holland.

Med en forøgelse på omkring 25 % tegner Indien og Kina sig for

den største relative stigning i antallet af overnatninger i 2015.

Samme udvikling gør sig gældende i forhold til opholds-

tilladelser i forbindelse med studieophold, arbejde og fami-

liesammenføring i Danmark. Den smidige behandling af op-

holdstilladelser er derfor vigtig for danske virksomheders og

uddannelsesinstitutioners muligheder for at tiltrække talenter

til Danmark.

Udenrigsministeriet udsteder via ambassaderne ca. 25.000

pas årligt til danskere i udlandet. Der er dels tale om nødpas,

dels om pas til danskere, der er fast bosiddende i udlandet.

I takt med at flere danskere opholder sig i udlandet i kortere

eller længere tid blandt andet af arbejdsmæssige eller ud-

dannelsesmæssige grunde er der stigende efterspørgsel på

området.

Som led i arbejdet på borgerserviceområdet bistår Udenrigs-

ministeriet ligeledes andre danske myndigheder med en række

opgaver, typisk hvor der er behov for at trække på det diploma-

tiske kontaktnet som led i varetagelsen af danske interesser. Et

særligt indsatsområde er tilbagetagelse af personer uden lovligt

ophold i Danmark, herunder afviste asylansøgere. Her har Uden-

rigsministeriet i de seneste år systematiseret og intensiveret den

diplomatiske og politiske støtte til udlændingemyndighedernes

bestræbelser på at sikre, at personer uden lovligt ophold i Dan-

mark kan udsendes til deres hjemlande. Det er et eksempel på,

at bilateralt diplomati og politiske kontakter kan åbne døre på et

område, der har stor betydning for Danmark.

Udenrigsministeriet bistår også med indhentelse af infor-

mationer til udlændingemyndighederne i konkrete asylsager.

Siden 2012 har Udenrigsministeriet endvidere stillet medarbej-

dere til rådighed for Flygtningenævnet med henblik på at tilføre

nævnet viden og sagkundskab om forholdene i asylansøgernes

hjemlande.

Antal visumansøgninger i 2009–2015, fordelt på rejseformål

15.0000

12.0000

Andet

9.0000

6.0000

3.0000

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Private besøg

Erhvervsrelateret

Turisme, sport og kultur

Kilde: Udenrigsministeriets Borgerservice.

/ kapitel

/ danmarks strategiske interesser i en forbundet verden

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Strategiske interesser

– Borgerservice og beredskab

▪

Opretholde et solidt beredskab og kapacitet til hur-

tigt at vejlede og bistå danske statsborgere i såvel

katastrofe- og krisesituationer som enkeltsager

Fastholde og videreudvikle informationsindsatsen

over for offentligheden på alle relevante platforme,

ikke mindst i krisesituationer

Understøtte Danmarks evne til at tiltrække investe-

ringer, højtkvalificeret arbejdskraft og turister gen-

nem en smidig visumbehandling.

▪

4.3.2

Public diplomacy og

I takt med medieforbrugernes ændrede adfærd har de traditio-

nelle nyhedskilder som aviser, radio og TV mistet deres monopol

på nyhedsstrømmen. Hvor forbrugerne for blot 5 år siden primært

tilgik nyheder via computeren, er det i dag de mobile enheder og

sociale medier som Facebook og Twitter, der er den primære kilde

til nyheder og ofte i kondenseret form.

Det giver mulighed for at nå et meget større publikum med

målrettede budskaber eller generel information om Danmark

gennem public diplomacy eller

offentlighedsdiplomati.

Samti-

dig betyder blandt andet sociale medier, at det bliver vanske-

ligere for traditionelle medieaktører at styre nyhedsstrømmen,

også på tværs af grænser. Som vi har set i flere sager de sidste

10 år, er det blevet et grundvilkår, at det der kommunikeres

til en dansk offentlighed vil blive opfanget af et internationalt

publikum.

Derfor vil evnen til at koble klassisk diplomati og public diplo-

macy rettidigt og på en gensidigt forstærkende måde, få stadig

større betydning i takt med, at ikke-statslige aktørers indflydelse

på de formelle beslutningstagere vokser. Navnlig

de sociale medier vil i stigende grad have indvirkning på ny-

hedsbilledet og få større indflydelse på områder, der tidligere

var forbeholdt regeringerne.

I forhold til mange sammenlignelige lande spiller public

diplomacy allerede i dag en prominent plads i dansk interes-

sevaretagelse. Men i lyset af de begrænsende ressourcer også

på kommunikationsområdet er det nødvendigt at overveje dels

hvad Danmark skal opnå gennem public diplomacy, dels hvor-

dan det bedst gøres.

Nation branding og kultursamarbejde

Danmark opnår generelt gode placeringer på internationale

ranglister. Igennem de seneste år har der været positiv omtale

af den nordiske model og de principper, der ligger til grund for

vores høje velfærdsniveau, herunder ligestilling og social lighed.

Der er også interesse for, hvordan Danmark med ambitiøse mil-

jø-, energi- og klimamålsætninger går forrest i forhold til om-

stilling til en grøn økonomi. København har over årene opbygget

krisekommunikation

et stærkt brand, der forbindes med bæredygtig byplanlægning,

moderne arkitektur og cykelkultur.

Disse danske særtræk bruges aktivt i arbejdet med at brande

Danmark og særlige danske styrkepositioner. Ikke på grund af

omdømmet eller brandet i sig selv. Men fordi det kan bidrage

til at åbne døre, sælge varer og påvirke verden i en positiv ret-

ning til glæde for Danmark, danske erhvervsliv og den danske

befolkning.

Det er imidlertid vigtigt, at der er en fælles fortælling om

danske styrkepositioner, som ikke blot er udenrigstjenestens,

men hele regeringens. For at have international gennemslags-

kraft bør indsatsen være koncentreret om nogle ganske få ho-

vedbudskaber og flugte med andre danske aktørers fortælling

som f.eks. de større byer og regioner.

Samtidig bør det internationale kultursamarbejde og den

samlede public diplomacy indsats være tæt forbundne. Danske

værdier og kulturelle kompetencer i bred forstand er stærke og

vigtige også for varetagelsen af danske interesser i forhold til

omverdenen. Dansk kunst og kultur kan være med til at forme

udlandets billede af Danmark og skabe positiv opmærksomhed,

ligesom samfundskulturelle erfaringer kan tjene som inspiration

for andre lande.

Det danske kultursamarbejde med udlandet varetages i dag

i en relativt løs struktur med en mangfoldighed af aktører og

uden en samlende, strategisk fokusering. Der kan derfor tæn-

kes i nye samarbejdsmønstre, modernisering og udvikling af

en fælles strategisk ramme for det internationale kultursam-

arbejde. Det bør sikre inddragelse af alle relevante aktører,

herunder så også private kulturinstitutioner tænkes med i en

bredere, udenrigspolitisk sammenhæng – med respekt for in-

stitutioners uafhængighed og armslængdeprincipper. Et mere

strategisk samarbejde kan eventuelt foregå inden for rammer-

ne af det eksisterende Internationale Kulturpanel (IKP), der

samler de mest relevante ministerier og en række prominente

danske kulturinstitutioner.

Krisekommunikation

Ligesom public diplomacy og kultursamarbejdet kan bidra-

ge til at omsætte det danske brand til eksportmuligheder og

politisk indflydelse, sættes det danske omdømme tilsvarende

under pres, når internationale medier sætter fokus på negative

historier om Danmark. I eksemplerne de senere år kan nævnes

dansk asyllovgivning, aviskampagner, aflivninger af dyr i zoolo-

giske haver og færøsk grindefangst.

Dårlige mediesager har det mere end de positive med at

være selvforstærkende, ikke mindst på sociale medier. ”Smyk-

kesagen” har illustreret, at når et land, der ellers er anerkendt

for sin klare humanitære profil, ender i de internationale medi-

ers søgelys, kræver det en intensiv og målrettet kombination

af traditionelt og offentlighedsdiplomati, at bryde den negative

mediespiral.

Negative internationale mediehistorier giver ridser i Dan-

marks omdømme. Præcis hvor dybe ridser er svært at sige, da

tabt anseelse er vanskeligt at måle. I forbindelse med tegninge-

sagen i 2005-2006 faldt den danske vareeksport til OIC-landene

i samme periode med ca. 1,6 mia. kr. svarende til et umiddelbart

fald på 13 %. Men det blev afbødet af en generel stigning i den

danmarks strategiske interesser i en forbundet verden / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

samlede danske vareeksport på 10 % i samme periode, ligesom

eksporten til OIC-landene de efterfølgende år steg både absolut

og relativt.

Ifølge erhvervslivet har dårlig omtale betydelige konse-

kvenser for forretningen Danmark. For danske virksomheder

er et stærkt dansk brand et kommercielt aktiv. Omvendt har

negativ presseomtale betydning for virksomheders mulighed

for at bruge det danske tilhørsforhold aktivt i den offensive

markedsføring på udenlandske markeder.

Det er en opgave for hele regeringen at varetage Danmarks

omdømme i verden. Når der er sager, der kan påkalde sig ne-

gativ international opmærksomhed, er det derfor vigtigt, at

regeringen vurderer de potentielle mediemæssige og politiske

reaktioner med henblik på at kunne forberede en målrettet pub-

lic diplomacy og kommunikationsindsats. På baggrund af lokal

indsigt i de berørte lande kan regeringen fastlægge en kommu-

nikationslinje, der tager højde for international offentlighed, og

får budskaberne distribueret til lokale medier og meningsdan-

nere i berørte lande.

Udenrigstjenesten bør spille an aktiv rolle med udgangs-

punkt i ambassaderne, adgang til lokale netværk og kontakt til

internationale medier, der stilles til rådighed for hele regeringen.

Ikke kun når Danmark står midt i en omdømme-relateret krise –

selvom den reaktive krisekommunikation og medieovervågning

også fremadrettet vil være en vigtig opgave for regeringen og

udenrigstjenesten. I mindst lige så høj grad proaktivt i forhold

til at tilrettelægge og udarbejde strategier for mediehåndtering

og skabe positiv merværdi for dansk interessevaretagelse i kon-

krete sager.

Strategiske interesser

– Public diplomacy

og krisekommunikation

▪

At kombinere traditionelle diplomatiske kanaler og

offentlighedsdiplomati med henblik på at påvirke

meningsdannere og beslutningstagere

At optimere dansk indflydelse gennem et stærkt,

dansk brand, der kan være med til at åbne døre for

dansk erhvervsliv og fremme danske samfundsmæs-

sige løsninger og værdier i udlandet

At bruge samfundskulturelle styrker aktivt i dansk

interessevaretagelse over for udlandet

At værne om og fremme Danmarks omdømme og

særlige danske styrkepositioner som et indsatsom-

råde på tværs af regeringen.

▪

/ kapitel

/ danmarks strategiske interesser i en forbundet verden

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Udvikling,

stabilisering og

økonomisk diplomati

verdensmål som ramme for fremtidens udviklingspolitik, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Kapitel 5 lægger op til at nytænke

og styrke sammenhængen mellem

udviklingspolitikken, stabilisering og

det økonomiske diplomati gennem

en række konkrete anbefalinger. Ka-

pitlet tager afsæt i 2030-dagsorde-

nen med FN’s 17 verdensmål som en

fælles ramme for Danmarks arbejde

med bæredygtig vækst og udvikling.

5.1

FN’s verdensmål og

Danmarks globale

engagement

De nye verdensmål og klimaaftalen giver Danmark mulig-

hed for at samtænke udviklingssamarbejdet og det øko-

nomiske diplomati på helt nye måder end tidligere. Dan-

mark bør spille en aktiv rolle i at gøre 2030-dagsordenen

til virkelighed. Det kræver koordination, forankring og ikke

mindst prioritering.

Verdenssamfundet indgik i 2015 tre centrale aftaler, der

sætter nye rammer for både globalt udviklingssamarbejde og

internationale forretningsdrevne investeringer: Vedtagelsen af

2030-dagsordenen i New York med de 17 nye globale mål for

bæredygtig udvikling, aftalen om klima i Paris og aftalen om ud-

viklingsfinansiering i Addis Ababa. Enigheden om en pakke af re-

formtiltag i Nairobi var ligeledes et vigtigt skridt for WTO-samar-

bejdet. Samlet udgør aftalerne en ambition for, hvordan verden

kan se ud i 2030, der i vid udstrækning er på linje med danske

værdier og interesser.

Scenen er sat til et hidtil uset tæt parløb mellem offentlige

og private aktører i forhold til at mobilisere ressourcer til de

udvalgte områder. Eksempelvis er grøn omstilling og bæredygtig

urbanisering både udviklingsmål og vækstsektorer for erhvervs-

livet. For Danmark giver det mulighed for at samtænke udvik-

lingssamarbejdet, stabiliseringsindsatser og det økonomiske

diplomati på en helt ny måde. Bæredygtig vækst og udvikling

skal fremmes gennem nye partnerskaber med statslige og især

ANBEFALINGER

▪

Placere Danmark i forreste række i det

internationale arbejde for udmøntningen af

2030-dagsordenen i overensstemmelse med

danske interesser, værdier og styrkepositioner.

Regeringen bør sikre hjemlig opfølgning gennem en

national handlingsplan

▪

Gøre 2030-dagsordenen til en samlet ramme for

Danmarks fremadrettede udviklingssamarbejde og

økonomisk diplomati med henblik på at sikre øget

sammenhæng og koordination mellem indsatserne

▪

Træffe politisk beslutning om et mindre antal

verdensmål, der særligt prioriteres i Danmarks

arbejde med 2030-dagsordenen på baggrund

af interesser, styrkepositioner og muligheden for

partnerskaber.

/ kapitel

/ udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

ikke-statslige aktører såsom det private erhvervsliv, fonde, ci-

vilsamfund og globale netværk.

2030-dagsordenen er unik i og med, at den gælder alle lande

og ophæver det traditionelle skel mellem nord og syd og mellem

donor- og modtagerland. Som fremført i slutdokumentet om af-

talen har verdens ledere aldrig før forpligtet sig til fælles handling

og målsætninger på en så bred politisk og universel dagsorden.

En fælles overligger for udviklingspolitik og

økonomisk diplomati

Danmark deltog aktivt i forhandlingerne om verdensmålene

og har en klar interesse i deres udmøntning. Bæredygtig vækst

og udvikling og håndtering af klimaudfordringerne vil bidrage

til global stabilitet, modvirke migration og samtidig skabe nye

markeder for dansk erhvervsliv. Danmark bør derfor også spille

en aktiv rolle i at realisere 2030-dagsordenen både i Danmark

og som del af udenrigspolitikken, og det kræver koordination og

ikke mindst politisk forankring.

Verdensmålene såvel som de nationale klimaplaner, der blev

fremlagt op til klimatopmødet i Paris, udgør på en og samme tid

en platform for at nytænke Danmarks udviklingssamarbejde og et

eksport- og inspirationskatalog for danske virksomheder. Dansk

udviklingssamarbejde hører til blandt de mest effektive i verden,

og danske virksomheder og myndigheder har kompetencer og

teknologier, der er direkte relevante for opfyldelsen af en række

af de 17 verdensmål og klimaindsatsen.

2030-dagsordenen bør derfor udgøre en fælles overligger

for den nye udviklingspolitiske strategi og det fremadrettede

arbejde med økonomisk diplomati. Men behovet for at fokusere

Danmarks udenrigspolitiske indsats gælder også 2030-dagsor-

denens 17 mål med 169 delmål. Prioritering skal sikre det stær-

keste og mest omkostningseffektive danske bidrag til global

fremdrift på 2030-dagsordenen.

Danmark bør træffe politisk beslutning om at fokusere på

et mindre antal af verdensmålene, som prioriteres på tværs

af Danmarks udenrigspolitik, bilateralt og multilateralt, og fra

globalt til nationalt og lokalt niveau. Udvælgelsen af danske

prioritetsmål bør ske i tæt dialog med danske myndigheder,

erhvervslivet og civilsamfundet. Og der bør lægges vægt på

danske nationale interesser, danske erhvervs- og samfunds-

mæssige spidskompetencer, muligheden for gennemslagskraft

og de samfundsmæssige værdier og principper om samarbejde,

social dialog og ligestilling, som Danmark er baseret på. Der kan

på den baggrund opstilles følgende bruttoliste:

5.2

Nytænkning af

udviklingspolitik

og stabilisering

Danmarks udviklingssamarbejde skal være en integreret

del af en interessebaseret udenrigspolitik. Med afsæt i ver-

densmålene skal Danmark gennem udviklingssamarbejdet

investere i en verden med fremskridt og bæredygtig vækst.

Det kommer det danske velfærdssamfund og erhvervsliv til

gode, og modvirker kriser i udlandet, der har direkte kon-

sekvenser for sikkerhed og velstand i Danmark. Danmarks

udviklingspolitik skal gå på tre ben. Fremme bæredygtig

vækst og udvikling gennem partnerskaber med udviklings-

og vækstlande, erhvervsliv og private investorer, så udvik-

lingsbistanden bruges som risikovillig kapital til løftestang

for private investeringer og deling af danske erfaringer og

udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

løsninger. I forhold til skrøbelige stater skal en samtænkt

indsats, der sikrer tættere koordination af humanitær bi-

stand, langsigtet udviklingssamarbejde, stabiliseringsind-

satser og danske styrkepositioner, bidrage til at adressere

problemerne tættere på deres oprindelse, frem for i Dan-

mark og Europa. Og så skal imødegåelse af flygtninge- og

migrationsstrømme integreres som et tværgående hensyn

i udviklingspolitikken ved at skabe økonomiske fremtids-

udsigter for millioner af unge i især Mellemøsten og Afrika.

Indsatsen kan styrkes gennem en fælles finansiel ramme

for fred, sikkerhed og stabilitet i Europas østlige og sydlige

nærområder. Alle indsatser bør have geografisk fokus der,

hvor der er et sammenfald mellem behov for støtte og iden-

tificerede danske interesser. Danmark bør samtidig sikre

et stabilt og forudsigeligt finansielt niveau for udviklings-

engagementet over en årrække for at være en troværdig

og effektiv partner.

Verdensmålene og de to aftaler om udviklingsfinansiering

og klima gør det klart, at statsligt finansieret udviklingssamar-

bejde ikke alene kan adressere udfordringen med at skabe en

mere ligeværdig, fredelig og bæredygtig udvikling. Der er brug

for innovation og investeringer fra den private sektor. Der er et

enormt finansieringsgab, op til flere gange større end det aktu-

elle globale niveau for bistand og investeringer på området, og

derfor må langt flere aktører på banen.

FN har estimeret, at skal målene nås over de næste 15 år,

kræver det årlige investeringer på mellem 3,3 og 4,5 billioner

USD. Aktuelt ligger niveauet på ca. 1,4 billioner USD. FN vurde-

rer derfor, at der vil være et årligt finansieringsbehov for ver-

densmålene frem mod 2030 på mellem 1,9 og 3,1 billioner USD,

hvilket i henhold til IMF udgør op til ca. 4 % af det globale BNI.

Danmark lever som et af få lande i verden op til FN’s mål om

at give 0,7 % af BNI i udviklingsbistand – og det siden 1979. Sam-

tidig er dansk udviklingssamarbejde gentagne gange anerkendt

blandt verdens bedste i evalueringer fra OECD’s Udviklingskomite

og det internationale ’Commitment to Development Index’. Ud-

viklingssamarbejdet er et konkret og synligt bidrag til Danmarks

omdømme som en troværdig og kompetent international aktør,

der påtager sig ansvar for globale udfordringer. Det giver indfly-

delse på nationale og internationale beslutningstagere og dermed

på udviklingen i konkrete lande og i internationale forhandlinger.

Indsatser der samtidig plejer danske interesser

Det danske samfund påvirkes stadigt mere direkte af situationen

i udviklingslandene. Det seneste eksempel er flygtninge- og mi-

grationskrisen, der udspringer af konflikter særligt i Syrien, men

også i Afghanistan, Libyen, Afrikas Horn og Sahel. Det ses også,

når Danmark må oprette et omfattende Ebola-beredskab pga. en

epidemi i Vestafrika. Vores indsats over for globale udfordringer er

dermed et bolværk mod kriser i udlandet, der har direkte konse-

kvenser for sikkerhed og velstand i Danmark. Vi kan ikke forvente,

at andre vil løse problemerne for os – og slet ikke på en måde der

tilgodeser danske interesser.

Men Danmarks globale engagement er også en investering

i en verden med sociale fremskridt og bæredygtig vækst, der

kommer det danske velfærdssamfund og erhvervsliv til gode,

blandt andet ved at udløse potentiale i form af nye markeder.

Danmark skal derfor fastholde sin rolle som en markant og

aktiv partner i internationalt udviklingssamarbejde og samtidig

placere udviklingspolitikken centralt i dansk udenrigs- og sik-

kerhedspolitik.

Udgangspunkt i danske værdier og styrkepositioner

Den nye udviklingspolitiske platform skal orienteres mod glo-

bale udfordringer som fattigdom, bæredygtig vækst, klima-

forandringer, migration, voldelige konflikter og ekstremisme,

der samtidig knytter sig til danske nationale interesser. Det

indebærer en særlig fokus på migration og skrøbelige stater,

der direkte påvirker Danmark. Men også på kommerciel-

le interesser, hvor Danmark har spidskompetencer, der kan

fremme bæredygtig vækst og dermed bekæmpe fattigdom i

udviklingslandene. Det gælder også værdipolitiske områder,

hvor vi hører til blandt globale rollemodeller, såsom menne-

skerettigheder, herunder kvinders rettigheder. Vi skal trække

bredt på dansk finansiering og samfundserfaring – viden om

samfundsmodeller, værdier, principper og styrkepositioner –

for at skabe varige resultater.

Samtidig skal Danmark udnytte de muligheder, der er for

styrket politisk dialog og økonomisk samarbejde med myn-

digheder og andre aktører. Udviklingssamarbejdet må bero på

ligeværdige partnerskaber med statslige og ikke-statslige aktø-

rer som det private erhvervsliv, fonde, civilsamfund og globale

netværk. Dermed kan vi imødekomme efterspørgslen efter både

øgede samfundsansvarlige private investeringer og viden om

afprøvede samfundsmodeller. Det gælder særligt i potentiel-

le og aktuelle vækstøkonomier, hvor omfanget af den statslige

bistand er vigende til fordel for private investeringer. Men det

gælder også i lande i skrøbelige situationer, hvor det traditio-

nelle udviklingssamarbejde og gavebistand fortsat vil have stor

betydning. Her kan udfordringerne ikke på længere sigt hånd-

teres uden nye typer af partnerskaber.

En lang række danske virksomheder og civilsamfundet er i

gang med at omstille sig i retning af de nye bæredygtighedsmål

og nye offentligt-private partnerskaber om udvikling. Også på

det humanitære område og for indsatser i nærområder til krise

og konflikt er der øget dialog og spirende samarbejde mellem

civilsamfundet, erhvervslivet og myndigheder om mere effektive

og langsigtede strategiske indsatser. De styrkede offentligt-pri-

vate partnerskaber i Klimainvesteringsfonden og Landbrugsin-

vesteringsfonden er eksempler.

Ligeledes er myndighedssamarbejdet, der finansieres over

udviklingsbistanden, et stærkt eksempel på, hvordan der kan

skabes synergi mellem udviklingspolitik og økonomisk diploma-

ti, når der trækkes på den brede danske samfundserfaring på

tværs af myndighedsområder. Udviklingen går også i den retning

inden for freds- og stabiliseringsområdet.

Samtidig skal Danmark arbejde tæt sammen med EU og mul-

tilaterale organisationer, navnlig FN og Verdensbanken. EU er

sammen med dets medlemslande den største aktør på den glo-

bale udviklingspolitiske scene, og Danmark har en stor interesse

i et fortsat stærkt og handlekraftigt EU på udviklingspolitikken.

Samtidig kan den danske udviklingsbistand gennem de multi-

laterale organisationer opnå en multiplikator-effekt for danske

interesser og mærkesager.

/ kapitel

/ udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Asyl- og flygtningemodtagelse finansieres delvist

af udviklingsbistanden

Af regeringsgrundlaget fremgår, at der fremover vil blive afsat

0,7 % af BNI årligt til udviklingsbistand, så Danmark fortsat

vil være et af de lande, der lever op til FN’s målsætning. Med

finanslovsaftalen for 2016 lægges bistanden på 0,71 % af BNI.

Desuden finansierer Danmark udgifter til flygtningemodta-

gelse over udviklingsbistanden i overensstemmelse med OECD’s

retningslinjer. Beløbet varierer efter antallet af asylansøgere, der

modtages i Danmark, hvilket skaber uforudsigelighed for det

årlige budget til udviklingssamarbejde. I 2016 er der på Finans-

loven foreløbigt budgetteret med, at udgifter til flygtningemod-

tagelse udgør ca. 4,4 mia. kr. Det vil sige ca. 30 % af rammen for

udviklingsbistanden. Blandt de nordiske lande ser det foreløbigt

ud til, at Sverige – med afsæt i sin bistandsprocent på ca. 1 %

– vil lægge et loft på 30 % for finansiering af flygtningeudgifter

over bistanden. Norge anslås at anvende ca. 20 % af udviklings-

bistanden til flygtningeudgifter, men har taget skridt til at øge

bistandsrammen.

Regeringens målrettede indsats for at mindske antallet af

asylansøgere og illegale indvandrere i Danmark frigør midler,

som kan anvendes mere effektivt til en langsigtet indsats i eller

tæt på oprindelseslandene for at afbøde flygtninge- og migra-

tionsstrømme. Bistandskronerne vil have en langt større effekt,

hvis de bruges der – fremfor i Danmark. Det kan også overvejes

at sætte et loft for anvendelse af udviklingsbistanden til asyl- og

flygtningemodtagelse, og gradvist flytte disse midler over i en

styrket indsats for at forebygge flygtninge- og migrationsstrøm-

me i lokalområderne, især i Mellemøsten og Nordafrika.

ANBEFALINGER

▪

Styrke dansk udviklingssamarbejde som en

integreret del af Danmarks udenrigs- og

sikkerhedspolitik gennem nytænkning og skarpere

prioritering i samspil med den brede danske

samfundserfaring (whole of society tilgang)

▪

Udnytte verdensmålene og de to aftaler om

udviklingsfinansiering og klima til at gennemføre

den efterspurgte nytænkning på tværs af

udviklingspolitikken og de andre politikområder

med udgangspunkt i danske interesser og værdier

▪

Sikre et stabilt og forudsigeligt finansielt niveau

for udviklingsbistanden over en årrække og

skabe mulighed for langsigtet kobling til den

udenrigspolitiske interessevaretagelse

▪

Anvende frigjorte midler fra den målrettede indsats

for at mindske antallet af asylansøgere og illegale

indvandrere i Danmark til en langsigtet indsats

i eller tæt på oprindelseslandene for at afbøde

flygtninge- og migrationsstrømme, og overveje et

loft for anvendelse af udviklingsbistanden til asyl-

og flygtningemodtagelse.

Danmarks udviklingsbistand 2006-2015, andel af BNI

% af BNI

1,00

0,90

0,80

0,70

0,60

0,50

0,40

0,30

0,20

0,10

0,00

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Multilateral bistand

Øvrig bilateral bistand

Asyl- og ﬂygtningemodtagelse

Mindst udviklede lande

Kilde: Udenrigsministeriet.

udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

0,60

0,50

0,40

0,30

0,20

0,10

Asyl- og

Mindst

Multilat

5.2.1

Hovedindsatsområder

▪

Det fremtidige udviklingssamarbejde bør målrettes tre indsats-

områder:

Fremme bæredygtig vækst og udvikling

Styrke indsatsen i lande i skrøbelige situationer

Forebygge flygtninge- og migrationsstrømme

0,00

vækst gennem

5.2.2

Bæredygtig

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

På tværs af indsatsområderne bør Danmark sikre geografisk

fokus, så udviklingsindsatsen fokuseres, hvor der er et sammen-

fald mellem behov for støtte og identificerede danske interesser.

Hovedvægten er i dag på Afrika, hvor en stadigt større andel af

verdens fattige forventes at befinde sig frem mod 2030.

For det bilaterale udviklingssamarbejde, som Danmark ale-

ne træffer beslutning om, er omdrejningspunktet bistanden til

Danmarks 21 prioritetslande, hvor der er truffet beslutning om

udfasning af udviklingssamarbejdet med Bolivia, Pakistan, Indo-

nesien, Mozambique, Nepal, Vietnam og Zimbabwe. Men de tre

indsatsområder kan også fremmes i den multilaterale bistand,

som i 2015 udgjorde 29 % af den danske udviklingsbistand på

i alt 13.762 mio.kr.

Kapitalstrømmen fra OECD-landene til udviklingslandene viser

betragtelige forskelle i udviklingsbistandens betydning alt efter

modtagerlandets indkomstniveau. Mens udviklingsbistand er den

vigtigste form for kapitaltilførsel for de mindst udviklede lande,

dominerer remitter for de lavere mellem-indkomstlande og direk-

te udenlandske investeringer for højere mellem-indkomstlande.

Betydning af udviklingsbistand for især en række lavindkomst-

lande anskueliggøres også, når man sætter bistanden i forhold til

de offentlige budgetter. I 2012 var der 27 lande, hvor den officielle

udviklingsbistand oversteg 25 % af centralregeringens udgifter. 23

af disse lande var lavindkomstlande.

Med udgangspunkt i verdensmålene for 2030 skal den danske

bistand virke katalytisk og gearende for andre finansieringskil-

der til fremme af bæredygtig vækst i udviklingslandene. Danske

spidskompetencer og dermed også kommercielle interesser og

private investeringer skal i fokus, så indsatsen får den størst

mulige gennemslagskraft på de udvalgte verdensmål.

Danske spidskompetencer kan gøre en forskel på verdensmål

som f.eks. fødevarer, vand, grøn energi og urbanisering. Der

er også en stigende interesse for danske velfærdsløsninger og

samfundsmæssige værdier og principper, ligesom Danmark kan

bidrage til at løfte globale, offentlige goder, f.eks. på klimaom-

rådet. På den baggrund kan opstilles følgende bruttoliste over

verdensmål, hvor der et betydeligt sammenfald med danske

styrkepositioner:

partnerskaber

Mulige danske prioritetsmål for

bæredygtig vækst og udvikling

▪

Slut sult

Sundhed og trivsel

Ligestilling mellem kønnene

Rent vand og sanitet

Grøn energi

Gode jobs og økonomisk vækst

Bæredygtige byer og lokalsamfund

Klima

Bilateral udviklingsbistand i 2015 (udbetalt), fordelt på lande, mio. DKK

600

550

500

450

400

350

300

250

200

150

100

lia

via

za a Fa Gha Ken gan oma bab edd Boli

Ta rkin

Zim est

sh ma) ien sien

Ma Nep ista Nig tna uda de

Vi Syd ngl r (B Eth don

Ba ma

Kilde: Udenrigsministeriet.

Note: Indrapporteret til DAC/OECD

/ kapitel

/ udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Udviklingsbistandens andel af kapitalstrømme, 2013

Kapitalstrømme

100

Remitter

Privat godgørenhed

Eksportkredit

Andre oﬃcielle betalinger

Andre værdipapirer

Investeringer

Udviklingsbistand

Kilde: OECD.

Hø

jer

Engagementet bør fokusere på mellemgruppen af udvik-

lingslande i transition mod vækst eller vækstlande, hvor en

dansk indsats vil have den største effekt på globale fællesgoder

og bæredygtig udvikling. I modsætning til de fattigste og skrø-

belige stater vil det i disse lande ikke være tyngden af dansk

bistand, der gør forskellen. Det vil være den brede bæredygtig-

hedsdagsorden, der er i spil, hvor fattigdomsbekæmpelse vil

være en afledt effekt af ansvarlige investeringer.

Med afsæt i det enkelte udviklingslands udfordringer bør

samarbejdet fokusere på rådgivning om samfundsløsninger og

på instrumenter, der kan mobilisere private investeringer og bi-

stå med at accelerere landets egen indsats for at nå verdensmå-

lene. Udviklingsbistanden kan bidrage til at afdække risiko for

private investorer gennem videreudvikling og skalering af finan-

sielle instrumenter, støtte til udvikling af investeringsprojekter

og samarbejde med lokale myndigheder om forbedrede ram-

mebetingelser for bæredygtige investeringer og handel.

Bistand som katalysator for private investeringer

En vigtig brik er kommercielt orienterede udviklingspolitiske in-

strumenter som Investeringsfonden for Udviklingslandene (IFU)

og Klima- og Landbrugsinvesteringsfondene. Gennem sådanne

instrumenter kan offentlige midler bidrage til at afdække noget af

risikoen for institutionelle investorer som danske pensionskasser.

En forøgelse af IFU’s volumen kombineret med en videreudvikling

af instrumenter til risikoafdækning og projektudvikling kan mo-

bilisere private midler til fordel for udvikling, dansk erhvervsliv

og dansk pensionsopsparing (se afsnit 5.5.).

I de fattigste lande vil statslige aktører, FN og andre in-

ternationale organisationer og civilsamfundsorganisationer

spille en stor rolle i forhold til finansiering. Men udenlandske

virksomheder, herunder danske, kan bidrage med teknologi,

markedsadgang mv. og vil kunne have en interesse i deltagelse

med henblik på at sikre investeringer og handel, når markeder-

Ikk

aﬁ

ne er udviklede. Institutionelle investorer kommer typisk først

ind i billedet, når projektet er kommercielt bæredygtigt, men

eksempelvis filantropiske fonde kan bistå med risikoafdækning

og projektudvikling.

Der forventes stadig efterspørgsel efter erhvervsrettede in-

strumenter, der agerer på ikke-kommercielle vilkår i fattige, men

forholdsvist stabile, lande, hvor væksten endnu ikke har bidt sig

fast. Udviklingssamarbejdet skal indrettes, så disse instrumen-

ter anvendes i lande, hvor bæredygtighedsdagsordenen fortsat

har et udviklingsformål, og hvor der er en dansk repræsentation

til stede.

For begge typer af partnerskaber vil det fortsat gælde, at de

offentlige udviklingsmidler og de private ressourcer sammen

opnår en større effekt, end hvis de blev investeret hver for sig.

vin

udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

▪

I stigende grad anvende dansk

udviklingssamarbejde som gearende, risikovillig

kapital til at fremme offentligt-private

partnerskaber, hvor danske kompetencer og

investeringer efterspørges

▪

Gradvist transformere traditionelle

landeprogrammer til mere fleksible partnerskaber,

hvor bistanden udgør en katalysator for andre

finansieringskilder og understøtter danske

kommercielle interesser

▪

Styrke myndighedssamarbejdet i dybden, og sikre

stærk, strategisk koordination på tværs.

ANBEFALINGER

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

De kan udnytte synergier og fungere som prototyper for større

indsatser internationalt gennem f.eks. EU og FN.

Myndighedssamarbejdet og vækstrådgiverne, der finansie-

res over udviklingsbistanden, er generelt et vigtigt værktøj til

at styrke Danmarks politiske relationer, fremme bæredygtig

udvikling i udviklingslandene og bidrage til nye muligheder for

danske virksomheder.

Finansiering, projektudvikling og myndighedssamarbejde

behandles nærmere i afsnit 5.4 og 5.5.

5.2.3

Styrket indsats i lande i skrøbelige

Danmark bør styrke sin indsats i lande i skrøbelige situationer.

Krise- og konfliktsituationer vil fortsætte med at være komplek-

se og langvarige med massive flygtninge- og fordrivelseskriser

og regional destabilisering til følge. Derfor skal der sikres et

stærkere samspil mellem den humanitære bistand, den lang-

sigtede udviklingsindsats og freds- og stabiliseringsindsatser.

Samtidig bør Danmarks indsats koncentreres om et begræn-

set antal lande. I Ifølge Verdensbanken er der i dag næsten 35

lande i skrøbelige situationer på verdensplan, og Danmark skal

selvsagt ikke være engageret alle disse steder. Hvis Danmark

skal gøre en forskel, skal vi gå ind få steder med tyngde og holde

fast i et langt sigte, også når det bliver svært, snarere end være

til stede mange steder i kortere tid.

Geografisk fokus bør rettes mod de lande, der direkte ind-

virker på danske nationale interesser, særligt vedrørende sik-

kerhed og flygtninge- og migrationsstrømme. I dag er 6 lande

i skrøbelige situationer inkluderet i de 14 særligt prioriterede

lande i den danske bilaterale bistand – Afghanistan, Gaza/

Vestbredden, Mali, Myanmar, Somalia og Sydsudan – og der-

udover modtager Syrien og nabolande betydelige humanitære

bistandsmidler samt freds og stabiliseringstiltag. For at sikre

den bedst mulige effekt af den danske udenrigspolitik er der

behov for at fokusere indsatsen i lande i skrøbelige situationer

yderligere. Særligt indsatser i Afghanistan, Syrien og Libyen vil

flugte med dansk interessevaretagelse. Tematisk vil indsatsen

i lande i skrøbelige situationer umiddelbart fokusere på ver-

densmål nr. 1 (Afskaf fattigdom), 2 (Slut sult), 8 (Gode jobs og

økonomisk vækst) og 16 (Fred og retfærdighed).

Når man fra dansk side vælger at støtte et land i en skrøbe-

lig situation, bør der skabes et samlet strategisk grundlag for

Danmarks indsats og en langsigtet bevillingsmæssig ramme.

Dette fordrer bred politisk opbakning, der rækker ud over en

given regeringsperiode. Der skal tages højde for, at Danmark

ofte vil kunne levere sin indsats mest effektivt som bidrag til

EU og multilaterale organisationer som FN og Verdensbanken,

hvormed Danmark vil være underleverandør til en større inter-

national indsats.

Nedbryd grænser mellem humanitær hjælp og

langsigtet udviklingssamarbejde

Det skarpe skel mellem humanitær hjælp og langsigtet udvik-

lingsbistand skal ophæves. Efter den første krisefase, hvor akut

nødhjælp er påkrævet, er der behov for langsigtet udvikling og

bæredygtige løsninger. Alle aktører bør i udgangspunktet sikre

en fælles forståelse af konteksten og de overordnede mål og pri-

situationer

oriteter og på den baggrund samarbejde om fleksible indsatser,

der adresserer både akutte humanitære behov og langsigtede

behov for beskyttelse, basale rettigheder, modstandsdygtighed

og levevilkår, sundhed og uddannelse.

Danmark kan gå forrest gennem udarbejdelse af én fælles

strategiske ramme og dermed forbundne principper for det

danske udviklings- og humanitære engagement. Med dette

afsæt bør Danmark på internationalt plan arbejde for at gøre

op med kortsigtede planlægningshorisonter og bevillingsfor-

løb, silotænkning og pt. adskilte rammeværk for humanitære

interventioner og udviklingsindsatser. Det gælder ikke mindst

med blik for FN-systemet.

Der skal samtidig sikres et langt tættere samspil med de øv-

rige politiske og sikkerhedspolitiske elementer i en samlet dansk

kriseindsats. Den strategiske ramme for bistanden bør være en

del af en samlet dansk politik over for landet/regionen, der sa-

mordner alle danske instrumenter og deres samspil med inter-

nationale aktører. Fokus skal være på bedst muligt sammen-

hæng mellem indsatserne, men ikke sammenblanding. Dansk

humanitær bistand skal fortsat hvile på principperne om behov,

neutralitet og uafhængighed. Sikkerhedspolitiske indsatser og

den humanitære bistand vil således ikke kunne samtænkes i

operationel henseende.

Endelig vil der være behov for at kigge på nye finansierings-

instrumenter, der kan sikre en skalering af indsatsen til den be-

tragtelige efterspørgsel. Det gælder innovative lånemodeller,

herunder gennem internationale finansielle institutioner som

Verdensbanken. Og det gælder gennem en tættere involvering

af den private sektor. Danske virksomheder har relevant viden

og teknologi, der kan bidrage til potentielt bedre og mere ef-

fektive løsningsmodeller for udfordringer i flygtningelejre og

værtsamfund knyttet til f.eks. informationsteknologi, shelter,

vand og fødevarer.

Det indebærer en ny tilgang til humanitære kriser, der i langt

højere grad integrerer udviklingsbistanden, humanitær hjælp,

civilsamfund og det private erhvervsliv. Nye partnerskaber

mellem civilsamfund, erhvervsliv og forskningsverdenen kan

bidrage til sikrere, sundere og mere bæredygtige forhold i flygt-

ningelejre og byer i katastrofe- og konfliktområder. Civilsamfun-

det kan hjælpe med at afdække markedsbehov i f.eks. flygtnin-

gelejre, mens private virksomheder kan levere skræddersyede

løsninger. Og universiteter kan understøtte indsatsen gennem

forskningsbaseret viden.

Udviklingsbistanden skal spille en katalytisk rolle i etable-

ringen af nye partnerskaber og demonstrationsprojekter, men

samarbejdet bør være forretningsbaseret: Global Humanitarian

Assistance anslår, at det globale nødhjælpsmarked omsætter

for mere end 160 milliarder kr. årligt.

Danske virksomheder besidder stærke løsninger inden for

eksempelvis infrastruktur, energi, vand, fødevarer og logistik.

Eksport til udviklings- og humanitære formål vil som hovedregel

være styret af indkøb fra FN og danske og internationale hu-

manitære organisationer, og danske virksomheder er allerede

godt med. I 2014 var Danmark med en samlet eksport (varer

og tjenesteydelser) på omtrent 2,8 mia. kr. nr. 9 på listen over

lande, der sælger mest til FN-systemet.

/ kapitel

/ udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

5.2.4

Samtænkte stabiliseringsindsatser

Der er behov for langsigtet støtte til stabilisering og udvikling.

Udfordringerne strækker sig fra samfund med skrøbelige struktu-

rer hos myndigheder og civilsamfund til egentlige sammenbrud-

te samfund i åben, væbnet konflikt. Der er tale om komplekse

udfordringer knyttet til blandt andet institutionel skrøbelighed,

dårlig regeringsførelse, mangelfuld lov og orden og manglende

økonomiske perspektiver. Resultatet er fattigdom, konflikt, men-

neskerettighedskrænkelser, flygtningestrømme og radikalisering.

I Mellemøsten og det nordlige Afrika er der både reelt sam-

menbrudte stater, som Syrien, Irak og Libyen, og samfund, der

risikerer øget ustabilitet eller konflikt, som det er tilfældet i store

dele af den arabiske verden. I Afghanistan er der fortsat behov

for at stabilisere og opbygge de skrøbelige myndighedsstruk-

turer, herunder de sikkerhedsstyrker der skal skabe den basale

sikkerhed, der er forudsætningen for, at resten af det afghanske

samfund kan fungere. Men også tættere på Danmark i Europas

østlige nærområde, er der lande, hvor korruption og dårlig rege-

ringsførelse kombineret med russiske forsøg på at underminere

en positiv udvikling truer stabilitet og demokratisering.

Der er de kommende år særlig risiko for, at disse områder

i syd og øst vil opleve fortsat ustabilitet og konflikt, og det vil

derfor være i Danmarks klare interesse at øge fokus på koordi-

nerede indsatser i netop disse områder.

Indsatserne bør samtænke en bred palet af politiske, militære,

politimæssige, og udviklings- og humanitære instrumenter. Og

Danmark har en god tradition for udvikling af mekanismer til sam-

tænkning på stabiliseringsområdet. Danmark har siden 2010 har

haft en national samtænkningsstruktur med deltagelse af Stats-,

Udenrigs-, Forsvars- og Justitsministeriet. Strukturen er organisa-

torisk forankret i Udenrigsministeriet og tager afsæt i den såkaldte

Freds- og Stabiliseringsfond (FSF), som indeholder midler under

Udenrigs- og Forsvarsministeriet. FSF udgør i dag kun en lille del

af det samlede, danske engagement i skrøbelige stater.

Trods Danmarks proaktive rolle er der oplagte muligheder

for forbedringer, og samtænkningen kan ske tidligere og bruges

mere strategisk, end det hidtil har været tilfældet. En styrket

samtænkning bør både ske i bredden og dybden, jf. beskrivelsen

i afsnit 1.7.

Udfordringerne med flygtninge- og migrantstrømme, ra-

dikalisering, terrorisme og organiseret kriminalitet illustrerer

behovet for indsatser på tværs. Myndigheder som Justitsmi-

nisteriet – herunder Rigspolitiet, SØIK og PET – samt Udlæn-

dinge, Integrations- og Boligministeriet har alle kompetencer,

der kan styrke den danske indsats. Der bør ligeledes åbnes op

for partnerskaber med relevante byer og kommuner og med

private aktører fra erhvervs-, forsknings- og NGO-verdenen. Fle-

re af de relevante ressortmyndigheder har som udgangspunkt

et internt dansk fokus og store udfordringer at håndtere her.

Det kan påvirke deres muligheder for at prioritere internatio-

nale engagementer. Men problemernes grænseoverskridende

karakter forudsætter internationalt engagement for at sikre en

effektiv håndtering. Der bør derfor arbejdes med at udbrede

incitamenter og ejerskab i centraladministrationen til et effektivt

og samtænkt dansk myndighedssamarbejde.

I dag besluttes og bevilges indsatserne i høj grad i separate

og forskudte processer, og implementeringen foregår gennem

forskellige systemer. Hvis danske interesser skal varetages

målrettet, skal der skabes øget reel synergi mellem kortsigtede

humanitære indsatser, langsigtet udviklingsbistand, forebyg-

gelse af radikalisering og terror, håndtering af flygtninge- og

migrantstrømme og erhvervsudvikling.

Der bør udarbejdes koncise strategiske rammedokumenter

for den samlede danske indsats i prioriterede skrøbelige lande/

regioner. Det kan skabe en fælles rød tråd og et fælles grundlag

for en transparent og koordineret tilgang til det løbende samar-

bejde og en prioritering af instrumenter på tværs af budgetter

og ressortopdelinger.

Med Freds- og Stabiliseringsfonden (FSF) kan flere myndig-

heder byde ind og få finansieret eksterne aktiviteter i priori-

terede skrøbelige regioner og lande. Både danske og britiske

erfaringer peger på nytten af konkrete finansielle incitamenter

som drivkraft i styrket samtænkning. På den baggrund vil en

udvidelse af både mandatet og ikke mindst de økonomiske mid-

ler i den nuværende FSF kunne udgøre et centralt element i en

styrket dansk samtænkning.

I Danmarks og Europas nærområder tegner der sig en bue af

ustabilitet fra Europas østlige nærområder over Mellemøsten til

Nordafrika. Der er behov for en bred vifte af indsatser. Danmarks

evne til at at påvirke udviklingen i disse områder kan styrkes ved

at supplere øvrige udenrigs- og forsvarspolitiske redskaber med

et nyt samlet bistandsprogram, der efter behov også bør kunne

anvendes fleksibelt og decentralt.

Der bør derfor etableres et nyt stærkt program for bistand,

stabilisering og kapacitetsopbygning i Østeuropa, Mellemøsten

og Nordafrika. Programmet kan samle FSF, Naboskabsprogram-

met for EU’s østlige nabolande og Det Arabiske Initiativ i en ny og

større fond, som finansierer indsatser i skrøbelige stater i Euro-

pas nærområder. Ved at samle midlerne i én større pulje kan

ressourcerne anvendes mere fleksibelt og effektivt og løbende

målrettes de konkrete behov og prioriteringer.

Danmark er som hovedregel underleverandør til en større

international indsats, og fokus bør også være på, hvor Danmark

kan levere merværdi, hvordan danske bidrag bedst spiller sam-

men med andres indsatser, og hvordan Danmark bedst påvirker

en samlet international strategi.

Effektiv samtænkning knyttet til danske indsatser fordrer

således i høj grad aktivering af diplomatiske kontakter og ufor-

melle netværk i både mållande, relevante vestlige hovedstæ-

der og EU og andre multilaterale platforme, vi agerer gennem.

Danske øjne og ører i de diplomatiske netværk og forståelse for

den lokale og regionale kontekst er afgørende for en fokuseret

fastlæggelse af mål og midler. Det gælder også i relation til at

overvåge indsatserne i lyset af de enorme korruptionsudfordrin-

ger, der er i skrøbelige stater.

Desuden bør civile udsendelser og sekunderinger i højere

grad underbygge Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitiske

prioriteter. Omfanget af danske civile udsendelser og sekunde-

ringer til aktuelle udenrigs- og sikkerhedspolitiske prioriteter

som Irak, Syrien og Mali er begrænset sammenholdt med ek-

sempelvis antallet af udsendte til Balkan.

Freds- og stabiliseringsberedskabet (FSB), der er en data-

base over civile eksperter, der kan udsendes til opgaver i skrø-

belige stater, har udviklet sig til et nyttigt redskab for danske

udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

udsendelser, ligesom Rigspolitiet har en fast årlig ramme for

internationale politiudsendelser. Udbuddet af relevante profi-

ler bør øges, dels med faglige kompetencer på områder som

rets- og sikkerhedssektorreformer og antiradikalisering, dels

med ledelsestalenter, som kan indtage seniorpositioner i f.eks.

EU- og FN-missioner. Der bør derfor være fokus på incitamenter

til udsendelser blandt ansatte i statslige myndigheder såsom

Rigspolitiet, SØIK og Kriminalforsorgen. Udsendelser bør ses

som led i en karrierevej, og arbejdsgiverne bør være villige til at

afgive dygtige medarbejdere til internationale opgaver.

Det bør desuden overvejes at etablere et lille statsligt ud-

rykkerkorps af meget erfarne og terrængående diplomater og

rådgivere f.eks. fra Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet,

som med kort varsel kan udsendes til stabiliserings- og udvik-

lingsopgaver i kortere eller længere perioder, også under sikker-

hedsmæssigt vanskelige vilkår.

En fortsat professionalisering og fastholdelse af viden og er-

faringer bør også understøttes af det forskningsmæssige miljø,

som det i dag sker i blandt andet Center for Militære Studier

under Københavns Universitet og Dansk Institut for Internati-

onale Studier (DIIS).

5.2.5

Forebyggelse af migration

ANBEFALINGER

▪

Fokusere skarpt på få lande i skrøbelige

situationer, eksempelvis Afghanistan, Syrien og

Libyen og etablere bred politisk enighed om en

strategisk ramme for en langsigtet indsats i de

udvalgte lande

▪

Styrke indsatsen i de udvalgte skrøbelige

lande gennem et stærkere samspil

mellem den humanitære bistand, den

langsigtede udviklingsindsats og freds- og

stabiliseringsindsatser

▪

Etablere et nyt stærkt program for bistand,

stabilisering og kapacitetsopbygning i Østeuropa,

Mellemøsten og Nordafrika i form af en ny og større

pulje, der samler Freds- og Stabiliseringsfonden,

Naboskabsprogrammet for EU’s østlige nabolande

og Det Arabiske Initiativ

▪

Lade Danmark gå forrest med at nedbryde

barrierer for sammenhængende humanitære og

udviklingsindsatser og presse på for international

forandring

▪

Understøtte etablering af innovative partnerskaber

mellem dansk erhvervsliv, civilsamfund og

forskningsmiljø med henblik på at udvikle

kommercielt bæredygtige løsninger til det

humanitære nødhjælpsmarked

▪

Øge udsendelse og sekundering af personer

for at underbygge og overveje etablering af et

lille statsligt ’udrykkerkorps’ til at underbygge

Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitiske

prioriteter.

Indsatsen for at stabilisere lande i skrøbelige situationer og skabe

en gunstig økonomisk og politisk udvikling hænger tæt sammen

med forebyggelsen af fremtidige migrationsstrømme. Den aktu-

elle flygtninge- og migrationskrise har sat EU-samarbejdet og

Danmark under pres både politisk og økonomisk og har aktuali-

seret behovet for, at det danske udviklingssamarbejde adresserer

udfordringer knyttet til migration. Dansk udviklingssamarbejde

har siden starten af 00’erne haft fokus på flygtninge og internt

fordrevne i områder med krise og konflikt, men i mindre grad den

del, der knytter sig til økonomisk migration.

Migrations- og udviklingsdagsordenen har til formål, at alle

skal have frihed til at skabe en fremtid for sig selv og deres fa-

milier dér, hvor de hører hjemme. Hensigten er at forebygge

ureguleret, illegal økonomisk migration mod Europa, facilitere

positive aspekter af migration og begrænse sekundære flygtnin-

gestrømme, eksempelvis fra ophold i nærområderne. Hjælp til

flygtninge er mest omkostningseffektiv ved at styrke indsatsen

i eller tæt på oprindelseslandene.

Danmark bør gennem udviklingspolitikken – og i samspil

med øvrige politikområder, herunder navnlig EU-politikken –

arbejde for at få migration højere op på dagsordenen interna-

tionalt. Det gælder i oprindelseslande og transitlande samt i

regionale organisationer som Den Afrikanske Union og i inter-

nationale organisationer som FN og Verdensbanken.

FN’s topmøde om flygtninge og migration i september 2016,

kan være en platform for den danske indsats. En øget poli-

tisk dialog og en styrket normativ indsats på globalt plan kan

grundfæstes i den tilgang, at en betydelig del af håndteringen

af migrations- og flygtningekrisen må være en fælles global

opgave med at bidrage til bedre levevilkår i og omkring op-

rindelseslande. Det indebærer opfyldelsen af humanitære og

udviklingsmæssige FN-appeller, og at flere donorer lever op

til forpligtelsen om at yde 0,7 % af BNI i udviklingsbistand.

På kort og mellemlangt sigt kan Danmark bidrage til at fore-

bygge sekundære befolkningsstrømme fra nærområder gennem

en højt prioriteret indsats for at styrke beskyttelse og skabe for-

bedrede levevilkår for flygtninge, internt fordrevne og for værts-

samfund i lokalområderne. Bistandsmidler rækker længere og

har større effekt, når de anvendes i eller tæt på oprindelseslan-

dene i stedet for i Danmark.

Samtidig skal udviklingssamarbejdet adressere de grund-

læggende årsager til migration i migranternes hjemlande, og

særligt unge bør være i fokus. Ifølge Børnefonden udgør unge i

dag 40 % af verdens arbejdsløse, og de er fire gange så udsatte

for at ende i arbejdsløshed som voksne. Hvis fremtidsmulighe-

derne ses som udsigtsløse, øges risikoen for radikalisering og

voldelig ekstremisme. Migration bør indtænkes i de strategiske,

politiske og geografiske valg, der knytter sig til planlægningen af

udviklingssamarbejdet.

I de af migranternes hjemlande, hvor Danmark ikke har et

bistandsengagement, kan dansk indsats ske gennem EU, UN-

HCR, IOM og andre udviklingspartnere. EU’s udviklingsplatform

kan udnyttes og styrkes med fokus på iværksættelse af f.eks. de

/ kapitel

/ udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

nye trustfonde under Valetta-aftalen og udvikling af konsortier,

der øger investeringerne i migranternes hjemlande markant.

Indsatser knyttet til migration bør også stå stærkt i reformen

af samarbejdet mellem EU og Afrika, Vestindien og Stillehavet

(AVS-landene) ved udløbet af den såkaldte Cotonou-aftale i

2020.

Den danske og europæiske indsats for at tilbagesende afviste

asylansøgere er blevet styrket i lyset af den aktuelle flygtninge-

og migrationskrise. Et omdrejningspunkt er her, at EU’s og Dan-

marks udviklingspartnerskaber bygger på gensidige forpligtel-

ser, herunder tilbagetagelse af afviste asylansøgere, såvel som

et tilsagn fra dansk og europæisk side om at se på muligheder

i den regulerede migration og legale indvandring. Med afsæt i

hidtidige erfaringer, er der ikke noget, der tyder på, at tilba-

gesendelsesdagsordenen vil kunne løftes isoleret eller gennem

ensidige konditionaliteter knyttet til udviklingsbistanden. Det

fremadrettede arbejde i udviklingspolitikken kunne derfor rette

sig mod bedre samtænkning af udviklingspolitik, handelspolitik

og andre udenrigspolitiske instrumenter i en styrket diplomatisk

indsats samt konkrete tiltag som udlændige-attacheer i berørte

lande.

ANBEFALINGER

▪

Placere migration centralt i den nye

udviklingspolitiske strategi på tværs af andre

indsatser og instrumenter

▪

Indtænke migration i de strategiske, politiske og

geografiske valg, der knytter sig til planlægningen

af udviklingssamarbejdet

▪

Prioritere indsatsen i og omkring flygtningenes

oprindelseslande, hvor bistandsmidlerne rækker

længere end i Danmark.

5.2.6

Pejlemærker for ny

Regeringen har besluttet, at der skal udarbejdes en ny udvik-

lingspolitisk strategi som reaktion på de nye globale udfor-

dringer og tendenser. Strategien vil skulle udstikke en ramme

for nytænkning og reform af udviklingssamarbejdet, der både

hjælper til prioritering og giver strategisk retning på de valgte

indsatsområder. Rammen vil samtidig kunne udgøre en grund-

stamme i en ny fortælling om udviklingssamarbejdet, der un-

derstøtter fortsat politisk og folkelig opbakning til prioritering af

udviklingsbistanden på de årlige finanslove.

Med afsæt i udredningens arbejde foreslås følgende overord-

nede pejlemærker:

Udvikle en klar politisk vision for udviklingspolitikken som

en integreret del af Danmarks udenrigs-, handels- og sik-

kerhedspolitik, hvor udviklingsbistanden er ét blandt flere

udviklingspolitisk strategi

udenrigspolitiske instrumenter, der skal fremme Danmarks

nationale interesser.

Udvælge et mindre antal prioriterede verdensmål til forføl-

gelse på tværs af udviklingspolitikken og de andre politik-

områder med vægt på danske nationale interesser, danske

spidskompetencer, muligheden for gennemslagskraft og

samfundsmæssige værdier og principper.

Sikre et stabilt og forudsigeligt finansielt niveau for udvik-

lingsengagementet over en årrække, herunder anvende

midler, der frigøres som følge af regeringens målrettede

indsats for at mindske antallet af asylansøgere og illegale

indvandrere i Danmark, til en langsigtet indsats i eller tæt

på oprindelseslandene for at afbøde flygtninge- og migra-

tionsstrømme, og overveje at sætte et loft for anvendelse

af bistanden til flygtningeudgifter i Danmark, så bistands-

midlerne anvendes der, hvor de har størst effekt.

Etablere partnerskaber, der kan mobilisere nye ressourcer

og kompetencer, særligt med den private sektor og ud-

viklingslandene selv. Den danske udviklingsbistand skal i

højere grad anvendes som katalytisk og risikovillig kapital.

Styrke samtænkningen med økonomisk diplomati med fo-

kus på at udnytte virksomhedernes spidskompetencer og

styrke finansieringsmulighederne i IFU.

Styrke den strategiske arbejdsdeling med Danmarks nær-

meste partnere og overveje muligheder for nye alliancer

med donorlande og private aktører og institutioner. Over-

veje en skarpere prioritering i det multilaterale engage-

ment, navnligt i FN, gennem kobling af kernebidrag med

tematiske eller geografiske bidrag for at styrke sammen-

hængen til danske interesser og mærkesager.

Fokusere det fremtidige udviklingssamarbejde på 1) Bæ-

redygtig vækst gennem partnerskaber, 2) Styrket indsats i

lande i skrøbelige situationer og 3) Forebyggelse af migra-

tion.

Transformere de mere traditionelle landeprogrammer til

fleksible partnerskaber, hvor omdrejningspunktet er de

prioriterede verdensmål, og bistanden udgør en kataly-

sator for andre finansieringskilder og understøtter danske

kommercielle interesser. Indsatsen fokuseres på danske

spidskompetencer, der fremmer bæredygtig udvikling og

vækst.

Styrke indsatsen i lande i skrøbelige situationer gennem

et stærkere samspil mellem den humanitære bistand,

den langsigtede udviklingsindsats og skarpere priorite-

rede freds- og stabiliseringsindsatser, herunder strategisk

anvendelse af sekunderinger og civile udsendelser. Ind-

satsen bør fokuseres på få lande, hvor usikkerhed, kriser

og konflikter kan have direkte betydning for Danmark,

hvilket særlig gælder Afghanistan, Syrien og Libyen. Ind-

satsen bør også fremme nye partnerskaber mellem dansk

erhvervsliv, civilsamfund og forskningsmiljø med henblik

på at udvikle kommercielt bæredygtige løsninger til det

humanitære nødhjælpsmarked. For de udvalgte lande bør

skabes en samlet strategisk ramme for Danmarks indsats

og en langsigtet bevillingsmæssig ramme.

Etablere et nyt stærkt program for bistand, stabilisering og

kapacitetsopbygning i Østeuropa, Mellemøsten og Nord-

udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

afrika i form af en ny og større pulje, der samler Freds- og

Stabiliseringsfonden, Naboskabsprogrammet for EU’s øst-

lige nabolande og Det Arabiske Initiativ.

10.

Indtænke migration på tværs af andre indsatser og instru-

menter og i de strategiske, politiske og geografiske valg,

der knytter sig til planlægningen af udviklingssamarbejdet.

Danmark bør styrke arbejdet for bedre levevilkår for flygt-

ningene i eller tæt på oprindelseslandene.

5.3

Økonomisk

diplomati

Den dybere globalisering er i udgangspunktet til fordel for

Danmark. Men hvor godt danske virksomheder vil klare sig

i den skærpede konkurrence, afhænger af evnen til løbende

at tilpasse sig. Understøttelse af internationaliseringen af

dansk erhvervsliv bør være det overordnede mål for øko-

nomisk diplomati, som bør styrkes på tværs af regeringen.

Det bør omfatte en styrket sektorfaglig prioritering, der

afspejler Danmarks tværgående tilgang til 2030-dagsor-

denen og verdensmålene. Der bør samtidig gives øget pri-

oritet til tjenesteydelser, internetøkonomi og investeringer,

og handelspolitikken bør integreres tæt i det økonomiske

diplomati. Danmark bør arbejde endnu mere ihærdigt for

åbne markeder, regelforenkling og fair forretningsvilkår,

især gennem EU’s handelspolitik. Innovationsindsatsen

samt tiltrækning af udenlandsk arbejdskraft bør desuden

være en mere central opgave for det økonomiske diplo-

mati. Det kan bidrage til en styrket dansk indsats for at

opbygge stærke innovationsmiljøer i Danmark.

Målet for det økonomiske diplomati er at styrke Danmarks

økonomiske position i verden ved at åbne markedsmuligheder

og sikre gode rammebetingelser for dansk erhvervsliv samt at

tiltrække viden og investeringer til Danmark.

Det strategiske grundlag for økonomisk diplomati udgøres

af Strategien for Eksportfremme og Økonomisk Diplomati (maj

2014) og Handlingsplanen for Økonomisk Diplomati (april 2015).

Siden finanskrisen i 2008 har Udenrigsministeriet opdyrket et

vækstorienteret tankesæt i hele organisationen, der sikrer, at

de mere klassiske diplomatiske relationer og opgaver aktiveres

sammen med Eksportrådets direkte indsats for investeringer

og dansk erhvervslivs internationalisering. Tilgangen baseres

på fem grundprincipper for økonomisk diplomati, som også

fremover kan danne udgangspunkt for en fortsat udvikling af

indsatsen.

Økonomisk diplomati er brobygger mellem Danmarks ud-

viklingssamarbejde og varetagelsen af danske kommercielle

interesser. Et eksempel er etableringen af samarbejder mellem

danske myndigheder og myndigheder i andre lande. På flere

vækstmarkeder er der indledt konkrete myndighedssamarbej-

der og også udsendt vækstrådgivere inden for sektorer med

danske styrkepositioner. Indsatsen finansieres i dag udelukken-

de af udviklingsbistanden og anvendes som en platform til at

bringe danske virksomheders kompetencer og løsninger i spil.

En styrkelse af myndighedssamarbejdet forudsætter, at

økonomisk diplomati i endnu højere grad bliver en prioriteret

opgave for hele regeringen. Der bør derfor etableres en struk-

tur, der sikrer ministeriers, styrelsers, regioners og kommuners

strategiske medejerskab til at medvirke i og afsætte ressourcer

til Danmarks økonomiske diplomati.

Der skal endvidere sikres et langsigtet perspektiv i det økono-

miske diplomati, eftersom det kræver en vedvarende indsats at

påvirke rammevilkår og åbne nye markedsmuligheder for dansk

erhvervsliv. Der kan med fordel etableres en program- og bud-

getlægning i regi af Finansloven, der fordrer tværministerielle

indsatser inden for økonomisk diplomati. Den gensidige forplig-

telse og prioritering af samarbejde mellem Udenrigsministeriet

og øvrige ministerier højnes f.eks. ved fælles finanslovsbudgetter

til strategiske sektorprojekter, udsendte rådgivere og indstatio-

nerede fagpersoner i Eksportrådet.

Udenrigsministeriets centrale rolle som facilitator og koor-

dinator bør styrkes i takt med at flere danske ministerier, regi-

oner og kommuner deltager i det økonomiske diplomati. Det

er Udenrigsministeriets opgave at sikre sammenhængskraften

mellem indsatserne.

Betalingsordning som middel – værdiskabelse

for virksomhederne som mål

Udøvelse af økonomisk diplomati, der fremmer konkrete dan-

ske erhvervsinteresser, sker som indtægtsdækket virksomhed.

Opgaver der udføres af Udenrigsministeriet reguleres af ”Be-

kendtgørelse om betaling for tjenestehandlinger i udenrigs-

tjenesten”. Betalingsordningen sikrer prioritet til de enkelte

indsatser hos både de danske myndigheder og hos virksom-

hederne.

I Udenrigsministeriet muliggør betalingsordningen en efter-

spørgselsdrevet prioritering af ressourcer. Det er afgørende, at

Udenrigsministeriet fastlægger sine mål for betalingsbelagte

opgaver i forhold til, hvad der giver mest samfundsøkonomisk

nytte for Danmark. Alle danske ambassader skal være parate

til at hjælpe danske virksomheder, men ambassadernes opsø-

gende virksomhed over for dansk erhvervsliv bør være minimal

i lande med lille potentiale for danske virksomheder.

Indtjening fra danske virksomheder må ikke blive et selv-

stændigt mål for Udenrigsministeriet og andre danske myndig-

heder. I så fald vil det kunne hæmme en langsigtet og strategisk

tilgang til det økonomiske diplomati. I den forbindelse er det

vigtigt, at Eksportrådet bibeholder og om muligt øger budgettet

til at reducere ambassaders forventede indtjening fra betalings-

belagte opgaver, når ambassaderne gennemfører langsigtede

strategiske projekter, herunder i samarbejde med andre danske

myndigheder.

Det centrale succeskriterium for danske myndigheders løs-

ning af opgaver for virksomheder er den værdiskabelse, som op-

gaven genererer for virksomheden. Inden opgaven igangsættes,

skal der forventningsafstemmes med entydige succeskriterier

/ kapitel

/ udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

DE FEM GRUNDPRINCIPPER

FOR ØKONOMISK DIPLOMATI

Udenrigsministeriet

afdækker rutinemæssigt

Danmarks økonomiske

interesser og søger dem

fremmet i udenrigs-,

udviklings-, investerings- og

handelsmæssige aktiviteter.

Udenrigsministeriet fokuserer

bilateralt samarbejde på

udvalgte sektorer for at

målrette og sikre synergi.

Udenrigsministeriet

samarbejder åbent og i

partnerskab med alle danske

myndigheder, organisationer,

vidensinstitutioner og

virksomheder, som arbejder

internationalt for Danmarks

økonomiske interesser.

Udenrigsministeriets adgang

til landes myndigheder og

internationale organisationer

aktiveres proaktivt til

gavn også for Danmarks

økonomiske interesser.

Udenrigsministeriet arbejder

vedvarende for optimale

rammevilkår i internationale

forhandlinger i regi af blandt

andet EU og WTO.

RAMMEVILKÅR

Repræsentationerne sætter

aftryk på lokale rammevilkår

som arbejdsmarkedsforhold

og grøn omstilling til gavn

for danske virksomheders

markedsmuligheder.

ANBEFALINGER

▪

Styrke det økonomiske diplomati som vigtig

prioritet i den samlede udenrigspolitik

▪

Etablere en struktur i regeringen, der sikrer

prioritet og et langsigtet perspektiv til økonomisk

diplomati for Danmarks statslige, regionale og

kommunale myndigheder

▪

Gøre værdiskabelse for erhvervslivet til det centrale

succeskriterium for virksomhedsrådgivningen.

▪

Adskille driften af udenrigstjenestens kommercielle

aktiviteter fra indtjening fra betalingsbelagte

opgaver i videst muligt omfang.

INTEGRATION

SEKTORTILGANG

PARTNERSKAB

5.3.1

Dansk erhvervslivs

MYNDIGHEDSSAMARBEJDE

mellem virksomheden og den udførende myndighed. Erhvervs-

livet skal også kunne stole på, at Eksportrådet yder en objektiv

rådgivning om markedsmuligheder og risici samt ikke påtager

sig opgaver, hvor det ikke kan tilføre en merværdi, eller hvor

andre aktører er i en bedre position til at løse opgaven.

Til at understøtte dette bør indtjening fra indtægtsdækket

virksomhed i videst muligt omfang adskilles fra driften af uden-

rigstjenesten. Aktuelt finansierer indtægtsdækket virksomhed

over 25 % af Eksportrådets budget til drift og tilskud.

Fremadrettet bør Eksportrådets kerneopgaver finansieres

af de årlige bevillinger på Finansloven, mens indtjening fra be-

talingsbelagte opgaver i stedet kan gå til strategiske projekter

og tilpasninger. Indtjeningen kan recirkuleres til erhvervslivet

gennem tilskudsordninger til erhvervsfremstød og til små og

mellemstore virksomheder, samt til delvis finansiering af væk-

strådgiverordningen. Det vil tydeliggøre, at Eksportrådets ind-

tjening anvendes til gavn for erhvervslivet.

Danske virksomheder møder allerede i dag et globaliseret ver-

densmarked. I perioden 1948-2014 blev den globale handel

mere end 31-doblet. Det er tre gange mere end den økonomiske

vækst. Udviklingen vil fortsætte frem mod 2030, men drivkraf-

ten bliver i mindre grad vækst i varehandlen, der siden finanskri-

sen i 2008 er gået et gear ned. Til gengæld drives globaliserin-

gen i høj grad af øget handel med tjenesteydelser, der nu udgør

over 20 % af verdenshandlen. For Danmark er tjenesteydelser

oppe på 40 % af eksporten, hvoraf søfart udgør godt halvdelen.

Globaliseringen omdanner i stigende grad danske virksom-

heder til internationale selskaber. Fuld produktion og salg ud fra

Danmark til en kunde i udlandet er fortsat centralt for mange

mindre virksomheder, men falder i betydning. I stedet splittes

produktionen op i værdikæder, hvor virksomheden har aktivi-

teter i forskellige lande.

Danmarks gennemsnitlige værdiskabelse var 67 % i 2011. Det

betyder, at 33 % af danske virksomheders eksport baserer sig på

importerede varer og tjenester. Tallet viser Danmarks afhængig-

hed af fri bevægelighed af varer og tjenesteydelser og sårbarhed

over for protektionistiske strømninger. Den stigende betydning

af multinationale selskaber i dansk handel ses i den indirekte

eksport, hvor den endelige landedestination for danske varer

og tjenesteydelser vanskeligt kan identificeres.

På den baggrund bør internationalisering af dansk erhvervs-

liv være det overordnede mål for økonomisk diplomati og Eks-

portrådets opgaveløsning for danske virksomheder. Det inde-

bærer, at Eksportrådet understøtter danske virksomheder i alle

dele af internationaliseringen, herunder deltagelse i værdikæder

og etablering i udlandet.

Samtidig er det vigtigt at tiltrække udenlandske investeringer til

Danmark. Andelen af udenlandsk placeret kapital er globalt steget

fra 10 % i 1990 til over 34 % i 2013. Det afspejler erhvervslivets

øgede internationalisering i form af etablering af datterselskaber

og køb af ejerandele i virksomheder i andre lande. I Danmark er der

knap 4.000 udenlandsk ejede firmaer, som beskæftiger ca. 20 %

af lønmodtagerne i den private sektor.

internationalisering

udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

EU og Det Indre Markeds frie bevægelighed af varer og tjene-

steydelser har særligt stor betydning for danske virksomheder.

69 % af de udenlandske investeringer i Danmark kommer fra

andre EU-lande, mens 60 % af den danske udlandskapital er

investeret i andre EU-lande. Ca. 75 % af danske virksomheders

12.000 datterselskaber i udlandet er i Europa.

Der bør etableres en samlet analyseramme for dansk er-

hvervslivs internationalisering, herunder handel med varer og

tjenesteydelser i værdikæder samt investeringer. Formålet er at

vurdere effekten på dansk økonomi af erhvervslivets samlede in-

ternationale ageren og skabe et solidt grundlag for politikformu-

lering og tilrettelæggelse af Danmarks økonomiske diplomati.

Tilgangen bør afspejle den danske virksomhedsstruktur. Dels

står relativt få store virksomheder for hovedparten af dansk

eksport og er etablerede på både nær- og vækstmarkeder med

datterselskaber. Dels er der mange små og mellemstore virk-

somheder, som i høj grad er underleverandører til danske og

multinationale selskaber. Den danske virksomhedsstruktur be-

virker, at Danmarks reelle økonomiske samkvem med fjern- og

vækstmarkeder underestimeres i gængs handelsstatistik, som

ikke afspejler salg via datterselskaber og indirekte salg til pro-

jekter i vækstmarkeder via multinationale selskaber. Samtidig er

der tendens til at underestimere betydningen af tjenesteydelser i

handelsstatistikken, herunder fordi tjenester indbygget i varesalg

ikke medregnes fyldestgørende.

5.3.2

Geografisk og sektormæssig

Danske virksomheder får nye markedsmuligheder i en verdens-

økonomi, som ventes fordoblet frem mod 2030 med en årlig

vækst på ca. 3 % Væksten forventes ulige fordelt med ca. 4 % i

vækst- og udviklingslande og 2 % i udviklede lande. Langt flere

lande vil i takt hermed indlemmes i den globaliserede verdens-

økonomi.

Verdensøkonomien ventes også i de kommende år præget af

uforudsigelighed med omskiftelig økonomisk udvikling globalt

og i enkelte lande. Denne uforudsigelighed har gjort det van-

skeligt at nå målene i de 10 vækstmarkedsstrategier (Brasilien,

Indien, Indonesien, Kina, Mexico, Rusland, Sydafrika, Sydkorea,

Tyrkiet og Vietnam) og de 3 volumenmarkedshandlingsplaner

(Japan, Tyskland og USA).

Udgangspunktet for vækstmarkedsstrategierne var, at

Danmark tabte markedsandele sammenlignet med de bedste

EU-lande. Denne udvikling har vækstmarkedsstrategierne været

med til at vende, da markedsandelen siden 2011 er øget fra 2,6

til 3,2 % sammenlignet med referencegruppen. Til gengæld lyk-

kedes det ikke at indfri målsætningen om en stigning på 50 % i

vareeksporten fra 2011-2016. Det skyldtes blandt andet politiske

forhold i relationen til Rusland og Indien samt vækstnedgang i

Brasilien og Sydafrika. I en omskiftelig verden udstilles svaghe-

den ved en strategisk tilgang bundet til en udvalgt landegruppe.

Fremadrettet bør der anlægges en mere fleksibel tilgang

baseret på erhvervslivets efterspørgsel efter Eksportrådets

ydelser. Dog vil det være vigtigt, at der prioriteres en indsats

både på nær- og fjernmarkeder. Selvom danske virksomheders

internationale aktiviteter fortsat i høj grad vil finde sted på nær-

markederne, og Eksportrådet følgeligt bør være til stede her, bør

Asiens og særligt Kinas og Indiens stigende betydning i verdens-

økonomien afspejles i prioriteringen af ressourcer.

Det kan ofte være på de fjernere markeder, at det økono-

miske diplomati gør den største forskel for den enkelte danske

virksomhed. Samtidig opstår der i vækst- og udviklingslande nye

markedsmuligheder frem mod 2030, blandt andet som følge af

fokusering på verdensmålene, hvor virksomhederne har behov

for støtte fra det økonomiske diplomati.

Verden efterspørger danske løsninger

I vækst- og udviklingslandene vil urbanisering, befolkningsvækst

og en ny middelklasses forbrug øge presset på naturressourcer-

ne. Efterspørgslen efter fødevarer, vand og energi forventes at

stige med henholdsvis 35, 40 og 50 % frem mod 2030. Det be-

tyder udfordringer i forhold til forvaltning af klodens knappe res-

sourcer, men også store muligheder for danske virksomheders

kompetencer. Fossile brændsler vil i perioden frem mod 2030

stadig være den væsentligste energikilde, men grøn omstilling

har fået et skub med Paris-klimaaftalen, og danske virksomhe-

ders løsninger inden for energiteknologi kan komme øget i spil.

Der må forventes øget international konkurrence om råvarer

med olieprisens udvikling som ubekendt.

Den globale ressourceudfordring bør være et udgangspunkt

for prioritering af Eksportrådets indsatser og sektorkompeten-

cer. Tilgangen bør være at sikre en stærk dansk klynge inden for

udvalgte ressourceudfordringer, som er afspejlet i verdensmå-

prioritering

ANBEFALINGER

▪

Erstatte den hidtidige opdelte eksport- og

investeringstilgang med en samlende

internationaliseringstilgang. Dette bør formaliseres

i en ny ramme for Danmarks samlede økonomiske

diplomati, der kan træde i kraft i 2018, når

den nuværende Strategi for Eksportfremme og

Økonomisk Diplomati udløber

▪

Igangsætte udformningen af den nye strategiske

ramme for Danmarks økonomiske diplomati

hurtigst muligt. En styrket forankring af økonomisk

diplomati i regeringen kan sikre den samlede

regerings medejerskab til de overordnede

principper inden konkret formulering af den nye

strategi

▪

Styrke det analytiske og statistiske grundlag for

dansk erhvervslivs internationalisering, så der

etableres en samlet og værdikæde-baseret ramme

for varehandel, handel med tjenesteydelser og

investeringer.

/ kapitel

/ udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

lene, og som går på tværs af dansk udviklingssamarbejde og

økonomisk diplomati.

Det betyder konkret, at Eksportrådets prioritetssektorer og

faglige netværk – benævnt Global Industry Teams – bør afspejle

den danske prioritering af verdensmålene. Herved kan der gen-

nemføres en strategisk og langsigtet indsats, der sikrer Danmark

en stærk international profil med tilhørende klyngeopbygning.

Denne sektorbaserede tilgang spiller godt sammen med og

bør videreudvikles inden for rammerne af den nye organisering,

som Eksportrådet udrullede den 1. januar 2016, hvori medarbej-

derne nu er fordelt på 20 regioner på verdensplan. Hver region

har en koordinator fra et af de deltagende lande, som er an-

svarlig for at fremme en ensartet virksomhedsrådgivning af høj

kvalitet. I takt med at den regionale arbejdsform slår rod i uden-

rigstjenesten, bør det overvejes at sammenlægge regioner for at

skabe et endnu større fagligt netværk for Eksportrådets medar-

bejdere, der yderligere vil styrke rådgivningen til erhvervslivet.

Samarbejdet i de enkelte regioner bør ikke mindst have fokus

på at udnytte den større kritiske masse af medarbejdere til at

optimere sektorfaglige kompetencer og landekrydsende virksom-

hedsrådgivning. Der kan med fordel samarbejdes om strategisk

positionering af dansk erhvervsliv i forhold til større dagsordener

og projekter inden for regionen, der falder inden for prioriterede

sektorer, eller som har et tværgående tilsnit som urbanisering.

Global vækst vil løfte millioner ud af fattigdom, og denne

nye middelklasse vil primært bo i byer. I dag bor 3,7 mia. men-

nesker eller godt halvdelen af verdens befolkning i byer. I 2050

vil tallet være steget til 6,3 mia. mennesker, og 95 % af denne

udvikling sker i udviklingslande. Inden 2030 vil Asiens urbane

befolkning fordobles til 2,6 mia., og Afrikas bybefolkning vil stige

fra 294 mio. til 742 mio. Det betyder, at leve- og forbrugsmøn-

stre ændres og øger efterspørgslen efter produkter, som dan-

ske virksomheder i mange år har udbudt til den europæiske og

nordamerikanske middelklasse. Det gælder fødevarer, medico,

design og en lang række andre brancher.

Urbanisering bør i de fleste tilfælde indgå som en særligt

prioriteret indsats, der integrerer ekspertisen fra danske byer og

bringer danske kompetencer i spil i løsningen af urbaniseringens

centrale udfordringer.

5.3.3

Globale spilleregler og

Globaliseringens sammenkobling af landes økonomier øger den

gensidige afhængighed og risikoen for spredning af kriser. Det

betyder, at internationalt samarbejde og regulering er vigtigere

end nogensinde. Dybere samarbejde vanskeliggøres dog af det

komplekse aktørbillede, som opstår ved, at flere lande og ik-

ke-statslige aktører integreres i den globale økonomi.

Frihandel og beskyttelse af virksomheders investeringer i ud-

landet er særlig vigtigt for Danmark. Derfor bør Danmark arbej-

de for åbne markeder, regelforenkling og effektive mekanismer

til at håndhæve fair forretningsvilkår. Danske virksomheder tri-

ves bedst med et verdensmarked med klare spilleregler, der er

baseret på de vestlige værdier, som har kendetegnet udviklingen

siden 2. verdenskrig.

Frihandelsaftaler skaber vækst og er til gavn for forbrugere,

lønmodtagere og virksomheder. Samtidig er handelsaftaler et

vigtigt redskab for værdi- og sikkerhedspolitik. Øget samhan-

del fremmer fattigdomsbekæmpelse, bæredygtighed og fredelig

sameksistens. Handel er således et udenrigspolitisk instrument,

der åbner for dialog og påvirker forbrugeradfærd og livsvilkår.

Danmark bør definere en ambitiøs og klar profil i handels-

politikken, der kombinerer frihandel og investeringsbeskyttel-

se med fremme af kommercielle styrkepositioner. Samtidig kan

den også bruges som instrument til integration af de fattigste

lande i verdenshandlen. Handelspolitikken skal fastlægges i

endnu tættere samarbejde med dansk erhvervsliv for at identi-

ficere centrale interesser og målrettet forbedre de internationa-

le rammebetingelser for danske virksomheder. Samtidig er det

vigtigt at involvere andre interessenter som forbrugerorganisa-

tioner, fagforeninger og civilsamfund, så der tages højde for de

øvrige samfundsmæssige interesser.

Danske prioriteter i frihandels- og investeringsaftaler skal

tage højde for den danske virksomhedsstruktur. Målet er, at

danske virksomheder, der indgår i globale værdikæder, møder

færrest mulige toldbarrierer og andre restriktioner. Også den sti-

gende betydning af tjenesteydelser og investeringer for danske

virksomheder skal afspejles i en aktiv handelspolitik.

Danske fingeraftryk på handelspolitikken

Danmarks styrkepositioner inden for politisk regulerede sekto-

rer som energi, miljø, sundhed og fødevarer er et godt udgangs-

punkt for danske aftryk på frihandelsaftaler, som styrker danske

virksomheders markedsmuligheder. Danske virksomheder er

vokset op med CSR-krav og miljøstandarder og har udviklet

løsninger i henhold hertil. Jo mere sådanne rammebetingelser

indgår i internationale aftaler, des bedre markedsposition får

danske virksomheder. Forbrugere og lønmodtagere er ligele-

des centrale interessenter i handelspolitikken, og det er vigtigt,

at frihandelsaftaler sikrer et højt beskyttelsesniveau for disse

grupper.

EU fører en fælles handelspolitik og er som verdens største

handelsblok en stærk global aktør. En ambitiøs og klar dansk

profil i fastlæggelsen af EU’s handelspolitik er nøglen til inte-

ressevaretagelse. Det internationale kapløb og konkurrencen

om indgåelse af handelsaftaler kan ventes at tage til frem

mod 2030. Derfor skal Danmark arbejde for flere bilaterale

handelspolitik

ANBEFALINGER

▪

Sikre bredere og mere fleksibel geografisk tilgang i det

økonomiske diplomati, når vækstmarkedsstrategierne

og volumenmarkedshandlingsplanerne udløber

ultimo 2016

▪

Styrke sektorfaglig prioritering i Eksportrådet,

der afspejler Danmarks tværgående tilgang til

verdensmålene

▪

Fortsat styrke Eksportrådets regionale

organisering, herunder eventuelt etablere større

regioner på sigt med større faglig masse og

sektorekspertise.

udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

EU-frihandelsaftaler især med lande, hvor Danmark har store

eksport- import- eller investeringsinteresser eller væsentlige

udenrigspolitiske interesser. Særligt aftaler med Japan og USA

bør have prioritet. Samtidig er det centralt, at EU arbejder for,

at WTO-aftaler bevares som værdigrundlag og rammeværk for

international handel. WTO´s regelsæt er et bolværk mod pro-

tektionisme, som bør udvides med ny liberalisering, hvor det

er muligt. Et stærkt WTO skal være referencerammen for EU’s

handelspolitik.

Samtidig bliver flere lande aktive spillere i den globale økono-

mi og forventer indflydelse. Det øger kompleksiteten og vanske-

liggør beslutninger i de internationale organisationer. De vest-

lige værdier, som har præget udviklingen af det internationale

økonomiske regime siden 2. verdenskrig udfordres. Samtidig

ses et historisk skifte, hvor oprettelsen af BRIKS-landenes ud-

viklingsbank og den kinesisk ledede asiatiske infrastrukturinve-

steringsbank skubber til balancen i det internationale system.

I takt med globaliseringen øges også betydningen af ik-

ke-statslige og subnationale aktører, og byer som London, New

York og Jakarta agerer som selvstændige aktører med stigende

indflydelse på globale dagsordener, herunder gennem C40-net-

værket. En anden tendens er, at regionale samarbejder får øget

betydning. Som følge af kompleksiteten i de globale fora går

lande sammen i ligesindede grupperinger.

Markedsadgang og fælles regler en dansk interesse

Siden finanskrisen i 2008 er der sket en stigning i antallet af

handelsrestriktive tiltag, særligt den mere skjulte protektionis-

me ”bag grænsen”. Den værste handelsprotektionisme holdes

i skak af globale, regionale og bilaterale handelsaftaler, særligt

WTO’s regelværk, så verden ikke har oplevet deciderede handel-

skrige eller en langvarig nedgang i verdenshandlen, som det var

tilfældet i 1930’erne. Men de handelsrestriktive tiltag påvirker

verdenshandelen og hæmmer danske virksomheders mulighe-

der for at operere internationalt.

Siden starten af Doha-forhandlingsrunden i 2001 er der kun

sket begrænsede fremskridt i WTO-regi, hvor forhandlingerne

hæmmes af kravet om konsensus blandt de nu 162 medlemmer.

Set fra et dansk synspunkt er denne udvikling beklagelig, da

multilateral handelsliberalisering fremmer et globalt, ensartet

og gennemskueligt regelsæt. Samtidig opnår danske virksom-

heder forbedret markedsadgang til alle WTO-lande og bedre

muligheder for import fra alle WTO-lande.

Som reaktion på manglende fremskridt i WTO har handelsli-

beralisering i de senere år især fundet sted gennem bilaterale

frihandelsaftaler. Antallet af bilaterale og regionale handelsafta-

ler er siden 2001 næsten 3-doblet fra ca. 89 til ca. 231. Også EU

indgår stadigt flere bilaterale frihandelsaftaler, hvilket kommer

Danmark til gode. EU’s muligheder for at forhandle sig frem til

fordelagtige frihandelsaftaler er forbedret, siden Kommissionen

med Lissabon-traktatens ikrafttræden i 2009 har haft enekom-

petence på det handelspolitiske område. EU har frihandelsafta-

ler med ca. 50 lande og regioner, og ca. 10 aftaler yderligere er

færdigforhandlede, men endnu ikke trådt i kraft. Langt de fleste

af partnerne er udviklingslande og relativt små markeder for

EU. Blandt de aktuelle forhandlinger er især EU’s forhandlinger

med USA og Japan om omfattende frihandelsaftaler af stor øko-

nomisk og strategisk betydning. Men også andre forhandlinger

med økonomisk tunge vækstlande i Asien og Latinamerika har

stort økonomisk potentiale for danske virksomheder.

Såkaldte plurilaterale frihandelsaftaler er en anden reaktion

på den manglende fremdrift i WTO-sporet. Der er tale om af-

taler indgået mellem en ”koalition af villige” WTO-lande. Som

eksempel kan nævnes frihandelsaftalen om informationstek-

nologi, der blev afsluttet på WTO-ministerkonferencen i 2015,

og som liberaliserer omkring 10 % af verdenshandlen. Denne

type aftaler har også et betydeligt liberaliseringspotentiale til

gavn for danske virksomheder og forbrugere.

Fælles standarder og regler får øget vigtighed frem mod 2030

som elementer i internationale handelsaftaler. Det forøgede

træk på verdens naturressourcer vil kræve aftaler om miljømæs-

sig ansvarlighed. Forbrugerbevidsthed og produktkrav øger

vigtigheden af standarder og reguleringsmæssigt samarbejde.

Den hastige teknologiske udvikling og digitalisering fordrer eti-

ske spilleregler, herunder i forhold til overvågning og brug af

Big Data. Dette vil tilføje en ekstra dimension til de elementer

om CSR, menneskerettigheder og anti-korruption, som danske

virksomheder har gavn af i internationale regelsæt.

ANBEFALINGER

▪

Definere en ambitiøs og klar profil i Danmarks

handelspolitik, der kombinerer frihandel

og investeringsbeskyttelse med fremme af

kommercielle styrkepositioner og inddragelse af de

fattigste lande i verdenshandlen

▪

Tilrettelægge handelspolitikken i et endnu tættere

samarbejde med dansk erhvervslivet for at forbedre

internationale rammebetingelser for danske

virksomheders internationalisering og inddrage

andre handelspolitiske interessenter, så der tages

højde for øvrige samfundsmæssige interesser

▪

Aktivt arbejde for at Danmark fastholder

og videreudvikler WTO-regelsættet som den

grundlæggende ramme for international handel.

▪

Give prioritet til bilaterale aftaler med økonomisk

tunge vækstlande i især Asien og Latinamerika og

til plurilaterale frihandelsaftaler. Færdiggørelse af

de bilaterale aftaler med USA og Japan bør have

særlig prioritet

▪

Give mere vægt i handelspolitikken til vilkår for

handel med tjenesteydelser og for investeringer.

Det omfatter investeringsbeskyttelse, særligt på

institutionelt fremmedartede markeder i Asien og

Afrika

▪

Rette større fokus mod ikke-toldmæssige

barrierer ”bag grænsen”, f.eks. øget samarbejde

om standarder og regulering, hvor der er stort

økonomisk potentiale.

/ kapitel

/ udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

5.3.4

Teknologi, innovation og

Viden og teknologiske forspring er en nøgle til succes for dansk

erhvervsliv. Derfor er adgang til specialiseret arbejdskraft samt

forsknings- og innovationsmiljøer væsentlig for danske virk-

somheders konkurrenceevne. Danske virksomheder skal lære

af andre, og jo mere dette sker i Danmark, jo større effekt på

dansk vækst og beskæftigelse.

Vi skal bidrage til virksomhedernes teknologiske udvikling

Der er store forventninger til den teknologiske udvikling frem

mod 2030. Optimalt vil teknologiske fremskridt øge industriel

produktion, så det opvejer fald i arbejdsstyrken i vestlige lan-

de. Samtidig skal de forbedre menneskehedens livskvalitet og

sundhed, blandt andet ved at forbedre forsyning og infrastruk-

tur i eskalerende megabyer.

Det er vanskeligt at forudsige, hvor skelsættende de tek-

nologiske skridt vil have ændret samfundet i 2030. Dog er

det sandsynligt, at halvdelen af dagens jobfunktioner ændres

fundamentalt som følge af digitalisering inden for sundhed,

transport, forsyning og den finansielle sektor. 3D-print og ro-

botteknologi vil ændre industriproduktion. En udvikling, der

kan få yderligere fart med nye landvindinger inden for kunstig

intelligens. Samlet vil dette mindske behovet for antallet af

medarbejdere pr. produceret enhed og derved fordelene ved

masseproduktion. Produktionsstedet bliver mere fleksibelt og

kan placeres tæt på kunden for at reducere transportomkost-

ninger.

Det økonomiske diplomati bør have som en kerneopgave

at sikre erhvervslivet optimale betingelser for at innovere og

optage de effektiviseringsgevinster, som muliggøres med nye

teknologiske landvindinger. Platforms- og internetøkonomi bør

derfor rykkes op på dagsordenen.

Information bliver en central råvare fremadrettet. Digitale

platforme, der bringer information i anvendelse på nye måder,

bliver væsentlige vækstmotorer. Tilgangen

Internet of things –

hvor ting og apparater forsynes med computerkraft og senso-

rer og online forbindes med hinanden – bliver fremherskende

og en væsentlig fødekanal for platformsøkonomien. I det hele

taget forudses internetøkonomi og e-handel, at få langt større

udbredelse frem mod 2030.

Danmark skal være, hvor udviklingen sker

Innovation og evnen til at optage nye teknologiske løsninger

bliver væsentlig for danske virksomheder. Innovation flytter ud

i internationale og ofte virtuelle netværk, hvor udvikling sker i

symbiose mellem udbyder og forbruger.

Danmarks innovationsindsats i udlandet bør derfor styrkes

og i højere grad samkøres med det øvrige økonomiske diplo-

mati. Det er vigtigt, at danske virksomheder og forsknings- og

uddannelsesinstitutioner har adgang til den nyeste viden og de

mest dynamiske netværk.

De danske innovationscentre sikrer adgang til viden og en

talentfuld arbejdsstyrke i et ligeværdigt partnerskab med inter-

nationale partnere. Den lokale tilstedeværelse gør det muligt at

opbygge netværk og sikre danske virksomheder og forsknings-

og uddannelsesinstitutioner direkte adgang heri.

arbejdskraft

Det er afgørende, at de danske innovationscentre er placeret

de rigtige steder i verden – i de såkaldte hotspots, som er geo-

grafisk afgrænsede områder med en kritisk masse og koncentra-

tion af forskningsinstitutioner, innovative erhvervsvirksomheder

og risikovillig vækstkapital. De seks innovationscentre er i dag

placeret i München, New Delhi, São Paulo, Seoul, Shanghai og

Silicon Valley. De arbejder primært inden for life science, clean-

tech og ICT. For yderligere at kunne servicere og være brobygger

for danske forsknings- og uddannelsesinstitutioner samt danske

virksomheder bør der ses på, om der er potentiale for etablering

af nye centre i andre hotspots. Ydermere bør ses på, om centre-

nes geografiske område kan øges, så eksempelvis det nuværen-

de innovationscenter i Shanghai også dækker Singapore. På den

måde kan man styrke centrenes rolle som

centres of excellence.

Det kan også overvejes, om centrene kan udvide deres fo-

kusområder til at dække andre sektorer end ICT, Life Science og

Cleantech. Dette kunne gøres med Eksportrådets arbejdsom-

råder som pejlemærke og med en fokus på politisk-kommerciel

rådgivning i et innovationsperspektiv – et område som centrene

allerede arbejder med i dag.

Vi skal tiltrække talenter

Talentudvikling og iværksætterånd er nøgleord for dansk er-

hvervslivs evne til innovation. Det kræver specialiseret arbejds-

kraft, og mangel herpå kan blive en af de væsentligste bremser

på væksten i Danmark frem mod 2030. Gennem veluddannet

udenlandsk arbejdskraft kan virksomheder få adgang til ny vi-

den om teknologi og organisering og dermed blive mere inno-

vative og produktive.

For udenlandske investorer inden for videnstunge brancher

er adgangen til specialiseret arbejdskraft ofte afgørende for, om

investeringen placeres i Danmark. Investorerne ønsker vished

for at kunne rekruttere de rette medarbejdere lokalt eller rykke

egne medarbejdere med til Danmark.

Tiltrækning af udenlandsk arbejdskraft bør være en profileret

og tværgående prioritet i det økonomiske diplomati. Dette bør

også omfatte en styrket indsats for at fastholde internationale

studerende i Danmark efter endt uddannelse. I lyset af fremtidig

mangel på højtuddannet arbejdskraft, hvor danske kandidater

ikke vil kunne dække efterspørgslen, bør det også gøres mere

attraktivt for arbejdstagere at rykke med sin arbejdsgiver til

Danmark, hvis denne investerer i Danmark.

Invest in Denmark bør i samarbejde med SIRI, Internatio-

nal Citizen Service-centrene og Copenhagen Capacity styrke

indsatsen for, at udenlandske virksomheder, der etablerer sig i

Danmark, kan overbevise egne højtuddannede medarbejdere til

at rykke med til Danmark. Det kan være vanskeligt for udenland-

ske virksomheder at give deres medarbejdere et godt billede af

livet i Danmark, især uden for København. Derfor bør ambassa-

derne aktivt videreformidle informationsmateriale og deltage i

arrangementer i medarbejdernes hjembyer.

Det er også vigtigt, at manglen på specialiseret faglært ar-

bejdskraft adresseres. Eksempelvis forventes der at blive stor

mangel på specialiserede operatører (typisk metalarbejdere)

til at betjene robotter i takt med stigende automatisering af

produktionen. Danmark ligger i dag på en 6. plads over de lan-

de, der har flest robotter pr. medarbejder i industrien. Dette

udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

er pænt i lyset af de mange små og mellemstore virksomheder

i Danmark. Ca. 40 % af de danske fremstillingsvirksomheder

anvender i dag robotter i større eller mindre omfang. Uden til-

strækkeligt med specialiserede faglærte til dette område, vil

det udfordre betingelserne for Danmark som produktionsland.

Nye indsatser fra Udenrigsministeriet for at tiltrække uden-

landsk arbejdskraft bør især tage udgangspunkt i udenrigstje-

nestens internationale tilstedeværelse. Der skal sikres synergi

med eksisterende private og offentlige tilbud samt internatio-

nale rekrutteringsfirmaers aktiviteter. Udenrigsministeriet kan

indgå aftaler med brancheorganisationer eller virksomheder

om tiltrækningen af bestemte typer af medarbejdere i udvalg-

te lande. Med afsæt i ambassadernes indgående kendskab til

mønstrene i den lokale brug af medier, ikke mindst de sociale,

kan der iværksættes målrettede markedsføringskampagner.

Ambassaderne kan følge op med rekrutterings-events.

Innovationsmiljøer i Danmark

Der bør satses endnu kraftigere på at opbygge internationa-

le innovationsmiljøer i Danmark, hvor udenlandske selskaber

placerer forskning og udvikling. Tilgangen kunne være nøje

udvælgelse af sektorer med særligt potentiale for tiltrækning

af udenlandske investeringer og for at udvikle stærke klynger

med eksportpotentiale. Med udgangspunkt i disse kunne rege-

ringen bredt arbejde for de mest attraktive rammebetingelser.

Det omfatter, at offentlige finansieringsordninger har fokus på

disse sektorer, og at der sikres en hurtig behandling af uden-

landske investorers ansøgninger om alt fra planlovshensyn til

arbejds- og opholdstilladelser.

Et stærkt fokus på 3-4 udvalgte sektorer, som afspejler danske

prioriteter i forhold til verdensmålene, vil muliggøre effektiv ud-

nyttelse af Danmarks begrænsede ressourcer og give tyngde til

de prioriterede indsatser. Som led heri vil ressourceprioriteringen

i Eksportrådet, Invest in Denmark og Innovationscentrene, men

også i ordninger uden for Udenrigsministeriet som Innovations-

fonden, Markedsmodningsfonden og Vækstfonden komme til at

afspejle prioritering af de samme sektorer. I dag har de centrale

danske aktører ikke en afstemt prioritering, hvormed ressourcer-

ne ikke anvendes med så stor samlet effekt, som de kunne.

5.4

Myndigheder og

vækstrådgivere

Danske myndigheder har erfaring og ekspertise inden for lovgiv-

ning, regulering og implementering, som efterspørges i mange

lande. Især i hastigt voksende vækst- og udviklingslande, men

også i udviklede økonomier som f.eks. USA og i Europa. Sam-

tidig har danske virksomheder og institutioner en række af de

konkrete løsninger, der kan hjælpe med at imødegå globale ud-

fordringer inden for blandt andet klima, energi, vand, fødevarer,

sundhed og livslang uddannelse, og derigennem medvirke til at

opfylde en stribe af de 17 verdensmål.

Strategisk sektorsamarbejde mellem danske og udenlandske

myndigheder i kombination med udsendelse af vækstrådgivere

til de danske ambassader i udvalgte lande er et instrument til at

udløse dette potentiale, som en del af den fremtidige udenrigs-

og udviklingspolitiske værktøjskasse.

ET INNOVATIVT REDSKAB

Formålet med strategisk sektorsamarbejde er at etablere

længerevarende projekter mellem danske og udenlandske

myndigheder inden for en sektor med stærke danske

kompetencer og med henblik på at løse udfordringer af

høj prioritet for landet. Udsendelse af vækstrådgivere

bidrager til at opbygge en tæt og dyb relation mellem

Danmark og partnerlandene. Det giver også en unik

mulighed for at præsentere danske løsninger, erfaringer,

viden og teknologi som del af en erfaringsudveksling

mellem ligemænd inden for rammerne af en langsigtet

samarbejdsrelation.

ANBEFALINGER

▪

Give innovationsindsatsen endnu højere prioritet

inden for det økonomiske diplomati i koordination

med det øvrige eksport- og investeringsarbejde

▪

Give prioritet til tiltrækning af udenlandsk

arbejdskraft som en central opgave for

udenrigstjenesten

▪

Sikre at udenrigstjenesten bidrager til en

styrket dansk indsats for at opbygge stærke

innovationsmiljøer i Danmark. Fokus bør være

på 3-4 udvalgte sektorer, som spiller sammen

med Danmarks tværgående prioritering af

verdensmålene.

Vækstrådgiverne udvælges på baggrund af dyb sektorspe-

cifik viden og udsendes til ambassaderne for at opdyrke og

understøtte relationerne mellem de danske og lokale myndig-

heder baseret på lokal efterspørgsel. Det sker gennem konkrete

samarbejdsprojekter, der kan styrke udvalgte sektorers bidrag

til bæredygtig vækst og udvikling. Den opnåede sektorviden

og relationerne bidrager til at åbne nye døre for danske virk-

somheder med særlige kompetencer og løsninger inden for de

specifikke områder. I praksis sker dette sammen med branche-

organisationer og Eksportrådet. De danske myndigheder går

foran og baner vejen og det langsigtede grundlag for en stærk

dansk erhvervsindsats.

Med Vækstpakken blev der fra udviklingsbistanden afsat 216

mio. kr. i årene 2015-17 til at finansiere det strategiske sektor-

samarbejde og udsendelsen af aktuelt 17 vækstrådgivere til 12

/ kapitel

/ udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

lande for en treårig periode. De hidtidige erfaringer på ambassa-

derne og blandt fagmyndighederne er helt overvejende positive.

Da der er tale om en langsigtet investering i opbygning af net-

værk inden for danske kernekompetencer, er der et bredt ønske

om at udvide og videreføre vækstrådgiverordningen udover de

tre år, der aktuelt er tale om.

Det strategiske sektorsamarbejde bidrager ikke alene til

øget myndighedssamarbejde mellem Danmark og andre lan-

de. Men også til et tættere samarbejde mellem ministerierne i

Danmark, som hver især kan bidrage med komparative fordele

og dele ansvaret som led i et ægte partnerskab. De danske fag-

myndigheders stærke sektorkompetencer i kombination med

Udenrigsministeriets landekendskab og erfaring med politiske

relationer og langsigtet projektsamarbejde udgør en effektiv

kombination, der imidlertid forudsætter, at de nødvendige

mandskabsressourcer investeres i projektet. Samtidig bidrager

vækstrådgiverne til at åbne ambassaderne mere op for resten

af centraladministrationen.

Vækstrådgivere, der trækker på hele samfundets styrke

Baseret på de hidtidige positive erfaringer kan der – som led i en

whole of society

tilgang – ske en udvidelse af myndighedssam-

arbejdet og vækstrådgiverne i såvel dybden som i bredden. Dels

kan deltagerkredsen udvides til at omfatte andre offentlige myn-

digheder såsom regioner, kommuner og forsyningsselskaber,

der har særlige kompetencer inden for danske styrkepositioner.

Det kan samtidig overvejes at udvide landekredsen fra aktu-

elt de lande, der kan modtage dansk udviklingsbistand i over-

ensstemmelse med OECD’s kriterier, til også at omfatte højind-

komstlande, hvor der er en eksplicit efterspørgsel efter danske

erfaringer med blandt andet politikformulering og regulering.

En sådan udvidet vækstrådgiverordning vil fortsat skulle ba-

sere sig på

strategisk matchmaking

mellem danske styrkeposi-

tioner og den lokale efterspørgsel i de lande, som Danmark af

strategiske eller kommercielle årsager gerne vil styrke den lang-

sigtede bilaterale relation til. En udvidelse af ordningen kan bringe

et bredere sæt af offentlige og samfundsmæssige kompetencer i

spil i en bredere landekreds. Samtidig vil det allerede etablerede

samarbejde i de 12 lande kunne videreføres.

Herudover kunne det overvejes at styrke samspillet mellem

vækstrådgivernes lokale kendskab og indsatsen for at facilitere

private investeringer i udviklingsprojekter. F.eks. kan vækst-

rådgivernes ansvar udvides til at være med til at identificere

projektmuligheder i sektorer, der kunne være af interesse for

danske investorer, herunder IFU, jf. næste afsnit om finansiering

og projektudvikling.

En udvidelse af anvendelsesområde og udsendelse af et an-

tal nye vækstrådgivere kan finansieres gennem en kombination

af kilder. Udviklingsbistanden kan fortsat bidrage med en del af

finansieringen. Hvor udviklingsbistanden ikke kan finde anven-

delse, kan overvejes finansiering med midler fra Eksportrådets

indtjening fra betalingsbelagte opgaver samt eventuelt fra den

private sektor i form af eksempelvis brancheorganisationer, virk-

somheder eller andre private investorer. Der kunne f.eks. etab-

leres en fælles pulje eller fond for strategisk sektorsamarbejde

med et passende styringsorgan.

Det vil være vigtigt, at medfinansiering fra andre kilder end ud-

viklingsbistanden tilrettelægges på en måde, så selve grund-

præmissen bag myndighedssamarbejdet og vækstrådgiverne

ikke undermineres. Fokus skal fortsat være på landets vækst- og

bæredygtighedsudfordringer og den langsigtede, brede mar-

kedsføring af Danmark, ikke specifik markedsføring af en dansk

virksomhed.

ANBEFALINGER

▪

Sikre at regeringen opprioriterer

myndighedssamarbejde og vækstrådgivere som led

i fremme af bæredygtig vækst og udvikling og det

politiske samarbejde med samarbejdslande

▪

Videreføre og udvikle de etablerede

sektorsamarbejder med et antal nye

vækstrådgivere, der også kan omfatte andre

myndigheder og nye sektorområder

▪

Udvide landekredsen fra udviklings- og vækstlande

til også at omfatte højindkomstlande, hvor

der er en særlig efterspørgsel efter danske

myndighedserfaringer

▪

Hvor udviklingsbistanden ikke kan anvendes,

overveje finansiering fra Eksportrådets indtjening

og eventuelt den private sektor i form af

brancheorganisationer, virksomheder eller andre

private investorer.

5.5

Finansiering og

projektledelse

Ikke mindst siden finanskrisen i 2008 er finansieringsløsninger

blevet en afgørende konkurrenceparameter for virksomheder,

der agerer internationalt. Det gælder i forhold til virksomhe-

dernes kernefinansiering, finansiering af konkrete eksportfor-

retninger og projektfinansiering. Iværksættere og innovative

virksomheder uden en længere, positiv finansiel historik har

ofte en særlig udfordring.

Generelt er der tendens til, at danske finansielle institutio-

ner er relativt lidt risikovillige over for virksomheders interna-

tionale aktiviteter, herunder ikke mindst i forhold til projekt-

finansiering. Dette er tilfældet til trods for, at globaliseringen

mindsker skellet mellem hjemmemarkeder og eksportmarke-

udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

der. Vækstkapital vil i udgangspunktet altid have en interna-

tional dimension.

Erhvervslivet har udfordringer med at skaffe finansiering

til internationale projekter. Samtidig vil en realisering af ver-

densmålene skabe behov for projekter, der kræver store in-

vesteringer. Da risikoen fortsat forventes at være for høj i ud-

viklingslande til umiddelbart at tiltrække privat finansiering, vil

offentlige bistandsmidler med fordel kunne bruges som kata-

lysator til at mobilisere ressourcer fra den private sektor. Både

når det gælder afdækning af risiko, der gør, at private investorer

holder sig tilbage fra at udvikle og finansiere markedsmæssige

kommercielle projekter, og når det gælder subsidiering af lån til

infrastruktur med karakter af offentligt gode, som ikke er kom-

mercielt levedygtig.

Nye finansieringsmodeller til gavn for eksport

og investeringer i udviklingslandene

Der efterspørges i stigende grad samlede løsninger frem for

enkeltstående produkter, ikke mindst fremmet af, at f.eks. byer

bliver ligeså vigtige projektudbydere som nationalstater. For

de finansielle institutioner er der intens konkurrence om gode

projekter, og deres konkurrencedygtighed i forhold til projekt-

finansiering afhænger ofte af at kunne inkludere faglige løsnin-

ger og udstyrsleverancer i finansieringstilbuddet – på samme

måde som virksomhedernes konkurrencedygtighed afhænger

af, at deres projekter inkluderer finansiering. For de finansielle

institutioner er teknisk indsigt, risikovillighed og volumen vigtige

konkurrenceparametre.

På den baggrund er der et stigende samspil mellem insti-

tutionelle investorer og de statslige finansieringsordninger ved

Vækstfonden, Danmarks Eksportkredit (EKF) og Investerings-

fonden for Udviklingslandene (IFU) samt Udenrigsministeriet.

EKF udbyder eksportlån ved at stille garanti over for pensions-

kasser, som yder finansiering til store projekter. IFU administre-

rer og samfinansierer flere fonde med pensionskasser, herunder

Klimainvesteringsfonden og Landbrugsinvesteringsfonden.

Dette samspil bør styrkes, så vores konkurrencedygtighed

i forhold til projekter i udviklingslandene øges globalt. Det er i

den forbindelse en særlig udfordring, at Danmark ofte mangler

en projektudviklingsfunktion, som med finansiel og sektorfaglig

tyngde kan udvikle fælles projekter og påtage sig risiko. IFU kan

med fordel påtage sig et større ansvar for projektudvikling og

etablere en enhed, der aktivt identificerer projektmuligheder og

tager finansiel risiko for at modne ideer til bankable projekter.

Det kan gøre IFU til fødekanal for kommercielt bæredygtige in-

vesteringsprojekter, hvis IFU løfter en del af de finansielle risici

i en ofte flerårig, vanskelig og omkostningstung udviklingsfase.

Samtidig giver tidlig involvering i projekter en strategisk gunstig

position til at påvirke indhold og krav på en måde, der både

fremmer bæredygtig udvikling og gavner danske virksomheders

leverancer til projektet.

Som statslig investeringsfond spiller IFU således en særligt

central rolle som katalysator i forhold til private fondsforvalte-

re. IFU kan tage større risici i investeringer og lån, fordi IFU har

viden om og erfaring fra vanskelige markeder. IFU rådgiver dan-

ske virksomheder og mobiliserer midler fra private investorer til

projekter i udviklingslande. Samtidig bidrager IFU til innovative

finansieringsløsninger, hvor offentlige midler geares med midler

fra blandt andet institutionelle investorer. Der genereres der-

med en betydelig multiplikatoreffekt. IFU’s lån, rådgivning og

aktieinvesteringer skaber således bæredygtig vækst og beskæf-

tigelse i udviklingslande, som den private eller offentlige sektor

ikke kunne opnå alene. Samtidig styrkes danske virksomheders

og investorers adgang til nye globale markeder og dermed deres

konkurrenceevne og bidrag til dansk velfærd.

Bistand med multiplikatoreffekt

IFU’s kapitalgrundlag og kapacitet bør styrkes, som det tilsva-

rende er gjort i andre lande, vi sammenligner os med. IFU vil

kunne anvende en øget kapital til at tiltrække mere finansiering

fra institutionelle investorer i samarbejde med dansk erhvervs-

liv. Det vil give en større udviklingseffekt pr. bistandskrone, og

det vil styrke internationaliseringen af dansk erhvervsliv og in-

stitutionelle investorer betydeligt.

Særligt kan brugen af statsgarantier med henblik på videre-

udlån udvides. Det ville give IFU mulighed for at optage stats-

garanterede lån på kapitalmarkederne eller for andre typer af

garantistillelse, der kan mindske risikoen for private aktører.

Provenuet fra lån kan videreudlånes til konkrete projekter. IFU’s

søsterorganisationer i Tyskland og Holland har allerede adgang

til et sådant instrument.

IFU bør også tilføres flere udviklingsbistandsmidler for at til-

trække flere midler fra institutionelle investorer til investeringer

i udviklingslande. Desuden er der behov for at justere kravet

til dansk interesse i IFU’s investeringer, så kapital fra danske

pensionskasser medtages som dansk interesse. IFU’s bidrag til

ANBEFALINGER

▪

Sikre tættere samarbejde mellem dansk

erhvervsliv, statslige finansieringsordninger og

private finansielle institutioner, så internationale

aktiviteter med dansk interesse kan få øget

konkurrencedygtighed.

▪

Styrke IFU’s kapitalgrundlag og kapacitet med

midler fra udviklingsbistanden, så IFU kan

tiltrække flere midler fra institutionelle investorer

til investeringer i udviklingslande. IFU’s økonomiske

råderum bør desuden sikres ved, at der ikke

foretages udlodninger til statskassen af IFU’s

kapital.

▪

Styrke IFU’s muligheder for at yde lån til projekter

i udviklingslande, herunder ved udvidet brug af

statsgarantier med henblik på videreudlån.

▪

Få IFU til at påtage sig en større risiko i

samarbejdet med dansk erhvervsliv og etablere en

enhed, der aktivt identificerer projektmuligheder

og tager finansiel risiko for at modne ideer til

projekter.

/ kapitel

/ udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

attraktive afkast til danske pensionskasser har en gavnlig sam-

fundsøkonomisk effekt i Danmark.

Samtidig er det afgørende for IFU’s muligheder for et lang-

sigtet og strategisk samarbejde med dansk erhvervsliv, at IFU

har sikkerhed for sine økonomiske rammer, herunder at afkast

og realiseret egenkapital kan geninvesteres i nye projekter. Det

indebærer, at der ikke foretages udlodninger til statskassen af

IFU’s kapital.

Danida Business Finance (DBF) er et udviklingsinstrument,

der finansierer større offentlige infrastrukturprojekter, som ikke

kan finansieres på markedsvilkår. DBF subsidierer private ban-

klån, så lånene er mere attraktive for de udviklingslande, der

optager lånene, og samtidig giver en garanti til de private banker

for tilbagebetalingen fra låntagerlandene. Det er vurderingen,

at der er et stort potentiale i denne type finansiering til infra-

strukturprojekter. Med henblik på at øge dansk finansiering af

infrastruktur med inddragelse af dansk erhvervsliv bør DBF-in-

strumentet videreudvikles. Mulighederne for at samtænke DBF

med IFU’s aktiviteter bør undersøges for at høste effektivise-

ringsgevinster. DBF og IFU har begge fokus på udviklingsformål,

på detaljeret vurdering af risici forbundet med projektinveste-

ringerne og på finansiereng.

udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

/ kapitel

/ udvikling, stabilisering og økonomisk diplomati

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Forsvarets

opgaveløsning

verdensmål som ramme for fremtidens udviklingspolitik, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Kapitel 6 er udarbejdet med henblik på at

kunne udgøre en del af grundlaget for de

politiske drøftelser om et nyt forsvarsforlig

efter 2017. Kapitlet beskæftiger sig med

forsvarets fremtidige opgaveløsning med

udgangspunkt i en beskrivelse af Danmarks

strategiske rammevilkår.

6.1

Rammer for

forsvaret

Forsvarets opgaver er fastlagt i forsvarsloven, hvor det fremgår,

at det militære forsvar skal bidrage til at fremme fred og sik-

kerhed, og at Forsvaret udgør et væsentligt sikkerhedspolitisk

middel med tre formål: For det første at forebygge konflikter

og krig, for det andet at håndhæve Danmarks suverænitet og

sikre landets fortsatte eksistens og integritet og for det tredje

at fremme en fredelig udvikling i verden med respekt for men-

neskerettighederne.

Forsvarsloven slår også fast, at forsvaret er en integreret del

af NATO, som i samarbejde med allierede styrker skal kunne

deltage i konfliktforebyggelse, krisestyring og forsvar af NATO’s

område. Forsvaret skal desuden kunne konstatere og afvise

krænkelser af dansk suverænitet og varetage myndighedsop-

gaver. Derudover skal det kunne deltage i løsningen af tillidsska-

bende og stabilitetsfremmende opgaver samt indgå i dialog og

samarbejde med andre lande i og uden for NATO. Forsvarsloven

beskriver desuden, at forsvaret skal råde over styrker, der har

en størrelse, kampkraft, udholdenhed, mobilitet og fleksibilitet,

som gør det muligt at løse de nævnte opgaver.

Det militære forsvar støttes af Hjemmeværnet, og det frem-

går af hjemmeværnsloven, at Hjemmeværnet deltager som en

del af det militære forsvar i løsningen af forsvarets opgaver og

støtte til øvrige myndigheder. Derudover hører en række øvrige

myndigheder under forsvarsministerens område, herunder Be-

redskabsstyrelsen og Forsvarets Efterretningstjeneste inklusive

Center for Cybersikkerhed. Disse støtter eller samarbejder også

med forsvaret så vel som med andre myndigheder.

I Danmark er der tradition for, at forsvarspolitikkens ram-

mer reguleres via femårige politiske aftaler (forsvarsforlig)

samt eventuelle løbende tillægsaftaler. Den nuværende aftale

løber indtil udgangen af 2017. På samme måde er der tradition

for at regulere beredskabet gennem politiske forlig, ligesom

Hjemmeværnet reguleres som en del af forsvarsforligene.

Dette kapitel berører den samlede opgaveløsning, der lig-

ger under Forsvarsministeriets område, herunder især selve

forsvaret, Hjemmeværnet, Beredskabsstyrelsen og Forsvarets

Efterretningstjeneste med Center for Cybersikkerhed.

/ kapitel

/ forsvarets opgaveløsning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

6.2

Strategiske vilkår

for Kongeriget

Danmark

En øget, konventionel militær trussel mod dansk territori-

um er fortsat ikke sandsynlig, men Danmarks og Europas

nærområder er blevet mindre sikre. Geografisk er truslerne

fra terrorisme og skrøbelige stater rykket tættere på, og

Ruslands handlinger underminerer den europæiske sikker-

hedsorden og tilfører en trusselsdimension, der ikke var

forudset for få år siden. Dertil kommer den øgede cyber-

trussel, samt at isens afsmeltning i Arktis medfører behov

for øgede myndighedsopgaver for forsvaret. Overvejelser

om forsvarets fremtidige udvikling må derfor tage højde for

både øget behov for internationale militære bidrag, her-

under også til NATO’s troværdige afskrækkelsesevne, og

nationale opgaver, herunder civil og militær myndigheds-

udøvelse, hvor ikke mindst myndighedsopgaverne i Arktis

vil vokse. Der er behov for fortsat at udvikle ét sæt robuste

militære kapaciteter, der er fleksible og i samarbejde med

vores allierede anvendelige på hele opgavespektret, også

til reel afskrækkelse og meget højintensive aktiviteter over

for en kapabel modstander.

Danmark har siden Den Kolde Krigs ophør, nydt godt af en

gunstig sikkerhedsgeografisk placering. Det har forøget hand-

lerummet for dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik. I løbet af

de seneste 25 år har en af de primære danske målsætninger

været den succesfulde udvidelse af NATO og EU til også at om-

fatte Central- og Østeuropa, herunder de baltiske lande. Det har

medført, at Danmark ikke længere strategisk set er en ”front-

linjestat” i forhold til det østlige nærområde. Men Danmark har

stadig en vigtig strategisk placering, som det land, der kontrol-

lerer adgangen til og fra Østersøen.

Dansk militært fokus er som en konsekvens heraf forskudt

bort fra territorialforsvar over mod et globalt engagement og

handling rettet mod ”nye trusler” og udfordringer i en globali-

seret verden, herunder terrorisme samt skrøbelige og sammen-

brudte stater – ofte langt fra Danmarks grænser. Men Ruslands

engagement signalerer genkomsten af ”de gamle trusler” i form

af klassisk magtbaseret politik med fokus på kontrol med terri-

torium bakket op af militære midler.

USA har i de senere år været tilbageholdende med at iværk-

sætte større landmilitære engagementer. Erfaringerne fra Irak,

Afghanistan og Libyen har generelt svækket troen på, at den

vestlige militærteknologiske overlegenhed vil kunne omsættes

i militære indgreb, der hurtigt eller alene skaber de ønskede

politiske og bæredygtige resultater.

Omvendt har Rusland udvist parathed til at benytte en stor

del af sin militære kapacitet til at forfølge politiske mål – blandt

andet som kompensation for sin svagere økonomiske magtpo-

sition. Rusland er i sikkerhedspolitisk forstand fortsat en global

stormagt. Rusland forventes at fastholde og udbygge sine stra-

tegiske kernevåben som det vigtigste middel til afskrækkelse

af sine strategiske modstandere, herunder særligt USA. Her-

til kommer Ruslands opprioritering af flådens og flystyrkernes

evne til at operere over længere afstande, der demonstrerer

Ruslands ambition om at spille en global stormagtsrolle. Det

må forventes, at Rusland hyppigere vil konfrontere USA og NATO

med vedvarende indsættelser af flåde- og flystyrker i eller tæt

på internationale kriseområder.

Kina er trods en hastigt voksende andel af verdens samle-

de forsvarsudgifter og en øget regional, militær konsolidering

fortsat generelt militært tilbageholdende over for militær mag-

tanvendelse og giver hovedprioritet til økonomisk vækst. Den

mere aggressive kinesiske politik i det sydkinesiske hav skaber

dog spændinger i forhold til naboerne og USA, og en yderligere

eskalation her eller i en anden potentiel konflikt, der i kinesisk

optik berører en vital kinesisk interesse, vil kunne få Kina til at

ændre kurs.

Indien lægger øget vægt på det forsvarsmæssige område,

men har indtil videre primært fokus på Sydasien, herunder Pa-

kistan og på maritim sikkerhed i Det Indiske Ocean.

6.2.2

Rusland og den europæiske

Ruslands ulovlige annektering af Krim og indgreb i det østlige

Ukraine har tilsidesat grundlæggende aftaler og normer for

den europæiske og internationale sikkerhedsorden. Ruslands

suspension af traktaten om konventionelle styrker i Europa

(CFE-traktaten) i 2007 og invasion i Georgien i 2008 kan ses

som første skridt, men begivenhederne i 2014 udgør en kvalita-

tiv eskalering, der har ændret sikkerhedssituationen i Danmarks

nærområde.

Med til billedet hører også, at Rusland forøger sine forsvars-

budgetter og er i gang med en omfattende modernisering af sine

væbnede styrker, herunder sine kernevåben, og samtidig synes

at sænke tærsklen for brug af sine nukleare militære kapaciteter.

Dette udfordrer NATO, som i dag har en skarp adskillelse af den

nukleare og konventionelle afskrækkelse. Ruslands hurtige og

omfattende militære mobilisering i Syrien i efteråret 2015 illu-

strerer effekterne af denne modernisering, som gør Rusland i

stand til relativt hurtigt at iværksætte større komplekse opera-

tioner, også uden for det tidligere sovjetiske område. Desuden

gennemfører Rusland øvelser i stor skala og simulerer angreb

på både NATO-lande og lande uden for NATO.

Alt i alt er forholdet mellem Rusland og Vesten dog ikke sam-

menligneligt med Den Kolde Krig. Selvom det russiske regime

udfordrer vestlige værdier, er der ikke tale om en global ideolo-

sikkerhedsorden

6.2.1

USA og den globale magtspredning

USA vil på mellemlangt sigt forblive det primære globale magt-

center, lige som USA sammen med sine allierede – heriblandt

de centrale europæiske militære aktører UK og Frankrig – vil

udgøre den globalt stærkeste, militære faktor. Blandt verdens

magtcentre – USA, EU, Rusland, Kina og Indien – er USA det

eneste land, der er i stand til at indsætte betydelige militære

styrker over hele kloden.

forsvarets opgaveløsning / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

gisk konfrontation. Hertil kommer, at den globale magtfordeling

i dag er mere spredt, og at Rusland på globalt plan langt fra

matcher USA’s og EU-kredsens styrke militært og økonomisk.

Desuden er forholdet mellem Rusland og Vesten, uanset den

betydelige stigning i de russiske forsvarsudgifter over de senere

år, ikke præget af samme våbenkapløb, som det sås under Den

Kolde Krig.

Truende udtalelser og øvelsesaktiviteter fra Rusland indebæ-

rer ikke i sig selv en øget konkret trussel mod Danmarks territori-

um, men de russiske aktiviteter udgør en betydelig udenrigs- og

sikkerhedspolitisk udfordring for Danmark og ikke mindst for

Danmarks østlige NATO-allierede, Estland, Letland og Litau-

en. Det skyldes den uforudsigelighed om viljen til at anvende

militære midler, som Ruslands ledelse opererer med, især i sit

eget og Europas nærområde. Rusland har med en såkaldt hy-

bridkrigsstrategi i blandt andet Ukraine demonstreret, at stra-

tegiske mål kan opnås med begrænset, men tæt koordineret,

anvendelse af militære, økonomiske og efterretningsmæssige

midler, samtidig med at benægtelse og misinformation anven-

des målrettet for at underminere modpartens beslutningskraft.

Det øger de europæiske landes behov for at modstå og håndtere

pludselige, uventede og hybride trusler fra Rusland i vores nær-

område. Ruslands ledelse opvejer fordele og ulemper ved mag-

tanvendelse på en anden måde end vestlige politikere – også

efter devisen, at en frygtet stormagt er en respekteret stormagt.

om egentlig militær konfrontation ikke anses for sandsynlig.

Ruslands mistro over for NATO’s hensigter medfører dog risiko

for misforståelser, der kan føre til eskalation i en krisesituation

i Østersøregionen. Skulle det ske, vil det få betydelige militære

og politiske implikationer for Danmark. Danmark vil i en sådan

situation skulle forvente at være base- og opmarchområde for

NATO-styrker. Det vil få konkret betydning – ikke blot for forsva-

ret, hjemmeværnet og beredskabet, men for hele samfundet.

6.2.4

Arktis i forandring

6.2.3

Ændrede vilkår i Østersøregionen

Østersøregionen er af stor strategisk betydning for Rusland –

ikke kun i militært perspektiv. Der er tale om en central trans-

portvej for russisk energieksport. Over halvdelen af Ruslands

globale maritime handel går via Østersøregionen.

Ruslands militære opstilling peger i retning af en strategisk

målsætning om at forhindre udefrakommende adgang til dele

af Østersøregionen i tilfælde af en krise. Her får muligheden for

at holde de danske stræder åbne betydning. Rusland vil i en

militær konflikt potentielt kunne etablere en konventionel over-

legenhed og vanskeliggøre en større NATO-styrkes mulighed for

hurtig forstærkning i Østersøen og til de baltiske lande ved brug

af såkaldt Anti-Access/Area Denial (A2AD). Det stiller især de

baltiske lande og dermed NATO i en vanskelig situation, blandt

andet fordi det stiller større krav til NATO for at kunne leve op

til sine sikkerhedsgarantier.

Der tegner sig desuden et mønster, hvor Rusland har øget sin

brug af militære instrumenter til provokationer og manifesta-

tioner i Østersøregionen. Det gælder ikke mindst øget flymili-

tær aktivitet med taktiske flyvninger, simulerede flyangreb og

landmilitær aktivitet med øvelser nær eksempelvis de baltiske

lande. Rusland signalerer hermed sit ønske om at bevare sin

lokale militære overlegenhed og om at forrykke den strategiske

balance i Østersøregionen. Ruslands tiltag rammer også Sverige

og Finland og kan ses som forsøg på at afskrække Finland og

Sverige fra at søge om medlemskab i Alliancen eller gennemføre

et substantielt udbygget samarbejde med NATO.

Samlet set vurderes Ruslands handlinger at kunne udfordre

alliancesolidariteten og dermed en af grundpillerne i dansk og

europæisk sikkerhed. Østersøregionen og Baltikum forventes at

være et væsentligt friktionsfelt mellem NATO og Rusland, selv-

Det arktiske område åbner sig i disse år. Den civile aktivitet i

området er stigende som følge af klimaforandringerne og isens

afsmeltning. De arktiske kyststater (Arctic Five) har et voksende

forsvarsmæssigt behov for at kunne håndtere den øgede aktivitet

og håndhæve suverænitet i egne kystområder.

Det arktiske område er præget af internationalt samarbejde.

De arktiske kyststater indtager generelt en konstruktiv holdning

til det praktiske samarbejde, herunder i relation til samarbejdet

i Arktisk Råd. Men der er tegn på, at en ny og mere udfordren-

de linje i Ruslands arktispolitik kan være ved at tage form. For

Rigsfællesskabet bliver det en særlig udfordring at håndtere

spørgsmålet om grænsedragning i Polarhavet og den symbolsk

vigtige havbund ved Nordpolen, hvor Rigsfællesskabet og Rus-

land (samt Canada) har overlappende krav.

Af de fem arktiske kyststater har Rusland klart de mest om-

fattende arktiske militære kapaciteter. Den russiske militære

interesse har på den ene side en defensiv og regional karakter.

Rusland styrker landets evne til at kontrollere sejlads ad Nord-

østpassagen og til at forsvare centrale arktiske områder og faci-

liteter, der bliver mere sårbare på grund af den øgede mulighed

for sejlads i området. Rusland er således i færd med at etablere

baser blandt andet på russiske øer langs Nordøstpassagen. Rus-

land investerer endvidere i Arktis med henblik på at opretholde

og beskytte sin nukleare afskrækkelseskapacitet og den infra-

struktur og støttestruktur, der er forbundet hermed. Der må også

forventes en stigende militær aktivitet f.eks. med strategiske mis-

sil-ubåde i denne sammenhæng.

Alle arktiske kyststater vil have behov for at styrke deres

militære tilstedeværelse med henblik på suverænitetshånd-

hævelse og myndighedsarbejde som følge af den øgede ci-

vile aktivitet. Den stigende russiske militære tilstedeværelse

i Arktis skal således ikke i sig selv ses som en militarisering af

Arktis, men dels som et legitimt ønske om at kunne håndhæ-

ve sin suverænitet, dels som udtryk for en bredere strategisk

oprustning i forhold til USA og NATO. Samtidig har den gene-

relt reducerede internationale tillid til Rusland dog betydet,

at også russisk militær aktivitet i Arktis bliver fulgt med større

skepsis og kan give behov for, at NATO øger sit hidtil relativt

beskedne fokus på regionen.

Regionens økonomiske potentiale vil bedst kunne udfol-

des under en stabil politisk udvikling, og Rusland vurderes

grundlæggende at være interesseret i en sådan stabilitet, for-

di det bedst tjener Ruslands arktiske interesser. Men det kan

ikke udelukkes, at Rusland vil være villig til at forfølge snævre

nationale mål i Arktis, hvis landets ledelse ikke ser sine po-

litisk-strategiske mål i regionen opfyldt gennem den samar-

bejdsorienterede kurs.

/ kapitel

/ forsvarets opgaveløsning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

6.2.5

Skrøbelige og sammenbrudte

Staterne i det østlige nærområde har stærke elementer af skrø-

belighed knyttet til blandt andet korrupt og dårlig regeringsfø-

relse, fastlåste konflikter over grænsedragning og stor afhæn-

gighed af Rusland på energiområdet.

I Europas sydlige nærområde, i Mellemøsten, og Nordafrika,

er der skrøbelige og sammenbrudte stater i et sådant omfang, at

regionen kan være på vej mod et egentligt sammenbrud. Mangel-

fuld statslig territorial kontrol i mange stater skaber et frirum for

terrorgrupper, organiserede kriminelle og menneskesmuglere.

Desuden skaber samspillet mellem korrupt og dårlig regerings-

førelse, mangelfuld levering af basale serviceydelser såsom lov

og orden og retssikkerhed, massive menneskerettighedskræn-

kelser, social ulighed og frustration samt manglende økonomiske

fremtidsperspektiver både ustabilitet og vækstbetingelser for ra-

dikalisering og tilslutning til ekstremistiske terrorgrupper. Dette

forstærkes af sekterisk polarisering – både mellem stater og in-

ternt i stater – med stærke spændinger især mellem sunni- og

shia-muslimer, massiv forfølgelse af kristne og andre mindretal

samt ideologisk polarisering, hvor en dominerende konfliktakse

omhandler Islams rolle og position i samfundet. Med fremvæk-

sten af ISIL er denne polarisering knyttet til Islam blevet styrket.

Hertil kommer, at der i Mellemøsten er tradition for, at magtha-

verne konsoliderer magten hos egne støtter og reelt sætter store

grupper i samfundet uden for indflydelse.

Skrøbelige og sammenbrudte stater er ikke blot til skade

for deres egne befolkninger men også en trussel for nabolande

og –regioner. I det østlige nærområde skaber det muligheder

for hybride strategier fra russisk side, og i det sydlige nærom-

råde grobund for voldelige konflikter og radikal ekstremisme

– med ISIL eller andre terrorgrupper som det mest konkrete

udtryk. Ustabilitet og væbnede konflikter knyttet til de skrø-

belige og sammenbrudte stater – samt det frirum som fravær

af statslige territorial kontrol skaber for menneskesmuglere

– medvirker endvidere til den aktuelle strøm af flygtninge og

migranter mod Europa. Dels fra navnlig konflikterne i Syrien og

Irak (og Afghanistan), dels fra dele af Afrika med særligt det

sammenbrudte Libyen som transitland.

stater

Som terroranslagene i Paris, København og Bruxelles indi-

kerer, kan den ekstremistiske propaganda også påvirke radika-

liserede unge, der ikke rejser til Irak eller Syrien, til at udføre

terrorhandlinger. Effektiv mobilisering, blandt andet via sociale

medier, eksporterer de ekstremistiske tanker til Europa, og ISIL

har til dels formået at blive et samlende symbol, der tiltrækker

andre ekstremistiske terrorgrupper fra Afghanistan i øst til Sa-

hel-regionen i vest. På længere sigt vil en fortsat ISIL-ekspansion

kunne medvirke til at internationalisere lokale ekstremistiske

terrorgrupper. En effektiv langsigtet indsats mod radikalisering

og terror må nødvendigvis være bredspektret. Forsvaret vil fort-

sat skulle yde vigtige bidrag i form af deltagelse i stabiliserings-

operationer og kapacitetsopbygning inden for rammerne af FN,

NATO eller fleksible koalitioner.

6.2.7

Spredning af

Der er en fortsat trussel fra spredning af våbenteknologi og mas-

seødelæggelsesvåben. I det sydlige nærområde har der været

en vilje og evne til at udvikle og anvende masseødelæggelses-

våben. Det har man senest set med præsident Assads brug af

kemiske våben i Syrien i 2013 og ISIL’s brug af sennepsgas i 2015.

Mens Nordkoreas videreudvikling af sit kernevåbenprogram

giver anledning til fortsat bekymring, betyder indgåelsen af en

atomaftale med Iran i 2015, at der i hvert fald i de næste 10-15

år, hvor aftalen gælder, er grundlag for forsigtig optimisme. Det

gælder også med hensyn til risikoen for, at andre lande i regio-

nen vil ønske at få kernevåben, selvom der ikke helt kan ses bort

fra denne mulighed. I en situation, hvor nedrustningsprocesser-

ne samt de internationale forhandlingsspor såsom Traktaten

vedrørende ikke-spredning af atomvåben (NPT) har mere van-

skelige tider, er risikoen for yderligere spredning en reel mulig-

hed. En række lande, herunder Iran og Nordkorea, arbejder på

at udvikle ballistiske missiler med stadigt længere rækkevidde.

Dette giver anledning til fortsat bekymring og er grunden til,

at NATO fortsætter opstilling af sit missilforsvar som planlagt.

masseødelæggelsesvåben og

fremføringsmidler

6.2.8

Cyber

6.2.6

En konstant terrortrussel

Fremkomsten af ISIL og en række sympatiserende radikale isla-

mistgrupper har bidraget til, at den transnationale terrortrus-

sel fortsat er meget aktuel. ISIL søger at erobre territorier og

etablere et kalifat, som anfægter eksisterende landegrænser.

Samtidig søger gruppen at opbygge administrative strukturer,

der forvalter de erobrede territorier i overensstemmelse med

ekstreme religiøse principper. ISIL råder over relativt slagkraftige

styrker, der ikke blot møder sine fjender i asymmetriske angreb,

men også i regulære kampe på slagmarken.

ISIL’s omfattende og professionelle propaganda bidrager til

radikalisering af unge muslimer i både Mellemøsten, det nord-

lige Afrika og Europa. Et betydeligt antal danske og europæiske

statsborgere er udrejst til Irak og Syrien, hvor de får våbentræ-

ning, kamperfaring og bliver yderligere radikaliserede. Hvis de

siden rejser tilbage til deres hjemlande, vil de kunne udgøre en

potentiel terrortrussel.

Den rivende teknologiske udvikling inden for digitalisering og

den hastige bevægelse mod, at alle dele af samfundet er forbun-

det via internettet, vil ændre måden, samfund organiseres på.

I et sikkerhedspolitisk perspektiv vil det få væsentlige sikker-

hedsmæssige implikationer. Med digitaliseringen kommer nye

sårbarheder, og der er et stigende behov for at sikre samfundets

robusthed og sikkerhed både med hensyn til datasikkerhed og

opretholdelse af samfundsvigtige funktioner. Det gælder særligt

for Danmark, der er et af de mest digitaliserede samfund i ver-

den. Truslen fra internettet er steget betydeligt i de seneste år,

og Danmark er allerede under konstant digitalt angreb udefra.

Det sker gennem internettet, særligt mod serverrummene hos

myndigheder og videnstunge virksomheder.

Stater og ikke-statslige aktører får i stigende grad mulig-

hed for at ødelægge, forårsage forstyrrelser og destabilisere

på nye måder med ny og umiddelbar effekt og er ikke bundet

af konventionel økonomisk og militær magt. Spioner i form af

statsstøttede hackere kan hurtigt og diskret tømme en organi-

forsvarets opgaveløsning / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

sation for væsentlig viden. Cyberangreb indgår allerede blandt

hybride instrumenter i det østlige nærområde. Den stigende an-

vendelse af informations- og kommunikationsteknologi i kritisk

infrastruktur betyder en større sårbarhed over for målrettede og

komplekse cyberangreb, der kan sætte vitale samfundsmæssige

funktioner ud af kraft. Samtidig udfordrer cyberspace den tra-

ditionelle sikkerhedspolitiske forståelse af tid, sted, territorium,

suverænitet, afskrækkelse og magtforhold.

I fremtiden vil cyberoperationer gå fra at være en uundværlig

del af de store statslige efterretningsapparater til også at blive

integreret i stadigt flere landes potentielle magtanvendelse.

Disse operationer vil ikke være forbeholdt stormagter, men vil

blive anvendt bredere, blandt andet fordi teknologien tillader

mindre lande at udøve mere indflydelse, end deres størrelse

ellers tilsiger. I takt med, at stater udvikler og anvender mere

avanceret malware, vil disse cybervåben spredes til ikke stats-

lige aktører og kriminelle og blive handlet illegalt. Dermed bliver

trusselsbilledet gradvist mere diffust.

6.2.9

Ændrede sikkerhedspolitiske

I den seneste sikkerhedspolitiske analyse, der indgik i Beretnin-

gen fra Forsvarskommissionen af 2008, blev det fremhævet, at

truslerne mod Danmark frem mod 2025 ville omfatte terrorisme,

skrøbelige og sammenbrudte stater samt spredning af masse-

ødelæggelsesvåben.

Siden da har udviklingen i Europas østlige og sydlige nær-

områder bekræftet dette trusselsbillede, men også tilføjet en

ny dimension. Geografisk er truslerne fra terrorisme og skrø-

belige stater rykket tættere på, og de manifesterer sig på langt

mere direkte vis i den danske og europæiske samfundsudvikling.

Samtidig har Ruslands handlinger undermineret den europæ-

iske sikkerhedsorden og tilført en trusselsdimension, der ikke

var forudset i 2008.

En øget, konventionel militær trussel mod dansk territori-

um er fortsat ikke sandsynlig, og grundlaget for afskaffelsen af

territorialforsvaret er derfor stadig relevant med den afgørende

tilføjelse, at Ruslands aggressive adfærd og uforudsigeligheden

hos de russiske beslutningstagere betyder, at Danmark sam-

men med allierede og partnere nu også skal kunne bidrage til

troværdig afskrækkelse og forsvar mod trusler tættere på dansk

territorium. Det skaber samtidig behov for øget samfundsmæs-

sig robusthed.

Ruslands handlinger vurderes således at kunne udfordre al-

liancesolidariteten og dermed en af grundpillerne i dansk og

europæisk sikkerhed. Som en mindre allieret har Danmark en

klar egeninteresse i at sikre troværdigheden af den sikkerheds-

garanti, som følger af NATO’s artikel 5.

Endvidere vil Danmark – ligesom de øvrige arktiske stater –

have et øget behov for ressourcer, kompetence og kapaciteter i

Arktis med henblik på håndhævelse af Kongerigets suverænitet,

overvågning og myndighedsudøvelse knyttet til den stigende

civile aktivitet i området.

Endelig er det på cyber-området en voksende statslig opgave

at opbygge cyberoperations kapaciteter og at sikre samfundets

robusthed og sikkerhed både med hensyn til datasikkerhed og

opretholdelse af samfundsvigtige funktioner.

vilkår

Kriserne i Europas østlige og sydlige nærområder har de-

monstreret det transatlantiske partnerskabs blivende relevans.

Europa og USA er fortsat hinandens nærmeste allierede, mens

BRIKS-landene – der udover Rusland tæller Brasilien, Indien,

Kina og Sydafrika – i mange tilfælde har indbyrdes fundamentalt

modsatrettede interesser. USA’s førende rolle vil bestå, men vil

gradvist blive udfordret af nye magtcentre. Det voksende ame-

rikanske strategiske fokus på Asien medfører, at Europa selv vil

skulle spille en større rolle i håndteringen af trusler med ud-

spring i de østlige og sydlige nærområder.

Samlet set er der sket betydelige ændringer i Danmarks

og Europas sikkerhedspolitiske vilkår, der stiller nye krav til

Danmarks forsvar. Der vil være en stigende efterspørgsel efter

forsvarets ressourcer til både international og national opga-

veløsning. De mange opgavetyper understreger behovet for

fortsat at udvikle ét sæt militære kapaciteter, der er fleksible,

deployerbare, omstillingsparate, anvendelige til flere opgavety-

per, herunder cyber og missilforsvar, og hurtigt kan indsættes

over større afstande, og som er tilpasset og koordineret med de

samlede kapaciteter hos vore allierede. Samtidig vil der være ef-

terspørgsel efter mere robuste kapaciteter, der om nødvendigt

kan benyttes på hele opgavespektret – fra meget højintensi-

ve aktiviteter over for en kapabel modstander (f.eks. bidrag til

NATO’s afskrækkelse af russiske fly, flådefartøjer og hærenheder

i og omkring Østersøen) over vanskelige stabiliseringsopgaver til

mere lavintensive aktiviteter (f.eks. opgaveløsning i Arktis eller

deltagelse i fredsbevarende operationer og kapacitetsopbyg-

ning).

På den baggrund bør overvejelserne om forsvarets fremtidige

indretning og opgavevaretagelse tage højde for de skærpede

strategiske vilkår for Kongeriget Danmark. Det betyder:

▪

Øge militære bidrag til at sikre NATO’s evne til trovær-

dig afskrækkelses- og forsvar samt øvelsesaktivitet

med sigte på forsvar af alliancens territorium i medfør

af NATO’s Artikel 5.

Fortsat varetage nationale opgaver, herunder suveræ-

nitetshåndhævelse og afvisningsberedskab, eftersøg-

nings- og redningstjeneste samt støtte til politiet og

andre myndigheder.

Øge militær kapacitet til civil og militær myndigheds-

udøvelse, overvågning og håndhævelse af Kongerigets

suverænitet i Arktis.

Fortsat bidrage militært bidrag til internationale opera-

tioner, herunder stabiliseringsopgaver og kapacitetsop-

bygning uden for alliancens territorium inkl. operationer

i FN-regi.

▪

/ kapitel

/ forsvarets opgaveløsning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

6.3

Et aktivt Danmark i

det internationale

forsvarssamarbejde

Danmark har lang tradition for at føre en aktivistisk sik-

kerhedspolitik, hvilket har gjort Danmark til en anerkendt

partner og allieret og givet indflydelse i FN, EU og især

NATO. Der vil også fremover være behov for dansk delta-

gelse i internationale militære indsatser, men Danmark

kan ikke operere alene. Vores styrker skal kunne operere

effektivt sammen med allierede.

Danmark har traditionelt ført en aktivistisk sikkerhedspolitik,

hvor vi i forhold til Danmarks størrelse har bidraget betydeligt

til internationale operationer og dermed søgt at påvirke de in-

ternationale omgivelser på en måde, der fremmer danske inte-

resser og værdier i situationer, hvor den nationale sikkerhed og

overlevelse ikke har været truet. Kimen til denne tradition blev

lagt under Folkeforbundet og blev for alvor udfoldet med dan-

ske bidrag til FN’s fredsbevarende operationer under Den Kolde

Krig. Efter Murens Fald blev rummet for udfoldelse af aktivisme

udvidet, og Danmark har deltaget aktivt i en række militære

operationer, hvor NATO- og FN-styrker eller ad hoc-koalitioner

brugte våbenmagt som led i kollektivt selvforsvar eller til hånd-

hævelse af FN’s resolutioner. Danmarks deltagelse i militære

operationer af forskellig karakter i det tidligere Jugoslavien, Irak,

Afghanistan, Libyen, Adenbugten og Syrien er eksempler herpå.

Det har gjort Danmark til en anerkendt allieret og partner og

givet indflydelse i FN, EU og især NATO, hvor Danmarks status

som kerneland har styrket vores indflydelse på både NATO’s

udvikling og de øvrige allierede. Omvendt svækkes Danmarks

indflydelse – også uden for EU – af forsvarsforbeholdet, som

udelukker dansk deltagelse i militære aktiviteter under EU’s fæl-

les sikkerheds- og forsvarspolitik (CSDP).

Samarbejde med andre landes forsvar er afgørende for det

danske forsvars mulighed for såvel at gøre en forskel i de kon-

krete internationale styrkeindsættelser, som i forbindelse med

den forudgående uddannelse og træning. Med begrænsede res-

sourcer giver det bedst mening at vælge relativt få samarbejds-

partnere eller på de enkelte militære områder at udvælge den

eller de mest relevante partnere. Dette er også, hvad Danmark

i vidt omfang har gjort.

På landeniveau er særligt USA, Storbritannien og Frankrig

centrale samarbejdspartnere for alle dele af det danske for-

svar. Det skyldes ikke mindst erfaringer fra fælles indsættelser

gennem en årrække i f.eks. Afghanistan, Irak, Nordafrika (Li-

byen og Mali) og Balkan og dermed et nært gensidigt militært

og kulturelt kendskab kombineret med en fælles opfattelse af

vilje og evne til at anvende militær magt. Hærens tætteste sam-

arbejdspartner er Storbritannien som følge af især det tætte

samarbejde i Afghanistan. Dette samarbejde er primo 2016 ko-

dificeret med dansk deltagelse i Storbritanniens ”Joint Expedi-

tionary Force” (JEF). Søværnet tætteste samarbejdspartnere er

Storbritannien, Nederlandene og Tyskland, ikke mindst i relation

til uddannelse og træning. Flyvevåbnet har – qua USA’s rolle

som hovedleverandør af flyvevåbnets materielsystemer – et

tæt samarbejde med USA. På kampfly-området komplemente-

res dette af et tæt samarbejde med de andre, oprindelige F-16

brugere i Europa (Norge, Belgien, Nederlandene og Portugal) i

regi af European Participating Air Forces (EPAF). USA er generelt

en afgørende strategisk partner med sin ofte ledende rolle i de

internationale missioner, hvori forsvaret deltager.

Det nordiske forsvarssamarbejde er ved at blive styrket. Det

sker i lyset af den skærpede sikkerhedspolitiske situation om-

kring Østersøen, og der er potentiale for at videreudvikle samar-

bejdet både bilateralt og inden for rammerne af NORDEFCO. Der

er ligeledes et veludviklet forsvarssamarbejde med de baltiske

lande. På sigt er der klare muligheder for et udvidet militært

samarbejde med staterne omkring Østersøen, herunder om

maritim sikkerhed og afvisningsberedskab.

6.4

NATO garanterer

Danmarks sikkerhed

NATO er grundstenen i Danmarks sikkerhedspolitik, den

primære internationale ramme for dansk forsvarssamar-

bejde og i sidste ende Danmarks sikkerhedsgaranti. Dan-

mark bidrager aktivt til alliancens kerneopgaver – kollek-

tivt forsvar, krisestyring gennem internationale operationer

og partnerskaber. NATO påbegyndte i Wales tilpasningen

af alliancen og styrkede muligheden for genforsikringstil-

tag i lyset af det skærpede trusselsbillede, så Rusland ikke

undervurderer solidariteten i NATO. På den baggrund har

NATO-landene forpligtet hinanden til at forøge forsvars-

udgifterne. På NATO-topmødet i Warszawa skal alliancen

demonstrere, at NATO kan reagere solidarisk og effektivt

på alle udfordringerne – både fra øst og fra syd.

Danmarks territoriale sikkerhed garanteres først og fremmest

gennem NATO’s kollektive forsvar. Forsvarssamarbejdet i NATO

og det integrerede og forpligtende samarbejde med allierede og

partnere er således en forudsætning for Danmarks sikkerhed og

samtidig den ramme, som dansk forsvar som hovedregel skal

samarbejde i internationalt.

NATO har i en årrække haft tre kerneopgaver: kollektivt for-

svar, krisestyring (internationale operationer) og kooperativ

sikkerhed (partnerskaber). Mens der i de senere år har været

særligt fokus på krisestyring uden for NATO’s territorium og

voksende interesse i partnerskaber, er der med Ruslands ag-

gressioner kommet et fornyet fokus på det kollektive forsvar og

på afskrækkelse.

forsvarets opgaveløsning / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Formålet med afskrækkelse er at sikre fred ved at vise en

potentiel modstander, at aggression ikke betaler sig. Danmarks

sikkerhed er ultimativt garanteret gennem NATO’s kollektive for-

svar med nuklear afskrækkelse kombineret med robuste kon-

ventionelle styrker. For et mindre land som Danmark giver dette

et solidt fundament for sikkerhed, men også en forpligtelse til og

en interesse i at sikre, at denne afskrækkelse er troværdig. Den

militære afskrækkelses faktiske effekt afhænger af, hvor meget

NATO-landene investerer i forsvar, hvordan dette forsvar er or-

ganiseret, og om der er den politiske vilje til at handle, hvis et

medlemsland bliver truet eller angrebet. Afskrækkelsen skal

tilpasses de konkrete trusler for at være troværdig og dermed

effektiv.

I lyset af det skærpede trusselsbillede godkendte NATO’s

stats- og regeringschefer på topmødet i Wales NATO’s Readi-

ness Action Plan (RAP), der dels indebærer en tilpasning af Alli-

ancen (særligt styrkelse af anvendeligheden af ”NATO Response

Force” (NRF) med etablering af en ”Very High Readiness Joint

Task Force” (VJTF)), dels indeholder forsikringstiltag til de øst-

lige allierede blandt andet med øvelsesaktiviteter, air policing

og fremskudt deponering af materiel. NATO’s initiativer er så-

ledes fokuseret på en styrkelse af det kollektive forsvar, blandt

andet ved at øge evnen til at komme en allieret til undsætning i

tilfælde af en krisesituation og således bidrage til en troværdig

afskrækkelse over for mulig aggression. Afskrækkelsen dækker

360 grader og er rettet mod trusler fra både det østlige og syd-

lige nærområde. NATO har dermed påbegyndt en tilpasning af

afskrækkelsen til det skærpede trusselsbillede, og det er et mål

for alliancen at sikre, at Rusland ikke undervurderer solidarite-

ten i NATO.

Danmark bidrager til NATO’s kollektive forsvar og til gen-

nemførelsen af Readiness Action Plan og herunder til NATO’s

genforsikring af især de baltiske lande og Polen. I 2016 er det

planlagt, at ca. 5000 soldater fra alle tre værn deltager i gen-

forsikringsbidragene i kortere eller længere perioder. Danmark

har desuden tilmeldt markante bidrag til NATO Response Force i

de kommende år, herunder med en kampgruppe med ca. 1000

soldater til VJTF-spydspidsstyrken i 2017, ligesom Danmark også

bidrager betydeligt til et polsk-tysk-dansk korpshovedkvarter i

Stettin.

I krisestyringssammenhæng har Danmark været ganske aktiv

i NATO’s operationer uden for NATO’s territorium, hvor der er

blevet udsendt kapaciteter og styrker – ofte med meget kort

varsel. Det vurderes, at Danmark gennem de seneste 15 år er

et af de europæiske NATO-lande, som i forhold til sin størrelse

har bidraget mest til NATO-missioner i form af udsendte styr-

ker og kapaciteter, og at Danmark gennem sit engagement i

blandt andet Afghanistan og Libyen endvidere har fokuseret på

de skarpeste og hårdeste opgaver. Danmark er ligeledes aktiv i

diverse koalitionsoperationer, aktuelt i den igangværende ind-

sats mod terrorbevægelsen ISIL, hvor Folketinget i april 2016

traf beslutning om at udsende et styrket bidrag bestående af

kampfly, transportfly og specialoperationsstyrker. Sammenlig-

net med andre NATO-lande scorer det danske forsvar derfor

højt på NATO’s opgørelse over evnen til at transformere egne

input (forsvarsbudgettet og forsvarsinvesteringer) til output

(kapaciteter og styrker), der kan stilles til rådighed for NATO

og koalitioner.

Hvad angår partnerskaber har Danmark også været sær-

deles aktiv, herunder for at sikre de baltiske landes tilknyt-

ning til NATO, hvilket var stærkt medvirkende til de tre landes

NATO-medlemskab i 2004. Fremadrettet vil der være stort

behov for støtte til kapacitetsopbygning i skrøbelige stater i

de sydlige og østlige nærområder, der ønsker at orientere sig

mod den vestlige samfundsmodel, herunder i forhold til kon-

fliktforebyggelse, stabilisering og god regeringsførelse. Her har

Danmark særlige erfaringer og forudsætninger for at styrke

NATO’s indsats, også i forhold til samtænkning med aktiviteter

finansieret over udviklingsbistanden. Desuden har Danmark en

særlig interesse i en fortsat udbygning af partnersamarbejdet

med Sverige og Finland, såfremt disse to lande fortsat vælger

at stå uden for NATO.

Sammen med politisk vilje og sammenhold står og falder

NATO’s styrke og gennemslagskraft med de ressourcer, de

enkelte lande afsætter til forsvaret. NATO-landene finansierer

f.eks. selv deres deltagelse i konkrete NATO-operationer. USA

har altid haft væsentligt større forsvarsudgifter end de øvrige

allierede. Men med USA’s forøgelse i kølvandet på 9/11 og mange

allieredes reduktioner blandt andet i lyset af den finansielle krise

er asymmetrien steget. USA’s forsvarsudgifter udgør nu 73 % af

de allieredes forsvarsudgifter, selvom Canada og de europæiske

lande tilsammen har et højere bruttonationalprodukt end USA.

Det skærpede trusselsbillede og behovet for at investere

mere i Europas sikkerhed blev reflekteret i topmødeerklærin-

gen fra Wales, hvor NATO’s stats- og regeringschefer vedtog den

såkaldte ”Defence Investment Pledge”. NATO-lande, der som

Danmark ligger under den langsigtede målsætning om et for-

svarsbudget på mindst 2 % af BNP, forpligtede sig til at knække

kurven og stoppe den nedadgående tendens i forsvarsudgif-

terne, tilstræbe at øge realvæksten i udgifterne i takt med en

BNP-stigning, og sigte mod at tilnærme sig 2 % målsætningen

af BNP på forsvaret i løbet af et årti.

På samme måde forpligtede landene sig til at nå op på at

anvende mindst 20 % af forsvarsudgifterne på materielinveste-

ringer i forsvaret inden for et årti. Landene aftalte at lade sig eva-

luere årligt i forhold til målsætningerne for at følge udviklingen.

På det kommende NATO-topmøde i Warszawa i juli 2016 vil

alliancen skulle demonstrere, at NATO kan reagere solidarisk

og effektivt på alle udfordringerne – både fra øst og fra syd.

Topmødets vigtigste emne bliver derfor NATO’s nye, skærpede

afskrækkelsesprofil i lyset af det ændrede trusselsbillede. Der

vil i den forbindelse være et stærkt fokus på de enkelte landes

efterlevelse af forsvarsbudgetmålsætningerne fra NATO-top-

mødet i Wales i 2014. Dette skyldes særligt hensynet til NATOs

fortsatte evne til at kunne respondere effektivt på det ændrede

trusselsbillede. Som en reaktion på den forværrede sikkerheds-

situation i Europa har USA nyligt meldt ud, at man (efter mange

års nedskæringer) fra 2017 og de næste fem år forventer at for-

øge budgettet til aktiviteter, som skal styrke europæisk forsvar

gennem indsættelse af yderligere amerikanske styrker.

/ kapitel

/ forsvarets opgaveløsning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

6.5

Forsvarets

ressourcesituation

nu og i fremtiden

Danmarks forsvarsudgifter er siden Den Kolde Krig faldet

som følge af den gunstige sikkerhedspolitiske situation.

De sikkerhedspolitiske vilkår er nu skærpede og Danmark

er det eneste land i Østersøområdet, der ikke har reageret

med planer om øgede forsvarsudgifter. Der er behov for at

tilføre flere ressourcer til forsvaret, for at Danmark fortsat

kan bidrage solidarisk og troværdigt til Europas og dermed

Danmarks sikkerhed.

Siden Den Kolde Krig har det danske forsvar gennemgået fun-

damentale ændringer. Som det fremgår af figuren nedenfor, blev

der anvendt ca. 2,1 % af Danmarks BNP på forsvarsudgifter ved

afslutningen af Den Kolde Krig. Siden er forsvarsudgifterne som an-

del af BNP dykket og udgør ifølge NATO’s foreløbige opgørelser 1,18

% i 2015, og dette tal ventes yderligere nedjusteret. I 2016 ventes

forsvarsudgifternes andel af BNP alt andet lige at udgøre 1,15 %.

Hvis udgifterne var blevet på samme leje som ved Sovjet-

unionens opløsning i 1991, ville nutidens årlige forsvarsudgifter

være på omtrent 41 mia. kr. i stedet for de nuværende godt 23

mia. kr. Udviklingen har siden 1991 skabt et betydeligt og sti-

gende råderum på grund af den forbedrede sikkerhedspolitiske

situation for Danmark.

Der har også været et lavere investeringsniveau i forhold til

løbende at opdatere eller anskaffe nyt materiel til forsvaret. Op-

gjort som andel af forsvarsudgifterne er materielinvesteringerne

faldet fra et gennemsnitligt niveau mellem 14 og 18 % i perioden

1975 til 1994 til godt 11 % i perioden 2010 til 2015. Investeringer-

ne er således faldet kraftigere end de øvrige forsvarsudgifter.

For Danmark er der dermed langt op til den fælles 20 %

målsætning for NATO-landene. Købet af nye kampfly og missil-

forsvarsradarer vil alt andet lige øge investeringerne i de kom-

mende år, men vil omvendt også kunne betyde, at der bliver

færre midler til øvrige nyinvesteringer i forsvaret.

Reduktionen i forsvarsbudgettet siden Murens Fald, som

svarer til knap en halvering af forsvarsudgifterne som andel af

BNP, kunne gennemføres forsvarligt. Den ændrede sikkerheds-

politiske situation med bortfaldet af en direkte militær trussel

mod Danmark gav naturligt mulighed for at omlægge forsvaret,

nedlægge mobiliseringsforsvaret, holde igen med investeringer

og høste en betydelig fredsdividende uden konsekvenser for for-

svarets evne til at være et relevant sikkerhedspolitisk værktøj.

Derudover kunne der gennemføres betydelige rationaliseringer

som i øvrige dele af den offentlige administration. I en gunstig

sikkerhedspolitisk situation kunne Danmark med andre ord an-

vende den velstandsstigning, som er sket siden 1990, på andre

områder end forsvaret.

Denne situation er nu ændret igen, og siden indgåelsen af

det sidste forsvarsforlig er der sket betydelige forandringer i

Danmarks og Europas sikkerhedspolitiske vilkår. Disse ændrede

vilkår stiller nye krav til Danmarks forsvar.

Det fremgår af det gældende danske forsvarsforlig, der løber

til og med 2017, og som er indgået af et meget bredt flertal i

Folketinget, at NATO udgør kernen for dansk forsvars- og sik-

Forsvarsudgifter som andel af BNP, 1984–2015

% af BNP

2,5

1,5

0,5

2000

2006

2009

2004

2008

2007

2003

2002

2005

1990

1996

1999

1986

1994

1989

1998

1984

1988

1997

1993

1992

1987

1995

1985

1991

2001

2010

2014

2013

2012

Kilde: NATO.

at knække kurven og stoppe den nedadgående

forsvarets opgaveløsning / kapitel

tendens i forsvarsudgifterne, og – i løbet

af den næste forsvarsforligsperiode – øge

2015

2011

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

kerhedspolitik. Det slås fast, at Danmark skal arbejde målrettet

for at fastholde sin position som et NATO-kerneland.

Flertallet af NATO-landene ligger i lighed med Danmark

noget under 2 % målsætningen, omend gennemsnittet for

de europæiske NATO-lande med 1,43 % af BNP ligger højere

end Danmarks. De fleste ser ud til op mod det førstkommende

NATO-topmøde i Warszawa i sommeren 2016 at knække kurven

og stoppe faldet i forsvarsudgifterne. Dette er ikke tilfældet for

Danmarks vedkommende. I den sammenhæng bør det i sær-

deleshed bemærkes, at Norge, Polen, Tyskland og de baltiske

lande – samt ikke-NATO-landene Sverige og Finland – har øget

eller øger forsvarsudgifterne. Danmark er med andre ord p.t.

det eneste land i Østersøområdet, der ikke har reageret på den

ændrede sikkerhedssituation med planer om øgede bevillinger

til forsvaret.

Med en fastholdelse af forsvarsbudgettet på nuværende ni-

veau forventes udgifterne ifølge finansministeriets fremskrivnin-

ger alt andet lige at udgøre 1,02 % af BNP ved afslutningen af

næste forsvarsforligsperiode i 2022, jfr. figuren nedenfor. Og det

er under forudsætning af, at forsvaret ikke pålægges det ompri-

oriteringsbidrag årligt, der gælder i andre dele af det offentlige.

Fortsætter udviklingen med reelt faldende forsvarsbudget-

ter er det tvivlsomt, om det på sigt vil være muligt at bevare

forsvarets evne til at løse opgaverne og samtidig opretholde

det hidtidige operationsniveau med et højt operativt output.

Det vil næppe være muligt at fastholde Danmarks nuværende

placering blandt de øverste i alliancen med hensyn til bidrag

til NATO’s kerneopgaver. Det kan rejse tvivl om Danmarks vil-

je til at prioritere allianceforpligtelserne. Prisen på Danmarks

forsikringspolice er gået op på grund af de skærpede sikker-

hedspolitiske vilkår.

Rationaliseringer og effektiviseringer bør som i resten af

statsadministrationen fortsat finde sted i forsvaret, men gevin-

sten bør kanaliseres tilbage til forsvaret som nye materielinve-

steringer, for at undgå yderligere fald i forsvarsbudgettet som

andel af BNP.

For at Danmark kan bidrage solidarisk og troværdigt til

Europas – og dermed Danmarks – sikkerhed gennem NATO

skønnes behov for at tilføre forsvaret flere ressourcer. Et

kommende forsvarsforlig forventes at dække perioden 2018-

2022. Fremskrivninger fra Finansministeriet viser, at en be-

skeden forøgelse af forsvarsudgifterne til 1,2 % af BNP i 2022

ville betyde forsvarsudgifter på 24,8 mia. kr. i nutidsværdi.

ANBEFALING

▪

at knække kurven og stoppe den nedadgående

tendens i forsvarsudgifterne og – i løbet

af den næste forsvarsforligsperiode – øge

forsvarsbudgettet som andel af BNP i

overensstemmelse med Danmarks NATO-

forpligtelser.

% af BNP

1,4

1,2

0,8

0,6

0,4

0,2

2016

2017

2018

2019

Fastholdelse af 2016-niveau som andel af BNP

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Kilde: Finansministeriet

Forventet udvikling i forsvarsudgifterne som andel af BNP med udgifter frosset på nuværende niveau i faste priser. Kilde: Finansministeriet

/ kapitel

/ forsvarets opgaveløsning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

6.6

Forsvarets frem-

tidige indretning

Forsvaret skal som hidtil kunne deltage i hele spektret af

internationale indsatser. Hertil kommer nationale opgaver

som overvågning, suverænitetshåndhævelse samt efter-

søgnings- og redningstjeneste m.v., ikke mindst i Arktis.

Fremadrettet skal forsvaret også kunne deltage i NATO’s

kollektive forsvarsaktiviteter med styrker med større kamp-

kraft og på passende beredskab, ligesom den ændrede

situation medfører nye nationale opgaver. Forsvaret skal

kunne operere effektivt på tværs af værnene og i fællesskab

med Hjemmeværnet, beredskabet og andre myndigheder,

og der vil være behov for øget støtte til politiet. Dertil kom-

mer et stadig øget behov for at modgå cybertrusler. Det

bør samlet set give anledning til løbende tiltag i alle værn

i forsvaret samt i Hjemmeværnet og øvrige myndigheder

under Forsvarsministeriet.

Den forbedrede sikkerhedspolitiske situation i kølvandet på

afslutningen af Den Kolde Krig har haft stor indvirkning på ind-

retningen af det danske forsvar. Grundlaget herfor blev fastlagt

i ’Bruun-rapporten’ fra 2003 om ’De sikkerhedspolitiske vilkår

for dansk forsvarspolitik’. Her blev det konkluderet, at den

konventionelle militære trussel mod dansk område var bort-

faldet i overskuelig tid. Det blev også fastslået, at nye trusler

fremover formentlig ville være mere asymmetriske og uforud-

sigelige, og at en hovedprioritet for dansk sikkerhedspolitik

i højere grad ville være at deployere kapaciteter til opgaver

langt væk.

På baggrund af Bruun-rapporten blev territorialforsvaret

afskaffet ved forsvarsforliget indgået i 2004. Med dette og de

senere forsvarsforlig blev linjen også lagt for de tilpasninger i

retning af et stadigt mere fleksibelt og omstillingsparat forsvar,

der siden er gennemført og stadig pågår. Om end målsætnin-

gen fra Bruun-rapporten var, at Danmark skulle kunne udsende

helstøbte styrkebidrag, der skulle kunne gennemføre selvstæn-

dige operationer, har udviklingen siden vist, at Danmark kun kan

operere i samarbejde med andre NATO- og ikke-NATO lande i

internationale operationer.

Det har ikke betydet, at Danmark har deponeret handlefri-

heden og er blevet sårbar over for andre nationers beslutnin-

ger. Det har snarere betydet, at dansk forsvar har udviklet sine

kapaciteter på en måde, så de fleksibelt og uden begrænsnin-

ger kan indgå sammen med andre lande i operationer. Denne

tilgang fokuserer på, at de militære kapaciteter skal være så

fleksible som muligt for at kunne håndtere de meget omskifte-

lige sikkerhedspolitiske udfordringer. Det har givet regeringen

og Folketinget handlefrihed og mulighed for at vælge mellem

en række militære redskaber.

Denne tilgang har siden været styrende for forsvarets ind-

retning og har medvirket til, at Danmark har været i stand til at

føre en aktivistisk sikkerhedspolitik, der har placeret Danmark i

toppen på outputsiden.

Det nuværende forsvarsforlig fastslår, at forsvarets kapaci-

teter – for at kunne varetage danske interesser – skal kunne

deltage i hele spektret af internationale indsatser fra deltagelse

i højintensive kampoperationer, stabiliseringsopgaver og inter-

national ordenshåndhævelse over forebyggende indsatser samt

kapacitetsopbygning til evakuering af danske statsborgere fra

udlandet samt international rednings- og katastrofebistand.

Dertil kommer de nationale opgaver som overvågning, suve-

rænitetshåndhævelse samt eftersøgnings- og redningstjeneste.

Danmark bør fortsat prioritere det, der gør danske militære

styrker relevante med henblik på løsning af nationale opgaver,

NATO’s og allieredes opgaveløsning og muligheden for at bidra-

ge internationalt og i koalitioner. Men fremadrettet skal dansk

forsvar også kunne deltage i NATO’s kollektive forsvarsaktivite-

ter. Det er forventningen, at NATO vil tillægge det øget vægt, at

Danmark kan opstille og indsætte styrker med kort varsel og

med større kampkraft til genforsikring eller egentlig afskrækkel-

se, herunder i Østersøregionen. Der bør derfor lægges vægt på,

at forsvaret er i stand til hurtigt at deployere større selvstændige

bidrag blandt andet til NATO Response Force. Det kræver, at

styrkestrukturerne er på et passende (højt) beredskab, så de

kan indsættes i tide.

Forsvaret vil skulle kunne operere effektivt på tværs af vær-

nene og i fællesskab med Hjemmeværnet, beredskabet og

andre myndigheder. De enkelte værn og enheder bør samtidig

øge evnen og kapaciteten til at operere sammen med søster-

værn fra allierede og partnerlande. På det værnsfælles område

bør det således prioriteres at styrke forsvarets samlede evne til

værnsfælles føringsstøtte med henblik på opstilling af hoved-

kvarterer samt kommunikationsforbindelser mellem Danmark

og udsendte bidrag, mellem enhederne og samarbejdspartnere

i missionsområdet i internationale operationer og til forsynings-

enheder.

Der kan desuden blive behov for et øget træk på forsvaret og

Hjemmeværnet til støtte for politiet, f.eks. ved overvågning, be-

vogtning af grænseområder og kritisk infrastruktur, patruljering

og som ”taktisk reserve” ved større terrorsituationer.

Mulighederne for materielinvesteringer og andre tilpasnin-

ger af forsvaret vil afhænge af den politiske beslutning om for-

svarsbudgettets fremtidige størrelse. Men købet af nye kampfly

vil under alle omstændigheder indsnævre handlerummet. Det

løbende behov for i fremtiden at købe erstatninger for forældet

eller udslidt materiel vil lægge beslag på betydelige ressourcer

og formentlig i sig selv gøre det vanskeligt over tid at opretholde

det nuværende niveau af kapaciteter i forsvaret.

Dette forstærkes af den teknologiske udvikling. Køb af nyt og

tidssvarende materiel, udrustning og ammunition bliver dyrere,

og nye teknologier skal oftere opdateres. I denne situation er

det spørgsmålet, om det vil være muligt – og nødvendigt – for

alle tre værn at stræbe efter at udvikle og udsende helstøbte

kapaciteter. For at opretholde den operative evne i forsvaret vil

der snarere blive behov for at fortsætte optimeringen af struk-

turer, kapaciteter og operationsmåder. Det kræver løbende

prioritering fra både forsvaret og fra politisk hold. Samtidig bør

der skeles til, om samarbejdet internationalt kan intensiveres.

forsvarets opgaveløsning / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Der bør i forbindelse med forsvarets fremtidige indretning

foretages en afvejning mellem behovet for udvikling af styrker-

nes bredde – forstået som spørgsmålet om, hvor mange typer af

kapacitet, der er til rådighed – og styrkernes dybde – forstået som

spørgsmålet om de enkelte kapaciteters størrelse og omfang, og

dermed hvor længe og effektivt de kan indsættes.

Der kan opstilles seks pejlemærker for forsvarets fremadret-

tede indretning og prioriteter. Forsvaret skal løbende opretholde

og videreudvikle:

▪

kapaciteter til at løse identificerede opgaver

beredskab og kapacitet til myndighedsopgaver, herun-

der suverænitetshåndhævelse, overvågning, eftersøg-

nings-, rednings- og miljøopgaver samt støtte til øvrige

myndigheder

passende beredskab og kapacitet til NATO’s troværdige

afskrækkelses- og genforsikringsaktiviteter

passende beredskab og kapacitet til at kunne deployere

styrker til internationale indsatser, herunder til stabili-

sering, kapacitetsopbygning og krisestyring

beredskab og kapacitet til i yderste instans at forsvare

Danmark og allierede mod pludselige eller nye trusler

optimering af styrker, strukturer og processer med hen-

blik på at kanalisere ressourcer til højest prioriterede

områder.

6.6.1

Søværnet

▪

Søværnet råder over ca. 2.200 fastansatte og en relativt moder-

ne flåde med tre fregatter, to støtteskibe, fire inspektionsskibe

og snart tre inspektionsfartøjer, som alle kan benyttes både

nationalt og internationalt. Derudover har søværnet en række

mindre fartøjer til primært nationale opgaver. Søværnets skibe

og fartøjer er organiseret i to eskadrer, hvor den ene primært

løser opgaver i det hjemlige og arktiske område, og den anden

primært består af fregatter, støtteskibe og patruljefartøjer til

især internationale opgaver.

Søværnet bør fortsat – som forudsat i det nuværende for-

svarsforlig – kunne bidrage med to store enheder med kort var-

sel eller en stor enhed i længere tid i internationale missioner.

Søværnet bør også kunne bidrage til NATO’s afskrækkelse og

genforsikring. Endelig bør søværnet kunne øge bidraget til myn-

dighedsopgaver i Arktis og øvrige hjemlige farvande, herunder

især til farvandsovervågning og søredning.

▪

ANBEFALINGER – SØVÆRNET

▪

Fastholde og videreudvikle evnen til udsendelse

af bidrag – to store enheder med kort varsel eller

en stor enhed i længere tid – i internationale

missioner.

▪

Forøge fregatternes kampevne med en

områdeluftforsvarskapacitet ved køb af

luftforsvarsmissiler m.m. Det vil tilføre

fregatterne en fleksibel kapacitet, der vil være

anvendelig til nationale opgaver, afskrækkelses-

og genforsikringsopgaver, blandt andet i

Østersøområdet samt deltagelse i internationale

missioner. Potentialet i eventuel koordination med

nære allierede kan undersøges med henblik på at

afdække mulighederne for og hensigtsmæssigheden

ved fælles indkøb, logistik, opbevaring,

vedligeholdelse m.v. af dele af våbensystemet

▪

Styrke personelsiden med henblik på etablering af

en yderligere fregatbesætning, der vil muliggøre en

bedre udnyttelse af de tre fregatter og indsættelse

af flere enheder på samme tid

▪

Øge den fleksible tilgang til brug af søværnets

enheder på tværs af eskadrerne, herunder

periodevis anvendelse af eksempelvis fregatter

eller støtteskibe til opgaver i Nordatlanten eller

Arktis. Dette vil i et vist omfang kunne frigøre

inspektionsskibe og -fartøjer til andre opgaver

▪

Udmønte beslutningen om dansk bidrag til

NATO’s missilforsvar. En fregat bør udstyres med

sensorkapacitet, således at den kan stilles til

rådighed for NATO.

Anvendelse af disse seks pejlemærker vil sikre, at forsvaret

er en relevant og stedse opdateret instrument i den udenrigs-

og sikkerhedspolitiske værktøjskasse. For at sikre en løbende

vurdering af behovet for tilpasning af forsvarets kapaciteter og

strukturer bør der udarbejdes et strategisk styringsredskab for

forsvaret.

Forsvarsministeriet kan således regelmæssigt analysere og

beskrive relevante udviklinger i et strategisk rammedokument.

Dokumentet kan beskrive rammebetingelser og principper for

udviklingen af forsvarets kapaciteter på kort og mellemlangt sigt

og danne grundlag for forsvarets udviklingsarbejde i forhold til

de opgaver og ressourcer, der er fastlagt i forsvarsloven og for-

svarsforliget. Det skal give et opdateret grundlag for en fortsat

hensigtsmæssig implementering af det gældende forsvarsforlig.

Desuden kan dokumentet skabe en fælles forståelse i forhold

til Værnsfælles Forsvarskommandos arbejde med koncept for

udvikling af forsvarets operative kapaciteter og det deraf afledte

prioriteringsdirektiv.

ANBEFALING

▪

Forsvarsministeriet bør hvert andet år udarbejde

et strategisk rammedokument for forsvarets

fremadrettede opgavevaretagelse og udvikling.

Arbejdet kan tage udgangspunkt i de seks

beskrevne pejlemærker.

/ kapitel

/ forsvarets opgaveløsning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

6.6.2

Hæren

Hæren har ca. 6.900 fastansatte og uddanner derudover år-

ligt ca. 4.200 værnepligtige. Der er først og fremmest tale om

kamptropper, men hæren har også blandt andet artilleri-, inge-

niør-, logistik- og signalenheder. På materielsiden råder hæren

blandt andet over en række lette våbensystemer samt kamp-

vogne og derudover en række køretøjer, herunder pansrede

mandskabsvogne.

Hæren er samlet i tre større bataljonskampgrupper bestå-

ende af fastansatte, der kan sammensættes af forskellige typer

enheder og materiel, som er tilpasset til opgaven og missionen.

Én af disse bataljonskampgrupper er på et højt beredskab med

henblik på eventuel indsættelse, f.eks. i NATO’s beredskabsenhe-

der. Ved overgang til længerevarende indsættelse opdeles de tre

bataljonskampgrupper i to lige store halvdele, og der etableres en

grundstamme med seks mindre bataljonskampgrupper med fast-

ansatte. Samtidig indledes en såkaldt styrkeproduktion i form af

rekruttering og målrettet uddannelse af soldater med kortvarige

kontrakter, så bataljonskampgrupperne indeholder det relevante

antal soldater.

Hæren bør – som forudsat i det seneste forsvarsforlig – fortsat

med kort varsel kunne udsende en styrke på op til en bataljons-

kampgruppe (op til ca. 800 soldater) i korte eller længerevaren-

de missioner. Herudover bør hæren kunne bidrage til opbygning

af militære og civile kapaciteter sammen med øvrige militære og

civile myndigheder og organisationer. Endelig bør hæren kun-

ne bidrage yderligere til NATO’s afskrækkelse og genforsikring.

6.6.3

Flyvevåbnet

ANBEFALINGER – HÆREN

▪

Fastholde og videreudvikle evnen til at udsende

bidrag (op til en bataljonskampgruppe) med kort

varsel i en international mission med mulighed

for at opretholde bidraget i en længerevarende

periode. Hæren bør fortsætte udviklingen af

bataljonskampgrupperne med træning og

genanskaffelse og opdatering af materiel, således

at de kan gennemføre det fulde spektrum af

opgave

▪

Styrke personelsiden med henblik på

etablering af en let infanteribataljon eller

lette infanterikompagnier til de eksisterende

kampbataljoner, der blandt andet vil kunne

indsættes med kort varsel med helikopter eller

transportfly. Det vil tilføre hæren strategisk

mobilitet. Sådanne enheder vil være velegnede til

hurtig indsættelse, f.eks. i de baltiske lande, som

led i NATO’s kollektive forsvar eller til stabiliserings-

og krisestyringsopgaver

▪

Forøge antallet af soldater i de eksisterende

enheder, således at der opnås større robusthed

▪

Have langsigtet fokus på trinvis udvikling af

brigadeniveauet, som efterspurgt af NATO, der

vil give Danmark bedre mulighed for at opstille

større bidrag til NATO’s genforsikring, afskrækkelse

eller indsættelse i kollektivt forsvar i kortere

perioder. Denne ambition vil formentlig kun kunne

virkeliggøres over tid, og såfremt forsvaret tilføres

betydelige nye midler.

Flyvevåbnet råder over ca. 2.400 fastansatte og har kapacitet

til at udsende et styrkebidrag på fire F-16 kampfly plus reserve-

fly og støttepersonel i op til et år i internationale operationer.

Kampflyene kan løse offensive opgaver, eksempelvis flystøtte

til landstyrker eller præcisionsangreb, samt defensive opgaver

som luftforsvar, og flyene er på et højt beredskab med hen-

blik på at kunne udsendes i indledende faser af en konflikt eller

som led i NATO’s genforsikringstiltag. Nationalt er der døgnet

rundt et afvisningsberedskab med to kampfly. Flyvevåbnet råder

over fire Hercules transportfly, der kan udsendes i internationale

operationer. Flyvevåbnets EH101 helikoptere varetager det nati-

onale redningsberedskab i Danmark og kan desuden udsendes

som troppetransporthelikoptere i internationale operationer.

Flyvevåbnets Challenger patruljefly løser regelmæssigt overvåg-

ningsopgaver i Arktis og kan endvidere udsendes i internationale

operationer, eksempelvis i forbindelse med pirateribekæmpel-

se. Flyvevåbnet råder over fire varslingsradarer, hvoraf en kan

udsendes i internationale operationer.

Flyvevåbnet bør fortsat – som forudsat i det nuværende for-

svarsforlig – med kort varsel kunne udsende op til tre samtidige

luftmilitære bidrag af f.eks. kampfly, transportfly, helikoptere,

radarer eller maritime patruljefly. Dertil kommer flyvevåbnets

hjemlige opgaver med blandt andet suverænitetshåndhævelse,

personredning og -transport. Hertil kommer yderligere bidrag

til afskrækkelse og genforsikring inden for rammerne af NATO.

ANBEFALINGER – FLYVEVÅBNET

▪

Fastholde og videreudvikle evnen til med kort

varsel at udsende op til tre samtidige luftmilitære

bidrag

▪

Prioritere indkøb af nye kampfly, hvorved evnen til

at løse flyvevåbnets opgaver vil være sikret mange

år frem, hvis der anskaffes et tilstrækkeligt antal

fly, og hvis antallet af piloter og støttestruktur til

kampflyene dimensioneres til de forventede opgaver

▪

Eventuelt forøge den nuværende

transportflykapacitet (C-130 Hercules) med ét

fly i lyset af, at der hos FN og blandt partnere er

efterspørgsel efter denne type transportkapacitet

▪

Endelig bør det overvejes at prioritere udviklingen

af en evne til anti-ubådsoperationer baseret på

de nye SEAHAWK-helikoptere med henblik på

indsættelse i Østersøen.

forsvarets opgaveløsning / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

6.6.4

Specialoperationsstyrker

De danske specialoperationsstyrker råder over ca. 360 fastansat-

te, og med samlingen af Jægerkorpset og Frømandskorpset under

Specialoperationskommandoen er der opnået en stærk dansk ka-

pacitet for specialoperationer. Med kort varsel kan der udsendes

en specialoperationsstyrke på op til ca. 130 soldater. Specialope-

rationsstyrkerne kan desuden bidrage til kapacitetsopbygning i

samarbejde med øvrige militære eller civile enheder.

Specialoperationskommandoen skal sammen med udvalgte

partnere kunne opstille et multilateralt, deployerbart hoved-

kvarter for specialoperationer, der sammen med underlagte

taktiske enheder kan indgå som danske kernebidrag i internati-

onal konflikthåndtering og stabilisering. Opstillingen af hoved-

kvarteret er et styrkemål fra NATO til Danmark.

Specialoperationskommandoen bør fortsætte udviklingen af

specialoperationsstyrkernes og værnenes operative samvirke.

Under særlige forhold skal specialoperationsstyrkerne fortsat

med kort varsel kunne indsættes i Danmark til såkaldt ’særlig

hjælp’ til politiet, herunder i forbindelse med anti-terroraktioner.

Det bidrager til at sikre en god udnyttelse af denne særlige ka-

pacitet.

af angreb og aktive modforanstaltninger, der kan medvirke til at

forhindre, at danske netværk kompromitteres.

Den aktuelle nationale strategi for cyber- og informationssik-

kerhed er under implementering og har blandt andet medført ny

lovgivning på cyberområdet. Der ventes en ny national strategi

udarbejdet for 2017-18, og der vil fortsat være behov for øget fo-

kus og styrkelse af området, evt. med ny regulering, i takt med at

de digitale trusler udvikler sig. Det er afgørende for beskyttelsen

af Danmark og danske interesser, at Forsvarets Efterretningstje-

neste, herunder Center for Cybersikkerhed, til enhver tid har de

nødvendige redskaber og teknologiske kapacitet til at opdage,

forebygge og modvirke truslerne.

ANBEFALINGER – CYBERKAPACITET

▪

Øge fokus på cyberkompetencer og -uddannelse

på alle niveauer, herunder eventuelt overvejelser

om en cyberuddannelseskapacitet ved

Forsvarsakademiet

▪

Styrke danske myndigheders muligheder for

at kommunikere sikkert, eksempelvis gennem

en national dansk løsning for sikring af højt

klassificeret kommunikation

▪

Iværksætte et udredningsarbejde, der skal

afdække mulighederne for yderligere at begrænse

det danske samfunds sårbarhed over for

cyberaktiviteter.

6.6.5

Cyberkapacitet

Forsvarets Efterretningstjeneste, herunder Center for Cyber-

sikkerhed, har stor erfaring med cyberforsvar og elektronisk

efterretningsindhentning. Som led i forsvarsforliget er danske

militære cyberkapaciteter under opbygning.

Den digitale udvikling medfører et løbende behov for opbyg-

ning af defensive og offensive danske cyberkapaciteter, der kan

bidrage til at beskytte centrale danske interesser samt til angreb

i militære cyberoperationer.

Cyberområdet er på vej til at blive et femte militært do-

mæne sammen med land, sø, luft og rummet. Det taler for

et øget internationalt forsvarssamarbejde på cyberområdet,

herunder først og fremmest i NATO-regi. Danmark bør støtte

op om et sådant samarbejde. En stærk dansk kapacitet på

cyberområdet vil eventuelt på sigt også kunne blive en styrke

i forhold til at støtte og samarbejde med allierede og partnere

på cyberområdet.

Samtidig er området præget af at være under hastig udvik-

ling, og det er ofte vanskeligt at finde medarbejdere med de

rette kompetencer. På sigt vil dette problem kunne løses ved

et øget samfundsmæssigt fokus på etablering af relevante ud-

dannelser på cyberområdet på tekniske skoler og højere læ-

reanstalter, eventuelt suppleret af militære cyberuddannelser.

Det kan bidrage til både at forsvare Danmark og til at styrke

myndigheder og virksomheder til selv at blive mere robuste over

for digitale udfordringer.

Danske myndigheder har brug for at kunne håndtere og

udveksle klassificeret kommunikation. I dag hæmmes dette af

løsninger, som ikke er tilstrækkeligt udbredte, ligesom Danmark

ikke har en nationalt udviklet kryptoløsning.

Der er i de seneste år iværksat en række tiltag til at styrke be-

skyttelsen af Danmark mod cybertrusler med særligt fokus på at

identificere og afhjælpe angreb mod allerede ramte it-netværk. For

at styrke beskyttelsen mod cyberangreb udefra kan indsatsen med

fordel rettes mod hurtig identifikation af nye eller eksisterende typer

6.6.6

Hjemmeværnet

I dag består Hjemmeværnet af ca. 50.000 frivillige medlemmer,

hvoraf ca. 15.000 er aktive. Medlemmerne kan løse en lang ræk-

ke vigtige opgaver fra overvågning og bevogtning til egentlige

militære indsatser.

Personel og enheder fra Hjemmeværnet har i stigende omfang

deltaget i forsvarets nationale opgaveløsning til lands, til vands og

i luften så som ammunitionsrydning, overvågning, eftersøgning og

bevogtning. Hjemmeværnet har i perioder aflastet hærens op-

gaveløsning i internationale missioner, herunder i Kosovo samt i

Afghanistan, hvor personellet blev udsendt som integrerede dele

af hærens enheder. I tilfælde af en militær krise, hvor Danmark

skal anvendes som base- og opmarchområde for NATO, vil Hjem-

meværnet kunne medvirke til at skabe den nødvendige dybde i

forsvaret og løse en række mandskabstunge opgaver.

Hjemmeværnet deltager allerede i dag i et vist omfang i

stabiliseringsindsatser i skrøbelige stater med henblik på ka-

pacitetsopbygning, militær støtte til civil genopbygning og

støtte til humanitære indsatser. Her er det en særlig fordel for

Hjemmeværnet, at medlemmerne også kan bruge deres for-

skellige civile kompetencer. Hjemmeværnet har blandt andet

en database over de kompetencer, der er til rådighed blandt

de frivillige. Indsatserne er koordineret med de øvrige aktører

under Forsvars- og Udenrigsministeriet, men samtænkningen

bør øges.

/ kapitel

/ forsvarets opgaveløsning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

En central opgave for Hjemmeværnet er hjælp til politiet og

andre civile myndigheder, herunder med bevogtning og efter-

søgning. Behovet for støtte til politiet i forbindelse med antiter-

rorindsatser eller ved håndtering af migranter og flygtninge mv.

betyder, at brugen af enheder fra Hjemmeværnet og forsvaret

med fordel kan samtænkes yderligere for at afstemme de ope-

rative krav og hensynet til civilbefolkningen.

Det fremgår af det nuværende forsvarsforlig, at Hjemmevær-

net skal styrke sin mulighed for at støtte og bistå forsvaret, og

der er iværksat et arbejde for i større grad at inddrage forsvarets

reservepersonel og Hjemmeværnets frivillige i den operative op-

gaveløsning.

Det operative samarbejde sker i dag mellem to selvstæn-

dige styrelser. Det medfører betydelig formel og administrativ

koordination og er en hæmsko for en effektiv opgaveløsning. En

samlet ledelse og koordination af de myndigheder, der direkte

varetager de militære kerneopgaver, ville betyde en administra-

tiv forenkling samt operative gevinster og større fleksibilitet i det

samlede forsvar.

ter. I forhold til kapacitetsopbygning bør indsatsen især fokuse-

res der, hvor danske interesser er på spil, eksempelvis opbyg-

ning af lokale myndigheders kapaciteter i Danmark og Europas

østlige og sydlige nærområder, jfr. afsnit 5.2.4. Desuden kan

flygtninge- og migrationsstrømmene og den ændrede sikker-

hedspolitiske situation i Europa og Østersøområdet betyde et

behov for at genoverveje kriseberedskabet og civilbeskyttelses-

området, som også har fået fornyet fokus i NATO. Udviklingen

medfører en fremtidig øget efterspørgsel efter specialuddannet

redningspersonel og ekspertise samt specialmateriel, herunder

til indsatser i arktisk klima.

6.6.8

Forsvarets rolle i Arktis

I lyset af den stigende aktivitet i Arktis og et øget behov for for-

svarets opgaveløsning i regionen anbefales en generel opprio-

ritering af indsatsen.

ANBEFALINGER – ARKTIS

▪

At en særlig økonomisk ramme til styrkelse af

forsvarets opgaveløsning i Arktis på mindst 120 mio.

kr. årligt videreføres i det kommende forsvarsforlig.

▪

At forsvaret videreudvikler sine kapaciteter

til overvågning for at skabe et forbedret

situationsbillede til brug ved blandt andet

suverænitetshåndhævelse, redning og håndtering

af miljøopgaver. Det anbefales i den forbindelse

at undersøge mulighederne for at etablere

en nedtagestation for satellitdata i Grønland

for løbende at kunne få et mere opdateret

situationsbillede og bedre mulighed for at udveksle

data med partnerlande.

▪

At styrke forsvarets kommunikationsplatforme i

det arktiske område. Mulighederne bør således

undersøges for et offentligt/privat partnerskab

om en satellitbaseret løsning i Arktis til forsyning

af både forsvaret og det civile samfund

med bredbåndsforbindelser og forbedrede

kommunikationsløsninger i øvrigt. Et første skridt

vil være at udarbejde en business case, som

afdækker det fremtidige civile og kommercielle

behov samt forsvarets fremtidige behov for

kommunikationsløsninger.

▪

At styrke Arktisk Kommando ved med hjemmel

i Hjemmeværnsloven og i samarbejde med de

grønlandske myndigheder at etablere en frivillig

enhed i Grønland, som organisatorisk forankres

i Arktisk Kommando. Sideløbende hermed

anbefales at etablere en frivillig meldetjeneste og

havmiljøvogterordning, hvor der i Arktisk Kommando

etableres kapacitet til at modtage meldinger i

forbindelse med eftersøgninger, miljøopgaver og

øvrige observationer fra civilbefolkningen.

ANBEFALINGER – HJEMMEVÆRNET

▪

Integrere Hjemmeværnskommandoen i den

Værnsfælles Forsvarskommando på niveau med

Hærstaben, Marinestaben, Flyverstaben m.fl.

Det vil være afgørende at bevare Hjemmeværnets

karakter som en frivillig og folkeligt forankret

organisation. Herudover kan der opretholdes en

civil kommitteret i Hjemmeværnets struktur samt en

særlig lov om Hjemmeværnet

▪

Opretholde en separat hovedkonto for

Hjemmeværnet på finansloven

▪

Integrere og samtænke Hjemmeværnets

stabiliseringsindsatser yderligere med øvrige

danske stabiliseringsindsatser, jfr. afsnit 5.2.4.

6.6.7

Beredskabet

Beredskabsstyrelsens internationale opgaver omfatter først og

fremmest indsatser i forbindelse med konkrete katastrofer og

opbygning af kapacitet hos myndigheder i skrøbelige områder,

så de bliver bedre til selv at håndtere katastrofesituationer. Bered-

skabsstyrelsen har også ydet bidrag til blandt andet transport af

kemiske stoffer fra Syrien og ebolaindsatsen i Sierra Leone.

Beredskabsstyrelsen skal fortsat være klar til at bidrage

ved pludseligt opståede katastrofer verden over, eksempelvis

ved voldsomme naturkatastrofer. I en stadigt tættere befolket

verden med klimaforandringer og stigende pres på energi- og

vandforsyning ventes katastrofer at blive mere omfattende.

Og askeskyen i 2010 eller det samtidige jordskælv, tsunami og

nukleare hændelse i Japan i 2011 har vist, hvordan uforudsete

situationer kan opstå.

De internationale katastrofe- og beredskabsaktiviteter skal

løbende samtænkes med øvrige danske internationale aktivite-

forsvarets opgaveløsning / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

/ kapitel

/ forsvarets opgaveløsning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Vejen frem for

Danmarks interesser

og værdier

verdensmål som ramme for fremtidens udviklingspolitik, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Kapitel 7 samler trådene i fem fremtidige

kerneopgaver og deres virkeliggørelse gen-

nem øget samtænkning af de udenrigspoliti-

ske instrumenter. Kapitlet præsenterer et bud

på mekanismer, der kan sikre den strategiske

samtænkning på tværs af myndigheder og

politikområder og en politisk og folkelig

forankring, som kan styrke kontinuiteten i

udenrigspolitikken.

7.1

Danmarks

strategiske

orientering

Vejen frem for varetagelsen af Danmarks nationale interesser

og værdier er en interessebaseret udenrigspolitik, der - med

afsæt i Danmarks strategiske orientering - fokuserer og samler

kræfterne der, hvor der står mest på spil, og hvor Danmark kan

gøre en reel forskel - alene eller i partnerskab med andre.

Udgangspunktet for Danmarks strategiske orientering er vo-

res europæiske identitet, EU-medlemsskabet og det nordiske

værdifællesskab, Grønlands og Færøernes placering i Nordame-

rika og Nordatlanten, samt vores stærke bilaterale forhold til

USA. Hertil kommer vores strategiske partnerskaber med Kina

og andre asiatiske lande. Det giver en unik mulighed for at pla-

cere Danmark strategisk med tre ben:

▪

En europæisk dimension.

Med EU som omdrejnings-

punkt skal vi vedligeholde relationerne til vores tætteste

europæiske allierede, Tyskland – men også fortsat have

stærke bånd til Storbritannien og Frankrig. Vi kan styrke

den europæiske dimension ved opbygning af et strate-

gisk samarbejde på grundlag af det interessefællesskab,

vi har med de nordiske og baltiske lande samt Neder-

landene, der kan trække det europæiske samarbejde i

nordeuropæisk retning.

En transatlantisk dimension.

Vi skal være en transat-

lantisk stemme i NATO og EU og udnytte vores tætte

relationer til USA til at bygge bro og styrke de transat-

lantiske bånd. Vi skal udnytte vores position som arktisk

stormagt til at påvirke udviklingen i Arktis til gavn for

Kongeriget, regionen og det grønlandske og færøske

folk.

En asiatisk dimension.

Vi skal opbygge en asiatisk

dimension og udnytte vores strategiske partnerskaber

til fremme af vores kommercielle interesser og glo-

bale dagsordener. Denne dimension bør styrkes ved

opbygning af et strategisk partnerskab med Indien.

▪

Disse tre dimensioner er tilsammen et stærkt udgangspunkt

for frem mod 2030 at varetage de strategiske interesser, der er

afdækket i kapitel 4.

/ kapitel

/ vejen frem for danmarks interesser og værdier

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

7.2

Kerneopgaver

og prioriteter

Vi befinder os i en brydningstid præget af politiske og økono-

miske magtforskydninger, et ændret trusselsbillede og en mere

forbundet verden, som i stadigt højere grad præges af nye ak-

tører med globale ambitioner.

Der er således masser at tage fat på, men gennemførelsen

af betydelige besparelser i den offentlige sektor, herunder i

Udenrigsministeriet, skaber behov for at prioritere og fokusere

indsatsen for at sikre en optimal varetagelse af Danmarks inte-

resser. Det skal gøres således, at udenrigstjenesten ikke bliver

et ”discount-diplomacy”, men tværtimod et ”diplomacy that

counts”.

Udenrigsministeriet har i år gennemført en omprioritering,

hvor sagsområder er ned- eller bortprioriteret, kontorer er sam-

menlagt, og ambassader lukket. Der er imidlertid også behov

for strategisk at identificere de kerneopgaver og prioriteter, der

bør opprioriteres til fremme af Danmarks interesser, herunder

de kommercielle.

På den baggrund kan der udpeges fem pejlemærker for Dan-

marks eksterne politikområder:

▪

Nærområdet:

Aktivt fremme en bæredygtig og fre-

delig udvikling i Kongerigets nærområder i Arktis og

Østersøregionen ved at opprioritere indsatserne og

styrke og udvikle samarbejdsstrukturer samt kapaci-

teten til at være på forkant med muligheder og trusler.

Europa:

Tage ansvar for fred, stabilitet og velstand i

Europa og Europas nærområder ved især at bidrage

aktivt til et EU, der evner kollektivt at håndtere kriser

og udøve global indflydelse, bidrage til terrorbekæm-

pelse og sikre Danmarks position som kernemedlem i

et troværdigt NATO-samarbejde og som transatlantisk

brobygger.

Flygtninge og migration:

Forebygge ukontrollerede

strømme ved at styrke samtænkning af udenrigspolitik,

nærområdetiltag, stabiliseringsindsatser, humanitær

bistand og langsigtet udviklingssamarbejde for at frem-

me sikkerhed, økonomisk udvikling og god regeringsfø-

relse især i skrøbelige stater i Mellemøsten, Nordafrika

og Afghanistan.

Økonomisk diplomati:

Bidrage til dansk vækst, vel-

stand og innovation ved at føre aktivt økonomisk di-

plomati, der placerer Danmark stærkt i den hastige er-

hvervsmæssige udvikling, understøtter erhvervslivets

internationalisering, konkurrenceevne og eksport samt

samfundets evne til at tiltrække investeringer, viden og

talenter fra hele verden.

Globale goder:

Fremme globale løsninger og hånd-

tering af fremtidens klimaudfordringer ved med afsæt

i danske styrkepositioner, værdier og interesser at gå

allerforrest i udmøntningen af FN’s 2030-dagsorden og

klimaaftalen fra Paris og støtte op om et regelbaseret in-

ternationalt samarbejde, hvor både gamle og nye mag-

ter også i fremtiden vil se FN som den primære globale

ramme for balancering af interesser.

Disse fem pejlemærker udgør et samlet strategisk bud på ker-

neopgaver og prioriteter til fremme af Danmarks interesser.

7.3

Samtænkning og

koordinering af

Danmarks

udenrigspolitik

Alle fem pejlemærker er kendetegnet ved, at der i stigende grad

er tætte koblinger mellem den interne danske samfundsudvik-

ling og eksterne udviklinger. De går i vidt omfang på tværs af

traditionelle skel mellem udenrigs-, sikkerheds-, forsvars-, han-

dels-, og udviklingspolitik. Dermed skal løsningerne også gå på

tværs af eksisterende skel inden for og mellem ministerier og

myndigheder, ligesom de i stigende grad bør involvere aktører

fra hele samfundet.

▪

7.3.1

En samtænkt udenrigspolitik

▪

Både formuleringen og implementeringen af Danmarks diplo-

matiske og forsvarspolitiske indsatsområder bør ses under ét.

Derfor bør Danmark i langt højere grad end i dag have én sam-

tænkt udenrigspolitik. En mere strategisk tilgang til udenrigs-

politikken er en forudsætning, hvis alle fra politisk og strategisk

niveau til de udførende led skal trække i samme retning på tværs

af organisatoriske skillelinjer.

Det kan opnås med en mere fremadrettet strategisk tilret-

telæggelse af de udenrigspolitiske prioriteter, en bredere og

tidligere inddragelse af interessenter i beslutningsgrundlaget

i de enkelte sager og ved en forbedring af de beslutningspro-

cedurer for tilrettelæggelsen af Danmarks politik, der gælder i

regeringen og i forhold til Folketinget.

Dermed kan der dannes en rød tråd for den samlede danske

udenrigspolitiske indsats fra drøftelser i Folketinget over rege-

ringens beslutninger til de udførende led på tværs af ministerier

og myndigheder.

For at opnå dette, bør der iværksættes en række tiltag, som

er beskrevet i det følgende. Tiltagene er internt forbundne, og

vil således gensidigt kunne understøtte hinanden.

vejen frem for danmarks interesser og værdier / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

7.3.2

En national udenrigs- og

Danmarks udenrigspolitiske gennemslagskraft kan styrkes ved

etablering af en prioriteret og strategisk tilrettelæggelse af det

samlede udenrigs- og sikkerhedspolitiske indsatsområde i et

fremadrettet prioritereringsdokument. Dokumentet kan have

form af en bred national udenrigs- og sikkerhedspolitisk strategi,

der omfatter hele paletten af eksterne instrumenter – udenrigs-,

sikkerheds-, forsvars-, handels-, og udviklingspolitik.

Fastlæggelsen og afvejningen af de forskellige elementer i en

sådan strategi er i sidste ende en politisk beslutning, der skal

foretages af regeringen. Men grundlaget for den politiske be-

slutning, udarbejdelsen af analyser med mere, bør tilvejebringes

i tæt samspil med alle centrale interessenter. Dokumentet og

processen kan bidrage til en mere bæredygtig fokusering af ar-

bejdsopgaver og ressourcer og en løbende offentlig diskussion

af, hvordan vi bedst plejer Danmarks interesser.

En mere langsigtet tænkning vil gøre det muligt bedre at fri-

gøre Danmarks potentiale med henblik på en fuld udnyttelse af

nye muligheder og håndtering af diplomatiske og forsvarspoli-

tiske udfordringer og risici. Det kan bringe Danmark på forkant

med den internationale udvikling og skabe grundlag for initiati-

ver, der skaber løsninger på nye udfordringer.

I strategidokumentet bør følgende elementer indgå:

▪

Fastlæggelse af visionen for Danmarks udenrigs-, sik-

kerheds- og forsvarspolitik

De nationale interesser, der skal varetages

En analyse af den internationale udvikling (trusler, ud-

fordringer, muligheder)

Strategisk prioritering af anvendelsen af de udenrigs-,

sikkerheds- og udviklingspolitiske, handelspolitiske

samt forsvarspolitiske instrumenter, herunder forsva-

rets operationsbudget.

sikkerhedspolitisk strategi

7.3.4

Den interne beslutningsproces

Regeringen har bedt om et samlet bud på en stærkere koor-

dinering og samtænkning af Danmarks udenrigs- og sikker-

hedspolitik, forsvarspolitik, handelspolitik og eksportfremme,

samt udviklingspolitik. Det kan opnås ved en forbedring af de

beslutningsprocedurer i regeringen og i forhold til Folketinget,

der danner rammen om fastlæggelsen af Danmarks politik.

Der findes på nuværende tidspunkt ikke et dedikeret rege-

ringsudvalg eller andet forum – med deltagelse af relevante

ministre og aktører – som ramme om regeringens politiske og

strategiske drøftelser om tilrettelæggelsen af vores diplomatiske

og forsvarspolitiske indsats.

I dag træffes regeringens udenrigs-, sikkerheds, og forsvars-

politiske beslutninger primært i regeringens Koordinationsud-

valg efter behandling i det forberedende Koordinationsudvalg.

Koordinationsudvalgets faste medlemmer er Statsministeren,

Udenrigsministeren og Finansministeren, og det udvides ad hoc

med andre relevante ministre. Drøftelser om eksempelvis ud-

sendelse af styrker til internationale missioner forberedes som

hovedregel i et samarbejde mellem Udenrigsministeriet og For-

svarsministeriet, der udarbejder skriftlige oplæg til beslutning.

Den nuværende beslutningsproces sikrer ikke systematisk,

at beslutningerne er tænkt ind i en tilstrækkelig strategisk sam-

menhæng, og at der er den fornødne tid til strategiske drøf-

telser. Beslutninger risikerer dermed at fremstå ad-hoc. F.eks.

foregår der ikke en fremadrettet politisk prioritering af forsvarets

operationsbudget. Og beslutningsgrundlaget for bidrag til inter-

nationale militære operationer udarbejdes – og beslutningerne

træffes – uden nødvendigvis direkte at inddrage alle centrale

interessenter. Det formelle ansvar for at overvåge og sikre gen-

nemførelsen af regeringens udenrigs-, sikkerheds- og forsvars-

politiske beslutninger påhviler den pågældende ressortminister.

Etablering af et udenrigspolitisk forum

For at sikre en bedre koordination og samtænkning foreslås

etablering af et udenrigspolitisk regeringsforum med ansvar

for regeringens politiske og strategiske tilrettelæggelse af Dan-

marks internationale indsatser med følgende fokus:

▪

Fastlæggelse af den nationale udenrigs- og sikkerheds-

politiske strategi

Fastlæggelse af områdestrategierne m.v.

Diplomatiske og forsvarspolitiske initiativer

Konsoliderede beslutninger med større udenrigspolitisk

rækkevidde

Den europapolitiske strategi

Strategisk tilrettelæggelse af det økonomiske diplomati.

– koordinerede

regeringsbeslutninger

7.3.3

Områdestrategier for

Til at understøtte den brede nationale udenrigs- og sikkerheds-

politiske strategi bør der på tværs af ministerier formuleres

områdestrategier. Strategierne skal dække den danske indsats

til gennemførelse af de fem pejlemærker, der er identificeret i

afsnit 7.2.

I disse strategier samtænkes de forskellige instrumenter og

politikområder og alle relevante ministerier og myndigheder

inddrages i processen med henblik på at sikre fuldt ejerskab og

opfølgning på tværs af regeringen. Der bør være tale om korte

og koncise strategier (ca. fem sider), som godkendes på rege-

ringsniveau og tjener som strategisk ramme for den konkrete,

implementerede politik på tværs af myndigheder, og som op-

dateres efter behov.

Herudover kan der efter behov udarbejdes strategier vedrø-

rende specifikke geografiske eller tematiske områder, hvor der

er identificeret særlige danske interesser, og der skal være fokus

på konkrete danske prioriterede mål, instrumenter og midler. Et

eksempel er udarbejdelse af en halvårlig fremadrettet strategi

for Danmarks prioriteringer på det europapolitiske område.

kerneopgaverne

Det udenrigspolitiske forum bør sammensættes af de centra-

le, relevante ministre, herunder Statsministeren (efter behov),

Udenrigsministeren (også i kapacitet af udviklings- og handels-

minister), Forsvarsministeren, Justitsministeren, Erhvervs- og

Vækstministeren, Udlændinge, Integrations- og Boligministe-

ren, samt Finansministeren og vil kunne udvides med relevante

/ kapitel

/ vejen frem for danmarks interesser og værdier

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

ministre, f.eks. når økonomisk diplomati eller europapolitiske

spørgsmål er på dagsordenen.

Dermed sikres koordinerede beslutninger på tværs af uden-

rigs-, sikkerheds-, forsvars-, udviklings-, og handelspolitikken.

Det kan bidrage til, at udenrigs- og sikkerhedspolitiske be-

slutninger i højere grad løftes op på politisk niveau og træffes

på et strategisk grundlag med velfunderede optioner. Det kan

ligeledes bidrage til en prioritering af emner, således at der

både bliver plads til konkrete beslutninger og tidskrævende

strategiske drøftelser om udvalgte problemstillinger. Samtidig

skabes mulighed for en politisk drøftelse af de samlede stra-

tegiske europapolitiske prioriteter. Endvidere forankres øko-

nomisk diplomati, der går på tværs af flere ministerområder,

på regeringsniveau. Endelig sikres inddragelse af alle centrale

interessenter i beslutningsprocessen og i forhold til ansvars-

fordeling og opfølgning.

Et sådant forum kan enten have karakter af et regeringsud-

valg, regeringens Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Udvalg, eller

et Nationalt Udenrigs- og Sikkerhedsråd eller en kombination

af modellerne.

Regeringsudvalg for udenrigs- og sikkerhedspolitiske

spørgsmål

Modellen med etablering af et regeringsudvalg for udenrigs- og

sikkerhedspolitiske spørgsmål vil fungere på samme måde som

øvrige regeringsudvalg med Udenrigsministeren som formand

og med deltagelse af ovenfor nævnte ressortministre. Når Stats-

ministeren deltager i udvalgets møder – typisk når udvalget

behandler sager af samme karakter, som de udenrigspolitiske

sager, der i dag behandles i Koordinationsudvalget – bør Stats-

ministeren dog være formand.

For at forberede regeringens drøftelser kan der etableres et

forberedende udvalg på departementschefniveau med Stats-

ministeriet eller Udenrigsministeriet som formand (afhængigt

af dagsordenen), hvor alle de relevante ministerier og myn-

digheder, herunder f.eks. Værnsfælles Forsvarskommando og

efterretningstjenesterne, er repræsenteret.

Grundlaget for de forberedende drøftelser kan etableres i

forskellige fora. De strategiske europapolitiske drøftelser kan

således forberedes i regeringens EU-udvalg, mens de strate-

giske drøftelser om tilrettelæggelsen af økonomisk diplomati,

eksempelvis kan forberedes i den interministerielle Koordina-

tionsgruppe om økonomisk diplomati med inddragelse af er-

hvervsliv og andre interessenter gennem Udenrigsøkonomisk

Forum. De udviklingspolitiske drøftelser kan tilrettelægges med

inddragelse af Udviklingspolitisk Råd.

Med henblik på koordinering af udvalgets sager bør der til-

knyttes en sekretariatsfunktion til udvalget. Dette sekretariat

kan placeres i Udenrigsministeriet med repræsentanter fra øv-

rige relevante ministerier og myndigheder tilknyttet. Med den

rette sammensætning og ledelsesmæssige fokus vil et sådant

sekretariat kunne søge at drive samtænkning, både på strate-

gisk og udførende niveau.

Nationalt Udenrigs- og Sikkerhedsråd

Et alternativ til et traditionelt regeringsudvalg er etablering af

et Nationalt Udenrigs- og Sikkerhedsråd med samme sammen-

sætning som regeringsudvalget, dog således at der i møderne

deltager centrale embedsmænd, herunder også cheferne for

efterretningstjenesterne og Forsvarschefen.

Til støtte for Det Nationale Udenrigs- og Sikkerhedsråd

oprettes eller udvikles en funktion som national udenrigs- og

sikkerhedsrådgiver med et mindre sekretariat tilknyttet. Råd-

giveren skal have til opgave at lede udarbejdelsen af udkast

til regeringens nationale sikkerhedsstrategi, og øvrige strate-

gidokumenter, at udvikle udenrigspolitiske initiativer og drive

forberedelsen af regeringens drøftelser og beslutninger i rådet

og sikre deres gennemførelse. Til støtte for det forberedende ar-

bejde kan rådgiveren inddrage de relevante ministerier og andre

myndigheder, der er interessenter i en given sag.

Funktionen bør i givet fald forankres i Statsministeriet for at få

det fornødne overblik og den nødvendige vægt til at bringe alle

relevante aktører i spil på tværs af de forskellige organisationer.

Den kan enten tillægges en eksisterende funktion i Statsmini-

steriet eller oprettes som en selvstændig funktion.

7.3.5

Den eksterne beslutningsproces

Det er regeringen, der fører Rigets udenrigspolitik. Det skal ske i

overensstemmelse med de procedurer om Folketingets inddra-

gelse, der følger af Grundloven. Med respekt herfor foreslås det,

at regeringen præsenterer sin udenrigs- og sikkerhedspolitiske

strategi i Folketinget med henblik på en politisk drøftelse og

på at opnå bred politisk opbakning og ejerskab til de fastlagte

prioriteter for dansk udenrigspolitik.

Folketingets inddragelse i tilrettelæggelsen af Danmarks in-

ternationale engagement kan ske ved, at regeringen fremlæg-

ger sin nationale udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi for

Folketinget som grundlag for en fremadrettet folketingsdebat

om Rigets udenrigs- sikkerheds- og forsvarspolitiske prioriteter

i den kommende tid. Det vil give de politiske partier mulighed

for at forholde sig til tilrettelæggelsen af politikken. Samtidig vil

det være en fremgangsmåde, der sikrer en offentlig drøftelse

af Danmarks udenrigspolitiske situation, Rigets interesser og

fremadrettede prioriteringer. En sådan tilgang vil styrke konti-

nuiteten i Danmarks udenrigspolitik.

Debatten kan eventuelt afsluttes med en Folketingsvedta-

gelse om flertallets holdning til den fremlagte strategi. En sådan

bred folketingsdebat om prioriteringen af hele det udenrigs-,

sikkerheds- og forsvarspolitiske område kunne samtidig erstatte

de nuværende, mere tilbageskuende udenrigspolitiske redegø-

relser, som ikke giver tilstrækkelig anledning til fremadrettede,

strategiske drøftelser af Danmarks interesser og udenrigspolitik.

Endvidere kan Folketinget overveje at koordinere sine inter-

nationale aktiviteter, herunder udvalgsrejser, mere aktivt med

elementerne i den nationale udenrigs- og sikkerhedspolitiske

strategi og med timingen for eventuelle danske indsatser. Det

vil kunne sikre, at Folketingets fokus og viden kan komme bedst

muligt i spil i forhold til Danmarks interesser.

– Folketingets inddragelse

7.4

Konklusion

Regeringen udtrykte i kommissoriet ønske om, at udrednings-

arbejdet skulle lede til tre ting:

vejen frem for danmarks interesser og værdier / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

En afdækning af Danmarks strategiske interesser i lyset

af en række centrale udviklingstræk, udfordringer og

muligheder i de kommende 10-15 år,

▪ Et samlet strategisk bud på kerneopgaver og prioriteter til

fremme af Danmarks interesser i de kommende år.

▪ Et samlet bud på en stærkere koordinering og sam-

tænkning af Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitik,

forsvarspolitik, handelspolitik og eksportfremme samt

udviklingspolitik.

Ifølge kommissoriet vil udredningen blandt andet indgå i

grundlaget for kommende forhandlinger om et nyt forsvarsfor-

lig efter 2017 og i grundlaget for en ny udviklingspolitisk strategi

i 2016.

På den baggrund er der i kapitel 1 præsenteret en model,

hvor Danmarks interesser kan tjene som retningspile til prio-

ritering af udenrigspolitikken, ligesom de internationale udvik-

lingstræk, hvori Danmark skal navigere i de kommende 10-15 år,

er præsenteret i kapitel 2.

Kapitel 3 beskriver udenrigstjenestens fremtidige ramme-

betingelser, instrumenter og opgaver, mens kapitel 4 afdækker

Kongeriget Danmarks strategiske interesser i relation til såvel

Danmarks multilaterale indsatser som de regionale indsatser.

Kapitel 5 omhandler Danmarks globale engagement i form af

udviklingspolitikken, stabiliseringsindsatser og økonomisk di-

plomati og indeholder blandt andet en række pejlemærker til

brug for en ny udviklingspolitisk strategi. Kapitel 6 behandler

spørgsmålet om forsvarets fremtidige opgaveløsning med ud-

gangspunkt i Danmarks strategiske rammevilkår, og er udarbej-

det med henblik på at kunne udgøre en del af grundlaget for de

politiske drøftelser om et nyt forsvarsforlig efter 2017.

På den bagrund indeholder dette kapitel såvel et samlet

strategisk bud på kerneopgaver og prioriteter til fremme af

Danmarks interesser som et samlet bud på, hvordan der kan

opnås en stærkere koordinering og samtænkning af Danmarks

udenrigs- og sikkerhedspolitik, forsvarspolitik, handelspolitik og

eksportfremme samt udviklingspolitik.

Samlet set udstikker denne udredning en vej frem for vare-

tagelse af Danmarks interesser og værdier i de næste 10-15 år.

Følges denne vej, kan dansk diplomati og forsvar placere Dan-

mark solidt i det internationale samarbejde og dermed bevare

og videreudvikle et sikkert, frit og velstående Danmark med et

dansk værdigrundlag til gavn for befolkningen.

▪

/ kapitel

/ vejen frem for danmarks interesser og værdier

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

Bilag

verdensmål som ramme for fremtidens udviklingspolitik, stabilisering og økonomisk diplomati / kapitel

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 1

UDENRIGSMINISTERIET

FORSVARSMINISTERIET

15. september 2015

Kommissorium for udredning om dansk udenrigspolitik

Den aktuelle globale udvikling betyder, at vi står overfor en ny udenrigs- og

sikkerhedspolitisk virkelighed præget af politiske og økonomiske magtfor-

skydninger, et ændret trusselbillede og større kompleksitet. Der er nye aktø-

rer med globale ambitioner og samtidigt forventninger om, at EU skal kunne

påtage sig en større rolle på den internationale scene.

Denne udvikling vil sætte rammerne for dansk udenrigs- og sikkerhedspoli-

tik i de kommende 10-15 år - og vil såvel stille nye krav til os, som skabe

nye muligheder.

Blandt de centrale udviklingstræk, udfordringer og nye muligheder af be-

tydning for Danmark er:



Globale magtforskydninger, der gradvist flytter økonomisk, politisk

og militær magt til nye aktører og centre

–

ikke mindst i Asien. Den

udvikling åbner op for nytænkning og nye indflydelsesmuligheder

for Danmark.

Ny vækst i Europa og USA, som vil åbne muligheder på traditionelle

markeder.

Den stigende migration mod Europa fra svage og ustabile stater i Af-

rika og Mellemøsten. Kombinationen af svage stater og ustabilitet i

regionen fører ikke alene til migration men skaber også plads til, at

terror og organiseret kriminalitet får lov at udvikle sig.

Konflikterne og den tiltagende voldelige ekstremisme i Mellemøsten

og Nordafrika, som har kastet regionen ud i kaos og som skaber gro-

bund for yderligere ekstremisme.

Konflikten mellem Rusland og Ukraine, som er udtryk for nye geo-

politiske spændinger i Danmarks nærområde. Ruslands ageren kan

føre til fornyet ustabilitet i Europa og underminere den etablerede

europæiske sikkerhedsarkitektur.

Den stigende økonomiske og sikkerhedspolitiske betydning af ud-

viklingen i Arktis. Der er brug for et fortsat tæt samarbejde i Konge-

riget om Arktis og om det internationale arbejde.

Udviklingen i verdens fattige lande med nye aktører, nye magtstruk-

turer, nye skrøbeligheder, men også nye vækstmuligheder. Med nye



/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 1

FN-mål for fattigdomsbekæmpelse og bæredygtig udvikling skal ud-

viklingsbistand spille endnu bedre sammen med andre instrumenter

og modtagerlandes egne behov og bidrag.



Nye trusler og den globale udvikling, som skaber behov for et fortsat

stærkt transatlantisk samarbejde samt en øget fokusering i lyset af

den stigende efterspørgsel på Forsvarets kapaciteter til international

og national opgaveløsning, herunder bl.a. i Arktis og i relation til

cyberområdet.

Regeringen iværksætter derfor et udenrigs- og sikkerhedspolitisk udred-

ningsarbejde.

Udredningen skal med afsæt i en afdækning af Danmarks strategiske inte-

resser præsentere et samlet bud på en stærkere koordinering og samtænk-

ning af Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitik, forsvarspolitik, handels-

politik og eksportfremme samt udviklingspolitik.

Endvidere skal udredningen præsentere et samlet strategisk bud på kerneop-

gaver og prioriteter til fremme af Danmarks interesser.

Formålet med udredningen er at skabe grundlaget for en øget fokusering og

prioritering af Danmarks internationale engagement og varetagelsen af

Danmark interesser, herunder de kommercielle.

Udredningen vil bl.a. indgå i grundlaget for kommende forhandlinger om et

nyt forsvarsforlig efter 2017 og i grundlaget for en ny udviklingspolitisk

strategi i 2016.

Praktik

Den 15. september 2015 igangsætter Regeringen i overensstemmelse med

Regeringsgrundlaget et udenrigspolitisk udredningsarbejde. Udredningen

ledes af Peter Taksøe-Jensen.

Lederen af udredningsarbejdet placeres i Udenrigsministeriet, som sammen

med Forsvarsministeriet yder sekretariatsbistand dedikeret til formålet. Her-

udover kan lederen af udredningsarbejdet trække på ministerierne, og de

stiller relevant materiale til rådighed for arbejdet. Den nærmere tilrettelæg-

gelse af bistanden sker i samråd med lederen af udredningsarbejdet.

Regeringen vil undervejs drøfte status for udredningen.

Udredningen skal i videst muligt omfang bygge videre på eksisterende ana-

lyser og rapporter ligesom aktuelle udenlandske analyser vil kunne inddra-

ges.

Udredningsarbejdet vil løbende blive drøftet i en følgegruppe med eksperter

med indsigt i området fra blandt andet organisationer og forskningsmiljøet,

ligesom lederen af udredningen vil mødes med de etablerede udenrigspoliti-

ske fora samt de politiske partier.

Udredningsarbejdet skal være afsluttet den 1. maj 2016.

den udenrigspolitiske udredning /

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 2

Sekretariatet for udredningsarbejdet, april 2016

Bilag til udredning om dansk udenrigspolitik:

Sammenfatning af Følgegruppens drøftelser

Som støtte til arbejdet med den udenrigspolitiske udredning blev der i henhold til kommissoriet nedsat en

følgegruppe med eksperter fra blandt andet forskningsmiljøet og relevante organisationer. I løbet af arbejdet

med udredningen har den samlede følgegruppe mødtes fire gange og drøftet de forskellige aspekter af fremti-

dens udenrigspolitik:

•

Temaet for følgegruppens

første møde

den 19. oktober 2015 var formålet med udredningsarbejdet, og

hvordan man sikrer en stærkere sammenhæng mellem strategiske interesser og udøvelsen af udenrigs- og

sikkerhedspolitikken. Et omdrejningspunkt på mødet var, hvordan man kan etablere en fortælling, hvor

interesser og værdier kan stå klarere i udenrigspolitikken som pejlemærker for Danmarks indsatser.

Disse drøftelser blev yderligere konkretiseret på følgegruppens

andet møde

den 10.december, hvor et

centralt tema var visionen for en sammenhængende dansk udenrigspolitik. Følgegruppen drøftede også

centrale globale udviklingstræk, muligheder og udfordringer i de kommende 10-15 år. Fokus var særligt på

globale magtforskydninger, demografi og flygtninge- og migrationsstrømme.

På det

tredje møde

i følgegruppen den 28. januar 2016 gik drøftelserne i dybden med Danmarks nationa-

le interesser: Det blev diskuteret, hvad der er Danmarks nationale interesser, og hvordan de kan danne

grundlag for en fokusering og prioritering af Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitiske indsatser. Følge-

gruppen drøftede også, hvordan Danmark kan blive bedre til at samtænke udenrigspolitikkens mange in-

strumenter og derved opnå størst mulig gennemslagskraft og langvarig effekt. Der var særligt fokus på

stabiliseringsindsatser i skrøbelige situationer.

På det

fjerde møde

den 10. marts var fokus fremtidens udviklingspolitik med oplæg om såvel FN’s 2030-

dagsorden med de 17 nye verdensmål samt erhverslivets og civilsamfundets rolle i udviklingspolitikken.

Afslutningsvis samlede følgegruppen trådene fra de fire møder og drøftede mulige mekanismer til at sikre

en stærkere strategisk samtænkning.

•

Drøftelserne om de enkelte temaer har taget afsæt i mundtlige og skriftlige oplæg fra følgegruppens medlem-

mer og sekretariatet. Disse oplæg har ført diskussionerne rundt om alle aspekter af udredningsarbejdet, her-

under sikkerheds-, forsvars-, udviklings- og handelspolitiske spørgsmål samt spørgsmålene om Danmarks

muligheder og udfordringer i de kommende år.

En klar styrke ved følgegruppen har været den brede sammensætning af medlemmer, der repræsenterer såvel

forskningsmiljøet, branche- og erhvervsorganisationer, tænketanke og civilsamfundet. Drøftelserne i følge-

gruppen har været åbne, livlige og præget af stort engagement. Der har været en løbende sparring omkring de

centrale temaer i udredningen. Dermed har følgegruppens arbejde været af meget stor betydning for udred-

ningen, og mange af ideerne i følgegruppen er videreført i udredningen.

Medlemmernes engagement er også kommet til udtryk i aktiv deltagelse i den offentlige debat sideløbende

med udredningsarbejdet, ligesom flere følgegruppemedlemmer har bidraget til separate rundbordsdrøftelser

om mere afgrænsede aspekter af udredningen.

Følgegruppen er ikke blevet bedt om at godkende udredningens konklusioner og anbefalinger, som alene er

under ansvar af udrederen.

Vedlagt findes en oversigt over følgegruppens medlemmer såvel som sammenfatning af de fire møder udar-

bejdet løbende af sekretariatet.

Side 1 af 8

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 2

Sekretariatet for udredningsarbejdet, april 2016

Medlemmer af følgegruppen for udredningsarbejdet

•

Anne Steffensen, adm. direktør, Danmarks Rederiforening

Birgitte Qvist Sørensen, generalsekretær, Folkekirkens Nødhjælp

Catharina Sørensen, forskningschef, Tænketanken EUROPA

Helle Malmvig, seniorforsker, DIIS

Henrik Breitenbauch, centerleder, Center for Militære Studier, Københavns Universitet

Jens Klarskov, adm. direktør, Dansk Erhverv

Karen Hækkerup, adm. direktør, Landbrug & Fødevarer

Karsten Dybvad, adm. direktør, Dansk Industri

Kjeld Erik Brødsgaard, professor, CBS

Lykke Friis, prorektor, Københavns Universitet og formand for Udenrigspolitisk Selskab

Martin Marcussen, professor, Københavns Universitet

Mikkel Vedby Rasmussen, professor, Københavns Universitet

Nanna Hvidt, direktør, DIIS

Niels Wang, kontreadmiral, chef for Forsvarsakademiet

Ole Wæver, professor, Københavns Universitet

Philipp Schröder, professor, Aarhus Universitet

Poul Engberg-Pedersen, udviklingspolitisk ekspert, OECD

Rebecca Adler-Nissen, professor, Københavns Universitet

Sten Rynning, professor, Syddansk Universitet

Torben Möger Pedersen, adm. direktør, PensionDanmark

•

Side 2 af 8

den udenrigspolitiske udredning /

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 2

Sekretariatet for udredningsarbejdet, april 2016

Sammenfatning fra det første møde i Følgegruppen, 19. oktober 2015, Eigtveds Pakhus

•

Følgegruppen udtrykte forhåbning om, at udredningen vil komme med et bud på

pejlemærker eller

principper

for Danmarks udenrigspolitik, ligesom der bør ske en

folkelig og politisk forankring

af så-

danne strategiske pejlemærker eller principper. Der kan og bør etableres en engagerende fælles fortælling

om Danmarks eksterne politikker. Det vil derfor være nyttigt at finde måder, hvorpå offentligheden kan

inddrages i en debat om Danmarks udenrigspolitik. Netop ved at præsentere pejlemærker, principper og

anbefalinger kan der lægges op til mere fremadskuende og principielle udenrigspolitiske drøftelser, også

efter offentliggørelsen. Flere deltagere i følgegruppen tilbød at være vært for debatarrangementer. Rap-

porten burde så vidt muligt holdes i et bredt tilgængeligt sprog.

Flere understregede den

udbrydelige sammenhæng mellem national og international politik i

det

21. århundrede. Dansk udenrigspolitik kan derfor ikke formuleres alene med udgangspunkt i den nationa-

le politiske dagsorden eller alene ud fra udviklingen uden for landets grænser. Udenrigspolitikken bør ud-

springe både af et

narrativ

- eller

vision/doktrin

- om Danmarks udenrigspolitiske identitet og formule-

res ud fra de udviklingstræk, der præger verden.

Der var generel opbakning til at sikre en stærkere og mere udtalt sammenhæng mellem Danmarks

kerne-

interesser

og udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Som en mulig vej fremhævedes en minimalistisk tilgang

til nationale interesser, særligt at undgå inflation i sikkerhedsinteresser (trusler). Flere påpegede det pro-

blematiske i at foretage en bæredygtig prioritering af interesser - det er lettere at prioritere indsatser. Flere

fremhævede

værdier

eller

principper

som et fortsat centralt element i dansk interessevaretagelse. Prin-

cipper var på nogle områder et mere anvendeligt begreb end værdier. Med mindre vægt på trusler (nød-

vendighed), følger større betydning af visioner og valg. Endvidere blev der peget på

velstand

som en

kerneinteresse – ikke blot som bekvemmelighed med også som en forudsætning for at kunne omsætte in-

teresser til handling på andre områder, herunder varetagelse af nationens sikkerhed.

I kontekst af den aktuelle ressourcemæssige situation på udenrigs-, udviklings-, og forsvarsområdet var

der bred opbakning til, at udredningen giver et bud på et bæredygtigt

prioriteringsredskab.

Forslag til

kriterier for, om et område bør prioriteres, var 1) om en indsats kan knyttes til Danmarks grundlæggende

interesser, 2) om indsatsområdet er skrøbeligt (om noget er truet; kan falde begge veje) og 3) om Dan-

mark kan gøre en forskel. Flere efterspurgte desuden en geografiske dimension i et prioriteringsredskab.

Parallelt med interessevaretagelsen blev det fremhævet, at Danmark skal prioritere sin indsats på områder,

hvor vi har særlige forudsætninger for at

gøre en forskel.

Det kan derfor være nyttigt, at udredningen

både indeholder analyser af globale udviklingstræk og tager stilling til, hvilken type udenrigspolitisk aktør,

Danmark er, og hvilke særlige forudsætninger og muligheder Danmark har for at påvirke Verden. Der

blev foreslået en metodisk sondring mellem forhold, Danmark selv kan ændre, forhold Danmark kan æn-

dre via andre og forhold, Danmark ikke kan ændre. Det blev ligeledes fremført, at fokus for Danmark of-

te var på

positionering,

fremfor effekt, hvilket kunne belyses bedre.

Blandt redskaberne blev der peget på

alliancer/partnerskaber

eller koncentriske cirkler bestående af

lande med interessesammenfald på givne områder. Der blev foreslået en styrkelse af fælles indsatser mel-

lem offentlige og private aktører, herunder offentlig og privat finansiering samt statslige og civile organi-

sationer.

Flere så også udredningen som en mulighed for at pege på, hvor vigtig den

internationale orden

og et

stærkt sæt

internationale spilleregler

er, for at Danmark som småstat kan varetage sine interesser, her-

under sikkerhedsinteresser og økonomiske interesser. Der er eksisterende strukturer og institutioner, som

ofte bliver taget for givne, men som pt. er under forandring, bl.a. som følge af den grundlæggende magt-

Side 3 af 8

•

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 2

Sekretariatet for udredningsarbejdet, april 2016

forskydning fra vest mod øst.

EU, NATO og FN

blev nævnt som internationale organisationer, der med

deres forpligtende karakter, kan levere globale offentlige goder (eks. miljø, klima, finansiel stabilitet, kon-

fliktløsning, sikkerhed og handelsregimer), som Danmark er afhængig af. Danmark har derfor har en

stærk interesse i at engagere sig i disse organisationer og påvirke dem aktivt. For så vidt angår EU ville det

i udredningen i øvrigt være vigtigt at vise, hvordan EU konkret kan tjene som et redskab for varetagelse af

Danmarks interesser i verden.

•

Følgegruppen berørte herudover en række

mere specifikke spørgsmål

- heriblandt forholdet til USA og

Kina, udviklingen i Danmarks østlige og sydlige nærområder, FN’s nye verdensmål og bæredygtig udvik-

ling, Arktis og Rigsfællesskabet samt udenrigstjenestens betydning for danske virksomheder og eksport-

fremme.

Sammenfatning fra det andet møde i Følgegruppen, 10. december 2015, Eigtveds Pakhus

•

Der var enighed om, at en udenrigspolitisk vision ville være et godt udgangspunkt for en tiltrængt fastlæg-

gelse af Danmarks udenrigspolitiske identitet. Men man skulle være skarp og gerne bruge ’store ord’, som

afspejler Danmarks aspirationer. Danmark trives bedst i en stabil, liberal og regelbundet verdensorden, og

forsvarer bedst danske interesser og værdier ved at forsvare det internationale system. Endvidere skulle

Rigsfællesskabet

løftes ind som en central del af Danmarks udenrigspolitiske ’DNA’.

Formålet med udenrigspolitikken er dobbelt:

påvirke

den internationale udvikling til gavn for

Danmark samt at

forstå

udviklingen, så Danmark bedst kan indrette sig efter virkeligheden omkring os.

Danmark er i høj grad formet og har draget fordel af omverdenen, og det bør fremhæves klart. Det ville

være nyttigt med en

regelmæssig proces

omkring visionen og prioriteterne i udenrigspolitik, som kan

bidrage til politisk og folkeligt ejerskab og en konsolideret udenrigspolitisk linje.

En vision bør ligeledes fremhæve, at Danmark opnår

konkrete fordele ved at samarbejde

ikke blot

med partnere, men også gennem multilaterale fora og særligt gennem EU. Der bør skelnes tydeligt mel-

lem forskellige former og niveauer af partnerskaber, herunder mellem multilaterale og overstatslige orga-

nisationer, varige og ”mindre-varige” partnerskaber samt internationale strukturer. Følgegruppen var

gennemgående bekymret i forhold til

EU’s sammenhængskraft

i de kommende år, som flere betragtede

som en betydelig udfordring.

Vedrørende

globale magtforskydninger

bevæger verdens økonomiske (og politiske) tyngdepunkt sig

yderligere i retning mod Asien frem mod 2030 som en naturlig konsekvens af den økonomiske vækst i de

befolkningstunge asiatiske lande. Der er flere scenarier for den kinesiske økonomi, som på den ene side

har et enormt potentiale, men på den anden side også indeholder usikkerhedsmomenter. Meget vil bl.a.

afhænge af fortsat teknologisk udvikling og en succesfuld omstilling af økonomien til i højere grad også at

være drevet intern efterspørgsel. Samtidig vil Danmark i stigende grad også skulle forholde sig til og sam-

arbejde med lande (ikke kun i Asien), som helt eller delvist er

udemokratiske.

Den nødvendige øgede

vægt i samarbejdet med disse lande vil stille nye krav til Danmarks udenrigspolitik.

Man bør heller ikke overse

Afrika,

som ikke fylder meget i de globale statistikker, men som kan blive

stadigt mere vigtigt for Europa, både i forhold til muligheder (samhandel, søfart mv.) og i forhold til risici

(konflikter og migration), ikke mindst i lyset af den geografiske nærhed til Europa.

Danmark kan og bør udnytte sine fordele gennem

netværk,

både mellem stater, private aktører og stor-

byer. På flere områder er København et mere velkendt ’brand’ end Danmark, og ofte er storbyer eller del-

stater størrelsesmæssigt en mere passende samarbejdspartner for Danmark. Danmark har potentiale til at

være en international

’ideleder’,

der kan være med til at forme løsninger på fælles udfordringer. For at

styrke Danmarks evne til at føre en

samtænkt udenrigspolitik

kan der overvejes en række konkrete ini-

tiativer (blandt eksemplerne var et arktisk kompetencecenter, et stabiliseringsakademi eller et udenrigsud-

Side 4 af 8

•

den udenrigspolitiske udredning /

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 2

Sekretariatet for udredningsarbejdet, april 2016

valg i regeringen). Hvad angår Danmarks erfaringer med

samtænkning og stabilisering

skulle man dog

også passe på ikke at oversælge succeserne.

•

Det blev samtidig bemærket, at Danmark og

dansk erhvervsliv

langt fra er ophørt med at være ideska-

bende. Danske virksomheder bliver eksempelvis stadigt bedre til at kombinere deres vareeksport (fx

vindmøller) med varige tjenesteydelser (fx online monitorering og vedligeholdelse). Internationalisering og

deltagelse i globale værdikæder bliver også vigtigere. Denne mere komplekse virkelighed skal afspejles i

tilrettelæggelsen af Dammarks handelspolitik og Udenrigsministeriets eksportfremmeindsatser.

•

Drøftelsen om

demografisk udvikling og migration

tog udgangspunkt i, at mennesker altid har migre-

ret, og i en globaliseret verden vil det ikke blive mindre i omfang. I dag er ca. en mia. mennesker migran-

ter. Flertallet migrerer lokalt eller regionalt, mens kun en mindre del bevæger sig fra syd mod nord. Bag

migration ligger både ’push’ og ’pull’ faktorer. I Afrika vil befolkningsvæksten over de kommende år be-

tyde, at over 50 millioner mennesker skal ind på arbejdsmarkedet årligt. Det stiller store krav til økono-

misk vækst og uddannelse, men også politisk og miljømæssig inklusiv og bæredygtig udvikling i samfun-

dene. Migration kan i den sammenhæng også være en ’ventil’ i forhold til økonomisk og social uro i især

fattigere ’afsenderområder’.

På et tidspunkt hvor flygtningekrisen står meget højt på den danske og europæiske dagsorden, var det

vigtigt ikke at glemme den

positive migrationsdagsorden,

som handler om at Danmark og andre euro-

pæiske lande i de kommende år kommer til at mangle kvalificeret arbejdskraft. Den hjemlige debat var ak-

tuelt præget af en begrebsforvirring, der sammenblander flygtninge, migranter og udenlandsk arbejdskraft.

Det var vigtigt at basere debatten på et nøgternt datagrundlag.

•

Sammenfatning fra det tredje møde i Følgegruppen, 28. januar 2016, Eigtveds Pakhus

•

Gruppen diskuterede en

model for en mere interessebaseret udenrigspolitik.

Flere i gruppen fandt

en sådan model nødvendig i lyset af de udenrigspolitiske rammevilkår, mens andre var mere forbeholdne

overfor anvendeligheden i den virkelige verden. Der kunne med fordel fokuseres på, at Danmark faktisk

er rigtig godt positioneret til at ’bidrage til’ (og ikke blot ’sikre sig’ i) en fortsat mere globaliseret verden.

Ligeledes kunne der være en positiv definition af de nationale interesser frem for at lægge vægt på, hvad

ikke

er.

•

Det blev fremført, at

værdier er en logisk forudsætning for en fastlæggelse af interesser,

som igen

var en forudsætning for at prioritere og afgøre, hvilke instrumenter, der skulle bruges i udenrigspolitik-

ken. Dette burde fremstå klart, og det blev fremført, at danske værdier skulle defineres klart og konsi-

stent. Flere bemærkede i den forbindelse, at man kunne forholde sig eksplicit til, at politik er normativt,

og at fastlæggelsen af de grundlæggende værdier og interesser, der skal forfølges i udenrigspolitikken, i

vid udstrækning måtte være et politisk spørgsmål. Udredningen kunne med fordel derfor opstille en ’affy-

ringsrampe’ for en politisk og offentlig debat om prioriteterne. Enkelte henviste til det pågående arbejde i

EU-regi med udarbejdelsen af en ny global strategi og tilgangen til værdier i den sammenhæng.

•

Det blev fremført, at en interessemodel ville lægge op til en teknokratisk

’pølsemaskine’,

der levnede

for lidt plads til engagement og egentlig diskussion. Andre fandt omvendt, at formålet med udredningen

netop måtte være et nøgternt og analytisk oplæg. Der blev også efterlyst en eksplicit rolle for udviklings-

politikken og de nye verdensmål i modellen. Disse var tæt knyttet til interessevaretagelse og ikke blot ud-

tryk for filantropi. Flere understregede i øvrigt, at det var vigtigt, at en interessemodel ikke fremstod som

en spareøvelse, men som en model, der var relevant uanset ressourcerne til rådighed.

Det blev bemærket, at det kunne være nyttigt at fremhæve, hvordan

ressourcefordelingen

skulle ses i

forhold til de mulige gevinster, og at man således – i økonomiske termer – kunne se enkelte tiltag i for-

Side 5 af 8

•

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 2

Sekretariatet for udredningsarbejdet, april 2016

hold til deres marginale omkostninger og marginale nytte. I den forbindelse blev det også fremført, at

kapaciteter

og ressourcer kunne inkluderes eksplicit i et prioriteringsværktøj.

•

Samtænkning på det strategiske niveau burde ikke blot ses som samarbejde på tværs af myndigheder

(whole-of-government), men

på tværs af både myndigheder og private aktører

som en ’whole-of-

society’-tilgang. Det blev bemærket, at koordination mellem myndigheder er en del af ’den danske model’.

Flere tilføjede dog også, at der kan samarbejdes langt mere effektivt på tværs af myndighedsskel, og at si-

lotænkning fortsat er udbredt. Incitamentsstrukturer, der ’tvinger’ til samarbejde kunne være en mulighed.

Freds og Stabiliseringsfonden (FSF) har givet erfaringer med samarbejde omkring

stabiliseringsindsat-

ser

mellem især militære, humanitære og udviklingsmæssige indsatser. Populært sagt kunne man dermed

rette indsatsen mod ikke blot fattige mennesker, men

’fattige mennesker, der bliver skudt på’.

Dette kunne have

flere fordele: 1) øget sikkerhed, også for Danmark 2) bedre liv for de hårdest prøvede befolkninger 3)

globale goder i form af øget orden og stabilitet og 4) tættere bånd til de allierede, vi samarbejder med ind-

satserne om. Dette arbejde er vanskeligt i virkeligheden, hvilket erfaringerne fra Afghanistan viser. Det

blev i den forbindelse fremført, at konflikter i sidste ende løses gennem

politiske forhandlinger

mellem

de involverede og ikke i sig selv med militære indsatser. Der blev argumenteret for og imod at anvende en

større del af udviklingsmidlerne til FSF.

Inden for udviklingsindsatser

var der et stort potentiale i øget samarbejde mellem myndigheder og

institutionelle investorer, herunder i forhold til risikodeling på investeringssiden. Enkelte medlemmer op-

fordrede til at se på, om de forskellige offentlige investerings- og eksportstøtteordninger i større grad

kunne samkøres, så man lettede adgangen for erhvervsliv og investorer. Det blev også bemærket, at der er

en efterspørgsel i udviklingslande efter investeringer fra lande som Danmark, der typisk bidrager mere til

lokal vækst og velfærd end eksempelvis investeringer fra asiatiske lande.

Det blev endvidere bemærket, hvordan myndigheder på det økonomiske område i stigende grad må for-

holde sig til transnationale forhold, eksempelvis inden for sambeskatningsaftaler. Dette kunne således og-

så ses som udenrigspolitiske områder eller områder, hvor der er behov for en øget sammenhæng mellem

udenrigspolitiske og hjemlige forhold/betingelser. I det hele taget var der en udfordring i de

stadig tætte-

re sammenhænge mellem indenrigs- og udenrigspolitik.

•

Sammenfatning fra det fjerde møde i Følgegruppen, 10. marts 2016, Eigtveds Pakhus

•

Følgegruppen drøftende rammerne for en

ny fortælling om udviklingspolitikken

med udgangspunkt i

FN’s nye verdensmål samt erhvervslivets og civilsamfundets rolle i udviklingssamarbejdet. Nogle mente,

at fortællingen med fordel kan knyttes tættere til

danske interesser

og betydningen for Danmark i det

hele taget. Ikke fordi det i sig selv vil gøre bistandsindsatserne mere effektive, men for at gøre dem mere

nærværende for offentligheden. Andre mente, at danskerne føler sig som en del af et

globalt skæbnefæl-

lesskab.

En ny fortælling om udviklingspolitikken og udenrigspolitikken i øvrigt skal derfor ikke kun tage

Danmark eller danske interesser som udgangspunkt for at møde forståelse eller opbakning i den danske

befolkning.

FN’s Verdensmål for 2030

var et oplagt udgangspunkt for Danmarks fremtidige udviklingspolitik. Ver-

densmålene bryder med tanken om udviklingssamarbejde som ’bistand’, og åbner en ny bane for offentli-

ge-private partnerskaber. Herunder om finansiering, hvor traditionel bistand kan bruges som løftestang

for private investeringer i udviklingslande. Det blev fremhævet, at Danmark har noget særligt at byde på

indenfor

politikformulering og regulering,

der er centrale forudsætninger for alle 17 mål. Flere så også

verdensmålene og klimaftalen i Paris, herunder de nationale klimahandlingsplaner, som oplagte

mulighe-

der for danske virksomheder.

Der var støtte til behovet for at prioritere i de 17 mål for at sikre gen-

nemslagskraft på de områder, hvor Danmark kan gøre en forskel, men også en understregning af målenes

Side 6 af 8

•

den udenrigspolitiske udredning /

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 2

Sekretariatet for udredningsarbejdet, april 2016

indbyrdes sammenhæng og komplementaritet. Enkelte fremhævede risikoen for at alle lande vælger de

samme (mest attraktive) mål, mens andre fandt det helt nødvendigt for ressourceeffektive indsatser.

•

I tilrettelæggelsen af udviklingspolitikken er der behov for at sondre mellem

forskellige landes udvik-

lingsniveau og grad af skrøbelighed.

I de kriseramte, fattigste og skrøbeligste situationer vil tyngden af

traditionel bistand og stabiliseringsindsatser fortsat betyde meget. I fattige, men stabile lande og især i

mellemindkomst- og vækstlande vil der omvendt være grobund for offentlige-private partnerskaber. For-

skellige mål skal forfølges i forskellige kontekster: fattigdomsbekæmpelse, politiske fremskridt, sikkerhed,

globale fællesgoder, forebyggelse af kriser som kan ramme Danmark mv.

Verdensmålenes universelle natur giver nye

dialogmuligheder.

Men de forpligter også til, at der

gøres

en indsats i Danmark.

Det blev fremført, at danske/nordiske styrkepositioner og samfundsværdier er

afspejlet i målene, og at Danmarks kan indtage en førende rolle. Der blev også opfordret til at sondre mel-

lem egentlige målsætninger og mere procesorienterede mål og undermål.

Der blev fra flere sider lagt vægt på en

”whole of society”-tilgang

til udviklingsindsatserne. Virksomhe-

der og civilsamfundsaktører har midler, viden og interesse i at bidrage – og deres bidrag er nødvendigt for

at øge effekten af indsatserne og få pengene til at strække længere.

Humanitære og skrøbelige situati-

oner

er i stigende grad i fokus for innovative partnerskaber. Herunder flygtningelejre, hvor civilsam-

fundsorganisationer har lokalt kendskab og netværk, og danske virksomheder kan bidrage med konkrete

løsninger.

Der var enighed om, at

investeringer og handel

er et vigtigt instrument til at fremme bæredygtig udvik-

ling. Men det skal tilrettelægges varsomt, så udviklingsbistand ikke bliver en skjult form for erhvervsstøtte,

men alene bidrager til investorernes risikoafdækning. Det blev understreget, at investeringer fra et land

som Danmark er særligt efterspurgte pga. den lokale forankring. Enkelte fandt, at man med fordel kunne

styrke koordinationen mellem eller helt sammenlægge de eksisterende offentlige finansieringsinstitutioner

(IFU, EKF, Vækstfonden) efter udenlandsk forbillede.

I relation til udredningens behandling af

handelspolitikken

blev der opfordret til at fremhæve investe-

ringer, eksport af serviceydelser, betydningen af markedsadgang samt behovet for at styrke frihandel i bå-

de dybden (nærmarkeder) og bredden (flere lande).

Opsamling på drøftelserne i følgegruppen

I den afsluttende drøftelse i følgegruppen var fokus på hovedkonklusioner fra følgegruppens fire møder

samt anbefalinger til udredningen fra medlemmerne. Der var generel opbakning til

en prioriteringsmo-

del

og opsatte

pejlemærker/prioriteter,

omend enkelte kom med forslag til udbygning og ændringer i

prioriteterne. Generelt blev fremført, at Danmarks

fysiske tilstedeværelse

er en forudsætning for, at

prioriterede indsatser kan have en virkning.

Enkelte henviste til, at udredningen vil blive læst i relation til den aktuelle

besparelses- og effektivise-

ringsdiskurs,

og ord som ’prioritering’ og ’fokusering’ kunne blive opfattet som en anledning til nye ned-

skæringer. Argumenterne for en interessebaseret tilgang kunne derfor tydeliggøres. Flere efterlyste en ana-

lyse af

udviklingen i ressourcesituationen

over tid, og hvilke konsekvenser, det har haft for opgaveva-

retagelsen. Det skulle tydeliggøres, at der var tale om et

politisk valg.

I forhold til

fremtidens forsvarspolitik

blev det fortsatte behov for et deployerbart forsvar fremhævet,

ligesom der også var behov for at bidrage til militær afskrækkelse, om end man ikke skulle forfalde til at

lytte til pensionerede koldkrigeres ’senilcourage’. Ift. Arktis blev det fremført, at territorialforsvar i Arktis

ville være en fejldisponering, idet eventuelle fremtidige konflikter nok kunne udspille sig mellem stormag-

ter i Nordatlanten men næppe i Grønland.

•

Side 7 af 8

100

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 2

Sekretariatet for udredningsarbejdet, april 2016

•

I forhold til udredningens anbefalinger om

strategisk samtænkning

advarede flere mod ikke at oversæl-

ge begrebet ’samtænkning’ som løsningen på alle udfordringer, herunder de ressourcemæssige. Det var et

slogan, alle alligevel kunne være enige om. En mere forbundet verden med flere muligheder og udfor-

dringer giver flere opgaver til Udenrigsministeriet og andre institutioner – ikke færre, og man kan ikke al-

tid rationalisere sig ud af ressourcemangel ved ’blot’ at samtænke mere.

Flere fandt det vigtigt, at

mekanismer

for strategisk samtænkning

favner bredt,

og udviklings- og er-

hvervspolitiske og andre hensyn inddrages på lige fod med klassiske udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspo-

litiske hensyn. Det blev bemærket, at der er en international tendens med etablering af mekanismer i form

af nationale sikkerhedsråd eller udenrigsudvalg på regeringsniveau.

Der var bred opbakning til at identificere forskellige mekanismer for en

kontinuerlig, fremadrettet og

bredt funderet udenrigspolitisk debat.

I den forbindelse fandt flere, at selve processen med at formu-

lere strategier var afgørende, og det var i det arbejde, ny- og samtænkning opstod.

Det var indtrykket fra drøftelserne, at der på tværs af udenrigs-, sikkerheds-, handels- og udviklingspoli-

tikken osv. kunne etableres en stærk og engagerende fortælling, som danskerne politikerne kan forstå, de-

battere og være fælles om.

Sekretariatet for udredningen

•

Side 8 af 8

den udenrigspolitiske udredning /

101

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 3

Bilag til den udenrigspolitiske udredning

Arrangementer og institutioner som er konsulteret under

udredningsarbejdet

Peter Taksøe-Jensen har som led i udredningsarbejdet deltaget i en række møder, konferencer, debatarrangementer og

rundbordssamtaler og har haft drøftelser med repræsentanter for en række institutioner i Berlin, London, Haag, Bruxelles,

Washington D.C., Beijing, New York og Genève, herunder følgende:

Konferencer, debatmøder, rundbordssamtaler

v

Debatmøde om dansk udenrigspolitik, eksport og internationalisering, Institut for Økonomi, Aarhus Universitet

v

Debatmøde med studenterforeninger om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik, Institut for Statskundskab,

Syddansk Universitet

v

Rundbordssamtale om stabilisering, forsvars- og sikkerhedspolitik, Center for Militære Studier, Københavns

Universitet

v

Rundbordssamtale om migration, Dansk Institut for Internationale Studier

v

Debatmøde om Danmarks og EU’s globale rolle, Tænketanken Europa

v

Åbent debatmøde om menneskerettigheder og økonomisk vækst, Institut for Menneskerettigheder

v

Møde om FN og Danmark, FN Byen, diverse organisationer

v

Åbent debatmøde i Grønlands Kulturhus i Nuuk om Arktis i udenrigspolitikken

v

Debatmøde om klima og miljø i udenrigspolitikken, Concito

Danske og grønlandske myndigheder

v

Folketinget

Statsministeriet

Udenrigsministeriet, herunder chefgrupperne i ministeriets centre

Forsvarsministeriet, herunder koncernledelsen og ministeriets chefgrupper

Finansministeriet

Justitsministeriet

Erhvervs- og Vækstministeriet

Miljø- og Fødevareministeriet

Forsvarschefen

Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse

Beredskabsstyrelsen

Hjemmeværnet

Forsvarets Operationsstab

Arktisk Kommando

Forsknings- og Innovationsstyrelsen

Danmarks Statistik

Udenrigsdirektoratet i Grønland

Udenlandske myndigheder

v

Herværende ambassadører, herunder fra Canada, Estland, Finland, Island, Japan, Letland, Litauen, Nederlandene,

Norge, Polen, Storbritannien, Sverige, Tyskland og USA

v

Besøgende delegationer fra bl.a. EU, Storbritannien og Norge, herunder Nathalie Tocci, særlig rådgiver for EU’s

Høje Repræsentant og ansvarlig for EU’s kommende udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi

102

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 3

Politikere i Danmark og Grønland

v

Partiernes udenrigspolitiske, forsvarspolitiske, udviklingspolitiske, handelspolitiske og Europapolitiske ordførere

Udenrigs- og sikkerhedspolitisk udvalg i Grønlands Landsting, Inatsisartut

Martin Lidegaard, fhv. udenrigsminister

Holger K. Nielsen, fhv. udenrigsminister

Lene Espersen, fhv. udenrigsminister

Søren Gade, fhv. forsvarsminister, gruppeformand, Venstre

Nick Hækkerup, fhv. forsvarsminister, udenrigsordfører, Socialdemokratiet

Henrik Dam Kristensen, fhv. minister, forsvarsordfører, Socialdemokratiet

Søren Espersen, udenrigsordfører, Dansk Folkeparti

Marie Krarup, forsvarsordfører, Dansk Folkeparti

Niels Helveg Petersen, fhv. udenrigsminister

Per Stig Møller, fhv. udenrigsminister

Uffe Ellemann-Jensen, fhv. udenrigsminister

Anders Fogh Rasmussen, fhv. statsminister og fhv. generalsekretær i NATO, Rasmussen Global

Tænketanke, NGO’er, virksomheder, brancheorganisationer, enkeltpersoner m.m.

v

Dansk Institut for Internationale Studier

Institut for Menneskerettigheder

Folkekirkens Nødhjælp

Investeringsfonden for Udviklingslande

Danmarks Eksportkredit (EKF)

FN-Forbundets Venner

Børnefonden

Udenrigsøkonomisk Forum

PensionDanmark

Dansk Industri

Dansk Industri, Udvalg for Erhvervspolitik

Dansk Industri, Internationalt Markedsudvalg

Baltic Development Forum

Minik Rosing, KU

Berlin

v

Afdeling for Østeuropa, Kaukasus og Centralasien, Tyske udenrigsministerium

Planlægningsenheden, Tyske udenrigsministerium

Forbundskanslerens kontor

Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung

London

v

Cabinet Office

National Security Council

Det britiske forsvarsministerium

Det britiske udenrigsministerium

Haag

v

Nederlandske udenrigsministerium

v

Nederlandske forsvarsministerium

v

Tænketanken De Vise

den udenrigspolitiske udredning /

103

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 3

v

Scientific Council for Government Policy

v

Hague Centre for Strategic Studies

Bruxelles

v

Udenlandske ambassadører til EU og NATO

EU’s generaldirektorater for Migration og Indre Anliggender, Energi og Handel

European External Action Service

EU Strategic Planning Division

EU Strategy and General Affairs

European Political Strategy Centre

NATO’s civile og militære stabe

General Knud Bartels, fhv. Forsvarschef og fhv. formand for NATO’s Militære Komité

Washington D.C.

v

Det amerikanske forsvarsministerium, Pentagon

Det amerikanske udenrigsministerium

World Resources Institute

Center for Transatlantic Relations, SAIS

Center for Global Development

McCain Institute

Brookings Institute

Hudson Institute

Verdensbanken

Woodrow Wilson Center

The German Marshall Fund

Center for Strategic and International Studies

Beijing

v

Policy Planning Department, kinesiske udenrigsministerium

Department of International Organizations and Conferences, kinesiske udenrigsministerium

China Foreign Affairs University

China Academy of Social Sciences

Udenlandske ambassadører til Kina

New York

v

Department of Peacekeeping Operations, FN

Office for Coordination of Humanitarian Affairs, FN

Formanden for FN’s Generalforsamling

Udenlandske ambassadører til FN i New York

United Nations Foundation

Center on International Studies, New York University

Repræsentanter for iværksættermiljøet inden for IT

Google

104

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

BILAG 3

Genève

v

Verdenssundhedsorganisationen, WHO

v

FN's centrale organisation til forebyggelse og bekæmpelse af HIV og AIDS, UNAIDS

v

FN’s Højkommissariat for Flygtninge UNHCR

v

International Organisation for Migration, IOM/OIM

Genève

v

Verdenshandelsorganisationen, WTO

v

Sekretariatet for FN's højkommissær for menneskerettigheder, OHCHR

v

Verdenssundhedsorganisationen, WHO

v

World Economic Forum

v

FN's centrale organisation til forebyggelse og bekæmpelse af HIV og AIDS, UNAIDS

v

Udenlandske ambassadører til FN i Genève

v

FN’s Højkommissariat for Flygtninge UNHCR

v

International Organisation for Migration, IOM/OIM

v

Verdenshandelsorganisationen, WTO

v

Sekretariatet for FN's højkommissær for menneskerettigheder, OHCHR

v

World Economic Forum

Sekretariatet for udredningen

v

Udenlandske ambassadører til FN i Genève

April 2016

Sekretariatet for udredningen

April 2016

den udenrigspolitiske udredning /

105

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

106

/ den udenrigspolitiske udredning

FOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 114: Taksøe-Jensen rapporten - Udredning om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik maj 2016

den udenrigspolitiske udredning /

107