FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

Finansudvalget 2015-16
FIU Alm.del Bilag 78
Offentligt

14/2015

Beretning om

Beskæftigelsesministeriets

implementering af reformer

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

14/2015

Beretning om

Beskæftigelsesministeriets

implementering af reformer

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2016

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Beskæftigelsesministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i august 2016.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2015, som afgives i februar 2017.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-489-7

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 30. marts 2016

BERETNING OM BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS IMPLEMENTERING AF

REFORMER

Beskæftigelsesområdet er de senere år blevet reformeret ved en førtidspensions-

og fleksjobreform, en kontanthjælpsreform og en sygedagpengereform. De skal på

hvert sit område bidrage til at øge antallet af borgere i beskæftigelse.

Kommunerne har ansvaret for beskæftigelsesindsatsen, mens Beskæftigelsesmini-

steriet skal sørge for et forvaltningsgrundlag, så kommunerne kan yde en korrekt og

effektiv indsats. De 3 reformer trådte i kraft i perioden januar 2013 - januar 2015 og

betød omfattende ændringer på borgernære og omkostningstunge områder. Refor-

merne gav anledning til, at Beskæftigelsesministeriet udstedte 50 bekendtgørelser

samt 15 vejledninger og skrivelser. Endvidere tog Beskæftigelsesministeriet forskel-

lige initiativer til at understøtte de kommunale it-systemer, så de kunne være klar og

driftssikre ved reformernes ikrafttræden. Der er ca. 50 it-systemer på beskæftigelses-

området fordelt på kommunale, statslige og private aktører. Mange af systemerne

hænger sammen og udveksler data om borgerne med Beskæftigelsesministeriets da-

tabase Det Fælles Datagrundlag (DFDG).

Statsrevisorerne finder det ikke tilfredsstillende, at Beskæftigelsesministeriet

først meget sent sørgede for et sikkert grundlag for kommunernes udmøntning

af reformerne i praksis. Kommunerne har derfor haft vanskeligt ved at sags-

behandle og yde borgerne en korrekt og effektiv vejledning i den første tid ef-

ter reformernes ikrafttræden.

Der er tale om komplekse og regeltunge reformer, så Beskæftigelsesministe-

riet burde i langt højere grad have levet op til Justitsministeriets anbefalinger

om, at bekendtgørelser og vejledninger er klar i god tid før reformers ikrafttræ-

den. Statsrevisorerne finder det ikke tilfredsstillende:



at ingen af bekendtgørelserne og vejledningerne blev offentliggjort mere end 7

arbejdsdage før reformernes ikrafttræden

at 4 bekendtgørelser blev offentliggjort

efter

lovens ikrafttræden, og de øvrige 46

bekendtgørelser blev offentliggjort sent – i gennemsnit 2 arbejdsdage før ikraft-

træden

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

Lars Barfoed

Søren Gade



FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING



at 13 ud af de 15 vejledninger blev offentliggjort

efter

lovens ikrafttræden og med

en forsinkelse på i gennemsnit 67 arbejdsdage

at rammerne for de kommunale it-systemer, som er vigtige arbejdsredskaber for

sagsbehandlerne, ikke var klar til tiden og ikke i tilstrækkelig grad var tilrettet nye

krav i lovgivningen.



Statsrevisorerne finder, at det er vigtigt med stort fokus på og tilstrækkelig tid til im-

plementeringsfasen i forbindelse med ny lovgivning. Stort fokus er nødvendigt for at

sikre ejerskab hos de offentlige ansatte, der skal føre ny lovgivning ud i livet, og for at

sikre, at borgerne ikke oplever en fase med vilkårlig administration i forbindelse med

overgang til ny lovgivning.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

Beretning til Statsrevisorerne om

Beskæftigelsesministeriets

implementering af reformer

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne un-

dersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisor-

loven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 17. Be-

skæftigelsesministeriet.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og konklusion ............................................................................................ 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 2

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning .......................................................... 4

Beskæftigelsesministeriets virkemidler til implementering af reformerne ..................... 6

2.1.

Virkemidler, der har fremmet implementeringen af reformerne ............................ 6

2.2.

Forhold, der har hæmmet implementeringen af reformerne ............................... 10

Det administrative grundlag for at implementere reformerne...................................... 12

3.1.

Beskæftigelsesministeriets udstedelse af bekendtgørelser og vejledninger....... 13

3.2.

Kommunernes spørgsmål om lovfortolkning....................................................... 20

It-understøttelse af reformerne ................................................................................... 22

4.1.

Jobcentrenes vurdering af it-understøttelsen...................................................... 23

4.2.

Tests af samspillet mellem it-systemerne ........................................................... 25

Bilag 1. Metode ................................................................................................................... 28

Bilag 2. Spørgsmål i spørgeskema til kommunale jobcentre .............................................. 32

Bilag 3. Detaljerede resultater ............................................................................................. 34

Bilag 4. Liste over bekendtgørelser og vejledninger ........................................................... 37

Bilag 5. Ordliste ................................................................................................................... 43

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

Beretningen vedrører finanslovens § 17. Beskæftigelsesministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Mette Frederiksen: oktober 2011 - oktober 2014

Henrik Dam Kristensen: oktober 2014 - juni 2015

Jørn Neergaard Larsen: juni 2015 -

Beretningen har i udkast været forelagt Beskæftigelsesministeriet, hvis bemærk-

ninger er afspejlet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om Beskæftigelsesministeriets indsats for at sikre implemente-

ringen af reformer på beskæftigelsesområdet.

2. Beskæftigelsesministeriet har ressortansvaret for beskæftigelsesområdet. Det indebærer

bl.a., at det er ministeriets ansvar at forberede ny lovgivning på området og dernæst at si-

kre, at lovgivningen bliver implementeret. Ministeriets ansvar omfatter bl.a. at understøtte

kommunerne, der skal gennemføre reformerne, så de politiske intentioner omsættes til re-

sultater for borgere og virksomheder.

Rigsrevisionen har undersøgt, hvordan Beskæftigelsesministeriet har understøttet kommu-

nernes indsats for at implementere 3 reformer, som trådte i kraft i perioden januar 2013 - ja-

nuar 2015.

3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Beskæftigelsesministeriet i tilstrækkelig

grad har sikret rammerne for kommunernes implementering af førtidspensions- og fleksjob-

reformen, kontanthjælpsreformen og sygedagpengereformen. Vi besvarer følgende spørgs-

mål i beretningen:



Har Beskæftigelsesministeriet anvendt virkemidler, der har understøttet kommunernes

arbejde med at implementere reformerne?

Har Beskæftigelsesministeriet sikret, at det administrative grundlag for kommunernes

implementering af reformerne har været klar på tidspunktet for lovgivningens ikrafttræ-

den?

Har Beskæftigelsesministeriet sikret rammerne for, at de kommunale it-systemer var

klar til drift ved reformernes ikrafttræden?

I beretningen forstår vi det

ad-

ministrative grundlag

som de

bekendtgørelser og vejlednin-

ger, Beskæftigelsesministeriet

udsteder som følge af reform-

lovgivningen.



4. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i juni 2015. Rigsrevisionen valgte

at igangsætte undersøgelsen, fordi der er tale om 3 reformer, der i løbet af en kort periode

har medført hyppige og gennemgribende ændringer i centrale dele af beskæftigelsespoli-

tikken. Det har betydning for borgernes økonomi og retssikkerhed, at reformerne bliver kor-

rekt implementeret og administreret i kommunerne. Lovgivningen gælder fra den dag, hvor

den træder i kraft, og kommunerne skal derfor kunne vejlede borgerne korrekt og behandle

deres sager fra dag 1.

5. Rigsrevisionen ønsker med undersøgelsen at belyse de rammer, der har betydning for,

hvor hurtigt og godt reformer bliver implementeret. Hensigten er, at resultaterne af under-

søgelsen skal skabe værdi for implementering af fremtidige reformer på beskæftigelses-

området og potentielt også for reformer på andre områder.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

INTRODUKTION OG KONKLUSION

KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at Beskæftigelsesministeriet ikke i tilstrækkelig grad har si-

kret rammerne for kommunernes implementering af førtidspensions- og fleksjobrefor-

men, kontanthjælpsreformen og sygedagpengereformen. De 3 reformer trådte i kraft

i perioden januar 2013 - januar 2015.

Beskæftigelsesministeriet har arbejdet med at udvikle forskellige virkemidler, der skal

understøtte kommunernes arbejde med at implementere reformerne. Undersøgelsen

viser, at kommunerne vurderer, at de virkemidler, som ministeriet har anvendt i im-

plementeringen, overvejende har fremmet deres arbejde, men også at de vigtigste

virkemidler ikke har været klar i god tid før reformernes ikrafttræden.

De redskaber, der er vigtigst for kommunernes arbejde i form af bekendtgørelser og

vejledninger, lever ikke op til Justitsministeriets anbefalede praksis, idet de ikke er

klar i god tid før reformernes ikrafttræden. Ingen af de bekendtgørelser og vejlednin-

ger, som Beskæftigelsesministeriet har udstedt som følge af de 3 reformer, blev of-

fentliggjort mere end 7 arbejdsdage før reformernes ikrafttræden. 8 % af bekendtgø-

relserne og 87 % af vejledningerne kom først efter reformernes ikrafttræden. Den

tidsmæssige forskydning gør det vanskeligt for kommunerne at nå at tilrette deres

organisation og arbejdsgange, før lovgivningen træder i kraft, hvor de skal i gang

med at vejlede og sagsbehandle på områder, der har stor økonomisk betydning for

borgerne. Konsekvenserne for borgerne kan være forlænget sagsbehandlingstid og

uensartet behandling af deres sager. Dette finder Rigsrevisionen ikke tilfredsstillen-

de. Rigsrevisionen vurderer, at det er særlig vigtigt, da sagsbehandlingen på beskæf-

tigelsesområdet er særdeles regeltung og kompleks.

Kommunale jobcentre

har si-

den 2009 varetaget beskæfti-

gelsesindsatsen. Der er i alt 94

kommunale jobcentre. Enkelte

af landets 98 kommuner har

slået sig sammen om driften

af et jobcenter.

Undersøgelsen viser også, at de kommunale jobcentre vurderer, at det i høj grad har

hæmmet implementeringen af reformerne, at it-understøttelsen ikke var klar til tiden.

Kommunerne har i forbindelse med reformernes ikrafttræden været belastet af usta-

bil drift og lange svartider fra it-systemer. Det er ofte uigennemsigtigt for kommuner-

ne, om driftsproblemerne skal løses af deres egen it-leverandør eller af Beskæftigel-

sesministeriet. De kommunale sagsbehandlere har måttet finde ad hoc-løsninger el-

ler udsætte behandlingen af borgernes sager, til systemerne virkede igen. Beskæfti-

gelsesministeriet har en central rolle i forhold til de mange it-systemer, der skal ud-

veksle oplysninger på beskæftigelsesområdet. Ministeriet har taget initiativer til at un-

derstøtte, at de kommunale it-systemer bliver klar til drift, når reformer træder i kraft,

men initiativerne har vist sig ikke at være tilstrækkelige. Rigsrevisionen finder, at mi-

nisteriet bør gennemføre systematiske undersøgelser af de fejl, der opstår, når sy-

stemerne går i drift. Det vil give ministeriet mere viden og dermed større mulighed

for at forebygge, at fejlene sker igen.

1.2. Baggrund

6. I perioden januar 2013 - januar 2015 trådte 3 reformer i kraft på beskæftigelsesområdet.

Reformerne omfatter økonomisk meget væsentlige dele af beskæftigelsessystemet, idet der

indgår flere omkostningstunge borgernære ydelser. Samlet set er det hensigten, at reformer

på beskæftigelses- og uddannelsesområdet skal bidrage med en vækst på i alt 20 mia. kr. i

2020. Det forudsætter bl.a., at beskæftigelsen øges med 165.000 fuldtidspersoner frem mod

2020. Reformerne er rettet mod at skabe større incitamenter i beskæftigelsessystemet, så

antallet af borgere i beskæftigelse øges.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Boks 1 viser de overordnede formål med de 3 reformer.

BOKS 1. FORMÅL MED DE 3 REFORMER

Førtidspensions- og fleksjobreformen



Unge skal som udgangspunkt ikke på førtidspension. I stedet skal de have en individuel og hel-

hedsorienteret indsats, der tager udgangspunkt i den enkeltes muligheder og behov.



Fleksjobordningen målrettes til dem, der har størst behov.

Kontanthjælpsreformen



Unge skal have en målrettet indsats, der kan hjælpe dem i gang med en uddannelse.



Borgere, der kan arbejde, skal mødes med klare krav og forventninger om, at de skal i arbejde

eller skal arbejde for deres ydelse.



Udsatte borgere skal have en tværfaglig og helhedsorienteret indsats, der kan hjælpe dem videre

i livet, så de på sigt kan komme i gang med en uddannelse eller komme i arbejde.

Sygedagpengereformen



Sygemeldte skal modtage en tidligere indsats, der i højere grad støtter den enkelte i hurtigst mu-

ligt at vende tilbage til arbejdsmarkedet.



Indsatsen i kommunerne målrettes i forhold til de sygemeldte, der er i risiko for længerevarende

sygemelding, og både indsats og opfølgning kommer til at ske tidligere i sygdomsforløbet.



Sygemeldte skal have økonomisk sikkerhed under et sygdomsforløb.

7. De 3 reformer er hver især omfattende og forskellige i forhold til målgrupper, indsatser, og

hvilke udfordringer og risici de fører med sig i forhold til implementeringen og forvaltningen

af dem. Der er også forskel på, hvor lang tid der er gået, fra den politiske aftale om reformer-

ne blev indgået, til tidspunktet for reformernes ikrafttræden, jf. figur 1. Alt i alt betyder disse

forskelle, at de indsatser, der skal til for at implementere reformerne, varierer. Der findes alt-

så ikke én bestemt model for at implementere reformer.

Figur 1. De 3 reformer og deres ikrafttræden

POLITISK

AFTALE

Førtidspension

og fleksjob

30/6 2012

Kontant-

hjælp

18/4 2013

Syge-

dagpenge

18/12 2013

LOVENS

VEDTAGELSE

23/12 2012

4/7 2013

26/12 2013

25/6 2014

2012

PERIODE FOR

IKFRAFTRÆDEN

2013

2014

2015

1/1 2013 - 1/7 2013

1/10 2013 - 1/7 2014

1/7 2014 - 5/1 2015

Note: Alle 3 reformer trådte i kraft på flere forskellige tidspunkter. Figuren angiver de perioder, hvor de forskellige dele af reformerne

trådte i kraft.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af retsinformation.dk og oplysninger fra Beskæftigelsesministeriet.

8. Det har ikke været hensigten med denne undersøgelse at vurdere effekten af reformer-

ne, men at vurdere Beskæftigelsesministeriets indsats for at sikre en effektiv implemente-

ring af reformerne, som er et væsentligt udgangspunkt for, at reformerne får den ønskede

effekt.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Ansvar for at implementere reformerne

9. Ifølge lov nr. 1482 af 23. december 2014 om organisering og understøttelse af beskæfti-

gelsesindsatsen mv. har kommunalbestyrelsen ansvaret for beskæftigelsesindsatsen. Be-

skæftigelsesministeriet varetager som led i den statslige styring af beskæftigelsesindsatsen

opgaverne med:



at understøtte implementeringen af reformer i kommunerne

at understøtte udviklingen af beskæftigelsesindsatsen i den enkelte kommune og på

tværs af kommunerne.

Det er Beskæftigelsesministeriets ansvar, at kommunerne har adgang til et sikkert forvalt-

ningsgrundlag fra den dag, hvor en reform træder i kraft og skal udmøntes i praksis. Det nød-

vendige forvaltningsgrundlag består bl.a. af viden om formålet med og indholdet af reformer-

ne samt de nye arbejdsformer, som følger med dem.

Det betyder bl.a., at kommunerne skal have adgang til bekendtgørelser og vejledninger, der

beskriver og uddyber, hvordan lovgivningen skal fortolkes. Derudover har det stor betyd-

ning, at kommunernes it-systemer, som er sagsbehandlernes centrale arbejdsredskaber,

er tilrettet de nye krav i lovgivningen og er klar til brug, når reformerne træder i kraft.

10. Kommunerne har også ansvaret for, at reformerne bliver implementeret korrekt. Kom-

munerne skal i deres daglige arbejdsgange indarbejde de love, bekendtgørelser og vejled-

ninger, som Beskæftigelsesministeriet udsteder. Det er kommunerne, der skal vejlede bor-

gerne og behandle deres sager ud fra den nye lovgivning. Vi har taget udgangspunkt i, at

det er Beskæftigelsesministeriets ansvar at sikre det grundlag, som kommunerne skal bru-

ge for at løfte deres del af opgaven. Vi har derudover taget udgangspunkt i, at ministeriet

bør sikre, at kommunerne får relevante bekendtgørelser og vejledninger i god tid før lovgiv-

ningens ikrafttræden, så kommunerne kan nå at indrette deres organisation og arbejdsgan-

ge derefter. Endelig har vi taget udgangspunkt i, at ministeriet har et ansvar for at sikre ram-

merne for, at de kommunale it-systemer, som kommunerne bruger i deres daglige sagsbe-

handling, kan nå at blive tilrettet lovgivningen og være klar til drift, når lovgivningen træder i

kraft.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

11. Undersøgelsens revisionskriterier er baseret på gældende love og vejledninger om or-

ganiseringen af beskæftigelsesindsatsen og om udarbejdelsen af administrative forskrifter.

Ifølge lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen mv. har Beskæfti-

gelsesministeriet ansvaret for at understøtte kommunerne, der skal gennemføre reformer-

ne, så de politiske intentioner omsættes til resultater for borgere og virksomheder. Finans-

loven uddyber, at ministeriet med udgangspunkt i love, regler, økonomiske incitamenter,

digitale og praktiske løsninger samt dialog skal sikre, at kommunernes indsats i forbindelse

med reformer gennemføres effektivt og i overensstemmelse med gældende regler og lov-

givningens intentioner.

Derudover er revisionskriterierne baseret på Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22.

september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter og på Indenrigsministeriets

vejledning nr. 192 af 28. juni 2001 om regeludstedelse i forhold til kommunerne. Justitsmi-

nisteriets vejledning fungerer som rettesnor, når ministerier, Folketingets Ombudsmand el-

ler andre myndigheder skal forholde sig til god skik i forhold til administrative forskrifters

form, indhold og udstedelse. Indenrigsministeriets vejledning skal øge ministeriernes op-

mærksomhed på de generelle og tværgående love og retsgrundsætninger, der har betyd-

ning for kommunernes virksomhed.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Begge vejledninger fremhæver, at det ansvarlige ministerium bør lægge meget vægt på, at

bekendtgørelser og vejledninger kan offentliggøres i god tid før, de træder i kraft, så kommu-

nerne har den fornødne tid til at forberede implementeringen. Derudover fremgår det af In-

denrigsministeriets vejledning, at det er væsentligt, at der er foretaget de nødvendige æn-

dringer i de administrative støttesystemer, herunder it-systemer, før nye regler træder i kraft.

Metode

12. Vi har indsamlet flere forskellige former for data. Vi har gennemført interviews med Be-

skæftigelsesministeriet og gennemgået materiale, som vi har indhentet fra ministeriet, her-

under de bekendtgørelser og vejledninger, som ministeriet har udstedt som følge af de 3 re-

former. Vi har gennemført 2 fokusgruppeinterviews med i alt 11 kommuner, besøg og inter-

views i 2 kommunale jobcentre, interview med en kommunal it-leverandør og en spørgeske-

maundersøgelse i 47 af landets 94 kommunale jobcentre. Spørgeskemaundersøgelsens re-

sultater har derfor en statistisk usikkerhed på ca. 10 %. Spørgeskemaundersøgelsen om-

fattede ét spørgeskema pr. reform, dvs. at hver af de 47 kommuner modtog og besvarede

3 spørgeskemaer.

I kap. 2 har vi brugt resultaterne fra fokusgrupperne og spørgeskemaundersøgelsen til en

bred undersøgelse af de rammer, som Beskæftigelsesministeriet har stillet til rådighed for

kommunernes implementering af reformerne. Dermed identificerer vi også de væsentligste

problemer i forbindelse med rammerne for kommunernes implementering af reformerne. I

kap. 3 og 4 går vi i dybden med disse problemer, idet vi undersøger ministeriets sikring af

henholdsvis rettidigheden af det administrative grundlag og rammerne for it-understøttelsen.

I bilag 1 redegør vi for de metodiske overvejelser bag undersøgelsen. Bilag 2 viser spørgs-

mål fra spørgeskemaundersøgelsen. Bilag 3 viser detaljerede resultater fra spørgeskema-

undersøgelsen. Bilag 4 viser de bekendtgørelser og vejledninger, som følger af de 3 refor-

mer. Bilag 5 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

13. Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 2.

BOKS 2. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

Afgrænsning

14. Undersøgelsen omfatter perioden fra vedtagelsen af den politiske aftale om den første

af de 3 reformer den 30. juni 2012 til og med januar 2016, hvor vi afsluttede indsamlingen

af data.

15. Undersøgelsen omfatter ikke Beskæftigelsesministeriets udarbejdelse af reformudspil

og formulering af lovgivning til reformerne. Vi har heller ikke undersøgt substansen eller kva-

liteten af de bekendtgørelser og vejledninger, som ministeret har udstedt i forbindelse med

de 3 reformer.

16. I den del af undersøgelsen, som vedrører driften af it-systemer i forbindelse med refor-

merne, har vi afgrænset os fra at undersøge it-arkitekturen på beskæftigelsesområdet, her-

under Beskæftigelsesministeriets og kommunernes leverandørstrategi. Vi har alene under-

søgt, hvordan ministeriet har understøttet kommunerne i at idriftsætte de relevante kommu-

nale it-systemer inden reformernes ikrafttræden.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS VIRKEMIDLER TIL IMPLEMENTERING AF REFORMERNE

2. Beskæftigelsesministeriets virkemidler til

implementering af reformerne

Undersøgelsen viser, at de kommunale jobcentre vurderer, at de virkemidler, som

Beskæftigelsesministeriet har anvendt til implementeringen af førtidspensions- og

fleksjobreformen, kontanthjælpsreformen og sygedagpengereformen, overvejende

har fremmet deres arbejde, men også at de vigtigste virkemidler ikke har været på

plads ved reformernes ikrafttræden.

Beskæftigelsesministeriet har arbejdet med at udvikle en bred tilgang til implemente-

ring, som indebærer en tæt kontakt med kommunerne. Ministeriets virkemidler består

af administrative forskrifter, møder, kurser og konferencer, skriftlig information til kom-

muner, borgere og virksomheder samt anden løbende støtte, fx processtøtte.

Jobcentrene vurderer, at de administrative forskrifter har virket mest fremmende for

arbejdet med at implementere reformerne. Samtidig vurderer jobcentrene, at deres

implementering af reformerne er blevet hæmmet af, at de administrative forskrifter er

kommet for sent i forhold til tidspunktet for lovgivningens ikrafttræden.

Derudover vurderer jobcentrene, at det har været hæmmende for implementeringen

af reformerne, at der har manglet it-understøttelse ved reformernes ikrafttræden.

17. Dette kapitel handler om, hvorvidt Beskæftigelsesministeriet har anvendt virkemidler,

som har understøttet kommunernes arbejde med at implementere førtidspensions- og fleks-

jobreformen, kontanthjælpsreformen og sygedagpengereformen.

Undersøgelsen tager udgangspunkt i, at det er Beskæftigelsesministeriets ansvar at under-

støtte kommunerne, der skal gennemføre reformerne, så de politiske intentioner omsættes

til resultater for borgere og virksomheder. Ministeriet skal med udgangspunkt i love, regler,

økonomiske incitamenter, digitale og praktiske løsninger samt dialog sikre, at kommuner-

nes indsats i forbindelse med reformer gennemføres effektivt og i overensstemmelse med

gældende regler og lovgivningens intentioner.

2.1. Virkemidler, der har fremmet implementeringen af reformerne

18. Vi har undersøgt, hvilke virkemidler Beskæftigelsesministeriet har anvendt til at under-

støtte reformernes ikrafttræden og praktiske udmøntning, og om virkemidlerne har fremmet

kommunernes arbejde med at implementere reformerne.

19. Arbejdet med at gennemføre reformer består af en række mere eller mindre afgrænse-

de faser, der hver især indebærer forskellige implementeringsopgaver. Implementering er

altså en løbende proces, som varetages af flere forskellige aktører.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS VIRKEMIDLER TIL IMPLEMENTERING AF REFORMERNE

Figur 2 viser Beskæftigelsesministeriets model for implementering.

Figur 2. Beskæftigelsesministeriets implementeringsmodel

Kilde: Beskæftigelsesministeriet.

Det fremgår af figur 2, at der er forskellige faser i en implementeringsproces. I denne under-

søgelse har vi især undersøgt forhold, der relaterer sig til

ikrafttræden og praktisk udmønt-

ning.

Dette led i processen hviler på en række forudgående tiltag og har betydning for de ef-

terfølgende faser.

20. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet arbejder med en bred tilgang til im-

plementering med forskellige virkemidler og en tæt dialog med kommunerne, og at ministe-

riet begynder arbejdet med implementering så tidligt i processen som muligt, dvs. i perioden

fra den relevante politiske aftale er indgået, til lovgivningen træder i kraft.

Valg af virkemidler

21. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet har anvendt en række virkemidler for

at sikre rammerne for kommunernes implementering af de 3 reformer. Vi har opdelt disse

virkemidler i 4 hovedtyper, jf. tabel 1.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS VIRKEMIDLER TIL IMPLEMENTERING AF REFORMERNE

Tabel 1. Beskæftigelsesministeriets virkemidler til implementering af reformer

Administrative forskrifter (juridiske)



Bekendtgørelser

er generelle administrative forskrifter, der som hovedregel alene

bør indeholde regler, som retter sig til borgere. Bekendtgørelser skal anvendes,

hvis reglerne berører retsstillingen mellem borgere indbyrdes, pålægger borgere

pligter over for det offentlige eller tillægger borgere rettigheder over for det offent-

lige.



Vejledninger

er orienterende meddelelser, der aldrig må indeholde bindende for-

skrifter, men blot orientere om reglers indhold, fortolkning, herunder hvordan reg-

lerne anvendes i praksis, og andre oplysninger, som kan have betydning for for-

ståelsen af reglerne og deres anvendelse.



Skrivelser

er orienterende og oplyser typisk en anden myndighed, herunder kom-

muner, om afgørelser eller nye foranstaltninger. Skrivelsers primære funktion er

at indskærpe eller henlede opmærksomheden på allerede eksisterende regler og

at henlede opmærksomheden på vedtagelsen af nye regler og konsekvenserne

heraf.



Netværksmøder

gennemføres med en kreds af medarbejdere eller teamledere fra

jobcentrene, der arbejder med den samme type opgave. Fx er der netværk for et

antal kommunale medarbejdere, der arbejder som teamledere på sygedagpenge-

området. Der holdes regelmæssige møder i disse netværk, fx kvartalsvist.



Temamøder

gennemføres med en bred kreds af kommunale medarbejdere, når

Beskæftigelsesministeriet finder behov for at orientere om særlige afgrænsede

temaer. Temamøderne gennemføres på ad hoc-basis.



Konferencer

afholdes ved opstart af reformerne, hvor repræsentanter fra Beskæf-

tigelsesministeriet holder oplæg om intentionerne med reformerne.



Jobcenterchefmøder

gennemføres med chefer i de kommunale jobcentre. På mø-

derne drøftes nye/kommende initiativer, status på og udfordringer med implemen-

teringen mv. Møderne afholdes 3-4 gange årligt.



Opkvalificeringskurser

til medarbejdere i kommunerne.



Pjecer

om indholdet i de politiske aftaler, der danner baggrund for reformerne, og

hvornår reformerne træder i kraft. Beskæftigelsesministeriet har udarbejdet pje-

cer til kommuner, borgere og virksomheder.



Information

på Beskæftigelsesministeriets og dertilhørende styrelsers hjemme-

sider.



Metodeudviklingsprojekter

gennemføres på baggrund af de politiske aftaler bag

reformerne, hvor der er blevet afsat økonomiske midler til projekterne. Metodeud-

viklingsprojekter tager udgangspunkt i puljer eller tilskud, som kommunerne kan

søge om. Formålet er fx at udvikle værktøjer eller modeller i kommunerne, der un-

derstøtter den nye lovgivning.



Processtøtte i kommunerne

omfatter tiltag, der kan fremme implementeringen i

kommunerne, fx workshops og konsulentbistand.



Jobindsats.dk

er en internetbaseret statistikbank, som drives af Beskæftigelses-

ministeriet.



Svar på spørgsmål

(telefonisk og skriftligt).

Møder, kurser og konferencer

Skriftlig information (ikke juridisk)

Anden løbende støtte

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af retsinformation.dk og oplysninger fra Beskæftigelsesministeriet.

Det fremgår af tabel 1, at Beskæftigelsesministeriet har anvendt en række forskellige virke-

midler til at understøtte kommunernes implementering af reformerne. Ud over administrative

forskrifter har ministeriet udarbejdet skriftlige produkter i form af information på ministeriets

hjemmeside og pjecer til relevante parter. Ministeriet har afholdt forskellige typer af møder,

kurser og konferencer for jobcenterchefer, teamledere og sagsbehandlere. Endelig har mi-

nisteriet iværksat metodeudviklingsprojekter i udvalgte kommuner, ydet processtøtte og ind-

samlet data, som er blevet stillet til rådighed for kommunerne på jobindsats.dk.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS VIRKEMIDLER TIL IMPLEMENTERING AF REFORMERNE

22. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet valgte virkemidler til brug ved de en-

kelte reformer på baggrund af en risikovurdering, som centrale interessenter, herunder kom-

muner, KL, regioner, praktiserende læger mv., har givet input til.

Ministeriet har også oplyst, at valget af virkemidler har taget udgangspunkt i:



ministeriets løbende overvågning af indsatsen i kommunerne

Ankestyrelsens praksisundersøgelser

evalueringer af de metodeudviklingsprojekter, ministeriet har gennemført som led i re-

formerne.

Ankestyrelsens praksisunder-

søgelser

er undersøgelser af

afgørelser truffet i kommuner-

ne på social- og beskæftigel-

sesområdet. Ankestyrelsen un-

dersøger den praktiske daglige

tolkning og udmøntning af lo-

vene rundt om i landet. Formå-

let med praksisundersøgelser

er, at myndighederne får kvali-

ficerede råd og meldinger om

både gode og dårlige forhold i

sagsbehandlingen og afgørel-

serne.

Jobcentrenes vurdering af virkemidlerne

23. I spørgeskemaet til de kommunale jobcentre bad vi jobcentrene om at vurdere, i hvilket

omfang en række af Beskæftigelsesministeriets virkemidler har fremmet en velfungerende

implementering af reformerne. Figur 3 viser de samlede resultater i gennemsnit på tværs af

reformer omregnet til indekstal, der spænder fra 0 (slet ikke fremmende) til 100 (meget frem-

mende). Vi har valgt ikke at sondre mellem de enkelte reformer, da der kun i meget få tilfæl-

de er væsentlige forskelle mellem reformerne. Tallene kan være præget af, at jobcentrene

i højere grad har valgt at anvende bestemte virkemidler frem for andre i deres implemente-

ring af reformerne.

Figur 3. Jobcentrenes vurdering af, i hvor høj grad Beskæftigelsesministeriets virkemidler har fremmet implementeringen af

reformerne (indekstal)

Formelle vejledninger fra ministeriet

Bekendtgørelser fra ministeriet

Netværksmøder arrangeret af

beskæftigelsesregionen/arbejdsmarkedskontoret

Pjecer om reformen

Information på ministeriets hjemmeside

Svar på spørgsmål stillet til ministeriet

Temamøder

Konferencer

Jobcenterchefmøder

Uddannelse og opkvalificering

Metodeudviklingsprojekter

Processtøtte i kommunerne

Dataanalyser/jobindsats.dk

100

Note: Spørgsmål fra spørgeskemaundersøgelsen og detaljerede resultater fremgår af bilag 2 og 3.

I spørgeskemaet brugte vi betegnelsen ”formelle vejledninger” om vejledninger udstedt som formelle administrative forskrifter, for at

respondenterne ikke skulle forveksle dem med Beskæftigelsesministeriets generelle vejledende aktiviteter.

Metodeudviklingsprojekter og processtøtte i kommunerne blev ikke tilbudt på alle 3 reformer. For nærmere information, se bilag 3.

Kilde: Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS VIRKEMIDLER TIL IMPLEMENTERING AF REFORMERNE

Det fremgår af figur 3, at jobcentrene vurderer, at de mest fremmende virkemidler har været

de administrative forskrifter i form af bekendtgørelser og vejledninger. Begge virkemidler får

en samlet indeksscore på ca. 70. Yderligere 2 virkemidler – netværksmøder og pjecer – har

fået en høj score af kommunerne, hvilket indikerer, at de 2 værktøjer har bidraget positivt til

jobcentrenes implementering. Jobcentrene vurderer, at de mindst fremmende virkemidler har

været den løbende støtte i form af dataanalyser/jobindsats.dk (35), processtøtte i kommu-

nerne (42) og metodeudviklingsprojekter (46).

Resultater

24. Undersøgelsen viser, at Beskæftigelsesministeriet har anvendt forskellige virkemidler for

at understøtte kommunernes implementering af de 3 reformer. De kommunale jobcentre vur-

derer, at Beskæftigelsesministeriets bekendtgørelser og vejledninger er de virkemidler, der

har været mest fremmende for implementeringen af reformerne. Derudover har især net-

værksmøder og pjecer bidraget positivt til jobcentrenes implementering.

2.2. Forhold, der har hæmmet implementeringen af reformerne

25. Vi har undersøgt, hvilke forhold der har hæmmet kommunernes implementering af re-

formerne, og om det er forhold, som Beskæftigelsesministeriet har ansvaret for.

26. I spørgeskemaundersøgelsen bad vi jobcentrene om at tage stilling til en række forhold,

som kommunerne i fokusgrupperne havde peget på som hæmmende for en velfungerende

implementering af reformerne. Resultatet er vist i figur 4. Bemærk, at vi her har spurgt bre-

dere end til forhold, der alene er Beskæftigelsesministeriets ansvar. Det har vi gjort for at

sikre et nuanceret billede af de forhold, der kan forhindre en velfungerende implementering

i kommunerne. De grønne søjler i figuren viser forhold, som ikke direkte er Beskæftigelses-

ministeriets ansvar.

Besvarelserne i figur 4 er omregnet til indekstal, der spænder fra 0 (slet ikke hæmmende)

til 100 (meget hæmmende). Bemærk, at i modsætning til figur 3, hvor en høj værdi var ud-

tryk for et virkemiddel, der har

fremmet

implementeringen, er en høj værdi i figur 4 et ud-

tryk for, at et forhold har

hæmmet

implementeringen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS VIRKEMIDLER TIL IMPLEMENTERING AF REFORMERNE

Figur 4. Jobcentrenes vurdering af, hvilke forhold der har hæmmet implementeringen af reformerne (indekstal)

Formelle vejledninger fra ministeriet kommer for sent

Bekendtgørelserne fra ministeriet kommer for sent

Manglende it-understøttelse ved reformens ikrafttræden

Manglende økonomiske resurser til at implementere reformen

Manglende mulighed for at nå at opkvalificere medarbejdere

Samarbejdspartnere har været dårligt klædt på til at løfte

deres del af opgaven

For lang responstid på spørgsmål om lovfortolkning til ministeriet

Uklarhed om kommunens økonomiske rammer til at

gennemføre reformen

Andre regler og reformers indgreb i reformen

Manglende orientering fra ministeriet om ny lovgivning inden

reformens ikrafttræden

Manglende orientering fra ministeriet om reformens intentioner

100

Note: De grønne søjler viser de forhold, som Beskæftigelsesministeriet ikke har direkte ansvar for. Spørgsmål fra spørgeskemaunder-

søgelsen og detaljerede resultater fremgår af bilag 2 og 3.

I spørgeskemaet brugte vi betegnelsen ”formelle vejledninger” om vejledninger udstedt som formelle administrative forskrifter, for at

respondenterne ikke skulle forveksle dem med Beskæftigelsesministeriets generelle vejledende aktiviteter.

Kilde: Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse.

Det fremgår af figur 4, at jobcentrene vurderer, at de forhold, der har været mest hæmmen-

de for arbejdet med at implementere reformerne, er, at vejledninger og bekendtgørelser er

kommet for sent. Jobcentrene vurderer også det forhold, at der manglede it-understøttelse

ved reformernes ikrafttræden, som hæmmende for implementeringen af reformerne. De 3

nævnte forhold får en indeksscore på ca. 70 i resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen.

Noget lavere vurderer jobcentrene det forhold, at Beskæftigelsesministeriet kan have for lang

responstid på spørgsmål om lovfortolkning. Dette forhold vurderes til en indeksscore på 51.

Længere nede i figuren kan man se, at jobcentrene vurderer manglende orientering fra Be-

skæftigelsesministeriet om henholdsvis ny lovgivning (41) og reformens intentioner (28) in-

den reformens ikrafttræden som de forhold, der har hæmmet implementeringen mindst.

Resultater

27. Undersøgelsen viser, at de forhold, der efter de kommunale jobcentres vurdering har

været mest hæmmende for arbejdet med at implementere reformerne, er, at vejledninger

og bekendtgørelser er kommet for sent. Dernæst følger manglende it-understøttelse, da re-

formerne trådte i kraft.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DET ADMINISTRATIVE GRUNDLAG FOR AT IMPLEMENTERE REFORMERNE

3. Det administrative grundlag for at implemen-

tere reformerne

Beskæftigelsesministeriet har ikke sikret, at det administrative grundlag for kommu-

nernes implementering af førtidspensions- og fleksjobreformen, kontanthjælpsrefor-

men og sygedagpengereformen har været klar i god tid før reformernes ikrafttræden.

Undersøgelsen viser, at ingen af de bekendtgørelser og vejledninger, der følger af re-

formerne, er offentliggjort mere end 7 arbejdsdage før lovens ikrafttræden. Endvide-

re viser undersøgelsen, at 8 % af bekendtgørelserne og 87 % af vejledningerne er

offentliggjort efter, at reformernes lovgivning trådte i kraft. Beskæftigelsesministeriet

lever dermed ikke op til Justitsministeriets anbefalede praksis for tidspunkt for udste-

delse af administrative forskrifter.

I mange tilfælde har tiden mellem lovens vedtagelse og ikrafttræden været kort, men

i de tilfælde, hvor der har været god tid mellem lovens vedtagelse og ikrafttræden,

har Beskæftigelsesministeriet også først udstedt bekendtgørelser og vejledninger

kort tid før lovens ikrafttræden eller efter lovens ikrafttræden. Det er vigtigt, at kom-

munerne er bekendt med reformernes lovgrundlag, og hvordan loven skal fortolkes,

i god tid inden, de skal administrere reglerne, så kommunerne kan indrette deres or-

ganisation efter lovgivningen og yde en korrekt og ensartet sagsbehandling til bor-

gerne. Kommunerne betragter de bekendtgørelser og vejledninger, der kommer fra

Beskæftigelsesministeriet som central støtte til deres lovfortolkning, og det er derfor

vigtigt, at de kommer i rette tid til at støtte kommunernes sagsbehandling.

Undersøgelsen viser desuden, at Beskæftigelsesministeriet ikke har haft interne fri-

ster for besvarelse af henvendelser fra kommunerne, herunder spørgsmål til lovfor-

tolkning. Ministeriet har for nylig besluttet, at der højst må gå 15 dage, før en kom-

mune modtager svar på sit spørgsmål. Rigsrevisionen finder, at ministeriet fremad-

rettet bør sikre, at kommunerne får en god service, når de retter henvendelse til mini-

steriet. Det er fx vigtigt, at kommunerne ikke venter unødigt længe på at få svar, der

har betydning for sagsbehandlingen af borgerne. Det er særlig vigtigt i de tilfælde,

hvor bekendtgørelser og vejledninger ikke foreligger ved lovgivningens ikrafttræden.

28. Dette kapitel handler om, hvorvidt Beskæftigelsesministeriet har sikret, at det administra-

tive grundlag for kommunernes implementering af førtidspensions- og fleksjobreformen, kon-

tanthjælpsreformen og sygedagpengereformen har været klar på tidspunktet for lovenes

ikrafttræden. Det administrative grundlag for kommunernes implementering af reformer for-

står vi her som bekendtgørelser og vejledninger rettet mod kommunerne, som Beskæftigel-

sesministeriet har udarbejdet som følge af de ændringslove, der udmønter de 3 reformer.

Tidspunktet for tilvejebringelsen af det administrative grundlag bør leve op til gældende vej-

ledninger og anbefalinger om udstedelse af administrative forskrifter, og kommunerne bør

kunne få den fornødne støtte til lovfortolkning fra ministeriet, når de skal arbejde med de

nye love.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DET ADMINISTRATIVE GRUNDLAG FOR AT IMPLEMENTERE REFORMERNE

3.1. Beskæftigelsesministeriets udstedelse af bekendtgørelser og vejledninger

29. Vi har undersøgt, om Beskæftigelsesministeriet har udstedt bekendtgørelser og vejled-

ninger til de 3 reformer, så kommunerne har haft den fornødne tid til at sætte sig ind i reg-

lerne. Vi har taget udgangspunkt i:



Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af admini-

strative forskrifter

Indenrigsministeriet, KL og Finansministeriets rapport fra juni 2000 om statens forskrifts-

styring af kommunerne

Indenrigsministeriets vejledning nr. 192 af 28. juni 2001 om regeludstedelse i forhold til

kommunerne.

Rapport om statens forskrifts-

styring af kommunerne

I forbindelse med aftalen mel-

lem regeringen og KL om kom-

munernes økonomi og service

for 2000-2002 blev der nedsat

en arbejdsgruppe med deltage-

re fra Indenrigsministeriet, KL

og Finansministeriet, der skulle

undersøge reguleringen af kom-

munale aktiviteter. Arbejdsgrup-

pen skulle bl.a. undersøge be-

kendtgørelser og vejledningers

omfang og anvendelse.

30. Ifølge Justitsministeriets vejledning bør det ansvarlige ministerium lægge meget vægt

på, at bekendtgørelserne kan offentliggøres i god tid før, de træder i kraft. Justitsministeriet

udmåler ikke præcise frister for offentliggørelsen, men fremhæver, at det bl.a. fra kommunal

side kan være omfattende og tidskrævende at forberede sig på at administrere reglerne, jf.

boks 3.

BOKS 3. VEJLEDNING TIL TIDSPUNKT FOR UDSTEDELSE AF BEKENDTGØRELSER

I forbindelse med arbejdet med at udfærdige bekendtgørelser skal man være opmærksom på, at gen-

nemførelse af nye regler ofte kan betyde et tidskrævende arbejde for dem, der skal administrere reg-

lerne. Navnlig fra kommunal side er der ved flere lejligheder peget på, at nye forskrifter ofte kundgø-

res og udsendes i særtryk så kort tid før deres ikrafttræden, at personalet ikke har den fornødne tid

til at sætte sig ind i reglerne og tilrettelægge administrationen […] Man bør derfor ved tilrettelæggel-

sen af arbejdet med bekendtgørelser lægge meget vægt på, at bekendtgørelserne kan kundgøres

og sendes i særtryk i god tid før, de træder i kraft.

Kilde: Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administra-

tive forskrifter.

31. Det fremgår af Justitsministeriets vejledning, at tilsvarende principper kan lægges til

grund for tidspunktet for udstedelse af vejledninger. Endvidere fremhæver Justitsministeriet,

at udstedelsen af vejledninger skal ske med udgangspunkt i kommunernes behov, som ofte

er stort, da kommunale medarbejdere ofte ikke vil have

”et indgående kendskab til de over-

vejelser, der har fundet sted i forbindelse med udarbejdelse af reglerne”.

Samtidig påpeger

Justitsministeriet, at der ofte vil være behov for at udsende en ny vejledning, når en lovgiv-

ning har fungeret i en periode,

”hvor der orienteres om de hidtidige erfaringer med lovgiv-

ningen, herunder om den praksis, der anvendes ved administration af reglerne”.

32. Principperne for tidspunktet for udstedelse af bekendtgørelser og vejledninger går igen

i Indenrigsministeriets vejledning. Til grund for denne vejledning lå rapporten om statens for-

skriftsstyring af kommunerne. Det fremgår af denne rapport, at bekendtgørelser og vejled-

ninger kom sent i forhold til nye loves ikrafttræden, og at den sene administrative opfølgning

på nye love vanskeliggjorde en korrekt implementering af lovene i kommunerne.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DET ADMINISTRATIVE GRUNDLAG FOR AT IMPLEMENTERE REFORMERNE

Tidspunkter for Beskæftigelsesministeriets udstedelse af bekendtgørelser

33. For at undersøge, om bekendtgørelserne fra Beskæftigelsesministeriet blev udstedt i god

tid før reformernes ikrafttræden, bad vi ministeriet om en oversigt over de bekendtgørelser

og vejledninger, ministeriet har udstedt til kommunerne som følge af reformerne. Ministeriet

oplyste, at ministeriet ikke ligger inde med en samlet oversigt, og at det ville tage et stykke

tid at producere denne oversigt. Derfor har Rigsrevisionen i samarbejde med ministeriet iden-

tificeret de bekendtgørelser, der er udstedt som følge af de 3 reformer, jf. bilag 4.

Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet ikke har pligt til at føre en særskilt liste

over regelændringer som følge af de enkelte reformer, men at de enkelte ressortansvarlige

kontorer har arbejdslister over de relevante bekendtgørelser, som er blevet udarbejdet eller

på anden måde er berørt af de enkelte reforminitiativer.

Retsinformation.dk

giver ad-

gang til det statslige retsinfor-

mationssystem. Det overordne-

de formål er at sikre, at der fin-

des ét sted, hvor borgere, virk-

somheder og offentlige myndig-

heder kan få adgang til alle nor-

merende forskrifter. Det er Fol-

ketinget og ministerierne, der

producerer, ejer og er ansvar-

lige for opdatering af egne for-

skrifter.

34. På baggrund af de udarbejdede lister har vi opgjort, om de bekendtgørelser, der er ud-

stedt som følge af reformernes lovgivning, blev offentliggjort på retsinformation.dk før eller

efter lovens ikrafttræden. Vi har i samarbejde med Beskæftigelsesministeriet identificeret

50 bekendtgørelser, som er udstedt som følge af de 3 reformer. Derudover har vi undersøgt,

hvor lang tid før og efter reformernes ikrafttræden bekendtgørelserne blev offentliggjort.

Formålet med opgørelsen og systematiseringen af bekendtgørelserne er at give et faktuelt

overblik over den tidsmæssige relation mellem bekendtgørelsernes offentliggørelse og lo-

venes ikrafttræden baseret på objektive kriterier. Undersøgelsen indeholder derfor ikke en

vurdering af bekendtgørelsernes faglige indhold eller væsentlighed.

Bekendtgørelser, der efter udstedelsen er blevet opdateret på baggrund af samme lovgiv-

ning, er ikke medtaget i opgørelsen, da løbende ændringer og justeringer er en almindelig

del af implementeringsprocessen. Figur 5 viser, hvornår de bekendtgørelser, der er udstedt

som følge af de 3 reformer, er blevet offentliggjort i forhold til lovens ikrafttræden.

Figur 5. Andel af bekendtgørelser til reformerne offentliggjort før og efter lovens ikrafttræden

Reformerne består af én eller

flere ændringslove, hvor enkel-

te lovparagraffer i en ændrings-

lov kan træde i kraft på andre

tidspunkter end resten af æn-

dringsloven. Når vi refererer til

lovens ikrafttræden,

refererer

vi til det tidspunkt, hvor de spe-

cifikke lovparagraffer, som en

bekendtgørelse vedrører, træ-

der i kraft.

92 %

Bekendtgørelser, der blev offentliggjort

før

lovens ikrafttræden

Bekendtgørelser, der blev offentliggjort

efter

lovens ikrafttræden

Note: Der er i alt 50 bekendtgørelser til reformerne. Én af de bekendtgørelser, der er registreret som

offentliggjort efter reformens ikrafttræden, blev offentliggjort på selve dagen for reformens ikraft-

træden.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af retsinformation.dk og oplysninger fra Beskæftigelsesministeriet.

Det fremgår af figur 5, at 92 % (46 ud af 50) af de bekendtgørelser, der er udstedt som føl-

ge af de 3 reformer, blev offentliggjort før reformens ikrafttræden.

Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at alle bekendtgørelser som udgangspunkt er væsent-

lige, men at der kan være enkelte bekendtgørelser, der konkret har en mere perifer betyd-

ning i forhold til en reforms implementering.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DET ADMINISTRATIVE GRUNDLAG FOR AT IMPLEMENTERE REFORMERNE

35. Vi har undersøgt, hvor længe henholdsvis før og efter lovens ikrafttræden bekendtgørel-

serne er offentliggjort. Tabel 2 viser resultatet for de 46 bekendtgørelser, der blev offentlig-

gjort

før

lovens ikrafttræden.

Tabel 2. Bekendtgørelser offentliggjort

før

lovens ikrafttræden

Reformerne

samlet

Antal bekendtgørelser

Antal arbejdsdage

før

lovens

ikrafttræden

Spredning målt i antal arbejds-

dage

Førtidspensions- og

fleksjobreformen

Kontanthjælps-

reformen

Sygedagpenge-

reformen

Gennemsnitligt antal arbejdsdage fra bekendtgørelsernes offentliggørelse til lovens ikrafttræden.

Spredningen er et udtryk for den gennemsnitlige afvigelse fra det gennemsnitlige antal arbejdsdage. Således er en høj spred-

ning et udtryk for, at der er stor forskel på, hvor mange arbejdsdage før lovens ikrafttræden bekendtgørelserne offentliggøres.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af retsinformation.dk og oplysninger fra Beskæftigelsesministeriet.

Det fremgår af tabel 2, at de 46 bekendtgørelser til reformerne, der blev offentliggjort

før

lovens ikrafttræden, i gennemsnit blev offentliggjort 2 arbejdsdage før lovens ikrafttræden.

Den lave spredning på 2 arbejdsdage viser, at der ikke er stor forskel på, hvor mange ar-

bejdsdage før lovens ikrafttræden bekendtgørelserne blev offentliggjort. Den bekendtgø-

relse, der blev offentliggjort i bedst tid før lovens ikrafttræden, blev offentliggjort 7 arbejds-

dage før, kommunerne skulle administrere efter bekendtgørelsens regler.

Tabel 3 viser resultatet for de 4 bekendtgørelser, der blev offentliggjort

efter

lovens ikraft-

træden.

Tabel 3. Bekendtgørelser offentliggjort

efter

lovens ikrafttræden

Reformerne

samlet

Antal bekendtgørelser

Antal arbejdsdage

efter

lovens

ikrafttræden

Spredning målt i antal arbejds-

dage

Førtidspensions- og

fleksjobreformen

Kontanthjælps-

reformen

Sygedagpenge-

reformen

Gennemsnitligt antal arbejdsdage fra lovens ikrafttræden til bekendtgørelsernes offentliggørelse.

Spredningen er et udtryk for den gennemsnitlige afvigelse fra det gennemsnitlige antal arbejdsdage. Således er en høj spred-

ning et udtryk for, at der er stor forskel på, hvor mange arbejdsdage efter lovens ikrafttræden bekendtgørelserne offentlig-

gøres.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af retsinformation.dk og oplysninger fra Beskæftigelsesministeriet.

Det fremgår af tabel 3, at den gennemsnitlige forsinkelse for de 4 bekendtgørelser, der

blev offentliggjort

efter

lovens ikrafttræden, er 9 arbejdsdage.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DET ADMINISTRATIVE GRUNDLAG FOR AT IMPLEMENTERE REFORMERNE

36. Repræsentanter for de kommunale jobcentre i Rigsrevisionens fokusgrupper har oplyst,

at det er afgørende for dem, at bekendtgørelserne udstedes i god tid før reformernes ikraft-

træden, så de kan få sikkerhed om, hvordan lovgivningen skal administreres. Ledere i job-

centrene har påpeget, at de nødigt vil ændre jobcentrets organisation eller arbejdsgange, før

bekendtgørelserne er udstedt, så de er sikre på lovens betydning for den daglige sagsbe-

handling. Desuden har de kommunale repræsentanter påpeget, at information om lovens

intentioner, lovbemærkninger m.m. er gavnlig, men ikke giver medarbejderne i jobcentrene

et sikkert grundlag at træffe beslutninger ud fra. Da bekendtgørelser er bindende og mere

detaljerede retsforskrifter, giver de den kommunale medarbejder et bedre grundlag for at

træffe korrekte og ensartede beslutninger.

37. Kommunale repræsentanter i fokusgrupperne har også påpeget, at det er vanskeligt at

oplyse og vejlede borgerne om reformernes konsekvenser for deres situation, når bekendt-

gørelserne kommer kort tid før reformernes ikrafttræden eller efter reformernes ikrafttræden,

jf. eksemplet i boks 4.

BOKS 4. KOMMUNEUDSAGN OM KONSEKVENSER FOR BORGERNE

”Det er også, som om man glemmer, at der ligesom er nogle borgere, der står, og som jo også hører,

hvad der bliver sagt i pressen, og som kommer og ’punker os’ om, hvad der skal ske, og hvilken be-

tydning det har for dem. Vi har bare ikke muligheden for at klæde medarbejderne på, så de kan ser-

vicere borgerne”.

Kilde: Juridisk konsulent på social-, sundheds- og beskæftigelsesområdet i Rigsrevisionens fokus-

gruppeinterview.

Opmærksomhedspunkter ved hurtig ikrafttræden af ny lovgivning

38. I forbindelse med vores opgørelse af tiden mellem lovens ikrafttræden og offentliggørel-

sen af bekendtgørelser har Beskæftigelsesministeriet fremhævet over for Rigsrevisionen, at

bekendtgørelser mv. ikke kan udstedes, før loven er vedtaget og stadfæstet. Således kan

bekendtgørelser ikke offentliggøres før lovgivningens offentliggørelse. Justitsministeriet an-

erkender i sin vejledning om udarbejdelse af administrative forskrifter, at det kan være van-

skeligt at imødekomme anbefalingen om at have bekendtgørelserne klar i god tid før lovgiv-

ningens ikrafttræden, hvis den nye lovgivning skal træde i kraft hurtigt. Justitsministeriet un-

derstreger dog også, at i sådanne tilfælde kan et ministerium i vidt omfang imødegå proble-

met, ved at udkast til bekendtgørelserne udarbejdes sideløbende med lovforslaget, så be-

kendtgørelserne kan kundgøres samtidig med loven.

39. Rigsrevisionen konstaterer, at der i forbindelse med de 3 reformer i flere tilfælde har væ-

ret kort tid mellem en reforms vedtagelse og dens ikrafttræden, og at bekendtgørelser ofte

er offentliggjort kort tid efter offentliggørelsen af lovgivningen til reformerne. Rigsrevisionen

konstaterer samtidig, at Beskæftigelsesministeriet i de tilfælde, hvor der har været god tid

fra en lovgivnings vedtagelse til ikrafttræden, ikke har udstedt bekendtgørelser inden for en

tidsramme, så kommunerne havde dem i god tid før lovens ikrafttræden.

Fx blev sygedagpengereformen vedtaget som en samlet ændringslov (lov nr. 720) den 25.

juni 2014. Dele af reformen trådte i kraft 4 arbejdsdage senere – den 1. juli 2014. Andre de-

le af reformen trådte i kraft den 1. og 5. januar 2015. 8 ud af de 22 bekendtgørelser, der blev

udstedt som følge af sygedagpengereformen, vedrører lovgivning, der trådte i kraft i januar

2015. På trods af at der i forbindelse med disse 8 bekendtgørelser var 6 måneder mellem

lovens vedtagelse og ikrafttræden, blev bekendtgørelserne udstedt kort tid før lovens ikraft-

træden. Den af de 8 bekendtgørelser, der blev udstedt først, blev offentliggjort 6 arbejdsda-

ge før lovens ikrafttræden.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DET ADMINISTRATIVE GRUNDLAG FOR AT IMPLEMENTERE REFORMERNE

Et andet eksempel er kontanthjælpsreformen, hvor store dele af lovgivningen blev vedta-

get den 4. juli 2013 med ikrafttræden den 1. januar 2014. Her blev ingen af bekendtgørel-

serne med ikrafttræden den 1. januar 2014 offentliggjort mere end 7 arbejdsdage før lovgiv-

ningens ikrafttræden den 1. januar 2014.

Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet i lovgivningen til kontanthjælpsreformen

indarbejdede en periode på 3 måneder før reformens ikrafttræden, dvs. fra 1. oktober 2013,

i hvilken kommunerne skulle forberede visitationen af deres ledige borgere, så de nye visi-

tationskategorier var klar til den 1. januar 2014, hvor reformen havde virkning for borgerne.

Tidspunkter for Beskæftigelsesministeriets udstedelse af vejledninger

40. Vi har undersøgt, i hvilken udstrækning vejledningerne fra Beskæftigelsesministeriet er

blevet offentliggjort i god tid før reformernes ikrafttræden.

41. I figur 6 har vi opgjort, om vejledningerne blev offentliggjort på retsinformation.dk før el-

ler efter den lovgivning, som de enkelte vejledninger vedrører, trådte i kraft. Vi har i samar-

bejde med Beskæftigelsesministeriet identificeret 15 vejledninger, der er udstedt som følge

af de 3 reformer. I de 15 vejledninger indgår 2 skrivelser, der har vejledende karakter, jf. bi-

lag 4.

Figur 6. Andel af vejledninger til reformerne offentliggjort før og efter lovens ikrafttræden

13 %

87 %

Vejledninger, der blev offentliggjort

før

lovens ikrafttræden

Vejledninger, der blev offentliggjort

efter

lovens ikrafttræden

Note: Der er i alt 15 vejledninger til reformerne. 2 af de vejledninger, som er registreret som offentlig-

gjort efter reformens ikrafttræden, blev offentliggjort på selve dagen for reformens ikrafttræden.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af retsinformation.dk og oplysninger fra Beskæftigelsesministeriet.

Det fremgår af figur 6, at 13 % (2 ud af 15) af de vejledninger, der er udstedt som følge af

de 3 reformer, blev offentliggjort før lovens ikrafttræden, og at de resterende 87 % af vejled-

ningerne (13 ud af 15) blev offentliggjort efter lovens ikrafttræden. Vi har undersøgt, hvor

lang tid før og efter lovens ikrafttræden vejledningerne kom.

De 2 vejledninger, som blev offentliggjort før lovens ikrafttræden, blev offentliggjort henholds-

vis 4 og 6 arbejdsdage før lovens ikrafttræden.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DET ADMINISTRATIVE GRUNDLAG FOR AT IMPLEMENTERE REFORMERNE

Tabel 4 viser den gennemsnitlige forsinkelse af de 13 vejledninger, som blev offentliggjort

efter

lovens ikrafttræden.

Tabel 4. Vejledninger offentliggjort

efter

lovens ikrafttræden

Reformerne

samlet

Antal vejledninger

Antal arbejdsdage

efter

lovens

ikrafttræden

Spredning målt i antal arbejds-

dage

Førtidspensions- og

fleksjobreformen

Kontanthjælps-

reformen

157

199

Sygedagpenge-

reformen

117

Gennemsnitligt antal arbejdsdage fra lovens ikrafttræden til vejledningernes offentliggørelse.

Spredningen er et udtryk for den gennemsnitlige afvigelse fra det gennemsnitlige antal arbejdsdage. Således er en høj spred-

ning et udtryk for, at der er stor forskel på, hvor mange arbejdsdage efter lovens ikrafttræden vejledningerne offentliggøres.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af retsinformation.dk og oplysninger fra Beskæftigelsesministeriet.

Det fremgår af tabel 4, at den gennemsnitlige forsinkelse for de resterende 13 vejledninger

er 67 arbejdsdage (ca. 3 måneder). Vejledningerne til kontanthjælpsreformen og førtidspen-

sions- og fleksjobreformen har været betydeligt mere forsinkede end vejledningerne til sy-

gedagpengereformen. Den høje spredning (117 arbejdsdage) viser, at der er stor forskel

på, hvor mange arbejdsdage efter lovens ikrafttræden vejledningerne blev offentliggjort. Be-

skæftigelsesministeriet har desuden oplyst, at én vejledning til sygedagpengereformen sta-

dig er under udarbejdelse (vejledningen indgår ikke i opgørelsen i tabellen).

42. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet observerer behovet for vejledninger,

bl.a. på baggrund af evalueringer og afgørelser fra Ankestyrelsen. Ministeriet har endvidere

oplyst, at det i mange år har været ministeriets praksis at udarbejde detaljerede bemærk-

ninger til lovforslaget, der erstatter en vejledning ved udstedelsen. Hvis man ønsker at ud-

stede en vejledning allerede ved lovens udstedelse eller ikrafttræden, vil den ifølge ministe-

riet i det store hele svare til lovbemærkningerne.

Rigsrevisionen skal bemærke, at det primære sigte med lovbemærkninger adskiller sig væ-

sentligt fra sigtet med en vejledning. Lovbemærkningerne tjener i første række til at infor-

mere Folketingets medlemmer, når de skal behandle et lovforslag. Lovbemærkningerne

skal i den forbindelse forklare og uddybe lovforslagets indhold og give et grundlag for at

vurdere bl.a. lovforslagets begrundelse og forventede virkninger, jf. Justitsministeriets vej-

ledning nr. 9801 af 3. juni 2005. Derudover har lovbemærkningerne også betydning i for-

hold til forvaltning og for domstolenes og ombudsmandens anvendelse af loven. Vejlednin-

ger tjener derimod først og fremmest dem, som skal administrere reglerne i praksis – i det-

te tilfælde sagsbehandlerne – og skal guide dem i, hvordan de omsætter reglerne i deres

sagsbehandling. Forskellen på lovbemærkninger og vejledninger afspejles bl.a. i den form,

de opbygges efter. Lovbemærkninger tager udgangspunkt i fortolkningen af de enkelte lov-

paragraffer og skal derfor opbygges efter paragrafferne i det enkelte lovforslag. Vejlednin-

ger skal derimod tage udgangspunkt i de konkrete situationer, hvor reglerne skal admini-

streres, og bør ikke inddeles i paragraffer, jf. Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22.

september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter. Lovbemærkninger kan der-

for efter Rigsrevisionens opfattelse ikke erstatte en vejledning, uanset lovbemærkninger-

nes detaljeringsgrad.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DET ADMINISTRATIVE GRUNDLAG FOR AT IMPLEMENTERE REFORMERNE

De kommunale repræsentanter i fokusgrupperne har oplyst, at de i høj grad har behov for

de praktiske anvisninger, som vejledningerne indeholder, jf. eksemplet i boks 5. Vejlednin-

gerne hjælper medarbejdere i jobcentrene med at afklare mange af de spørgsmål, de har

til lovgivningens betydning for den konkrete sagsbehandling. Derfor er det afgørende, at vej-

ledningerne kommer i god tid før reformernes ikrafttræden, så medarbejderne kan vejlede

og sagsbehandle i overensstemmelse med lovgivningens intentioner.

BOKS 5. KOMMUNEUDSAGN OM BRUGEN AF LOVBEMÆRKNINGER

”Alle kommuner famlede jo i blinde, fordi vi manglede noget vejledning i, hvordan vi skulle håndtere

lovgivningen […] for det er jo svært bare at læse ud af en paragraf, at det er sådan, I skal fortolke det.

Jo, man kan læse om lovens intentioner, lovbemærkningerne osv., men det er ikke det samme som

en vejledning – altså en køreguide i forhold til, at I bør forholde jer til det her, I bør tage stilling til de

her ting. Den hjælp var der ikke”.

Kilde: Faglig koordinator i et jobcenter i Rigsrevisionens fokusgruppeinterview.

43. De kommunale repræsentanter har endvidere oplyst, at manglen på vejledninger ved lo-

vens ikrafttræden har den konsekvens, at lovgivningen i mange tilfælde bliver forstået og im-

plementeret forskelligt i kommunerne, jf. eksemplet i boks 6. Det betyder, at der er risiko for,

at borgerne ikke får en ensartet behandling af myndighederne. De kommunale repræsen-

tanter har påpeget, at de har behov for, at Beskæftigelsesministeriet i god tid før reformer-

nes ikrafttræden, udsteder vejledninger, så de kan afklare, hvor der er brug for kompeten-

ceudvikling, og om der er behov for at ændre arbejdsgange m.m. Efterfølgende kan ministe-

riet justere vejledningerne, når man har samlet erfaringer med retspraksis. Dette vil ifølge

kommunerne betyde, at kommunerne fortolker loven ud fra et fælles grundlag og dermed

kan tilbyde borgerne en ensartet praksis.

BOKS 6. KOMMUNEUDSAGN OM BEHOVET FOR RETTIDIGE VEJLEDNINGER

”Implementering af en vejledning tager jo tid […] En vejledning kan jo aldrig være 100 %, da man jo er

nødt til at afvente, at der kommer noget retspraksis via Ankestyrelsens afgørelser osv. For mig er det

vigtigt, at der kommer en vejledning til tiden. For mig er det 100 gange vigtigere, end om den er 100 %

korrekt. For så har vi da i det mindste et fælles datagrundlag […] Vi er mange kommuner, som hver

især arbejder med hver sin fortolkning”.

Kilde: Jobcenterchef i Rigsrevisionens fokusgruppeinterview.

44. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet sideløbende med lovbehandlingen i

Folketinget arbejder for, at bekendtgørelser og vejledninger kan offentliggøres umiddelbart

i forlængelse af lovens kundgørelse. Ministeriet har understreget, at tidspunktet for en lovs

ikrafttræden er en del af en politisk aftale og ikke ministeriets beslutning. Ministeriet har og-

så pointeret over for Rigsrevisionen, at de 3 reformer er gennemført inden for en kort reform-

periode, og at ministeriet derfor har fundet det rigtigt at foretage en prioritering af rammerne

for implementering af reformerne. Rigsrevisionen skal bemærke, at det er ministeriet, der har

ansvaret for at forberede den politiske aftale. Ministeriet har i den forbindelse mulighed for

at gøre lovgiver opmærksom på tidsmæssige udfordringer, hvis en hurtig ikrafttræden af lov-

givningen hindrer, at de administrative rammer kan nå at være på plads i god tid før tids-

punktet for ikrafttræden. Indenrigsministeriet fremhæver i sin vejledning om regeludstedelse

i forhold til kommunerne, at tidspunktet for ikrafttræden af nye regler

”så vidt som muligt bør

fastlægges realistisk under hensyn til udarbejdelse af administrative forskrifter”.

Indenrigs-

ministeriet påpeger endvidere, at navnlig når der er tale om omfattende eller kompliceret lov-

givning, der fastsætter pligter for kommunerne, skal tidspunktet for ikrafttræden af nye reg-

ler afpasses, så det giver kommunerne mulighed for at indrette sig efter regelændringen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DET ADMINISTRATIVE GRUNDLAG FOR AT IMPLEMENTERE REFORMERNE

Resultater

45. Undersøgelsen viser, at 92 % af de bekendtgørelser, der er udstedt som følge af refor-

merne, blev offentliggjort før lovens ikrafttræden. De bekendtgørelser, som kom før lovgiv-

ningens ikrafttræden, blev offentliggjort i gennemsnit 2 arbejdsdage før reformernes ikraft-

træden. 8 % af bekendtgørelserne blev udstedt efter reformernes ikrafttræden. I gennem-

snit blev disse bekendtgørelser offentliggjort 9 arbejdsdage efter lovens ikrafttræden.

46. Undersøgelsen viser også, at der ofte har været kort tid mellem en reforms vedtagelse

og dens ikrafttræden. Undersøgelsen viser imidlertid, at i de tilfælde, hvor Beskæftigelses-

ministeriet har haft relativt lang tid til at udfærdige bekendtgørelser og udstede bekendtgø-

relser, er disse også blevet udstedt relativt kort tid før reformernes ikrafttræden.

47. 87 % af de vejledninger, som er udstedt som følge af reformerne, blev udstedt efter re-

formernes ikrafttræden. Disse vejledninger blev i gennemsnit offentliggjort 67 arbejdsdage

efter lovens ikrafttræden. Beskæftigelsesministeriets praksis er at afvente viden om kom-

munernes erfaringer med at bruge lovgivningen, før man udsteder vejledninger til den. Mi-

nisteriet henviser til lovbemærkninger til lovforslaget, indtil vejledningerne er udstedt. Rigs-

revisionen konstaterer, at ministeriets praksis ikke er i overensstemmelse med de anbefa-

linger, som fremgår af Justitsministeriets og Indenrigsministeriets gældende vejledninger

om tidspunktet for udstedelse af administrative forskrifter.

48. Undersøgelsen viser endelig, at den sene udstedelse af bekendtgørelser og vejlednin-

ger ifølge kommunerne begrænser deres mulighed for at forberede reformprocessen. Det

indebærer risici for borgeres retssikkerhed, idet kommunerne er usikre på, hvordan de skal

fortolke lovgivningen, før bekendtgørelser og vejledninger foreligger. Endvidere indebærer

det en risiko for, at lovgivningen administreres forskelligt på tværs af kommuner, hvilket be-

tyder, at borgerne ikke får en ensartet behandling af deres sager. Rigsrevisionen finder, at

der ikke i tilstrækkelig grad har foreligget vejledninger forud for reformernes ikrafttræden.

3.2. Kommunernes spørgsmål om lovfortolkning

49. Vi har undersøgt, om Beskæftigelsesministeriet har suppleret kommunernes admini-

strative grundlag ved at sikre, at kommunerne har fået svar på deres spørgsmål til lovfor-

tolkning inden for de tidsfrister, som ministeriet har fastsat.

50. Vi har i denne del af undersøgelsen taget udgangspunkt i, at kommunerne kan have

brug for hjælp til konkret lovfortolkning, som ligger ud over den hjælp, der findes i officielle

bekendtgørelser og vejledninger. Det er en forudsætning for en vellykket implementering af

ny lovgivning, at dem, der skal arbejde med de nye regler, forstår reglerne og kan omsætte

dem i praksis. Vi har også taget udgangspunkt i, at spørgsmål fra kommunerne til lovfor-

tolkning bør indgå i Beskæftigelsesministeriets tilrettelæggelse og prioritering af implemen-

teringsarbejdet, idet de udgør væsentlig viden for ministeriet i forhold til at kunne følge op

på, hvordan loven virker og fortolkes i praksis, herunder hvor der kan være fortolkningspro-

blemer.

Beskæftigelsesministeriets tidsfrister for svar på kommunernes spørgsmål

51. Der findes ikke centralt fastsatte regler for, hvor lang tid der må gå, før et ministerium

besvarer et spørgsmål fra en kommune. Det følger dog af principperne for god forvaltnings-

skik, at en borgers sag ikke må trække unødigt i langdrag. Hvis kommunerne ikke får svar,

når de er i tvivl om fortolkning af reglerne, kan behandlingen af borgernes sager trække ud,

eller der kan være risiko for, at kommunerne træffer forkerte afgørelser.

52. Vi har spurgt Beskæftigelsesministeriet, hvilke tidsfrister ministeriet har fastsat for be-

svarelse af spørgsmål fra kommunerne. Ministeriet har oplyst, at ministeriet ikke hidtil har

haft mål for svartider, men at der har været en generel grundsætning om at svare hurtigst

muligt.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DET ADMINISTRATIVE GRUNDLAG FOR AT IMPLEMENTERE REFORMERNE

53. Beskæftigelsesministeriet har i løbet af den periode, hvor Rigsrevisionen har gennem-

ført sin undersøgelse, udarbejdet et notat om den fremtidige håndtering af henvendelser fra

kommuner. Heraf fremgår det bl.a., at ministeriet vil fastsætte en standardfrist for besvarel-

se af henvendelser på højst 15 arbejdsdage. Det fremgår også af notatet, at ministeriet får

mange henvendelser fra kommuner og jobcentre – primært vedrørende fortolkning af reg-

ler på ministeriets område.

Beskæftigelsesministeriets svartider ved spørgsmål fra kommuner

54. Vi har indhentet materiale fra Beskæftigelsesministeriet for at undersøge, hvor mange

dage ministeriet var om at svare på de konkrete henvendelser fra kommunerne. Vi bad mi-

nisteriet om dokumentation for kommunernes skriftlige eller telefoniske henvendelser med

spørgsmål vedrørende de 3 reformer og dokumentation for ministeriets besvarelse af oven-

nævnte spørgsmål. Vi bad derudover om, at der skulle fremgå datoer på dokumentationen.

Vi afgrænsede anmodningen til at gælde for den første måned efter ikrafttræden af hver af

de 3 reformer.

55. Rigsrevisionen konstaterer, at Beskæftigelsesministeriet ikke har sendt svar på alle de

spørgsmål, som ministeriet har modtaget. Ministeriet har oplyst, at det primært skyldes, at

nogle svar er givet telefonisk. Samtidig er ikke alle de skriftlige svar, vi modtog fra ministe-

riet, dateret.

56. Rigsrevisionen konstaterer, at det modtagne materiale ikke giver mulighed for at fore-

tage en vurdering af, hvor lange svartider Beskæftigelsesministeriet generelt har haft i for-

hold til henvendelser fra kommunerne. Materialet viser, at ministeriets svartider nogle gan-

ge er 1-2 dage og andre gange op til 6 måneder. Lange svartider kan have betydning for

både enkelte borgeres sager og for, at der i mellemtiden udvikles en forkert praksis i sags-

behandlingen. Det er heller ikke muligt på baggrund af materialet at vurdere, hvor mange

spørgsmål ministeriet har modtaget i den første måned efter ikrafttræden af de 3 reformer.

Det skyldes, at ministeriet ikke har haft en stringent praksis for journalisering af henvendel-

ser og svar på disse. Dermed har ministeriet ikke på systematisk vis indsamlet den viden

om kommunernes udfordringer med implementering af reformerne, som ligger i henvendel-

serne.

57. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet fremover vil indarbejde nye arbejds-

gange i forhold til henvendelser fra kommunerne. Arbejdsgangene skal bl.a. sikre:



at der altid sendes et kvitteringssvar med angivelse af forventning til frist for besvarel-

sen

at der etableres månedlig ledelsesinformation, hvor det fremgår, hvor mange verseren-

de henvendelser der er, hvor lange svartider der har været bagudrettet, og hvor mange

henvendelser der har været i de enkelte kontorer.

Resultater

58. Undersøgelsen viser, at Beskæftigelsesministeriet ikke hidtil har haft en fast praksis for

besvarelse af henvendelser fra kommunerne vedrørende fortolkning af nye love, herunder

tidsfrister for besvarelse og journalisering. Der har bl.a. ikke været faste rammer for, hvor

lang tid der må gå, før kommunen modtager et svar på sin henvendelse. Det fremgår af

materialet fra ministeriet, at der er gået op til 6 måneder, før kommunerne har fået svar på

deres henvendelser. Ministeriet har for nylig besluttet, at der højst må gå 15 arbejdsdage,

før en kommune modtager svar på sit spørgsmål.

Da der ikke har været en fast praksis for journalisering af henvendelser fra kommunerne,

giver de spørgsmål og svar, som Rigsrevisionen har modtaget fra Beskæftigelsesministe-

riet, ikke mulighed for at opgøre, hvor mange spørgsmål ministeriet har modtaget, og hvor

lang tid ministeriet har været om at besvare kommunernes spørgsmål.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

IT-UNDERSTØTTELSE AF REFORMERNE

It-understøttelse af reformerne

Beskæftigelsesministeriet har ikke i tilstrækkelig grad sikret rammerne for, at de kom-

munale it-systemer var klar til drift ved ikrafttræden af førtidspensions- og fleksjobre-

formen, kontanthjælpsreformen og sygedagpengereformen.

Det Fælles Datagrundlag

(DFDG)

er en database, som

indeholder oplysninger om bor-

gere, der modtager forsørgel-

sesydelser, fx borgernes stam-

data, om de er tilmeldt som

jobsøgende, hvilken a-kasse

de er medlem af, hvilke ydel-

ser de modtager, gennemførte

og planlagte aktiviteter samt

sygemeldinger.

Beskæftigelsesministeriet har en central rolle i forhold til at skabe driftssikker it på det

samlede beskæftigelsesområde. Der er ca. 50 it-systemer på området fordelt på kom-

munale, statslige og private aktører. Mange af disse systemer hænger sammen og

skal udveksle oplysninger om borgerne med Beskæftigelsesministeriets database

Det Fælles Datagrundlag (DFDG). Der er tale om en konstruktion, hvor mange syste-

mer er gensidigt afhængige for at opnå sikker drift.

Undersøgelsen viser, at kommunerne i forbindelse med reformernes ikrafttræden har

oplevet ustabilt it og ofte lange svartider fra it-systemerne. Det er ofte uigennemsig-

tigt for kommunerne, om årsagen til de oplevede driftsproblemer skyldes kommunens

eget it-system, eller om årsagen ligger i DFDG. Beskæftigelsesministeriet oplyser ik-

ke konsekvent kommunerne om opståede fejl i DFDG, før fejlen er udbedret. Det er

uhensigtsmæssigt, da sagsbehandlerne i kommunen konstaterer, at systemet ikke

virker, som det burde, og bruger tid på at lede efter årsagen, som kan være flere ste-

der. Rigsrevisionen finder, at ministeriet bør tage et større ansvar for at øge gennem-

sigtigheden for kommunerne på dette område.

Undersøgelsen viser desuden, at Beskæftigelsesministeriet har taget forskellige ini-

tiativer for at understøtte de kommunale it-systemer på beskæftigelsesområdet. Mi-

nisteriet gennemfører en lang række tests af de it-systemer, som ministeriet har an-

svar for. Formålet med sådanne tests er at sikre funktionaliteten og at forebygge fejl

i systemerne, der påvirker driften. Rigsrevisionen finder, at ministeriet kun gennem-

fører et mindre antal af den type tests, der omfatter den fulde sammenkobling af it-

systemerne på beskæftigelsesområdet, og at det kan være årsagen til de fejl, som

kommunerne har oplevet. Rigsrevisionen finder, at ministeriet systematisk bør un-

dersøge fejl, der slipper igennem til driften og påvirker sagsbehandlingen i jobcen-

trene, herunder hvordan de kunne være opdaget tidligere.

59. Dette kapitel handler om, hvorvidt Beskæftigelsesministeriet har sikret rammerne for, at

de kommunale it-systemer var klar til drift ved ikrafttræden af førtidspensions- og fleksjob-

reformen, kontanthjælpsreformen og sygedagpengereformen. Ifølge Indenrigsministeriets

vejledning om regeludstedelse i forhold til kommunerne er det væsentligt, at der er foretaget

de nødvendige ændringer i de administrative støttesystemer, herunder it-systemer, før nye

regler træder i kraft. Det er væsentligt, fordi it er et centralt redskab i forbindelse med kommu-

nernes behandling af borgernes sager og for effektiviteten i kommunernes opgaveløsning.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

IT-UNDERSTØTTELSE AF REFORMERNE

60. Det er kommunernes ansvar, at de har it-systemer, som understøtter den kommunale

sagsbehandling, og som kan kommunikere med DFDG. DFDG er en central database på

beskæftigelsesområdet, som skal kunne modtage oplysninger om borgerne fra bl.a. kom-

munerne, ligesom kommunerne også skal kunne modtage oplysninger om borgerne fra

DFDG. Konstruktionen med DFDG som en fælles database med oplysninger om borgerne

forudsætter, at de it-systemer, der anvendes på tværs af beskæftigelsessystemets aktører,

kan kommunikere med DFDG. Det er Beskæftigelsesministeriets ansvar at sikre, at DFDG

stiller den nødvendige tekniske kommunikation (snitflader) til rådighed for de kommunale

it-systemer og de mange andre systemer, der er afhængige af DFDG.

4.1. Jobcentrenes vurdering af it-understøttelsen

61. Vi har undersøgt, om jobcentrene vurderer, at it-systemerne var driftssikre ved refor-

mernes ikrafttræden.

62. I spørgeskemaundersøgelsen bad vi de kommunale jobcentre om at vurdere en række

forhold, der kan have hæmmet implementeringen af de 3 reformer. Her pegede jobcentre-

ne på manglende it-understøttelse ved reformernes ikrafttræden som ét af de 3 forhold,

der i størst grad har hæmmet implementeringen af reformerne, jf. kap. 2.

I spørgeskemaundersøgelsen spurgte vi også de kommunale jobcentre, hvordan de ville

vurdere, at it-understøttelsen til hver af de 3 reformer fungerede i de 3 første måneder efter

reformernes ikrafttræden. På tværs af reformerne svarede i alt 10 % af jobcentrene

meget

godt

eller

godt,

mens i alt 61 % svarede

meget dårligt

eller

dårligt.

63. Vi har gennemført interviews om it-understøttelse i 2 udvalgte kommuner, hvor vi har

fokuseret på implementeringen af kontanthjælpsreformen som case. Formålet var at få et

bedre kendskab til de konkrete udfordringer, der har været med at få it-understøttelsen til

at fungere ved en reforms ikrafttræden.

64. Vi spurgte de 2 kommuner, hvordan jobcentrets it-understøttelse fungerede i forbindel-

se med kontanthjælpsreformens ikrafttræden. Begge kommunale jobcentre oplyste, at de

it-systemer, der skulle understøtte sagsbehandlernes arbejde, ikke var driftsklare, da kon-

tanthjælpsreformen trådte i kraft. Jobcentrene oplyste, at det generelt er vanskeligt at gen-

nemskue, om det er kommunens it-systemer, der svigter, og det dermed er kommunens it-

leverandør, som har ansvaret for at løse problemet, eller om det er problemer, der opstår,

når kommunens it-systemer skal kommunikere med DFDG, og det dermed er Beskæftigel-

sesministeriet, som skal løse problemet.

65. Begge jobcentre havde oplevet følgende problemer:



Der var perioder, hvor sagsbehandlerne måtte udsætte samtaler med borgerne på

grund af problemer med driften af it-systemerne. Nogle gange var systemet åbent i

1 time, og så gik det ned igen.

Der var lange svartider i it-systemerne. Dermed oplevede sagsbehandlerne, at deres

sagssystem gik i stå, eller at de skulle vente meget længe på at kunne indtaste noget

eller få svar på computeren. Der var flere årsager til de lange svartider, men de hang

alle sammen med den tekniske kommunikation mellem de mange systemer.

Kommunikationen mellem jobcentrets it-system og ydelsescentrets it-system gik galt.

Det betød, at systemet ikke kunne beregne de ydelser, borgerne skulle have.

Lange svartider

i it-systemer-

ne betyder, at der går lang tid,

fra sagsbehandlerne anmoder

om noget i systemet, til de øn-

skede konkrete oplysninger

kommer frem på skærmen.



FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

IT-UNDERSTØTTELSE AF REFORMERNE

66. Problemerne gav et betydeligt ekstraarbejde for jobcentrene i en periode, hvor kommu-

nen havde travlt med at omstille organisationen for at leve op til kravene i kontanthjælpsre-

formen. Det betød også, at meget af sagsbehandlingen måtte registreres på papir, indtil det

blev muligt at registrere i it-systemerne. Når det blev muligt at registrere i it-systemerne, var

det ikke altid muligt at tilbagedatere til den relevante dato. Det var problematisk i forhold til

beregning af ydelser til borgere og i nogle tilfælde også for statsrefusionen, da det så ud som

om, at jobcentret ikke havde overholdt de gældende tidsfrister.

67. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet er enig i, at kommunernes it-under-

støttelse skal være klar til drift ved lovens ikrafttræden, og at ministeriet arbejder for, at det

også sker i praksis. Ministeriet har taget forskellige initiativer for at understøtte de kommu-

nale it-systemer, bl.a. gennem et tæt samarbejde med de kommunale it-leverandører før, un-

der og efter en reforms ikrafttræden. Det er bl.a. på den baggrund, at ikrafttræden af en ræk-

ke elementer i de 3 reformer er fastlagt til at ske i flere faser eller efter en bemyndigheds-

bestemmelse, hvor beskæftigelsesministeren kan fastsætte ikrafttræden.

Beskæftigelsesministeriet finder dog også, at det er et væsentligt hensyn, at reformerne ik-

ke forsinkes unødigt. I forhold til undersøgelsens reformer er der ifølge ministeriet forsøgt

at afveje en balance mellem disse hensyn, så de it-funktioner, der var absolut nødvendige,

for at de væsentligste dele af reformerne kunne administreres, har haft højest prioritet og

blev implementeret til tidspunktet for reglernes ikrafttræden, mens øvrige elementer har væ-

ret udskudt.

68. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at processen er følgende, når kommunerne ople-

ver fejl:



Kommunerne skal indmelde fejl til deres egne it-leverandører.

Fejlene indmeldes i et fejlrapporteringssystem, hvor Beskæftigelsesministeriet, ministe-

riets leverandører og kommunernes it-leverandører løbende kan følge status i en sag.

Når sager berører mange borgere eller systemerne generelt, orienterer Beskæftigelses-

ministeriet om sagerne på hjemmesiden www.dfdg.dk.

Hvis sagerne berører én eller få personer, kommunikerer Beskæftigelsesministeriet el-

ler ministeriets leverandør med den pågældende kommunes it-leverandør, som kommu-

nikerer med sin kunde/kommunen.

69. Rigsrevisionen konstaterer, at Beskæftigelsesministeriet i nogle tilfælde først lægger op-

lysninger på hjemmesiden om fejl og driftsforstyrrelser, når problemerne er løst. Det er u-

hensigtsmæssigt, da sagsbehandlerne i kommunen i mellemtiden konstaterer, at systemet

ikke virker, som det burde, og bruger tid på at lede efter årsagen, som kan være mange ste-

der. Rigsrevisionen finder, at ministeriet bør orientere jobcentrene, både når ministeriet bli-

ver opmærksom på fejl og driftsforstyrrelser, og når problemerne er løst.

Konsekvenser af manglende driftssikkerhed

70. I spørgeskemaundersøgelsen bad vi jobcentrene oplyse, hvilke konsekvenser det hav-

de haft, at it-systemerne ikke fungerede, da reformerne trådte i kraft. Flere af jobcentrene

pegede særligt på følgende konsekvenser for jobcentrets arbejde:



resursemæssig belastning

forøget tidsforbrug

forhindring for flow i arbejdsgange og drift

frustration over at mangle overblik over sagerne

behov for at foretage midlertidige, manuelle sagsgange.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

IT-UNDERSTØTTELSE AF REFORMERNE

71. Nogle jobcentre pegede også på, at problemerne med it-understøttelsen havde konse-

kvenser for borgerne i form af:



længere sagsbehandlingstider

forringelse af kommunens service og professionalisme over for borgerne

decideret ukorrekt sagsbehandling med påvirkning af borgernes retssikkerhed i de før-

ste måneder efter reformernes ikrafttræden.

Resultater

72. Spørgeskemaundersøgelsen viser, at 10 % af jobcentrene vurderer, at it-understøttel-

sen i de første 3 måneder efter reformernes ikrafttræden var

meget god

eller

god,

mens

61 % svarede

meget dårlig

eller

dårlig.

73. Interviews med 2 kommunale jobcentre viste, at de it-systemer, der skulle understøtte

sagsbehandlernes arbejde, ikke var driftsklare, da kontanthjælpsreformen trådte i kraft. Det

er vanskeligt for jobcentrene at gennemskue, om det er kommunens it-system, der svigter,

og det dermed er kommunens it-leverandør, der har ansvaret for at løse problemet, eller om

det er problemer, der opstår, når kommunens it-systemer skal kommunikere med DFDG, og

det dermed er Beskæftigelsesministeriet, der skal løse problemet.

74. Undersøgelsen viser desuden, at nogle af fejlene i it-systemerne først opdages, når sy-

stemerne er gået i drift, hvilket gør det vanskeligt for sagsbehandlerne at bruge dem.

4.2. Tests af samspillet mellem it-systemerne

75. Vi har undersøgt, om Beskæftigelsesministeriet har sikret, at de kommunale it-systemer,

der var berørt af reformerne, var tilstrækkeligt testet før reformernes ikrafttræden. Der er en

række forskellige muligheder for at teste, om et it-system virker efter hensigten. Det kan væ-

re i forhold til svartider, brugervenlighed og kommunikation/samspil mellem forskellige it-

systemer. Sådanne tests fungerer som en kvalitetssikring og bør gennemføres, før it-syste-

merne skal benyttes i dagligdagen af fx de kommunale sagsbehandlere, der har til opgave

at servicere borgerne.

It-systemer på beskæftigelsesområdet

76. Der er mange forskellige it-systemer på beskæftigelsesområdet, som skal tilgodese

kommunale, private og statslige aktørers behov. En lang række systemer på beskæftigel-

sesområdet er koblet sammen via DFDG. DFDG skal kunne modtage oplysninger om bor-

gerne fra bl.a. kommunerne, ligesom kommunerne også skal kunne modtage oplysninger

om borgerne fra DFDG. Figur 7 viser, hvordan it-systemerne på beskæftigelsesområdet er

koblet sammen via DFDG.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

IT-UNDERSTØTTELSE AF REFORMERNE

Figur 7. DFDG’s kommunikation med kommunale, statslige og private it-systemer

Kilde: www.dfdg.dk.

Figur 7 viser de mange (ca. 50) it-systemer, der er forbundet på beskæftigelsesområdet, og

at Beskæftigelsesministeriet via DFDG udveksler oplysninger med bl.a. de kommunale job-

centre, men også med private og andre statslige it-systemer. Der er endvidere en række in-

terne kommunale snitflader mellem fx jobcentrenes fagsystemer, de kommunale ydelses-

systemer, økonomisystemer og journalsystemer, som kommunerne har ansvaret for funktio-

naliteten af.

77. Det er Beskæftigelsesministeriets ansvar at sikre, at DFDG stiller de nødvendige tekniske

snitflader til rådighed, så de kommunale it-systemer kan kommunikere med DFDG. Samtidig

skal kommunerne sikre, at de it-systemer, som de bruger i sagsbehandlingen, kan kommuni-

kere med DFDG.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

IT-UNDERSTØTTELSE AF REFORMERNE

Tests af it-systemerne

78. Undersøgelsen viser, at der den første måned efter en reforms ikrafttræden opdages

mange fejl, som belaster kommunerne. Fejlene kan kræve ændringer i DFDG og/eller de

systemer, der er forbundet med DFDG. Sådanne fejl kan opdages, før systemerne går i drift,

ved at der gennemføres tests af systemerne. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at mini-

steriet gennemfører en række omfattende tests af de it-systemer, som ministeriet har ansvar

for. Rigsrevisionen har gennemgået materiale, som viser, at ministeriet udfører en lang ræk-

ke tests, men kun et mindre antal af den type tests, der omfatter den fulde sammenkobling

mellem de mange it-systemer på beskæftigelsesområdet. Det kan være årsagen til, at der

slipper fejl igennem til driften.

Rigsrevisionen finder, at Beskæftigelsesministeriet systematisk bør undersøge fejl, der slip-

per igennem til driften, herunder hvordan de kunne være opdaget tidligere.

Resultater

79. Undersøgelsen viser, at it-understøttelsen af beskæftigelsesområdet er præget af gensi-

dig afhængighed mellem ca. 50 it-systemer, herunder de kommunale it-systemer, og DFDG.

80. Beskæftigelsesministeriet gennemfører en række omfattende tests af de it-systemer,

som ministeriet har ansvar for, men kun et mindre antal af den type tests, der omfatter den

fulde sammenkobling mellem de mange it-systemer på beskæftigelsesområdet. Rigsrevisio-

nen finder, at ministeriet systematisk bør undersøge fejl, der slipper igennem til driften, her-

under hvordan de kunne være opdaget tidligere.

Rigsrevisionen, den 15. marts 2016

Lone Strøm

/Michala Krakauer

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

METODE

Bilag 1. Metode

Undersøgelsen bygger på:



fokusgruppeinterviews med repræsentanter fra jobcentre

spørgeskemaundersøgelse i jobcentre

interviews i Beskæftigelsesministeriet

interview i KL

opgørelse og systematisering af bekendtgørelser og vejledninger til reformerne

gennemgang af materiale modtaget fra Beskæftigelsesministeriet

interviews med kommuner med særlig henblik på it-understøttelse

interview med en kommunal it-leverandør.

I dette bilag beskriver vi fremgangsmåden i forbindelse med fokusgruppeinterviews, spør-

geskemaundersøgelse samt opgørelse og systematisering af de juridiske dokumenter.

Fokusgruppeinterviews

I undersøgelsen indgår 2 fokusgruppeinterviews. Det ene fokusgruppeinterview blev gen-

nemført i juni 2015. På baggrund af interviews i forundersøgelsen udvalgte vi 4 kommuna-

le jobcentre til dette interview. Der var én deltager fra hvert jobcenter. Deltagerne var lede-

re eller andre, der havde været centralt involveret i implementeringen af én eller flere af de

3 reformer.

Det andet fokusgruppeinterview blev afholdt i august 2015. For at fange så mange forskel-

lige erfaringer i jobcentrene som muligt udvalgte vi deltagerne i fokusgrupperne ud fra kom-

munestørrelse, kommunens rammevilkår og beskæftigelsesregion. I interviewet deltog 7

personer, som alle var ledere i forskellige afdelinger af forskellige jobcentre.

Fokusgruppernes formål var at få uddybet de problemstillinger, vi havde identificeret i løbet

af forundersøgelsen, og at identificere nye problemstillinger relateret til Beskæftigelsesmi-

nisteriets understøttelse af kommunernes implementering af de 3 reformer og eventuelle

konsekvenser heraf.

Spørgeskemaundersøgelse

For at undersøge, hvor udbredt de problemstillinger, der kom til udtryk i forundersøgelsen

og i de 2 fokusgruppeinterviews, var, udarbejdede vi et spørgeskema til jobcentrene om de-

res erfaringer med Beskæftigelsesministeriets understøttelse af kommunernes implemen-

tering af de 3 reformer. Spørgeskemaet blev pilottestet i den ene af fokusgrupperne og yder-

ligere i 2 jobcentre. Desuden har spørgeskemaet været forelagt Beskæftigelsesministeriet.

Spørgeskemaet skulle besvares for hver af de 3 reformer i hvert af de deltagende jobcen-

tre. Alle spørgeskemaer blev sendt til jobcenterchefen (eller en tilsvarende ledelsesfunk-

tion), der havde ansvaret for at besvare spørgeskemaet i samarbejde med relevante med-

arbejdere.

Spørgeskemaet blev udsendt til 47 tilfældigt udvalgte jobcentre, hvor alle besvarede stør-

stedelen af spørgsmålene eller alle spørgsmålene. Dette betyder, at de statistiske fordelin-

ger i beretningen har en statistisk usikkerhed på ca. 10 % ved et konfidensniveau på 95 %.

Vi kan således med 95 % sikkerhed fastslå, at ingen af stikprøvens estimater afviger med

mere end ca. 10 % fra samme estimat i hele populationen af jobcentre.

Usikkerhedsberegningerne sker ud fra en antagelse om, at stikprøven er repræsentativ.

Dette indebærer, at der ikke er skævheder i stikprøven, dvs. at stikprøven hverken over-

eller underrepræsenterer væsentlige parametre i forhold til populationen. Da vi har med en

relativt lille stikprøve at gøre, har vi via en frafaldsanalyse sikret os, at væsentlige para-

metre i stikprøven er repræsenteret i tilnærmelsesvist samme størrelsesforhold som i po-

pulationen af jobcentre.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

METODE

I frafaldsanalysen har vi beregnet, om stikprøven afviger væsentligt fra populationen i for-

hold til kommunestørrelse, rammevilkår, og hvilken beskæftigelsesregion det enkelte job-

center tilhørte. Vores begrundelse for at vælge netop disse parametre er:



Kommunestørrelse (målt på indbyggertal), fordi vi forventer, at jobcentre i større kom-

muner – i kraft af deres større kapacitet – har bedre forudsætninger for at implementere

reformerne. Sådanne forskelle i kapacitet kan give udslag i forskellige besvarelser af

spørgeskemaet.

Kommunernes rammevilkår, fordi kommunernes befolkningssammensætning – bl.a.

målt på uddannelse, alder, køn og civilstand – kan have betydning for arbejdspresset i

forbindelse med at implementere reformerne i de enkelte jobcentre. Dette kan give sig

udslag i jobcentrenes besvarelser af spørgeskemaet. Vores kategorisering af kommu-

nernes befolkningssammensætning tager udgangspunkt i Det Nationale Institut for Kom-

muners og Regioners Analyses og Forskning og Det Nationale Forskningscenter for Vel-

færd – SFI’s beregninger af de enkelte kommuners rammevilkår.

Jobcentrets beskæftigelsesregion, fordi de 4 beskæftigelsesregioner havde til opgave

at understøtte jobcentrene, herunder implementering af reformerne, i undersøgelsespe-

rioden. Dermed tager vi højde for mulige variationer i indsatsen beskæftigelsesregioner-

ne imellem. Pr. 1. januar 2015 blev beskæftigelsesregionerne nedlagt. I stedet blev der

oprettet 3 arbejdsmarkedskontorer, som i dag fungerer som Styrelsen for Arbejdsmar-

ked og Rekrutterings regionale forankring.



Frafaldsanalysen viser, at der på de udvalgte parametre er en god overensstemmelse mel-

lem fordelingen af jobcentre i stikprøven og populationen, hvilket styrker vores tiltro til, at

stikprøven er repræsentativ. Det fremgår af tabellen nedenfor, at den største afvigelse mel-

lem stikprøve og population er på 3,19 %, hvor 23,40 % af jobcentrene i stikprøven er fra

Beskæftigelsesregion Midtjylland mod kun 20,21 % af jobcentrene i populationen.

Frafaldsanalyse af spørgeskemaundersøgelsens stikprøve

Andel i

stikprøve

Kommune-

størrelse

Rammevilkår

Over median

Under median

Over median

Under median

Syddanmark

Beskæftigelses-

region

Sjælland-Hoved-

staden

Midtjylland

Nordjylland

51,06 %

48,94 %

51,06 %

48,94 %

19,15 %

44,68 %

23,40 %

12,17 %

Andel i

population

50,00 %

20,21 %

46,81 %

20,21 %

10,64 %

Afvigelse fra

population

1,06 %

÷1,06 %

1,06 %

÷1,06 %

1,06 %

2,13 %

÷3,19 %

÷2,13 %

Note:



-tests bekræfter, at der på ingen af de valgte parametre er signifikant forskel

mellem stikprøve og population.

Kilde: Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

METODE

Kommuner i undersøgelsen

53 jobcentre har bidraget til undersøgelsen. Heraf har 11 deltaget i fokusgrupper, 47 i spør-

geskemaundersøgelsen, og 2 har vi besøgt og interviewet om it-understøttelse i relation til

reformerne.

JOBCENTRE I UNDERSØGELSEN

Aalborg

Albertslund

Allerød

Ballerup

Billund

Brøndby

Brønderslev

Egedal

Frederikshavn-Læsø

Frederikssund

Gladsaxe

Glostrup

Greve

Gribskov

Helsingør

Holbæk

Holstebro

Hvidovre

Ikast-Brande

Jammerbugt

Kalundborg

Kerteminde

Kolding

København

Langeland

Lejre

Lolland

Mariagerfjord

Middelfart

Norddjurs

Nordfyn

Nyborg

Næstved

Odder

Odense

Odsherred

Randers

Rebild

Ringkøbing-Skjern

Ringsted

Rudersdal

Samsø

Silkeborg

Skive

Stevns

Syddjurs

Sønderborg

Tårnby-Dragør

Varde

Vesthimmerland

Vordingborg

Aabenraa

Aarhus

Opgørelse og systematisering af juridiske dokumenter

Gennem retsinformation.dk og en løbende dialog med Beskæftigelsesministeriet har vi iden-

tificeret alle de bekendtgørelser og vejledninger, der er udstedt som følge af de ændrings-

love, der udmønter de 3 reformer. Efterfølgende har vi kategoriseret bekendtgørelserne og

vejledningerne efter, om de er udstedt som følge af lovgivningen til førtidspensions- og fleks-

jobreformen, kontanthjælpsreformen eller sygedagpengereformen. Kategoriseringen er sket

ud fra, om en reforms lovgivning har skabt behov for en ny bekendtgørelse eller vejledning.

For bekendtgørelser gælder det derfor, at formålet med bekendtgørelsen ikke behøver at

være en direkte udmøntning af loven, men at udfylde et behov for afklaring af et forhold, der

er skabt som følge af loven.

Vi har sammenholdt tidspunktet for offentliggørelse af bekendtgørelser og vejledninger med

tidspunktet for lovgivningens ikrafttræden. Dette kan være kompliceret, da forskellige dele

af en reforms lovgivning kan træde i kraft på forskellige tidspunkter. Vi har derfor kategori-

seret den enkelte bekendtgørelse eller vejledning efter, hvornår den eller de lovparagraffer,

som den specifikke bekendtgørelse eller vejledning udstedes som følge af, træder i kraft.

Hvis forskriften udstedes som følge af lovgivning, der træder i kraft på forskellige tidspunk-

ter, har vi taget udgangspunkt i den tidligste ikrafttrædelsesdato. I nogle tilfælde giver en

lovparagraf Beskæftigelsesministeriet bemyndigelse til at fastsætte tidspunktet for specifik-

ke reglers ikrafttræden. Hvis en bekendtgørelse udstedes på baggrund af en sådan bemyn-

digelse, betragter vi Beskæftigelsesministeriets fastsættelse af ikrafttrædelsestidspunkt som

tidspunktet for lovens ikrafttræden.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

METODE

Tiden mellem bekendtgørelsernes og vejledningernes offentliggørelse og lovens ikrafttræden

opgøres i antal arbejdsdage. Vi har ikke betragtet juleaftensdag og nytårsdag som en arbejds-

dag, da disse 2 dage typisk ikke er arbejdsdage i kommunerne. Endvidere har vi betragtet

bekendtgørelser og vejledninger, der offentliggøres på selve dagen for lovens ikrafttræden,

som administrative forskrifter, der kommer efter lovens ikrafttræden, fordi kommunerne i dis-

se tilfælde ikke har haft mulighed for at læse den pågældende bekendtgørelse eller vejled-

ning, før loven træder i kraft.

Hvis en bekendtgørelse eller vejledning, der er udstedt som følge af en reform, opdateres,

uden at dette sker på baggrund af nye lovændringer, medtages den ikke i opgørelsen, da

en løbende præcisering af bekendtgørelser og vejledninger er en naturlig del af implemen-

teringen af reformer. Vi betragter således ikke en bekendtgørelse eller vejledning som for-

sinket, hvis den ændres på baggrund af samme lovændringer som dens forgænger. Dette

er af væsentlig betydning for opgørelsen, da nogle af bekendtgørelserne ændres flere gange

som følge af samme lovændringer.

I vores gennemgang af materialet forholder vi os ikke til substansen af de identificerede be-

kendtgørelser og vejledninger. Man kan derfor ikke ud fra opgørelsen vurdere, om de en-

kelte bekendtgørelser og vejledninger vedrører centrale aspekter af reformens intentioner

eller ej. Det kan være tilfældet, at de bekendtgørelser og vejledninger, som kommunerne

har størst behov for, er de bekendtgørelser og vejledninger, der kommer først. Det kan også

være tilfældet, at de bekendtgørelser og vejledninger, som indgår i opgørelsen, ikke dæk-

ker kommunens behov, eller at behovet først dækkes i opdaterede bekendtgørelser og vej-

ledninger, der offentliggøres på senere tidspunkter.

Vi har valgt ikke at vurdere substansen af bekendtgørelserne og vejledningerne, da formå-

let har været at foretage en overordnet systematisering, der giver et billede af tidspunktet

for offentliggørelse af bekendtgørelser og vejledninger på tværs af reformer. En mere sub-

stantiel analyse af bekendtgørelsers og vejledningers væsentlighed for gennemførelsen af

reformerne ville komplicere undersøgelsen væsentligt, da reformerne er meget forskellige

og retter sig mod forskellige fagområder. Desuden ville en vurdering af en bekendtgørelses

eller vejlednings væsentlighed i sidste ende være en subjektiv vurdering, der afhænger af

de aktører, man spørger. En kvantitativ analyse af tidspunktet for offentliggørelse af bekendt-

gørelser og vejledninger kræver en klar objektiv afgrænsning af, hvilke kriterier der gælder

for at inkludere en bekendtgørelse eller vejledning i analysen. En analyse baseret på sub-

jektive afgrænsningskriterier ville således have en lav reliabilitet, som ville undergrave ana-

lysens validitet.

I gennemgangen af materialet har vi heller ikke forholdt os til, hvilke årsager der kan være

til, at bekendtgørelser eller vejledninger kommer sent.

Kortlægning og analyse af it-understøttelsen

Undersøgelsen af it-understøttelsen har vi gennemført ved hjælp af en spørgeskemaunder-

søgelse, interviews med 2 udvalgte kommunale jobcentre, interview med en kommunal it-

leverandør, interview med KL, interview med Beskæftigelsesministeriet og en gennemgang

af materiale fra ministeriet.

I forbindelse med vores kortlægning og analyse af it-understøttelsen har professor på IT-

Universitetet Søren Lauesen bistået os som konsulent. Han har deltaget i interviews og har

medvirket i den kortlægning og analyse, der danner baggrund for kap. 4 i beretningen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

SPØRGSMÅL I SPØRGESKEMA TIL KOMMUNALE JOBCENTRE

Bilag 2. Spørgsmål i spørgeskema til kommunale jobcentre

Spørgsmål fra Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse

Spørgsmål (anvendt i beretningens kap. 2):

I hvor høj grad har følgende af Beskæftigelsesministeriets virkemidler fremmet en velfungerende implementering af førtids-

pensions- og fleksjobreformen/kontanthjælpsreformen/sygedagpengereformen i jeres kommune?

Svarmuligheder:

I meget høj grad/I høj grad/I nogen grad/I mindre grad/Slet ikke



Bekendtgørelser fra Beskæftigelsesministeriet (I bedes se bort fra betydningen af, hvornår de er udstedt)



Formelle vejledninger fra Beskæftigelsesministeriet (I bedes se bort fra betydningen af, hvornår vejledningen er kommet)



Pjecer om reformen



Netværksmøder arrangeret af beskæftigelsesregionen/arbejdsmarkedskontoret



Uddannelse og opkvalificering



Konferencer



Svar på spørgsmål stillet til Beskæftigelsesministeriet, herunder styrelser og beskæftigelsesregioner/arbejdsmarkeds-

kontorer (I bedes se bort fra, hvor lang tid der er gået, før I har fået svar)



Information på Beskæftigelsesministeriets (herunder styrelser, beskæftigelsesregioner/arbejdsmarkedskontorer) hjemmeside



Processtøtte i kommunerne



Temamøder



Jobcenterchefmøder



Metodeudviklingsprojekter



Dataanalyser/jobindsats.dk

Spørgsmål (anvendt i beretningens kap. 2):

I hvor høj grad har følgende forhold hæmmet en velfungerende implementering af førtidspensions- og fleksjobreformen/

kontanthjælpsreformen/sygedagpengereformen?

Svarmuligheder:

I meget høj grad/I høj grad/I nogen grad/I mindre grad/Slet ikke



Uklarhed om kommunens økonomiske rammer til at gennemføre reformen



Manglende økonomiske resurser til at implementere reformen



Bekendtgørelserne fra Beskæftigelsesministeriet kommer for sent



Der kommer for få formelle vejledninger fra Beskæftigelsesministeriet



De formelle vejledninger fra Beskæftigelsesministeriet kommer for sent



Manglende orientering fra Beskæftigelsesministeriet om reformens intentioner inden reformens ikrafttræden



Manglende orientering fra Beskæftigelsesministeriet om ny lovgivning inden reformens ikrafttræden



For lang responstid på spørgsmål om lovfortolkning til Beskæftigelsesministeriet



Andre regler og reformers indgreb i førtidspensions- og fleksjobreformen/kontanthjælpsreformen/sygedagpengereformen



Manglende mulighed for at opkvalificere medarbejdere før eller i forbindelse med reformens ikrafttræden



Manglende it-understøttelse ved reformens ikrafttræden



Samarbejdspartnere (fx regionen) har været dårligt klædt på til at løfte deres del af opgaven

Spørgsmålet indgår ikke i beretningens kap. 2 (figur 4).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

SPØRGSMÅL I SPØRGESKEMA TIL KOMMUNALE JOBCENTRE

Spørgsmål fra Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse

Spørgsmål (anvendt i beretningens kap. 4):

Hvordan vil I vurdere, at it-understøttelsen til førtidspensions- og fleksjobreformen/kontanthjælpsreformen/sygedagpengere-

formen fungerede i de 3 første måneder efter lovens ikrafttræden?

Svarmuligheder:

Meget godt/Godt/Hverken-eller/Dårligt/Meget dårligt

Spørgsmål (anvendt i beretningens kap. 4):

Hvilke dele af it-understøttelsen til førtidspensions- og fleksjobreformen/kontanthjælpsreformen/sygedagpengereformen

fungerede godt i de første 3 måneder efter reformen?

Svarmuligheder:

Åbent svarfelt

Spørgsmål (anvendt i beretningens kap. 4):

Hvilke dele af it-understøttelsen til førtidspensions- og fleksjobreformen/kontanthjælpsreformen/sygedagpengereformen

fungerede dårligt i de første 3 måneder efter reformen?

Svarmuligheder:

Åbent svarfelt

Spørgsmål (anvendt i beretningens kap. 4):

Hvilke konsekvenser vil I vurdere, at det havde for løsningen af arbejdsopgaverne i jobcentret, at it-understøttelsen fungerede

dårligt ved reformens ikrafttræden?

Svarmuligheder:

Åbent svarfelt

Spørgsmål (anvendt i beretningens kap. 4):

Hvilke konsekvenser vil I vurdere, at det havde for borgerne, at it-understøttelsen fungerede dårligt ved reformens ikraft-

træden?

Svarmuligheder:

Åbent svarfelt

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DETALJEREDE RESULTATER

Bilag 3. Detaljerede resultater

Dette bilag præsenterer resultater fra spørgeskemaundersøgelsen på detaljeret niveau.

Jobcentrenes vurdering af Beskæftigelsesministeriets virkemidler

Tabellen nedenfor viser jobcentrenes vurdering af Beskæftigelsesministeriets virkemidler til

implementering af reformerne. Da jobcentrene har besvaret et spørgeskema for hver af de

3 reformer i undersøgelsen, viser vi alle resultater både samlet for alle reformer og for hver

enkelt reform. Vi har omregnet besvarelserne til indekstal, der spænder fra 0 (slet ikke frem-

mende) til 100 (meget fremmende), så de virkemidler, som kommunerne har vurderet som

mest fremmende for en velfungerende implementering, er de virkemidler med den højeste

indeksværdi.

Jobcentrenes vurdering af, i hvor høj grad Beskæftigelsesministeriets virkemidler har fremmet implementeringen

af reformerne

(indekstal)

Reformerne

samlet

Formelle vejledninger fra Beskæf-

tigelsesministeriet

Bekendtgørelser fra Beskæftigel-

sesministeriet

Netværksmøder arrangeret af

beskæftigelsesregionen/arbejds-

markedskontoret

Pjecer om reformen

Information på Beskæftigelses-

ministeriets hjemmeside

Svar på spørgsmål stillet til

Beskæftigelsesministeriet

Temamøder

Konferencer

Jobcenterchefmøder

Uddannelse og opkvalificering

Metodeudviklingsprojekter

Processtøtte i kommunerne

Dataanalyser/jobindsats.dk

Førtidspensions- og

fleksjobreformen

72,9

71,3

Kontanthjælps-

reformen

70,1

69,0

Sygedagpenge-

reformen

72,9

70,2

72,0

70,2

64,0

63,0

54,5

54,3

51,4

50,4

50,2

48,2

46,2

42,1

34,8

63,8

58,7

55,9

52,1

54,3

52,8

53,7

48,5

41,5

35,0

62,2

67,9

54,5

56,5

48,9

49,5

54,9

46,7

42,1

38,3

66,0

62,5

53,2

54,3

51,1

47,3

43,1

44,1

31,0

Spørgsmål:

I hvor høj grad har følgende af Beskæftigelsesministeriets virkemidler fremmet en velfungerende implementering

af førtidspensions- og fleksjobreformen/kontanthjælpsreformen/sygedagpengereformen i jeres kommune?

(0 = slet ikke fremmende, 100 = meget fremmende).

I spørgeskemaet brugte vi betegnelsen ”formelle vejledninger” om vejledninger udstedt som formelle administrative for-

skrifter, for at respondenterne ikke skulle forveksle dem med Beskæftigelsesministeriets generelle vejledende aktiviteter.

Tallet dækker 33 ud af de 47 jobcentre i undersøgelsen, som har deltaget i metodeudviklingsprojekter.

Tallet dækker 39 ud af de 47 jobcentre i undersøgelsen, som har deltaget i metodeudviklingsprojekter.

Der har ikke været metodeudviklingsprojekter i forbindelse med sygedagpengereformen.

I tabellen indgår heller ikke resultater for jobcentrenes vurdering af processtøtte til 2 reformer, da kun få kommuner er blevet

tilbudt processtøtte hertil. Der indgår heller ikke metodeudviklingsprojekter i forbindelse med sygedagpengereformen, da

ministeriet ikke har gennemført nogen.

Kilde: Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DETALJEREDE RESULTATER

Bemærkninger til tabellen

Tallene kan være præget af, at jobcentrene i højere grad har valgt at inddrage bestemte vir-

kemidler frem for andre i deres implementering af reformerne.

Vi har ikke spurgt jobcentrene om Beskæftigelsesministeriets brug af skrivelser, da mini-

steriet har udstedt relativt få skrivelser som følge af de 3 reformer. Desuden gør ministeriet

i de fleste af disse skrivelser opmærksom på ændringer af bekendtgørelser eller vejlednin-

ger, som vi afdækker i andre spørgsmål.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

DETALJEREDE RESULTATER

Jobcentrenes vurdering af forhold, der har hæmmet implementeringen af reformerne

Tabellen nedenfor viser jobcentrenes vurdering af, i hvor høj grad en række forhold har hæm-

met implementeringen af reformerne. Vi har identificeret disse forhold gennem fokusgruppe-

interviewene.

Vi har omregnet besvarelserne til indekstal, der spænder fra 0 (slet ikke hæmmende) til 100

(meget hæmmende), så de forhold, som kommunerne har vurderet som mest hæmmende

for en velfungerende implementering, er de forhold med den højeste indeksværdi.

Jobcentrenes vurdering af forhold, der har hæmmet implementeringen af reformerne

(indekstal)

Reformerne

samlet

De formelle vejledninger fra Be-

skæftigelsesministeriet kommer

for sent

Bekendtgørelserne fra Beskæfti-

gelsesministeriet kommer for sent

Manglende it-understøttelse ved

reformens ikrafttræden

Manglende økonomiske resurser

til at implementere reformen

Manglende mulighed for at opkva-

lificere medarbejdere før eller i for-

bindelse med reformens ikrafttræ-

den

Samarbejdspartnere har været

dårligt klædt på til at løfte deres

del af opgaven

For lang responstid på spørgsmål

om lovfortolkning til Beskæftigel-

sesministeriet

Uklarhed om kommunens økono-

miske rammer til at gennemføre

reformen

Andre regler og reformers indgreb

i reformen

Manglende orientering fra Beskæf-

tigelsesministeriet om ny lovgiv-

ning inden reformens ikrafttræden

Manglende orientering fra Beskæf-

tigelsesministeriet om reformens

intentioner inden reformens ikraft-

træden

Førtidspensions- og

fleksjobreformen

Kontanthjælps-

reformen

Sygedagpenge-

reformen

72,6

70,3

69,6

57,1

73,9

64,1

60,6

67,4

68,3

73,4

54,8

76,6

68,6

71,3

56,0

56,3

57,1

55,9

56,0

56,3

53,8

68,5

46,8

51,4

50,0

54,3

51,1

45,5

58,3

41,3

45,2

49,5

50,0

45,7

40,6

41,8

40,8

39,4

27,5

29,9

23,4

29,3

Spørgsmål:

I hvor høj grad har følgende forhold hæmmet en velfungerende implementering af førtidspensions- og fleksjob-

reformen/kontanthjælpsreformen/sygedagpengereformen?

(0 = slet ikke hæmmende, 100 = meget hæmmede).

I spørgeskemaet brugte vi betegnelsen ”formelle vejledninger” om vejledninger udstedt som formelle administrative for-

skrifter, for at respondenterne ikke skulle forveksle dem med Beskæftigelsesministeriets generelle vejledende aktiviteter.

Forhold, som ikke direkte er Beskæftigelsesministeriets ansvar.

Kilde: Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

LISTE OVER BEKENDTGØRELSER OG VEJLEDNINGER

Bilag 4. Liste over bekendtgørelser og vejledninger

Bekendtgørelser til førtidspensions- og fleksjobreformen (lov nr. 1380)

Offentlig-

gørelsesdato

28-12-2012

Lovens

ikrafttræden

01-01-2013

Bekendt-

gørelsens

ikrafttræden

01-01-2013

Lovnummer

Bekendtgørelser

BEK nr. 1413

BEK nr. 1414

BEK nr. 1415

Bekendtgørelse om indbetaling af ATP-bidrag for modta-

gere af kontanthjælp og andre ydelser

Bekendtgørelse om indbetaling af ATP-bidrag for modta-

gere af fleksløntilskud

Bekendtgørelse om opgørelse af 12 sammenhængende

måneder med kontanthjælp eller ressourceforløbsydelse

i forbindelse med ferie

Bekendtgørelse om kommunernes ret til refusion af ud-

gifterne til kontanthjælp, revalideringsydelse, sygedag-

penge, ledighedsydelse og ressourceforløbsydelse til per-

soner, der deltager i tilbud efter lov om en aktiv beskæfti-

gelsesindsats, eller til sygedagpengemodtagere, der grad-

vist vender tilbage i arbejde

Bekendtgørelse om rehabiliteringsplan og rehabiliterings-

teamets indstilling om ressourceforløb, fleksjob, tilskud til

selvstændigt erhvervsdrivende eller førtidspension

Bekendtgørelse om fleksjob

Bekendtgørelse om beregning af og fradrag i ledigheds-

ydelsen samt varsling af ferie med ledighedsydelse

Bekendtgørelse om beregning af og fradrag i fleksløntil-

skud

Bekendtgørelse om fleksydelse

Bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om ret til

barselsdagpenge

Bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om syge-

dagpenge

Bekendtgørelse om tilskud til selvstændigt erhvervsdri-

vende med nedsat arbejdsevne

Bekendtgørelse om kommuner og regioners samarbejde

om sundhedsfaglig rådgivning og vurdering i sager om

ressourceforløb, fleksjob og førtidspension

Bekendtgørelse om sundhedsfaglig rådgivning til brug for

sagsbehandlingen i sager om sygedagpenge, kontant-

hjælp, revalidering m.v.

28-12-2012

01-01-2013

BEK nr. 1416

28-12-2012

01-01-2013

BEK nr. 1418

28-12-2012

18-01-2013

27-06-2013

01-01-2013

01-07-2013

01-01-2013

19-01-2013

01-07-2013

BEK nr. 1423

BEK nr. 1424

BEK nr. 1425

BEK nr. 1426

BEK nr. 1440

BEK nr. 1441

BEK nr. 22

BEK nr. 754

29-06-2013

01-07-2013

BEK nr. 818

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

LISTE OVER BEKENDTGØRELSER OG VEJLEDNINGER

Vejledninger til førtidspensions- og fleksjobreformen (lov nr. 1380)

Offentlig-

gørelsesdato

20-12-2012

Lovens

ikrafttræden

01-01-2013

Lovnummer

SKR nr. 9623

Vejledninger

Skrivelse om lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, lov

om ansvaret for og styringen af den aktive beskæftigelses-

indsats, lov om aktiv socialpolitik, lov om social pension

og flere andre love (Reform af førtidspension og fleksjob,

herunder indførelse af ressourceforløb, rehabiliteringste-

ams, fleksløntilskud m.v.)

Vejledning til bekendtgørelse om tilskud til selvstændigt

erhvervsdrivende med nedsat arbejdsevne

Vejledning om ledighedsydelse m.v.

Vejledning til bekendtgørelse om fleksydelse

19-01-2013

11-07-2013

16-07-2013

01-01-2013

VEJ nr. 9032

VEJ nr. 9363

VEJ nr. 9368

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

LISTE OVER BEKENDTGØRELSER OG VEJLEDNINGER

Bekendtgørelser til kontanthjælpsreformen (lov nr. 894, lov nr. 895, lov nr. 1612 og lov nr. 721)

Offentlig-

gørelsesdato

29-09-2013

01-10-2013

17-12-2013

18-12-2013

Lovens

ikrafttræden

01-10-2013

01-01-2014

Bekendt-

gørelsens

ikrafttræden

01-10-2013

02-10-2013

01-01-2014

Lovnummer

Bekendtgørelser

BEK nr. 1138

BEK nr. 1142

BEK nr. 1448

BEK nr. 1477

BEK nr. 1478

Bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om en

aktiv beskæftigelsesindsats

Bekendtgørelse om det fælles datagrundlag og statistiske

datavarehus for beskæftigelsesindsatsen

Bekendtgørelse om opgaver efter integrationsloven i job-

centrene

Bekendtgørelse om kapitalpensioner m.v.

Bekendtgørelse om opgørelse af 12 sammenhængende

måneder med uddannelseshjælp, kontanthjælp eller res-

sourceforløbsydelse i forbindelse med ferie

Bekendtgørelse om frikommuneforsøg på beskæftigelses-

og sygedagpengeområdet

Bekendtgørelse om rådighed for personer, der ansøger

om eller modtager uddannelseshjælp som uddannelses-

parate, herunder åbenlyst uddannelsesparate, eller kon-

tanthjælp som jobparate

Bekendtgørelse om kommunernes ret til refusion af ud-

gifterne til uddannelseshjælp, kontanthjælp, revaliderings-

ydelse, sygedagpenge, ledighedsydelse og ressourcefor-

løbsydelse til personer, der deltager i tilbud efter lov om

en aktiv beskæftigelsesindsats, eller til sygedagpengemod-

tagere, der gradvist vender tilbage i arbejde

Bekendtgørelse om særlig støtte efter § 34 i lov om aktiv

socialpolitik

Bekendtgørelse om uddannelsessøgendes ret til uddan-

nelses- og kontanthjælp efter lov om aktiv socialpolitik i

særlige tilfælde

Bekendtgørelse om ansvaret for og styringen af den aktive

beskæftigelsesindsats

Bekendtgørelse om en aktiv beskæftigelsesindsats

Bekendtgørelse om uddannelseshjælp eller kontanthjælp

til personer, der er varetægtsfængslet eller indsat til afso-

ning af straf i fængsel eller arresthus

Bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om for-

søg på beskæftigelses- og sygedagpengeområdet

18-12-2013

19-12-2013

01-01-2014

BEK nr. 1485

BEK nr. 1503

19-12-2013

01-01-2014

BEK nr. 1504

19-12-2013

01-01-2014

BEK nr. 1505

BEK nr. 1506

20-12-2013

28-12-2013

29-01-2014

01-01-2014

31-01-2014

BEK nr. 1541

BEK nr. 1645

BEK nr. 90

04-10-2014

01-10-2014

06-10-2014

BEK nr. 1077

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

LISTE OVER BEKENDTGØRELSER OG VEJLEDNINGER

Vejledninger til kontanthjælpsreformen (lov nr. 894, lov nr. 895, lov nr. 1612, lov nr. 721)

Offentlig-

gørelsesdato

22-10-2013

Lovens

ikrafttræden

01-10-2013

Lovnummer

SKR nr. 9568

Vejledninger

Skrivelse om ændring af bekendtgørelse om en aktiv be-

skæftigelsesindsats: Visitation til nye målgrupper i efter-

året 2013 som følge af kontanthjælpsreformen

Skrivelse med orientering om 2 nye bekendtgørelser pr.

1. januar 2014

Vejledning om rådighed og sanktioner for personer, der

ansøger om eller modtager uddannelseshjælp eller kon-

tanthjælp

20-01-2014

12-09-2015

01-01-2014

SKR nr. 9877

VEJ nr. 10502

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

LISTE OVER BEKENDTGØRELSER OG VEJLEDNINGER

Bekendtgørelser til sygedagpengereformen (lov nr. 720)

Offentlig-

gørelsesdato

28-06-2014

Lovens

ikrafttræden

01-07-2014

Bekendt-

gørelsens

ikrafttræden

30-06-2014

01-07-2014

Lovnummer

Bekendtgørelser

BEK nr. 795

BEK nr. 805

BEK nr. 806

BEK nr. 807

Bekendtgørelse om det fælles datagrundlag og statistiske

datavarehus for beskæftigelsesindsatsen

Bekendtgørelse om indbetaling af ATP-bidrag for modta-

gere af kontanthjælp og andre ydelser

Bekendtgørelse om indbetaling af ATP-bidrag for modta-

gere af fleksløntilskud

Bekendtgørelse om indberetning af timer til indkomstre-

gistret for udbetalte sygedagpenge efter lov om sygedag-

penge, barselsdagpenge efter barselloven samt arbejds-

løshedsdagpenge og midlertidig arbejdsmarkedsydelse

efter lov om arbejdsløshedsforsikring m.v.

Bekendtgørelse om arbejdsgiveres anmodning om refu-

sion og tilbagebetaling af refusion i forbindelse med med-

arbejderes deltagelse i et jobafklaringsforløb m.v.

Bekendtgørelse om fleksjob

Bekendtgørelse om kommunernes ret til refusion af ud-

gifterne til uddannelseshjælp, kontanthjælp, revaliderings-

ydelse, sygedagpenge, ledighedsydelse og ressource-

forløbsydelse til personer, der deltager i tilbud efter lov

om en aktiv beskæftigelsesindsats, eller til sygedagpenge-

modtagere, der gradvist vender tilbage i arbejde

Bekendtgørelse om beregning af og fradrag i fleksløntil-

skud

Bekendtgørelse om beregning af og fradrag i ledigheds-

ydelsen samt varsling af ferie med ledighedsydelse

Bekendtgørelse om sundhedsfaglig rådgivning til brug for

sagsbehandlingen i sager om sygedagpenge, kontant-

hjælp, revalidering m.v.

Bekendtgørelse om rehabiliteringsplan og rehabiliterings-

teamets indstilling om ressourceforløb, fleksjob, førtids-

pension m.v.

Bekendtgørelse om kommuner og regioners samarbejde

om sundhedsfaglig rådgivning og vurdering i sager om

ressourceforløb, fleksjob, førtidspension m.v.

Bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om en ak-

tiv beskæftigelsesindsats

Bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om ansva-

ret for og styringen af den aktive

Bekendtgørelse om opgørelse af beskæftigelseskrav og

beregning af sygedagpenge m.v.

Bekendtgørelse om opfølgning i sygedagpengesager

Bekendtgørelse om Nemrefusion

28-06-2014

01-07-2014

BEK nr. 808

28-06-2014

01-07-2014

BEK nr. 809

BEK nr. 810

28-06-2014

01-07-2014

BEK nr. 811

BEK nr. 812

BEK nr. 813

28-06-2014

01-07-2014

BEK nr. 814

28-06-2014

01-07-2014

BEK nr. 815

28-06-2014

19-12-2014

20-12-2014

01-07-2014

05-01-2015

01-07-2014

05-01-2015

BEK nr. 828

BEK nr. 829

BEK nr. 1420

BEK nr. 1421

BEK nr. 1457

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

LISTE OVER BEKENDTGØRELSER OG VEJLEDNINGER

Bekendtgørelser til sygedagpengereformen (lov nr. 720)

Offentlig-

gørelsesdato

30-12-2014

Lovens

ikrafttræden

05-01-2015

Bekendt-

gørelsens

ikrafttræden

05-01-2015

Lovnummer

Bekendtgørelser

BEK nr. 1552

Bekendtgørelse om arbejdsgiveres anmodning om refu-

sion og tilbagebetaling af refusion i forbindelse med med-

arbejderes deltagelse i et jobafklaringsforløb m.v.

Bekendtgørelse om kommunernes ret til refusion af ud-

gifterne til uddannelseshjælp, kontanthjælp, revaliderings-

ydelse, sygedagpenge, ledighedsydelse og ressourcefor-

løbsydelse til personer, der deltager i tilbud efter lov om

en aktiv beskæftigelsesindsats, eller til sygedagpenge-

modtagere, der gradvist vender tilbage i arbejde

Bekendtgørelse om kommuner og regioners samarbejde

om sundhedsfaglig rådgivning og vurdering i sager om

ressourceforløb, fleksjob, førtidspension m.v.

Bekendtgørelse om sundhedsfaglig rådgivning til brug for

sagsbehandlingen i sager om sygedagpenge, kontant-

hjælp, revalidering m.v.

Bekendtgørelse om rehabiliteringsplan og rehabiliterings-

teamets indstilling om ressourceforløb, fleksjob, førtids-

pension m.v.

30-12-2014

01-01-2015

BEK nr. 1553

30-12-2014

05-01-2015

BEK nr. 1555

30-12-2014

05-01-2015

BEK nr. 1556

30-12-2014

05-01-2015

BEK nr. 1557

Vejledninger til sygedagpengereformen (lov nr. 720)

Offentlig-

gørelsesdato

01-07-2014

09-08-2014

30-12-2014

Lovens

ikrafttræden

01-07-2014

05-01-2015

Lovnummer

VEJ nr. 9455

VEJ nr. 9456

VEJ nr. 9608

SKR nr. 10348

Vejledninger

Vejledning om sygedagpengeperioden og forlængelse

Vejledning om jobafklaringsforløb og ressourceforløbs-

ydelse under jobafklaringsforløb

Vejledning om kommunernes dokumentation af refusions-

udgifter

Skrivelse om procedure m.v. i forbindelse med reglerne

om udbetaling af ydelse fra arbejdsløshedskassen under

de første 14 dages sygdom fra 5. januar 2015

Vejledning om beregningsgrundlaget for sygedagpenge

Vejledning om beskæftigelseskravet for lønmodtagere for

ret til sygedagpenge fra kommunen

Vejledning om sygedagpengeperioden og forlængelse

Vejledning om visitation og opfølgning m.v. i sygedag-

pengesager

Vejledning om fleksjob

06-01-2015

28-01-2015

01-05-2015

Under udarbejdelse

05-01-2015

VEJ nr. 10373

VEJ nr. 10374

VEJ nr. 9042

VEJ nr. 9261

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 78: Beretning nr. 14/2015 om Beskæftigelsesministeriets implementering af reformer

ORDLISTE

Bilag 5. Ordliste

Det administrative grundlag

Det Fælles Datagrundlag

(DFDG)

Forstås i beretningen som de bekendtgørelser og vejledninger, som Beskæftigelses-

ministeriet udsteder som følge af reformlovgivningen.

En database, som indeholder oplysninger om borgere, der modtager forsørgelsesydel-

ser, fx borgernes stamdata, om de er tilmeldt som jobsøgende, hvilken a-kasse de er

medlem af, hvilke ydelser de modtager, gennemførte og planlagte aktiviteter samt sy-

gemeldinger.

Kommunale jobcentre har siden 2009 varetaget beskæftigelsesindsatsen. Der er i alt

94 kommunale jobcentre. Enkelte af landets 98 kommuner har slået sig sammen om

driften af et jobcenter.

Lange svartider i it-systemerne betyder, at der går lang tid, fra sagsbehandlerne anmo-

der om noget i systemet, til de ønskede konkrete oplysninger kommer frem på skær-

men.

Reformerne består af én eller flere ændringslove, hvor enkelte lovparagraffer i en æn-

dringslov kan træde i kraft på andre tidspunkter end resten af ændringsloven. Lovens

ikrafttræden refererer til det tidspunkt, hvor de specifikke lovparagraffer, som en be-

kendtgørelse vedrører, træder i kraft.

Ankestyrelsens undersøgelser af afgørelser truffet i kommunerne på social- og beskæfti-

gelsesområdet. Ankestyrelsen undersøger den praktiske daglige tolkning og udmønt-

ning af lovene rundt om i landet. Formålet med praksisundersøgelser er, at myndighe-

derne får kvalificerede råd og meldinger om både gode og dårlige forhold i sagsbehand-

lingen og afgørelserne.

Giver adgang til det statslige retsinformationssystem. Det overordnede formål er at si-

kre, at der findes ét sted, hvor borgere, virksomheder og offentlige myndigheder kan

få adgang til alle normerende forskrifter. Det er Folketinget og ministerierne, der pro-

ducerer, ejer og er ansvarlige for opdatering af egne forskrifter.

Kommunale jobcentre

Lange svartider

Lovens ikrafttræden

Praksisundersøgelser

Retsinformation.dk