FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Finansudvalget 2015-16
FIU Alm.del Bilag 64
Offentligt

2015

nr.

Særberetning

Finansiel bistand til lande

i vanskeligheder

DEN

EUROPÆISKE

REVISIONSRET

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

E-post:

[email protected]

Internet:

http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2015

PDF

EPUB

ISBN 978-92-872-3208-3

ISBN 978-92-872-3221-2

ISBN 978-92-872-3187-1

ISSN 1831-0796

ISSN 1977-5636

doi:10.2865/96662

doi:10.2865/410300

doi:10.2865/332056

QJ-AB-15-016-DA-C

QJ-AB-15-016-DA-N

QJ-AB-15-016-DA-E

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

Printed in Luxembourg

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

2015

nr.

Særberetning

Finansiel bistand til lande

i vanskeligheder

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende

specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer

Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller regeloverholdelse,

de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling IV - der ledes af Milan Martin Cvikl, medlem af Revisionsretten -

hvis speciale er udgiftsområderne indtægter, forskning og interne politikker samt EU-institutioner og -organer. Revisions-

arbejdet blev ledet af Baudilio Tomé Muguruza, medlem af Retten, med støtte fra kabinetschef Daniel Costa de Magalhães,

attaché Ignacio García de Parada, direktør Zacharias Kolias, holdleder Josef Jindra samt revisorerne Giuseppe Diana,

Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin og Kristian Sniter.

Fra venstre til højre:

Didier Lebrun, Ignacio García de Parada, Kristian Sniter, Josef Jindra,

Giuseppe Diana, Baudilio Tomé Muguruza, Adrian Savin, Daniela Hristova, Zacharias Kolias,

Marco Fians, Daniel Costa de Magalhães.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Indhold

Punkt

Forkortelser

I-XIX

1-26

1-7

8-18

8-10

11-15

16-18

19-26

19-23

24-26

27-32

33-47

33-44

35-40

41-44

45-47

Resumé

Indledning

Statsgældskrisen i EU-medlemsstaterne

Udformning og gennemførelse

Programmets udformning

Betingelser

Gennemførelse

Finansielle midler

Programfinansiering

Låntagning på markederne

Revisionsmetode

Del I - Kommissionen var ikke forberedt på omfanget af den krise, der brød ud

Kommissionen undervurderede omfanget af de finanspolitiske ubalancer i perioden op til krisen

Kommissionen skønnede, at de offentlige budgetter var stærkere, end de faktisk var

De potentielle finanspolitiske risici blev undervurderet i vurderingerne

Kommissionen var derfor ikke parat til at forvalte programmerne

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Indhold

48-114

50-96

52-54

55-70

71-75

76-79

80-92

93-96

97-107

97-99

Del II - Processerne var generelt svage

Kommissionens processer omfattede ikke altid tilstrækkelige kontrolforanstaltninger

Kommissionen var for det meste grundig, når det drejede sig om at indhente de nødvendige oplysninger til

overvågning

Programprognoserne giver mulighed for bredt funderet kontrol af sammenhængen

i programudformningen, men mange forbehold efterprøves ikke

Programelementerne havde for det meste et sundt udgangspunkt, men der manglede nogle gange vigtige

dokumenter

Kommissionen afveg undertiden fra Rådets beslutninger

Landene blev ikke behandlet ens

Svagheder i programforvaltningen skyldes svage kontrolforanstaltninger

Programdokumenterne blev forbedret med tiden, men udviste stadig mangler

Forbedring af programdokumenternes kvalitet

100-107

Svagheder i overvågning og rapportering af overholdelse

108-114

115-136

117-122

117-118

119-122

123-136

137-178

138-143

138-141

142-143

Samarbejdet med de andre partnere var udelukkende uformelt

Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet, selv om omstændighederne

i begyndelsen gjorde det svært altid at holde sig til bedste praksis

God tegning af obligationsudstedelserne

Gældsomkostningerne var i overensstemmelse med sammenlignelige niveauer

Prissætningen ved udstedelse var undertiden højere end bankernes oprindelige vejledning

I begyndelsen gjorde omstændighederne det vanskeligt altid at holde sig til bedste praksis

Del IV - Programmålene blev opfyldt

Ikke noget behov for at øge den samlede finansiering

Finansieringsrammen viste sig at være tilstrækkelig, om end stram i to medlemsstater

Nogle medlemsstater fik mere fordelagtige finansielle vilkår end forudset i den oprindelige udformning

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Indhold

144-154

De opdaterede underskudsmål blev for det meste opfyldt, men ikke altid på holdbar vis

144-148

Med nogle undtagelser blev de reviderede årlige underskudsmål opfyldt

149-152

153-154

Alle lande forbedrede deres finanspolitiske situation, men i varierende grad

Lande benyttede sig af engangstiltag

155-164

En høj grad af overholdelse af betingelserne

155-158

I sidste ende overholdt medlemsstaterne mindst 80 % af betingelserne

159-164

Programmerne gav anledning til reformer, men til tider sås de ønskede virkninger ikke

165-178

165-172

173-174

175-178

179-204

179-180

181-192

193-194

I hvilken grad har landene forbedret deres konkurrenceevne?

Forbedret konkurrenceevne, men i varierende grad

Intern devaluering virkede via løntilpasning for nyansatte

Valutalån udgjorde fortsat en udfordring

Konklusioner og anbefalinger

Overvågning før krisen

Programforvaltningsprocessen

Lånetransaktioner

195-204

Programresultater

Bilag I

Bilag II

Bilag III

—

Begrundelser for anmodning om bistand

Lånefaciliteterne for de fem lande

Revisionsmetoden

Kommissionens svar

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Forkortelser

ECB:

Den Europæiske Centralbank

EFC:

Det Økonomiske og Finansielle Udvalg

EFSF:

den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet

EFSM:

den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme

EMTN:

Euro Medium Term Notes (Mellemfristede gældsbeviser i euro)

ENS:

det europæiske nationalregnskabssystem

EWG:

Eurogruppens Arbejdsgruppe

MoU:

aftalememorandum

Rådet:

Rådet for Den Europæiske Union. I teksten bruges denne term som kort betegnelse for medlemsstaternes

besluttende organer

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Resumé

For syv år siden gennemgik Europa en finanskrise, der

udviklede sig til en statsgældskrise. Statsgældskrisen

skyldtes forskellige faktorer, herunder et svagt bank-

tilsyn, uhensigtsmæssige finanspolitikker og store

finansielle institutioner i vanskeligheder (og regnin-

gen for redningen landede hos offentligheden). EU’s

medlemsstater oplevede krisen i to bølger, idet den

først ramte lande uden for euroområdet i 2008-2009

og derefter spredte sig til selve euroområdet. I alt

blev otte EU-medlemsstater tvunget til at anmode om

makrofinansiel bistand.

Vi fandt, at Europa-Kommissionen skønnede, at lande-

nes offentlige budgetter var stærkere, end de faktisk

viste sig at være. Det var en væsentlig svaghed i Kom-

missionens vurderinger før 2009, at der ikke forelå

rapporter om opbygningen af eventualforpligtelser

i den offentlige sektor, som ofte blev til egentlige

forpligtelser under krisen. Kommissionen var heller

ikke tilstrækkelig opmærksom på forbindelsen mellem

betydelige udenlandske kapitalstrømme, sundheds-

tilstanden for bankerne og i sidste ende de offentlige

finanser.

Men blev denne krise afhjulpet hensigtsmæssigt? Vi

analyserer Kommissionens forvaltning af den finan-

sielle bistand, der blev ydet til fem medlemsstater

(Ungarn, Letland, Rumænien, Irland og Portugal).

Nogle advarselssignaler blev ikke opfanget

Reformerne af stabilitets- og vækstpagten i 2011, 2013

og 2014 sigtede mod at afhjælpe svaghederne i peri-

oden før krisen ved at indføre øget makroøkonomisk

overvågning. Tilbage i 2008 var Kommissionen imid-

lertid ikke forberedt på at skulle forvalte den finan-

sielle bistand, da landenes anmodninger begyndte at

komme.

Udfordringen blev taget op

Indsatsen for at komme på omgangshøjde

III

Det er vigtigt at huske på, at der allerede før krisen var

en ramme for overvågning af medlemsstaternes bud-

getter. Det var Kommissionens ansvar at advare Rådet

om voksende finanspolitiske ubalancer. Kommissio-

nen var ikke forberedt på de første anmodninger om

finansiel bistand.

Kommissionen påtog sig de nye forpligtelser med

hensyn til programforvaltning, som omfattede drøf-

telser med de nationale myndigheder, udarbejdelse

af programprognoser og skøn over finansieringsgab

samt identifikation af de nødvendige reformer. Det var

noget af en præstation i lyset af de tidsbegrænsninger,

der gjaldt i starten, og den begrænsede relevante

erfaring.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Resumé

VII

Kommissionen var for det meste grundig, når det dre-

jede sig om at indhente de nødvendige oplysninger.

Kommissionen mobiliserede i stigende grad intern

ekspertise og var i kontakt med en lang række interes-

senter i de lande, der anmodede om hjælp.

Komplekse værktøjer

Det kan delvis forklares med krisen, tidspresset i star-

ten, og at programforvaltning var en ny opgave for

Kommissionen. Tilgængeligheden af dokumentation

blev efterhånden forbedret, men selv for de seneste

programmer manglede der vigtige dokumenter.

VIII

Udarbejdelse af makroøkonomiske prognoser samt

underskudsprognoser var ikke en ny aktivitet. Kom-

missionen brugte et eksisterende og ret besværligt

regnearksbaseret prognoseværktøj. Kvalitetskontrollen

var hovedsagelig begrænset til afstemning af progno-

sernes forskellige dele, og der blev fra forvaltningens

side ikke spurgt ind til baggrunden for antagelserne

i prognoserne. Det var meget vanskeligt at vurdere

sandsynligheden af de vigtigste antagelser, f.eks. de

finanspolitiske multiplikatorer, ikke kun i en efter-

følgende gennemgang, men også for forvaltningen

under den egentlige udarbejdelse af prognoserne.

Begyndervanskeligheder

Betingelserne i aftalememorandaene blev hovedsage-

lig begrundet med specifik henvisning til Rådets afgø-

relse. Betingelserne havde dog ikke altid tilstrækkelig

fokus på de generelle betingelser for den økonomiske

politik, som Rådet havde fastsat.

Forskellige tilgange

XII

Støtteprogrammerne havde for det meste et sundt

udgangspunkt under de EU-politikker og den øko-

nomiske viden, der forelå på det tidspunkt. Men en

generel svaghed i Kommissionens proces var manglen

på dokumentation. Processen var ikke indrettet til at

gå tilbage i tiden og evaluere tidligere beslutninger.

Vi var ikke i stand til at bekræfte visse af de afgørende

oplysninger, der var blevet fremsendt til Rådet, f.eks.

de oprindelige skøn over finansieringsgabet for nogle

programmer.

Vi fandt flere eksempler på, at landene ikke blev behand-

let ens i sammenlignelige situationer. Betingelserne

for støtte blev forvaltet forskelligt i de forskellige

programmer. I nogle programmer var betingelserne

generelt mindre strenge, hvilket gjorde det lettere

at overholde dem. En sammenligning af lande med

sammenlignelige strukturelle svagheder viste, at de

krævede reformer ikke altid stod i et rimeligt forhold

til landenes problemer, eller at de gik i meget forskel-

lige retninger. For nogle, men ikke alle landene, blev

underskudsmålet lempet mere, end den økonomiske

situation tilsyneladende berettigede.

Begrænset kvalitetskontrol

XIII

En af årsagerne til disse svagheder var, at det hoved-

sagelig var Kommissionens programteam, der stod

for at udforme og overvåge programmerne. Før de

vigtige dokumenter, som teamet havde udarbejdet,

nåede frem til Rådet eller Kommissionen, blev de

gennemgået, men denne gennemgang var utilstræk-

kelig i flere henseender. De underliggende beregnin-

ger blev ikke gennemgået af nogen uden for teamet,

eksperternes arbejde blev ikke undersøgt grundigt, og

den efterfølgende gennemgang var ikke dokumenteret

godt nok.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Resumé

XVII

Plads til forbedringer

XIV

På plussiden er der siden den første anmodning om

finansiel bistand sket betydelige forbedringer i de

programdokumenter, som danner grundlag for Rådets

eller Kommissionens beslutninger. Det skyldtes, at

der blev afsat yderligere personale til programforvalt-

ningen, at personalet har opnået mere erfaring, og at

forberedelsen har været bedre. Dog manglede selv de

nyere programdokumenter væsentlige oplysninger.

Medlemsstaterne overholdt de fleste betingelser i deres

programmer, men med visse forsinkelser. Disse forsin-

kelser skyldtes for det meste forhold, som Kommissio-

nen ikke havde kontrol over. Kommissionen fastsatte

dog i nogle tilfælde urealistisk stramme tidsfrister

for gennemførelse af vidtrækkende reformer. En høj

grad af overholdelse betyder ikke, at alle væsentlige

betingelser blev overholdt. Desuden observerede vi,

at medlemsstaterne havde tendens til udsætte over-

holdelse af de væsentlige betingelser til programperi-

odens slutfase.

XVIII

Kommissionens overvågning var baseret på periodi-

serede underskudsmål. Det sikrer overensstemmelse

med proceduren for uforholdsmæssigt store under-

skud, men det betyder også, at Kommissionen, når

den skal afgøre, om programmet skal fortsætte, ikke

kan rapportere med sikkerhed, om det pågældende

modtagerland har opfyldt underskudsmålet, efter-

som periodiserede underskud først kan observeres

efter et vist tidsrum. Rapporteringen om overholdelse

af betingelserne var ikke systematisk. Manglende

overholdelse blev udtrykt på mange forskellige måder,

hvilket skabte forvirring. For nogle betingelser var

der slet ingen rapportering. Enkelte betingelser blev

rapporteret som opfyldt, selv om det reelt ikke var

tilfældet.

Programmålene blev opfyldt

Programmerne lykkedes med at sætte gang i reform-

arbejdet. I de fleste tilfælde fortsatte landene med

de reformer, som programbetingelserne havde givet

anledning til. På tidspunktet for vores revision var der

ikke mange tilfælde af tilbagerulning af reformer. De

blev modsvaret af alternative reformer, som ofte ikke

havde samme potentielle effekt

XIX

I fire ud af de fem lande blev de løbende poster til-

passet hurtigere end forventet. Det kan for en stor del

forklares med den uventede forbedring af indkomst-

balancen og i mindre omfang den uventede forbedring

af handelsbalancen.

XVI

Med nogle undtagelser blev de reviderede underskuds-

mål for det meste opfyldt. I takt med nedgangen

i den økonomiske aktivitet i 2009 oplevede landene

indtægtstab, som udlignede gevinsterne fra nye ind-

tægtsforanstaltninger. Skatteneutrale eller skatteud-

lignende reformer medførte yderligere finanspolitiske

omkostninger på kort sigt, og nogle lande indførte

yderligere skatteforanstaltninger for at opveje skatter-

nes faldende andel af BNP. De strukturelle underskud

blev forbedret, men i varierende tempo. En del af den

finanspolitiske tilpasning blev gennemført på midlerti-

dig vis. Lande benyttede sig af engangstiltag for at nå

målene.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Resumé

Vores anbefalinger

a) Kommissionen bør fastsætte en overordnet ramme

for hele institutionen, som giver mulighed for hurtig

mobilisering af Kommissionens medarbejdere

og ekspertise i tilfælde af, at der skal iværksættes

et program for finansiel bistand. Kommissio-

nen bør også udarbejde procedurer inden for

twopack-forordningerne.

b) Kvalitetskontrollen i prognoseprocessen bør være

mere systematisk.

c) For at sikre intern gennemsigtighed i de fakto-

rer, der ligger bag programbeslutningerne, bør

Kommissionen forbedre dataregistreringen og være

opmærksom herpå under kvalitetsgennemgangen.

d) Kommissionen bør sikre, at der etableres specifik-

ke procedurer for kvalitetskontrol af programfor-

valtningen og programdokumenternes indhold.

e) Med sigte på budgetovervågning bør Kommissio-

nen i aftalememorandaene medtage variabler, som

den kan indsamle på kort tid.

Kommissionen bør prioritere betingelserne efter

væsentlighed og målrette de virkelig vigtige reformer.

g) Hvad angår fremtidige programmer, bør Kommis-

sionen forsøge at formalisere det interinstitutio-

nelle samarbejde med andre programpartnere.

h) Gældsforvaltningsprocessen bør være mere

gennemsigtig.

Kommissionen bør yderligere analysere de vigtig-

ste aspekter af landenes tilpasning.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Indledning

Statsgældskrisen

i EU-medlemsstaterne

Finanskrisen, som ramte Europa i 2008,

førte til den europæiske statsgældskrise.

Der var mange årsager til statsgælds-

krisen, herunder et svagt banktilsyn,

uhensigtsmæssige finanspolitikker og

store finansielle institutioner i vanske-

ligheder (hvor regningen for rednin-

gen landede hos offentligheden). På

tidspunktet for offentliggørelsen af

denne beretning kan virkningerne af

krisen stadig mærkes, og de deraf føl-

gende låneprogrammer er siden løbet

op i adskillige hundrede milliarder,

hvilket har påført alle berørte parter en

omkostningstung forvaltningsbyrde.

Den anden bølge ramte eurolandene.

Selv om den monetære union i begyn-

delsen fungerede som en slags likvidi-

tetsstødpude, begyndte kreditvurde-

ringsbureauerne i 2009 at nedgradere

flere medlemsstaters statsobligationer.

Renterne på statsobligationsmarkedet

steg brat i nogle lande

, mens de faldt

i andre

. Som følge af faldet i privat

finansiering og stigende låneomkost-

ninger ansøgte regeringerne i bl.a.

Irland og Portugal

om ekstern finan-

siel bistand.

På basis af artikel 143

i traktaten om Den

Europæiske Unions

funktionsmåde.

Polen fik adgang til IMF-midler

i maj 2009 via en fleksibel

kreditlinje, men havde ikke

behov for EU-støtte.

Afhængig af programmet

udgjorde andre

finansieringskilder

Verdensbanken, Den

Europæiske Bank for

Genopbygning og Udvikling,

Den Europæiske

Investeringsbank, Tjekkiet,

Danmark, Finland, Polen,

Norge og Sverige.

Irland, Grækenland, Spanien,

Italien, Portugal.

Tyskland, Frankrig.

I euroområdet anmodede

Grækenland, Spanien og

Cypern også om finansiel

støtte.

Krisen ramte EU-medlemsstaterne i to

bølger. Først spredte finanskrisen sig

gennem udenlandsk kreditgivning og

handel til en række medlemsstater

uden for euroområdet. Den bratte stig-

ning i udstrømningen af udenlandsk

kapital og nedgangen i eksporten

afslørede betydelige eksterne ubalan-

cer i nogle lande, hvoraf tre (Ungarn,

Letland og Rumænien) anmodede om

finansiel bistand fra EU’s betalings-

balancemekanisme

, IMF

og andre

kilder

Formålet med denne finansielle

bistand var at hjælpe landene med

tilbagebetaling eller finansiering af

forfalden gæld og underskud. Bistan-

den fungerede som en stødpude, der

gjorde det nemmere at gennemføre

de tilpasningsprogrammer, der var

påkrævet i de enkelte lande for at rette

op på de underliggende problemer.

Generelt bidrog mekanismerne til at

sikre stabiliteten i euroområdet eller

EU som helhed, at begrænse afsmit-

ningsrisikoen og at hindre et pludseligt

stød til modtagerlandenes økonomier.

Målene for de enkelte programmer var

forskellige på detailniveau, men det

overordnede sigte med den finansielle

bistand var at bringe medlemsstaterne

tilbage på en sund makroøkonomisk

eller finansiel kurs og sætte dem i stand

til igen at overholde deres forpligtel-

ser vedrørende den offentlige sektor

(lande i euroområdet) eller betalings-

balancen (lande uden for euroområdet).

Figur 1

viser tidslinjen for den finan-

sielle bistand, der blev ydet til de fem

medlemsstater, der er omfattet af

vores revision.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Indledning

Figur 1

Tidslinje for den finansielle bistand

2008

2009

(nov ’08 - nov ’10)

Uden for

euroområdet

(jan ’09 - jan ’12)

(jun ’09 - jun ’11)

RO 2

(jun ’11 - mar ’13)

2010

2011

2012

2013

2014

Euroområdet

(dec ’10 - dec ’13)

(maj ’11 - maj ’14)

NB.:

Ikrafttrædelsesdatoen for de enkelte programmer er den dato, hvor aftalememorandummet mellem medlemsstaten og Kommissionen blev

underskrevet.

Kilde:

Revisionsretten.

Eftersom landene havde forskellige

kriseforløb, var deres grunde til at

anmode om bistand også forskellige.

Bilag I indeholder

en oversigt over

disse begrundelser.

var etableret som EU-instrumenter på

basis af traktaten om Den Europæiske

Unions funktionsmåde, da EFSF er en

mellemstatslig facilitet uden for EU’s

rammer.

Bilag II

er en oversigt over

de tre instrumenters retlige grundlag.

De fem lande modtog også finansiel

bistand fra IMF.

Der blev udformet en række retlige

instrumenter med henblik på ydelse af

finansiel bistand. For medlemsstater

uden for euroområdet kunne den ek-

sisterende »betalingsbalancefacilitet«

benyttes. Irland og Portugal modtog

støtte under den nye europæiske

finansielle stabiliseringsmekanisme

(EFSM) samt den europæiske finan-

sielle stabilitetsfacilitet (EFSF). Kun

betalingsbalancemekanismen og EFSM

Bistanden til landene uden for euroom-

rådet blev forvaltet af Kommissionen

og IMF. Den Europæiske Centralbank

(ECB) - det tredje medlem af kreditor-

trojkaen - var involveret i forvaltnin-

gen af finansiel bistand til Irland og

Portugal. I denne tekst omtales disse

institutioner som »partnerne«.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Indledning

b) en forklarende note til ovennævnte

forslag, som indeholder Kommissio-

nens vurdering af medlemsstatens

planlagte økonomiske tilpasnings-

program. Vurderingen er baseret

på Kommissionens interne progno-

ser, finansielle og makroøkono-

miske modeller, data fra Eurostat

og oplysninger indhentet under

forhandlingsbesøget.

c) et aftalememorandum med

et mere detaljeret tilsagn fra

medlemsstaten, som normalt

underskrives af medlemsstatens

myndigheder og Kommissionen.

I aftalememorandummet fastsæt-

tes de præcise økonomiske betin-

gelser for hver udbetaling samt rap-

porteringskrav for medlemsstaten.

d) En låneaftale med de tekniske

og retlige detaljer vedrørende

lånet (f.eks. beregningen af

den gennemsnitlige løbetid,

rentesatser, udbetalings- og

tilbagebetalingsordninger

Udformning og

gennemførelse

Programmets udformning

Det er medlemsstaternes myndig-

heder, der indgiver anmodning om

finansiel bistand fra EU. Anmodnin-

gerne fremsendes til Kommissionen

og Det Økonomiske og Finansielle

Udvalg (EFC)

sammen med et udkast

til et økonomisk tilpasningsprogram

Kommissionens medarbejdere

udar-

bejder de makroøkonomiske progno-

ser, der ligger til grund for de enkelte

programmer, og står for forhandlin-

gerne med de nationale myndigheder.

Mandatet for forhandlingerne er fastsat

på forhånd i et politisk notat

. Kom-

missionen kontakter uformelt andre

interessenter (IMF, EFC og, når der er

tale om eurolandene, ECB) for at få en

koordineret holdning til de program-

betingelser, der knytter sig til den

finansielle bistand (jf. punkt 11).

Det Økonomiske og

Finansielle Udvalg blev

oprettet for at fremme

samordningen af

medlemsstaternes

økonomiske og finansielle

politik. Udvalget består af

højtstående embedsmænd fra

de nationale forvaltninger og

centralbanker, ECB og

Kommissionen.

Artikel 3, stk. 2, i Rådets

forordning (EF) nr. 332/2002 af

18. februar 2002 om indførelse

af en mekanisme for

mellemfristet

betalingsbalancestøtte til

medlemsstaterne (EFT L 53 af

23.2.2002, s. 1) og artikel 3,

stk. 1, i Rådets forordning (EU)

nr. 407/2010 af 11. maj 2010

om oprettelse af en europæisk

finansiel

stabiliseringsmekanisme

(EUT L 118 af 12.5.2010, s. 1).

Det økonomiske

tilpasningsprogram består af

en række tilpasningspolitikker,

som landet bestræber sig på

at indføre for at rette op på

underliggende problemer

og genoprette sin

makroøkonomiske og

finansielle status.

Programteamet, lederen af

den enhed, der er ansvarlig for

programlandet,

programchefen og den

direktør, der er ansvarlig for

programlandet.

Forhandlingsbesøget

i det på-

gældende land udmunder i et sæt

nøgledokumenter:

a) et forslag til en rådsbeslutning

om den finansielle bistand, der

fastlægger de generelle betingel-

ser for den økonomiske politik,

som er knyttet til bistanden, samt

de overordnede finansielle vilkår

for lånet (finansieringsramme,

afdragsordning og den maksimale

gennemsnitlige løbetid

10 I det politiske notat analyseres

medlemsstatens finansielle og

makroøkonomiske situation

samt eventuelle foreslåede

tiltags potentielle virkning på

dens økonomi. Notatet

fastsætter også rammerne for

forhandlinger med

medlemsstaten. Det politiske

notat godkendes af den

ansvarlige kommissær efter

modtagelse af kommentarer

fra formanden for henholdsvis

Det Økonomiske og

Finansielle Udvalg og

Eurogruppens arbejdsgruppe.

11 Besøgene gennemføres af

overordnede medarbejdere

fra Kommissionen, IMF samt

ECB, når der er tale om

eurolandene. Besøgene varer

normalt mellem to og tre uger.

12 De enkelte udbetalinger af

finansiel støtte kan have

forskellig løbetid. Det

vægtede gennemsnit af disse

løbetider må ikke overstige

den maksimale

gennemsnitlige løbetid, der er

fastsat i Rådets beslutning.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Indledning

Eftersom IMF og EU hver især er ansvar-

lige for deres egne långivningsbeslut-

ninger, udarbejder de to institutioner

hvert sit sæt programdokumenter. I EU

er det Rådet, der træffer den endelige

afgørelse om at yde finansiel bistand.

Betingelser

Betingelserne bygger reelt på med-

lemsstatens økonomiske tilpasnings-

program og partnernes analyse.

Programmerne har således forskellige

betingelser med fokus på finanspoli-

tisk konsolidering, strukturreformer til

fremme af økonomisk vækst og/eller

reformer af eller støtte til den finan-

sielle sektor (jf. tabel 1).

13 Der underskrives også en

lånekontrakt for hver tranche.

14 EFSM-finansieringen til Irland

og Portugal blev ydet sammen

med EFSF-finansiering, og der

gjaldt samme økonomiske

betingelser for begge

finansieringskilder.

15 Moon, S. og Bulíř, A., »Do

IMF-Supported Programs Help

Make Fiscal Adjustment More

Durable?«, IMF,

arbejdsdokument, 2003.

16 Hernandéz de Cos, P. og

Enrique Moral-Benito: The

Role of Public wages in Fiscal

Consolidation Process,

Workshop »Government wage

bill: determinants, interactions

and effects« organiseret af

Generaldirektoratet for

Økonomiske og Finansielle

Anliggender, 2014.

17 Daniel, J., Davis, J., Fouad, M.

og Van Rijckeghem, C.: Fiscal

Adjustment for Stability and

Growth, Pamflet Series No 55,

2006, International Monetary

Fund, Washington D.C.

Programbetingelserne knytter udtryk-

keligt godkendelsen eller fortsættelsen

af finansieringen til gennemførelsen

af en række foranstaltninger, normalt

de foranstaltninger, der er vigtige for

opfyldelsen af programmålene. Pro-

grambetingelserne kan også omfatte

vigtige datamål, der fungerer som ad-

varselssignaler, hvis politikkerne kom-

mer ud af kurs (f.eks. inflationsmål)

Alle støtteprogrammerne havde fokus

på finanspolitisk konsolidering gennem

vedtagelse af finanspolitikker, der havde

sigte på at nedbringe det offentlige un-

derskud og gøre gælden holdbar. Ud

over dette hovedformål spiller finans-

politisk konsolidering også en vigtig

rolle i programmet, fordi den bl.a. kan:

a) lette den interne tilpasning gennem

forskellige kanaler (f.eks. ved en

direkte reduktion af den samlede

efterspørgsel eller ved påvirknin-

gen fra offentlige lønninger og be-

skæftigelse på lønomkostningerne

i den private sektor

)

b) lette den eksterne tilpasning ved

at nedbringe et uforholdsmæssigt

stort underskud på betalingsbalan-

cens løbende poster

c) bidrage til at håndtere inflationen

ved at påvirke priserne gennem

forskellige kanaler (f.eks. påvirk-

ning af den samlede efterspørgsel

eller efterspørgslen efter penge)

d) frigøre ressourcer til andre sek-

torer, hvis økonomien er presset

finansielt, og

e) fremme tillid - under specifikke

betingelser - i økonomien, hvilket

vil have en ekspansiv effekt

Betingelserne er enten kvantitative (f.eks.

en grænse for budgetunderskuddet)

eller strukturelle (f.eks. øget håndhæ-

velse af konkurrencelovgivningen). Der

er også forskelle med hensyn til det

tilsigtede formål:

a) at rette op på vigtige ubalancer (f.eks.

reduktion af budgetunderskud)

b) at hindre ubalancer i at opstå

i fremtiden (f.eks. vedtagelse af

lovgivning om finanspolitisk an-

svar) og

c) at afdække ubalancernes omfang

(f.eks. en omfattende vurdering af

offentlig-private partnerskaber).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Indledning

Tabel 1

Programbetingelsernes fokusområder

Program

Ungarn

Letland

Rumænien I

Rumænien II

Irland

Finanspolitisk

konsolidering

Strukturreformer

Ingen væsentlige reformer

- Erhvervsklima

- Aktive arbejdsmarkedspolitikker

- Forvaltning af EU-midler

- Erhvervsklima

- Forvaltning af EU-midler

- Arbejdsmarkedsreformer

- Konkurrence i økonomien

- Arbejdsmarkedsreformer

- Konkurrence i økonomien

- Arbejdsmarkedsreformer

- Konkurrence i økonomien og konkurrenceevne

udadtil

- Uddannelse

- Sundhedssektoren

- Erhvervsklima

- Retlige reformer

- Boligmarkedet

Finanssektoren

- Skærpelse af regulering og tilsyn

- Afviklings- eller konsolideringsplaner for banker

- Skærpelse af regulering og tilsyn

Ingen væsentlige reformer

- Nedgearing

- Skærpelse af regulering og tilsyn

- Afviklings- eller konsolideringsplaner for bankerne

Portugal

- Nedgearing

- Skærpelse af regulering og tilsyn

- Afviklings- eller konsolideringsplaner for bankerne

Kilde:

Revisionsretten baseret på relevante rådsbeslutninger og de oprindelige programdokumenter.

De strukturelle betingelser sigter pri-

mært mod gennemførelse af struktur-

reformer, der har til formål at forbedre

den makroøkonomiske tilpasnings

holdbarhed på lang sigt. Betingelser-

ne vedrørende den finansielle sektor

sigter mod at stabilisere den finansielle

sektor, hvilket ofte spiller en vigtig rolle

i begyndelsen af et program, hvor

omstruktureringen af bankerne typisk

finder sted.

Gennemførelse

18 I forbindelse med EFSM er ECB

også involveret

i overvågningen.

19 Et aftalememorandum

indeholder normalt et bilag

med de indikatorer og data,

som det pågældende land skal

fremsende regelmæssigt.

Kommissionen skal kontrollere med

regelmæssige mellemrum, om den

støttemodtagende medlemsstats

økonomiske politik stemmer overens

med dens tilpasningsprogram og med

programbetingelserne. Programbetin-

gelserne overvåges af Kommissionen

i samarbejde med IMF. I den forbindelse

rapporterer de støttemodtagende med-

lemsstater regelmæssigt om program-

mets gennemførelse

, og partnerne

foretager overvågningsbesøg. Kom-

missionen og IMF udarbejder hver en

gennemgangsrapport efter besøget.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Indledning

På grundlag af gennemgangen beslut-

ter Kommissionen efter høring af Det

Økonomiske og Finansielle Udvalg,

om der skal frigives yderligere trancher,

og om der er programbetingelser, som

skal ændres, og/eller om der skal føjes

noget til for at tage højde for ufor-

udsete omstændigheder som f.eks.

en ændring i den makroøkonomiske

situation, væsentlige datarevisioner

eller politiske eller institutionelle fak-

torer i medlemsstaten. Det oprindelige

aftalememorandum kan revideres for

at tage højde for disse nye omstæn-

digheder og sikre gennemførelsen af

tilpasningsprogrammet.

Den eksterne finansiering af økono-

mierne i euroområdet går igennem

Eurosystemet

. Eurolandenes finan-

sieringsgab er således begrænset til

deres offentlige myndigheders behov.

For medlemsstater uden for euro-

området omfatter finansieringsgabet

alle eksterne finansieringsbehov, som

fremgår af betalingsbalancen.

20 F.eks. en ændring af

underskudsmålet.

21 Kommissionen udførte

36 formelle gennemgange af

de seks reviderede

programmer. I 16 tilfælde blev

gennemgangen fulgt op med

en ændring af den

pågældende rådsbeslutning.

22 Eurosystemet er

euroområdets

centralbanksystem. Det består

af Den Europæiske

Centralbank og de nationale

centralbanker.

23 Når et lands gæld er ved at

forfalde, skal den refinansieres

med nye lån, der dækker

tilbagebetalingen af den

gamle gæld. Det indebærer en

risiko for, at gælden vil blive

refinansieret til en højere

rente, hvilket medfører højere

renteudgifter, eller at

låntagerlandet ikke skaffer

midler nok til at kunne indfri

hele den gamle gæld.

24 Selv om de retlige rammer

giver mulighed for, at EU kan

yde lån alene, har EU på det

seneste normalt samarbejdet

med IMF og andre

internationale institutioner

eller lande om at yde støtte.

Hvis gennemgangen medfører væ-

sentlige ændringer af betingelserne

skal Rådets beslutning også ændres.

Proceduren for ændring af Rådets be-

slutning svarer stort set til den indle-

dende forhandlingsproces (jf. punkt 8

til 10)

Under programforhandlingen skøn-

ner partnerne finansieringsgabet ved

hjælp af makroøkonomiske og finans-

politiske fremskrivninger og en række

antagelser, f.eks. refinansieringssatser

for gælden

. Det endelige omfang

af programfinansiering er baseret på

dette skøn, men skal også forhandles

mellem partnerne og medlemssta-

ten. Derefter tegner hver långiver

sig for en andel af programfinansie-

ringen

. Medlemsstatens interne

finansieringskilder kan også tages

i betragtning.

Finansielle midler

Programfinansiering

Figur 2

er en oversigt over program-

finansieringens vigtigste elementer,

de vigtigste långiveres relative andele

og de beløb, der er udbetalt i finansiel

bistand.

Det beløb, der udlånes under de enkelte

støtteprogrammer, dækker medlems-

statens »finansieringsgab« - dens finansie-

ringsbehov, indtil den selv kan finansiere

sine offentlige konti (forfalden gæld

og nye underskud) eller sin økonomi-

ske position over for udlandet (beta-

lingsbalance) under normale forhold.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Indledning

Figur 2

Programfinansiering

Samlet programﬁnansiering i euro

Ungarn

20 milliarder

Letland

7,5 milliarder

Rumænien

20 milliarder

+5,4 milliarder

Irland

67,5 milliarder

Portugal

78 milliarder

… som andel af hvert lands BNP

19 %

40 %

17 %

43 %

46 %

EU’s tilsagn om ﬁnansiering

33 %

6,5 milliarder

41 %

3,1 milliarder

25 %

5 milliarder

33 % (60 % med EFSF)

22,5 (40,2) milliarder

33 % (67 %)

26 (52) milliarder

Udbetalinger

som andel af nansieringstilsagn

Ungarn

Letland

Rumænien

Irland

Portugal

100 %

94 %

97 %

85 %

72 %

Betalingsbalancefacilitet/EFSM

1 Forebyggende støtte. Ikke medtaget i de andre gurer.

Kilde:

Revisionsretten, data fra Europa-Kommissionen og IMF.

65 %

EFSF

92 %

IMF

Andre långivere

92 %

97 %

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Indledning

De fem medlemsstater brugte 95 % af

den finansiering, som EU havde givet

tilsagn om, og pr. 31. marts 2015 var

13 % af beløbet allerede betalt tilbage

(jf. figur 3).

Figur 3

Finansiel bistand: udbetalte beløb og udestående tilbagebetalinger

Bistand fra Den Europæiske Union

63 milliarder euro

Udbetalt

efter land

Udestående

tilbagebetalinger

efter land

Rumænien

Portugal

Letland

Irland

Ungarn

3,5

5,0

70 %

100 %

24 %

100 %

23,9

Lånte og udbetalte beløb

2,9

0,7

60 milliarder euro

22,5

5,5

1,5

27 %

Udestående i alt

52 milliarder euro

1 Data pr. 31. marts 2015.

Kilde:

Revisionsretten, data fra Europa-Kommissionen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Indledning

Låntagning på markederne

For at tilvejebringe sin andel af den

samlede finansielle bistand optog Den

Europæiske Union lån på kapitalmar-

kederne og lånte pengene til med-

lemsstater i vanskeligheder på samme

vilkår, dvs. for samme beløb og med

samme kuponrente og forfaldsdato. Ved

udgangen af 2014 havde EU gennem-

ført i alt 22 obligationsudstedelser til

en nominel værdi af 60,1 milliarder euro.

Kommissionen forvaltede låntagningen

på vegne af EU.

Låntagningen skete generelt i form af

Euro Medium Term Notes (EMTN), som

udstedes på kapitalmarkederne og no-

teres på børsen i Luxembourg. EMTN

kan indfries fuldt ud ved forfald og

har en fast årlig rente i hele løbetiden.

Europæiske investorer udgør ca. 80 %

af alle EMTN-investorer.

EMTN-gældsbetjening er fortsat en

forpligtelse for Den Europæiske Union,

som skal sørge for, at alle betalinger

falder rettidigt, hvis debitormedlems-

staten ikke betaler sine afdrag og/eller

renter.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Revisionsmetode

Revisorerne undersøgte, om Kommis-

sionen havde forvaltet programmerne

for finansiel bistand hensigtsmæssigt.

Følgende underspørgsmål blev søgt

besvaret:

Blev de voksende finanspolitiske

risici opdaget i tide?

ii) Var processerne udformet godt

nok til at kunne give dækkende

input til programbeslutninger?

iii) Optog Kommissionen lån til den

bedst mulige rente og i overens-

stemmelse med den bedst mulige

praksis for gældsudstedelse?

iv) Opfyldte programmerne for finan-

siel bistand deres hovedformål?

Vi reviderede ikke de beslutninger,

der blev truffet på politisk niveau

i EU, og vi begrænsede revisionens

omfang i flere henseender. Vi tog

ikke det kontrafaktiske scenario uden

finansiel bistand og heller ikke mulig-

hederne for at løse krisen ved hjælp af

andre midler (f.eks. gensidiggørelse af

statsgæld (mutualisation of sovereign

debt)) i betragtning. Vi vurderede

heller ikke gældens bæredygtighed

eller sandsynligheden for, at lånene

ville blive tilbagebetalt. Vi vurderede

heller ikke, om Rådet havde valgt de

mest hensigtsmæssige underskudsmål

eller strukturelle betingelser med hen-

blik på at løse krisen. I vores revision

af Kommissionens samarbejde med

andre partnere vurderede vi ikke, om

deres deltagelse var berettiget.

Revisionen dækkede Kommissionens

forvaltning af den finansielle bistand,

der blev ydet under betalingsbalance-

faciliteten og EFSM, for hvilken Kom-

missionen optog lån på kapitalmar-

kederne garanteret af EU-budgettet.

Revisionen omfattede den finansielle

bistand, der blev ydet til Ungarn, Let-

land, Rumænien (de første program-

mer), Irland og Portugal, med vægt på

Kommissionens rolle i programmerne.

Vi undersøgte også Kommissionens

samarbejde med sine partnere (ECB og

IMF), men vi reviderede ikke partnerne.

Revisionskriterierne var baseret på

følgende kilder:

lovkrav (Rådets forordninger,

Rådets afgørelser, aftalememo-

randa mellem Kommissionen og

medlemsstaterne)

ii) Kommissionens interne regler og

procedurer (interne kontrolstan-

darder og retningslinjer)

iii) god forvaltningspraksis og evalue-

ringskriterier afledt af evalueringer

af IMF-programmer, efterfølgende

evalueringer af EU’s betalingsba-

lancestøtte til tredjelande, tidligere

beretninger fra Retten om makro-

finansiel bistand, retningslinjer og

andre publikationer fra uafhængige

institutter og tænketanke samt

akademisk forskning og

iv) bedste praksis som foreslået i for-

skellige retningslinjer om forvalt-

ning af offentlig gæld, investor-

forhold og gennemsigtighed

i gældsudstedelsen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Revisionsmetode

Bilag III

indeholder yderligere oplys-

ninger om revisionsmetoden.

25 Stikprøven omfattede 360

unikke betingelser.

Revisionsbeviserne blev tilvejebragt på

grundlag af:

en detaljeret gennemgang af

dokumentationen vedrørende

EU’s finansielle støtteprogrammer

(programdokumenter, Kommissio-

nens interne analyser, regnearkba-

serede prognoser, evalueringer og

undersøgelser foretaget af andre

organisationer)

ii) samtaler med ansatte i Kommissio-

nens Generaldirektorat for Økono-

miske og Finansielle Anliggender

iii) samtaler med ansatte i natio-

nale myndigheder, f.eks. finans-

ministerier, centralbanker, pro-

gramkoordineringsenheder og

sektorministerier

iv) en scorecardanalyse af program-

betingelserne

med henblik på at

opdele dem efter karakteristika og

overholdelse og

v) samtaler med ansatte i IMF og ECB.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del I

Kommissionen var ikke forberedt på

omfanget af den krise, der brød ud

Kommissionen

undervurderede

omfanget af de

finanspolitiske ubalancer

i perioden op til krisen

f.eks. økonomisk vækst, aktivpriser

og finanspolitiske engangstiltag. Den

anden er de øvrige finanspolitiske

indikatorer (f.eks. den konjunktur-

korrigerede saldo, den strukturelle

saldo), som sigter mod at korrigere

disse midlertidige faktorer og således

skabe et mere nøjagtigt billede af et

lands underliggende budgetstilling.

Disse indikatorer kan ikke observeres

direkte, men er resultatet af komplekse

beregninger.

At advare Rådet om voksende finans-

politiske ubalancer i medlemsstaterne

er nok en af Kommissionens vigtigste

opgaver inden for økonomiske og

finansielle anliggender. Allerede før kri-

sen var der en ramme for overvågning

af medlemsstaternes finanspolitiske

situation

26 Det var den »forebyggende

del« af stabilitets- og

vækstpagten, som blev

oprettet ved Rådets

forordning (EF) nr. 1466/97 af

7. juli 1997 om styrkelse af

overvågningen af

budgetstillinger samt

overvågning og samordning

af økonomiske politikker

(EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1).

Overvågningsrammen blev

senest ændret i 2005 ved

Rådets forordning (EF)

nr. 1055/2005 om ændring af

forordning (EF) nr. 1466/97

(EUT L 174 af 7.7.2005, s. 1).

27 Finansiering af løbende

budgetunderskud og

tilbagebetaling af offentlig

gæld.

28 Europa-Kommissionen:

Ireland - Macro fiscal

assessment - an analysis of the

December 2007 update of the

stability programme, s. 36.

29 Sammenlign det første skøn

udarbejdet efter årets udgang

(dvs. i forårsprognosen) med

et nyere skøn (dvs.

oktober 2013).

Selv om de finansielle støttepro-

grammers makroøkonomiske mål

rakte videre end finanspolitisk

tilpasning, viste det sig i alle fem

programmer, at budgetstøtte

spil-

lede en vigtig rolle for, hvordan den

finansielle bistand blev brugt. Det

rejser spørgsmålet om, hvorvidt de

voksende finanspolitiske risici blev

opdaget og identificeret i tide under

overvågningsprocedurerne.

I perioden op til krisen blev de faktiske

budgetsaldi generelt anslået korrekt

frem til udgangen af det pågældende

år. Alligevel var de høje budgetunder-

skud i 2008 for Irland, Letland, Portugal

og Rumænien ikke forudsagt korrekt

i Kommissionens underskudsprogno-

ser. Hvad angår f.eks. Irland, anførte

Kommissionen i marts 2008, at risi-

ciene i forbindelse med budgetfrem-

skrivningerne stort set var neutrale

for 2008

. Men ultimo 2008 var den

faktiske budgetsaldo 7,2 procentpoint

af BNP lavere end i prognosen.

Kommissionen skønnede, at

de offentlige budgetter var

stærkere, end de faktisk var

Der er to hovedtyper af finanspoli-

tiske indikatorer. Den første er den

faktiske budgetsaldo, eller forskellen

mellem de offentlige indtægter og

udgifter. Denne saldo er imidlertid

følsom over for midlertidige faktorer,

I Kommissionens beregninger af den

konjunkturkorrigerede budgetsaldo

i perioden 2005-2008 blev landenes

offentlige finanser systematisk over-

vurderet

. Fejlen skyldtes hovedsa-

gelig ændringer i skønnene over den

potentielle BNP-vækst. Alle fem lande

oplevede højkonjunktur, men Kommis-

sionen skønnede i starten, at overop-

hedningen var af et mere beskedent

omfang, end den efterfølgende viste

sig at være.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del I - Kommissionen var ikke forberedt på omfanget

af den krise, der brød ud

Det skønnede omfang af overophed-

ningen (størrelsen af et positivt pro-

duktionsgab

) var i overensstemmelse

med den kraftige stigning i indikato-

rerne for økonomiens samlede pro-

duktionskapacitet. Stigningen skyldtes

imidlertid opgangstider på boligmar-

kedet, og boliginvesteringerne bidra-

ger ikke til at øge økonomiens poten-

tiale på samme måde som andre mere

produktive investeringer.

De potentielle

finanspolitiske risici

blev undervurderet

i vurderingerne

30 Et positivt produktionsgab er

det beløb, hvormed en

økonomis faktiske produktion

overstiger den potentielle

produktion.

31 F.eks. langfristede offentlige

pensionsforpligtelser eller

betydelige fremtidige

budgetudgifter til eventuelle

foranstaltninger i forbindelse

med en redningspakke. Ud

over de offentlige

pensionsforpligtelser

rapporterede Kommissionen

ikke om andre

eventualforpligtelser.

Ifølge stabilitets- og vækstpagten skal

medlemsstaterne indberette den se-

neste budgetudvikling og de seneste

prognoser i deres stabilitets- og kon-

vergensprogrammer. Kommissionen

vurderer disse programmer og kontrol-

lerer, om prognoserne for BNP og det

offentlige budget er plausible.

Kommissionen havde fokus på at vurde-

re produktionsgabet i realøkonomien

uden at tage højde for sektorubalancer

i f.eks. finans- eller byggesektoren.

Det blev dog klart i løbet af krisen, at

overvågning af inflation og produktion

ikke er nok til at garantere makroøko-

nomisk stabilitet og en holdbar bud-

getsaldo. Der er siden blevet foretaget

en grundig gennemgang af rammerne

for overvågning, således at der i højere

grad tages højde for risici i den finan-

sielle sektor og makroøkonomien.

En væsentlig svaghed i Kommissionens

vurderinger før 2009 var, at der ikke

forelå rapporter om opbygningen af

eventualforpligtelser i den offentlige

sektor

. Finanspolitiske risici vedrøren-

de finansiel stabilitet, statsejede sel-

skaber eller andre offentlige garantier

(f.eks. offentlig-private partnerskaber)

blev ikke identificeret.

Kommissionen identificerede boom

i visse sektorer, efter at de havde fundet

sted, f.eks. blev der konstateret et byg-

geboom i Irland, Letland og Rumænien

og boom i udlån til private i alle fem

lande. Den algoritme, der blev anvendt

til at beregne produktionsgabet, tog

dog ikke højde for disse ubalancer.

I sin overvågning vurderede Kom-

missionen ikke i tilstrækkelig grad

konsekvenserne af den store kapital-

indstrømning fra udlandet, især i form

af gæld, som bidrog til byggeboomet

og efterspørgselsboomet, og som

potentielt kunne indvirke negativt på

banksektoren i en efterfølgende ned-

gang. Kommissionen havde ikke været

opmærksom på denne sammenhæng,

inden den analyserede medlemsstater-

nes anmodninger om finansiel bistand.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del I - Kommissionen var ikke forberedt på omfanget

af den krise, der brød ud

I sine vurderinger havde Kommissionen

heller ikke undersøgt budgetsaldienes

følsomhed over for en brat rentestig-

ning for den offentlige gæld eller tilsva-

rende pludselige stød til den økono-

miske vækst eller valutakurserne. Men

også disse risici var blevet identificeret,

og der var blevet advaret imod dem

i forskellige forskningsdokumenter, der

var offentliggjort før krisen

I løbet af den indledende fase fik

Kommissionen hjælp fra IMF-team til

at udarbejde dele af programanalysen.

Kommissionens praksis blev desuden

udviklet på grundlag af IMF-praksis

(jf. punkt 109).

32 Jf. f.eks. »Fiscal Policies and

Financial Markets« i ECB’s

Månedsoversigt (ECB Monthly

Bulletin) 02/2006, s. 71.

33 Rådets beslutning 93/67/EØF

af 18. januar 1993 om et

fællesskabslån til Den

Italienske Republik (EFT L 22 af

30.1.1993, s. 121).

Kommissionen var derfor

ikke parat til at forvalte

programmerne

Før 2008 havde betalingsbalance-

faciliteten ikke været i anvendelse

siden 1993

. I 2008 var erfaringen fra

første halvdel af 1990’erne gået tabt.

Det betød, at det faktisk var en ny ak-

tivitet for Kommissionen at yde lande

finansiel bistand.

Eftersom Kommissionen havde under-

vurderet de finanspolitiske ubalancer

og deres konsekvenser for medlems-

staterne, var den ikke forberedt på at

skulle forvalte sådanne programmer.

Navnlig de første programmer skulle

stables på benene under et ekstremt

tidspres. For eksempel var der kun

nogle få dage til at udarbejde forsla-

get til det første program (Ungarn).

Kommissionen havde meget lidt intern

erfaring i udformning og forvaltning af

programmer for finansiel bistand, og

den erfaring kunne ikke tilegnes med

så kort varsel.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II

Processerne var generelt svage

Ifølge lovgivningen er det Europa-Kom-

missionens opgave at varetage den

operationelle forvaltning af finansiel

bistand. En stor del heraf handler om

at træffe vigtige programbeslutninger

vedrørende den oprindelige tildeling

af bistand og (ved hver gennemgang)

fortsættelsen af programmet. Be-

slutningsprocessen kræver en række

trin og samordning med Rådet og de

andre partnere (se

figur 4).

Vi opdelte analysen af programforvalt-

ningsprocessen i tre dele:

Processer internt i Kommissionen,

navnlig i Generaldirektoratet for

Økonomiske og Finansielle Anlig-

gender - førte Kommissionen hele

tiden kontrol med programmets

udvikling?

ii) Processen med at levere oplys-

ninger til Rådet og den ansvarlige

kommissær - modtog Rådet og den

ansvarlige kommissær programdo-

kumenter af god kvalitet?

iii) Processen med samspil med andre

partnere - fungerede samspillet

med andre partnere?

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Figur 4

Programbeslutninger

A Tidslinje for programmerne

Program-

forhandling

1. gennem-

gang

2. gennem-

gang

nde

gennem-

gang

Beslutninger om

at yde støtte

Beslutninger om

at fortsætte programmet

Beslutninger om

at fortsætte programmet

Rådets beslutning¹

B Hvilke beslutninger træﬀes der?

Ikke alle beslutninger er nødvendige

ved hver gennemgang. Hvis der for

eksempel ikke er behov for at ændre

de generelle parametre for støtte, er

der ikke behov for at ændre Rådets

beslutning.

Hver

beslutning

består af

tre separate

handlinger

Fastsættelse

af generelle

programparametre

Samlet beløb og løbetid

Underskudsmål

Brede områder

for strukturreformer

fastsat i et

aftalememorandum

underskrevet af medlemsstaten

og Europa-Kommissionen

Udarbejdelse

af en detaljeret

reformdagsorden

Frigivelse

af betaling

Kommissionens beslutning

Træ es typisk af næstformanden på Kommissionens vegne

1 I det irske og det portugisiske program blev de generelle programparametre fastsat af både Rådet

og EFSF's bestyrelse, dvs. Eurogruppen. EFSF's beslutningsproces er adskilt fra EU's.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Figur 4

Processens forløb

Kan tage forskellige former alt efter betydning:

Melding fra Rådet eller Eurogruppen ved nyt

Rådets

program eller vigtig ændring

holdning

Drøftelser i EFC og EWG

Meldinger fra formanden for EFC og EWG

opdatering af

forhandlingsmandatet

Politisk notat

Forhandlings-

eller

gennemgangs-

besøg

Deﬁnerer forhandlings-

holdets mandat

Udføres parallelt

med IMF- og

ECB-medarbejdere

Kommissæren

Andre partnere

Formanden for EFC og EWG

Samspil med de andre partnere med henblik på samordning

af holdninger til en fælles forståelse

Programdokumenter

Forklarende

note eller

gennemgangs-

rapport

Hvis det er

nødvendigt at ændre

reformdagsordnen

Forslag til MoU

Hvis der er tale om

et nyt program, eller

Rådets betingelser

Forslag til

Rådets

beslutning

Kommissionens interne gennemgang

Beslutning fra

kommissær-

kollegiet

Høring i Det Økonomiske og Finansielle Udvalg og

Eurogruppens arbejdsgruppe

Rådets

beslutning

MoU

underskrives

Revisionsområder

1. Processen i Generaldirektoratet for

Økonomiske og Finansielle Anliggender

2. Oplysninger leveret til Rådet og den

ansvarlige kommissær

3. Samspillet med andre partnere

Kommissionens

beslutning

Betaling afholdes kun, hvis medlemsstaten

har underskrevet et nyt MoU

Betaling

Kilde:

Revisionsretten.

På anmodning fra

medlemsstaten

EFC - Det Økonomiske og Finansielle Udvalg

EWG - Eurogruppens Arbejdsgruppe

MoU - aftalememorandum

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Kommissionens processer

omfattede ikke altid

tilstrækkelige

kontrolforanstaltninger

Kommissionen var for det

meste grundig, når det

drejede sig om at indhente

de nødvendige oplysninger

til overvågning

Kommissionen benyttede

sig i stort omfang af intern

ekspertise og var også

i kontakt med en række aktører

i medlemsstaterne

34 Kommissionens standard for

intern kontrol 8 og 11.

35 Flere undersøgelser bekræfter,

at denne risiko er reel. En

oversigt over relevant

akademisk forskning kan f.eks.

findes i Hakan Gunaydin:

Compliance with the IMF

conditions: Selection Bias and

Conditions on Social Policy,

udarbejdet til PEIO’s

generalforsamling i 2014. IMF’s

Independent Evaluation Office

har også beskrevet tilfælde af

manglende upartiskhed, som

IMF har konstateret i sine

evalueringer. Jf. også IEO:

Recurring Issues from

a Decade of Evaluation

Lessons for the IMF, 2014.

Kommissionens processer bør - via

tilstrækkelige kontrolforanstaltninger -

sikre, at programmets oprindelige ud-

formning og eventuelle opdateringer

opfylder følgende kriterier:

fuldstændighed - relevante oplys-

ninger, både i forhold til medlems-

staten og fra økonomisk forskning,

bør tages i betragtning

ii) konsekvens - der bør være ind-

byrdes sammenhæng mellem

programmets forskellige dele og

mindst mulig konflikt mellem de

forskellige programmål

iii) dokumentation - begrundelserne

for beslutningerne om de forskellige

programelementer bør registreres

behørigt

iv) overensstemmelse - aftalememo-

randaene bør være i overensstem-

melse med Rådets beslutninger

v) upartiskhed - eftersom det for det

meste er Kommissionens »pro-

gramteam«, der udarbejder pro-

grambetingelserne, bør landene

behandles ensartet af de forskelli-

ge team, idet de samme betingel-

ser bør anvendes under de samme

omstændigheder

Kommissionen baserede sig på den

interne ekspertise i Generaldirekto-

ratet for Økonomiske og Finansielle

Anliggender. Med tiden benyttede

Kommissionen også i stigende grad

specialister fra andre generaldirektora-

ter. Disse andre eksperter gav begræn-

set input til de oprindelige program-

mer, hovedsagelig via høringer mellem

generaldirektoraterne. De var i højere

grad involveret i programmerne for de

to eurolande. Anvendelsen af bredere

ekspertise gav mulighed for en grun-

digere analyse af landenes problemer,

navnlig hvad angår strukturreformer.

Kommissionens personalepolitik tillod

heller ikke en mere omfattende brug

af ekstern ekspertise til bestemte,

snævert definerede områder, hvilket er

almen praksis i IMF.

Programteamenes arbejde bør kontrol-

leres og efterprøves, så det sikres, at

teamene respekterer disse kriterier.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Kommissionens og de andre partneres

regelmæssige besøg i landene udgjor-

de den største mulighed for at skaffe

de oplysninger, der var nødvendige

for overvågningen. Under forhand-

lingerne og gennemgangsbesøgene

konsulterede Kommissionen en række

ministerier, andre offentlige tjenester

samt vigtige uafhængige institutioner

(f.eks. centralbanker, finanspolitiske

råd og overordnede revisionsorga-

ner). Desuden holdt Kommissionen

møder med andre organer, herunder

arbejdsgiverforeninger, fagforeninger

og politiske oppositionspartier. I tre af

de fem lande

havde Kommissionen

en fast repræsentant. Alt dette betød,

at Kommissionen kunne holde sig in-

formeret og identificere reformer, som

skulle indgå i programmet.

Programprognoserne giver

mulighed for bredt funderet

kontrol af sammenhængen

i programudformningen,

men mange forbehold

efterprøves ikke

36 Letland, Irland og Portugal.

Et godt prognosearbejde er afgøren-

de for programmets sammenhæng.

Prognoser kan dog ikke altid være 100 %

nøjagtige, fordi de omfatter mange

uberegnelige faktorer, som ikke kan

forudsiges særlig nøjagtigt. I stedet for

at fokusere på prognosernes nøjag-

tighed vurderede vi kvaliteten af de

prognoseprocesser og -værktøjer, som

Kommissionen anvendte i program-

sammenhæng. I praksis udarbejder

Kommissionen to adskilte, men tæt

forbundne, prognoser (jf. figur 5):

en programprognose (som omfat-

ter makroøkonomiske prognoser

og underskudsprognoser) og

Kommissionen indsamlede

mange forskellige oplysninger

ii) et skøn over finansieringsgabet.

Ud over de oplysninger, der blev ind-

hentet under landebesøgene, fremgik

det specifikt af de enkelte aftaleme-

moranda, hvilke overvågningsrappor-

ter de respektive lande skulle levere

til Kommissionen. De oplysninger, der

skulle samles i disse overvågningsrap-

porter, var meget omfattende og ved-

rørte mange områder. Kommissionen

anmodede om de samme overvåg-

ningsoplysninger i alle programmerne.

I nogle få tilfælde blev der dog ikke

anmodet om en række nøgleoplys-

ninger, eller der blev kun indsamlet

begrænsede nøgleoplysninger.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Figur 5

Forbindelser mellem programprognosen og skønnet over finansieringsgabet

Programprognose

Makroøkonomisk prognose

Skøn over ﬁnansieringsgabet

Skøn over eksternt

ﬁnansieringsgab

Andre poster

på betalings-

balancen

Nettoafdrag

på

ekstern

oﬀentlig gæld

Omfatter alle nansierings-

behov i økonomien

Kun for lande uden for

euroområdet

Løbende poster

Hvis det indgår

i prognosen

Forbundet via ﬂere

regnskabsidentiteter

(»accounting identities«)

Nettoafdrag

på

hele

den oﬀentlige gæld

Underskudsprognose

Periodiseret

oﬀentligt

underskud

Engangsudgifter til

redningstiltag i den

ﬁnansielle sektor

Tegnforklaring:

Regnskabsidentitet

Forbindelse mellem to tæt forbundne variabler

Anm.:

Kun de vigtigste forbindelser vises.

Kilde:

Revisionsretten.

Skøn over den oﬀentlige

sektors ﬁnansieringsgab

Oﬀentligt underskud

efter kasseregnskabs-

metoden

Kassebehov til redningstiltag

i den ﬁnansielle sektor

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Det er svært at vurdere

udarbejdelsen af

programprognoser

Regnearkbaserede prognoser er

et besværligt værktøj, der gør det

svært at udføre kvalitetskontrol

Der kan bruges en lang række metoder

til at udarbejde prognoser, lige fra ren

dømmekraft til omfattende kalibrerede

eller økonometriske estimeringsmodel-

ler med mange adfærdsligninger og

identiteter.

Kommissionens værktøj til udarbejdelse

af program- og underskudsprogno-

ser består hovedsagelig af et sæt

regnskabsidentiteter (»accounting

identities«), som har til formål at sikre,

at der er overensstemmelse mellem

de makroøkonomiske prognoser

eller prognoserne over de forskellige

budgetområder og prognoserne for

deres komponenter. Komponenterne

genereres uden for prognoseværktøjet

ved hjælp af dømmekraft eller, i visse

tilfælde, en blanding af andre kvantita-

tive værktøjer. Kommissionen anven-

der ikke en teoretisk eller empirisk

prognosemodel.

Prognoserne fra de enkelte gennem-

gange blev typisk udarbejdet i flere

regnearkbaserede filer. Under revi-

sionen var der problemer med at få

adgang til alle de relevante filer. Det

skyldtes, at sættet af regneark udgør

en overvældende stor og besværlig

mængde data

, som hverken er særlig

gennemsigtig eller nem at spore. Des-

uden blev systematisk og let tilgæn-

gelig lagring af alt prognosemateriale

ikke prioriteret højt, fordi beslutnin-

gerne blev truffet under et ekstremt

pres.

37 Der udarbejdes en prognose

i to til fire centrale filer, som

indeholder dusinvis af

regneark. Disse centrale

prognosefiler er koblet

sammen med adskillige

formler og trækker data og

fremskrivninger fra andre filer,

som ikke altid er gemt på

samme sted. Det øger i høj

grad risikoen for, at der

anvendes inkonsekvente

fremskrivninger eller data, når

en prognose opdateres,

hvilket i en

programsammenhæng kan

ske dagligt. Antagelser er

spredt ud over regnearkene

i de centrale prognosefiler, og

det er svært at få et klart

billede af de skøn, der er

foretaget. Personalet

anvender endvidere

subsidiære modeller, som

lagres uden for regnearkene.

I regnearksfilerne blev der aggrege-

ret data, som var genereret uden for

værktøjet. Dataene kom typisk fra

flere forskellige kilder, og prognoserne

afhang af forskellige prognosemedar-

bejderes dømmekraft både i Kommis-

sionen og hos de andre partnere samt

de nationale myndigheder (jf. figur 6).

Heterogene data og anvendelse af en

række skøn indgår normalt i udarbej-

delsen af makroøkonomiske progno-

ser, og der er gode grunde til at tage

diverse data og skøn i betragtning

i prognoseprocessen. Der er dog visse

risici, herunder at konsekvenserne af

en ny antagelse ikke afspejles i alle

prognoserne, eller at nye antagelser

ikke er godt underbyggede.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Figur 6

Hovedtrækkene i makroøkonomiske prognoser og underskudsprognoser

Historiske budgetdata

Finansministeriets

statistiske kontor

Historiske makrodata

Eurostat

- statistisk kontor

Underskudsprognose

Budgettets virkning

på makro

Makroprognose

Nye ﬁnanspolitiske

tiltag

Finansministeriet

Makros virkning

på budgettet

Skøn over budget-

fremskrivning

Kilde:

Revisionsretten.

Skøn over makro-

variabler

For at imødegå disse risici blev der

udført kvalitetskontrol af prognose-

resultaterne på forskellige stadier af

prognoseprocessen. Der er indbygget

visse konsekvenskontroller

i regne-

arket. De prognosemedarbejdere, der

var ansvarlige for henholdsvis den

budgetmæssige og den makroøko-

nomiske del af prognosen, drøftede

deres resultater indbyrdes og brugte

efter behov yderligere skøn for at sikre

konsekvens i estimaterne

Kvalitetskontrollen af prognosemed-

arbejdernes arbejde bestod imidlertid

hovedsagelig af afstemning, hvor

der ikke blev spurgt ind til prognose-

processen inden for programteamet.

Regnearksmetoden og manglen på

dokumentation gjorde det vanskeligt

at vurdere sandsynligheden af de anta-

gelser og implicitte parametre, som

blev brugt i prognosearbejdet. Drøf-

telser mellem partnerne var det eneste

sted i kontrolprocessen, hvor sandsyn-

ligheden af antagelserne og de impli-

citte parametre blev kontrolleret.

38 F.eks. kontrol af

regnskabsidentitet eller

andelsbaseret

sandsynlighedskontrol.

39 I efteråret 2013 indførte

Kommissionen et nyt værktøj

til automatisk påvisning af

numeriske og økonomiske

uoverensstemmelser, men

værktøjet blev ikke brugt til

programprognoserne.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

En analyse af de regnearkbaserede

prognoser afslørede også eksempler

på fejl og uoverensstemmelser trods

konsekvenskontrol (jf. tekstboks 1).

Tekstboks 1

Eksempler på fejl og uoverensstemmelser i prognoserne

ii)

Momsen på det private forbrug var ikke afstemt mellem de offentlige indtægter og betalingerne i den

private sektor, hvilket førte til en difference på 0,7 % i BNP i et år.

På grund af manuelle formeljusteringer blev beløbet i direkte skatter på arbejdskraft ikke afstemt mellem

den offentlige sektor og husholdningssektoren. Differencen var over 0,5 % af BNP.

iii) En skatteforanstaltning, der trådte i kraft midt i året, indgik i prognosen for hele året. Den tilhørende

underskudsfremskrivning blev anvendt i programdokumentet til støtte for afgørelsen om at frigive en

tranche og meddelt til Det Økonomiske og Finansielle Udvalg i juni 2009.

iv) Ejendomsprisernes effekt blev ikke indregnet på ensartet vis i fremskrivningerne af det samme prisindeks,

som blev anvendt i forskellige prognoser for det samme år.

Vanskeligt at vurdere

sandsynligheden af

finanspolitiske multiplikatorer

Finanspolitiske variabler blev registre-

ret i regnearkene i form af forventede

indtægter eller udgifter, som blev

øget eller mindsket med nettoafkastet

på budgettet af nye finanspolitiske

tiltag i årets løb. Nye tiltags virkning på

økonomien og afsmitningen på det of-

fentlige budget blev ikke udtrykkeligt

angivet eller registreret i regnearkene.

I stedet for var afsmitningen allerede

indregnet i prognoseværdierne for

yderligere budgetafkast.

Prognoserne for nettobudgetafkast

blev taget fra prognoser, som de nati-

onale myndigheder havde udarbejdet

som interne estimater som led i deres

planlægningsproces. De nationale

myndigheder drøftede deres estimater

med partnernes medarbejdere, hvor-

efter de kunne blive revideret, inden

de blev formelt godkendt og indgik

i programprognoserne.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Der blev taget højde for de forskellige

finanspolitiske tiltags indvirkning på

realøkonomien både implicit og uden

for regnearkene via en række forskellig-

artede procedurer. I de anvendte reg-

neark var det ikke muligt at spore kil-

den til eller begrundelsen for bestemte

antagelser. Selve landekontorerne

havde ikke nogen reel viden om, hvilke

modeller de nationale myndigheder

havde brugt til at estimere parametre-

ne til vurdering af de forskellige finans-

politiske tiltags indvirkning på økono-

mien. Der manglede gennemsigtighed

og viden om den implicitte værdi af de

finanspolitiske multiplikatorer

. Først

i 2013 foretog Kommissionen et skøn

over de implicitte multiplikatorer.

Skønnene over

finansieringsgabet var

ufuldstændige og unøjagtige

Skønnet over finansieringsgabet spiller

en central rolle i forhandlingsfasen, hvor

omfanget af den finansielle bistand

fastsættes og typisk fortsætter uæn-

dret. Hvis der opstår nye finansierings-

behov i programmets løbetid, skal de

dækkes inden for den samlede finan-

sieringsramme. Modsat udarbejdelse

af programprognoser var estimering

af finansieringsgabet en ny opgave for

Kommissionen.

40 De finanspolitiske

multiplikatorer måler

omfanget af forskellige

finanspolitiske

konsolideringstiltags virkning

på centrale makroøkonomiske

variabler (forbrug, produktion)

og budgetvariabler

(underskud).

41 Det lettiske og det rumænske

program.

42 Det irske program.

43 Det ungarske og det

portugisiske program.

Den eneste kontrol af nettoafkastet var

en sandsynlighedsvurdering baseret

på partnernes medarbejderes skøn.

Denne metode vil med stor sandsyn-

lighed afsløre betydelige over- eller

undervurderinger, men den er mindre

egnet til at identificere forholdsvis små

fejl, som kan hobe sig op og dermed

spille en betydelig rolle.

Programteamene registrerede visse

oplysninger, men i varierende grad,

fordi der ikke var noget formelt krav

om det. Derfor kunne vi ikke iden-

tificere og gennemgå de anvendte

antagelser og parameterværdier. Hvis

en prognose viste sig at være forkert

(f.eks. hvis den undervurderede den

negative virkning på BNP-væksten af

et fald i de offentlige udgifter), var det

umuligt eller ekstremt vanskeligt at

finde frem til fejlkilden.

For eurolandene svarer finansierings-

gabet kun til de offentlige myndig-

heders behov. Uden for euroområdet

skal den finansielle bistand dække alle

behov for ekstern finansiering, som

fremgår af et lands betalingsbalance.

Kommissionen underbyggede altid

sine beslutninger om at yde finansiel

bistand ved at fremsende det første

estimat over finansieringsgabet til

Rådet. De underliggende beregninger

blev udarbejdet i regneark. Muligheden

for at foretage en gennemgang blev

betydeligt begrænset af manglen på

dokumentation. På anmodning kunne

Kommissionen kun tilvejebringe forelø-

bige dokumenter

, som var forskellige

fra de endelige versioner, som var

forelagt for Rådet, og Kommissionen

kunne ikke give oplysninger om vigtige

elementer i estimatet

eller fremskaffe

baggrundsfiler

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Vores gennemgang af de foreløbige

dokumenter afslørede signifikante

prognosefejl, f.eks. dobbelttælling

af nogle variabler, anvendelse af

forkerte beløb i valutareserven eller

urealistisk høje antagelser om refi-

nansieringsintervaller for gælden.

Fejlene i regnearkene var nogle gange

væsentlige

og var ikke blevet op-

daget i en intern gennemgang. Hvis

fejlene var blevet opdaget, havde det

ikke nødvendigvis medført et højere

beløb i finansiel bistand, da dette også

afhænger af långiverens vilje og evne

til at låne midler ud, men det kunne

have betydet, at der var valgt et andet

sæt politikker med henblik på at lukke

finansieringsgabet.

I visse tilfælde var det

ikke muligt at spore vigtig

dokumentation

Registrering af dokumentation er en

vigtig del af enhver proces. Flere af

Kommissionens interne kontrolstan-

darder henviser til god praksis på dette

område

. Omhyggelig registrering

kan forbedre en organisations interne

kontrol ved at dokumentere grundla-

get for bestemte beslutninger. Regi-

strering er afgørende for overvågning

og evaluering og en forudsætning for

ansvarlighed.

Programelementerne havde

for det meste et sundt

udgangspunkt, men der

manglede nogle gange

vigtige dokumenter

Programelementerne blev

underbygget af analyser

Fordi støtteprogrammerne kom uven-

tede, blev procedurerne stadig finpud-

set og formaliseret, efter at de første

aktiviteter var sat i værk. Aktiviteterne

blev også vanskeliggjort af tidspres,

usikre makroøkonomiske forhold og

den komplekse programforvaltning.

Derfor blev der lagt vægt på solide

operationelle procedurer frem for god

registreringspraksis.

44 I vurderingen af Rumæniens

finansieringsgab blev

selskabers koncerninterne lån

både medregnet under

udenlandske direkte

investeringer og nye

gældsstrømme under andre

investeringer. Denne

dobbelttælling resulterede i,

at fremskrivningen af

finansieringsbehovet var

1,8 milliarder euro for lav.

Endvidere afviger det

oprindelige beløb

i valutareserver, der blev brugt

i den oprindelige

fremskrivning, med

0,7 milliarder euro fra det tal,

som den rumænske

centralbank nu har indberettet

for udgangen af 2008. I det

lettiske program antog

Kommissionen, at både

erhvervs- og banksektoren

i programmets første år ville

være i stand til at få adgang til

mere lang- og mellemfristet

finansiering, end de havde

brug for til at tilbagebetale. En

sådan antagelse i regnearket

var ikke alene usandsynlig

i lyset af det alvorlige

finansielle pres, men også

i modstrid med oplysningerne

i den forklarende note.

45 F.eks. kræves det ved intern

kontrolstandard 8, at

generaldirektoratets vigtigste

processer og procedurer

dokumenteres tilstrækkeligt,

navnlig dem, der er forbundet

med alvorlige risici, og ved

standard 11, at der er passende

processer og procedurer til at

sikre en produktiv

dokumentforvaltning

i generaldirektoratet (især

hvad angår indhentning af

passende oplysninger).

46 Problemet med at skaffe de

relevante oplysninger var ikke

enestående for denne

revision. Det overordnede

portugisiske revisionsorgan

bemærkede tilsvarende

begrænsninger i sin rapport

om overvågningen af den

finansielle støtte til Portugal,

»Relatório de auditoria n.º

28/2013-2.ª S.,

Acompanhamento dos

mecanismos de assistência

financeira a Portugal,

Dezembro de 2013«.

I de fleste tilfælde kunne Kommissionen

henvise til en række analyser, der var

baseret på EU’s politiske prioriteter og

eksisterende data, og som var blevet

anvendt i forbindelse med fastsættel-

sen af programbetingelserne. Overord-

net set var analyserne blevet dybere

efterhånden. Det skyldtes hovedsa-

gelig øget ekspertise, og at Kommis-

sionen afsatte flere medarbejdere til

programforvaltningen.

I en række tilfælde var de oplysninger,

der lå til grund for beslutningsproces-

sen, gået tabt på revisionstidspunktet,

eller det viste sig at være ekstremt

vanskeligt at skaffe dem. Visse meget

vigtige aktiviteter var overhovedet

ikke dokumenteret. Der var ikke ud-

arbejdet hensigtsmæssige procedure-

håndbøger, som typisk er fundamentet

for enhver proces.

Tekstboks 2

viser

eksempler på de forhindringer, reviso-

rerne stødte på under revisionen

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Tekstboks 2

Eksempler på problemer med at indhente væsentlige oplysninger

Der blev brugt e-mails til at rapportere til ledelsen om et besøgs forløb og til at søge godkendelse af afvigelser

fra forhandlingsmandatet. E-mail var også et vigtigt kommunikationsmiddel blandt partnerne og med nationale

myndigheder. Generelt var disse vigtige optegnelser dog ikke tilgængelige, fordi de pågældende e-mails enten

var gået tabt eller ikke kunne hentes.

Kommissionen havde ikke opbevaret den dokumentation eller de data, de nationale myndigheder havde forelagt

i programmets forløb, eller det var ikke muligt at få adgang til den i sin helhed, fordi det ville kræve for mange

ressourcer at genskabe den.

Nogle regneark vedrørende Rumænien med makroøkonomiske programfremskrivninger blev ikke gjort tilgæn-

gelige for os under revisionen.

Regnearkene med beregninger af de endelige finansieringsgab var gået tabt eller var ikke indhentet fra IMF.

I nogle tilfælde kunne de beregninger, der lå til grund for væsentlige beløb, ikke fremskaffes.

Den finanspolitiske overvågning, som Kommissionens medarbejdere udførte, var overhovedet ikke dokumenteret,

eller der blev kun fremskaffet meget basale regneark til støtte for Kommissionens analyse af budgetgennemførelsen.

Det er forståeligt, at der mangler doku-

mentation for den første fase i 2008

og begyndelsen af 2009, hvor der

i bund og grund var tale om krisesty-

ring. Registreringen af dokumentation

blev dog klart forbedret med tiden.

Ikke desto mindre vedrører nogle af de

ovennævnte eksempler på manglende

dokumentation de senere år.

Kommissionen afveg

undertiden fra Rådets

beslutninger

Tilfælde af manglende

overholdelse af Rådets

beslutninger

Vi undersøgte overensstemmelsen

mellem aftalememorandaene og Rådets

tilsvarende beslutninger og fandt, at

de fleste betingelser var begrundet

med henvisning til beslutningerne.

I nogle få tilfælde afveg betingelser-

ne imidlertid fra vilkårene i Rådets

beslutning, eller aftalememorandum-

met var ikke blevet opdateret rettidigt

(jf. tekstboks 3).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Tekstboks 3

Eksempler på manglende overholdelse af reglerne

Et uformelt besøg i Rumænien i august 2009 afslørede, at medlemsstaten ikke kunne opfylde de oprindelige

underskudsmål. Derfor aftalte Kommissionen og de rumænske myndigheder en betydelig lempelse af målene.

Ændringen blev meddelt i et notat til Det Økonomiske og Finansielle Udvalg i august 2009. Imidlertid blev

hverken Rådets beslutning eller aftalememorandummet ændret tilsvarende. Senere blev målene opdateret

i aftalememorandummet i februar 2010. Retsgrundlaget - Rådets beslutning - blev opdateret endnu senere,

nemlig i marts 2010. Kommissionen udskød imidlertid en udbetaling i november 2009, fordi Rumænien ikke

overholdt sit opdaterede budgetmål.

Hvad angår Letland, omtalte Rådets beslutninger ikke pensionsreformer, men aftalememorandummet indeholdt

specifikke betingelser i forhold til pensionssystemets anden søjle.

For Irlands vedkommende indeholdt Rådets beslutninger ikke nogen specifikke betingelser vedrørende overvågning

af banker samt salg af statens aktiver og privatisering, men disse betingelser fremgik af aftalememorandummet.

Betingelserne var ikke

tilstrækkeligt fokuserede

Formålet med betingelserne i aftale-

memorandummet er, at de skal fun-

gere som en operationel køreplan, der

skal sikre tilfredsstillende overholdelse

af de overordnede betingelser for den

økonomiske politik, som er fastsat af

Rådet.

Programmerne indeholdt betingelser,

som enten var mindre vigtige i lyset

af programmålene, eller hvis poten-

tielle virkninger ville blive realiseret

længe efter programperioden. Be-

tingelser som indførelse af specifikke

IT-systemer, tildeling af budgetmidler

til en lille offentlig enhed, uddannelse

af embedsmænd samt forskning og

udvikling havde dog kun en fjern, om

overhovedet nogen, forbindelse til

programmålene.

47 Den øverste ledelse

i Kommissionen og den

næstformand, der underskrev

aftalememorandummet på

Kommissionens vegne.

For de fleste betingelsers vedkom-

mende var forbindelsen med den

overordnede økonomiske politik

forholdsvis klar, fordi de enten kræve-

de en ændring af politikken eller var

et springbræt til væsentlige reformer.

Ledelsen

satte imidlertid ikke i til-

strækkelig grad spørgsmålstegn ved

de fremsatte forslag til at kunne forvis-

se sig om, at alle betingelserne virkelig

var nødvendige for at nå de overord-

nede mål for den økonomiske politik.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Landene blev ikke

behandlet ens

Forskelle i Kommissionens

forvaltning af betingelser

Vi analyserede forskellige aspekter af

Kommissionens programforvaltning

og fandt flere eksempler på forskellige

tilgange til forskellige lande, hvor det

vanskeligt kunne begrundes med lan-

despecifikke omstændigheder.

Kommissionen forvaltede betin-

gelserne for de enkelte finansielle

støtteprogrammer forskelligt. I nogle

programmer udgjorde betingelserne

et forholdsvis stabilt sæt krav, mens

de i andre programmer ændrede sig

betydeligt fra gennemgang til gen-

nemgang. Jf. oversigten i tabel 2.

Tabel 2

Kommissionens forskellige modeller til forvaltning af betingelser

Ungarn

Hvordan var betingelserne fastsat?

Sondring mellem forskel- Nej

lige typer betingelser

Hvordan blev betingelserne overvåget?

Hvordan blev overholdel- Blandet

sen overvåget?

Hvordan blev betingelserne opdateret?

Hvordan blev betingel-

serne ændret?

Eksisterende betin-

gelser forblev i kraft,

tillæg indeholdt kun

nye betingelser

Betingelserne delvis

stabile over tid

Betingelserne gene-

relt uændrede

Tillæg erstattede tidligere

version

Hyppige ændringer af

betingelserne

Betingelserne ændret før

forfaldsdatoen

Svært at spore betingelser-

ne over tid

Eksisterende betingelser

forblev i kraft, tillæg

Tillæg erstattede

indeholdt kun nye

tidligere version

betingelser

Betingelserne altid

gyldige og uændrede,

hvis de ikke forældes

og erstattes af nye

betingelser

Blandet

Nogle betingelser

stabile, andre ændres

hyppigt

Tillæg erstattede tidligere

version

For det meste efter

betingelse

Efter emne

Efter betingelse

Nej, men betyd-

ning angivet i en

gennemgangsrapport

Tidligere aktioner og

andre betingelser

Permanente og andre

betingelser

Nej

Letland

Rumænien I

Irland

Portugal

Betingelsernes stabilitet

Betingelserne stabile over tid

Betingelserne gyldige og uæn-

drede indtil fuld overholdelse

1 I nogle gennemgange rapporterede Kommissionen overholdelse for hver enkelt betingelse, i andre udelukkende efter emne.

2 Jf. også

bilag III.

Kilde:

Revisionsretten.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Nogle af disse modeller havde negative

konsekvenser for programforvaltnin-

gen. Især gjorde hyppige ændringer af

betingelserne i nogle programmer

det meget vanskeligere at spore

landets resultater. I nogle tilfælde blev

reformerne gradvis udvandet, efter-

hånden som betingelserne blev erstat-

tet med mindre krævende betingelser

eller forsvandt helt fra aftalememoran-

daene, inden de var opfyldt fuldt ud

(jf. tekstboks 4).

Betingelserne sigtede endvidere mod

forskellige strukturelle virkninger. De

varierede fra offentliggørelse eller ud-

arbejdelse af en specifik strategi eller

plan til lovændringer, der skulle vedta-

ges af det nationale parlament, og som

påvirkede vigtige dele af økonomien

Betingelser af den førstnævnte type

indebærer ikke i sig selv reelle øko-

nomiske ændringer, men kan fungere

som springbræt for mere væsentlige

reformer. Betingelser af sidstnævnte

type indebærer sandsynligvis langvari-

ge ændringer i økonomien.

48 Især Letland, men også Irland

og specifikke områder i andre

programmer.

49 Andre eksempler er

betydelige ændringer af det

institutionelle landskab, f.eks.

oprettelse af et finanspolitisk

råd, omstrukturering af den

kommunale struktur eller

privatisering. Jf. bilag III.

Tekstboks 4

Eksempler på reformer, der blev udvandet over tid

Det oprindelige aftalememorandum i programmet for Letland krævede »indførelse af et enkelt system for per-

sonaleplanlægning og -forvaltning i de offentlige administrationer«. Denne betingelse blev ikke opfyldt og fremgik

ikke af de senere ændringer. Den blev i stedet erstattet med flere andre betingelser med det overordnede for-

mål at sikre udarbejdelse af en strategi for den offentlige forvaltning - en betingelse, som er lettere at opfylde.

Programmet for Portugal indeholdt en betingelse med krav om, at der - senest ultimo 2011 - skulle udarbejdes en

handlingsplan til reform af arbejdsløshedsforsikringssystemet, navnlig ved at reducere den maksimale arbejds-

løshedsunderstøttelsesperiode til højst 18 måneder for nye arbejdsløse. Efter reformen blev den maksimale

arbejdsløshedsunderstøttelsesperiode reduceret fra 38 til 26 måneder, dvs. over loftet på 18 måneder, som

oprindeligt blev aftalt med de portugisiske myndigheder.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Vi fandt betydelige forskelle mellem

betingelsernes stringens. Betingelser-

ne i betalingsbalanceprogrammerne

krævede typisk, at der blev vedtaget

visse lovændringer. Derimod indebar

programmerne for eurolandene ofte

kun den første type betingelser, som

kun sjældent skulle vedtages af par-

lamentet. Som følge heraf var beslut-

ningerne om trancher udelukkende

baseret på det forberedende arbejde

og ikke på den faktiske gennemførelse

af reformerne (jf. tekstboks 5).

Programmålene blev ikke

konsekvent taget op til revision

50 F.eks. på

strukturfondsområdet.

51 F.eks. på området personlig

konkurs og

virksomhedskonkurs.

Revisioner af underskudsmål er en

naturlig del af støtteprogrammer.

De er ikke nødvendigvis et tegn på

mangelfuld gennemførelse fra de na-

tionale myndigheders side, da de også

kan være affødt af objektive ændringer

i den økonomiske situation, som har en

positiv eller negativ indvirkning på det

offentlige budget.

En anden forskel vedrørte antallet af

betingelser, som steg med tiden. Mens

Ungarn skulle opfylde færre end 60

unikke betingelser, skulle Portugal op-

fylde ca. 400. Denne markante forskel

afspejlede ikke kun visse landes større

behov for reformer. Vi fandt også

eksempler på det modsatte: Lande,

som havde brug for flere reformer

inden for et givet område, skulle op-

fylde færre betingelser end lande, som

klarede sig bedre

. Endvidere vedrørte

betingelserne meget forskellige re-

formforløb for lande med de samme

omstændigheder

Tekstboks 5

Eksempel på en betingelse, der kun er knyttet til de forberedende trin

Ifølge det irske program skulle regeringen indføre lovgivning for at styrke den finansielle regulering og dermed

øge centralbankens tilsyns- og håndhævelsesbeføjelser

. De irske myndigheder opfyldte betingelsen med en

mindre forsinkelse på en måned, da finansministeriet offentliggjorde lovforslaget. Det tog dog yderligere to år,

før loven blev vedtaget. Der var ingen betingelse vedrørende vedtagelsen af lovgivningen, og vedtagelsen var

således ikke nødvendig for at udløse trancher.

52 Omtalt som »The Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill« i senere betingelser.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Underskudsmålene blev revideret for

fire ud af de seks programmer (jf. tabel 3).

Ifølge Kommissionens dokumentation

skyldtes nedjusteringer altid et (bety-

deligt) fald i den økonomiske aktivitet,

som i Ungarn, Rumænien, Letland og

Portugal.

Afhængig af landet kan en ændring

i de økonomiske udsigter have for-

skellige konsekvenser for revisionen

af underskudsmålene. Som led i sin

finanspolitiske overvågning beregner

Kommissionen cykliske budgetsaldi

Når de økonomiske udsigter ændrer

sig, revideres skønnet for den cykliske

budgetsaldo tilsvarende. Realtidsæn-

dringer i skønnet over den cykliske

budgetsaldo bør således svare til

de ændringer i underskudsmålene,

som de ændrede økonomiske forhold

kræver

53 Budgetsaldoen kan opdeles

i en cyklisk og en ikkecyklisk

komponent. Den cykliske

komponent fanger

virkningerne af

konjunkturrelaterede udsving

i skatteindtægter og offentlige

udgifter.

54 Under antagelse af, at der ikke

er nogen signifikante fejl i de

prognoser for det potentielle

BNP, der anvendes som

inputvariabel til beregning af

den cykliske saldo.

Tabel 3

Revisioner af underskudsmål i ENS-sammenhæng

2008

MoU0 (nov 2008)

Ungarn

MoU1 (mar 2009)

MoU2 (jun 2009)

MoU0 (jan 2009)

Letland

MoU1 (jul 2009)

MoU5 (dec 2011)

MoU0 (jun 2009)

Rumænien I

MoU1 (feb 2010)

MoU2 (jul 2010)

MoU3 (jan 2011)

Rumænien II

Irland

Portugal

MoU0 (jun 2011)

MoU0 (dec 2010)

MoU0 (maj 2011)

MoU5 (okt 2012)

MoU7 (jun 2013)

NB:

I/F - ikke fastsat.

Kilde:

Europa-Kommissionen.

2009

-2,6 %

-2,9 %

-3,9 %

-5,3 %

-10,0 %

-5,1 %

-7,8 %

2010

2011

2012

2013

2014

-3,4 %

-3,8 %

-5,0 %

-8,5 %

-4,1 %

-6,4 %

-7,3 %

-3,0 %

-6,0 %

-4,5 %

3,0 %

I/F

-5,0 %

-10,6 %

-5,9 %

-3,0 %

-8,6 %

-4,5 %

-5,0 %

-7,5 %

-3,0 %

-4,5 %

-5,5 %

-2,5 %

-4,0 %

-3,0 %

-2,5 %

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Hvis den cykliske budgetsaldo ikke var

blevet revideret betydeligt i løbet af

programmet, var der ikke behov for

at revidere underskudsmålene. Det

var tilfældet for Irland. Vi fandt imid-

lertid, at ikke alle revisioner af målene

stemte overens med revisionen af den

cykliske saldo. Ungarns underskudsmål

for 2009 blev f.eks. lempet mindre, end

revisionen af den cykliske saldo havde

peget på, mens Portugals mål for 2012

blev lempet trods en forbedring af den

cykliske saldo og uændrede økonomiske

udsigter.

Under revisionen hævdede Kommissio-

nen, at faktorer uden for regeringens

kontrol kunne have medført en revision

af målet, f.eks. en ændret sammensæt-

ning af væksten eller manglende ind-

tægter. Hverken programdokumenterne

eller Kommissionens interne metoder

viser imidlertid, at der var en syste-

matisk tilgang til vurderingen af disse

andre faktorer, når Kommissionen

undersøgte, om underskudsmålene

kunne gennemføres under den enkelte

gennemgang.

Vægten på den sociale dimension

varierede også mellem programdoku-

menterne. For eksempel hed det i pro-

grammet for Portugal, at skattestig-

ningerne var udformet progressivt, så

de laveste indkomstgrupper beholdt

deres indkomstniveau, og mindsteløn-

nen og de laveste pensioner forblev

uændrede

. Det står i kontrast til den

generelle nedskæring på 25 % i em-

bedsmandslønninger i programmet

for Rumænien, hvor der i program-

dokumenterne ikke stod noget om,

hvordan dette ville påvirke de lavere

løntrin. Tilsvarende sagde de oprindelige

programdokumenter for Letland ikke

noget om virkningen af at kombinere

en nedsættelse af den faste personlige

indkomstskat med en forhøjelse af

momsen - hvilket sandsynligvis ville

flytte den finanspolitiske konsolide-

ringsbyrde over på de mindre velstille-

de i samfundet.

55 Europa-Kommissionen: »The

Economic Adjustment

Programme for Portugal«,

European Economy, Occasional

Papers 79,

2011, s. 16.

Svagheder

i programforvaltningen

skyldes svage

kontrolforanstaltninger

En anden forskel vedrørte behandlingen

af støtteforanstaltninger til banker, som

påvirkede underskuddet. I program-

met for henholdsvis Portugal og Irland

var underskudsmålene beregnet uden

sådanne foranstaltninger, mens de var

medtaget i Letlands programmål.

Selv om det i sidste ende er Rådet

og/eller Kommissionen, der skal træffe

afgørelse om et program, er det Kom-

missionens repræsentanter, som

forhandler med de nationale myndig-

heder og gennemgår programmerne.

Forhandlingsmandatet er fastsat

i det politiske notat. Under et besøg

holder Kommissionens repræsentanter

ledelsen orienteret om forhandlin-

gerne, typisk en gang om dagen, og

indhenter godkendelse af eventuelle

afvigelser fra mandatet. Efter besøget

udarbejder Kommissionens repræsen-

tanter programdokumenterne (Rådets

beslutning, aftalememorandum og

forklarende note). De gennemgås og

danner grundlag for Kommissionens

og Rådets beslutninger.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Udarbejdelse af det politiske notat og

programdokumenterne er en proces,

der er baseret på eksperter, hvor døm-

mekraften hos prognosemedarbejdere

og en række politikeksperter fra flere

generaldirektorater spiller en central

rolle. Dokumenterne gennemgås af

vicegeneraldirektøren og lederne af de

horisontale enheder, som har været in-

volveret i udarbejdelsen. Førstnævnte

har fokus på dokumenternes overord-

nede sammenhæng, og sidstnævnte er

ansvarlige for at sikre, at bidragene fra

deres respektive områder er i overens-

stemmelse med EU’s politikker.

IMF har også indført en proces for

intern gennemgang af de vigtigste

karakteristika ved programmernes

udformning samt opdateringer. Denne

proces svarer på nogle områder til

Kommissionens interne gennem-

gangsproces, men med tre væsentlige

forskelle:

IMF har en specifik afdeling for

gennemgang af programmer, som

giver ledelsen input.

ii) Der er flere IMF-ansatte involveret

i gennemgangsprocessen og

iii) IMF-processen er dokumenteret.

Der blev konstateret flere svagheder

i gennemgangsprocessen:

Ingen uden for programteamet

gennemgik de underliggende

beregninger og fremskrivninger

for at kontrollere, om den makro-

økonomiske fremskrivning stemte

overens med henholdsvis skønnet

over finansieringsgabet eller den

makroøkonomiske indvirkning af

programbetingelserne.

Programdokumenterne

blev forbedret med tiden,

men udviste stadig

mangler

Forbedring af

programdokumenternes

kvalitet

ii) I flere henseender blev der ikke

foretaget en tilstrækkelig vurdering

af Kommissionens repræsentanters

arbejde, idet der ikke i tilstræk-

kelig grad blev sat spørgsmåls-

tegn ved eksperternes prognoser

(jf. punkt 61), skønnene over finan-

sieringsgab (jf. punkt 69 og 70)

samt valget af programbetingelser

(jf. punkt 79).

iii) Den interne kvalitetskontrol var

normalt ikke dokumenteret.

Dybden af analyserne i programdo-

kumenterne varierede betydeligt

programmerne imellem. Mange af

disse forskelle skyldtes forbedring af

Kommissionens analysekompetence.

I de tre første programmer indeholdt

programdokumenterne begrænsede

oplysninger om en række områder,

herunder sammensætningen af den

finanspolitiske tilpasning, analyse

af overskridelserne ved manglende

overholdelse af underskudsmålene og

de samfundsøkonomiske virkninger.

Analysen i de to seneste sæt program-

dokumenter (Irland og Portugal) var

blevet betydeligt forbedret (jf. tekst-

boks 6)

og var på mange måder sær-

deles grundig.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Tekstboks 6

Eksempel på forbedring af programdokumenternes analyse

I de første programdokumenter vedrørende betalingsbalanceprogrammer blev den finanspolitiske konsolide-

ring bredt beskrevet som værende primært udgiftsdrevet. Men de detaljerede oplysninger om de nødvendige

budgettiltag var fragmenterede (Ungarn), var slet ikke identificeret (Rumænien) eller, hvis de var identificeret,

var det ikke estimeret, hvor meget de ville indbringe (Letland). For de samme tre lande forbedrede Kommissionen

efterfølgende programdokumenternes detaljeringsgrad ved at angive og kvantificere de tiltag, der var blevet

aftalt for at nå underskudsmålene. I de to sidste programmer (Irland og Portugal) var der en endnu højere

detaljeringsgrad.

I nogle tilfælde konstaterede vi, at

vigtige oplysninger var udeladt af

programdokumenterne. For eksem-

pel oplyste Kommissionen ikke altid

centrale antagelser for beregningerne

af finansieringsgabet.

I det ungarske program oplyste

Kommissionen ikke det detaljerede

grundlag for estimatet på 20 mil-

liarder euro til Ungarn i løbet af

programperioden.

Kommissionen udførte en række

grundlæggende følsomhedsanalyser

for at vurdere, hvordan en ændring

i en eller flere parametre ville påvirke

de samlede finansieringsbehov. Disse

analyser kunne have givet værdi-

fulde oplysninger om risikoen for

eventuelle negative resultater, men

resultaterne blev ikke medtaget

i programdokumenterne.

ii) I det irske program medførte

beregningen af finansieringsgabet

i de oprindelige programdoku-

menter et samlet ENS-underskud

efter periodiseringsprincippet på

44 milliarder euro i løbet af pro-

gramperioden. Fremskrivningen

af det offentlige kasseunderskud,

herunder egenveksler (»exchequer

cash deficit, incl. primissory notes«),

der indgik i beregningen af finan-

sieringsbehovet, var imidlertid

58 milliarder euro. Hovedårsagerne

til denne betydelige forskel på

14,1 milliarder euro (21 % af det

oprindelige finansieringsgab) blev

ikke forklaret i dokumentet.

Svagheder i overvågning og

rapportering af overholdelse

100

Under hvert enkelt program skulle

Kommissionen efterprøve, om den på-

gældende medlemsstats økonomiske

politik var i overensstemmelse med Rå-

dets betingelser. I praksis skete dette

ved at efterprøve, om medlemsstaten

var i gang med at gennemføre betin-

gelserne i aftalememorandummet.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Overvågning af gennemførelse

af budgettiltag ved hjælp af de

samlede underskudsmål gav

upålidelige resultater

101

Den finanspolitiske konsolidering var

et centralt element i alle fem program-

mer, og de finanspolitiske resultater

gav anledning til væsentlige bekym-

ringer under drøftelserne med de

nationale myndigheder, og når der

skulle træffes programbeslutninger.

Underskudsmål blev typisk defineret

som underskud udtrykt som andel af

BNP - i overensstemmelse med Det

Europæiske Nationalregnskabssystem

(ENS). Valget af ENS-definitionen af

underskud som anker for finanspolitik-

ken var motiveret af de forpligtelser,

der var indgået under proceduren for

uforholdsmæssigt store underskud

ii) I januar 2010 rapporterede Rumæ-

nien et kasseunderskud på 7,3 % af

BNP, hvilket var i overensstemmelse

med IMF’s mål, mens Kommissio-

nen opererede med et foreløbigt

skøn i form af et ENS-underskud

i overensstemmelse med målet og

anførte, at programmet var »på ret

kurs«. I maj 2010 ændrede Kommis-

sionen imidlertid ENS-underskud-

det til 8,3 %. Fra efteråret 2011 var

det reviderede underskud 9 %.

iii) I januar 2013 beregnede Kommis-

sionen foreløbigt Irlands ENS-un-

derskud for 2012 til 8,2 % blot

for at revidere det til 7,7 % i april

og 8,2 % i efteråret 2013. Den

seneste revision skyldtes imidler-

tid primært omklassificering af

engangsindtægter.

56 Proceduren for

uforholdsmæssigt store

underskud er EU’s trinvise

procedure for korrektion af

uforholdsmæssigt store

underskud (over 3 % af BNP)

eller uforholdsmæssig stor

gæld (over 60 % af BNP).

57 Medlemsstaternes kvartalsvise

offentlige konti baseret på

ENS-definitioner

offentliggøres med en

forsinkelse på 90 dage.

Estimering af ENS-

underskuddet kræver

desuden antagelser om

fremtidige beslutninger om

statistisk behandling af visse

centrale transaktioner.

58 Ifølge Kommissionen

afspejlede justeringen af

underskuddet for 2008

ændringer i forbindelse med

absorberingen af EU-midler,

eftersom nogle projekter ikke

havde modtaget den

medfinansiering, der skulle

have erstattet

forfinansieringen fra

budgettet.

103

102

ENS-underskuddet kan ikke overvåges

direkte i årets løb

. I stedet for blev

overholdelsen af de overordnede mål

primært overvåget ved at estimere

underskuddet. Anvendelse af disse

estimater indebærer dog en risiko for,

at Kommissionen ikke kan give Rådet

en nøjagtig indikation af, hvorvidt et

lands finanspolitik er i overensstem-

melse med tilpasningsprogrammet.

I flere tilfælde viste Kommissionens

skøn sig at være forkerte. For eksempel:

Det fremgik af meddelelsen fra for-

året 2009, at Ungarns underskud

lå inden for programmets under-

skudsmål for 2008. I meddelelsen

fra efteråret 2009 blev underskud-

det imidlertid ændret til 3,8 % af

BNP, dvs. over underskudsmålet

Et andet problem var, at støtteforan-

staltninger til bankerne ikke indgik

i måldefinitionen i programmerne for

eurolandene. Budgetmål, der defineres

på denne måde, bør i princippet være

et langt bedre anker for finanspolitik-

ken, eftersom støtteforanstaltninger

til bankerne er betydelige engangs-

tiltag, som regeringen ikke har direkte

kontrol over. For Irlands vedkommende

udelod Kommissionen imidlertid kun

kapitaltilførsel til bankerne, som øgede

underskuddet, men tillod medtagelse

af indtægter i forbindelse med støtte-

foranstaltninger til bankerne. Sådanne

mål giver mindre klare signaler og

målestokke for budgetresultatet. For

eksempel ville budgetunderskuddet

for 2012 have været 1 procentpoint

højere, hvis alle bankrelaterede trans-

aktioner var blevet udeladt.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Usystematisk rapportering om

overholdelse af betingelserne

107

104

Nogle få betingelser blev rapporteret

som overholdt, men det kunne ikke

efterprøves. For eksempel:

I det irske program (efter gennem-

gangen i efteråret 2012) havde

Kommissionen stadig drøftelser

med de irske myndigheder med

henblik på at sikre, at en række ele-

menter i den flerårige budgetram-

me var tilstrækkeligt bindende

og gennemsigtige til at udgøre et

troværdigt politisk anker

i perio-

den efter programmet. Kommissio-

nen rapporterede imidlertid denne

betingelse som fuldt overholdt.

59 F.eks. stort set overholdt, for

det meste overholdt, til dels,

igangværende, delvis

overholdt, ikke overholdt.

60 Betingelser, der kræver

permanent overholdelse ved

hver gennemgang, er udeladt.

61 Et finanspolitisk anker giver

regeringen en struktur, når

den skal beslutte, hvad der er

den passende størrelse for et

budgetunderskud i lyset af

økonomiens tilstand, og et vist

mål for de offentlige finanser

på mellemlang eller lang sigt.

Kun for Portugal og til dels Ungarn,

Letland og Irland rapporterede Kom-

missionen systematisk om medlems-

statens overholdelse af de strukturelle

betingelser.

105

Manglende overholdelse blev sjældent

rapporteret. Kun for et meget lille antal

betingelser anførte Kommissionen klart

»ikke overholdt« (4 % i programmet for

Portugal), selv om næsten halvdelen af

alle betingelserne ikke var overholdt

rettidigt. Det blev udtrykt på mange

forskellige måder

, hvilket førte til

forvirring.

106

For ca. 30 betingelser (8 % af stikprø-

ven) blev der enten ikke rapporte-

ret nogen overholdelsesstatus, eller

betingelserne var så vagt formuleret,

at overholdelse ikke kunne overvåges

effektivt (jf. eksempler i tekstboks 7)

ii) I Portugal blev betingelsen om,

at den nationale regering hver

måned skulle rapportere om bud-

getgennemførelsen efterhånden

udvidet til at omfatte alle stats-

ejede selskaber og offentlig-pri-

vate partnerskaber på nationalt,

regionalt og kommunalt niveau.

Betingelsen skønnedes at være

overholdt efter indførelsen af

specifik rapportering på regionalt

niveau, selv om kravet om konsoli-

deret budgetrapportering ikke var

opfyldt.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

Tekstboks 7

Eksempler på betingelser, hvor der aldrig er rapporteret om overholdelse

Antallet af offentlige forsknings- og udviklingsprioriteter bør reduceres for at frigive flere ressourcer til relevante

forskningsområder (Letland).

Styrke strukturfondenes og Samhørighedsfondens forvaltningsmyndigheds kompetence til at forvalte og træffe

afgørelse om EU-udgifter (Rumænien).

Regeringen skal vedtage lovgivning, der i betydelig grad reducerer antallet af afgifter og afgiftslignende beta-

linger (Rumænien).

Senest i juli 2012 skal regeringen udarbejde en konsolideringsplan med henblik på at omorganisere og væsentligt

reducere antallet af kommuner (308). Regeringen står for gennemførelsen af disse planer, og ændringerne træder

i kraft ved begyndelsen af næste lokalvalgsperiode (Portugal).

Etablering af særlige kamre i skattedomstolene (Portugal).

Samarbejdet med de

andre partnere var

udelukkende uformelt

110

108

I alle programmerne blev der ydet

EU-støtte sammen med IMF-støtte.

Hver institution traf sine egne finansie-

ringsbeslutninger i overensstemmelse

med sine egne vedtægter og interne

procedurer. Hvad angår programmerne

for Irland og Portugal, var ECB også

involveret i programforvaltningen.

Retsgrundlaget satte de tre institutioner

i stand til at beslutte, hvordan samarbej-

det skulle organiseres. I alle program-

merne etablerede programteamene

uformelle samarbejdsordninger. Den

mangfoldige ekspertise og erfaring

hos de tre institutioners medarbej-

dere gjorde det muligt at udarbejde

grundigere vurderinger, hvilket mind-

skede risikoen for fejl og udeladelser

i programmernes udformning og

opdateringer.

109

Samarbejdet med IMF bidrog til, at

Kommissionen lærte at forvalte pro-

grammerne. Vi fandt flere eksempler

på IMF-praksis, som Kommissionen

havde overtaget efter programmernes

start, f.eks. mere detaljerede prognose-

regneark eller en fastboende repræsen-

tant i landet i de senere programmer.

Desuden blev Kommissionens pro-

gramteam udvidet til samme størrelse

som IMF’s hold.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

111

Institutionerne etablerede ikke nogen

formelle indbyrdes samarbejdsordnin-

ger om aspekter som:

Udveksling af oplysninger - hvilke

oplysninger (f.eks. forhandlings-

mandater, andre programdoku-

menter, underliggende beregnin-

ger

, oplysninger indhentet fra

medlemsstaten) bør udveksles

med de andre partnere? Hvordan

skal oplysninger modtaget efter

skæringsdatoen behandles?

ECB’s rådgivende rolle var

meget bred

112

Hvad angår programforvaltning skal

ECB’s og Kommissionens forhold ifølge

EFSM-forordningen

baseres på samråd:

»de generelle økonomisk-politiske

betingelser (…) defineres af Kom-

missionen i samråd med ECB«

62 I betalingsbalanceprogram-

merne blev de regneark,

der lå til grund for skønnet

over finansieringsgabet,

udarbejdet af IMF, og ifølge

Kommissionen var de ikke til

rådighed for Kommissionens

medarbejdere.

63 F.eks. oplysninger om de

finansielle markeder i IMF’s

vurderinger af den finansielle

sektor, oplysninger indsamlet

af Generaldirektoratet for

Konkurrence, bankdata fra

ECB.

64 Rådets forordning (EU)

nr. 407/2010.

65 Artikel 3, stk. 3, litra b).

66 Artikel 3, stk. 6.

67 For eksempel argumenterede

ECB for at opretholde

underskudsmålene i det

portugisiske program.

ii) Fortrolighed - hvordan bør do-

kumenter, der oprindeligt blev

fremsendt til en anden institution,

behandles? Hvordan er procedu-

ren, hvis en institution kommer

i besiddelse af fortrolige oplys-

ninger, som ikke er tilgængelige

for de andre partnere

, og som

kan påvirke programmets overord-

nede udformning og den interne

analyse?

iii) Ejerskab af fælles arbejde - nogle

elektroniske dokumenter blev ud-

arbejdet af alle tre partnere i fæl-

lesskab (f.eks. makroøkonomiske

fremskrivninger, beregninger af

finansieringsgab), men blev ikke

delt mellem institutionerne i fuldt

omfang.

iv) Mekanismer til at løse uenighe-

der vedrørende finansieringsbe-

slutninger eller andre centrale

programparametre.

ii) »Kommissionen tager, i samråd

med ECB, de generelle økono-

misk-politiske betingelser (…) op

til fornyet overvejelse«

113

ECB’s medarbejdere ydede rådgivning

om emner, der var relevante for finan-

siel stabilitet og for sikring af penge-

markedernes effektive funktion. Det

omfattede emner som gældsbæredyg-

tighed og tempoet i den finanspolitiske

konsolidering

, som ECB betragtede

som vigtige forudsætninger inden for

begge rådgivningsområder.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del II - Processerne var generelt svage

114

Rådgivning betød dog ikke, at ECB gav

de andre partnere den analyse, der lå

til grund for ECB’s holdning i program-

drøftelserne. For eksempel stillede

ECB ikke sine interne overvejelser om,

hvorvidt de privilegerede kreditorer

skulle tage del i byrden i forbindelse

med omstruktureringen af de irske

banker, til rådighed for Kommissionen.

Eftersom finansieringen fra Eurosyste-

met var tæt på 100 % af Irlands BNP,

var det afgørende at fortsætte Eurosy-

stemets finansiering

, hvis program-

met skulle fortsætte med succes. De

andre partnere i trojkaen accepterede

ikke, at de privilegerede kreditorer

skulle tage del i byrden. IMF’s efterføl-

gende evaluering af det irske program

tyder imidlertid på, at der var mulig-

hed for andre politiske foranstaltnin-

ger for at imødegå risiciene forbundet

med øget byrdefordeling

, men de

muligheder blev ikke udnyttet.

68 Tilførsel af likviditet i euro til

Eurosystemets modparter

eller suspension af eller

indsigelse mod

likviditetstilførsel er en del af

Eurosystemets traktatfæstede

rolle, hvor Eurosystemet er

fuldstændig uafhængigt af de

to andre institutioner og deres

arbejde.

69 IMF Country Report No

15/20 - Ireland - Ex-post

evaluation of exceptional

access under the 2010

extended arrangement,

januar 2015, punkt 48-52.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del III

Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet,

selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde

det svært altid at holde sig til bedste praksis

115

Europa-Kommissionen forvaltede al

låntagning på vegne af EU i forbindelse

med ydelse af makrofinansiel bistand.

Ultimo 2014 havde EU udstedt i alt

22 obligationer til en samlet nominel

værdi af 60,1 milliarder euro, hvoraf

8 milliarder allerede var blevet tilbage-

betalt pr. 31 marts 2015.

God tegning af

obligationsudstedelserne

Gældsomkostningerne var

i overensstemmelse med

sammenlignelige niveauer

70 Kursen bestemmer

gældsomkostningerne.

71 Baseret på en stikprøve på

12 obligationsudstedelser.

117

116

Med henblik på at vurdere Kommissio-

nens gældsforvaltning:

analyserede vi resultatet af udste-

delsen med hensyn til investorteg-

ning og gældsomkostninger og

ii) benchmarkede vi Kommissionens

procedurer i forhold til bedste

praksis for forvaltning af offentlig

gæld, investorpleje og gennemsig-

tighed i gældsudstedelse.

Kursen på en udstedelse

afhænger

både af obligationens karakter og

markedssituationen på salgstidspunk-

tet. Det lykkedes Kommissionen at

fremskaffe de nødvendige midler til

at finansiere EU’s bidrag til finansiel

bistand. Alle obligationsudstedelserne

tiltrak tilstrækkelig efterspørgsel fra

kapitalmarkederne til at blive udsolgt.

Bid-to-cover-kvotienten (bud i forhold

til den samlede udstedelse) varierede

fra 1,2 til over 4,2

(jf. figur 7).

Figur 7

Bid-to-cover-kvotienten for EU-obligationsudstedelser

4,2

2,3

1,2

2,5

2,2

3,1

2,9

2,0

1,5

1,6

2,1

5å,

2-2

009

7-2

009

011

201

12-

200

5,5

å, 3

-20

201

9å,

3-2

7å,

9-2

1-2

201

, 7-

15å

10å

, 9-

7å,

5å,

, 4-

, 5-

3år

Kilde:

Europa-Kommissionen.

10å

26å

10å

3-2

014

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet,

selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde det

svært altid at holde sig til bedste praksis

118

Lige fra starten faldt udstedelserne

rettidigt

. De endelige gældsomkost-

ninger var i overensstemmelse med

markedsniveauet og sammenlignelige

niveauer (jf. figur 8). Efterhånden

indsnævredes spændet til de gælden-

de risikofrie renter, og EU kunne ofte,

navnlig for de langfristede udstedelser

i 2011 og 2012, opnå lavere gælds-

omkostninger end den europæiske

finansielle stabilitetsfacilitet, som er

den eneste tilsvarende udsteder af

langfristede obligationer.

instrument skal prissættes ud fra de

gældende markedsforhold.

121

Ifølge god praksis

anbefales det, at

støttefunktionen (back office) behol-

der sagsmapperne med korrespon-

dancen med de finansielle formidlere,

herunder anmodninger om bud med

bankernes vejledende prissætning. I de

fleste af de første udstedelser var der

ingen anmodninger om bud, og der

blev ikke udarbejdet nogen før 2011.

72 For eksempel faldt den første

udbetaling til Ungarn en

måned efter Rådets

beslutning (Rådets

beslutning 2009/102/EF af

4. november 2008 om

mellemfristet finansiel bistand

fra Fællesskabet til Ungarn

(EUT L 37 af 6.2.2009, s. 5) om

at yde finansiel bistand.

73 Kommissionens interne

procedurehåndbog for

låntagning, Kommissionens

interne kontrolstandard

8 og 11.

74 EU gennemførte seks

obligationsudstedelser i 2012.

75 Det svarer til henholdsvis ca.

3 millioner og 1 million euro

i ekstra gældsomkostninger

pr. år.

Prissætningen ved

udstedelse var undertiden

højere end bankernes

oprindelige vejledning

119

Kommissionen benyttede syndikerede

transaktioner i forbindelse med udste-

delsen af obligationer. Kommissionen

udvalgte nogle »lead managers« - ban-

ker med internationale aktiviteter - som

garanter for hver udstedelse. Disse

banker skulle kontakte investorerne

direkte og rådgive obligationsudstede-

ren, dvs. Kommissionen, om hver enkelt

udstedelses tidspunkt og kurs. De skulle

opkøbe hver enkelt udstedelse og sælge

den videre til investorerne og havde

forpligtet sig til at købe de dele af ud-

stedelsen, der ikke blev videresolgt.

Vi undersøgte sagsmapperne for tre

obligationsudstedelser i 2012

. For to

udstedelser var den faktiske prissæt-

ning højere end det konsensusniveau,

som »lead-bankerne« havde indikeret

i deres oprindelige svar på anmodninger

om bud. I det ene tilfælde var forskellen

11 basispoint (0,11 %), og i det andet

var den 5 basispoint (0,05 %)

. I begge

tilfælde var der stor efterspørgsel fra

investorerne, med »bid-to-cover«-kvo-

tienter på over henholdsvis 2 og 1,6.

122

120

Fordelen ved syndikering er, at det via

anmodninger om bud bliver muligt at

finde det optimale kursniveau. Desuden

kan udstederen udnytte bankernes

omfattende kundenetværk i forbin-

delse med udstedelse af obligationen.

Udstederen kan - typisk en uge før -

oplyse om den kommende udstedelses

løbetid og størrelse og anmoder nor-

malt om kvantitative og kvalitative op-

lysninger via et spørgeskema. Til gen-

gæld giver bankerne vejledning om,

hvordan de mener, at det pågældende

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet,

selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde det

svært altid at holde sig til bedste praksis

Figur 8

Endelige gældsomkostninger svarende til markedsniveau og sammenlignelige niveauer

5-årige udstedelser

10-årige udstedelser

* 9-årige udstedelser

Rente

7-årige udstedelser

20+ -årige udstedelser

* 15-årige udstedelser

2009

2010

2011

2010

2011

2012

Tegnforklaring:

Udstedelser fra EU

Udstedelser fra sammenlignelige udstedere

Mid-swaprente for en given løbetid

*Udstedelser fra EU eller sammenlignelige udstedere med en

tilsvarende, men ikke samme løbetid som for swaprentekurven

Spændet mellem udstedelsesrenten for EU-obligationer

og den fremherskende risikofrie rente for en given

løbetid aftog over tid.

Spændet svarede også til spændet hos sammenlignelige

udstedere.

Kilde:

Revisionsretten, data fra Bloomberg, jf. bilag III for nærmere oplysningen om revisionsmetoden.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet,

selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde det

svært altid at holde sig til bedste praksis

I begyndelsen gjorde

omstændighederne det

vanskeligt altid at holde

sig til bedste praksis

126

Desuden kan en række vigtige funktio-

ner, navnlig i forbindelse med risiko-

styring, placeres i et separat »middle

office«.

76 IMF, 2014, »Revised Guidelines

for Public Debt Management«,

IMF-WORLD BANK, s. 5-6.

77 »In many cases, the

organisational structure of

modern debt offices is

patterned on private sector

financial institutions such as

banks and finance

departments of major

corporations«OECD, 2002,

Debt Management and

Government Securities

Markets in the 21st Century.

78 På tidspunktet for den første

obligationsudstedelse

i december 2008 var der fire

medarbejdere i den enhed,

der var ansvarlig for både

låntagning og långivning. Da

enheden var størst, dvs.

i begyndelsen af 2011, var der

stadig kun otte medarbejdere.

79 Henstilling med henblik på

Rådets beslutning om

gensidig bistand til Ungarn -

Forslag til Rådets beslutning

om mellemfristet finansiel

bistand fra Fællesskabet til

Ungarn COM(2008) 716 final af

30.10.2008, punkt 6.

123

Vi fandt en række mangler i gælds-

forvaltningsprocessen i de første år

(jf. figur 9). Manglende dokumenta-

tion og andre mangler havde ikke

nogen påviselig indvirkning på

låntagningsresultatet.

127

Det begrænsede antal medarbejdere

sammen med tidspresset for at skaffe

finansiering

på stressede finansielle

markeder gjorde det meget svært i de

første år at overholde bedste praksis

for gældsforvaltning.

124

Det er almen praksis

at udarbejde

skriftlige retningslinjer for gældsfor-

valtningsenhedens organisation, rolle-

og ansvarsfordelingen, fastsættelse af

gældslofter, for hvilken type gæld der

skal udstedes samt regler for doku-

mentation af udstedelsesprocessen.

Før udstedelse

128

125

I mange tilfælde er moderne gælds-

forvaltningsenheder organisatorisk set

struktureret som finansielle institutio-

ner i den private sektor, f.eks. banker

og store virksomheders finansafdelin-

ger

. Ifølge dette princip skulle enhe-

den være opdelt i mindst to kontorer:

et »front office« - som typisk er an-

svarligt for at udføre transaktioner

på de finansielle markeder, herun-

der at forvalte auktioner og andre

former for låntagning, samt alle

andre finansieringsoperationer, og

Håndbogen i gældsforvaltning blev

udarbejdet, da de første obligationer

blev udstedt, men var enten uklar eller

manglede vejledning i vigtige elemen-

ter i processen. Den blev efterhånden

forbedret ved en række opdateringer,

og værdien heraf afspejledes i kvalite-

ten af dokumentationen for obligations-

udstedelserne efter 2012.

129

ii) et »back office« - som er ansvar-

ligt for at håndtere afvikling af

transaktioner og for finansiel

dokumentation.

Fra udgangen af 2008 til 2011 anvendte

Kommissionen på grund af tidspres

en særlig procedure ved udvælgelse

af lead-banker. Kommissionen gav

bankerne mandat direkte, og der var

således kun begrænset revisionsspor

i form af dokumentation vedrørende

udvælgelsesprocessen, f.eks. anmod-

ninger om bud eller begrundelsesskri-

velser (justification letters). Der blev

ikke udarbejdet anmodninger om bud

før 2011, hvor dokumentationen ved-

rørende udvælgelsesprocessen blev

mere nøjagtig og omfattende.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Figur 9

Ingen forholdsregler mod

afsløring af ikkeoﬀentligt

materiale eller insiderviden

Punkt 130

Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet,

selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde det

svært altid at holde sig til bedste praksis

Kilde:

Revisionsretten.

Procedurehåndbogen er blevet

bedre med tiden

Markedsføring

og placering

Efter udstedelsen

Markedslikviditet

Overvågning af det sekundære

marked

Likviditet på det sekundære

marked

Punkt 128

Markedsføring over

for potentielle investorer

Prissætning

Udstedelse og tildeling

Tildelingsreglerne

ikke helt klare

Punkt 131-133

Før udstedelse

Intet bevis for overvågning af

det sekundære marked

Konsekvens: Nogle

»lead-banker«

havde store

»bid-o

er spreads«

på det sekundære marked

Punkt 135-136

Udstedelses-

struktur

Mangler i gældsforvaltningen i de første år

Identiﬁkation af ﬁnansielle behov

Analyse af gældsmarkedet

Deﬁnition af placeringsmetoden

Valg af nøgleaktører

Identiﬁkation af obligations-

vilkårene: størrelse, løbetid,

kupon, afdragsvilkår osv.

Ikkekonkurrence-

dygtig udvælgelse

af »lead-banker«

Punkt 129

Udvælgelsen af

lead-banker ikke

dokumenteret på

passende vis

Punkt 129

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet,

selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde det

svært altid at holde sig til bedste praksis

Placering

131

130

Vi fandt ingen bestemmelser i aftalerne

mellem Kommissionen og lead-ban-

kerne, der omhandlede det følsomme

emne »pre-sounding« (sondering)

(jf. tekstboks 8). Der var ingen beviser

for, at Kommissionen traf forholdsregler

for at hindre offentliggørelse af ikkeof-

fentlige oplysninger, og der var ikke

noget revisionsspor til konstatering

af, hvorvidt lead-banker benyttede

»wall-crossing« over for visse inve-

storer under de enkelte udstedelser,

eller hvorvidt de efterfølgende tillod

investorerne at handle eller deltage

i transaktionen.

Et vigtigt element i enhver ny obli-

gationsudstedelse er, hvordan obli-

gationen deles mellem investorerne.

En af de væsentligste fordele ved

syndikering i forhold til auktion er,

at udstederen har fuld kontrol over

investorgruppen, så udstederen f.eks.

kan vælge, hvordan værdipapirer-

ne skal tildeles. Ifølge bedste praksis

skal tildelingsreglerne være klare og

gennemsigtige og skal altid afsløres på

forhånd. Retfærdig og gennemsigtig

tildeling i forbindelse med en udste-

delse bidrager også til at opretholde

en alsidig investorgruppe.

Tekstboks 8

Pre-sounding og wall-crossing

Pre-sounding er en metode, som bankerne på kapitalmarkedet for primær gæld bruger til at måle efterspørgs-

len blandt investorerne. Det er en ret almindelig praksis

, især på volatile markeder, da den kan gøre det muligt

for lead-banker og udstedere at få de første tilbagemeldinger om en forestående udstedelse, inden den bliver

offentliggjort. Tilbagemeldingen indhentes ofte kun ved, at der offentliggøres generelle oplysninger. I andre

tilfælde vil der imidlertid kunne gives mere specifikke oplysninger (der potentielt kan omfatte ikkeoffentligt

materiale eller insiderviden) til markedsdeltagerne, og der er altså stadig risiko for markedsmisbrug.

Når der tilføjes tredjeparter til informationskæden, anbefales det ifølge bedste praksis at anvende øget registrering

samt formelle, skriftlige procedurer. Når ikkeoffentligt materiale eller insiderviden skal videregives (denne proces

kaldes wall-crossing

), skal lead-bankerne orientere deres kunder om eventuelle restriktioner i henhold til de

love og regler, der gælder for besiddelse af sådanne oplysninger.

80 International Capital Market Association: Primary Market Handbook - XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations, 2014. Også Den

Europæiske Værdipapirtilsynsmyndighed: »Discussion Paper - ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market

Abuse Regulation«, 2013.

81 Wall-crossing er at gøre nogen til »insider« ved at give vedkommende insiderviden.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet,

selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde det

svært altid at holde sig til bedste praksis

132

Kommissionen anførte, at den spillede

en aktiv rolle i tildelingen i forbindelse

med hver udstedelse. Ifølge Kommissio-

nen var tildelingen baseret på følgende

kriterier:

investorkategori som mål for kva-

litet (investortype: »real money«

kontra handel osv.)

Efter udstedelse

134

82 Der forelå kun oplysninger fra

ordrebøger og endelige

tildelinger for syv ud af de 12

udstedelser i stikprøven.

83 3,25 % kuponobligation med

udløb 4.4.2018.

ii) den enkelte ordres kvalitet (ret-

tidigheden af ordren, tidligere

erfaring med den pågældende

investor) og

iii) geografisk fordeling.

133

En analyse af de foreliggende datata-

beller vedrørende tildeling

viste, at

tildelingen for meget små beløb var

100 %, mens der ikke var meget kon-

sekvens i tildelingen ved større ordrer.

Endvidere blev de primære ordrer afgi-

vet af bestemte finansielle virksomhe-

der (f.eks. store investeringsselskaber)

på investorernes vegne. Efter sidste

tildeling fordeler investeringsselska-

berne obligationerne til investorerne.

Vi fandt ikke bevis for, at Kommissio-

nen var enig i den endelige tildeling af

obligationerne.

Når en ny obligation defineres som li-

kvid på det sekundære marked, betyder

det, at den kan sælges hurtigt. Både

udstederen og lead-banken er ansvar-

lig for at sikre, at der er tilstrækkelig

likviditet på det sekundære marked

til en ny udstedelse. Kommissionen

og lead-bankerne bør nå til enighed

om forpligtelserne på det sekundære

marked i de mandatskrivelser, der

underskrives i forbindelse med hver

udstedelse. Endvidere forventes de

deltagende lead-banker at opretholde

et tilsvarende snævert spænd mellem

købs- og salgskurser (bid-offer spread),

i det mindste i de første par dage på

det sekundære marked.

135

Under revisionen anførte Kommissio-

nen, at den havde undersøgt EU-obli-

gationernes likviditet hvert kvartal, og

at der siden 2012 havde været en mere

formel undersøgelsesprocedure. Vi

fandt dog ikke noget bevis i sagsmap-

perne for, at den havde kontrolleret

likviditeten på det sekundære marked

før 2012.

136

En analyse af købs- og salgskurser-

ne viste, at bid-offer-spændet ved

slutningen af hver af de første 30 dage

i hver udstedelse var forholdsvis lavt.

Bid-offer-spændet varierede dog

betydeligt mellem mæglerne for hver

obligation. For en af obligationsudste-

delserne varierede bid-offer spread

f.eks. fra 7 til 30 basispoint

. Denne

variation blev observeret selv med

mæglere, der deltog som lead-banker

i flere forskellige EU-udstedelser, og

som derfor var forpligtet til at overhol-

de visse forpligtelser vedrørende det

sekundære marked.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV

Programmålene blev opfyldt

137

Det overordnede formål med den finan-

sielle bistand var at bringe medlems-

staterne tilbage på en sund makroøko-

nomisk eller finansiel kurs og at sætte

dem i stand til igen at overholde deres

forpligtelser vedrørende den offentlige

sektor (euroområdet) eller betalings-

balancen (lande uden for euroområdet).

Den finansielle bistand fungerede som

en stødpude, der gjorde det nemmere

at gennemføre de tilpasningsprogram-

mer, der var påkrævet i de enkelte lan-

de for at rette op på de underliggende

problemer. Vi strukturerede vores

analyse af programresultaterne ud fra

fire betragtninger:

analyse af, hvordan den samlede

finansiering blev anvendt, og hvilke

faktorer der gjorde, at den var

tilstrækkelig

139

Der var dog alligevel forskelle i række-

vidden af den finansielle bistand, der

blev ydet. De første programmer, der

blev udformet i kølvandet på Lehman

Brothers’ kollaps, havde en betydelig

sikkerhedsmargin. Tilsvarende omfat-

tede det irske program en betydelig

reserve til uforudsete udgifter på

25 milliarder euro som led i støtteord-

ningen for bankerne. Generelt drog

Irland, Ungarn og Letland fordel af

reducerede finansieringsbehov, som

gjorde det muligt for dem at:

reducere afhængigheden af deres

egne ressourcer (Irland)

ii) overstige de oprindelige fremskriv-

ninger for valutareserven (Ungarn)

iii) reducere programfinansieringen

(Letland, Ungarn) og

iv) indfri (eller overveje at indfri) de

dyrere IMF-lån før tid (Ungarn,

Letland, Irland).

ii) overholdelse af underskudsmålene

og gennemførelse af finanspolitiske

tilpasninger

iii) overholdelse af betingelserne og

gennemførelse af strukturreformer

iv) ændringer i landenes

konkurrenceevne.

Ikke noget behov for at

øge den samlede

finansiering

Finansieringsrammen viste

sig at være tilstrækkelig, om

end stram i to medlemsstater

138

Finansieringsgabet udviklede sig ikke

som forventet i nogen af landene. Pro-

gramudformningen var dog tilstrække-

lig robust til at kunne udligne betyde-

lige afvigelser inden for programmet,

så finansieringen stadig holdt sig inden

for den oprindelige ramme (jf. figur 10).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

Figur 10

Hvad gik pengene til?

Betalingsbalanceprogrammer

Tegnforklaring:

Finansieringsgab

Kapitalposter

Løbende poster

Stigning i valutareserverne

Andet

Ungarn

I modsætning til prognosen øgede udenlandske

banker deres eksponering over for deres

datterselskaber, da krisen var værst, og der

forekom ikke udstrømning af valutaderivater.

Derfor var der ikke behov for ﬁnansiering af

kapitalposterne. De udgjorde i stedet en

ﬁnansieringskilde.

Behov

3,3

2,4

10,7

3,1

Planlagt

19,5

Finansiering

12,0

2,6

Faktisk

14,2

Letland

De løbende poster rettede sig meget hurtigere end oprindeligt

forventet, hvilket skabte en ﬁnansieringskilde. Det blev til dels

udlignet af yderligere ﬁnansieringsbehov til kapitalposterne.

Ud af de 4,7 milliarder euro i ﬁnansiel støtte blev 3,2 milliarder euro

brugt til ﬁnansiering af løbende oﬀentlige underskud og tilbagebeta-

ling af oﬀentlig gæld. Redningstiltagene i den ﬁnansielle sektor var

billigere end forventet.

Behov

1 2,8

3,7

Planlagt

Finansiering

7,5

0,5

6,2

Faktisk

1,7

4,7

Rumænien

De løbende poster rettede sig hurtigere end

forventet. Det blev til dels udlignet af

mindre ﬁnansiering via kapitalposterne.

Behov

5,5

25,3

Planlagt

20,0

Finansiering

10,8

5,5

16,3

Faktisk

18,2

4,9

1 Dataene omfatter det første program for Rumænien.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

Figur 10

Programmer for eurolande

Sammenligning af planlagte og faktiske behov og ﬁnansiering i den oﬀentlige sektor.

Tegnforklaring:

Kasseunderskud

Forfalden gæld

Den ﬁnansielle sektors behov

Irland

Finansieringsgab

Markedsﬁnansiering

Egne indtægter

Portugal

Behov

Andet

Behov

113

Planlagt

Faktisk

Planlagt

Faktisk

Andre oﬀentlige kassebehov

vedrørende ﬁnansiering af statsejede

selskaber, bidrag til ESM, betaling af

restancer osv.

Finansiering

Kilde:

Revisionsretten, data i programdokumenterne,

statistik udarbejdet af de nationale myndigheder.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

140

Derimod var Portugals finansieringsbe-

hov betydeligt større end oprindeligt

estimeret, og finansieringen var stram

i løbet af det portugisiske program.

Portugal var nødt til at søge markeds-

finansiering for at kunne opfylde de

yderligere behov. Lempelse af penge-

politikken i euroområdet i den anden

halvdel af programmet hjalp Portugal

med at vende tilbage til de finansielle

markeder med succes

143

Irland og Rumænien nød godt af deres

centralbankers lempelige politik.

Den irske centralbank gik med til

at veksle ikkeomsættelige egen-

veksler udstedt til Anglo Irish Bank

til irske statsobligationer med

længere løbetider

. Det betød,

at Irland ikke behøvede at søge

finansiering via markederne for

3,1 milliarder euro, der forfaldt

i 2013. Det vil også mindske lan-

dets finansieringsbehov med i alt

30 milliarder euro i perioden 2014-

2023 og mindske underskuddet

med i gennemsnit 0,7 % af BNP

84 Lempelsen af pengepolitikken

havde også en positiv effekt

på finansieringen for Irland.

85 EFSM-lånene var oprindeligt

planlagt til at vare

i gennemsnit 7,5 år, med en

rentemarginal på 2,925 % for

Irland og 2,15 % for Portugal.

I oktober 2011 blev disse

rentemarginaler afskaffet, og

den gennemsnitlige løbetid

blev forlænget til 19,5 år

i juni 2013. EFSF-lånene blev

også forlænget, og

rentemarginalerne på 2,47 %

for Irland og 2,08 % for

Portugal blev ligeledes

afskaffet.

86 Det mindskede også

EU-budgettets forventede

indtægter med

2,2 milliarder euro i alt i løbet

af programperioden.

87 I ECB’s årsberetning for 2013

hed det, at »Likvidationen af

IBRC (Irish Bank Resolution

Corporation) giver anledning

til alvorlige bekymringer om

monetær finansiering. Disse

bekymringer kunne i nogen

grad blive mindsket af Central

Bank of Ireland’s strategi for

afhændelsen.«

88 Europa-Kommissionen:

»Economic Adjustment

Programme for Ireland -

Winter 2012 Review«,

European Economy, Occasional

Papers

nr. 131, 2013.

89 Pressemeddelelse fra

direktionen i den rumænske

centralbank af 16. november

2009.

141

Den finansielle bistand til Rumænien

var tilstrækkelig til at dække landets

betalingsbalancebehov, men finan-

sieringen af den rumænske offentlige

sektor viste sig at være stram under

programmet. Regeringens yderligere

finansieringsbehov blev til dels dækket

af indirekte støtte fra centralbanken.

Nogle medlemsstater fik

mere fordelagtige finansielle

vilkår end forudset i den

oprindelige udformning

ii) I november 2009 besluttede Ru-

mæniens centralbank at reducere

valutareservekravet fra 30 % til

25 % (efter en tidligere nedsættelse

fra 35 % i august). Det frigav ca.

1,3 milliarder euro i banklån til

offentlig finansiering. Beslutnin-

gen blev offentligt begrundet med

udsættelsen af IMF/EU-trancherne

for 2009

142

De lavere renter og længere løbetider

for EU-lånene var en fordel for Portugal

og Irland

. Lånenes primære mål var at

øge landenes udsigter til at opnå lang-

fristet refinansiering

, men ændringen

indebar også en lavere rentebyrde i lø-

bet af programperioden. Vi skønner,

at Irland og Portugal i løbet af pro-

gramperioden opnåede besparelser på

2,2 milliarder euro hver.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

De opdaterede

underskudsmål blev for

det meste opfyldt, men

ikke altid på holdbar vis

Med nogle undtagelser

blev de reviderede årlige

underskudsmål opfyldt

145

144

Overholdelsen af de reviderede mål

var generelt god med undtagelse af

det ungarske program og nogle år af

det portugisiske og rumænske program

(jf. tabel 4).

Manglende målopfyldelse betyder dog

ikke nødvendigvis, at gennemførelsen

har været mangelfuld. For eksempel

kan den manglende opfyldelse af må-

lene for 2008 og 2009 i det ungarske

program tilskrives statistiske revisioner

af budgetunderskuddet. Endvidere var

alle betalingsbalanceprogrammer-

ne vellykkede, idet de pågældende

medlemsstater kom ud af proceduren

vedrørende uforholdsmæssigt store

underskud i 2012.

Tabel 4

Overholdelse af opdaterede mål

% af BNP

Ungarn

Letland

Rumænien I

Rumænien II

mål

faktisk

mål

faktisk

mål

faktisk

mål

faktisk

mål

Irland

faktisk

samlet offentligt

underskud

mål

Portugal

faktisk

samlet offentligt

underskud

-3,6 %

-10,2 %

-9,8 %

-7,4 %

-13,7 %

-30,6 %

-5,7 %

-4,4 %

2008

-3,4 %

-3,7 %

2009

-3,9 %

-4,6 %

-10,0 %

-9,2 %

-7,8 %

-9,0 %

2010

-3,8 %

-4,3 %

-8,5 %

-8,2 %

-7,3 %

-6,8 %

-5,0 %

-5,5 %

-10,6 %

-8,9 %

-13,1 %

-5,9 %

-4,4 %

-4,3 %

-3,0 %

-8,6 %

-8,2 %

-5,0 %

-6,0 %

-6,4 %

-2,3 %

-7,5 %

-7,2 %

-5,5 %

-4,5 %

-4,9 %

4,3 %

-4,5 %

-3,5 %

-1,3 %

-1,0 %

-2,1 %

-2,2 %

2011

2012

2013

NB.:

Manglende overholdelse af et underskudsmål vises med fed skrift. Data uden for programperioden står med grå skrift.

Kilde:

Europa-Kommissionen

1 Den offentlige sektors nettoudlån eller nettolåntagning som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud pr. for-

året 2014.

2 Faktisk underskud som rapporteret af Kommissionen og i overensstemmelse med programdefinitionen (jf. punkt 91).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

146

Hvert program havde sin egen speci-

fikke blanding af udgifter og indtæg-

ter med henblik på at nå underskuds-

målet. Konsolideringen fokuserede

på udgiftssiden i betalingsbalance-

programmerne, mens den var mere

ligeligt fordelt i EFSM-programmerne.

Sammensætningen af indtægter og

udgifter svarede stort set til den op-

rindelige plan - undtagen i Ungarn,

som ikke opnåede den forventede

udgiftskonsolidering.

Alle lande forbedrede deres

finanspolitiske situation,

men i varierende grad

149

147

Eftersom programmerne var et resultat

af, at landene ikke længere havde

adgang til markedet, var genopretning

af de offentlige finansers holdbarhed

nok det vigtigste formål. Forbedring

af et lands strukturelle saldo i løbet af

programmet

ville være et tegn på et

mere holdbart offentligt budget. Kom-

missionen beregnede og offentliggjorde

data om den strukturelle saldo

90 Følgende programperioder

blev vurderet, idet der blev

taget højde for

skæringsdatoerne for

landenes statistikoplysninger:

Ungarn 2009-2010,

Letland 2009-2011,

Rumænien 2009-2012, Irland

og Portugal 2011-2013.

91 Baseret på data fra

forårsprognosen 2014, som

byggede på ENS 95.

Udhulingen af skattegrundlaget, navnlig

i 2009 i kølvandet på den bratte kon-

junkturnedgang, udlignede i mange

tilfælde de ekstra indtægter fra væ-

sentlige nye skattetiltag. For eksempel

indførte Letland i 2009 konsoliderings-

tiltag vedrørende indirekte skatter

med en estimeret indvirkning på 2,5 %

af BNP. I 2013 skønnede Kommissionen,

at disse tiltag var blevet fuldstændig

udlignet af faldende elasticitet på kort

sigt. Tilsvarende gennemførte Ungarn

en skatteneutral reform i midten af 2009,

som medførte en skønnet underskuds-

afvigelse på 0,7 % af BNP i 2010.

150

Alle landene forbedrede deres struk-

turelle saldo med et årligt gennemsnit

på mellem 0,7 % af det potentielle BNP

i Ungarn og 1,9 % i Portugal. Landenes

forskellige ændringstempo kan tilskri-

ves tre faktorer:

den oprindelige finanspolitiske

situation - jo større oprinde-

ligt underskud, jo hurtigere

konsolideringstempo

148

ii) den oprindelige offentlige gæld -

jo højere oprindelig gæld, jo hurti-

gere konsolideringstempo

iii) forskelle i de henstillinger, der

blev fremsat under proceduren for

uforholdsmæssigt store under-

skud vedrørende behovet for en

finanspolitisk indsats - jo større

anbefalet indsats, jo hurtigere

konsolideringstempo.

Med uændrede underskudsmål kan en

faldende skatteandel af BNP give skat-

temyndighederne et incitament til at

imødegå faldende skatteindtægter ved

at indføre andre tiltag ud over dem, der

blev aftalt under programforhandlin-

gerne. Rumæniens skattelov blev f.eks.

ændret 97 gange i perioden 2009-2013

ved hjælp af 51 retsakter. De hyppige

ændringer skabte et ustabilt økono-

misk klima for både erhvervsliv og

husholdninger.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

151

Landets oprindelige strukturelle un-

derskud var en indikation af tempoet

i den finanspolitiske konsolidering

i alle støttemodtagerlandene undta-

gen Irland. Ungarn havde det laveste

strukturelle underskud i begyndelsen

af programmet og den langsomste

konsolidering, mens Portugal havde

det højeste strukturelle underskud og

tegnede sig for den hurtigste konsoli-

dering. Irland skiller sig imidlertid ud

i denne analyse. Irlands udgangspunkt

i 2010 svarede til Portugals, men Irlands

strukturelle konsolideringstempo (ekskl.

banktiltag og andre engangstiltag) var

knap halvdelen af Portugals

I 2010 og 2011 nationaliserede Por-

tugal de private pensionsfonde for

både Portugal Telecom (forbedring

af underskuddet med 1,7 % af BNP)

og banksektoren (4 % af BNP)

ii) Portugal indførte i 2013 en en-

gangsordning vedrørende inddrivel-

se af udestående beløb vedrørende

skat og social sikring, som med-

førte en midlertidig forbedring af

underskuddet (0,8 % af BNP).

iii) I 2012 korrigerede Rumænien sit

uforholdsmæssigt store underskud

ved at nå loftet på 3 %. Engangs-

salget af telekommunikationslicen-

ser havde dog bidraget med i alt

0,5 % af BNP.

iv) I Irland medførte banktiltag en

midlertidig stigning i indtægterne

(f.eks. gebyrer fra den udvidede

garanti til fordel for indenlandske

banker, centralbankudbytte af

engangsfinansieringsordninger).

92 Det kan heller ikke forklares

med forskelle i ændringer af

den strukturelle saldo før

programmet. Ifølge

Kommissionens skøn startede

den finanspolitiske

konsolidering i begge lande

i 2010 med stort set samme

konsolideringsindsats.

93 Som følge af denne

transaktion overtog Portugal

de fremtidige

pensionsforpligtelser. Selv om

disse forpligtelser ikke

anerkendes som offentlig

gæld i henhold til den

statistiske ramme, indvirker de

negativt på bæredygtigheden

af den offentlige gæld.

Foranstaltningen forbedrede

således kun tilsyneladende

landets gældssituation.

152

Der var ikke noget forhold mellem den

offentlige gælds oprindelige niveau

og den gennemsnitlige finanspolitiske

indsats. Rumænien tegnede sig f.eks.

for den laveste offentlige gæld blandt

de fem medlemsstater, men i gennem-

snit en relativt betydelig finanspolitisk

indsats. Der var stor forskel mellem

Irland og Portugal, hvad angår den

gennemsnitlige indsats på trods af, at

den offentlige gæld i udgangspunktet

stort set var på samme niveau.

154

Ifølge Kommissionen var der behov for

engangstiltag til at imødegå pres på

kort sigt, men en holdbar overholdelse

af målene krævede permanente tiltag

i stedet for engangstiltag.

Lande benyttede sig af

engangstiltag

153

Midlertidige finanspolitiske tiltag fører

ikke til en varig forbedring af det un-

derliggende underskud. Midlertidige

tiltag kan gennemføres på både ind-

tægts- og udgiftssiden. I løbet af pro-

grammerne blev flere af medlemssta-

terne nødt til at indføre enkeltstående

indtægtsforanstaltninger for at kunne

overholde deres underskudsmål.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

En høj grad af

overholdelse af

betingelserne

I sidste ende overholdt

medlemsstaterne mindst

80 % af betingelserne

158

155

Det fremgår af Kommissionens over-

vågningsrapporter, at medlemssta-

terne overholdt fristerne i aftaleme-

morandaene med større eller mindre

succes. Mens Portugal og Letland

overholdt under halvdelen af pro-

grambetingelserne rettidigt, overholdt

Ungarn næsten tre fjerdedele. I Irland

og Portugal var der også betydelige

forskelle i rettidig overholdelse mellem

EU-programmer og IMF-programmer.

Selv om landene ikke altid overholdt

en oprindelig frist, overholdt de ofte

betingelserne med en vis forsinkelse.

Sandsynligheden for overholdelse af

den oprindelige frist var lige så stor

for betingelser med et højt struktu-

relt indhold som for betingelser med

et lavere strukturelt indhold

. Vi

konstaterede, at overholdelsen ved

slutningen af programmet var mest

udpræget for betingelser med et højt

strukturelt indhold. Som udgangspunkt

»pressede« Kommissionens gennem-

gange ikke landene til at overholde de

væsentligste betingelser rettidigt. Dog

skiftede fokus senere til dels henimod

de vigtigste reformer.

94 I forbindelse med revisionen

blev betingelsernes vigtighed

målt efter deres strukturelle

indhold: højt, mellemhøjt eller

lavt. Jf. bilag III.

Programmerne gav

anledning til reformer, men

til tider sås de ønskede

virkninger ikke

159

156

Kommissionen rapporterede ikke ret-

tidigt om overholdelsesstatus for ca.

30 betingelser (jf. punkt 106).

157

Forsinkelse af overholdelse skyldtes for

det meste faktorer uden for Kommis-

sionens kontrol: en lovgivningsproces,

der blev trukket i langdrag, nationale

myndigheders manglende gennemfø-

relse af de aftalte reformer, retlige for-

hold, der ikke var taget i betragtning

i udgangspunktet, social modstand

osv. Undertiden var den oprindelige

tidshorisont dog urealistisk i betragt-

ning af reformernes omfang (f.eks.

reform af den offentlige forvaltning),

behovet for intensivt samarbejde med

kommunale eller regionale myndig-

heder eller krav om nye komplekse

IT-systemer.

For at kunne bestemme en politiks

performance skal der konstateres

en årsagssammenhæng mellem den

pågældende politik og de observerede

virkninger. For eksempel kan effekten

af reformer til forbedring af en aktiv

arbejdsmarkedspolitik blive forsinket

af et svagt arbejdsmarked. Vores ana-

lyse blev yderligere kompliceret af, at

der kun var gået kort tid siden afslut-

ningen på nogle af programmerne.

Endelig repræsenterede betingelserne

ofte kun en delmængde af de politik-

tiltag, der blev gennemført i løbet af

programperioden.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

160

Vi vurderede, at en betingelse var effek-

tiv, hvis:

reformerne ikke var blevet tilbage-

rullet efter programmets afslutning,

men at den pågældende medlems-

stat havde fulgt aktivt op på dem

ii) de foreliggende politikindikatorer

eller evalueringer viser en klar for-

bedring på det relevante område,

iii) de ønskede virkninger blev opnået.

observation udelukker dog ikke yder-

ligere tilbagerulninger i fremtiden. Til-

bagerulninger blev modsvaret af alter-

native reformer, som ofte ikke havde

samme potentielle virkning. Det var for

eksempel tilfældet med udligningsfor-

anstaltninger for at bringe mindsteløn-

nen tilbage til det oprindelige niveau

i Irland og udligningsforanstaltninger

til erstatning for de foranstaltninger,

der blev erklæret forfatningsstridige

i Portugal (jf. tekstboks 9).

162

161

Den største bekymring - at reformerne

blev rullet tilbage efter programperio-

dens udløb - har vist sig at være ube-

grundet. På revisionstidspunktet var

der kun få tilfælde af tilbagerulning,

som primært vedrørte lønnedskærin-

ger i den offentlige sektor (Ungarn,

Rumænien) og arbejdsmarkedsre-

former (Irland og Portugal). Denne

Programperioden var for kort til, at en

række komplekse reformer blev gen-

nemført fuldt ud inden afslutningen.

Bortset fra de ovennævnte tilbagerul-

ninger fortsatte landene med kom-

plekse reformer efter programmernes

udløb.

Tekstboks 9

Gradvis udvanding og tilbagerulning af arbejdsmarkedsreformer i Portugal

Portugal tegnede sig for de mest betydelige arbejdsmarkedsreformer. Under programmet har Portugal således

gennemført en række reformer, som har ført til mindre sikkerhed i ansættelsen. Forbedringen var dog ikke

tilstrækkelig i en international sammenligning. Allerede ved programmets start var reformerne ikke ambitiøse

nok i forhold til sammenlignelige lande. Portugal blev f.eks. anmodet om at udarbejde et forslag til at bringe

fratrædelsesgodtgørelse på linje med EU-gennemsnittet i stedet for med niveauet i de lande, som Portugal

konkurrerer med i international handel. I løbet af programmet blev de mindre ambitiøse reformer valgt. For

eksempel oppebæres fratrædelsesgodtgørelse nu med 12 dage pr. tjenesteår, dvs. i den høje ende af det op-

rindelige interval på 8-12 dage pr. tjenesteår.

Reformdagsordnen blev yderligere udvandet, da nogle reformer af afskedigelsesreglerne blev afvist af forfat-

ningsdomstolen. Portugal indførte derefter lovgivning om udligningsforanstaltninger til erstatning for dem, der

var blevet erklæret forfatningsstridige, men Kommissionen fandt ikke, at disse foranstaltninger ville kunne få samme

effekt som de oprindelige foranstaltninger. Programbetingelserne omfattede ikke udligningsforanstaltninger, der

ville have samme potentielle effekt på arbejdsmarkedets fleksibilitet. Efter programmets afslutning var det nemt

at rulle nogle af de allerede gennemførte arbejdsmarkedsreformer tilbage via administrative beslutninger fra

regeringen. Disse beslutninger blev kritiseret af Kommissionen i overvågningsrapporter efter programmets

løbetid.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

163

Vi fandt

, at der var mærkbare forbed-

ringer, når programmerne var målrettet

mod reformer inden for de specifikke

områder aktive arbejdsmarkedspolitikker,

arbejdsmarkedsreformer eller erhvervs-

klimaet. Inden for nogle områder tilskyn-

dede programmerne til nye reformer

(f.eks. finanspolitisk ansvar), mens de

på andre områder gav incitament til

at øge tempoet for gennemførelse af

eksisterende nationale planer (f.eks.

erhvervsklimaet).

95 Vi analyserede de fem landes

fremskridt inden for tre

områder:

arbejdsmarkedsreformer,

erhvervsklimaet og

finanspolitisk ansvar. Vi

benyttede internationale

lovgivningsmæssige

indikatorer, inputindikatorer

samt vurderinger fra

Kommissionen, IMF og andre

internationale institutioner.

164

Adskillige betingelser gav ikke de

ønskede virkninger, selv om de blev

overholdt. For eksempel blev der ikke

opnået budgetbesparelser i det plan-

lagte omfang under programperio-

den, og rammerne for finanspolitisk

ansvar udgjorde ikke et tilstrækkeligt

bindende anker for finanspolitikken

(jf. tekstboks 10).

Tekstboks 10

Når overholdelse ikke gav de ønskede virkninger

I Ungarn blev støttepakken til bankerne stort set ikke udnyttet, fordi den i sin endelige form ikke var attraktiv

for bankerne.

I overensstemmelse med programbetingelserne skar Ungarn ned på de kommunale udgifter i sin finanslov,

men det resulterede ikke i betydelige besparelser.

Rumænien overholdt betingelsen om at vedtage en rammelov om offentlige lønninger, men godtgørelsesska-

laen, som var et centralt element i reformen, blev ikke anvendt, da der ikke var midler nok på budgettet.

Irland og Rumænien vedtog nye rammer for finanspolitisk ansvar i løbet af programmet. I begge tilfælde

rapporterede Kommissionen imidlertid om adskillige mangler i gennemførelsen. Blandt de vigtigste var, at

rammerne ikke var effektive med hensyn til at holde regeringens finanspolitik på linje med de mellemlange

mål.

Portugal skar ned på beskæftigelsen i den offentlige sektor i overensstemmelse med programmets milepæle,

men en ikke nærmere angivet del af nedskæringen blev opnået ved førtidspensionering af embedsmænd,

så budgetvirkningen var begrænset.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

I hvilken grad har landene

forbedret deres

konkurrenceevne?

Forbedret konkurrenceevne,

men i varierende grad

166

Alle programmerne medførte en

tilpasning af de løbende poster. I fire

ud af de fem modtagerlande blev de

løbende poster tilpasset hurtigere end

forventet. Kun den irske tilpasning sva-

rede stort set til programprognosen.

165

96 Landenes konkurrenceevne er

et komplekst begreb med

mange facetter. Vi valgte at

fokusere på disse to

indikatorer, fordi de indgik

i programfremskrivningerne

for alle landene. Det gav os

mulighed for at vurdere,

hvorfor konkurrenceevnen

nogle gange ikke udviklede

sig som forventet.

97 Indkomstbalancen registrerer

finansielle strømme mellem

residenter og ikkeresidenter

i relation til indkomst fra

arbejde, direkte investeringer,

porteføljeinvesteringer og

andre investeringer. Den

omfatter også betalinger

mellem den offentlige sektor

og ikkeresidenter i relation til

skatter og tilskud vedrørende

produkter og produktion.

Et centralt mål med programmerne var

at genoprette balancen over for udlan-

det ved at forbedre den økonomiske

konkurrenceevne. Betalingsbalancens

løbende poster og handelsbalancen

udgør de mest omfattende mål for den

form for konkurrenceevne

167

Fællesnævneren for den hurtigere

tilpasning af de løbende poster var en

uventet forbedring af indkomstbalan-

cen

. Også i Irlands tilfælde kan udvik-

lingen af de løbende poster i overens-

stemmelse med prognosen tilskrives,

at indkomstbalancen mere end levede

op til forventningerne, hvilket kompense-

rede for en handelsbalance langt under

forventning (jf. figur 11).

Figur 11

Mulige årsager til den hurtige tilpasning af betalingsbalancens løbende poster

Procent af BNP kumulativt

over programperioden

-10

-20

-30

-40

NB:

Diagrammet viser i procent af BNP de kumulerede forskelle mellem resultatet og referencescenariet, dvs. den oprindelige programfremskriv-

ning. Beregnet for følgende programperioder: 2009-2011 for Ungarn og Rumænien, 2009-2013 for Letland og 2011-2015 for Irland og Portugal.

Kilde:

Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen.

Letland

Ungarn

Rumænien

Portugal

Underskud, løbende poster

Underskud, handelsbalancen

Underskud, indkomstbalancen

Underskud, løbende overførsler netto

Irland

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

168

Handelsbalancen (eksport/import) er

en mere nøjagtig indikation af virknin-

gerne af ændringerne i et lands kon-

kurrenceevne end betalingsbalancens

løbende poster. Handelsbalancen

fulgte programprognoserne i Portugal

og Rumænien. Den overgik forventnin-

gerne i Letland (i gennemsnit 2 % om

året). Den lå imidlertid under progno-

sen i Ungarn (2,8 % om året) og Irland

(5,1 % om året).

172

169

I Portugal og Ungarn var tilpasningen

af handelsbalancen mere eller mindre

i overensstemmelse med fremskrivnin-

gerne, men det skyldtes alene, at både

eksporten og importen var lavere end

oprindeligt forventet. Omkring 80 %

af denne uventede nedgang i impor-

ten kan forklares med en dårligere

udvikling i BNP end forventet. Ikke

desto mindre har også disse to lande

tydelige forbedringer af konkurren-

ceevnen på nogle områder, f.eks. steg

eksporten som andel af BNP i forhold

til perioden før programmet.

98 Som indikeret af forskellige

makroøkonomiske indikatorer

for konkurrenceevne, f.eks.

den reale effektive valutakurs,

reale enhedslønomkostninger

og arbejdsproduktiviteten,

samt sammensatte indikatorer

som den globale position målt

efter konkurrenceevne.

99 Det skyldtes især, at en stor del

af Irlands samlede eksport går

til lande uden for

euroområdet. Irland nød

således godt af euroens fald

over for den amerikanske

dollar, hvilket ikke indgik i den

oprindelige

programprognose. Euroens

depreciering øgede også

værdien af Irlands import.

Irland har et højt

importindhold i eksporten -

den andel af eksporten, som

produceres ved hjælp af

importerede halvfabrikata og

tjenesteydelser - på ca. 50 %.

100 Kommissionen definerer

intern devaluering som

politikker, der har til formål at

reducere de indenlandske

priser enten ved at påvirke

relative eksport-importpriser

eller ved at sænke de

indenlandske

produktionsomkostninger og

dermed opnå en depreciering

af den reale valutakurs. Kilde:

Europa-Kommissionen:

Quarterly Report on the Euro

Area, III/2011, Volume 10, s. 22.

Udsvingene i handelsbalancens to

komponenter kan skyldes en række va-

riabler. Det kan f.eks. være udefrakom-

mende stød (som påvirker eksporten),

en uventet tendens i BNP (som påvir-

ker importen) og uventede udsving

i konkurrenceevnen (som påvirker

begge komponenter).

Intern devaluering virkede

via løntilpasning for

nyansatte

173

170

Letland og Rumænien oplevede bety-

delige stigninger i konkurrenceevnen

som forklarer, hvorfor handelsbalan-

cen havde ligget over de oprindelige

prognoser siden 2010. En anden faktor,

der har bidraget til stigningerne, er de

to landes øgede andel af den globale

eksport.

171

For de tre andre landes vedkommende

var stigningerne i konkurrenceevnen

lavere end forventet, og i alle tre lande

var andelen af den globale eksport

faldet siden 2008. Ungarns og Portu-

gals eksport lå under de oprindelige

prognoser, mens Irlands eksport lå over

prognosen

Intern devaluering var et centralt ele-

ment i den makroøkonomiske strategi

i tre lande (Letland, Irland og Portugal).

Det omfatter et sæt politikker med sig-

te på at genoprette den internationale

konkurrenceevne hovedsagelig ved at

reducere priserne eller lønomkostnin-

gerne

100

. Nedskæringer i lønninger og

job i den offentlige sektor forventes

at blive efterfulgt af lønnedskæringer

i den private sektor. Det skyldes, at

justeringerne i den offentlige sektor

frigør ressourcer og dermed øger ud-

buddet af arbejdskraft til den private

sektor samt lægger en dæmper på

lønniveauet i økonomien som helhed.

En lavere samlet efterspørgsel bør

bidrage til pris- og løntilpasningen

i økonomien. I en valutaunion, hvor

landene ikke har deres egen valuta, er

intern devaluering en væsentlig strate-

gi for justering af prisniveauet.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

174

I Letland virkede intern devaluering

primært ved at påvirke lønningerne

for nyansatte, mens lønningerne for

etablerede ansatte i den private sektor

næsten ikke faldt. En del af løntilpas-

ningen var resultatet af tilpasning af

løn for sort arbejde, men omfanget var

begrænset (jf. tekstboks 11).

Tekstboks 11

Virkningen af intern devaluering på lønniveauet i Letland

Intern devaluering blev betragtet som en grundpille i Letlands tilpasning. En af grundene til forventningen om,

at intern devaluering ville virke, var opfattelsen af arbejdsmarkedet som særligt fleksibelt. I praksis var den

observerede lønsænkning i den private sektor forholdsvis lille

101

. Selv om lønvæksten aftog ret hurtigt i både

den offentlige og den private sektor, efterhånden som krisen udviklede sig i 2008, og lønvæksten blev negativ

i 2009

102

, var både dybden og varigheden af negativ lønvækst meget mindre i den private sektor. Lønnedgangen

i forhold til året før toppede med 6,6 % (i oktober 2009) i den private sektor, mens nedgangen toppede med

26 % (i november 2009) i den offentlige sektor. Den overordnede lønudvikling fanger ikke den underliggende

tilpasningsproces, eller forklaringen skal muligvis findes i, at udviklingen delvis skete inden for sort arbejde

(’kuvertløn’).

En analyse af individuelle løndata

103

viser, at lønningerne for arbejdstagere, der blev ansat under recessionen,

var betydeligt lavere end lønningerne for etablerede ansatte, som næsten ikke faldt. Det er i overensstemmelse

med konklusionerne fra anden relevant litteratur, som indikerer, at lønningerne for nyansatte er mere konjunk-

turfølsomme end lønningerne for etablerede ansatte, og at de kan fungere som en mekanisme til at reducere

omkostningerne. Jobnedskæringer og en stigning i andelen af deltidsarbejde spillede også en rolle.

Den retrospektive undersøgelse af arbejdsgivere viser, at det »sande« fald i lønomkostningerne var mellem

6 % og 11 % i 2008-2009 og næsten uændret (under 2 %) i 2009-2010. Faldet var altså større, end den officielle

statistik indikerede (en stigning på 1,3 % i 2009 og et fald på 2,9 % i 2010). Det tyder på, at lønningerne i den

private sektor faktisk reagerede på recessionen, men reaktionen var ikke tilstrækkelig til at hindre en betydelig

og langvarig nedgang i beskæftigelsen.

Kilde:

Revisionsretten på grundlag af en undersøgelse af Andrejs Semjonovs, Alf Vanags og Anna Zasova: What happened to wages in Latvia’s

’internal devaluation’?, Baltic International Centre for Economic Policy Studies.

101 Det er i den private sektor, og i særdeleshed den handelsbare sektor, at lønudviklingen bestemmer konkurrenceevnen.

102 Marts 2009 i den offentlige sektor og juli i den private sektor.

103 Anonymiserede tal fra Letlands statslige socialforsikringsorgan.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Del IV - Programmålene blev opfyldt

Valutalån udgjorde fortsat

en udfordring

175

Den høje andel af lån i udenlandsk va-

luta i forhold til de samlede udestående

lån var en fællesnævner for alle tre lan-

de under betalingsbalancefaciliteten.

104 Denne udfordring blev også

anerkendt af Det Europæiske

Udvalg for Systemiske Risici

i henstilling 2011/1 som

risikoen for »forhindringer i de

pengepolitiske

transmissionskanaler« som

følge af den store beholdning

af indenlandske lån

i udenlandsk valuta.

105 Henstilling 2011/1 fra Det

Europæiske Udvalg for

Systemiske Risici.

106 For eksempel vurderede den

ungarske centralbank

i slutningen af juni 2013, at

husholdninger og SMV’er

havde meget høj

valutaeksponering.

176

Under krisen kunne centralbankerne

ikke lade deres valutaer depreciere

for at genoprette konkurrenceevnen

over for udlandet. Bekymringen var, at

deprecieringen kunne begrænse lånta-

gernes evne til at tilbagebetale deres

valutagæld og således påvirke det

finansielle systems stabilitet, hvilket

ville opveje politikkens gode virknin-

ger på økonomien

104

. På grund af det

høje niveau af långivning i udenlandsk

valuta var der også en tendens til, at

landene mistede mere af deres valuta-

reserver under krisen

105

177

Selv om disse forhold havde en bety-

delig indflydelse på de politikmulig-

heder, der var til rådighed, omfattede

EU’s finansielle bistand ikke betingel-

ser, der pålagde de nationale myndig-

heder at gøre noget ved forvaltningen

af indenlandske lån i udenlandsk

valuta.

178

I løbet af programmerne gav den samle-

de værdi af lån i udenlandsk valuta stadig

anledning til bekymring

106

. I Rumænien

overhalede den private sektors låntag-

ning i udenlandsk valuta låntagningen

i indenlandsk valuta. Andelen af lån-

tagning i udenlandsk valuta begyndte

at falde i 2012 i Ungarn, men først i 2014

i Rumænien.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Konklusioner og

anbefalinger

Overvågning før krisen

Programforvaltnings-

processen

179

Allerede før krisen havde EU en ramme

for overvågning af medlemsstaternes

offentlige budgetter. Det var Kommis-

sionens ansvar at advare Rådet om

voksende finanspolitiske ubalancer.

Kommissionen var ikke forberedt på

de første anmodninger om finansiel

bistand.

181

180

Kommissionen udførte ikke sin opga-

ve godt nok, hvad angår vurdering af

finanspolitiske ubalancer i perioden op

til krisen, hvor Kommissionen skønnede,

at de offentlige budgetter var stærke-

re, end de faktisk viste sig at være. Det

var en væsentlig svaghed i Kommis-

sionens vurderinger før 2009, at der

ikke forelå rapporter om opbygning af

eventualforpligtelser i den offentlige

sektor, som ofte blev til egentlige for-

pligtelser under krisen. Kommissionen

var heller ikke tilstrækkelig opmærk-

som på forbindelsen mellem betyde-

lige udenlandske kapitalstrømme og

sundhedstilstanden for bankerne og

i sidste ende de offentlige finanser.

Disse mangler i overvågningen betød,

at Kommissionen ikke var forberedt på

at skulle håndtere opgaven med pro-

gramforvaltning, da landenes anmod-

ninger om finansiel bistand begyndte

at komme (jf. punkt 35-47).

Kommissionen påtog sig de nye forplig-

telser med hensyn til programforvalt-

ning, som omfattede drøftelser med

de nationale myndigheder, udarbej-

delse af programprognoser og skøn

over finansieringsgab samt identifi-

kation af de nødvendige reformer.

Det var noget af en præstation i lyset

af de tidsbegrænsninger, der gjaldt

i starten, og den manglende erfaring

(jf. punkt 45-50).

182

Kommissionen var grundig, når det

drejede sig om at indhente de nød-

vendige oplysninger. Kommissionen

mobiliserede i stigende grad intern

ekspertise og var i kontakt med en

lang række interessenter i støttemod-

tagerlandene. Kommissionen mobili-

serede imidlertid ikke samme omfang

af ekspertise i 2008 og 2009, som den

gjorde efterfølgende i forbindelse med

programmerne for eurolandene, og

det var heller ikke nemt for den at søge

ekstern ekspertise. Kommissionens

politik for menneskelige ressourcer var

ikke gearet til at håndtere et så stort og

betydningsfuldt europæisk projekt, som

løsningen af statsgældskrisen tydelig-

vis var (jf. punkt 52-54).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Konklusioner og anbefalinger

Anbefaling 2

Anbefaling 1

Kommissionen bør fastsætte en over-

ordnet ramme for hele institutionen,

som giver mulighed for hurtig mobi-

lisering af passende medarbejderres-

sourcer og ekspertise fra forskellige

dele af Kommissionen eller uden for

Kommissionen, i tilfælde af at der skal

iværksættes et program for finansiel

bistand.

I forhold til Europa-Parlamentets og

Rådets forordning (EU) nr. 472/2013

bør Kommissionen udvikle procedurer

for skærpet overvågning og forvalt-

ning af eventuelle nye programmer

for finansiel bistand. Procedurerne bør

udtrykkeligt dække et scenario, hvor

disse aktiviteter udelukkende udføres

af EU-institutioner.

Programteamene bør pålægges

systematisk at registrere de centrale

antagelser, der er anvendt, og det ar-

bejde, der er udført i forbindelse med

udarbejdelsen af prognoser. Kommissio-

nen bør have værktøjer, der letter do-

kumentationsprocessen. Det kan f.eks.

omfatte automatisk registrering af

prognosemedarbejdernes ændringer.

Kvalitetskontrolprocedurerne bør om-

fatte flere kontroller af de væsentlige

underliggende antagelser og parame-

tre, som landeafdelingerne har valgt.

For eksempel kan der i kvalitetskon-

trollen anvendes en prognose baseret

på en generel model til at påpege

områder, hvor en prognose baseret

på dømmekraft afviger betydeligt fra

en sådan modelbaseret prognose. Det

ville give mulighed for mere målrettede

kvalitetskontroller.

183

Udarbejdelse af makroøkonomiske

prognoser samt underskudsprogno-

ser var ikke noget nyt. Kommissionen

brugte et eksisterende og ret besvær-

ligt regnearksbaseret prognoseværk-

tøj. Kvalitetskontrollen var hoved-

sagelig begrænset til afstemning af

prognosernes forskellige dele, uden at

ledelsen spurgte ind til baggrunden

for antagelserne i prognoserne. Det

var meget vanskeligt at vurdere sand-

synligheden af de vigtigste antagelser,

f.eks. de finanspolitiske multiplikatorer,

ikke kun i en efterfølgende gennem-

gang, men også for ledelsen under den

egentlige udarbejdelse af prognoserne

(jf. punkt 55-70).

184

Programmerne var for det meste

velforankret i EU-politikkernes priori-

teringer og den aktuelle økonomiske

viden. Kommissionens procedurer

var dog generelt påvirket af mangel

på systematisk registrering. Procedu-

rerne var ikke gearet til evaluering af

beslutningsprocessen med tilbagevir-

kende kraft. Det kan delvis forklares

med krisen, tidspresset i starten, og at

denne form for programforvaltning var

en ny opgave for Kommissionen. Til-

gængeligheden af dokumentation blev

efterhånden forbedret, men selv for

de nyeste programmer manglede der

vigtige dokumenter (jf. punkt 71 til 75).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Konklusioner og anbefalinger

Anbefaling 3

For at sikre intern gennemsigtig-

hed med hensyn til faktorerne bag

programbeslutningerne:

a) bør medarbejdere, der beskæfti-

ger sig med programforvaltning,

registrere al nødvendig dokumen-

tation i forhold til elementerne

i programmernes udformning,

valget af betingelser og Kommis-

sionens overvågning af program-

mernes gennemførelse, og

b) programcheferne bør være for-

pligtede til at kunne dokumentere

afgørende programbeslutninger

i en beslutningslog, så de nemt

kan spores.

187

Risikoen for inkonsekvens i behand-

lingen af landene eller for at forlange

unødvendige reformer er fortsat en

udfordring i programforvaltningspro-

cessen. I lyset af programmernes krise-

karakter var det svært at udvikle detal-

jerede retningslinjer for at begrænse

programteamenes og de nationale

myndigheders manøvrerum i udarbej-

delsen af og forhandlingen om doku-

menter som Rådets beslutninger eller

aftalememoranda. Enhver løsning bør

derfor være baseret på skærpet tilsyn

med Kommissionens ansattes arbejde

og bør gå hånd i hånd med forbedrin-

ger af gennemgangsprocessen.

188

185

Betingelserne i aftalememoranda blev

hovedsagelig begrundet med speci-

fik henvisning til Rådets beslutning.

Betingelserne havde dog ikke tilstræk-

kelig fokus på Rådets overordnede

betingelser for den økonomiske politik

(jf. punkt 76-79).

Kommissionens ansattes arbejde mun-

der ud i et sæt programdokumenter,

som danner grundlag for beslutninger

truffet af Kommissionen (eller kommis-

særen på Kommissionens vegne) og

Rådet. Der er sket betydelige forbed-

ringer af både programdokumen-

terne og den underliggende analyse

siden ultimo 2008. Selv de senere

programdokumenter manglede imid-

lertid en række væsentlige oplysninger

(jf. punkt 97-99).

186

Betingelserne for støtte blev forvaltet

forskelligt i de forskellige programmer.

I nogle programmer var de generelt

mindre strenge, hvilket gjorde det

lettere at overholde dem. En sam-

menligning af lande med tilsvarende

strukturelle svagheder viste, at de

påkrævede reformer ikke altid stod

i forhold til landenes problemer, eller

at de gik i meget forskellige retninger.

For nogle, men ikke alle landene, blev

underskudsmålet lempet mere, end

den økonomiske situation tilsynela-

dende berettigede (jf. punkt 80-91).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Konklusioner og anbefalinger

189

Et fælles træk for alle områder af pro-

gramforvaltningen er, at man forlod

sig på eksperternes dømmekraft inden

for specifikke områder. De centrale

dokumenter, der var resultatet af

ekspertanalysen, blev gennemgået,

men gennemgangen var utilstrækkelig

i flere henseender. De underliggende

beregninger blev ikke gennemgået

af nogen uden for programteamet,

arbejdet blev ikke undersøgt grun-

digt, og selve kvalitetskontrollen led

også under mangel på dokumentation

(jf. punkt 93 til 96).

190

Anbefaling 4

Kommissionen bør sikre, at der etableres

specifikke procedurer for gennemgang

af programforvaltningen og program-

dokumenternes indhold, idet der tages

hensyn til tilgængelige ressourcer. En

tværgående gennemgang bør fungere

som en »peerevaluering« af program-

teamenes arbejde. Særlig opmærk-

somhed bør rettes mod tværgående

aspekter som ensartet behandling af

landene, og der bør rapporteres til

ledelsen.

Kommissionen er ansvarlig for at over-

våge programmernes gennemførelse.

Den vigtigste mangel på dette område

vedrører overvågning af gennemfø-

relsen af budgettiltag. I alle program-

merne blev underskudsmålet fastsat

på grundlag af ENS-underskuddet.

Det sikrer fuld overensstemmelse med

proceduren vedrørende uforholds-

mæssigt store underskud, men det be-

tyder også, at når det skal afgøres, om

programmet skal fortsætte, er Kom-

missionens rapportering vedrørende

opfyldelse af underskudsmålet ikke

alene forbundet med måleusikkerhed,

men også med prognoseusikkerhed

(jf. punkt 100-103).

Anbefaling 5

Med sigte på budgetovervågning bør

Kommissionen i aftalememorandaene

medtage variabler, som kan indsamles på

kort tid, f.eks. likviditetssaldo og/eller et

restancemål opgjort på kvartalsbasis.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Konklusioner og anbefalinger

191

Rapporteringen af overholdelse

af betingelserne var usystematisk.

Manglende overholdelse blev udtrykt

på mange forskellige måder, hvilket

skabte forvirring. For nogle betingel-

ser var der slet ingen rapportering.

Nogle få betingelser blev rapporte-

ret som opfyldt, men det var de ikke

i virkeligheden (jf. punkt 104-107). En

effektiv intern gennemgang (jf. an-

befaling 4) bør reducere risikoen for

sådanne fejl. Vores arbejde peger dog

også på andre svagheder i anvendel-

sen af betingelserne. Der blev frigjort

trancher, selv om der var stor forskel

på landenes overholdelse af tidsfrister

(jf. punkt 200). Programmerne inde-

holdt betingelser, som ikke kunne

garantere faktisk gennemførelse af

reformer, eller som egentlig ikke var af

betydning for kriseløsning og tilbage-

betaling af lånene.

c) Der bør kun i begrænset omfang

anvendes betingelser, og de bør

klart vedrøre reformer, som er

afgørende for kriseløsning eller

tilbagebetaling af støtte. Program-

teamene bør være forpligtet til at

begrunde behovet for hver enkelt

betingelse. Valget af betingelser

bør være genstand for intern

gennemgang.

d) Betingelserne bør være defi-

neret, så overholdelsen kan

overvåges med sikkerhed. Når

betingelserne fastlægges, bør

programteamene søge at identi-

ficere data, der senere kan bru-

ges til at vurdere resultaterne af

programforanstaltningerne.

192

Anbefaling 6

Kommissionen bør præcisere program-

betingelsernes rolle:

a) Programdokumenterne bør

fastlægge betingelsernes relative

betydning som forudsætning for

frigørelse af trancher.

b) Betingelserne bør have fokus på

reformer med væsentlig og hold-

bar virkning. Hvis trancherne gøres

betinget af forberedende trin, bør

aftalememorandummet indeholde

betingelser, som garanterer den ef-

terfølgende vedtagelse af reformer.

Alle programteam etablerede et

velfungerende, uformelt samarbejde

med IMF og ECB. At der ikke var nogen

formelle samarbejdsordninger, skyld-

tes tidshorisonten, som forventedes at

være kort, og muligvis institutionernes

præferencer (jf. punkt 108-114).

Anbefaling 7

Hvis Kommissionen skal samarbejde

med de andre programpartnere, bør

den tilsigte at formalisere det inter-

institutionelle samarbejde. Mandatet

bør specificere mekanismer til ud-

veksling af oplysninger, håndtering af

fortrolige oplysninger og løsning af

meningsforskelle.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Konklusioner og anbefalinger

Lånetransaktioner

193

c) insistere på tilsagn fra lead-banker-

ne både før og efter udstedelserne

d) udføre regelmæssige analyser af

terminsmarkedet for at bestemme

hver enkelt udstedelses karakteri-

stika og vurdere likviditeten på det

sekundære marked.

Kommissionens gældsudstedelse var

vellykket, eftersom alle obligationsud-

stedelserne tiltrak tilstrækkelig efter-

spørgsel fra kapitalmarkederne til at

blive udsolgt. Kommissionen udstedte

obligationerne rettidigt. De endelige

gældsomkostninger var i overens-

stemmelse med markedsniveauet og

sammenlignelige niveauer. Hvad angår

den egentlige procedure, var prissæt-

ningen undertiden højere end den

prissætning, som lead-bankerne oprin-

delig havde anført (jf. punkt 115-122).

Programresultater

195

194

Der var en række mangler i gældsfor-

valtningsprocessen i de første år. Disse

mangler skyldes delvis, at Kommissio-

nen kun havde afsat et begrænset antal

ansatte til denne aktivitet. Manglerne

havde ikke nogen påviselig indvirkning

på låntagningsresultatet. Manglerne

var stort set udbedret i de senere

obligationsudstedelser, så anbefalin-

gen vedrører de svagheder, som under

revisionen blev identificeret som ude-

stående (jf. punkt 123-136).

Analysen af resultaterne bør under-

gå yderligere økonomisk forskning

med henblik på en bedre forståelse af,

hvordan landene håndterede behovet

for tilpasning, og hvordan virknin-

gen heraf kan fordeles mere ligeligt

i fremtiden.

Anvendelse af finansiel bistand

196

Anbefaling 8

I relation til gældsforvaltningsproces-

sen bør Kommissionen:

a) øge gennemsigtigheden omkring

tildelingen af udstedelser

b) systematisk registrere alle de

vigtigste transaktioner vedrørende

udstedelser, som den indgår med

lead-banker

I de fem lande var det samlede niveau

af bistandsmidler hele tiden som plan-

lagt. Der var dog nogle forskelle i ræk-

kevidden af den bistand, der blev ydet.

De første programmer og det irske

program havde en betydelig sikker-

hedsmargin. Det gjorde det muligt for

de berørte lande at tilbagebetale dyre-

re IMF-lån før tiden, mindske program-

finansieringen eller afhængigheden af

egne ressourcer eller overgå målet for

valutareserven (jf. punkt 138-139).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Konklusioner og anbefalinger

197

Portugals finansieringsbehov var

derimod betydeligt større end oprin-

deligt anslået, og finansieringen var

stram under det portugisiske program.

Portugal var nødt til at søge markedsfi-

nansiering for at kunne opfylde kravene.

Den finansielle bistand til Rumænien

var tilstrækkelig til at dække landets

betalingsbalancebehov, men finan-

sieringen af den rumænske offentlige

sektor viste sig at være mere proble-

matisk (jf. punkt 140-143).

Strukturelle betingelser

200

Finanspolitisk tilpasning

Medlemsstaternes overholdelse af

tidsfristerne i aftalememorandae-

ne varierede. Når overholdelsen var

forsinket, skyldtes det for det meste

årsager, som Kommissionen ikke havde

kontrol over. Nogle gange var den

oprindelige tidsfrist for ambitiøs, når

reformernes omfang tages i betragt-

ning. Landene overholdt ikke altid den

oprindelige frist, men de overholdt

ofte betingelserne med en vis forsin-

kelse (jf. punkt 155-157).

198

Med nogle undtagelser blev de revide-

rede underskudsmål opfyldt. Den fak-

tiske sammensætning af den finanspo-

litiske konsolidering svarede stort set

til den oprindelige plan, men udhulin-

gen af skattegrundlaget udlignede de

ekstra indtægter fra en række vigtige

nye skattetiltag, der blev gennemført

i 2009 (jf. punkt 144-148).

201

Det var lige så sandsynligt, at vigtige

betingelser blev overholdt inden for

den oprindelige tidsfrist, som mindre

vigtige betingelser. Ved slutningen af

et program var overholdelsesprocen-

ten for de mere vigtige betingelser

ofte højere, hvilket tyder på, at Kom-

missionens fokus blev rettet mere mod

de reformer, der var mest brug for,

efterhånden som programmerne nær-

mede sig afslutningen (jf. punkt 158).

199

Alle landene forbedrede deres struktu-

relle underskud, men tempoet vari-

erede, primært fordi landene havde

forskellige udgangspunkter. Nogle af

de finanspolitiske konsolideringstiltag

førte til midlertidige resultater med

hensyn til afhjælpning af underskud-

det, fordi medlemsstaterne benyttede

sig af engangstiltag for at opnå målene

(jf. punkt 149-154).

202

Programbetingelserne gav med succes

anledning til reformer, som for det

meste fortsatte efter programmets

slutning, og på revisionstidspunktet

var tilbagerulning sjælden. I de tilfæl-

de, hvor programmerne var målrettet

mod reformer på bestemte områder,

sås mærkbare forbedringer. I nogle

tilfælde bidrog EU til at tilskynde til

nye reformer, mens støtteprogram-

merne i andre tilfælde gav incitament

til at øge tempoet for gennemførelse

af eksisterende nationale planer. For

en række betingelsers vedkommende

gav overholdelsen imidlertid stadig

ikke den virkning, som var årsagen

til, at de var medtaget i programmet

(jf. punkt 159-164).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Konklusioner og anbefalinger

Makroøkonomiske resultater

204

203

Ud over konsolidering af de offentlige

budgetter og stabilisering af den

finansielle sektor sigtede programmer-

ne også mod at genoprette balancen

over for udlandet ved at øge den

økonomiske konkurrenceevne. I fire

ud af de fem reviderede lande rette-

de de løbende poster sig hurtigere

end forventet. Det kan hovedsagelig

tilskrives en uventet forbedring af

indkomstbalancen og i mindre grad

en tilsvarende uventet forbedring af

handelsbalancen. Importen var lavere

end forventet, hovedsagelig på grund

af et fald i BNP. I de tilfælde, hvor eks-

porten også var lavere end forventet,

skyldtes det normalt eksterne faktorer

(primært et fald i handelspartnernes

BNP) (jf. punkt 165-172).

I tre lande indgik intern devaluering

som et centralt element af den ma-

kroøkonomiske strategi, idet landene

indførte et sæt politikker, som skulle

genoprette den internationale kon-

kurrenceevne ved primært at fokusere

på at mindske lønomkostningerne.

I praksis blev lønningerne justeret for

nyansatte under recessionen, mens

etablerede ansattes lønninger næsten

ikke faldt (jf. punkt 173-174).

Anbefaling 9

Kommissionen bør få en bedre forstå-

else af, hvordan landene tilpassede sig,

så den kan have mere fokus på erfa-

ringerne fra programmerne. Kommis-

sionen bør blandt andet undersøge

følgende nærmere:

a) effekten af tiltag til at genvinde

konkurrenceevnen, f.eks. intern

devaluering

b) tilpasningsprogrammets sociale

virkninger og byrdefordeling og

c) tilpasningstiltagenes rækkefølge.

Vedtaget af Afdeling IV, som ledes af Milan Martin CVIKL, medlem af

Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 11. november 2015.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Formand

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Bilag

Bilag I

Begrundelser for anmodning om bistand

Krisesituationen i de enkelte lande blev klassificeret efter kategorierne i den akademiske litteratur

Land

Krisetype

Vigtigste begrundelser for regeringens anmodning om bistand

Lehman Brothers’ kollaps medførte en nedgang i investortilliden i begyndelsen af oktober 2008. Det førte

til afhændelse af statsobligationer, en mislykket obligationsauktion og en brat depreciering af valutaen.

Stress på valutamarkederne medførte et likviditetspres på bankerne, som fandt det vanskeligt at refinan-

siere valutaswaps.

Ungarn

Betalingsbalancekrise

Ungarn anmodede om finansiel bistand på grund af bekymringen over, at den begyndende panik ville

vende op og ned på markedsmekanismerne i en sådan grad, at der ville forekomme en pludselig afbrydel-

se i Ungarns eksterne finansieringkapacitet.

Kilde:

Kommissionens oprindelige programdokumenter (2008), IMF’s efterfølgende evaluering af Ungarn

(2011).

I de sidste tre måneder op til anmodningen om bistand var indlånet faldet med 10 %. Det skyldtes primært

et stormløb på Parex Bank, som kom i alvorlige likviditetsproblemer efter at have mistet over en fjerdedel

af sine indlån. I samme periode faldt de officielle reserver med næsten 20 %, idet centralbanken solgte

valuta for at forsvare valutakursbindingen. I november besluttede regeringen at træde til og nationalisere

Parex Bank. I december indførte regeringen restriktioner for hævning af indeståender i Parex.

Betalingsbalancekrise

Bankkrise

Ifølge premierministeren var der tre grunde til, at Letland havde behov for finansiel bistand: for at kunne

håndtere Parex Bank, finansiere budgetunderskuddet og stabilisere det finansielle marked.

Voksende bekymringer om Letlands finansielle system og udlandsgæld gav anledning til betalingsbalance-

og bankkrisen.

Kilde:

Letlands anmodning til IMF (2009), Aslund, Anders og Valdis Dombrovskis (2011): ’How Latvia Came

Through The Financial Crisis’, Peterson Institute for International Economics, Blanchard, Olivier; Mark

Griffiths og Bertrand Gruss (2013): ’Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis’, endeligt konferen-

ceudkast til »Brookings Panel on Economic Activity«, efteråret 2013.

De indenlandske finansielle markeder og banksektoren kom under alvorligt pres, da den globale finanskrise

brød ud i 2008. Adgangen til ekstern finansiering var begrænset, hvilket medførte en brat rentestigning.

De aftagende kapitalstrømme førte til en valutadepreciering på over 15 %, hvilket medførte dårligere

aktivkvalitet og en yderligere svækkelse af bankernes balancer.

Centralbanken intervenerede for at stabilisere den rumænske leu. Rumæniens kreditvurdering blev nedgra-

deret til under »investment grade«, og det øgede både risikopræmier og låneomkostninger. Statsobligati-

onsrenten steg brat til 9 %.

På baggrund af kraftigt øget risikoaversion, øget pres på valutakursen og en stadig mere begrænset adgang

til obligationsmarkedet for offentlig låntagning fremsendte de rumænske myndigheder i marts 2009 en

anmodning om finansiel bistand.

Kilde:

IMF: Romania: Request for Stand-By Arrangement (2009), IMF Ex-post evaluation Romania (2012),

Europa-Kommissionen: Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for

Romania, European Economy, Occasional Papers 156 (2013).

Letland

Rumænien

Betalingsbalancekrise

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Bilag

Bilag I

Land

Krisetype

Vigtigste begrundelser for regeringens anmodning om bistand

Fra udgangen af 2007 havde investorerne ikke længere tillid til Irlands ejendomssektor på baggrund af

bekymringer om et for stort udbud og en prisboble. Irland stod således over for to problemer, nemlig en

brat nedgang i de cykliske indtægter fra byggeriet og pludseligt opståede betydelige tab i den indenlandske

banksektor.

I 2008-2010 havde Irland indført omfattende foranstaltninger for at styrke banksektoren. De indenlandske

bankers forpligtelser blev garanteret af staten. Banksektoren fik tilført kapital svarende til over 20 % af

BNP. Det nationale kapitalforvaltningsagentur, National Asset Management Agency, overtog bankernes

nødlidende ejendomsrelaterede aktiver.

Statens forpligtelser over for finanssektoren havde imidlertid resulteret i historisk store rentespænd for

statsobligationer og begrænset landets markedsadgang markant.

Kilde:

Ireland: Letter of Intent (2010), IMF: Ireland: Request for an Extended Arrangement (2010), Euro-

pa-Kommissionen (2011).

Perioden inden anmodningen om finansiel bistand var karakteriseret ved en ugunstig udvikling i de

offentlige finanser og en forværring af de økonomiske udsigter. Det medførte en nedgang i tilliden og

stigende markedspres på Portugals gæld, hvilket blev forstærket af den negative udvikling på euroområdets

statsobligationsmarked.

I takt med at markedsadgangen blev mere og mere begrænset, havde regeringen i stigende grad benyttet

udstedelse af kortfristede værdipapirer og andre typer finansiering (f.eks. private investeringer, syndikeret

udstedelse og et betydeligt omfang af kortfristet finansiering fra indenlandske banker). I begyndelsen af

maj 2011 steg det 10-årige portugisiske spænd i forhold til Bunds (tyske statsobligationer) til 650 basispoint.

På baggrund af kreditvurderingsbureauernes gentagne nedgradering af landets statsobligationer kunne

Portugal ikke skaffe refinansiering til rentesatser, der var forenelige med holdbare offentlige finanser på

lang sigt.

Kilde:

Europa-Kommissionen: The Economic Adjustment Programme for Portugal, European Economy, Occa-

sional Papers 79, (2011); IMF: Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility (2011).

Irland

Bankkrise

Portugal

Statsgældskrise

Claessens og Kose (2013), Laeven og Valencia (2012), Kaminsky og Reinhart (1999).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Bilag

Bilag II

Lånefaciliteterne for de fem lande

Betalingsbalancestøtte

Institutionel form

Kapitalstruktur

Udlånskapacitet

i euro

Instrumenter

Varighed

Vigtigste beslut-

tende organer

Retsgrundlag

Finansiering

Kilde:

Revisionsretten.

Den europæiske finansielle stabilise-

ringsmekanisme (EFSM)

EU-mekanisme

Garanteret af EU-budgettet

60 milliarder euro

Lån, kreditlinjer

Midlertidig mekanisme

Den europæiske finansielle stabili-

tetsfacilitet (EFSF)

Privat selskab ejet af landene

i euroområdet

Garantier fra eurolande

440 milliarder euro

Lån, køb af obligationer på det primære og

sekundære marked

Midlertidig mekanisme

EFSF’s bestyrelse (dvs. medlemmer af

Eurogruppen)

Mellemstatslig beslutning

EU-mekanisme

Garanteret af EU-budgettet

50 milliarder euro

Lån, kreditlinjer

Permanent mekanisme

Rådet med kvalificeret flertal efter forslag fra Europa-Kommissionen

Artikel 143 TEUF

Artikel 122 TEUF

Tabellen omfatter ikke de to andre faciliteter - mellemstatslige lån til Grækenland og den europæiske stabilitetsmeka-

nisme - som havde til formål at yde støtte til landene i euroområdet.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Bilag

Bilag III

Revisionsmetoden

Fastlæggelse af revisionskriterier

Vi udledte god forvaltningspraksis og evalueringskriterier fra evalueringer af IMF-programmer, efterfølgende

evalueringer af EU’s betalingsbalancestøtte til tredjelande, tidligere beretninger fra Retten om makrofinan-

siel bistand, retningslinjer og andre publikationer fra uafhængige institutter og tænketanke samt akademisk

forskning.

Tabel 1

viser de vigtigste kildedokumenter.

Tabel 1 - Vigtige kilder til revisionskriterierne

IMF og IMF’s uafhængige evalueringskontor, Independent Evaluation Office

IMF Conditionality guidelines: IMF Guidelines on Conditionality (2002), Principles Underlying the Guidelines on Conditionality (2006), 2011 Review of

Conditionality (2012)

Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs (2003)

Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (2003)

Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (2007)

Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (2007)

Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt, IMF, 2011

Europa-Kommissionen

Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support (2007)

Final Report: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2004-2008) (2009)

Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations (2010)

Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities (2010)

Den Europæiske Revisionsret

Særberetning nr. 5/2001 om counterpartmidler hidrørende fra strukturtilpasningsstøtte i form af direkte budgetstøtte (syvende og ottende EUF)

Særberetning nr. 2/2005 om budgetstøtten over EUF til AVS-landene: Kommissionens forvaltning af støtten til reform af de offentlige finanser

Særberetning nr. 11/2010 »Kommissionens forvaltning af generel budgetstøtte i AVS-stater og lande i Latinamerika og Asien«

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Bilag

Bilag III

Med henblik på at fastlægge bedste praksis inden for forvaltning af offentlig gæld, investorforhold og

gennemsigtighed i gældsudstedelsen benyttede vi os af følgende organisationers relevante arbejde og

retningslinjer:

IMF og Verdensbanken, især de forskellige versioner af retningslinjerne om forvaltning af den offentlige

sektors gæld (2001, 2003, 2007 og 2014) og om anvendelse af syndikering (2010 og 2013)

Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD), især analysen af flere landes procedurer

for udstedelse af offentlig gæld (2009)

Den Internationale Betalingsbank og

Sammenslutninger i den private sektor, f.eks. International Capital Market Association, Association for

Financial Markets in Europe og Institute of International Finance.

Analyse af strukturelle betingelser

Analysen af strukturelle betingelser var baseret på en stikprøve (jf. tabel 2). Områderne blev valgt efter en

vurdering af deres relative betydning for de enkelte programmer.

Tabel 2 - Oversigt over stikprøven

Ungarn

Antal analyserede betingelser

Omtrentlig dækning (skøn ved ekstrapolering fra stikprøven)

Tematisk dækning

Offentlig finansiel forvaltning (f.eks. finanspolitisk ansvar,

offentlige indkøb)

Reform af den offentlige forvaltning og/eller offentlige

lønninger

Pension

Strukturfondene

Statsejede selskaber, privatisering, offentlig-private

partnerskaber

Erhvervsklima

Arbejdsmarkedet (lønfastsættelse, aktive arbejdsmarkedspoli-

tikker, arbejdsløshedsunderstøttelse)

Finanssektoren (kapitaldækningsgrad, overvågning af banker)

73 %

Letland

38 %

Rumænien

39 %

Irland

15 %

Portugal

135

34 %

1 73 % af betingelserne repræsenterer alle strukturelle betingelser. De resterende 27 % vedrørte kun budgetrelaterede betingelser.

Kilde:

Revisionsretten.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Bilag

Bilag III

Tilsvarende betingelser i de forskellige versioner af aftalememorandaene blev grupperet for at undgå

unødige gentagelser. Andelen af grupperede betingelser i forhold til antallet af betingelser i de forskellige

aftalememoranda blev anvendt til at måle betingelsernes stabilitet.

De grupperede betingelser blev klassificeret i tre kategorier efter strukturelt indhold:

Lavt strukturelt indhold: Denne kategori omfatter betingelser, som ikke i sig selv medfører reelle økono-

miske ændringer. Disse betingelser kan dog være skridt på vejen til mere betydelige reformer. Eksem-

plerne omfatter: i) engangsundersøgelser som f.eks. en enkeltstående evaluering, ii) forberedelse og

offentliggørelse af planer eller strategier og iii) fortsættelse af en given aktivitet.

Mellemhøjt strukturelt indhold: Denne kategori omfatter betingelser, som potentielt kan have en

umiddelbar, betydelig virkning på adfærden hos en gruppe økonomiske aktører (f.eks. offentlige

embedsmænd, virksomheder, forbrugere, ansatte og licensindehavere). Der kræves dog yderligere

opfølgningstiltag, hvis disse virkninger skal vare længe. Denne kategori omfatter fire typer betingelser.

For det første: betingelser, der kræver, at den udøvende magt tager skridt, der sandsynligvis vil have

en umiddelbar virkning. Sådanne betingelser kan have endda ekstremt betydelige makroøkonomiske

virkninger (f.eks. hvis regeringen beslutter at nedsætte mindstelønnen), men kan nemt rulles tilbage.

For det andet: betingelser, som kræver, at regeringen gentagne gange gennemfører en aktivitet (f.eks.

regelmæssig budgetovervågning). For det tredje: betingelser, der kræver gennemførelse af forskellige

administrative tiltag, f.eks. omstrukturering af centraladministrationen, eller tiltag til gennemførelse af

eksisterende lovgivning. For det fjerde: alle engangstiltag.

ii)

iii) Højt strukturelt indhold: Denne kategori dækker betingelser, som i sig selv fører til langvarige ændrin-

ger i økonomien. Sådanne betingelser kan have meget brede og væsentlige virkninger, men virknin-

gerne kan også være koncentreret på nogle få økonomiske aktører. Typiske betingelser i denne katego-

ri kræver ændringer af lovgivningen ved det nationale parlament. Kategorien omfatter også betydelige

ændringer af det institutionelle landskab, f.eks. oprettelse af et finanspolitisk råd eller omstrukturering

af de lokale myndigheder og privatisering

Overholdelsen blev vurderet i forhold til den oprindelige tidsfrist og status for gennemførelsen på revi-

sionstidspunktet. Vurderingen var normalt baseret på de foreliggende overvågningsrapporter. Følgende

typer betingelser indgik ikke i analysen af overholdelse:

ii)

vage betingelser - dvs. betingelser, som ikke kunne klassificeres ordentligt efter strukturelt indhold

permanente betingelser - dvs. betingelser, der kræver udførelse af visse aktiviteter hvert kvartal, og

iii) betingelser uden nogen klar tidsfrist.

Nationalisering eller bankstøttetiltag indgår ikke i denne kategori.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Bilag

Bilag III

For at tage højde for situationer, hvor status for overholdelsen ikke kunne bestemmes, blev alle statistiske

test altid udført mindst to gange: i) på grundlag af registrerede data uden de tilfælde, hvor det ikke var mu-

ligt at bestemme overholdelsesstatus, og ii) på grundlag af alle registrerede data, hvor manglende værdier

blev betragtet som manglende overholdelse.

Gældsomkostningerne

Hvad angår prissætningen for låntagningen, blev swapaktivrenterne anvendt som indikator for, hvad marke-

derne betragtede som den gældende risikofrie obligationsrente for en given løbetid på udstedelsestids-

punktet. Gennemsnittet af bid- og ask-swaprenter (dvs. mid-swaprenten) blev anvendt som benchmark for

den rente ved udstedelse, som EU og sammenlignelige udstedere opnåede

. Dataene var fra Bloomberg

eller, hvis det ikke var muligt at få dem derfra, beregnet som forskellen mellem udstedelsesrenten og mid-swap-

renten på annonceringsdatoen.

Den Europæiske Investeringsbank, den europæiske finansielle stabiliseringsfacilitet, Kreditanstalt für Wiederaufbau.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens

svar

Resumé

Kommissionen glæder sig over Revisionsrettens

forvaltningsrevision af de programmer, der har

modtaget finansiel støtte fra betalingsbalanceme-

kanismen og den europæiske finansielle stabilise-

ringsmekanisme (EFSM). De vigtigste økonomiske

mål for disse programmer er blevet opfyldt, nemlig

at sikre landenes tilbagevenden til de finansielle

markeder, holdbare offentlige finanser, fornyet

vækst og en nedgang i arbejdsløsheden.

Krisens indvirkning og udvikling var uden fortilfælde

både i Europa og globalt. Det var meget vanskeligt

at forudse de fulde konsekvenser af den hurtige

afvikling af ubalancer. I lyset af disse kriseforhold

kunne den indbyrdes sammenhæng mellem en

række økonomiske variabler ikke længere beskrives

i tilstrækkelig grad ud fra almindelige økonomiske

reaktionsmønstre. Kommissionen og EU var nødt

til at gribe hurtigt ind over for en meget høj usik-

kerhed og systemiske stats- og likviditetskriser,

der udgjorde en trussel mod hele det finansielle

systems stabilitet og staternes solvens.

På tidspunktet for krisens indtræden var der alle-

rede en multilateral overvågningsramme, men den

viste sig at være utilstrækkelig. Selv om Kommis-

sionen havde begrænset erfaring med karakteren

og omfanget af den nødvendige intervention,

udviklede den hurtigt en række kriseløsningsværk-

tøjer. Der blev omgående og under vanskelige

forhold indført programmer for finansiel bistand til

EU-medlemsstater ydet under betalingsbalancefa-

ciliteten. EFSM-programmerne var ligeledes tvin-

gende nødvendige på grund af den højere risiko for

følgevirkninger i andre eurolande og de yderligere

vanskeligheder forbundet med finansieringen via

helt nye finansielle instrumenter. Kommissionen

manglede personaleressourcer, og læringskurven

var stejl. Programmerne var komplekse instrumen-

ter til håndtering af uforudsigelige krisesituationer.

Modtagerlandenes input til programmernes udform-

ning og udvikling var kritisk. Det afspejler ikke kun

deres forskellige situationer, men også forskellige

politiske præferencer, og det er den vigtigste faktor

til at sikre, at de bevarer ejerskabet over reformpro-

grammet. Uden ejerskab mindskes sandsynligheden

for, at et program bliver en succes, betydeligt.

Ved sammenligningen af programmerne er det lige-

ledes vigtigt at tage højde for de forskellige forhold

i modtagerlandene, politiske, administrative og

institutionelle begrænsninger og deres udvikling

over tid. Lande kan have strukturelle svagheder, der

umiddelbart synes at være ens, men som ikke desto

mindre løses bedst med forskellige politikker. Fleksi-

biliteten til at skræddersy og tilpasse programmerne

til de enkelte landes behov og begrænsninger er

af afgørende betydning for deres succes. Program-

mets kvalitet kan ikke evalueres ved benchmarking

af antallet af strukturelle betingelser.

Kommissionen har allerede gjort betydelige frem-

skridt med de reviderede programmer, også efter

deres afslutning. Kommissionen har bl.a. mobilise-

ret yderligere ekspertise og finansielle ressourcer

og styrket EU’s mekanismer for økonomisk styring

og finansiel bistand. Kommissionen agter at bygge

videre på denne udvikling og gennemføre yderli-

gere forbedringer som anført i Kommissionens svar

på revisionsanbefalingerne.

III

Allerede før krisen var der en veletableret ramme

for finanspolitisk overvågning. Omfanget og karak-

teren af den globale finansielle krise i 2007-2008 var

uden fortilfælde, og krisen skabte pludselige uba-

lancer under uordnede forhold i en række EU-lande.

Krisen viste, at overvågningsrammen før krisen ikke

var fuldt ud tilstrækkelig til at identificere risikoen

forbundet med de underliggende budgetstillinger

i en økonomisk krisesituation uden fortilfælde. Den

understregede ligeledes omfanget af følgevirknin-

gerne mellem landene og behovet for at anvende

en bredere tilgang til overvågning i banksektoren

og den bredere makroøkonomiske overvågning. De

finansielle markeders reaktion – der var afgørende

for krisens hurtige udvikling – var imidlertid en ny

og meget vanskelig virkning at forudsige. På det

tidspunkt, hvor landene anmodede om bistand, var

den forværrede situation blevet overvåget i kulis-

serne, og Kommissionen var i tæt kontakt med de

nationale myndigheder.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

Den modtagende medlemsstat – ikke Kommissio-

nen – skal selv anmode om et program for finansiel

bistand. Den almindelige overvågningsramme giver

Kommissionen en mere begrænset rolle i overvåg-

ningen af nationale økonomiske og finanspolitiske

beslutninger og i fremsættelsen af politikhenstillin-

ger end programbetingelserne.

Der blev truffet hurtige og omfattende foranstalt-

ninger til imødegåelse af krisen. Dette omfattede

en yderligere styrkelse af EU’s overordnede økono-

miske styring med et integreret system af euro-

pæiske finansielle tilsynsmyndigheder (ESRB, EBA,

ESMA, EIOPA) og en reguleringsstruktur for finan-

sielle institutioner (dvs. bankunion). Sixpacken og

twopacken til afhjælpning af de svagheder i over-

vågningen, som krisen havde afsløret, blev ligeledes

indført. Sixpacken omfattede navnlig proceduren

i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer,

der tillagde overvågningen af makroøkonomiske og

finansielle ubalancer en central rolle i EU’s økonomiske

overvågning.

Der tages ikke tilstrækkeligt hensyn til det forhold,

at Kommissionens foranstaltninger ikke blev truffet

i et vakuum, men at de indgår i komplekse institu-

tionelle rammer, i vurderingen af Kommissionens

resultater. IMF’s rolle og – for eurolandene – ECB’s

rolle i udarbejdelsen og overvågningen af program-

merne er underspillet. Der lægges heller ikke behø-

rigt vægt på Rådets rolle som det primære beslut-

ningstagende organ.

Det skal anerkendes, at prognosticering ikke er en

eksakt videnskab. Kommissionens prognoser har

ofte vist sig at være nøjagtige.

I EU-rammen for økonomisk styring før krisen var

der primært fokus på finanspolitik, og overvågnin-

gen af den finansielle risiko blev navnlig overladt til

centralbanker og nationale tilsynsmyndigheder. Da

der ikke var nogen integreret europæisk tilsyns- og

reguleringsstruktur for finansielle institutioner, blev

de vigtigste risici ikke systematisk identificeret. Der

er sket betydelige fremskridt i afhjælpningen af

disse institutionelle og styringsmæssige svagheder

siden krisens indtræden. Tilsynsrammen er blevet

gennemgået, og der er blevet etableret tættere

kontakt mellem Kommissionen og det nyligt opret-

tede Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB)

og de europæiske tilsynsmyndigheder (ESA).

Det var imidlertid vanskeligt at forudse, at regerin-

gerne på grund af omfanget og karakteren af den

finansielle krise uden fortilfælde traf foranstaltninger

til støtte for finanssektoren, der undertiden havde

betydelig indvirkning på de offentlige finanser.

De makroøkonomiske og budgetmæssige fremskriv-

ninger for 2008 adskiller sig generelt betydeligt fra

de oprindelige fremskrivninger i prognoserne for

et meget stort antal institutioner, herunder Kom-

missionen. Dette hænger sammen med den plud-

selige afvikling af ubalancer og krisen af hidtil uset

karakter, der i dag anerkendes som en tail event,

dvs. et meget usandsynligt resultat af fordelingen af

mulige resultater. Prognoser er desuden altid base-

ret på de tilgængelige oplysninger på et bestemt

tidspunkt, og den efterfølgende udvikling og data-

revisioner ændrer derfor naturligvis situationen og

udsigterne.

Den makroøkonomiske overvågningsramme er

en komplementær proces, der ikke indgår i stabili-

tets- og vækstpagten (SVP). SVP omfatter en række

retsakter og politiske dokumenter om budgetover-

vågning. På tidspunktet for krisens indtræden

havde SVP været implementeret i ti år, og pakken

var netop blevet revideret i 2005 for at sætte større

fokus på den underliggende finanspolitiske linje.

Kommissionen lægger vægt på at afhjælpe de mang-

ler, der viser sig, og reviderede pakken yderligere

i 2011, 2013 og 2014.

Ved sammenknytningen af SVP’en og Kommissio-

nens parathed til at forvalte programmerne tages

der ikke højde for, at formålet med reformerne af

SVP’en og indførelsen af makroøkonomisk over-

vågning var at afhjælpe manglerne i overvågnings-

mekanismerne. Dette gør det muligt at identificere

ubalancer i tide og træffe de politiske beslutninger,

der er nødvendige for at gøre landene bedre forbe-

redt på at håndtere en krise. Forvaltning af finansiel

bistand er ikke knyttet til identificering af risici.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

VIII

I beretningen peges der med rette på anvendelsen

af en række regneark og indledende problemer

med dokumentation. Kommissionens prognosered-

skaber er ikke mere komplicerede end nødvendigt.

Økonomiske prognoser kan ikke foretages ved hjælp

af en simpel applikation. Kommissionens prognoser

skal dække en lang række variabler. Dette indebærer

nødvendigvis, at de landeansvarlige skal basere deres

prognoser på et stort og ret komplekst datasæt. Det

kræver ekspertise og faglig vurdering at anvende

regnearkene. Kommissionens prognosemetode er

i overensstemmelse med praksis i andre organisatio-

ner, der opstiller økonomiske prognoser.

Kommissionen er ikke enig i Rettens bemærknin-

ger om vanskelighederne forbundet med at vur-

dere antagelserne i prognosen. De antagelser, der

ligger til grund for prognoserne, er beskrevet i det

positionspapir, der udarbejdes i starten af hver

prognoserunde. Antagelserne ajourføres herefter

før hver efterfølgende prognose, og de offentliggø-

res i de enkelte prognoser. Der afholdes en række

møder under forberedelserne af Kommissionens

regelmæssige prognoser med deltagelse af lande-

ansvarlige, eksperter fra horisontale enheder og

den øverste ledelse. Drøftelsen af de antagelser, der

ligger til grund for prognoserne, er et centralt punkt

på disse møder. Horisontale enheder kontrollerer des-

uden systematisk den matematiske og økonomiske

overensstemmelse i de prognoser, som landeafde-

lingerne har udarbejdet.

Kommissionen har navnlig redegjort indgående for

dens vurdering af de finanspolitiske multiplikatorer,

der ligger til grund for prognosen (se f.eks. tekst-

boks I.5 på s. 41 i efterårsprognosen fra 2012). I 2013

foretog GD ECFIN en vurdering af den implicitte

værdi af de finanspolitiske multiplikatorer. Multipli-

katorerne ligger godt inden for det interval, der er

anført i den empiriske og teoretiske litteratur.

Kommissionen vil gerne understrege betydningen

af at skelne behørigt mellem at tilvejebringe de

oplysninger, der er nødvendige for at træffe en

velunderbygget beslutning på det pågældende

tidspunkt, og muligheden for at hente hele doku-

mentationen på et senere tidspunkt.

I programmernes tidlige fase arbejdede Kommis-

sionen under et stort tidspres og stod over for at

skulle indføre forsvarlige og effektive krisestyrings-

procedurer. Kommissionen anerkender, at der var

svagheder i dokumentforvaltningen i programpro-

cessernes tidlige fase, og at det var en »learning by

doing«-proces.

Kommissionen gav Retten en betydelig mængde

oplysninger, herunder regneark, om de data og

antagelser, der ligger til grund for de indledende

beregninger af finansieringsgabet. Der blev til-

vejebragt baggrundsdokumenter for alle berørte

programlande.

Kommissionen er ikke enig i, at de nyeste program-

dokumenter manglede væsentlige oplysninger.

Programdokumenterne for Portugal og Irland var

meget grundige.

Kommissionen er ikke enig i, at der i visse betingel-

ser i aftalememorandaene (MoU’er) ikke var fokus

på Rådets overordnede betingelser for den økono-

miske politik.

Rådets overordnede betingelser for den økonomi-

ske politik er »overordnede«, og det er ikke hensig-

ten at opstille en udtømmende liste over betingel-

ser. Overholdelsen af disse betingelser – navnlig

i forbindelse med strukturelle aspekter – nødven-

diggør ofte en lang række foranstaltninger i afta-

lememorandummet, der skal styrke en økonomis

underliggende stilling.

Aftalememoranda er desuden resultatet af forhand-

linger med den pågældende medlemsstats politiske

myndigheder, og deres input er afgørende for pro-

grammets succes.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

Forskellige metoder

Efter Kommissionens opfattelse var det hensigts-

mæssigt, at de enkelte programmer afspejlede lan-

despecifikke økonomiske betingelser, institutionelle

rammer, omstændigheder og præferencer.

XIII

XII

I Kommissionen gennemgås de beregninger, der

ligger til grund for programbeslutninger, af ansatte

uden for programholdet, herunder af den øverste

ledelse og lederne af de horisontale enheder. Gen-

nemgangsrapporterne blev forelagt de relevante

generaldirektorater til høring.

Kommissionen arbejdede desuden tæt sammen

med IMF og ECB om EFSM-programmerne. Udkast

til programdokumenter blev konsekvent udveks-

let og krydstjekket mellem partnerinstitutioner,

der alle samarbejdede aktivt med de nationale

myndigheder.

Endelig fik Det Økonomiske og Finansielle Udvalg

(EFC) og Eurogruppens Arbejdsgruppe (EWG) fore-

lagt en nærmere redegørelse for forhandlingsresul-

taterne, hvilket skabte åbenhed om resultaterne.

Selv om Kommissionen er enig i, at risikoen for

inkonsekvens i behandlingen af landene eller for

at forlange unødvendige reformer fortsat er en

udfordring i programforvaltningsprocessen, mener

Kommissionen, at det var passende og nødvendigt

at forvalte programmerne landespecifikt. Denne

fleksibilitet var hensigtsmæssig i lyset af de forskel-

lige økonomiske, politiske og administrative betin-

gelser i de forskellige lande og modtagerlandets

vigtige rolle i programmets udformning og udvik-

ling. Lande kan have strukturelle svagheder, der

umiddelbart synes at være ens, men som ikke desto

mindre løses bedst med forskellige politikker.

Modtagerlandenes input til programmernes udform-

ning og udvikling, der ikke kun afspejler deres for-

skellige situationer, men også forskellige politiske

præferencer, er den vigtigste faktor til at sikre, at de

bevarer ejerskabet over reformprogrammet.

Kommissionen anerkender, at der er plads til for-

bedringer med hensyn konsekvensen i klassificerin-

gen af betingelserne.

Efter Kommissionens opfattelse er begrebet »struk-

turelt indhold«, som anvendes af Retten, ikke en

meningsfuld metrik til at analysere politiske foran-

staltninger og drage konklusioner om deres betyd-

ning. Derudover ændrer betingelserne sig over et

programs levetid. En strukturreform, som Retten

i sidste ende klassificerer som »højt indhold«, kan

kræve flere indledende skridt med »lavt indhold«,

inden den kan vurderes og forberedes behørigt.

Lempelsen af en række underskudsmål var baseret

på en overordnet stillingtagen til, om de indledende

mål stadig var relevante. Dette blev vurderet på grund-

lag af en grundig analyse under hensyntagen til

den landespecifikke udvikling og ikke kun væksten

i BNP.

XIV

Se Kommissionens svar på punkt X.

Anvendelsen af periodiserede underskudsmål har

hjemmel i den retlige ramme for EU’s økonomiske

overvågning og sikrer, at der er overensstemmelse

landene imellem. Alle EU-medlemsstater, herunder

de medlemsstater, der er omfattet af et økonomisk

tilpasningsprogram, er underlagt de fælles EU-bud-

getregler. I henhold til protokol 12 i traktaten om

Den Europæiske Unions funktionsmåde, der fast-

lægger referenceværdierne for proceduren for

uforholdsmæssigt store underskud, måles under-

skuddet i henhold til Det Europæiske Nationalregn-

skabssystem (ENS), der er periodiseret. Anvendelsen

af nationale regnskabsdata til at definere budget-

målene og til overvågning synes således at være

helt begrundet i en fælles europæisk ramme.

Begrebsmæssigt var princippet om periodisering af

regnskaber indført ved ENS-95 en afgørende inno-

vation, der på daværende tidspunkt var motiveret

af manglerne ved kassebaserede regnskaber. En

af disse mangler er, at det er lettere at manipulere

med kassebaserede regnskaber, og de giver et min-

dre pålideligt billede af den økonomiske situation.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

Definitionen af mål i overensstemmelse med ENS hin-

drer imidlertid ikke Kommissionen i at anvende andre

nødvendige tilgængelige informations- og datakilder

i sin overvågning. Dette kan omfatte finanspolitiske

data efter kasseregnskabsmetoden, navnlig i lyset af

deres hurtigere tilgængelighed i forhold til periodiserede

data. Data efter kasseregnskabsmetoden skal behand-

les under behørig hensyntagen til deres forskellige

begrebsmæssige grundlag.

En korrekt anvendelse af flere datakilder med for-

skellige begrebsmæssige grundlag kan generelt kun

medvirke til at forbedre overvågningen af program-

målene og støtte beslutningstagningen, når det er

nødvendigt.

XVII

Stramme tidsfrister for gennemførelse af reformer

kan til tider efterfølgende betegnes som urealistiske,

men de blev fastsat meget ambitiøst for at tilskynde

til en hurtigere indgriben.

Kommissionen er ikke enig i, at overholdelsen af

de vigtigste betingelser blev udsat til programpe-

riodens slutfase. Kriseforholdene og det politiske

reformtempo betød, at der var fokus på vigtige og

vanskelige reformer i en tidlig programfase.

Anbefalinger

Kommissionen accepterer anbefaling a.

Kommissionen forbedrede sin mobilisering af eks-

pertise i kriseårene. Den var i stand til at mobilisere

mere ekspertise i programmerne for eurolandene,

der blev iværksat efter programmerne for lande

uden for euroområdet. Strukturreformtjenesten

(SRSS) er blevet oprettet for nylig i Kommissionens

regi. Kommissionen vil undersøge, hvordan en

række vigtige principper for hurtig mobilisering af

den nødvendige ekspertise kan styrkes yderligere,

eventuelt i en institutionel ramme.

Kommissionen vil tage hensyn til behovet for at udvikle

procedurer for skærpet overvågning og forvaltning af

eventuelle nye programmer for finansiel bistand til

eurolandene inden for twopack-forordningerne.

Kommissionen accepterer anbefaling b og under-

streger behovet for at sikre, at registreringen ikke

må pålægge prognosemagere en uforholdsmæssig

byrde, navnlig i programsammenhæng.

Kommissionen har allerede forbedret procedurerne

og dokumentforvaltningen efter iværksættelsen af

de første programmer. Den vil træffe yderligere for-

anstaltninger for at forbedre gennemførelsen af sin

politik for dokumentforvaltning og kvalitetskontrol.

XVI

Den finanspolitiske tilpasningssti i programmerne

blev fastlagt i overensstemmelse med SVP-kravene

og under hensyntagen til landespecifikke betingel-

ser og programmål. Selv om der i programmerne

tages hensyn til de relevante faktorer i fastlæggel-

sen af strukturforbedringens tempo, kan det ende-

lige resultat være berørt af en bredere vifte af ydre

faktorer. Disse omfatter ekstraordinære omstæn-

digheder (f.eks. dybere recessioner end oprindeligt

forudset), inflationssatser, vækstsammensætningen,

markedsstemning, der påvirker låneomkostninger,

og efterfølgende datarevisioner.

Der skal således være fleksibilitet til at tilpasse sig

nye betingelser. Dette anerkendes også i EU’s ram-

mer for finanspolitisk overvågning.

Engangstiltag kan være uundgåelige i nogle situationer

(domstolsafgørelser, redningsstøtte til banker), men

deres klassificering som engangstiltag sikrer, at de

betragtes som midlertidige. De er ikke inkluderet

i den strukturelle saldo, netop for at undgå, at rege-

ringerne anvender sådanne foranstaltninger i for høj

grad. Det er desuden helt naturligt, at forskellige lan-

des strukturelle saldi ændrer sig i varierende tempo.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

Kommissionen accepterer anbefaling c.

Kommissionen har allerede forbedret registreringen

siden iværksættelsen af programmerne. Den vil

fokusere på at sikre, at de nye procedurer gennem-

føres fuldt ud, uden at undergrave programholde-

nes muligheder for at overholde stramme tidsfrister.

Kommissionen vil undersøge, hvordan den yderli-

gere sikrer registreringen af vigtige beslutninger

uden at forsinke beslutningsprocessen i overens-

stemmelse med sin politik for dokumentforvaltning

og kvalitetskontrol.

Kommissionen accepterer anbefaling d.

Kommissionen accepterer anbefaling e. Kommis-

sionen vil medtage yderligere variabler, som kan

indsamles på kort tid, f.eks. likviditetssaldo og/eller

et restancemål opgjort på kvartalsbasis, i aftale-

memorandaene for at bistå ved overvågningen af

budgetmål.

Kommissionen accepterer anbefaling f. Kommissio-

nen understreger, at det vigtigste er at sikre, at der

er et sammenhængende og integreret sæt reformer

til imødegåelse af centrale økonomiske udfordrin-

ger. Det vil ofte skulle besluttes, hvilken reform-

pakke under det pågældende program der skal

vælges. Betingelser bør derfor ikke betragtes isoleret.

Valget af betingelser skal forhandles med modta-

gerlandet. Det bør styrke landenes muligheder for

at fastsætte dagsordenen for deres programmer.

Dette er en forudsætning for deres opbakning til

reformprocessen, der er af afgørende betydning for

programmets succes.

Kommissionen accepterer delvist anbefaling g.

Kommissionen har allerede opstillet retnings-

linjer for samarbejde med IMF og ECB og tager

i øjeblikket andre skridt til at fremme det institu-

tionelle samarbejde under programmerne. Kom-

missionen er imidlertid af den opfattelse, at man

i forbindelse med fremme af dette samarbejde bør

undgå formalisering, der gør beslutningsprocessen

tung, navnlig i lyset af tidspresset. Meningsforskelle

bør løses på en fleksibel måde, da det både vil

være vanskeligt og af ringe værdi at kodificere

tvistbilæggelsesproceduren.

Kommissionen accepterer anbefaling h. Efter Kom-

missionens opfattelse har gældsforvaltningsproces-

sen altid været gennemsigtig, og dokumentationen

er blevet forbedret over tid.

Kommissionen accepterer anbefaling i. Den søger

at få en bedre forståelse for tilpasningsprocessen

under programmerne gennem en række igangvæ-

rende omfattende efterfølgende evalueringer og

at drage erfaringer heraf. Vurderingerne omfatter

alle aspekter af den økonomiske tilpasning under

programmerne, herunder de tre aspekter, der blev

fremdraget af Retten. Der er allerede blevet offent-

liggjort en efterfølgende evaluering af det økono-

miske tilpasningsprogram for Irland.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

Del I

Som anført i Kommissionens svar på afsnit III viste

krisen, at den eksisterende overvågningsramme

ikke var fuldt ud tilstrækkelig til at identificere de

underliggende risici forbundet med budgetstillin-

gerne i en række medlemsstater i en økonomisk

krisesituation uden fortilfælde.

Det primære formål med finansiel bistand var at

tilvejebringe finansiering til modtagerlandene for

at give dem mulighed for at indføre de foranstalt-

ninger, der var nødvendige for gradvist at genskabe

tilliden på de finansielle markeder. Det er klart, at

den finansielle bistand i lande, som havde brug for

bistand, fordi de ikke kunne finansiere deres under-

skud på de finansielle markeder, ville blive brugt

som budgetstøtte.

Kommissionen anerkender, at det i perioden op til

krisen var vanskeligt helt at afdække den voksende

risiko for finanspolitiske ubalancer, der blev hurtigt

forværret på grund af fremkomsten af uventede

alvorlige makrofinansielle ubalancer. Der var imid-

lertid konkrete tilfælde, f.eks. Irland og Spanien,

hvor Kommissionen i sine officielle dokumenter

anførte, at de pågældende lande på grund af de

makroøkonomiske og finansielle risici burde sikre et

budgetoverskud.

Det var ligeledes nødvendigt at aktivere program-

merne for medlemsstater på grund af krisens ufor-

udsigelige karakter og dens varighed og omfang,

der er uden fortilfælde.

Som nærmere angivet i Kommissionens svar på

punkt IV kan prognosemageren ikke forudsige

landespecifikke politiske beslutninger. De faktiske

resultater kan ligeledes blive påvirket af efterføl-

gende datarevisioner. Der bør derfor tages hen-

syn hertil ved sammenligningen af prognosen og

resultaterne.

Med hensyn til Irland stemte fremskrivningen af

budgetunderskuddet overens med det centrale

makroøkonomiske scenarie, herunder for økono-

misk vækst, i Kommissionens prognose fra foråret

2008 for Irland. Forskellen mellem det forventede

underskud og det faktiske underskud skyldes

i vidt omfang revisionerne af BNP-prognosen og

andre centrale makroøkonomiske variabler, som

påvirker statsbudgettet. I det centrale scenarie

i Kommissionens prognose fra foråret 2008 var der

ingen forventning om den voldsomme økonomiske

afmatning, som i sidste ende blev en realitet i anden

halvdel af året. Kommissionen stod ikke alene, idet

nationale og internationale institutioner og progno-

semagere i den private sektor heller ikke forudså

alvoren af den afmatning, der blev observeret

i Irland i 2008.

Den strukturelle saldo har været en central indika-

tor for politikovervågningen siden reformen af SVP

i 2005. Det er en helt relevant indikator for over-

vågning af finanspolitikken, men Kommissionen

anerkender, at indikatoren ikke er helt korrekt, og

fortolker den derfor med fornøden forsigtighed.

Skønnet over den strukturelle saldo er begrebs-

mæssigt påvirket af den samme usikkerhed som

prognosen for andre makroøkonomiske variabler.

Dette er en iboende egenskab, der ikke skyldes, at

en metode er svag i forhold til en anden metode.

Gælds- og underskudskvoter er observerbare

variabler, men det er den strukturelle saldo ikke.

Den er pr. definition baseret på beregningen af

produktionsgabet, en ikkeobserverbar variabel.

Beregningen af den potentielle produktion, som

produktionsgabet afledes af, sker på grundlag af

en metode, der er blevet aftalt med Rådet (herefter

»den almindeligt anerkendte EU-metode«). Meto-

den er ret kompleks, men sikrer en sammenhæn-

gende ramme i de enkelte lande.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

Beregningen af den strukturelle saldo er pr. defini-

tion baseret på beregningen af den potentielle pro-

duktion, produktionsgabet, den samlede saldo og

indvirkningen af engangstiltag. Beregningen af den

potentielle produktion foretages på grundlag af en

almindeligt anerkendt EU-metode. Den drøftes og

forbedres jævnligt (når det skønnes nødvendigt)

i arbejdsgruppen vedrørende produktionsgab ned-

sat af Udvalget for Økonomisk Politik (EPC). Metoden

sikrer, at der er overensstemmelse landene imellem

med hensyn til skønnets kvalitet og robusthed, i mod-

sætning til en à la carte-metode.

Den almindeligt anerkendte metode, der anven-

des i EU til at anslå den potentielle produktion og

produktionsgabet, er ikke en rent statistisk metode.

Den er baseret på et stort antal variabler, der er

afgørende for et lands potentiale på udbudssiden.

Skøn over produktionsgab omfatter et vigtigt input

i form af prognoser over alle relevante makroøko-

nomiske variabler. Både produktionsgab og den sam-

lede saldo viste sig at være mere volatile end i tid-

ligere perioder, hvilket påvirkede den strukturelle

saldo. Dette afspejler den ekstraordinære situation

og karakteren af enhver prognosticering.

Prognoser for små åbne økonomier (de fleste pro-

grammedlemsstater er små økonomier) er des-

uden generelt mere volatile, da de er udsat for et

stort antal chok, og chokpåvirkningerne er også

stærkere.

Kommissionen understregede i flere tilfælde i perio-

den frem til 2008 de risici, der er forbundet med den

usikre placering i konjunkturforløbet. Følgende

blev bl.a. anført i Kommissionens henstilling med

henblik på Rådets udtalelse om Irlands stabilitets-

program, 2006-2009:

»Under alle omstændigheder

ville det være klogt at bevare et råderum i tilfælde af et

omslag i det nuværende vækstmønster, der har været

drevet af en stærk udvikling i boligsektoren.«

Kommissionen er således fuldt ud klar over svaghe-

derne ved indikatoren for den strukturelle saldo og

tager hensyn hertil i sine vurderinger. Rammerne for

den finanspolitiske overvågning er ligeledes blevet

konsekvent forbedret, og de er nu baseret på et omfat-

tende sæt redskaber og ikke kun på den strukturelle

saldo.

For medlemsstater, der har været underlagt pro-

ceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store

underskud siden 2013, er den strukturelle saldo

blevet korrigeret for prognosefejl vedrørende den

potentielle produktion og uventede indtægter og

udgifter. Metoden til vurdering af, om der er tale

om virkningsfulde foranstaltninger under proce-

duren i forbindelse med uforholdsmæssigt store

underskud, godkendt af Rådet i juni 2014, omfatter

ligeledes en anden indikator for den finanspolitiske

indsats baseret på afkastet af de individuelle foran-

staltninger, som er blevet truffet siden henstillingen

om uforholdsmæssigt store underskud. Overholdel-

sen vurderes på grundlag af en grundig kvalitativ

analyse baseret på disse to indikatorer.

For SVP’ens forebyggende del blev der indført en

udgiftsbenchmark i slutningen af 2011 som led

i sixpacken. Denne benchmark er den anden indi-

kator (sammen med den strukturelle saldo) til at

vurdere overholdelsen af kravet om tilpasning til

den mellemfristede budgetmålsætning. Der foreta-

ges en generel vurdering af de to indikatorer for at

vurdere overholdelsen af reglerne.

Disse indikatorer er helt sikkert komplekse og base-

ret på ikkeobserverbare variabler. Med hensyn til

bestemmelse af en medlemsstats finanspolitiske

indsats og fremsættelse af anbefalinger for den

videre udvikling er indikatorer såsom den struktu-

relle saldo imidlertid bedre end simple underskuds-

eller gældskvoter, da sidstnævnte i langt højere grad

er procykliske.

Se også Kommissionens svar på punkt IV.

Kommissionen anerkender, at den almindeligt aner-

kendte EU-metode ikke korrigerede fuldt ud for ind-

virkningen af opgangstider på boligmarkedet i denne

periode (f.eks. i Rumænien og Irland), der førte til

meget store stigninger i kapitalbeholdningen. Kapi-

talbeholdningen, der kan betragtes som en indikator

for en økonomis samlede kapacitet, er imidlertid ikke

udjævnet i den almindeligt anerkendte EU-metode.

Den korrigerede derfor ikke for disse cykliske afvigelser

(dvs. kapitalhuller) forårsaget af aktivboblen. Boligin-

vesteringer har desuden ikke samme indvirkning på

en økonomis potentiale som virksomheders faste

bruttoinvesteringer. Opgangstiderne på boligmarke-

det førte således til en overvurdering af den samlede

produktionskapacitet.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

Der arbejdes i øjeblikket på at sikre, at der i den

almindeligt anerkendte EU-metode i højere grad

tages hensyn til indvirkningen af variabler i den

finansielle sektor. På en workshop organiseret af

Kommissionen den 28. september 2015 drøftede

parterne navnlig mulighederne for at forbedre den

almindeligt anerkendte EU-metode med de relevante

interessenter fra medlemsstaterne og internationale

institutioner. Dette arbejde vil blive videreført med

inddragelsen af medlemsstaterne i Udvalget for

Økonomisk Politik, navnlig i arbejdsgruppen vedrø-

rende produktionsvækst, der primært har mandat

til at sikre teknisk robuste og gennemsigtige indi-

katorer for den potentielle produktion og produk-

tionsgabet og konjunkturkorrigerede budgetsaldi

inden for rammerne af stabilitets- og vækstpagten.

På trods af de problemer med metoden, der viste

sig i perioden op til krisen, anerkendes det generelt,

at den nuværende metode har fungeret rigtigt godt

siden 2009 i forhold til både OECD’s ækvivalensme-

tode og andre metoder såsom HP-filtret.

Overvågningen af den offentlige sektors eventualfor-

pligtelser er blevet betydeligt forbedret siden 2009.

Tilsynsrammen er blevet gennemgået, og der er

blevet etableret tættere kontakt mellem Kommissio-

nen og det nyligt oprettede Europæiske Udvalg for

Systemiske Risici (ESRB) og de europæiske tilsyns-

myndigheder (ESA).

Sixpacken omfattede ligeledes proceduren i for-

bindelse med makroøkonomiske ubalancer, der

tillagde overvågningen af økonomiske ubalancer,

herunder på sektorniveau, en central rolle i EU’s

økonomiske overvågning.

I 2015 udarbejdede Kommissionen for første gang

serier om eventualforpligtelser i den offentlige

sektor, som er sammenlignelige medlemsstaterne

imellem.

Der er ikke blevet taget højde for sektorubalancer

i beregningen af den potentielle produktion. Det er

imidlertid vigtigt at understrege: i) at der for inde-

værende ikke er nogen tilgængelige beregninger af

produktionsgab på sektorniveau, og ii) at skøn på

sektorniveau vil komplicere en i forvejen komplice-

ret beregningsproces.

Med hensyn til priser på fast ejendom korrigerede

den almindeligt anerkendte EU-metode ikke fuldt

ud for indvirkningen af opgangstiderne på bolig-

markedet i denne periode. Se også Kommissionens

svar på punkt 38.

I 2008 understregede Kommissionen behovet for at

udvide overvågningen af makroøkonomiske ubalan-

cer til at omfatte andet og mere end budgetover-

vågning (for nærmere oplysninger se s. 247-48

i publikationen EMU@10: resultater og udfordringer

efter 10 år med Den Økonomiske og Monetære

Union).

De relevante institutionelle og lovgivningsmæs-

sige ændringer og betydelige forbedringer, der

er opnået siden 2011, omfatter oprettelsen af Det

Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB) og

de europæiske finansielle tilsynsmyndigheder (EBA,

EIOPA og ESMA) og vedtagelsen af six- og two-

packen (jf. Kommissionens svar på punkt 39 med

nærmere oplysninger).

Sixpacken omfattede navnlig proceduren i forbin-

delse med makroøkonomiske ubalancer. Den gjorde

bl.a. overvågningen af finansielle ubalancer (netto-

stillingen over for udlandet, kreditstrømmen i den

private sektor, den private gæld og den finansielle

sektors passiver) til et centralt element i EU’s økono-

miske overvågning.

Der blev ikke set bort fra sektorubalancer og risi-

ciene forbundet med opgangstiderne på boligmar-

kedet i Kommissionens vurderinger. F.eks. i forbindelse

med Irland blev risiciene forbundet med opgangs-

tiderne på boligmarkedet allerede understreget

i Kommissionens vurdering af ajourføringen af

stabilitetsprogrammet i 2005.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

Følsomheden over for forskellige stød indgik i Kom-

missionens overvågningsaktivitet. Kommissionens

regelmæssige prognoser er baseret på specifikke

antagelser om valutakurser og rentesatser, som lig-

ger til grund for de økonomiske og finanspolitiske

fremskrivninger i de enkelte medlemsstater og i EU

som helhed. Der redegøres for hovedtendenser og

indvirkningen på de økonomiske og finanspolitiske

variabler i de horisontale kapitler i prognosepubli-

kationerne, om end sådanne nærmere oplysninger

muligvis er undladt i bemærkningerne til progno-

sen for de enkelte medlemsstater.

Kommissionens vurdering af stabilitets- og konver-

gensprogrammerne (SCP) for alle lande omfattede

normalt et specifikt afsnit om risikovurdering,

hvis formål var at redegøre for sandsynligheden

af programmets budgetfremskrivninger gennem

en analyse af forskellige risikofaktorer. Lignende

aspekter indgik også i SCP-vurderingerne før 2007

under overskriften »følsomhedsanalyse« eller

»risikovurdering«. Der findes yderligere oplysninger

i SCP-vurderingerne:

http://ec.europa.eu/economy_finance/econo-

mic_governance/sgp/convergence/programmes/

index_en.htm

På nogle områder, f.eks. finanspolitisk overvågning,

havde Kommissionen en mere indgående viden om

landet end IMF. På andre områder, f.eks. banktilsyn,

havde IMF’s personale i starten mere erfaring.

Del II

De fleste programmer var baseret på et sundt

grundlag, men der var svagheder i registreringen.

Kommissionen har mandat til at analysere den

økonomiske og finansielle situation og bidrage til

forberedelsen af programbeslutninger. Kommissio-

nen har i denne forbindelse samarbejdet tæt med

andre programpartnere og forelagt detaljerede

programdokumenter for de relevante politiske

beslutningstagere.

Kommissionens processer

omfattede ikke altid tilstrækkelige

kontrolforanstaltninger

Efter Kommissionens opfattelse omfattede dens pro-

cesser altid tilstrækkelige kontrolforanstaltninger.

50 v)

I lyset af krisen af hidtil uset karakter var det nødven-

digt at udarbejde tilstrækkelige og effektive afhjæl-

pende foranstaltninger hurtigst muligt. Dette indebar,

at det var nødvendigt at arbejde under et meget

stort tidspres, navnlig i forbindelse med de første

programmer, f.eks. for Ungarn.

Kommissionen havde lidt intern erfaring fra gen-

nemførelsen af makrofinansiel bistand til tredjelande

(herunder en række vestlige Balkanlande efter

Kosovokrisen). Den havde erfaring med at forhandle

og overvåge gennemførelsen af aftalememoranda

med strukturreformbetingelser samt makroøko-

nomisk konditionalitet, hvor IMF førte an. Den

havde ligeledes erfaring med at låne de nødven-

dige ressourcer på markederne og udlåne dem til

tredjelande. Denne ekspertise gjorde det muligt

for Kommissionen at forelægge et forslag inden for

meget kort tid.

Programlande bør behandles ensartet, når de står

over for de samme problemer. Dette var et centralt

element i alle programmerne.

Modtagerlandenes input til programmernes udform-

ning og udvikling er den vigtigste faktor til at sikre,

at de bevarer ejerskabet over reformprogrammet.

Der bør tages fuldt ud højde herfor.

Ved vurderingen af, om lande er i samme (eller en

sammenlignelig) situation på et bestemt område,

er det vigtigt ikke blot at foretage en statisk vur-

dering af deres resultater på det pågældende

politikområde, men også at se på deres evne til at

gennemføre en meningsfuld ændring. Ved »samme

betingelser« henvises på samme måde til kravenes

generelle indhold og ikke til antallet af betingelser.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

Kommissionen indsamler mange forskellige oplysnin-

ger fra forskellige kilder (herunder uden for Kommis-

sionen). Vurderingerne var derfor baseret på interne

rapporter og overvågningsmateriale, relevante

offentligt tilgængelige eksterne publikationer (rap-

porter fra den akademiske verden, regeringen, tæn-

ketanke, interessenter og andre uafhængige institu-

tioner) samt på brede høringer af interessenter.

Regnearkbaserede prognoser er et

besværligt værktøj, der gør det svært

at udføre kvalitetskontrol

Prognosticering er pr. definition en kompleks øvelse,

og Kommissionen har indført et system, der skal

sikre en tilstrækkelig kvalitetskontrol.

Kommissionen anmodede om nøgleoplysninger,

når det var nødvendigt. Oplysningerne blev udvalgt

på grundlag af deres relevans for overvågningen

af programgennemførelsen under hensyntagen

til lande- og programspecifikke behov, og der var

samtidig fokus på ikke at overbebyrde de nationale

myndigheder med rapporteringskrav.

Økonomiske prognoser kan ikke foretages ved hjælp

af en simpel applikation. Kommissionens prognoser

skal dække en lang række variabler. Dette indebærer

nødvendigvis, at de landeansvarlige skal basere deres

prognoser på et stort og ret komplekst datasæt. Det

kræver ekspertise og faglig vurdering at anvende

regnearkene. Kommissionens prognosemetode er

i overensstemmelse med praksis i andre organisatio-

ner, der opstiller økonomiske prognoser.

Kontrollerne af prognosernes

numeriske

overens-

stemmelse omfatter f.eks. omfattende kontroller

af overensstemmelsen af internationale handels-

prognoser. Prognosernes

økonomiske

overens-

stemmelse kontrolleres desuden på flere niveauer,

herunder på de prognosemøder, der henvises til

i Kommissionens svar på punkt VIII.

Det er en bevidst beslutning fra Kommissionens

side at basere prognoserne på økonomernes

vurdering, idet de er eksperter i de lande, som de

udarbejder prognoser for. Andre internationale

institutioner følger lignende fremgangsmåder. Der

er ingen dokumentation i den relevante litteratur

for, at modelbaserede prognoser konsekvent er

mere præcise end ekspertbaserede prognoser

generelt. Selv under normale omstændigheder er

strukturelle forhold ikke stabile over tid, og der er

behov for en ekspertvurdering, når modelforbindel-

ser baseret på økonometriske skøn skal tilpasses de

fremherskende økonomiske betingelser. Prognoser

baseret på dømmekraft er derimod utvivlsomt mere

præcise end prognosemodeller under økonomiske

og finansielle kriser.

I prognosen anvendes i muligt omfang historiske

data indsamlet og valideret af Eurostat. Der anven-

des udelukkende data fra andre kilder (typisk natio-

nale centralbanker og statistiske kontorer), som ikke

er tilgængelige internt i Kommissionen. Historiske

data er ikke baseret på prognosemagerens dømme-

kraft. Den eneste kilde til prognosedata er pr. defi-

nition prognosemageren (dvs. den landeansvarlige).

Kommissionen mener ikke, at de eksempler, Retten

har fremdraget, dokumenterer, at der er en risiko.

Udledningen af de eksterne antagelser i prognosen

er derimod klar og veldokumenteret (f.eks. i den

tekniske boks i de enkelte prognosepublikationer).

Disse eksterne antagelser udledes centralt og anven-

des af alle prognosemagere. Der er ligeledes udar-

bejdet en lang række skriftlige vejledninger til de

landeansvarlige om identifikation og vurdering af

finanspolitiske foranstaltninger (i forbindelse med

anvendelsen af antagelsen om en uændret politik).

Kommissionens fælles svar på punkt

60 og 61

Kontrollerne af prognosernes numeriske og øko-

nomiske overensstemmelse er langt mere vidtræk-

kende end beskrevet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

Kommissionen er uenig i de anførte eksempler i tekst-

boks 1 (jf. særlige bemærkninger). Kommissionen

mener ikke, at disse eksempler er udtryk for et

generelt problem.

Tekstboks 1 iii)

Kommissionen er ikke enig i denne vurdering. Retten

henviser til en fejl i et dokument (prognose fra juni

2009), der stadig blev arbejdet på og derfor ikke var

endeligt. I den efterfølgende endelige prognose

(september 2009) indgik foranstaltningen korrekt.

Tekstboks 1 i)

Kommissionen er ikke enig i denne vurdering ved-

rørende moms i Rumænien. Prognosefilen gør det

muligt at udarbejde en detaljeret prognose over de

øvrige produktionsafgifter pr. sektor (husholdnin-

ger, virksomheder, myndigheder). Kommissionen

prognosticerede ikke vækstrater for disse detal-

jerede variabler og nedtonede de relevante celler

med gråt. Værdierne for prognoseårene i form-

lerne i de gråtonende celler er således konstante.

Differencen på 3,8 mia. RON skyldes derfor en

sammenligning af disse ubrugte celler med lande-

afdelingens prognose over offentlige indtægter fra

produktions- og importafgifter.

Tekstboks 1 iv)

Kommissionen er ikke enig i Rettens vurdering af

uoverensstemmelser i fremskrivningerne af prisin-

deks for Letland. Retten anfører, at momsforhøjel-

sen i 2009 ikke blev fuldt ud afspejlet i prognosen

for forbrugerpriser. Ved at drage denne konklusion

ses der bort fra en lang række andre faktorer, som

også indvirker på forbrugerpriserne. I 2009 og 2010

var CPI-indekset betydeligt lavere end i Kommissio-

nens prognose, hvilket tyder på, at afgiftsforhøjelsens

indvirkning ikke var undervurderet.

Data viser også, at den faktiske forskel mellem

CPI-indekset og private forbrugspriser var større

end i Kommissionens prognose. De to indekser

dækker forskellige ting. Den største forskel er dæk-

ningen af imputeret leje i privatforbruget. Det store

fald i boligpriser og leje under krisen havde derfor

en langt større indvirkning på private forbrugspriser

end på CPI-indekset. Dette eksempel understre-

ger, at den økonomiske sammenhæng ændrer sig

i alvorlige krisetider.

Tekstboks 1 ii)

Kommissionen er ikke enig i denne vurdering. Selv

om »aflønning af offentligt ansatte« ikke var en sær-

skilt prognoselinje, blev en passende reference for

denne variabel anført som en særkilt linje, således

at filen indeholdt en eksplicit prognose over den

offentlige sektors lønudgifter.

På tidspunktet for Rettens revision (2008-2010) gjorde

manglen på aktuelle data om husholdninger og

virksomheder (en forsinkelse på to år) det praktisk

talt nytteløst at foretage prognoser for sådanne

volatile, små åbne økonomier. Det var således heller

ikke muligt at anvende disse data til fremskrivninger

for andre sektorer (for hvilke der var adgang til mere

pålidelige og nyere data) eller til kontrol af overens-

stemmelsen med data for økonomien som helhed.

Der blev derfor aldrig offentliggjort fremskrivninger

for husholdninger og virksomheder, og de blev kun

anført som memorandumposter i prognosearket uden

indvirkning på andre variabler. Den matematiske unøj-

agtighed, som revisorerne har konstateret, vedrører

rent faktisk kun opdelingen af husholdninger og

virksomheder, der bevidst ikke indgår i prognostice-

ringen for Letland på grund af ovennævnte proble-

mer med datakvaliteten.

Efter Kommissionens opfattelse afspejler beslut-

ningen om at udelukke uaktuelle data fra analysen

prognoseprocessens styrke og ikke dens svaghed.

De landeansvarlige foretager deres egen vurdering

af de finanspolitiske tiltags indvirkning. Det er der-

for irrelevant, om de landeansvarlige har nærmere

viden om de metoder, der anvendes i de nationale

myndigheders vurdering.

Kommissionen er også uenig i den sidste sætning

(om den implicitte værdi af de finanspolitiske mul-

tiplikatorer). Der er mere viden om (den implicitte

værdi af) de finanspolitiske multiplikatorer end

anført i beretningen. I 2013 foretog GD ECFIN en vur-

dering af den implicitte værdi af de finanspolitiske

multiplikatorer. De økonomiske prognoser fra for-

året og efteråret 2012 omfattede ligeledes særlige

bokse vedrørende finanspolitiske multiplikatorer.

Multiplikatorerne ligger godt inden for det interval,

der er anført i den empiriske og teoretiske litteratur.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

QUEST-modelsimulationer blev foretaget i kritiske

faser i en række programmer (primært i forhand-

lingsfasen) forud for opstillingen af basisscenarier

og politiske scenarier. I forbindelse med det portu-

gisiske program blev en række specifikke finanspo-

litiske foranstaltninger vurderet på grundlag af den

landespecifikke version af QUEST-modellen. Retten

har fået forelagt de relevante oplysninger, herunder

om de foranstaltningsspecifikke multiplikatorer.

Kommissionen gav Retten en betydelig mængde

oplysninger, herunder regneark, om de data og

antagelser, der ligger til grund for de indledende

beregninger af finansieringsgabet. Der blev til-

vejebragt baggrundsdokumenter for alle berørte

programlande.

Kommissionen anerkender, at der var svagheder

i dokumentforvaltningen i programprocessernes

tidlige fase. Det er korrekt, at den relevante doku-

mentation for det indledende finansieringsgab

i Ungarn ikke er til rådighed.

Se også Kommissionens svar på punkt IX.

Kommissionen er ikke enig i denne vurdering. Formod-

ningen om, at uopdagede små fejl kan have hobet

sig op og dermed spillet en betydelig rolle, er ren

spekulation.

Kommissionen anerkender, at der mangler tilstrækkelig

dokumentation, navnlig i den tidligere programfase.

Der blev foretaget en delvis opdeling af progno-

sefejl i 2013. En mere omfattende øvelse er under

forberedelse som led i en revurdering af progno-

senøjagtigheden. I forbindelse med en række

prognoser har landekontorerne desuden opdelt

revisionen af den offentlige saldo og væksten

i BNP i faste priser i forhold til den foregående

prognoserunde. Opdelingerne af ændringerne

af prognosen for den offentlige saldo er anført

i programgennemgangsrapporterne.

Kommissionen mener ikke, at der er nogen signi-

fikante fejl i beregningerne af finansieringsgabet.

I forbindelse med Rumænien var der en fejl vedrø-

rende dobbelttælling af koncerninterne lån.

Kommissionen bestrider andre påståede fejl, som

Retten har baseret sin vurdering på. Kommissio-

nen mener ikke, at disse eksempler er udtryk for et

generelt problem.

Kommissionen vil gerne understrege, at skønnet

over finansieringsbehov i en programperiode inde-

bærer en række beregninger og antagelser, der er

behæftet med stor usikkerhed og kun kan kvantifi-

ceres pålideligt inden for et bestemt interval. Långi-

vernes vilje og evne til at låne midler ud begrænser

ligeledes finansieringsrammen, og der skal tages

hensyn hertil ved udformningen af programmet.

Det er urealistisk at forvente, at skønnene er helt

nøjagtige. I praksis er det afgørende, at mindre

unøjagtigheder ikke bør få negative konsekvenser

for programmernes succes. Fremskrivningerne viste

sig efterfølgende at være nøjagtige, da finansie-

ringsrammen i alle de reviderede sager var tilstræk-

kelig og således ikke skulle ændres.

Påståede fejl i beregningerne af finansieringsgabet

berørte ikke programmernes politiske indhold.

Skønnene over finansieringsgabet var

ufuldstændige og unøjagtige

Noget af den dokumentation for skønnene over

finansieringsgabet, der var tilgængelig på revisions-

tidspunktet, var ufuldstændig. Overskriften afspej-

ler imidlertid ikke i tilstrækkelig grad det forhold, at

manglerne primært vedrører dokumentationen og

ikke skønnet.

Kommissionen er ikke enig i Rettens generelle

bemærkning om tilgængeligheden af skøn over

finansieringsgabet.

I visse tilfælde var det ikke muligt at

spore vigtig dokumentation

Registreringen blev klart forbedret over tid, og

nogle beslutninger er truffet gennem ikkeskriftlige

procedurer.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

Tekstboks 2 Andet led

De portugisiske myndigheder oprettede en web-

baseret database med gennemførte programforan-

staltninger, som Retten ikke har fået adgang til. Det

var derfor vanskeligt for Kommissionen uden videre

at tilvejebringe alle de krævede dokumenter.

Med hensyn til Ungarn forklarede Kommissionen

Retten, at vedtagelsen af dekreter eller love typisk

er blevet overvåget og verificeret på grundlag af

pålidelige webbaserede retlige registre fra parla-

mentet og den ungarske officielle tidende (gratis

adgang). Dette er hovedårsagen til, at Kommissionen

ikke automatisk arkiverede papirkopier af vedtagne

retsakter.

betalingsbalanceprogrammet, og IMF gennemførte

kvartårlige revisioner under SBA. Kommissionen

deltog fuldt ud i alle kvartårlige missioner under det

fælles EU/IMF-program. MoU/SMoU-betingelserne

kan imidlertid kun opdateres efter Kommissionens

formelle revisionsbesøg. Under et uformelt revi-

sionsbesøg er det kun LoI/MEFP, som ajourføres

på grundlag af en aftale mellem Kommissionens

ansatte og de andre programpartnere.

Tekstboks 3 Tredje led

Tekstboks 2 Femte led

Prognoseprocessen er baseret på et standardiseret

sæt af Excel-filer. Den er ligeledes baseret på en

klar dokumentationsproces, horisontale enheders

kvalitetskontrol og gennemgang, drøftelser med

eksperter fra medlemsstater og interne høringer. De

standardiserede Excel-filer, som indeholder et ark

om finanspolitik, anvendes ligeledes af landekonto-

rerne til at overvåge udviklingen mellem prognose-

tidspunkter. Landekontorer – navnlig de kontorer,

der arbejder med programlande – anvender også

andre redskaber til overvågning af finanspolitiske

variabler. Disse afhænger af programmets udform-

ning, landespecifikke forhold og granulariteten af

de tilgængelige data.

For Irlands vedkommende var salget af aktiver og

privatisering ikke omfattet af Rådets gennemførel-

sesafgørelse. Det irske program har aldrig indeholdt

betingelser om privatisering af et bestemt antal

statsejede virksomheder eller en bestemt mængde

aktiver. I Irland er antallet af statsejede virksomhe-

der meget begrænset. I løbet af programmet blev

myndighederne imidlertid enige om at identificere

en række aktiver, som kunne privatiseres. De aftalte

desuden, at hvis de irske myndigheder besluttede

at privatisere, skulle halvdelen af indtægterne anven-

des til vækstfremmende foranstaltninger. Der blev

ikke genereret privatiseringsindtægter i løbet af

programmet.

Betingelserne var ikke tilstrækkeligt

fokuserede

Efter Kommissionens opfattelse var betingelserne

tilstrækkeligt fokuserede.

Kommissionen er ikke enig i, at de nyeste program-

dokumenter manglede væsentlige oplysninger.

Programdokumenterne for Portugal og Irland var

meget grundige.

Tekstboks 3

Kommissionen er ikke enig i, at der er »eksempler

på manglende overholdelse af reglerne«. Som

anført i Kommissionens svar på punkt XI er Rådets

overordnede betingelser for den økonomiske politik

»overordnede«, og det er ikke hensigten at opstille

en udtømmende liste over betingelser.

Kommissionen er ikke enig i, at ledelsen ikke

i tilstrækkelig grad satte spørgsmålstegn ved de

fremsatte forslag til at kunne forvisse sig om, at

alle betingelserne virkelig var nødvendige for at nå

de overordnede mål for den økonomiske politik.

I Kommissionens svar på punkt 79 redegøres for

sammenhængen mellem reformen og målene for

den økonomiske politik.

Tekstboks 3 Første led

Hvad angår Rumænien, gennemførte Kommis-

sionen halvårlige formelle revisioner under

Alle reformer var tæt forbundet med programmå-

lene og skal ses i sammenhæng med en række bre-

dere politiske reformer, der skal forbedre budget-

situationen, den offentlige forvaltnings effektivitet

eller erhvervsklimaet. Se også Kommissionens svar

på punkt XII.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

100

Selv om Kommissionen er enig i, at risikoen for

inkonsekvens i behandlingen af landene eller for

at forlange unødvendige reformer fortsat er en

udfordring i programforvaltningsprocessen, mener

Kommissionen, at det var passende og nødvendigt

at forvalte programmerne landespecifikt. Denne

fleksibilitet er hensigtsmæssig i lyset af de forskellige

økonomiske, politiske og administrative betingelser

i de forskellige lande. Lande kan have strukturelle

svagheder, der umiddelbart synes at være ens, men

som ikke desto mindre løses bedst med forskellige

politikker.

Se også Kommissionens svar på punkt XII.

Kommissionen er enig i, at betingelserne i aftaleme-

morandummet var forskellige i de enkelte program-

mer med hensyn til, om der var et krav om »udar-

bejdelse« eller »vedtagelse« af lovgivning. Dette

afspejlede det forhold, at nationale regeringer, der

anmodede om finansiel bistand, i nogle tilfælde

ikke mente, at det var hensigtsmæssigt at afgive til-

sagn, der var bindende for deres parlamenter, i lyset

af magtadskillelsesprincippet.

Som anført i Kommissionens svar på punkt XII afspej-

ler modtagerlandenes input til programmernes

udformning og udvikling deres forskellige situa-

tioner og deres forskellige politiske præferencer.

Begge er vigtige faktorer til at sikre, at de bevarer

ejerskabet over reformprogrammet.

Ændringen eller opdateringen af visse politiske

betingelser bør betragtes som en velbegrundet

reaktion på ændrede omstændigheder i løbet af

programmet. Det oprindelige aftalememorandum

kan ikke være en fuldstændig aftale, hvor der tages

højde for alle former for uforudsete situationer, der

kan opstå under programgennemførelsen. Aftale-

memoranda er levende dokumenter, der fleksibelt

skal tilpasses nye økonomiske eller gennemførelses-

mæssige udfordringer.

Tekstboks 5

Det var hensigtsmæssigt og nødvendigt at forvalte

programmerne landespecifikt. Denne fleksibilitet er

hensigtsmæssig i lyset af de forskellige økonomiske,

politiske og administrative betingelser i de forskel-

lige lande. Se også Kommissionens svar på punkt XII

og tekstboks 4.

Tekstboks 4 Andet led

Selv om denne reform af overvågningsrammen

i Irland var meget vigtig – i lyset af svaghederne

i perioden op til krisen – behandlede det irske

Oireachtas først andre reformer, som var mere kritiske

for programmets succes, inden for rammerne af et

meget omfattende lovgivningsprogram relateret til

programkomponenten vedrørende den finansielle

sektor. Det var ligeledes vigtigt at afsætte tilstrække-

lig tid til at tilpasse de øgede tilsynsbeføjelser, som

skulle tillægges den irske centralbank gennem loven

om centralbankens tilsyns- og håndhævelsesbeføjel-

ser – »The Central Bank (Supervision and Enforcement)

Bill«. Denne lov blev vedtaget i 2013 og tillagde

centralbanken omfattende beføjelser til at foretage

undersøgelser og kontrolbesøg på stedet, udstede

forskrifter og træffe direkte afhjælpende og håndhæ-

vende foranstaltninger for at imødegå overtrædelser

af lovgivningen samt til at anmode en uafhængig

revisor om at evaluere bankernes regnskaber.

Formålet med reduktionen af arbejdsløshedsunder-

støttelsesperioden var at reducere risikoen for fælder

i forbindelse med arbejdsløshed og var et skridt

i den rigtige retning, selv om reduktionen ikke

opfyldte programbetingelserne fuldt ud. Reduk-

tionen blev betragtet som et led i et bredere sæt

reformer. Det blev anset for at være en vigtig faktor

at fastholde dialogen mellem arbejdsmarkedets

parter i forbindelse med indførelsen af en stærk

reformpakke.

For Portugals vedkommende afspejlede antallet af

betingelser landets strukturelle problemer.

Landene havde desuden ikke de samme strukturelle

problemer. Dette begrunder de forskellige struktu-

relle komponenter i programmerne.

Det endelige antal betingelser er ikke afgørende.

En strukturreform, som i sidste ende klassificeres

som »højt indhold«, kan kræve flere indledende

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

101

skridt med »lavt indhold«, inden den kan vurderes og

forberedes behørigt.

Som anført i Kommissionens svar på punkt 50 er det

ved vurderingen af, om lande er i samme situation på

et bestemt område, desuden vigtigt ikke blot at fore-

tage en statisk vurdering af deres resultater på det

pågældende politikområde, men også at se på deres

evne til at gennemføre en meningsfuld ændring. Ved

»samme betingelser« henvises til kravenes generelle

indhold og ikke til antallet af betingelser.

underskud med to år fra 2009 til 2011, ligeledes

til dels begrundet i en afmatning, der var krafti-

gere end forventet. Der blev også truffet yderligere

konsolideringsforanstaltninger, som repræsenterede

et klart skridt til at forbedre de offentlige finan-

sers holdbarhed. Revisionen indebar ligeledes en

mindre procyklisk finanspolitisk linje i 2009, der

medvirkede til at undgå en ond nedadgående spiral

i økonomien.

For Portugals vedkommende blev det finanspolitiske

mål revideret to gange i forbindelse med den femte

og syvende gennemgang. I begge tilfælde blev

målene revideret på grundlag af en betydelig uven-

tet forværring af de økonomiske udsigter samt en

vækst, der gav færre skatteindtægter end forventet.

Der redegøres herfor i rapporterne om overholdelse

for begge gennemgange (afsnit II og III). Begge

revisioner blev desuden foretaget på baggrund af

afgørelser fra forfatningsdomstolen, der gav anled-

ning til betydelige budgetunderskud. Regeringen

havde ikke fuld kontrol over disse faktorer.

Kommissionen beregner og offentliggør den cykli-

ske budgetsaldo og den strukturelle saldo og andre

variabler på prognosetidspunktet. Hvis de økono-

miske betingelser (eller udsigterne) har ændret sig,

kan dette påvirke den cykliske budgetsaldo. Der

kan imidlertid være ændringer i de økonomiske

udsigter, som påvirker budgetstillingen uden at

ændre den cykliske saldo, f.eks. gennem ændringer

i inflationsfremskrivninger.

Når den cykliske budgetstilling (eller udsigterne)

har ændret sig mellem to prognosetidspunkter,

betyder dette derimod ikke automatisk, at under-

skudsmålene under proceduren i forbindelse med

uforholdsmæssigt store underskud eller under pro-

grammet skal revideres. Revisioner af målene kan

skyldes andre faktorer ud over de ændrede udsigter

for den økonomiske cyklus såsom en anden vækst-

sammensætning, uventede indtægter og udgifter,

ændringer i vækstpotentialet eller andre faktorer,

som regeringen ikke har direkte kontrol over. Kom-

missionen tager behørigt hensyn til disse forskellige

elementer i forbindelse med beslutningen om at

revidere målene.

I henhold til SVP’en kan den finanspolitiske til-

pasningssti ændres under visse omstændighe-

der. I henhold til artikel 3, stk. 5, i forordning (EF)

nr. 1467/97 skal der træffes virkningsfulde foran-

staltninger, men uventede negative økonomiske

forhold kan gøre sig gældende med store ugunstige

virkninger for de offentlige finanser.

Der er ingen forud fastlagt algoritme for revision af

budgetmål, og situationen vurderes fra sag til sag.

Hvis det er berettiget, kan den finanspolitiske sti

revideres i overensstemmelse med lovgivningen og

på grundlag af specifikke faktorer. Når forskellige

faktorer berørte underskudsmålene negativt, eller

når de ikke blev opfyldt, blev der redegjort behørigt

herfor i de landespecifikke programdokumenter

såsom programgennemgange eller notater til EFC.

Revisioner af den konjunkturkorrigerede saldo indebæ-

rer ikke – og bør ikke indebære – automatiske (tilsva-

rende) revisioner af mål som anført i Kommissionens

svar på punkt 88. Der bør således ikke knyttes en

direkte sammenhæng mellem ændringer i forven-

tede cykliske saldi og behovet for at revidere mål.

For Ungarns vedkommende var revisionen af

den finanspolitiske tilpasningssti, der blev aftalt

i maj 2009, og som helt ekstraordinært forlængede

fristen for at korrigere det uforholdsmæssigt store

Den manglende henvisning til særlige spørgsmål

i programdokumenterne betyder ikke, at de ikke blev

taget i betragtning. I forbindelse med programmet for

Rumænien blev der f.eks. taget specifikt hensyn til den

særlige lønstruktur i den rumænske offentlige for-

valtning ved udformningen af lønnedskæringerne.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

102

Svagheder i programforvaltningen

skyldes svage kontrolforanstaltninger

Tekstboks 6

Kommissionen er ikke enig i, at kontrolforanstalt-

ningerne var svage. Efter Kommissionens opfattelse

var programforvaltningen hensigtsmæssig.

95 i)

Kommissionen er ikke enig i, at ingen uden for

programholdet gennemgik de underliggende

beregninger og fremskrivninger. Drøftelserne og

de faktiske forhold blev krydstjekket med IMF (og

ECB for EFSM-programlande), og ECFIN undersøgte

fremskrivningerne og den generelle overensstem-

melse ad hierarkiets vej.

95 ii)

Kommissionens repræsentanters arbejde blev vur-

deret af hierarkiske overordnede, om end under et

voldsomt tidspres. Se også Kommissionens svar på

punkt 61, 69, 70 og 79.

Skøn over finansieringsgab og således størrelsen

af et programs finansieringsramme er et vigtigt

spørgsmål, der undersøges grundigt af EU- og

eurolandene.

Kommissionen er ikke enig i, at der slet ikke blev

identificeret tiltag af denne art i Rumænien. Tilta-

gene i det ændrede budget for 2009 vedtaget den

28. april 2009 af det rumænske parlament indgik

ikke som betingelser i aftalememorandummet på

grund af tidsrummet mellem besøget og underteg-

nelsen af aftalememorandummet. Med hensyn til

den yderligere gradvise reduktion af underskuddet

i 2009-2010 fastslås følgende i aftalememorandum-

met undertegnet den 23. juni 2009:

»Tilpasningen

er primært udgiftsdrevet gennem nedbringelse af den

offentlige sektors lønudgifter, nedskæring i udgifterne

til varer og tjenesteydelser, nedskæringer i tilskuddene

til offentlige virksomheder og nedskæring i kapitalud-

gifterne til f.eks. køretøjer og kontorudstyr. Investerings-

projekter, der medfinansieres med EU-midler, priorite-

res.«

Disse foranstaltninger er omfattet af artikel 3,

stk. 5, litra c-g), i Rådets beslutning 2009/459/EF af

6. maj 2009 om mellemfristet finansiel bistand fra

Fællesskabet til Rumænien.

For Ungarns vedkommende blev alle finanspolitiske

konsolideringsforanstaltninger i budgetforslagene

for 2009 og 2010 med kontrollerbare underskudsbe-

grænsende virkninger indarbejdet i det oprindelige

aftalememorandum eller i efterfølgende reviderede

aftalememoranda.

95 iii)

Se Kommissionens svar på punkt IX. Kommissionen

anerkender, at der var svagheder i dokumentfor-

valtningen i programprocessernes tidlige fase.

Kommissionen arbejdede under et stort tidspres og

stod over for at skulle indføre forsvarlige og effek-

tive krisestyringsprocedurer. På grund af krisesitu-

ationen var det ikke muligt at foretage en grundig

registrering.

Kommissionen havde tilvejebragt en række filer

med de data, der lå til grund for udarbejdelsen af

tabellerne vedrørende finansieringsgabet, som

Kommissionen havde offentliggjort. Antagelserne

for beregningerne af finansieringsgabet var under-

tiden meget kortfattet beskrevet, og det er således

ikke muligt at foretage beregningen på ny udeluk-

kende på grundlag af disse oplysninger.

I et tilfælde (Ungarn) var finansieringsgabet ude-

lukkende blevet beregnet af IMF, og Kommissionen

anerkender, at den ikke var i stand til at fremlægge

en kopi af de underliggende beregninger. Kommis-

sionen styrkede sin evne til at beregne finansierings-

gab, efterhånden som krisen udviklede sig.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

103

98 i)

Størrelsen af Ungarns program var udelukkende

baseret på IMF-beregninger. Som følge af det plud-

selige udbrud af krisen i Ungarn, der var det første

land, som anmodede om bistand, blev program-

holdets muligheder for at benytte sig af IMF’s

ekspertise betragtet som en vigtig fordel. EU-med-

lemsstaterne undersøgte imidlertid tallene inden

fastlæggelse af finansieringsrammen.

Fremskrivningerne af det aggregerede offentlige

kasseunderskud er imidlertid blevet medtaget

i det økonomiske tilpasningsprogram for Irland og

i efterfølgende programdokumenter.

Der er altid forskelle mellem skøn efter kasseregn-

skabsprincippet og periodiseringsprincippet. Der

var imidlertid ingen grund til at forklare forskellene

mellem skøn efter kasseregnskabsprincippet og

periodiseringsprincippet, da sidstnævnte skøn var

de mest relevante indikatorer i forbindelse med pro-

grammet, navnlig da disse indikatorer skal anvendes

i den finanspolitiske overvågning i EU og i proce-

duren i forbindelse med uforholdsmæssigt store

underskud.

98 ii)

For Irlands vedkommende sammenligner Retten

to forskellige indikatorer for offentlige finanser –

ENS-underskuddet efter periodiseringsprincippet

og det offentlige kasseunderskud. Selv om begge

indikatorer afspejler de offentlige finansers tilstand,

kan der være betydelige forskelle med hensyn til

størrelse og sammensætning. En sammenligning af

de to indikatorer forudsætter detaljeret viden om

de offentlige finansregnskaber i begge systemer.

Sammenligningen foretages normalt af statistikmyn-

dighederne i forbindelse med den halvårlige EDP-ind-

beretning til Eurostat.

Antagelserne anvendes på vigtige finansielle transak-

tioner i prognoseperioden, som de nationale myndig-

heder forventes at registrere i den offentlige saldo,

hvilket er en forskel i forhold til ENS-saldoen efter

periodiseringsprincippet. Disse vigtige transak-

tioner omfattede tilbagebetalinger af egenveks-

lerne, der tegnede sig for omkring 9,3 mia. EUR af

gabet. Det nationale likviditetsstyringsagentur,

National Treasury Management Agency, plejede

desuden at indbygge yderligere stødpuder til

uforudsete udgifter ud over de beregnede offent-

lige finansieringsbehov i basisscenariet, hvorimod

sådanne stødpuder ikke var indbygget i skønnene

over ENS-underskud og -gæld. På et tidspunkt, hvor

markedet var ekstremt følsomt, skyldtes mang-

len på specifikke data de irske myndigheders

og programpartnernes uvilje mod at oplyse om

specifikke låneplaner. Forskellen skyldes desuden

en række forskelle i de forskellige institutioners

skøn over budgetunderskuddet. Det mest kon-

servative skøn blev medtaget i beregningerne af

finansieringsbehovet.

Programdokumenterne indeholder hovedelemen-

terne i de finanspolitiske fremskrivninger og bereg-

ningerne af finansieringsbehovene, og der rede-

gøres ligeledes for en række forskelle mellem de to

i en fodnote.

Kommissionen er delvis enig i Rettens analyse.

Kommissionen udførte en række omfattende

følsomhedstest, men holdt dem fortrolige for ikke

at udløse negative scenarier. Disse oplysninger

var meget følsomme, og det var muligvis ikke

hensigtsmæssigt at offentliggøre disse oplysnin-

ger i betragtning af de meget volatile finansielle

markeder.

Navnlig for Irlands vedkommende er der altid blevet

taget hensyn til følsomheden over for kurs- og ren-

testød i de økonomiske og finanspolitiske fremskriv-

ninger. Der var stor fokus på de farlige vekselvirk-

ninger mellem vækst-, budget- og finanskriser ved

udformningen af det finansielle bistandsprogram

for Irland (se Occasional Paper No 76). Formålet

med EU-IMF-programmet var at bryde disse farlige

vekselvirkninger, herunder ved at fjerne rentestød

på offentlige finanser gennem ekstern finansiel

bistand og således give den private sektor sikker-

hed (reduktion af marginer).

100

Hvis der med »Rådets betingelser« henvises til de

politiske betingelser, der er aftalt i programmet,

efterprøvede Kommissionen helt klart overensstem-

melsen. Hvis der med »Rådets betingelser« henvises

til de politiske retningslinjer, som Rådet har udstedt

inden for den generelle ramme for EU’s økonomiske

overvågning, har Kommissionen ligeledes overholdt

de eksisterende retlige bestemmelser.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

104

101

Se Kommissionens svar på punkt XV.

Valget af ENS-definitionen af underskud er ikke

kun motiveret af proceduren i forbindelse med

uforholdsmæssigt store underskud. Det kan være

nyttigt at supplere Rettens bemærkning med en

redegørelse for fordelene ved nationale regnskaber

og ENS-underskud i forhold til likviditetsdata i for-

bindelse med finanspolitisk overvågning. Hvis man

kun opererede med en likviditetssaldo, ville usik-

kerheden blive øget og ikke reduceret, da regerin-

gerne ville få mulighed for at forskyde betalingen af

visse transaktioner for at nå underskudsmålene.

103

Programlandene skulle ligeledes overholde ram-

mebestemmelserne i forbindelse med uforholds-

mæssigt store underskud om budgetmål. Disse

budgetmål skal defineres i overensstemmelse med

ENS-definitionen.

Hvis redningsstøtte til banker kunne have en bety-

delig indvirkning på budgetresultatet, om end den

var vanskelig at forudsige, blev disse operationer

ikke medtaget i programmets budgetmål.

For Irlands vedkommende har Kommissionen været

klar omkring definitionen af det underliggende

underskud, der skulle være – og var – i overensstem-

melse med det nationale regnskabssystem. Ved defi-

nitionen af budgetmålet blev der således ikke taget

højde for indvirkningen af direkte støtte til banker.

Kommissionen beregnede det underliggende

underskud som det samlede underskud minus kapi-

taltilførsel til bankerne, som øgede underskuddet,

som led i redningsforanstaltningerne til den finan-

sielle sektor. Støtteforanstaltningerne til den finan-

sielle sektor er medtaget i det supplerende skema

vedrørende finanskrisen, »Supplementary table for

the financial crisis«, offentliggjort af Eurostat, i linjen

»Capital injections recorded as deficit-increasing

(capital transfer)«. Denne linje omfatter undertiden

også kapitaltilførsler, der ikke betragtes som finan-

sielle støtteforanstaltninger til brug for proceduren

i forbindelse med uforholdsmæssigt store under-

skud. Indtægter fra dividendebetalinger fra Anglo

Irish Bank i form af ordinære aktier blev navnlig

behandlet som kapitaloverførsler.

102

Muligheden for statistiske revisioner bør ikke bru-

ges som argument for at gå over til likviditetsbud-

getmål. En likviditetsbaseret ordning ville indebære

andre former for usikkerhed med en endnu større

negativ indvirkning på pålideligheden af de finans-

politiske betingelser.

Se også Kommissionens svar på punkt XV.

102 i)

Meddelelsen om Ungarn er faktuelt korrekt og ved-

rører en efterfølgende statistisk revision (se Kommis-

sionens svar på punkt 90).

102 ii)

Meddelelsen om Rumænien er faktuelt korrekt og

vedrører en efterfølgende statistisk revision vali-

deret af Eurostat, som ligger uden for prognose-

magerens kontrol. EFC-notatet af 23. august 2010

om kontrolbesøget i perioden 26. juli – 5. august

indeholder desuden en tekstboks på s. 13, hvor der

redegøres for gabet mellem kasse- og ENS-95-un-

derskuddet i Rumænien.

104

102 iii)

For Irlands vedkommende var der vedhæftet en

programovervågningstabel som bilag til aftaleme-

morandummet i hele programperioden. Den inde-

holdt en detaljeret oversigt over status for overhol-

delsen af de forskellige krav. Oversigten blev mere

detaljeret i programmets løbetid.

For Rumæniens vedkommende blev der rapporteret

om fremskridt i strukturelreformerne på specifikke

områder og ikke om overholdelsen af de enkelte

betingelser. Kommissionen er enig i, at dette kan

gøre det vanskeligt for læseren at vurdere status for

overholdelse.

Revisionen i Irland skyldtes omklassifikation (vali-

deret af Eurostat) af indtægter fra salget af mobilte-

lefonlicenser fra 2012 til 2013, som ligger uden for

prognosemagerens kontrol.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

105

Kommissionen oplyste, i hvilket omfang betingelserne

var blevet overholdt. »Ikke overholdt« blev typisk kun

anført, hvis det stod klart, at betingelsen ikke ville

blive overholdt inden for kort tid. Tidsfristerne var

ofte fastsat meget ambitiøst for at tilskynde til en

hurtigere indgriben. Hvis der var sket fremskridt

med reformen, syntes det mere hensigtsmæssigt

at anføre et udtryk, der lå imellem »overholdt« og

»ikke overholdt«.

For Irlands vedkommende var der vedhæftet en

programovervågningstabel som bilag med en detal-

jeret oversigt over status for overholdelsen af de for-

skellige krav. Disse blev beskrevet som »overholdt«

eller »ikke overholdt«.

ikke kun kommuner. I det oprindelige aftaleme-

morandum havde betingelsen følgende ordlyd:

»Reorganisering af den lokale myndighedsforvaltning.

Den lokale myndighedsforvaltning i Portugal består

for nærværende af 308 kommuner og 4 259 sogne.

Portugal udvikler inden juli 2012 en konsolideringsplan

med henblik på at reorganisere og betydeligt reducere

antallet af sådanne enheder.«.

Der blev rapporteret om overholdelsen af disse

betingelser i forskellige programgennemgangsdo-

kumenter. De politiske betingelser på dette område

udviklede sig efterhånden under hensyntagen til

den stærke politiske modstand. Antallet af sogne

(freguesias) blev reduceret til 2 882 efter lokalvalget

i september 2013. Selv om antallet af kommuner

ikke blev reduceret, blev der indført en ny lovbe-

stemmelse om oprettelse af tværkommunale admi-

nistrative enheder.

106

I mange tilfælde blev de detaljerede resultater af

overvågningen anført i selve teksten i gennemgangs-

rapporten og ikke i overvågningstabellen. Det var

navnlig tilfældet for betingelser, der var »igangvæ-

rende« eller »forsinkede«. Efterhånden som pro-

grammerne skred frem, blev nogle betingelser og

overvågningen heraf grupperet med andre betingel-

ser eller henført under andre afsnit i programmerne.

107 i)

Tekstboks 7 Andet led

Det irske eksempel viser, at betingelserne vedrørende

den flerårige budgetramme blev anset for at være

fuldt overholdt. Kommissionen har imidlertid gen-

tagne gange i sine kvartalsvise revisioner gjort det

klart, at den var bekymret over specifikke elementer

i rammen. Den rejste spørgsmålet på ny inden for

rammerne af det europæiske semester 2014.

Der rapporteres om fremskridt i styrkelsen af den

administrative kapacitet og andre foranstaltninger,

der skal øge optagelsen af EU-midler i Rumænien,

i missionsrapporter. Se f.eks. EFC-notatet af 23.

august 2010 om kontrolbesøget i perioden 26. juli –

5. august, s. 17, punkt 37.

107 ii)

Tekstboks 7 Tredje led

Kommissionen er enig i, at der ikke rapporteres

om fremskridt med hensyn til denne specifikke

foranstaltning i Rumænien. Dette skyldtes, at der

i stedet kom fokus på at forbedre skatteopkrævnin-

gen og reducere skatteunddragelse og skattesvig

gennem teknisk bistand fra IMF og kontrolbesøg

fra Kommissionens GD TAXUD (se EFC-notatet af 23.

august 2010 om kontrolbesøget i perioden 26. juli –

5. august, s. 14, punkt 27).

I lyset af den høje grad af autonomi i de to regioner

og de 308 kommuner i Portugal var Kommissionen

nødsaget til at acceptere, at det ikke var muligt

at sikre en konsolideret jævnlig rapportering om

regionale og lokale offentlig-private partnerskaber

og statsejede selskaber, og at det ville kræve ufor-

holdsmæssigt mange administrative ressourcer.

109

Tekstboks 7 Fjerde led

Betingelsen vedrørende omstrukturering af de lokale

myndigheder i det portugisiske program vedrørte

Kommissionen er enig i, at samarbejdet med IMF

bidrog til, at Kommissionen lærte at forvalte pro-

grammerne, da den fik erfaring med krisestyring.

Kommissionen er imidlertid ikke enig i, at den praksis,

som Retten konstaterede, først blev indført i løbet af

programmerne. Kommissionens prognoseregneark

var i forvejen mere detaljerede end IMF’s regneark.

Kommissionens programhold, der stod for pro-

grammissioner, var fra starten ofte større end IMF’s

hold på grund af deltagelsen af andre GD’er ud over

GD ECFIN.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

106

111

De uformelle samarbejdsordninger fungerede fint.

Udvekslingen af oplysninger var meget grundig,

og der er ingen dokumentation for, at manglen på

mere formelle samarbejdsordninger var et problem.

Del IIl

Prissætningen ved udstedelse var

undertiden højere end bankernes

indledende vejledende prissætning

111 iv)

Institutionerne havde forskellige beslutningspro-

cedurer, og det forekommer urealistisk på forhånd

at formalisere en mekanisme til at løse uenigheder,

som rent faktisk fremmer løsningen af potentielle

uenigheder.

Disse forskelle er forventelige i forbindelse med

obligationsudstedelse.

121

114

I Irland forelagde ECB som en uafhængig institu-

tion, der beskæftiger sig med pengepolitik, ikke

interne oplysninger for Kommissionen, herunder

oplysninger om eller relateret til bankens interne

overvejelser om byrdefordeling. På grund af ECB’s

uafhængige status kan Kommissionen ikke anmode

ECB om disse oplysninger. Eftersom ECB-finansierin-

gen var tæt på Irlands årlige BNP, var det afgørende

for programmets succes at fortsætte ECB-finansie-

ringen. Kommissionen og IMF accepterede derfor

denne betingelse. Den efterfølgende udvikling har

begrundet valget om ikke at inddrage privilegerede

obligationsindehavere. Den irske gæld er tydelig-

vis holdbar, CDS-spændet er nede på niveau med

Frankrig, Belgien og Slovakiet, Irlands kreditvurde-

ring er blevet opgraderet, og de irske banker har

tilbagebetalt det meste af ECB-finansieringen.

Beslutningen om ikke at inddrage privilegerede

obligationsindehavere skal desuden ses i dens

sammenhæng. De irske myndigheder havde stillet

en blankogaranti for indskud. Fordelene ved denne

foranstaltning skulle også opvejes mod omkostnin-

gerne i form af følgevirkninger for andre banker og

risiciene for retstvister.

Der blev fremsendt formelle anmodninger om præ-

sentationer/bud til bankerne fra 2011 (dvs. for alle

EFSM-transaktioner). Indtil 2010 var bankernes bud

blevet indsamlet på møder og telefonkonferencer

og dokumenteret i »notaterne om udvælgelse af

banker«. Disse bud blev afgivet fra tidspunktet for

den allerførste kriserelaterede betalingsbalancetrans-

aktion i december 2008 og blev stillet til rådighed for

Retten.

122

Retten overvejede, om prissætningen på handels-

datoen kunne begrundes blot ved at sammenligne

den med bankernes indledende vejledende pris-

sætning i deres bud, uden at tage behørigt hensyn

til markedsudviklingen mellem disse to datoer. De

to sager, som Retten henviser til, vedrører en enkelt

»anmodning om bud«. Der var et tidsspænd på

henholdsvis 14 og 23 dage mellem den indledende

vejledende prissætning og handelsdatoerne. Afvi-

gelser fra den indledende vejledende prissætning

er forventelige i forbindelse med processen gene-

relt, og navnlig når tidsspændet er så stort.

Denne bemærkning skal ses i lyset af Rettens bemærk-

ning i punkt 118 om, at »de endelige gældsomkost-

ninger var i overensstemmelse med markedsniveauet

og sammenlignelige niveauer«.

123

Kommissionen understreger, at de konstaterede

svagheder kun vedrørte perioden frem til 2010, og

at de var begrænset til dokumentationsspørgsmål.

De vedrørte ikke selve gældsforvaltningsprocessen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

107

Kommissionen anerkender, at der var mangler

i dokumentationen for låntagningsprocessen de

første år, men processen blev forvaltet korrekt og

havde ingen indvirkning på resultatet.

Efter Kommissionens opfattelse blev lead-bankerne

udvalgt på et konkurrencedygtigt grundlag de

første år, selv om det ikke er fuldt dokumenteret.

Med hensyn til forholdsregler mod videregivelse af

ikkeoffentligt materiale eller insiderviden overhol-

der Kommissionen eksisterende regler og forskrifter

og markedspraksis i forbindelse med gennemførel-

sen af finansieringsoperationer. De banker, der er

involveret i finansieringstransaktioner, er desuden

underlagt nationale regelsæt på værdipapirområdet,

herunder regler om forebyggelse af insiderhandel,

hvilket giver Kommissionen yderligere sikkerhed.

Tildelingsstrategien drøftes med lead-bankerne

på forhånd, og der anvendes en standardstrategi

i overensstemmelse med markedspraksis. Alle

berørte parter har derfor fuldt kendskab til tilde-

lingsreglerne. Kommissionen træffer den endelige

afgørelse om tildeling.

Overvågningen af aktiviteterne på det sekundære

marked blev formaliseret af Kommissionen i 2012.

Spændet mellem købs- og salgskurser (bid-offer

spreads) afhænger af en række forskellige parametre.

129

Kommissionen understreger, at udvælgelsen af

lead-bankerne altid var i overensstemmelse med de

eksisterende procedurer og behørigt dokumente-

ret. Udvælgelsen var i starten baseret på »notater

om udvælgelse af banker«, og fra januar 2011 blev

proceduren yderligere formaliseret på grundlag af

en procedure for »anmodning om bud«.

130

Kommissionen mener, at den opfyldte alle eksi-

sterende regler og forskrifter og markedspraksis

på dette område. Bankerne er desuden underlagt

nationale regelsæt på værdipapirområdet, herunder

regler om »pre-sounding« (sondering) og fore-

byggelse af insiderhandel, hvilket giver yderligere

sikkerhed.

I henhold til artikel 6, stk. 2, litra a), i Europa-Par-

lamentets og Rådets forordning (EU) nr. 596/2014

af 16. april 2014 om markedsmisbrug (EUT L 173 af

12.6.2014, s. 1), der finder anvendelse på udstedere

pr. 3. juli 2016, er transaktioner, handelsordrer eller

adfærd, der gennemføres af Unionen, desuden

udtrykkeligt undtaget.

133

127

Kommissionen skulle gennemføre lånetransaktio-

nerne i en ekstraordinært vanskelig situation. På

trods heraf forvaltede Kommissionen gældsudste-

delserne i overensstemmelse med markedspraksis

med gode resultater.

Tildelingsstrategien drøftes med lead-bankerne

på forhånd, og der anvendes en standardstrategi

i overensstemmelse med markedspraksis. Tilde-

lingen sker i tæt samarbejde med syndikatet, og

Kommissionen har fuld indsigt i alle ordrer, den

har fuld kontrol over processen og godkender den

endelige tildeling. Alle tildelingstabeller er tilgæn-

gelige i Kommissionen.

128

134

Selv om Kommissionen anerkender, at procedurehånd-

bogen blev opdateret efterhånden, var processen

klart dokumenteret fra starten i særskilte notater.

Kommissionen understreger, at dokumentationens

kvalitet blev forbedret i januar 2011. På tidspunktet

for udarbejdelsen af Rettens beretning havde doku-

mentationen eksisteret og været anvendt i over fire

år i forbindelse med alle EFSM-transaktioner, der

udgør de fleste operationer i såvel antal som beløb.

Der blev indført en formel »forpligtelse på det sekun-

dære marked« som standard i EU’s mandatskrivelse

til EFSM, dvs. fra januar 2011 og frem.

135

Kommissionen har formelt kontrolleret likviditeten

på det sekundære marked siden 2012, men det skal

understreges, at det ikke er almindelig praksis, at

udstedere generelt kontrollerer likviditeten på det

sekundære marked.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

108

136

Det forhold, at spændet mellem købs- og salgskur-

ser varierede bankerne imellem, er normalt, navnlig

i lyset af antallet af markedsdeltagere.

140

Det bør bemærkes, at Portugal ikke udnyttede

hele den tilgængelige finansielle bistand under

programmet og afsluttede programmet med en

betydelig likviditetsstødpude.

Pengepolitikken blev ligeledes lempet i det irske

program.

138

Det forventede finansieringsgab ved programmets

iværksættelse er ikke en plan. Det er et skøn over de

finansbehov, der skal opfyldes i løbet af program-

met, med en indbygget stødpude – i nogle tilfælde

udtrykkeligt – som afspejler den usikkerhed, der er

forbundet med disse skøn. Stødpuden skal sikre, at

der er tilstrækkelig finansiering, hvis resultaterne er

ringere end forventet, skabe tillid blandt investorer

og fremme den økonomiske genopretningsproces.

141

139

Sikkerhedsmarginerne i de første programmer, der

blev udformet i kølvandet på Lehman Brothers’

kollaps, afspejler omfanget af den oplevede usik-

kerhed på daværende tidspunkt og behovet for

at sikre, at finansieringsrammen var tilstrækkelig.

Banksektorens behov er særligt vanskelige at for-

udsige, og der var således behov for en betydelig

reserve til uforudsete udgifter i lande som Irland,

hvor banksektoren var i store vanskeligheder. Finan-

sieringsrammen skulle være tilstrækkelig til at opveje

denne usikkerhed og forsikre markederne om, at

alle behov var dækket. Det kan derfor forventes, at

finansieringsbehovene kan dækkes inden for ram-

men, medmindre der kommer en negativ udvikling.

Under programmet tilgik udbetalingerne fra IMF

normalt centralbanken, hvor de udgjorde valuta-

reserver, og udbetalingerne fra EU tilgik finans-

ministeriet med henblik på budgetfinansiering.

I 2010 tilgik en række udbetalinger fra IMF ligeledes

finansministeriet med henblik på budgetfinansie-

ring. Dette skyldtes, at budgetunderskuddet var

større end oprindelig forventet på grund af lavere

vækst og politiske overskridelser, hvorimod central-

bankens reserver var tilstrækkelige. Det kan imid-

lertid ikke udledes heraf, at regeringens yderligere

finansieringsbehov til dels blev dækket af indirekte

støtte fra centralbanken. Det lykkedes regeringen at

tilbagebetale og refinansiere alle sine gældsforplig-

telser i løbet af programmet. Pengepolitikken, der

henhører under den uafhængige centralbanks ene-

kompetence, påvirker naturligvis også indenlandske

finansieringsvilkår. Det bør imidlertid ikke betragtes

som indirekte støtte.

146

139 iv)

I bemærkningen om Ungarn tages der ikke hensyn

til den øgede optagelse af EU-midler.

Indfrielsen af IMF-lånene før tid afhænger af lande-

nes – og dermed programmernes – muligheder for

at få adgang til lån på markederne med en rente,

der er lav nok til, at det er politisk og finansielt

fordelagtigt at indfri IMF-lånene før tid. Sammen-

kobling af en indfrielse før tid og et mindre finansie-

ringsbehov bygger på en række antagelser, der ikke

nødvendigvis holder stik. Som anført andetsteds

omfattede programfinansieringen desuden sikker-

hedsmarginer, der var et signal til markederne og af

afgørende betydning for programmernes succes.

147

Det er vigtigt at adskille den indtægtsforøgende

indvirkning af nye tiltag begrebsmæssigt fra fal-

dende indtægter på grund af faldende økonomisk

aktivitet. Den reelle effekt af en skattereform kan

ikke vurderes ud fra en økonomis samlede indtæg-

ter. Det er her nødvendigt at vurdere det kontrafak-

tiske scenarie uden reformen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

109

148

Ikke alle omhandlede retsakter indebar ændringer,

som berørte skatteandelen af BNP, og de vedrørte

ikke alle betalingsbalanceprogrambetingelserne.

Der var komplekse grunde til indførelsen.

Kommissionens fælles svar på punkt

150 og 151

Som en mellemindkomstøkonomi uden for euro-

området er Rumænien mere sårbar over for lan-

dets offentlige gæld end eurolande med højere

indkomster. Da programmet blev godkendt, var

rentesatserne på Rumæniens offentlige gæld

steget med 300 basispoint, hvilket viste, at de inter-

nationale finansielle markeder var i tvivl om statens

finansieringsstilling.

Ændringen af den strukturelle saldo påvirkes ikke

kun af de fastlagte mål og de politiske valg, der

træffes for at nå disse mål, men også af en bredere

vifte af ydre faktorer, som regeringen ikke har

direkte kontrol over. Disse omfatter inflationssat-

ser, vækstsammensætningen, markedsstemning,

der påvirker låneomkostninger, og efterfølgende

datarevisioner. Ved fastlæggelsen af målene blev

landespecifikke hensyn, som rækker ud over neden-

nævnte forbindelser, også taget i betragtning. For-

bindelserne mellem variablerne omhandlet i punkt

150 og 151 er således komplekse. Landespecifik

benchmarking på grundlag af disse forbindelser vil

således ikke nødvendigvis afdække udfordringerne

før programmet eller resultaterne efterfølgende.

Selv om en svagere indledende budgetstilling gene-

relt berettiger et hurtigere konsolideringstempo, bør

denne faktor ikke betragtes isoleret fra andre – til

tider landespecifikke – faktorer, som påvirkede de

finanspolitiske ubalancer, der skulle korrigeres. Det

skal ligeledes bemærkes, at den af Rådet fastsatte

frist til at korrigere det uforholdsmæssigt store

underskud (gennem den henstillede strukturelle

indsats) muligvis ikke er sammenfaldende med

programperioden.

153

Selv om midlertidige finanspolitiske tiltag ikke er en

permanent ændring af den underliggende budget-

saldo, kan de have en permanent indvirkning på

gældsniveauet og således forbedre eller forværre

dets holdbarhed på lang sigt.

Det var ikke alle midlertidige tiltag i løbet af pro-

grammet, der blev indført med henblik på at nå

underskudsmål. I nogle tilfælde var midlertidige

tiltag eller engangstiltag nødvendige (f.eks. støt-

teforanstaltninger til banker) eller uden for rege-

ringens kontrol (f.eks. domstolsafgørelser). Det var

efterfølgende nødvendigt at erstatte midlertidige

tiltag med strukturelle foranstaltninger for at sikre,

at målene fortsat blev nået.

I EU’s rammer for finanspolitisk overvågning fore-

tages en vigtig skelnen mellem den samlede bud-

getsaldo (der omfatter engangstiltag) og den

strukturelle saldo, der måler den permanente

finanspolitiske indsats (uden engangstiltag). Dette

er årsagen til, at lande med et uforholdsmæssigt

stort underskud ikke kun opfordres til at korrigere

underskuddet nominelt (dvs. bringe underskuddet

ned under traktatens tærskel på 3 % af BNP), men

også opfordres til at gøre en specifik strukturel ind-

sats, der kan opfylde det nominelle mål.

Anvendelsen af engangstiltag og midlertidige

tiltag står derfor ikke i sig selv i modsætning til en

holdbar korrektion af det uforholdsmæssigt store

underskud.

152

Den finanspolitiske indsats i programmerne blev

fastlagt på grundlag af mange forskellige faktorer.

Der blev taget hensyn til gældens oprindelige niveau,

men andre landespecifikke faktorer var også vigtige.

153 i)

Det bør tilføjes, at Portugal også indførte udgiftsge-

nererende tiltag, der beløb sig til 2,8 % af BNP i 2010

og til 0,6 % af BNP i 2011.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

110

153 iii)

Proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt

store underskud for Rumænien blev afbrudt i juni

2013 på grundlag af de faktiske tal for 2012. En

vigtig betingelse for at afbryde proceduren i for-

bindelse med uforholdsmæssigt store underskud er

korrektionens holdbarhed, dvs. at underskuddet på

troværdig vis skal holdes under tærsklen på 3 % af

BNP i fremskrivningsperioden for den pågældende

prognose fra Kommissionen. Prognosen er baseret

på foranstaltninger, der er offentliggjort af regerin-

gen på troværdi vis og tilstrækkeligt detaljeret.

160 iii)

For nogle reformers vedkommende vil den ønskede

virkning først vise sig på længere sigt efter program-

mets afslutning.

161

153 iv)

Ansvarsgarantien i Irland var ikke primært tænkt

som en indtægtsskabende foranstaltning.

Henvisningen til risikoen for, at reformerne i Ungarn

blev rullet tilbage (lønnedskæringer i den offentlige

sektor), forekommer unødvendig, da de vigtigste

omkostningsbesparende foranstaltninger på dette

område (afskaffelse af den 13. månedsløn) forblev

uændrede. Der kunne konstateres konkrete tilbage-

rulninger på områderne børnebidrag og finanspoli-

tisk styring.

164

155

Se Kommissionens svar på tekstboks 10.

Kommissionen mener ikke, at det giver mening

at sammenligne tal fra IMF og Kommissionen for

overholdelsen af betingelserne ved programmets

afslutning, da de to institutioner holder dem op

mod forskellige benchmark.

Nogle frister blev indledningsvis fastsat meget ambi-

tiøst for at tilskynde til en hurtigere indgriben, men

blev efterfølgende tilpasset, efterhånden som

programmet skred frem.

Tekstboks 10 Første afsnit

158

Efter Kommissionens opfattelse er begrebet »struk-

turelt indhold«, som anvendes af Retten, ikke en

meningsfuld metrik til at analysere politiske foran-

staltninger og drage konklusioner om deres betyd-

ning. Betingelser, der kræver indledende skridt

(og derfor klassificeres af Retten som betingelser

med »lavt strukturelt indhold«), kan være mindst

lige så vigtige og er betingelser, der er ligetil at

gennemføre.

Den anvendte klassificering af betingelsernes struk-

turelle indhold afdækker ikke de enkelte betingel-

sers væsentligste indhold og betydning. Mange

af de mest kritiske strukturreformer kræver indle-

dende skridt såsom gennemgang eller høringer

(klassificeret som betingelser med »lavt strukturelt

indhold«), inden reformerne i sidste ende vedtages

og gennemføres. Rettens klassificering af betingel-

ser med »højt strukturelt indhold« er derfor ikke

synonym med »vigtige«.

I Ungarn blev den lave interesse i banksektorer også

forklaret med, at samordningen med vesteuropæiske

moderbanker i sidste ende blev en succes, hvilket

man ikke kunne vide, da programmet blev iværksat

og støttepakken til bankerne blev udformet. De

største udenlandskejede kommercielle banker for-

pligtede sig navnlig til at fastholde deres samlede

eksponering mod Ungarn, først på bilateral basis

med centralbanken og senere multilateralt inden for

rammerne af det europæiske banksamordningsinitia-

tiv. Disse kombinerede tiltag bidrog til at styrke den

finansielle stabilitet og investorernes tillid, herunder

i et bredere regionalt perspektiv.

Tekstboks 10 Femte afsnit

Beskæftigelsen i den offentlige sektor i Portugal

faldt med næsten 10 % mellem 2011 og 2014, hvilket

var mere end den krævede årlige reduktion på

2 % i aftalememorandummet. Da embedsmænd

ikke kan afskediges, var det nødvendigt at sikre en

væsentlig del af nedskæringen ved ikke at erstatte

ansatte, der holdt op. Førtidspensionering udgjorde

en særlig del af personalenedskæringen. Førtids-

pensionering udgjorde en væsentlig del af nedskæ-

ringen, men det betyder ikke, at budgetvirkningen

var begrænset. Regeringen indførte ligeledes

yderligere foranstaltninger for at reducere antallet

af ansatte såsom fratrædelsesordningen efter fælles

overenskomst. Som et samlet resultat af personale-

og lønnedskæringerne blev den offentlige sektors

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

111

lønudgifter nedbragt med næsten 17 % mellem

2010 og 2014.

Kommissionens fælles svar på punkt

176, 177 og 178

165

I programmerne for eurolandene var der fokus på at

genoprette den finanspolitiske og finansielle stabi-

litet og på at forbedre konkurrenceevnen gennem

afhjælpning af strukturelle mangler. Genopretning

af balancen over for udlandet var en underliggende

betingelse i programmerne for eurolandene, men

ikke det presserende primære hensyn.

Betalingsbalancens løbende poster og handelsba-

lancen bør ikke anvendes isoleret som en indikator

for konkurrenceevne, da balancen over for udlan-

det både kan påvirkes af strukturelle ændringer

og cykliske faktorer. Dette viser, at en del af forbed-

ringen kan blive udløst, når de cykliske betingelser

bliver bedre. Ved udelukkende at se på betalings-

balancens løbende poster og handelsbalancen

uden at analysere de underliggende drivkræfter

er det ikke muligt at identificere forbedringer

i konkurrenceevnen.

I Ungarn var husholdningernes gæld i udenlandsk

valuta (primært i schweizerfranc) ikke et særligt

brændende politisk spørgsmål i programperioden

(dvs. indtil Q1 2010).

Der var ikke fokus på indenlandske lån i udenlandsk

valuta i programmerne for eurolandene eller i Let-

land, hvis politiske programmål var at fastholde

bindingen til euroen.

I Rumænien var der inkluderet betingelser, som

skulle nedbringe/begrænse lån i udenlandsk valuta

gennem tæt overvåget regulering i den finansielle

sektor. Der var en permanent dialog med central-

banken. For at afhjælpe sårbarhederne forbundet

med lån i udenlandsk valuta vedtog den rumænske

centralbank en række foranstaltninger for yderligere

at begrænse forbrugernes optagelse af usikrede lån

i udenlandsk valuta i 2011. En række af disse foran-

staltninger blev efterfølgende ligeledes udvidet til

at omfatte usikrede små og mellemstore virksom-

heder i overensstemmelse med henstillingerne

fra ESRB (Det Europæiske Udvalg for Systemiske

Risici). Som led i programbetingelserne inden for

rammerne af »First Home – Prima Casa« ydede den

rumænske regering ikke længere statsgaranti for

realkreditlån i udenlandsk valuta fra august 2013.

167

Som en medlemsstat i euroområdet var Irland ikke

omfattet af et betalingsbalancestøtteprogram. Det

eksterne finansieringsgab

var som sådan ikke af cen-

tral betydning for programmet, hvilket var tilfældet

i medlemsstaterne uden for euroområdet. Det skal

bemærkes, at Irland konsekvent havde et betydeligt

og meget volatilt handelsoverskud. I denne forbin-

delse kan fremlæggelsen af kumulative data om

prognosefejl være vildledende. Handelsbalancen

blev endvidere en smule forbedret mellem 2011 og

2014 og bidrog således positivt til tilpasningen af

de løbende poster. Prognosticeringen af den irske

balance over for udlandet kompliceres betragteligt

af aktiviteterne i store multinationale virksomheder,

der dominerer Irlands handelssektor.

Kommissionen mener ikke, at der kan drages erfa-

ringer af figur 11.

168

Det er tvivlsomt, om »handelsbalancen [...] er en

mere nøjagtig indikation af virkningerne af ændrin-

gerne i et lands konkurrenceevne«.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

112

Konklusioner og anbefalinger

179

Se Kommissionens svar på punkt III.

Anbefaling 2

Kommissionen accepterer anbefaling 2 og under-

streger behovet for at sikre, at registreringen ikke

må pålægge prognosemagere en uforholdsmæssig

byrde, navnlig i programsammenhæng og i lyset af

de ressourcemæssige begrænsninger.

Kommissionen har allerede forbedret procedurerne

og dokumentforvaltningen efter iværksættelsen af

de første programmer. Den vil træffe yderligere for-

anstaltninger for at forbedre gennemførelsen af sin

politik for dokumentforvaltning og kvalitetskontrol.

Kommissionen er ved at udvikle en pilotprognose-

model, i første omgang for euroområdet som helhed

med landespecifikke moduler. Det er ikke formålet

at erstatte den eksisterende prognose baseret på

dømmekraft, men at undersøge, hvor denne kan

anvendes af Kommissionen til at foretage kvalitets-

kontroller, som supplerer Kommissionens prognoser

baseret på dømmekraft. Kommissionen bemærker

imidlertid, at en model sandsynligvis ikke vil være

særlig nyttig i en tid præget af usædvanlige økono-

miske begivenheder.

180

182

Se Kommissionens svar på punkt IV.

Kommissionen øgede sin evne til at mobilisere

ekspertise efter 2009 i forbindelse med program-

merne for eurolandene og kunne i højere grad søge

ekstern ekspertise.

Anbefaling 1

Kommissionen accepterer anbefaling 1.

Kommissionen forbedrede mobiliseringen af

ekspertise i kriseårene, hvilket fremgår af den

omstændighed, at Kommissionen var i stand til

at mobilisere mere ekspertise i forbindelse med

programmerne for eurolandene, der efterfulgte

programmerne for lande uden for euroområdet.

Strukturreformtjenesten (SRSS) er blevet oprettet

for nylig i Kommissionens regi. Kommissionen vil

undersøge, hvordan en række vigtige principper for

hurtig mobilisering af den nødvendige ekspertise

kan styrkes yderligere, eventuelt i en institutionel

ramme.

Kommissionen vil i påkommende tilfælde tage hen-

syn til behovet for at udvikle procedurer for skær-

pet overvågning og forvaltning af eventuelle nye

programmer for finansiel bistand til eurolandene.

184

Se Kommissionens svar på punkt IX og X.

Anbefaling 3 a)

Kommissionen accepterer anbefaling 3a.

Kommissionen har allerede forbedret registreringen

siden iværksættelsen af programmerne. Den vil

fokusere på at sikre, at de nye procedurer gen-

nemføres fuldt ud i overensstemmelse med Kom-

missionens dokumentforvaltningspolitik, uden at

undergrave programholdenes muligheder for at

overholde stramme tidsfrister.

183

Se Kommissionens svar på punkt VIII.

Det var meget vanskeligt at vurdere sandsynlighe-

den af de vigtigste antagelser i en efterfølgende

gennemgang.

Anbefaling 3 b)

Kommissionen accepterer anbefaling 3b og vil

undersøge, hvordan den yderligere forbedrer regi-

streringen af vigtige beslutninger i overensstem-

melse med Kommissionens dokumentforvaltnings-

politik, uden at forsinke beslutningsprocessen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

113

185

Se Kommissionens svar på punkt XI.

Anbefaling 5

186

187

Se Kommissionens svar på punkt XII.

Kommissionen accepterer anbefaling 5. Kommis-

sionen vil medtage yderligere variabler, som kan

indsamles på kort tid, f.eks. likviditetssaldo og/eller

et restancemål opgjort på kvartalsbasis, i aftale-

memorandaene for at bistå ved overvågningen af

budgetmål.

Se Kommissionens svar på punkt XII.

191

Se Kommissionens svar på punkt XV og 104-107.

Raterne blev frigjort på grundlag af en dybde-

gående vurdering af, om de enkelte lande havde

opfyldt betingelserne. Enhver forsinkelse i over-

holdelsen blev vurderet fra sag til sag. Derudover

kan betingelser, som egentlig ikke er »af betydning

for kriseløsning og tilbagebetaling af lånene«,

imidlertid være relevante, hvis de fremmer vækst

og reducerer risikoen for, at lån ikke tilbagebetales

under uventede omstændigheder. Revisionen doku-

menterer ikke, at der blev gennemført irrelevante

reformer.

188

189

Se Kommissionens svar på punkt XIV.

Se Kommissionens svar på punkt XIII.

De centrale dokumenter, der var resultatet af eks-

pertanalysen, blev gennemgået af ansatte uden for

programholdet, herunder af den øverste ledelse og

lederne af de horisontale enheder. Gennemgangs-

rapporterne blev forelagt de relevante generaldirek-

torater til høring. Udkast til dokumenter blev udveks-

let og krydstjekket mellem partnerinstitutioner, og

EFC og EWG fik forelagt en nærmere redegørelse for

forhandlingsresultaterne.

Anbefaling 6 a)

Kommissionen accepterer anbefaling 6a.

Anbefaling 4

Anbefaling 6 b)

Kommissionen accepterer anbefaling 4. Kommissionen

vil forbedre procedurerne for gennemgang af pro-

gramforvaltningen og programdokumenternes ind-

hold inden for de eksisterende ressourcemæssige

rammer og uden at skabe unødige forsinkelser.

Kommissionen accepterer anbefaling 6b, men

understreger, at det i nogle tilfælde ikke vil give

mening at garantere vedtagelsen af reformer, før

omfanget af det problem, der skal løses, eller de

mulige svar er blevet identificeret i forbindelse med

de forberedende trin.

190

I Kommissionens svar på punkt XV redegøres for

årsagerne til anvendelse af periodiserede data.

Anbefaling 6 c)

Kommissionen accepterer delvist anbefaling 6c.

Kommissionen accepterer ikke, at programholdene

skal være forpligtet til at begrunde behovet for

hver enkelt betingelse, i lyset af modtagerlandets

afgørende rolle i fastlæggelsen af sin egen vision

for reformprogrammet.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

114

Kommissionen understreger, at det vigtigste er at

sikre, at der er et sammenhængende og integreret

sæt reformer til imødegåelse af centrale økonomi-

ske udfordringer. Det vil ofte skulle besluttes, hvil-

ken reformpakke under det pågældende program

der skal vælges. Betingelser bør derfor ikke betrag-

tes isoleret. Kommissionen understreger ligeledes,

at reformer, der øger væksten på mellemlang sigt,

også er vigtige for forbedringen af budgetstillingen

og for nedbringelsen af risikoen for manglende

tilbagebetaling af finansiel bistand. EU-bistand har

ofte meget lang løbetid, og stærk vækst er derfor

en vigtig faktor, der understøtter et lands evne til at

tilbagebetale sine lån.

Endelig skal valget af betingelser forhandles med

modtagerlandet. Det bør styrke landenes mulig-

heder for at fastsætte dagsordenen for deres

programmer. Dette er en forudsætning for deres

opbakning til reformprocessen, der er af afgørende

betydning for programmets succes. Betingelserne

kontrolleres af ledelsen samt på politisk niveau.

193

Retten overvejede, om prissætningen på handels-

datoen kunne begrundes blot ved at sammenligne

den med bankernes indledende vejledende pris-

sætning i deres bud, uden at tage behørigt hensyn

til markedsudviklingen mellem datoen for den

indledende vejledende prissætning og den faktiske

udstedelsesdato. Afvigelser fra den indledende

vejledende prissætning er forventelige i forbindelse

med processen generelt, og navnlig når tidsspæn-

det er stort.

194

Kommissionen mener ikke, at der var mangler i gælds-

forvaltningsprocessen, men kun en række mangler

i dokumentationen for de indledende transaktioner.

Anbefaling 8 a)

Kommissionen accepterer anbefaling 8a.

Anbefalingen er allerede blevet fulgt. Tildelingen

sker i tæt samarbejde med syndikatet, og Kommis-

sionen har fuld indsigt i alle ordrer og fuld kontrol

med processen.

Anbefaling 6 d)

Kommissionen accepterer anbefaling 6d. I forbin-

delse med fastlæggelsen af betingelserne vil Kom-

missionen i videst muligt omfang anvende målelige

data. Det understreges imidlertid, at betingelsernes

indvirkning ikke kan måles på samme måde, idet

nogle resultater er kvalitative og ikke kvantitative,

og der er ikke altid lettilgængelige oplysninger om

betingelserne, som kan vurderes.

Anbefaling 8 b)

Kommissionen accepterer anbefaling 8b.

Anbefalingen er allerede blevet fulgt. Siden januar

2011 har procedurerne for fremsendelse af »anmod-

ninger om bud«, for modtagelse af bankernes bud

og for afgivelse af mandat til lead-banker været

veldokumenteret.

Anbefaling 7

Kommissionen accepterer delvist anbefaling 7.

Kommissionen har allerede opstillet retningslinjer

for samarbejde med IMF og ECB og tager i øjeblik-

ket andre skridt til at fremme det institutionelle

samarbejde under programmerne. Kommissionen

er imidlertid af den opfattelse, at man i forbindelse

med fremme af dette samarbejde bør undgå for-

malisering, der gør beslutningsprocessen tung,

navnlig i lyset af tidspresset. Meningsforskelle

bør løses på en fleksibel måde, da det både vil

være vanskeligt og af ringe værdi at kodificere

tvistbilæggelsesproceduren.

Anbefaling 8 c)

Kommissionen accepterer anbefaling 8c.

Anbefalingen er allerede blevet fulgt. Lead-bankerne

accepterer formelt »tegningstilsagn«, i tilfælde af at

ordrebogen ikke når målstørrelsen (før udstedelse),

og »forpligtelser på det sekundære marked« for at

sikre en aktiv handel på det sekundære marked (efter

udstedelse).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

115

Anbefaling 8 d)

Kommissionen accepterer anbefaling 8d.

Anbefalingen er allerede blevet fulgt. Der er udført

regelmæssige analyser af markederne som doku-

menteret i rapporterne fra likviditetsstyringsudval-

get, Treasury Management Committee. Der udføres

en mere specifik analyse forud for hver obligations-

udstedelse, og den dokumenteres ligeledes efter-

følgende i et post-deal-notat. Bankerne oplyser om

antallet af salgs- og købstransaktioner i forbindelse

med EU-obligationer hvert kvartal, og omsætnin-

gen overvåges af Kommissionen.

200

201

Se Kommissionens svar på punkt XVII.

I Kommissionens svar på punkt 158 anføres det,

hvorfor Kommissionen ikke mener, at Rettens metrik

til klassificering af de strukturelle betingelser afspej-

ler deres betydning.

202

195

Se Kommissionens svar på anbefaling 9.

196

197

Se Kommissionens svar på punkt 139.

Det forhold, at betingelser var medtaget i program-

met og ikke skabte observerbare resultater inden

for programmets tidshorisont, betyder ikke, at de

ikke var en succes, eller at det var forventet, at de

ville få virkning inden for programmets tidshori-

sont. Det tager tid at gennemføre strukturreformer,

og i de fleste tilfælde vil virkningen først kunne ses

på lang sigt.

203

Det bør bemærkes, at Portugal ikke udnyttede hele

den tilgængelige finansielle bistand under program-

met og afsluttede programmet med en betydelig

likviditetsstødpude.

Se Kommissionens svar på punkt 165.

Anbefaling 9

198

Denne udtalelse vedrører både indvirkningen af nye

politiske foranstaltninger og budgetvirkningen af

økonomiske betingelser. Se også Kommissionens

svar på punkt 147.

199

Kommissionen accepterer anbefaling 9. Den søger

at få en bedre forståelse for tilpasningsprocessen

under programmerne gennem en række igangvæ-

rende omfattende efterfølgende evalueringer og

at drage erfaringer heraf. Vurderingerne omfatter

alle aspekter af den økonomiske tilpasning under

programmerne, herunder de tre aspekter, der blev

fremdraget af Retten. Der er allerede blevet offent-

liggjort en efterfølgende evaluering af det økono-

miske tilpasningsprogram for Irland.

Som anført i Kommissionens svar på punkt 150, litra

i), bør udgangspunktets indvirkning på konsolide-

ringstempoet ikke betragtes isoleret fra andre – til

tider landespecifikke – faktorer, som påvirkede de

finanspolitiske ubalancer, der skulle korrigeres. I Kom-

missionens svar på punkt 153 anføres det, hvorfor

engangstiltag kan være nødvendige, og hvorfor

resultaterne ikke kan beskrives som uholdbare.

Anbefaling 9 a)

Kommissionen accepterer anbefaling 9a.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Kommissionens svar

116

Anbefaling 9 b)

Kommissionen accepterer anbefaling 9b. I overens-

stemmelse med kommissionsformand Jean-Claude

Junckers politiske retningslinjer har Kommissionen

for nylig udført en forhåndsevaluering af de sociale

virkninger af de nye tilpasninger i Grækenland. En

sådan evaluering vil blive udført i forbindelse med

alle nye programmer.

Anbefaling 9 c)

Kommissionen accepterer anbefaling 9c.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•

et eksemplar:

via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

ere eksemplarer eller plakater/kort:

hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)

hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)

ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)

eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)

Oplysningerne er gratis ligesom de este opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve

penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•

via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 64: Brev om styrkelse af samarbejdet mellem Revisionsretten og de nationale parlamenter

Da finanskrisen i 2008 udløste en europæisk

statsgældskrise, var en række medlemsstater nødsaget til

at anmode om makrofinansiel bistand. I denne beretning

undersøger vi, hvor godt Europa-Kommissionen

forvaltede den bistand, der blev ydet til fem lande -

Ungarn, Letland, Rumænien, Irland og Portugal. Vi

konstaterede, at Kommissionen ikke var forberedt på

omfanget af krisen, hvilket i stor udstrækning forklarer

de væsentlige svagheder, der i begyndelsen opstod

i forvaltningsprocessen. Flere af de svagheder, vi

konstaterede, findes stadig, og hovedbudskabet

i beretningen er, at Kommissionen skal styrke sine

procedurer for forvaltning af finansiel bistand.

DEN

EUROPÆISKE

REVISIONSRET