FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

Finansudvalget 2015-16
FIU Alm.del Bilag 59
Offentligt

11/2015

Beretning om

SKATs forvaltning af og Skatte-

ministeriets tilsyn med refusion

af udbytteskat

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

11/2015

Beretning om

SKATs forvaltning af og Skatte-

ministeriets tilsyn med refusion

af udbytteskat

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2016

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Skatteministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i slutningen af juni 2016.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2015, som afgives i februar 2017.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-486-5

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 24. februar 2016

BERETNING OM SKATS FORVALTNING AF OG SKATTEMINISTERIETS TILSYN

MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

SKAT anmeldte i august 2015 formodet svindel med refusion af udbytteskat for 6,2

mia. kr. til Statsadvokaturen for Særlig Økonomisk og International Kriminalitet. SKAT

har siden anmeldt yderligere formodet svindel for 2,9 mia. kr., og Skatteministeriet

vurderer det sandsynligt, at yderligere svindel kan vise sig. Svindlen kan være fore-

gået ved, at udenlandske formodede svindlere har fået refunderet udbytteskat ved

at foregive at eje danske aktier, for hvilke der er betalt udbytteskat.

Statsrevisorerne har anmodet om denne undersøgelse af, hvordan den formodede

svindel med refusion af udbytteskat har kunnet foregå.

Statsrevisorerne påtaler på det skarpeste, at SKAT har ført en helt utilstræk-

kelig kontrol med udbetalingerne af refusion af udbytteskat, og at Skattemini-

steriets tilsyn har været særdeles mangelfuldt. Statsrevisorerne påtaler bl.a.:



at SKAT og Skatteministeriet først reagerede, da SKAT modtog oplysninger ude-

fra om formodet svindel, selv om man i hvert fald siden 2010 har vidst, at der var

svage kontroller og forretningsgange i forvaltningen af refusion af udbytteskat

at SKAT fortsatte med at udbetale refusion for i alt 3,2 mia. kr. efter det tidspunkt,

hvor man modtog oplysninger udefra om formodet svindel

at SKAT ikke har kontrolleret helt grundlæggende oplysninger i anmodningerne

om refusion af udbytteskat, fx ejerskab, og om ansøger har betalt udbytteskat,

og at SKAT ikke har haft en klar ansvars- og opgavefordeling, forretningsgange

og it-systemer, der kunne understøtte kontrollen

at SKAT uden lovhjemmel har uddelegeret kontrolopgaver til 3 banker – i øvrigt

uden at tilse, om kontrollen blev udført

at Skatteministeriet ikke har taget initiativ til at undersøge området nærmere, selv

om ministeriet har modtaget en række indikationer på risici, og selv om simple

analyser af udviklingen ville have vist, at der var problemer med refusion af ud-

bytteskat.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

Lars Barfoed

Søren Gade



Statsrevisorerne må sammenfattende konstatere, at risikostyringen i SKAT

og Skatteministeriet har været helt utilstrækkelig.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

Beretning til Statsrevisorerne om

SKATs forvaltning af og Skatte-

ministeriets tilsyn med refusion

af udbytteskat

Denne undersøgelse er en statsrevisoranmodning,

og Rigsrevisionen afgiver derfor beretningen til

Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17,

stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr.

101 af 19. januar 2012. Beretningen vedrører fi-

nanslovens § 9. Skatteministeriet og § 38. Skatter

og afgifter.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og konklusion ............................................................................................ 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 3

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning .......................................................... 5

Formodet svindel med refusion af udbytteskat ............................................................. 8

2.1.

SKATs opgørelse af den formodede svindel ........................................................ 8

2.2.

SKATs forvaltning af refusion af udbytteskat ...................................................... 10

2.3.

Skatteministeriets tilsyn ...................................................................................... 19

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning ................................................................................ 32

Bilag 2. Metodisk tilgang ..................................................................................................... 33

Bilag 3. Ordliste ................................................................................................................... 35

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

Beretningen vedrører finanslovens § 9. Skatteministeriet og § 38. Skatter og

afgifter.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Kristian Jensen: august 2004 - februar 2010

Troels Lund Poulsen: februar 2010 - marts 2011

Peter Christensen: marts 2011 - oktober 2011

Thor Möger Pedersen: oktober 2011 - oktober 2012

Holger K. Nielsen: oktober 2012 - december 2013

Jonas Dahl: december 2013 - februar 2014

Morten Østergaard: februar 2014 - september 2014

Benny Engelbrecht: september 2014 - juni 2015

Karsten Lauritzen: juni 2015 -

Beretningen har i udkast været forelagt Skatteministeriet, hvis bemærkninger er

afspejlet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om SKATs forvaltning af og Skatteministeriets tilsyn med refu-

sion af udbytteskat i perioden 1. januar 2010 - 5. august 2015, som Statsrevisorerne i sep-

tember 2015 anmodede Rigsrevisionen om at undersøge. Anmodningen er fremsat på bag-

grund af den formodede svindel med refusion af udbytteskat for 6,2 mia. kr., som SKAT an-

meldte til Statsadvokaturen for Særlig Økonomisk og International Kriminalitet (SØIK) den

24. august 2015. SKAT har efterfølgende anmeldt formodet svindel for yderligere 2,9 mia.

kr., og det er ifølge Skatteministeriet sandsynligt, at den igangværende gennemgang af om-

rådet vil vise, at der har været yderligere svindel.

2. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om SKATs forvaltning af refusion af udbytte-

skat og Skatteministeriets tilsyn hermed har været tilfredsstillende. Rigsrevisionen har der-

for bl.a. undersøgt:



om SKAT har haft tilstrækkelige interne kontroller

om Skatteministeriet har forholdt sig til de oplysninger, ministeriet fik gennem sit almin-

delige tilsyn, og om ministeriet har reageret på andre indikationer på problemer i forhold

til refusion af udbytteskat.

Refusion af udbytteskat

I undersøgelsesperioden har

udenlandske aktionærer kun-

net anmode om refusion af ud-

bytteskat via 2 ordninger: blan-

ketordningen og bankordnin-

gen.

Ved anmodning om refusion af

udbytteskat via blanketordnin-

gen skal aktionæren indsende

en udfyldt blanket til SKAT med

anmodning om refusion af ud-

bytteskat.

Bankordningen, som SKAT op-

sagde i september 2015, var

en aftale mellem SKAT og 3

banker, der bestod i, at de 3

banker kunne anmode SKAT

om refusion på vegne af uden-

landske aktionærer.

Derudover har Rigsrevisionen undersøgt, om SKAT har opgjort det fulde omfang af den for-

modede svindel med refusion af udbytteskat.

KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer samlet, at SKATs forvaltning af og Skatteministeriets tilsyn

med refusion af udbytteskat har været meget kritisabelt. SKAT har ført en helt util-

strækkelig kontrol med udbetalingerne af refusion af udbytteskat, og Skatteministeri-

ets tilsyn med området har været særdeles mangelfuldt.

SKAT har anmeldt formodet svindel for foreløbig 9,1 mia. kr. Skatteministeriet har dog

oplyst, at det er sandsynligt, at SKATs igangværende gennemgang af de resterende

udbetalinger på 5,1 mia. kr. i perioden, hvor den formodede svindel er foregået via

blanketordningen, vil afdække yderligere formodet svindel.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Både SKAT og Skatteministeriet har i hvert fald siden 2010 været vidende om, at der

var problemer med refusion af udbytteskat. På trods heraf kom der først opmærksom-

hed på den formodede svindel med refusion af udbytteskat, fordi SKAT modtog op-

lysninger herom udefra. Der er ikke noget i Rigsrevisionens undersøgelse, der peger

på, at SKAT eller Skatteministeriet uden disse oplysninger ville have reageret på den

markante stigning i refusionen af udbytteskat fra 0,68 mia. kr. for hele 2010 til 9,3 mia.

kr. i de første godt 7 måneder af 2015, svarende til en stigning på ca. 1.300 %. Tvært-

imod var SKAT i gang med at oplære nye medarbejdere for bl.a. at kunne håndtere

et stigende antal refusionsanmodninger, da SKAT modtog oplysninger udefra om den

formodede svindel.

SKAT har i den periode, hvor den formodede svindel er foregået, refunderet udbytte-

skat for 14,2 mia. kr. via blanketordningen. Denne refusion er sket på et helt utilstræk-

keligt grundlag, og SKAT har ikke kontrolleret helt grundlæggende oplysninger i an-

modningerne, fx ejerskab til aktierne, og om ansøger har fået indeholdt udbytteskat.

SKAT har i samme periode refunderet udbytteskat for 5,4 mia. kr. via bankordningen,

hvor SKAT ifølge sin egen vurdering uden lovhjemmel har uddelegeret kontrolbefø-

jelser og kontrolpligt til 3 banker. SKAT har i efteråret 2015 vurderet, at bankordnin-

gen ikke har været lovlig, og har derfor opsagt aftalen med de 3 banker ultimo sep-

tember 2015. SKAT har, da bankordningen eksisterede, ikke kontrolleret, om de 3

banker har udført den uddelegerede myndighedsopgave. SKAT har oplyst, at refusio-

nerne via bankordningen vil blive analyseret med henblik på at vurdere, om der er

risiko for eventuel svindel og dermed behov for en nærmere kontrol af grundlaget

for disse refusioner.

SKAT har udbetalt 3,2 mia. kr. i refusion af udbytteskat efter det tidspunkt, hvor SKAT

modtog oplysninger udefra om den formodede svindel, og indtil udbetalingerne blev

sat i bero. Skatteministeriet har oplyst, at SKAT på baggrund af de oplysninger, der

fremkom hen over sommeren 2015, først den 6. august 2015 havde det nødvendige

grundlag for at stoppe udbetalingerne. Rigsrevisionen kan konstatere, at SKAT, da

de modtog oplysninger udefra om den formodede svindel, var vidende om, at antal-

let af anmodninger og det samlede refusionsbeløb var steget markant, og SKAT var

samtidig vidende om, at de interne kontroller var mangelfulde. Rigsrevisionen finder,

at SKAT – allerede da de modtog oplysninger udefra – burde have undersøgt områ-

det nærmere, inden der blev foretaget yderligere udbetalinger af refusion.

Skatteministeriet har i sit tilsyn reelt ikke forholdt sig til udviklingen i udbytteskat, her-

under refusioner. Skatteministeriet har således ikke reageret på udsving i refusion

af udbytteskat, som ministeriet flere gange er blevet gjort opmærksom på i forbindel-

se med de månedlige regnskabsgodkendelser fra SKAT, fx at refusionerne af udbyt-

teskat var stigende, og at udbetalingerne i én måned i 2015 var steget med 200 % i

forhold til samme måned året før. Skatteministeriet har i forbindelse med sine god-

kendelser af ministeriets månedlige indtægtslister til Folketingets Skatteudvalg og

Finansudvalg heller ikke forholdt sig til og reageret på fx den negative udvikling i

nettoindtægterne fra udbytteskat. Hertil kommer, at Skatteministeriet ikke har reage-

ret på flere indikationer på problemer med refusion af udbytteskat, som ministeriet

har modtaget.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Sammenfattende må Rigsrevisionen konstatere, at Skatteministeriets tilsyn har væ-

ret fragmenteret og reaktivt. Skatteministeriet har således ikke sammenholdt de op-

lysninger, som ministeriet fik som led i sit almindelige tilsyn, med de øvrige indikatio-

ner på problemer med refusion af udbytteskat, som ministeriet løbende modtog gen-

nem årene. Havde Skatteministeriet ført et mere proaktivt tilsyn, herunder sammen-

holdt de oplysninger, som ministeriet fik på forskellig vis, ville det klart have peget på

behovet for en nærmere undersøgelse af området. Rigsrevisionens undersøgelse

viser, at helt simple analyser af udviklingen i refusion af udbytteskat ville have peget

på problemer på området, som burde have givet anledning til at undersøge området

nærmere.

1.2. Baggrund

3. Den 24. august 2015 anmeldte SKAT formodet svindel med refusion af udbytteskat for

6,2 mia. kr. til SØIK. SKAT har efterfølgende anmeldt yderligere formodet svindel for 2,9

mia. kr. Den formodede svindel med refusion af udbytteskat er således på nuværende tids-

punkt opgjort til 9,1 mia. kr. og er ifølge SKAT foregået i perioden 1. januar 2012 - 5. august

2015. Den formodede svindel kan ifølge en undersøgelse fra Skatteministeriets Interne

Revision (SIR) fra 2015 være foregået ved, at udenlandske formodede svindlere har fået

refunderet udbytteskat ved at foregive at eje danske aktier, for hvilke der er indeholdt ud-

bytteskat. Skatteministeren oplyste i forbindelse med anmeldelserne til SØIK, at sagen end-

nu ikke er fuldt afdækket, og at det derfor ikke kan udelukkes, at SKAT vil anmelde yderli-

gere svindel. SKATs afdækning af den formodede svindel forventes afsluttet inden sommer-

ferien 2016.

SIR’s undersøgelse af SKATs

administration af udbytteskat

og refusion af udbytteskat

fra

september 2015 er en intern

undersøgelse af årsagerne til

den formodede svindel. Under-

søgelsen blev bestilt af Skatte-

ministeriet i forlængelse af

SKATs 1. anmeldelse til SØIK

om formodet svindel.

SIR reviderer Skatteministeri-

ets enheder efter aftale mel-

lem Skatteministeriet og Rigs-

revisionen i henhold til § 9 i

rigsrevisorloven. SIR refererer

til Skatteministeriets departe-

mentschef.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

INTRODUKTION OG KONKLUSION

4. Figur 1 viser processen for refusion af udbytteskat.

Dobbeltbeskatningsoverens-

komst

Refusion af udbytteskat sker

som udgangspunkt til aktionæ-

rer i lande, som Danmark har

en dobbeltbeskatningsover-

enskomst med. De respektive

dobbeltbeskatningsoverens-

komster fastsætter, hvor me-

get aktionæren skal betale i

udbytteskat i henholdsvis Dan-

mark og i hjemlandet. For akti-

onærer bosat i lande, der har

en dobbeltbeskatningsover-

enskomst med Danmark, bety-

der det, at den udenlandske

modtager af dansk aktieudbyt-

te kan anmode SKAT om at få

refunderet den indeholdte ud-

bytteskat helt eller delvist, af-

hængigt af hvad der er fastsat

i dobbeltbeskatningsoverens-

komsten.

Figur 1. Proces for refusion af udbytteskat

Dansk selskab udbetaler

udbytte til aktionærer

Aktionær bosiddende og skatte-

pligtig i et land med dobbelt-

beskatningsoverenskomst med

Danmark kan anmode om refusion

Udbetaling

af udbytte

73 %

27 %

Anmodning om refusion

af udbytteskat

SKAT

Blanket-

ordning

BAN K

Bank-

ordning

Aktionærer

SKAT

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af SIR’s undersøgelse fra 2015.

Det fremgår af figur 1, at når et dansk selskab udbetaler udbytte til sine aktionærer, indbe-

taler selskabet som udgangspunkt 27 % af udbyttet i udbytteskat til SKAT. En række lande

har en dobbeltbeskatningsoverenskomst med Danmark, der betyder, at udenlandske aktio-

nærer kan være berettiget til at få refunderet udbytteskatten helt eller delvist. Aktionærer

fra lande med en dobbeltbeskatningsoverenskomst har i undersøgelsesperioden kunnet

anmode SKAT om at få den for meget indbetalte udbytteskat refunderet via blanketordnin-

gen eller via bankordningen.

5. Det fremgår af SIR’s undersøgelse fra 2015, at svindlen formodes at være foregået via

blanketordningen, hvor formodede svindlere har foregivet at have modtaget aktieudbytte

fra danske selskaber, hvor der er indeholdt udbytteskat. De formodede svindlere har såle-

des anmodet SKAT om at få refunderet udbytteskat for aktier, de aldrig har ejet, og har her-

ved fået refunderet udbytteskat, de ikke har betalt.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

6. Statsrevisorerne bad os om at undersøge 5 konkrete forhold, jf. bilag 1. Rigsrevisionen

har i et notat til Statsrevisorerne i oktober 2015 beskrevet, hvordan vi ville tilrettelægge un-

dersøgelsen og besvare anmodningen.

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om SKATs forvaltning af refusion af udbytte-

skat og Skatteministeriets tilsyn hermed har været tilfredsstillende.

7. Rigsrevisionen har undersøgt, om SKATs forvaltning af refusion af udbytteskat har væ-

ret tilfredsstillende. Vi har i den forbindelse undersøgt, om SKATs interne kontroller, herun-

der datagrundlag og systemunderstøttelse vedrørende refusion af udbytteskat, har været

tilstrækkelige til at kontrollere refusionsanmodninger fra udlandet. Vi har lagt til grund, at

tilstrækkelig kontrol indebærer nedskrevne eller på anden måde fastsatte forretningsgange,

efterprøvning af de oplysninger, som ligger til grund for udbetalingen, tilstrækkelig system-

understøttelse, tydelig ansvarsfordeling, overvågning af området og opfølgning på kritiske

revisionsrapporter og på udefrakommende oplysninger.

8. Rigsrevisionen har derudover undersøgt, om Skatteministeriet har ført et tilstrækkeligt

tilsyn med SKATs forvaltning af refusion af udbytteskat. Vi har lagt til grund, at Skattemini-

steriet som led i sit almindelig tilsyn har det overordnede styrings- og tilsynsansvar for SKAT.

Af ”Ministerieinstruks for Skatteministeriet” (gældende fra januar 2013) fremgår bl.a. de op-

gaver, som Skatteministeriet varetager på regnskabsområdet som overordnet myndighed

for bl.a. SKAT. Det fremgår, at Skatteministeriet som led i sit almindelige tilsyn bl.a. foreta-

ger en overvågning af skatte- og afgiftsindtægter. I den forbindelse fremgår det, at Skatte-

ministeriet skal overvåge, om indtægterne er rimelige.

Derudover har vi lagt til grund, at et tilfredsstillende tilsyn omfatter, at Skatteministeriet rea-

gerer på kritiske revisionsrapporter og forholder sig til øvrige informationer, der indikerer

problemer eller risici på et givent område. Det fremgår af ministerieinstruksen, at SKATs

forvaltning af udgifter og indtægter skal tilrettelægges ud fra hensyntagen til de konkrete

forhold, dvs. væsentlighed og risiko samt størrelsen og arten af de forskellige typer indtæg-

ter og udgifter. Det fremgår endvidere, at Skatteministeriet som overordnet myndighed er

ansvarlig for at sikre, at forvaltningen inden for Skatteministeriets koncern foretages på en

forsvarlig måde. Hvis Skatteministeriet har kendskab til, at et område er risikofyldt, bør mi-

nisteriet således sikre, at der er de fornødne resurser og kompetencer til et effektivt tilsyn,

indtil forholdene er rettet op. Endvidere har vi lagt til grund, at Skatteministeriet indhenter

viden om SKATs forvaltning i et omfang, så ministeriet kan varetage sit overordnede sty-

rings- og tilsynsansvar for SKAT.

Skatteministeriet har i sin koncernstyringsstrategi for 2014-2017 selv udpeget SKAT som

en styrelse med behov for udvidet tilsyn og styring, bl.a. med begrundelse i, at der er man-

ge identificerede risici, som kan få meget væsentlige konsekvenser, og samtidig en meget

stor kompleksitet i opgaveløsningen. Det fremgår også af Rigsrevisionens beretning til Stats-

revisorerne om Skatteministeriets økonomistyring, at Skatteministeriet – efter departemen-

tet blev genetableret i 2013 – udpegede SKAT som et område, hvor der på grund af store

risici er behov for et udvidet tilsyn.

Skatteministeriet har anført, at Rigsrevisionen på den ene side lægger til grund, at ministe-

riet har det overordnede styrings- og tilsynsansvar for SKAT, og på den anden side reelt

lægger til grund, at ministeriet bør udføre et særdeles detaljeret tilsyn med SKAT. Skatte-

ministeriet er ikke enig i den sidste præmis. Skatteministeriet tilføjer, at ministeriets opgave

er at udøve det tilsyn, der bl.a. sikrer en betryggende økonomisk og materiel styring inden

for de politisk udstukne rammer, at der er et opdateret risikobillede for SKAT, og at der er

etableret en intern styring mv., som sikrer, at der handles på de identificerede risici.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Rigsrevisionen er for så vidt enig i Skatteministeriets definition af tilsyn og opfatter ikke den-

ne definition som værende i konflikt med undersøgelsens revisionskriterier og konklusioner.

Rigsrevisionen lægger således ikke til grund, at Skatteministeriet skal føre et særdeles de-

taljeret tilsyn med alle SKATs enkeltområder, men at Skatteministeriet har pligt til at følge

op i forhold til ethvert område i SKAT, som ministeriet bliver bekendt med er et problemom-

råde. I forlængelse heraf har Rigsrevisionen derfor lagt til grund, at Skatteministeriet skal

forholde sig til og sammenholde de oplysninger, som ministeriet får igennem sit almindelige

tilsyn, med de eventuelt øvrige indikationer på problemer, som ministeriet modtager.

9. Skatteministeriet har oplyst, at departementet (jf. pkt. 8) har besluttet at føre et udvidet

tilsyn med SKAT. Skatteministeriet forstår dog ikke dette tilsyn som et meget detaljeret til-

syn, men et tilsyn, hvor departementet agerer mere aktivt end i en ”normalsituation” for at

sikre, at der bliver gjort noget for at løse de strukturelle udfordringer, som fx ligger bag SKATs

administration af refusion af udbytteskat.

Skatteministeriet har videre oplyst, at det er ministeriets opfattelse, at ministeriet i meget høj

grad har påtaget sig rollen med at føre et udvidet tilsyn med SKAT, fx ved at gennemføre

en turnusanalyse af afdelingen Betaling og Regnskab. At det tager tid at implementere en

turnusanalyse, fører ifølge Skatteministeriet ikke naturligt til, at ministeriet også skal fore-

tage en meget detaljeret normering af de aktuelle arbejdsprocesser. Rigsrevisionen finder

det positivt, at Skatteministeriet har gennemført en turnusanalyse. Rigsrevisionen konsta-

terer samtidig, at et sådant initiativ har et langsigtet perspektiv, men at der i Skatteministe-

riets tilsyn også ligger en forpligtelse til at forholde sig til og agere på oplysninger og indika-

tioner, som peger på problemer, der bør løses på kort sigt.

10. Vi har undersøgt, om SKAT har opgjort det fulde omfang af den formodede svindel med

refusion af udbytteskat i perioden 1. januar 2012 - 5. august 2015, hvor SKAT formoder, at

svindlen har fundet sted.

11. Skatteministeriet har i sit høringssvar anført, at Rigsrevisionen synes at vurdere sagen

med afsæt i den viden, som er til stede i dag, og har anført, at det også ses afspejlet i, at

Rigsrevisionen i løbet af undersøgelsesperioden har modtaget de samme revisionsrappor-

ter fra SIR som departementet, uden at der har været advaret kraftigere om risikoen end

sket.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at Skatteministeriet har det overordnede styrings- og

tilsynsansvar for SKAT, hvilket bl.a. indebærer, at ministeriet skal følge med i og reagere

på kritiske revisionsrapporter, der indikerer problemer eller risici på området, jf. pkt. 8.

Rigsrevisionens revisionsberetning fra 2013 omhandler hele Skatteministeriets regnskab

og er baseret på en vurdering af risiko og væsentlighed for hele regnskabet. Rigsrevisio-

nen har i revisionsberetningen henvist specifikt til SIR’s revisionsrapport om udbytteskat

fra 2013. Rigsrevisionen baserer sig på SIR’s arbejde og har via SIR gentagne gange fulgt

op på spørgsmål om manglende kontroller på området for udbytteskat.

Metode

12. Undersøgelsen er bl.a. baseret på en gennemgang af SIR’s undersøgelse fra septem-

ber 2015 af SKATs administration af udbytteskat og refusion af udbytteskat. Udvalgte re-

sultater fra undersøgelsen er inddraget i beretningen. Herudover indgår Rigsrevisionens

løbende årsrevision og it-revision af området for udbytteskat for regnskabsåret 2015. Der-

udover indgår materiale og revisionsrapporter fra SIR.

Desuden er undersøgelsen baseret på en gennemgang af skriftligt materiale fra SKAT og

Skatteministeriet, bl.a. redegørelser, mødereferater, Skatteministeriets månedlige indtægts-

lister til Folketingets Skatteudvalg og Finansudvalg og SKATs månedlige regnskabsgodken-

delser. Endelig har vi holdt møder med SKAT, Skatteministeriet og SØIK.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I perioden 2010-2012 udgjorde Skatteministeriets departement og SKAT en enhedsorgani-

sation. Skatteministeriet bestod af koncerncentret og SKAT. Departementschefen var såle-

des øverste administrative leder af koncerncentret, som varetog de centrale drifts-, udvik-

lings- og styringsopgaver for enhedsorganisationen. Den 1. januar 2013 blev SKAT udskilt

i en selvstændig styrelse under departementet. Derfor behandler Rigsrevisionen i undersø-

gelsen udelukkende SKATs opfølgning på SIR’s revisionsrapport fra 2013, mens SIR’s re-

visionsrapport fra 2010 alene er behandlet i afsnit 2.3 om Skatteministeriets tilsyn.

13. I beretningen indgår en række analyser af udviklingen på området for udbytteskat i pe-

rioden 1. januar 2010 - 5. august 2015. Skatteministeriet har haft indvendinger mod Rigs-

revisionens periodeafgrænsning og metode for fremskrivning. Disse indvendinger og Rigs-

revisionens bemærkninger hertil fremgår af bilag 2.

Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 1.

Enhedsorganisation

Det fremgår af bekendtgørelse

nr. 1438 af 14. december 2009,

§ 1: ”De opgaver, der ved skat-

teforvaltningslovens § 1 er til-

lagt told- og skatteforvaltnin-

gen, varetages af Skattemini-

steriet. Ved denne opgaveva-

retagelse kan der fortsat gøres

brug af betegnelsen SKAT”.

BOKS 1. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

Afgrænsning

14. Undersøgelsen vedrører på baggrund af Statsrevisorernes anmodning perioden 1. ja-

nuar 2010 - 5. august 2015. SKAT satte refusion af udbytteskat i bero den 6. august 2015.

Svindlen, som formodes at være foregået i perioden 1. januar 2012 - 5. august 2015, er op-

gjort pr. 13. november 2015, hvor SKAT indgav den 2. anmeldelse til SØIK om formodet

svindel for yderligere 2,9 mia. kr.

15. Beretningen har været i høring hos SØIK, og en række oplysninger er på SØIK’s foran-

ledning udeladt af beretningen af hensyn til efterforskningen. Rigsrevisionen har vurderet,

at de udeladte oplysninger ikke har haft betydning for undersøgelsens hovedkonklusioner.

Rigsrevisionen har af hensyn til SØIK’s efterforskning således ikke kunnet formidle, hvilke

oplysninger SKAT har modtaget udefra, og hvordan SKAT og Skatteministeriet har behand-

let disse oplysninger om formodet svindel. Rigsrevisionen har derfor heller ikke kunnet for-

midle, hvordan SKAT har opgjort den formodede svindel på indtil videre 9,1 mia. kr. Stats-

revisorernes anmodning herom har derfor ikke fuldt ud kunnet besvares.

16. Undersøgelsen handler om SKATs forvaltning af og Skatteministeriets tilsyn med refu-

sion af udbytteskat i perioden 1. januar 2010 - 5. august 2015. Undersøgelsen omfatter ik-

ke VP-ordningen, som er en nettoafregningsmodel for udbytteskat, hvor den endelige ud-

bytteprocent indeholdes, dvs. at der ikke efterfølgende kan anmodes om refusion af udbyt-

teskat. Undersøgelsen indeholder således heller ikke en analyse af SKATs kontrol med VP-

ordningen. SKAT har vurderet, at VP-ordningen ikke har haft den fornødne hjemmel i lov-

givningen, og har derfor opsagt ordningen i november 2015.

17. Statsrevisorernes anmodning og angivelse af, hvor i beretningen punkterne er behand-

let, fremgår af bilag 1. I bilag 2 redegør vi for de metoder, der er anvendt i undersøgelsen.

Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

FORMODET SVINDEL MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

2. Formodet svindel med refusion af udbytte-

skat

18. Rigsrevisionen har undersøgt SKATs opgørelse af den formodede svindel med refusion

af udbytteskat. Derudover har vi undersøgt SKATs forvaltning af refusion af udbytteskat,

herunder SKATs kontrol i forbindelse med udbetalinger af refusion. Endelig har vi under-

søgt Skatteministeriets tilsyn med området, herunder om ministeriet har forholdt sig til de

oplysninger, som ministeriet har fået gennem sit almindelige tilsyn, og om ministeriet har

reageret på indikationer på problemer med refusion af udbytteskat.

19. I undersøgelsesperioden har udenlandske aktionærer kunnet anmode om refusion af

udbytteskat via 2 ordninger: blanketordningen og bankordningen.

Blanketordningen består i, at udenlandske aktionærer kan indsende en udfyldt blanket til

SKAT med anmodning om refusion af udbytteskat. Blanketten hentes på SKATs hjemme-

side. Aktionæren udfylder blanketten med oplysninger om det beløb, som søges refunderet,

samt aktionærens bankoplysninger og adresse. Derudover skal aktionæren vedlægge bilag

med oplysninger om ejerskab af aktierne og udbetalt udbytte samt en attest fra skattemyn-

digheden i sit hjemland, der bekræfter, at aktionæren er skattepligtig i det pågældende land.

Bankordningen, som SKAT opsagde i september 2015, bestod i en aftale indgået mellem

SKAT og 3 banker, hvor disse 3 banker kunne anmode om refusion af udbytteskat på veg-

ne af udenlandske aktionærer. En udenlandsk bank med danske aktier i depot sendte en

samlet refusionsanmodning for alle de danske aktier til én af de 3 banker. Herefter sendte

dén af de 3 banker, som anmodningen gik gennem, en samlet refusionsanmodning til SKAT

i form af et regneark, som indeholdt en opgørelse af det samlede beløb, der blev anmodet

om refusion for. SKAT refunderede udbytteskat til de 3 banker på baggrund af sådanne an-

modninger, og de 3 banker videresendte refusionen til de udenlandske banker.

2.1. SKATs opgørelse af den formodede svindel

20. Rigsrevisionen har undersøgt, om SKAT har opgjort det fulde omfang af den formodede

svindel med refusion af udbytteskat i perioden 1. januar 2012 - 5. august 2015, hvor SKAT

formoder, at svindlen har fundet sted.

21. SKAT blev opmærksom på den formodede svindel efter at have modtaget oplysninger

herom udefra og satte på den baggrund udbetalingerne af refusion af udbytteskat i bero

den 6. august 2015.

SKAT oplyste i en pressemeddelelse i forbindelse med den 1. anmeldelse til SØIK den 24.

august 2015, at SKAT havde modtaget i alt 2.120 anmodninger om refusion af udbytteskat,

der formodes at kunne relateres til svindlen. Anmodningerne er modtaget i perioden 1. januar

2012 - 5. august 2015 og beløber sig til i alt 6,2 mia. kr.

SKAT har efterfølgende i november 2015 anmeldt yderligere formodet svindel for 2,9 mia. kr.

til SØIK. Den 2. anmeldelse til SØIK er omfattet af fortrolighed af hensyn til SØIK’s efterforsk-

ning.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

FORMODET SVINDEL MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

22. Figur 2 giver et overblik over refusion af udbytteskat via blanketordningen og bankordnin-

gen.

Figur 2. Refusion af udbytteskat via blanketordningen og bankordningen i perioden 1. januar

2012 - 5. august 2015

Refusion af udbytteskat

i perioden 1. januar 2012 - 5. august 2015

19,6

mia. kr.

VIA BANKORDNING

VIA BLANKETORDNING

5,4 mia. kr.

14,2 mia. kr.

Formodet svindel opgjort til 9,1 mia. kr.

5,4 mia. kr.

SKAT vil analysere

disse udbetalinger

for risiko for

uretmæssig refusion

5,1 mia. kr.

SKAT er i gang

med at gennemgå

disse udbetalinger

for yderligere

formodet svindel

2,9 mia. kr.

2. anmeldelse

til SØIK

6,2 mia. kr.

1. anmeldelse

til SØIK

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af SIR’s undersøgelse fra 2015 og oplysninger fra Skatte-

ministeriet.

Det fremgår af figur 2, at der i perioden 1. januar 2012 - 5. august 2015 blev udbetalt refu-

sion af udbytteskat for i alt 19,6 mia. kr., hvoraf 14,2 mia. kr. blev udbetalt via blanketord-

ningen og 5,4 mia. kr. via bankordningen.

SKAT har opgjort den formodede svindel via blanketordningen til foreløbig 9,1 mia. kr., dvs.

ca. ⅔ af det refusionsbeløb, der samlet blev udbetalt i perioden via blanketordningen. SKAT

er i gang med at gennemgå de resterende 5,1 mia. kr., som blev udbetalt via blanketord-

ningen, for yderligere formodet svindel. Skatteministeriet har oplyst, at gennemgangen for-

ventes at afdække yderligere formodet svindel. Gennemgangen forventes afsluttet inden

sommerferien 2016.

Skatteministeriet har oplyst, at der i foråret 2016 igangsættes et analysearbejde af udbeta-

lingerne af refusion via bankordningen. Analysearbejdet skal afdække, om der i refusioner-

ne via bankordningen er spor til den formodede svindel via blanketordningen, og om der er

risiko for andre typer uretmæssige refusioner. SKAT har oplyst, at der vil blive foretaget en

nærmere kontrol af grundlaget for disse refusioner, hvis analysen afdækker sådanne forhold.

Skatteministeriet har videre oplyst, at det ikke kan udelukkes, at der har været svindel via

bankordningen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

FORMODET SVINDEL MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

Resultater

23. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at SKAT indtil videre har anmeldt formodet svindel

for 9,1 mia. kr. ud af de 14,2 mia. kr., som blev udbetalt via blanketordningen i perioden 1. ja-

nuar 2012 - 5. august 2015. SKAT er i gang med at gennemgå de resterende 5,1 mia. kr.,

som blev udbetalt via blanketordningen. Skatteministeriet har oplyst, at det er sandsynligt,

at gennemgangen vil afdække yderligere formodet svindel ud over de 9,1 mia. kr., der indtil

videre er anmeldt til SØIK.

Skatteministeriet vil primo 2016 igangsætte et analysearbejde af udbetalingerne af refusion

via bankordningen, som skal afdække, om der er risiko for uretmæssig refusion. Hvis analy-

sen afdækker sådanne forhold, vil SKAT foretage en nærmere kontrol af grundlaget for dis-

se refusioner. Skatteministeriet har oplyst, at det ikke kan udelukkes, at der har været svin-

del via bankordningen.

2.2. SKATs forvaltning af refusion af udbytteskat

24. Rigsrevisionen har undersøgt, om SKATs forvaltning af refusion af udbytteskat har væ-

ret tilfredsstillende. Vi har i den forbindelse undersøgt SKATs interne kontroller. Vi har lagt

til grund, at tilstrækkelig kontrol indebærer nedskrevne eller på anden måde fastsatte forret-

ningsgange, efterprøvning af de oplysninger, som ligger til grund for udbetalingen, tilstræk-

kelig systemunderstøttelse, tydelig ansvarsfordeling, overvågning af området og opfølgning

på kritiske revisionsrapporter og andre indikationer på problemer.

25. SKAT og Skatteministeriet har efterfølgende oplyst, at de finder det meget alvorligt og

dybt beklageligt, at der har kunnet foregå svindel i det påviste omfang. Skatteministeriet

tilføjer, at med den viden om området og den hertil forbundne risiko, som SKAT og Skatte-

ministeriet har i dag, må det således konstateres, at kontrollen forbundet med refusion af ud-

bytteskat skulle have været tilrettelagt anderledes. Skatteministeriet tilføjer, at det, at svin-

del kan foregå, bl.a. er et resultat af den risikobaserede tilgang, som er valgt for den dan-

ske skatte- og afgiftsmodel, hvor udgangspunktet er, at der er tillid til, at borgere og virksom-

heder generelt betaler den rette skat. Rigsrevisionen skal i den forbindelse henvise til en

vismandsrapport fra 2011 (Dansk Økonomi, foråret 2011), hvoraf det fremgår, at det ikke

er manglende lyst til snyd, men primært manglende muligheder for snyd, som holder ni-

veauet af skattesnyd i Danmark lavt.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

FORMODET SVINDEL MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

26. I forlængelse af SKATs 1. anmeldelse til SØIK om formodet svindel iværksatte Skatte-

ministeriet en intern undersøgelse af årsagerne til den formodede svindel. Undersøgelsen

blev foretaget af SIR. Vi har i dette afsnit inddraget resultaterne fra den interne undersø-

gelse. Boks 2 viser uddrag af undersøgelsen.

BOKS 2. ÅRSAGER TIL KONTROLSVIGTET IFØLGE SIR’S UNDERSØGELSE

Interne kontroller



SKATs rutiner for godkendelse af refusionsanmodninger og efterfølgende udbetaling har omfat-

tet en vurdering af, om refusionsanmodningerne har været bilagt påkrævet dokumentation, og en

efterregning af refusionsbeløbet for at efterprøve, om beløbet er opgjort korrekt i henhold til den

konkrete dobbeltbeskatningsoverenskomst.



SKAT har i mindre omfang vurderet udsving i refusionsanmodningernes størrelse samt identifika-

tion af refusionsanmodninger fremsendt af nye ukendte mellemmænd.



SKAT har i begrænset omfang efterprøvet, om der foreligger reelle aktionærforhold bag refusions-

anmodninger, samt om en refusionsanmodning kan henføres til en forudgående indeholdelse af

udbytteskat.



SKATs opfølgning på regnskabsdata i forbindelse med de løbende regnskabsgodkendelser har

været mangelfuld. Perioderegnskaberne, der omfatter udbytteskat og refusion heraf, er godkendt

uden forbehold. SIR vurderer, at den løbende regnskabsgodkendelse ikke er funderet i en syste-

matisk regnskabsanalytisk efterprøvning af regnskabstallene.

Systemunderstøttelse



SKATs it-systemer indeholder ikke oplysninger om ejerskab for aktier, der er placeret i omnibus-

depoter.



Registreringer i it-systemerne danner et utilstrækkeligt datagrundlag for at udføre en effektiv

grundlagskontrol i forbindelse med anmodninger om refusion af udbytteskat.

Ansvarsfordeling



Processen for udbytteskat har været fordelt mellem 4 direktørområder i SKAT.



Der har ikke været et samlet organisatorisk forankret procesansvar, og det har medført væsent-

ligt øget risiko for utilstrækkelig overvågning og vurdering af området, herunder en løbende vur-

dering af kontrollerne i arbejdsgangene.

SIR konkluderer endvidere:



At SKAT ved en lovændring fra 2009, som udmøntes i 2 bekendtgørelser, der har virkning fra

2012 (unoterede aktier) og 2013 (unoterede aktier), fik mulighed for at harmonisere fristerne for

virksomhedernes udlodning af udbytte og indberetning af udbyttemodtagere. Lovændringen gav

bl.a. SKAT mulighed for at sammenholde refusionsanmodningen med modtaget udbytte og inde-

holdt udbytteskat. SKAT har endnu ikke implementeret de afstemningsrutiner for børsnoterede

aktier, som der blev givet mulighed for i 2013.



At SKAT ikke har fulgt op på revisionsrapporter og implementeret anbefalinger fra SIR med hen-

blik på bl.a. at sikre, at der ikke sker uretmæssig refusion af udbytteskat.

Kilde: SIR’s undersøgelse fra 2015.

Omnibusdepot

er et samlede-

pot, som typisk er ejet af en

udenlandsk bank, hvori dan-

ske aktier, der er ejet af uden-

landske aktionærer, kan være

placeret. I disse tilfælde inde-

holder SKATs it-systemer ikke

oplysninger om den enkelte

ejer af aktierne, men kun op-

lysninger til identifikation af

ejeren af omnibusdepotet.

Kontrol af anmodning om refusion via blanketordningen

27. De 9,1 mia. kr., som den formodede svindel indtil videre er opgjort til, blev udbetalt via

den såkaldte blanketordning, hvor ansøger ved anmodning om refusion indsender en ud-

fyldt blanket til SKAT vedlagt bilag med dokumentation.

28. SKAT har ifølge SIR’s undersøgelse alene kontrolleret, om anmodninger via blanket-

ordningen har været vedlagt påkrævede bilag med dokumentation, og om det ansøgte re-

fusionsbeløb er opgjort korrekt i henhold til den gældende dobbeltbeskatningsoverenskomst.

SIR’s undersøgelse viser, at SKAT i begrænset omfang har efterprøvet, om udbyttemodta-

geren har ejet aktierne ved udlodningen, og om der forud for udbetalingen af refusion er

indeholdt udbytteskat. SIR’s undersøgelse viser således, at SKAT har udbetalt det ansøgte

refusionsbeløb, hvis ansøgningen var udfyldt, og der var vedlagt den krævede dokumenta-

tion.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

FORMODET SVINDEL MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

29. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at SKAT i forbindelse med en ansøgning om refu-

sion via blanketordningen har modtaget en udfyldt blanket, hvortil der har været vedhæftet

en meget forskelligartet dokumentation for, at ansøger har krav på refusion. Dokumentatio-

nen for ansøgers krav har haft forskellig form. Fx har dokumentationen for ejerskab ikke i

alle tilfælde været en depotoversigt, men har i stedet været udfærdiget af ansøger selv. Det

fremgår ikke af hjælpeteksten på blanketten, hvilken form for dokumentation SKAT anmo-

der om. SKAT har endvidere ikke udarbejdet en vejledning til sagsbehandleren om, hvilken

form dokumentationen bør have.

Ved gennemgangen af SKATs forretningsgange har Rigsrevisionen konstateret, at SKAT i

forbindelse med behandling af refusionsanmodninger via blanketordningen mangler væsent-

lige nøglekontroller. Et eksempel på en manglende kontrol er, at SKAT ikke har verificeret,

om den modtagne blanket er stemplet af en kompetent autoritet, så det kan verificeres, at

ansøger er skattepligtig i det pågældende land og dermed omfattet af dobbeltbeskatnings-

overenskomsten. SKAT kontrollerer heller ikke ejerforhold for aktier, og om de pågælden-

de selskaber har udbetalt udbytte til ansøgeren.

Boks 3 opsummerer, hvad SKAT har foretaget sig i forbindelse med anmodninger om refu-

sion af udbytteskat via blanketordningen.

BOKS 3. SKATS BEHANDLING AF REFUSIONSANMODNINGER VIA BLANKETORDNINGEN

SKAT har efterset følgende i forbindelse med modtagelse af en anmodninger om refusion af udbyt-

teskat:



om de påkrævede bilag er vedlagt



om der er stempel fra en udenlandsk skattemyndighed



om der foreligger en dobbeltbeskatningsoverenskomst med ansøgers hjemland, og om det an-

søgte beløb er opgjort korrekt i henhold til denne.

30. Boks 4 viser eksempler på oplysninger, som SKAT ikke har kontrolleret, men som Rigs-

revisionen vurderer ville have været relevante at undersøge i forbindelse med udbetalingen

af refusion via blanketordningen.

BOKS 4. EKSEMPLER PÅ OPLYSNINGER, SOM SKAT IKKE HAR KONTROLLERET I FORBIN-

DELSE MED UDBETALING AF REFUSION



om selskabet har udbetalt udbytte til den pågældende ansøger

om ansøgeren har fået indeholdt udbytteskat

ægtheden af bilagene vedlagt ansøgningen, herunder oplysninger om ejerskab af aktier

ægtheden af stempel fra udenlandsk skattemyndighed.

31. Rigsrevisionen konstaterer, at SKAT har udbetalt refusion af udbytteskat uden at kon-

trollere gyldigheden af de oplysninger, som SKAT har modtaget. SKAT har ikke fastsatte

og nedskrevne forretningsgange for kontrol med refusion af udbytteskat. Rigsrevisionen

finder, at et fravær af sådanne forretningsgange øger risikoen for en mangelfuld forvaltning.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

FORMODET SVINDEL MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

Kontrol af anmodning om refusion via bankordningen

32. Ifølge SIR’s undersøgelse har SKAT i bankordningen uddelegeret sine kontrolopgaver

til 3 banker. SKAT har været afhængig af, at de 3 banker har etableret effektive kontroller

på området. SIR vurderer, at SKAT ikke har fulgt op på, om disse kontroller var effektive.

SIR’s undersøgelse viser endvidere, at SKAT ikke overførte oplysninger fra refusionsan-

modningerne via bankordningen til det interne it-system, og at det dermed ikke var muligt

for SKAT at foretage en sammenholdelse med eventuelle udbyttemodtagere, som selska-

berne havde indberettet til SKAT. SIR konkluderer, at det ikke kan udelukkes, at udbytte-

modtageren, som fik refusion via bankordningen, også søgte om refusion via blanketord-

ningen.

33. Rigsrevisionens undersøgelse viser ligeledes, at SKAT ikke foretog indholdsmæssig

kontrol af refusionsanmodninger, som SKAT modtog fra de 3 banker i bankordningen, lige-

som SKAT heller ikke kontrollerede, om der var udloddet udbytte for de aktier, der blev

søgt om refusion på baggrund af.

De 3 banker skulle ifølge aftalen med SKAT alene kontrollere, at der var afregnet udbytte

til den udenlandske bank, og at udbytteskatten var indeholdt. SKAT havde ifølge aftalen

ikke stillet krav om, at de 3 banker i bankordningen sammen med refusionsanmodningerne

fra udenlandske banker skulle modtage dokumentation for aktiernes ejerforhold eller for, at

aktionæren var skattepligtig i det pågældende land.

SKAT kontrollerede ikke, om de 3 banker i bankordningen udførte den aftalte kontrol. SKAT

udbetalte refusionen alene på baggrund af de samlede opgørelser, som bankerne indsend-

te. De 3 banker videresendte refusionen til de udenlandske banker, der efterfølgende fore-

tog den endelige afregning til aktionærerne.

SKAT førte heller ikke kontrol med, om ansøgere, som fik refusion via bankordningen, og-

så søgte om refusion via blanketordningen, dvs. om den indeholdte udbytteskat uretmæs-

sigt blev refunderet flere gange.

34. Rigsrevisionen konstaterer, at SKAT ved refusion af udbytteskat via bankordningen

ikke har været vidende om, hvorvidt den udenlandske bank foretager kontrol af ejerforhol-

det for de aktier, der søges om refusion på baggrund af, ligesom SKAT heller ikke har væ-

ret vidende om, hvorvidt beløbet, der ønskedes refunderet, var opgjort efter den korrekte

dobbeltbeskatningsoverenskomst.

35. Skatteministeriet har oplyst, at SKAT har vurderet, at bankordningen ikke kan anses for

at udgøre en fornøden retlig ramme for anmodning om refusion af udbytteskat, og har der-

for opsagt aftalerne med de 3 banker ultimo september 2015. SKATs vurdering af ordnin-

gen er, at der ikke foreligger et gyldigt repræsentationsforhold (banken optræder på vegne

af udbyttemodtagerne), og at SKAT ikke uden lovhjemmel kan uddelegere sine kontrolbe-

føjelser og sin kontrolpligt. De aktionærer, der har benyttet sig at bankordningen, er nu hen-

vist til at bruge blanketordningen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

FORMODET SVINDEL MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

Systemunderstøttelse af kontrollen

36. SIR’s undersøgelse viser, at SKATs it-understøttelse af udbytteområdet er utilstrække-

lig til at gennemføre en effektiv grundlagskontrol med baggrund i de registrerede data. En

grundlagskontrol omfatter kontrol af, om der ligger et ægte aktionærforhold til grund for an-

modningen om refusion af udbytteskat, og om udbytteskatten er indeholdt.

37. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at SKATs it-system til behandling af udbytteskat

anvender obligatoriske felter, som skal udfyldes, fx navn, adresse, udbytte og vedtagelses-

dato (for udbytteudlodning). Bortset fra krav om, at feltet ”udbytte” skal indeholde tal, og at

datofelterne skal opfylde et bestemt datoformat, har SKAT ikke fastsat krav til indholdet i

felterne. Dette medfører risiko for en uensartet og ufuldstændig registrering af refusion af

udbytteskat til udenlandske udbyttemodtagere, hvilket svækker muligheden for kontrol af

refusionsanmodninger.

38. SKATs it-system til behandling af udbytteskat indeholder en kontrolfunktion, der orien-

terer sagsbehandleren, hvis der for det enkelte udloddende selskab anmodes om refusion

af et større beløb end det, der i alt er indbetalt i udbytteskat. Rigsrevisionens undersøgelse

viser, at kontrolfunktionen har været sat ud af drift for nogle selskaber fra 2013 og frem til

juli 2015. I denne periode har SKAT således ikke kontrolleret, om der rent faktisk har været

”dækning” for den refunderede udbytteskat for disse selskaber. Ifølge SKAT er der ikke ud-

ført kompenserende kontroller af refusionerne i denne periode, hvor kontrollen var ude af

drift. SIR’s undersøgelse viser eksempler på, at SKAT for nogle selskabers vedkommende

har refunderet mere udbytteskat, end selskabet har indbetalt. I 2014 blev der fx refunderet

111 % af den indbetalte udbytteskat for et enkelt selskab.

39. Det er Rigsrevisionens vurdering, at SKATs it-understøttelse af kontrollen med refusion

af udbytteskat har været helt utilstrækkelig. Dette har bl.a. betydet, at der har manglet kon-

trol af inddata, ligesom der er eksempler på, at der er refunderet mere udbytteskat, end sel-

skabet samlet har indbetalt i udbytteskat.

Ansvarsfordelingen

40. SIR’s undersøgelse viser, at der er 4 direktørområder, som har været involveret i admi-

nistrationen af udbytteskat og refusionen heraf, hvilket har betydet, at der ikke har været et

samlet organisatorisk forankret procesansvar. Dette har ifølge SIR været medvirkende til,

at der ikke har været en tilstrækkelig overvågning af området, og at der heller ikke har væ-

ret en vurdering af kontrollerne med refusion af udbytteskat.

41. Rigsrevisionens løbende årsrevision for regnskabsåret 2015 viser også, at SKAT heller

ikke i 2015 har sikret en klar og entydig ansvars- og opgavefordeling mellem forretningsom-

råderne og de underliggende processer. SKAT har heller ikke nedskrevne eller på anden

måde fastsatte forretningsgange og interne kontroller vedrørende den samlede proces for

udbytteskat.

42. Rigsrevisionens undersøgelse viser desuden, at SKATs direktion for 2013 og 2014 har

modtaget resultatløn for sine ansvarsområder, mens enkelte medarbejdere, der har arbej-

det med refusion af udbytteskat, har modtaget engangsvederlag. Begrundelserne for resul-

tatløn og engangsvederlag er dog af mere generel karakter og er ikke begrundet med ek-

spedition af et stort antal refusionsanmodninger.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

FORMODET SVINDEL MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

Overvågning

43. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at SKAT ikke har foretaget en grundlæggende

overvågning som led i kontrollen med refusion af udbytteskat. Rigsrevisionen finder, at en

helt grundlæggende, simpel overvågning ville have peget på behovet for en nærmere gen-

nemgang af området. Figur 3-6 viser udviklingen i refusion af udbytteskat i perioden 1. ja-

nuar 2010 - 5. august 2015.

Figur 3. Udvikling i indtægter og refusion af udbytteskat

(Mia. kr.)

Figur 4. Refusionsprocent

50%

45,9

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10,7

11,6

23,9

16,7

48,9

10%

2010

2011

2012

2013

2014

Til og med

5. august

2015

Figur 5. Udvikling i antallet af ansøgninger via blanket-

ordningen

Figur 6. Udvikling i gennemsnitligt ansøgt beløb via blanket-

ordningen

(Kr.)

700.000

600.000

681.007

25.000

20.000

16.374

500.000

400.000

12.041

15.000

12.765

10.302

10.000

7.129

6.019

300.000

200.000

115.657

252.318

5.000

100.000

37.113

43.449

39.618

2010

2011

2012

2013

2014

31.

Til og med

5. august december

2015

2010

2011

2012

2013

2014

Til og med

5. august

2015

Fremskrivning af ansøgninger om refusion via blanketordningen

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af SIR’s undersøgelse fra 2015 og oplysninger fra Skatteministeriet. Fremskrivningen i figur 5 er

Rigsrevisionens egen beregning.

Det fremgår af figur 3, at den samlede refusion af udbytteskat (både via bankordningen og

blanketordningen) i perioden er steget fra 0,68 mia. kr. til 9,3 mia. kr., hvilket svarer til en

stigning på ca. 1.300 %, mens indtægterne fra udbytteskat er steget fra 6,4 mia. kr. til 19 mia.

kr. i samme periode, hvilket svarer til en stigning på ca. 200 %.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

FORMODET SVINDEL MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

Det fremgår af figur 4, at refusionsprocenten, som er forholdet mellem indtægter fra udbyt-

teskat og refusion af udbytteskat, steg markant i perioden 1. januar 2010 - 5. august 2015.

Refusionsprocenten er således steget fra ca. 11 % i 2010 til ca. 49 % i perioden. Refusions-

procenten omfatter den totale refusion af udbytteskat, dvs. både bankordningen og blan-

ketordningen. Det fremgår endvidere, at refusionsprocenten særligt fra 2013 til 2014 steg

markant fra ca. 24 % til ca. 46 %.

Det fremgår af figur 5, at antallet af anmodninger om refusion af udbytteskat via blanket-

ordningen steg fra 6.019 i 2010 til 16.374 i 2014. I 2015 er der alene i perioden 1. januar

2010 - 5. august 2015 modtaget 12.041 anmodninger. Den stiplede linje er en fremskriv-

ning af udviklingen for hele 2015 på baggrund af det gennemsnitlige antal dagligt modtag-

ne ansøgninger fra 1. januar til 5. august 2015 for at illustrere, hvordan udviklingen i antal

ansøgninger via blanketordningen kunne være fortsat, hvis SKAT ikke havde modtaget op-

lysninger udefra om formodet svindel og reageret ved at sætte udbetalingerne i bero.

Det fremgår af figur 6, at det gennemsnitlige beløb, som aktionærerne anmodede om at få

refunderet via blanketordningen, er steget markant fra 37.113 kr. i 2010 til 681.007 kr. i 2015.

Dette svarer til en stigning på ca. 1.700 %. Rigsrevisionen skal hertil tilføje, at SKATs 1. an-

meldelse til SØIK omhandler 2.120 refusionsudbetalinger for i alt 6,2 mia. kr., jf. afsnit 2.1.

Dette svarer til, at der for disse anmodninger er udbetalt gennemsnitligt knap 3 mio. kr. pr.

anmodning, og disse anmodninger har således ligget på et markant højere beløb end det

gennemsnitlige ansøgte beløb for alle anmodninger.

44. Rigsrevisionen konstaterer ud fra figur 3-6, at helt simple analyser af refusion af udbyt-

teskat – på baggrund af de data, som SKAT allerede er i besiddelse af – klart peger på be-

hovet for en grundig gennemgang af udviklingen i refusion af udbytteskat og dens årsager.

Rigsrevisionen kan imidlertid konstatere, at end ikke den store stigning i antallet af anmod-

ninger i undersøgelsesperioden gav anledning til, at SKAT undersøgte udviklingen i refu-

sion af udbytteskat nærmere. SKAT har således i juni 2015 oplyst til SIR, at SKAT var i

gang med at oplære nye medarbejdere for bl.a. at kunne håndtere det stigende antal an-

modninger om refusion af udbytteskat.

Skatteministeriet har hertil anført, at Rigsrevisionen fremhæver det som noget negativt, at

SKAT oplærer nye medarbejdere. Skatteministeriet tilføjer, at det objektivt set kan fremhæ-

ves som, at SKAT resursetilpasser på grund af forøget aktivitetsniveau vedrørende refusi-

onsanmodninger. Dertil kommer, at svigomfanget antalsmæssigt kun udgør en meget lille

andel af de samlede antal anmodninger. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at Rigsrevisio-

nen ikke isoleret set fremhæver det som negativt, at SKAT oplærer nye medarbejdere. Dog

finder Rigsrevisionen, at den store stigning i antallet af ansøgninger sammenholdt med den

markante stigning i den samlede refusion burde have givet anledning til, at SKAT under-

søgte området nærmere. Rigsrevisionen konstaterer, at SKAT ikke foretog en sådan un-

dersøgelse, men at SKAT oplærte nye medarbejdere for at kunne håndtere det stigende

antal anmodninger uden at reflektere over de bagvedliggende årsager.

SKATs opfølgning på SIR’s revisionsrapport fra 2013

45. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at SKAT i 2013 modtog en revisionsrapport fra SIR.

Rapporten indeholder 8 bemærkninger, som SIR anbefaler, at SKAT følger op på. Bemærk-

ningerne er markeret med en farveskala, der angiver væsentligheden af bemærkningen.

Rapporten indeholder 5 røde, 2 gule og 1 grøn bemærkning. SIR anbefaler i rapporten bl.a.,

”at SKAT sikrer sig bedre mod uretmæssig refusion af udbytteskat”. Bemærkningen er mar-

keret med gult, hvilket ifølge rapporten er udtryk for en betydelig svaghed, der vurderes som

et problem, der bør tages hånd om.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

FORMODET SVINDEL MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

SKAT har en procedure for opfølgning på revisionsrapporter, hvor SKAT i en opfølgnings-

protokol bl.a. rapporterer om, hvilke handlinger der vil blive foretaget i SKAT som opfølgning

på kritikken, og angiver en tidsfrist for afslutning af denne handling. Opfølgningsprotokollen

forelægges SKATs direktion, inden den sendes til Skatteministeriet til orientering.

46. Tabel 1 viser uddrag af SKATs opfølgningsprotokoller. Af uddragene fremgår, hvordan

SKAT har fulgt op på SIR’s bemærkning i revisionsrapporten fra 2013 om at sikre sig bed-

re mod uretmæssig refusion af udbytteskat.

Tabel 1. Uddrag af SKATs opfølgningsprotokoller vedrørende SKATs arbejde med at sikre sig bedre mod uretmæssig

refusion af udbytteskat

Tidspunkt

2. og 3. kvartal 2013

4. kvartal 2013

1. kvartal 2014

2. kvartal 2014

3. kvartal 2014

4. kvartal 2014

Handling i SKAT

SKAT vil afklare, om det er muligt at indlægge yderligere kontroller.

Der nedsættes en arbejdsgruppe.

Arbejdsgruppen er påbegyndt beskrivelse af opgaver og ansvarsområder.

Arbejdet hermed forventes færdigt ultimo januar 2014.

SKAT vil afklare, om det er muligt at indlægge yderligere kontroller.

Proces for refusion af udbytteskat er under udarbejdelse via SKATs

deltagelse i OECD-projektet TRACE.

Tidsfrist

31. december 2013.

30. april 2014.

Frist udskydes til

30. september 2014.

Frist udskudt til

30. september 2014.

Frist udskydes til

31. december 2014.

Arbejdet med bemærk-

ningen afsluttes.

Det fremgår af tabel 1, at SKAT i 2013 erkender, at der er behov for at afklare, om det er

muligt at indlægge yderligere kontroller for at sikre sig bedre mod uretmæssig refusion af

udbytteskat. Imidlertid udskydes fristen for denne opgave flere gange, inden den afsluttes

med henvisning til SKATs deltagelse i OECD-projektet TRACE.

47. Rigsrevisionen konstaterer, at SKATs direktion godkender, at arbejdet med at forbedre

kontrollen med refusion af udbytteskat angives som afsluttet i opfølgningsprotokollen på et

tidspunkt, hvor tidsplanen er overskredet med mere end 1 år, uden at SKAT har foretaget

ændringer i det eksisterende kontrolsystem for refusion af udbytteskat. Arbejdet afsluttes

alene med henvisning til dansk deltagelse i OECD-projektet TRACE. Skatteministeriet har

oplyst, at OECD offentliggjorde en færdig TRACE-model i februar 2013, men modellen er

endnu ikke blevet implementeret i Danmark eller i noget andet land. Det er på den baggrund

Rigsrevisionens vurdering, at SKAT reelt ikke har arbejdet med bemærkningen fra SIR om

at forbedre kontrollen med refusion af udbytteskat.

SKATs håndtering af oplysninger udefra om formodet svindel

48. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at SKAT modtog oplysninger udefra om formodet

svindel. På den bagrund satte SKAT udbetalingerne af refusion af udbytteskat i bero den

6. august 2015. Rigsrevisionen konstaterer, at der i perioden, fra SKAT modtog oplysnin-

ger udefra om formodet svindel, til refusion af udbytteskat sættes i bero, blev udbetalt yder-

ligere 3,2 mia. kr. i refusion af udbytteskat. Rigsrevisionen har af hensyn til SØIK’s efter-

forskning ikke kunnet formidle, hvilke oplysninger SKAT har modtaget udefra, og hvordan

SKAT og Skatteministeriet har behandlet disse oplysninger om formodet svindel.

OECD-projektet TRACE

(Treaty Relief and Compli-

ance Enhancement)

Formålet med projektet var at

etablere et system, hvor der

foretages automatisk nettoin-

deholdelse af udbytteskat i

henhold til den relevante dob-

beltbeskatningsoverenskomst i

forbindelse med udbetaling af

udbytte til udenlandske aktio-

nærer. Ved nettoindeholdelse

af udbytteskat foretages ikke

refusion.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

FORMODET SVINDEL MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

Rigsrevisionen konstaterer, at SKAT har udbetalt 3,2 mia. kr. i refusion af udbytteskat efter

det tidspunkt, hvor SKAT modtog oplysninger udefra om den formodede svindel, og indtil

udbetalingerne blev sat i bero. Skatteministeriet har oplyst, at SKAT på baggrund af de op-

lysninger, der fremkom hen over sommeren 2015, først den 6. august 2015 havde det nød-

vendige grundlag for at stoppe udbetalingerne. Skatteministeriet har endvidere anført, at

SKAT efter kildeskattelovens § 69 B er forpligtet til at refundere for meget indeholdt udbyt-

teskat, og at der skal foreligge helt særlige grunde, før de samlede udbetalinger kan stilles

i bero. Rigsrevisionen skal hertil anføre, at SKAT, da de modtog oplysninger udefra om for-

modet svindel, var vidende om, at antallet af anmodninger og det samlede refusionsbeløb

var steget markant, og SKAT var samtidig vidende om, at de interne kontroller var mangel-

fulde.

Rigsrevisionen finder derfor, at SKAT burde have undersøgt området nærmere, inden de

foretog yderligere udbetalinger af refusion. Rigsrevisionen finder ikke, at en nærmere un-

dersøgelse, inden yderligere udbetalinger blev foretaget, ville være i strid med kildeskatte-

lovens § 69 B. Ifølge kildeskattelovens § 69 B har SKAT 6 måneder til at refundere for me-

get indeholdt udbytteskat, fra den dag grundlaget for udbetaling er tilstrækkeligt oplyst, hvor-

efter der tilskrives renter. Denne bestemmelse blev indsat i kildeskatteloven i juni 2012.

Resultater

49. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at SKATs forvaltning af refusion af udbytteskat –

både via bankordningen og blanketordningen – har været helt utilstrækkelig i undersøgel-

sesperioden, og at der ikke har været ledelsesmæssigt fokus på området.

SKAT har ingen nedskrevne og heller ikke fastsatte forretningsgange for, hvad der skal kon-

trolleres i forbindelse med behandling af anmodninger om refusion af udbytteskat, og hvor-

dan dette skal ske. SKAT har ikke kontrolleret grundlæggende oplysninger i anmodninger-

ne, fx ejerskab, og om ansøger har fået indeholdt udbytteskat. SKAT har haft en utilstræk-

kelig systemunderstøttelse, som ikke muliggør kontrol af grundlæggende oplysninger. SKAT

har ligeledes ikke sikret en klar og entydig ansvars- og opgavefordeling mellem forretnings-

områderne og de underliggende processer vedrørende administrationen af udbytteskat og

refusion heraf.

Ifølge SKATs egen vurdering har SKAT via bankordningen uden lovhjemmel uddelegeret

sine kontrolbeføjelser og kontrolpligt, og bankordningen har således efter SKATs egen vur-

dering ikke været lovlig. SKAT har opsagt aftalen med de 3 banker ultimo september 2015.

SKAT har ikke kontrolleret, om de 3 banker i bankordningen har udført den aftalte kontrol.

SKAT har derudover ikke foretaget indholdsmæssig kontrol af refusionsanmodninger, som

SKAT har modtaget fra de 3 banker i bankordningen, ligesom SKAT heller ikke har kontrol-

leret, om der er udloddet udbytte for de aktier, der er søgt om refusion på baggrund af. En-

delig har SKAT ikke ført kontrol med, om aktionærer, som har fået refusion via bankordnin-

gen, også har søgt om refusion via blanketordningen, dvs. om den indeholdte udbytteskat

uretmæssigt blev refunderet flere gange.

SKAT har reelt ikke fulgt op på en kritisk revisionsrapport fra 2013, hvori SIR bl.a. anbefa-

lede, at SKAT skulle sikre sig bedre mod uretmæssig refusion af udbytteskat. Endelig har

SKAT ikke overvåget området og som del heraf udarbejdet helt simple grundlæggende ana-

lyser, der klart ville have peget på behovet for en grundig undersøgelse af udviklingen i re-

fusion af udbytteskat. Tværtimod var SKAT, da de modtog oplysninger udefra om formodet

svindel, i gang med at oplære nye medarbejdere for at kunne håndtere det stigende antal

anmodninger om refusion af udbytteskat uden at undersøge årsagen til stigningen nærmere.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 59: Beretning 11/2015 om SKAT

FORMODET SVINDEL MED REFUSION AF UDBYTTESKAT

SKAT har udbetalt 3,2 mia. kr. i refusion af udbytteskat efter det tidspunkt, hvor SKAT mod-

tog oplysninger udefra om den formodede svindel, og indtil udbetalingerne blev sat i bero.

Skatteministeriet har oplyst, at SKAT på baggrund af de oplysninger, der fremkom hen over

sommeren 2015, først den 6. august 2015 havde det nødvendige grundlag for at stoppe

udbetalingerne. Rigsrevisionen skal hertil anføre, at SKAT, da de modtog oplysninger ude-

fra om formodet svindel, var vidende om, at antallet af anmodninger og det samlede refu-

sionsbeløb var steget markant, og SKAT var samtidig vidende om, at de interne kontroller

var mangelfulde. Rigsrevisionen finder, at SKAT burde have undersøgt området nærmere,

inden de foretog yderligere udbetalinger af refusion.

2.3. Skatteministeriets tilsyn

50. Rigsrevisionen har undersøgt, om Skatteministeriet har ført et tilstrækkeligt tilsyn med

SKATs forvaltning af refusion af udbytteskat. Vi har lagt til grund, at Skatteministeriet som

led i sit almindelig tilsyn har det overordnede styrings- og tilsynsansvar for SKAT. Af ”Mi-

nisterieinstruks for Skatteministeriet” fremgår bl.a. de opgaver, som Skatteministeriet vare-

tager på regnskabsområdet som overordnet myndighed for bl.a. SKAT. Det fremgår, at Skat-

teministeriet som led i sit almindelige tilsyn bl.a. foretager en overvågning af skatte- og af-

giftsindtægter. I den forbindelse fremgår det, at Skatteministeriet skal overvåge, om indtæg-

terne er rimelige.