FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

Finansudvalget 2015-16
FIU Alm.del Bilag 28
Offentligt

7/2015

Beretning om

Udenrigsministeriets brug af

konsulenter i forbindelse med

udviklingsbistanden

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

7/2015

Beretning om

Udenrigsministeriets brug af

konsulenter i forbindelse med

udviklingsbistanden

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2015

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Udenrigsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i slutningen af maj 2016.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2015, som afgives i februar 2017.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-481-0

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 9. december 2015

BERETNING OM UDENRIGSMINISTERIETS BRUG AF KONSULENTER I FOR-

BINDELSE MED UDVIKLINGSBISTANDEN

Udenrigsministeriets kontraktdatabase viser, at udgiften til konsulenter i forbindelse

med udviklingsbistanden udgjorde ca. 273 mio. kr. i 2014. Udgiften har været falden-

de de seneste 15 år, hvilket bl.a. skyldes omlægning af udviklingsbistanden.

Konsulenterne anvendes typisk ved teknisk assistance til lokale partnere i modtager-

landet og ved bistand for enheder i hjemme- og udetjenesten, når udviklingsprogram-

mer skal udformes og evalueres. Både kontorerne i hjemmetjenesten og de flere end

100 repræsentationer er budgetansvarlige enheder, og derfor er der mange indkøbe-

re af konsulentbistand.

Udenrigsministeriet har opstillet professionelle rammer for at håndtere indkøb af kon-

sulentbistand. Det gælder større indkøb, som skal overholde EU’s udbudsdirektiv

ved køb over 900.000 kr. og den danske tilbudslov ved køb over 500.000 kr., mens

indkøb mellem 250.000 kr. og 500.000 kr. skal ske efter indhentning af 3 tilbud. Ind-

køb under 250.000 kr. skal ikke konkurrenceudsættes, men den enkelte indkøber skal

sikre, at indkøb sker bedst og billigst.

Statsrevisorerne finder, at Udenrigsministeriet bør udarbejde en samlet strategi for

anvendelse af konsulenter til centrale opgaver i forbindelse med udmøntning, styring

og kvalitetssikring af udviklingsbistanden. Strategien bør bl.a. tage stilling til, hvilke

opgaver der løses bedst af eksterne konsulenter, og hvilke opgaver der bør løses af

fastansat personale, og udgøre det strategiske grundlag og vejledning for decentra-

le indkøb.

Statsrevisorerne finder, at Udenrigsministeriets indkøb af konsulentydelser ik-

ke er helt tilfredsstillende, idet strategien for valg af konsulentbistand og do-

kumentationen heraf bør styrkes. Statsrevisorerne kritiserer endvidere:



at Udenrigsministeriets overblik over det samlede konsulentkøb er ufuldstændigt

på grund af mangler i udetjenestens registreringer i kontraktdatabasen

at 19 % af Udenrigsministeriets kontrakter i perioden 2012-2014 blev budgetudvi-

det uden en dokumentation, der levede op til ministeriets betingelser.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

Lars Barfoed

Søren Gade

Endelig bør valg af konsulent ved kontrakter under 250.000 kr. dokumenteres bedre,

og disse kontrakter bør afprøves med jævne mellemrum ved indhentning af flere til-

bud.

Udenrigsministeriet har fastsat grænsen lavere end i EU’s udbudsdirektiv, hvor tærskelværdien er

998.019 kr. pr. 1. januar 2014.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

Beretning til Statsrevisorerne om

Udenrigsministeriets brug af

konsulenter i forbindelse med

udviklingsbistanden

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne un-

dersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisor-

loven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 6. Uden-

rigsministeriet.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og konklusion ............................................................................................ 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 2

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning .......................................................... 4

Udenrigsministeriets anvendelse og styring af konsulentkøb ....................................... 5

2.1.

Udenrigsministeriets anvendelse af konsulenter .................................................. 5

2.2.

Udenrigsministeriets styring af konsulenternes opgaver ...................................... 8

Udenrigsministeriets køb af konsulentydelser ............................................................ 12

3.1.

Udenrigsministeriets overblik over sine konsulentkøb ........................................ 14

3.2.

Konsulentkøb omfattet af lovbestemte krav ........................................................ 17

3.3.

Konsulentkøb omfattet af Udenrigsministeriets interne retningslinjer ................. 18

3.4.

Udenrigsministeriets dokumentation af sine konsulentkøb ................................. 19

3.5.

Tværgående analyser af Udenrigsministeriets konsulentkøb ............................. 20

Bilag 1. Metode ................................................................................................................... 26

Bilag 2. Ordliste ................................................................................................................... 29

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

Beretningen vedrører finanslovens § 6. Udenrigsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Christian Friis Bach: oktober 2011 - november 2013

Mogens Jensen: november 2013 - juni 2015

Kristian Jensen: juni 2015 -

Beretningen har i udkast været forelagt Udenrigsministeriet, hvis bemærkninger

er afspejlet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med

udviklingsbistanden. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i januar 2015.

2. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Udenrigsministeriet sikrer en strategisk

og sparsommelig anvendelse af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden. Vi be-

svarer følgende spørgsmål i beretningen:



Sikrer Udenrigsministeriet en strategisk anvendelse og styring af konsulentkøbene?

Sikrer Udenrigsministeriet, at deres konsulentydelser bliver købt bedst og billigst?

KONKLUSION

Samlet er det Rigsrevisionens vurdering, at Udenrigsministeriet har opstillet professio-

nelle rammer til at håndtere de enkelte internationale konsulentkøb over 250.000 kr.,

men at der er behov for, at ministeriet styrker den samlede strategiske styring og

tværgående overvågning af anvendelsen af konsulenter med henblik på at sikre, at

det samlede konsulentkøb er sparsommeligt og i overensstemmelse med reglerne

om konkurrenceudsættelse.

Udenrigsministeriet har etableret en fast praksis for anvendelse af konsulenter med

henblik på at sikre den nødvendige kvalitet og effekt af udviklingsbistanden. Undersø-

gelsen viser således, at konsulenterne varetager centrale opgaver i forbindelse med

både udmøntning, styring og kvalitetssikring af udviklingsbistanden. Rigsrevisionen

finder derfor, at ministeriet fra centralt hold bør udarbejde en strategi for anvendelsen

af konsulenter. Strategien bør tage udgangspunkt i et overblik over de forskellige op-

gaver, konsulenterne varetager, og beskrive, hvilke opgavetyper det giver merværdi

at løse ved hjælp af konsulenter. Desuden bør strategien adressere de risici, der er

forbundet med en så systematisk anvendelse af konsulenter, så ministeriet sikrer, at

de bevarer kontrollen og ansvaret med de opgaver, konsulenterne udfører.

Undersøgelsen viser desuden, at Udenrigsministeriet ikke har et fuldstændigt over-

blik over sine samlede konsulentkøb. Undersøgelsen viser således, at ambassader-

ne ikke har registreret alle deres lokale konsulentkøb i ministeriets kontraktdatabase,

og at Udenrigsministeriet har givet varierende oplysninger til Rigsrevisionen om den

samlede kontraktsum af ambassadernes lokale konsulentkøb. Rigsrevisionen finder

det utilfredsstillende og vurderer, at det viser, at ministeriet ikke i tilfredsstillende grad

overvåger ambassadernes lokale konsulentkøb.

Udenrigsministeriet skelner

mellem

internationale konsu-

lenter,

der er etableret i indu-

strialiserede lande, og

lokale

konsulenter,

der er etableret i

de lande, hvor ministeriet tilde-

ler udviklingsbistand, eller i de-

res nabolande. Uanset om mi-

nisteriet indgår kontrakter med

internationale eller lokale kon-

sulenter, skal ministeriet som

ordregiver overholde EU’s ud-

budsregler.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

INTRODUKTION OG KONKLUSION

På baggrund af Rigsrevisio-

nens kritik af Udenrigsministe-

riets manglende overblik over

anvendelsen af konsulenter i

forbindelse med afrapporterin-

gen af årsrevisionen, har mini-

steriet udarbejdet en

kontrakt-

database

for konsulentkøb på

udviklingsbistandens område.

Kontraktdatabasen blev taget i

brug i januar 2012.

Derudover viser undersøgelsen, at Udenrigsministeriet – i overensstemmelse med

EU’s udbudsdirektiv og tilbudsloven – har udbudt og annonceret alle de internationa-

le kontrakter med en kontraktværdi over 500.000 kr. i sin kontraktdatabase, og at mi-

nisteriet før indgåelse af internationale kontrakter mellem 250.000 kr. og 500.000 kr.,

i overensstemmelse med sine retningslinjer har indhentet 3 tilbud. Undersøgelsen

viser således, at ca. 75 % af ministeriets konsulentkøb er konkurrenceudsat. For kon-

trakter under 250.000 kr. finder Rigsrevisionen, at ministeriet bør stille krav om, at

indkøberne med jævne mellemrum skal afprøve markedet, så ministeriet får sikker-

hed for, at prisen er i overensstemmelse med markedsprisen.

Endelig viser undersøgelsen, at 19 % af Udenrigsministeriets kontrakter bliver budget-

udvidet, efter opgaverne er igangsat, og uden at det er dokumenteret, at årsagerne til

budgetudvidelserne lever op til ministeriets betingelser. I modstrid med ministeriets

retningslinjer har 13 kontrakter således med budgetudvidelsen passeret udbudsgræn-

sen, hvilket Rigsrevisionen ikke finder tilfredsstillende. Derudover viser undersøgel-

sen, at kontrakter lige under udbuds- og annonceringsgrænsen og ministeriets græn-

se for indhentning af tilbud relativt ofte bliver budgetudvidet. Rigsrevisionen finder der-

for, at ministeriet bør overveje, hvordan ministeriet kan understøtte en mere realistisk

dimensionering af opgaven og beregning af kontraktværdien.

1.2. Baggrund

Formålet med beretningen om

statens brug af konsulenter var

at undersøge, om statslige virk-

somheder køber konsulenter

på en hensigtsmæssig måde,

om Finansministeriet og res-

sortministerierne har retvisen-

de information om statens brug

af konsulenter, og hvordan ud-

gifterne til konsulenter har ud-

viklet sig fra 2008 til 2013.

3. Rigsrevisionen afgav i juni 2014 en beretning om statens brug af konsulenter, som bl.a.

viste, at ministerierne manglede strategier for, hvilke opgaver konsulenterne burde løse, og

overblik over, hvilke opgaver konsulenterne faktisk løste. Udenrigsministeriets brug af kon-

sulenter i forbindelse med udviklingsbistanden indgik dog ikke i undersøgelsen, fordi konsu-

lentkøb i forbindelse med udviklingsbistanden ikke er omfattet af kravet om registrering i Mo-

derniseringsstyrelsens indkøbsdatabase, som var omdrejningspunktet for undersøgelsen.

Rigsrevisionen har derfor igangsat denne undersøgelse af Udenrigsministeriets brug af kon-

sulenter i forbindelse med udviklingsbistanden.

4. Udenrigsministeriets samlede udgifter til konsulentkøb i forbindelse med udviklingsbistan-

den fremgår ikke direkte af finansloven, men ministeriets kontraktdatabase viser, at deres

konsulentkøb i forbindelse med udviklingsbistanden udgjorde ca. 273 mio. kr. i 2014.

Ministeriets køb af konsulentydelser i forbindelse med udviklingsbistanden er faldet støt de

seneste 15 år på grund af den omlægning, der er sket i den danske udviklingsbistand, fra

entrepriseprojekter til kapacitetsopbygning mv. Dertil kommer, at stadig flere opgaver vare-

tages af modtagerlandene selv eller af de organisationer, der modtager den danske udvik-

lingsbistand.

UFT

(Udviklingsfaglig Tjene-

ste) er et kontor i hjemmetje-

nesten med ca. 30 udviklings-

faglige specialister, som bl.a.

kvalitetssikrer udviklingsbistan-

den.

Appraisals

er vurderinger af

programmers gennemførlighed,

der forelægges Udenrigsmini-

steriets ledelse, før program-

merne godkendes.

Reviews

er periodiske vurderinger af

igangværende programmers

performance og resultater.

5. Udenrigsministeriet anvender konsulenter på forskellige måder. For det første anvender

ministeriet konsulenter som rådgivere, der yder teknisk assistance til lokale partnere i mod-

tagerlandet (fx et ministerium eller en styrelse) i tilknytning til en bistandsbevilling eller et

program, som Danmark yder støtte til. Rådgiverne kan enten være ansat direkte af Uden-

rigsministeriet (Danida-rådgivere) eller via en kontrakt med et konsulentfirma (firmarådgive-

re). Ifølge ministeriet vælger de typisk firmarådgivere frem for Danida-rådgivere i de tilfælde,

hvor der er behov for flere typer kompetencer med input af kortere varighed.

For det andet anvender Udenrigsministeriet konsulenter til at bistå ambassaderne og rele-

vante kontorer i hjemmetjenesten med at forberede programmer, producere programdoku-

menter og monitorere programmerne, ligesom konsulenterne bistår UFT (Udviklingsfaglig

Tjeneste) med at udarbejde appraisals og reviews af programmerne.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Regler for køb og anvendelse af konsulenter

6. Når Udenrigsministeriet anvender konsulenter, skal ministeriet følge de regler om konkur-

renceudsættelse, som findes i EU’s udbudsdirektiv og i tilbudsloven. Reglerne fastsætter

krav til procedurer, som ministeriet skal følge forud for indgåelsen af kontrakter for at finde

det (økonomisk) mest fordelagtige tilbud. Ministeriet skal således annoncere indkøb af kon-

sulentydelser mv., der overstiger 500.000 kr., og udbyde kontrakter på EU’s udbudsportal,

hvis kontraktværdien overstiger den gældende udbudsgrænse (tærskelværdien). Derudover

skal ministeriet efterleve de forvaltningsretlige principper.

Udenrigsministeriets administration af udviklingsbistanden er reguleret af lov om internatio-

nalt udviklingssamarbejde.

Udenrigsministeriets indkøbsstruktur

7. Udenrigsministeriet er organiseret som et enhedsministerium, der består af mange enhe-

der i henholdsvis hjemme- og udetjenesten. Hjemmetjenesten består af en række kontorer

i København, mens udetjenesten består af flere end 100 repræsentationer (fx ambassader,

missioner og konsulater) i udlandet. Kontorerne i hjemmetjenesten og repræsentationerne

er budgetansvarlige enheder, og der er derfor mange indkøbere, som kan købe konsulent-

ydelser i forbindelse med udviklingsbistanden.

Figur 1 viser, hvilke kontorer og repræsentationer i Udenrigsministeriet, der ifølge ministe-

riet har købt konsulentydelser i forbindelse med udviklingsbistanden i perioden 2012-2014.

Tærskelværdien

angiver den

kontraktværdi, hvor EU’s ud-

budsdirektiv træder i kraft. Tær-

skelværdien ændres normalt

hvert 2. år. Fra og med den 1.

januar 2012 var tærskelværdi-

en på 968.383 kr., og fra og

med 1. januar 2014 var tær-

skelværdien på 998.019 kr.

Lov om internationalt udvik-

lingssamarbejde er en ramme-

lov, der præciserer, at målet

for Danmarks udviklingssam-

arbejde er at bekæmpe fattig-

dom og fremme menneskeret-

tigheder, demokrati, bæredyg-

tig udvikling, fred og stabilitet.

Figur 1. Kontorer og repræsentationer i Udenrigsministeriet, der har købt konsulentydelser i forbindelse med udviklingsbistanden

i perioden 2012-2014

UDENRIGSMINISTERIET

HJEMMETJENESTEN

18 kontorer

i hjemmetjenesten

ROM

KØBENHAVN

GENÉVE

KINA

AFGHANISTAN

PAKISTAN

EGYPTEN

MALI

BANGLADESH

NIGER

BURKINA FASO

TOGO

UGANDA

ETIOPIEN

KENYA

TANZANIA

NEPAL

BUTAN

BURMA

VIETNAM

CAMBODIA

INDONESIEN

PALÆSTINENSISKE

OMRÅDER

NICARAGUA

GHANA

BOLIVIA

ZAMBIA

ZIMBABWE

MOZAMBIQUE

SYDAFRIKA

FN-missioner

Ambassader

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

8. Revisionskriterierne er baseret på tilbudslovens og EU’s udbudsdirektivs bestemmelser

om konkurrenceudsættelse af offentlige kontrakter og på de forvaltningsretlige principper.

Revisionskriterierne tager endvidere afsæt i den engelske rigsrevisions (NAO) retningslin-

jer for revision i forbindelse med myndigheders anvendelse af konsulenter, der efter Rigs-

revisionens vurdering udgør en god ramme for revisionen af, i hvilken grad myndighederne

har fokus på sparsommelighed, når de køber og anvender konsulentydelser. Endelig anven-

der vi Udenrigsministeriets egne retningslinjer for køb af konsulentydelser som revisionskri-

terier.

Metode

9. Undersøgelsen bygger på en gennemgang af Udenrigsministeriets retningslinjer vedrø-

rende køb og anvendelse af konsulenter og på analyser af de 991 kontrakter med internatio-

nale konsulenter og de 332 kontrakter med lokale konsulenter, som ministeriet har indgået

i perioden 2012-2014, og som er registreret i ministeriets kontraktdatabase. Enkelte analy-

ser bygger dog kun på kontrakter fra 2014, og andre analyser omfatter kun internationale

konsulenter fra 2014. Endvidere bygger undersøgelsen på en gennemgang af relevante ud-

budsportaler og hjemmesider med henblik på at undersøge, om ministeriets kontrakter er

annonceret og udbudt, som de skal.

Desuden bygger analysen på en stikprøvegennemgang af 70 konsulentkøb fra 2014, som

er udvalgt, så de dækker alle faser af ministeriets projektcyklus og forskellige indkøbere i mi-

nisteriet. Der er i stikprøven en overvægt af kontrakter, der bliver budgetudvidet, og kontrak-

ter, hvor ministeriet har anvendt den samme konsulent flere gange.

Endelig bygger undersøgelsen på interviews og brevveksling med ministeriet. De metodiske

overvejelser er uddybet i bilag 1.

Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 1.

Ifølge NAO kan retningslinjer-

ne anvendes som ramme, når

man skal revidere, i hvilken

grad organisationer og myndig-

heder får værdi for pengene,

når de køber konsulentydelser.

BOKS 1. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

Afgrænsning

10. Undersøgelsen handler om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med

udviklingsbistanden i perioden 2012-2014.

Danida-rådgivere

udsendes

af Udenrigsministeriet efter af-

tale med udviklingsbistandens

modtagerland for en periode

på normalt 3 år. Lønomkost-

ninger afholdes af ministeriet

og udgjorde i 2014 ca. 85 mio.

kr. Rådgiverstillingerne opslås

hovedsageligt med henblik på

at gennemføre de programmer

og projekter, som er aftalt med

modtagerlandet.

Undersøgelsen omfatter således ikke rådgivere, der er ansat direkte under Udenrigsministe-

riet (Danida-rådgivere), og de af Udenrigsministeriets konsulentkøb, som ikke vedrører ud-

viklingsbistanden.

Desuden har vi ikke vurderet, om Udenrigsministeriet i forbindelse med de enkelte konsulent-

køb kunne have fået løst opgaven billigere og bedre, hvis ministeriet havde anvendt andre

konsulenter eller havde løst opgaven ved omprioritering, rekruttering eller kompetenceudvik-

ling.

11. Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS ANVENDELSE OG STYRING AF KONSULENTKØB

2. Udenrigsministeriets anvendelse og styring

af konsulentkøb

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet anvender konsulentydelser i alle udvik-

lingsbistandens faser og til mange forskellige opgaver. Derudover viser undersøgel-

sen, at ministeriet stiller klare krav til konsulenternes opgaver og kompetencer i de

enkelte kontrakter, men at der er forskel på, hvor tæt ministeriet er på opgaven, og

at ministeriets ansvar efter Rigsrevisionens vurdering ikke altid er tilstrækkeligt tyde-

ligt beskrevet i kontrakten.

Ifølge Udenrigsministeriet har ministeriet den rigtige praksis for anvendelsen af kon-

sulenter, ligesom ministeriet anvender det antal og de typer af konsulenter, de skal

bruge. Det er imidlertid Rigsrevisionens vurdering, at en så systematisk anvendelse af

konsulenter i forbindelse med varetagelsen af centrale opgaver forudsætter en samlet

strategisk stillingtagen til, hvilke opgavetyper det giver merværdi at løse ved hjælp af

konsulenter, og adressering af de risici i forhold til at bevare kontrollen med bistanden,

der er forbundet med at lade konsulenter varetage de forskellige typer opgaver.

Rigsrevisionen finder derfor, at Udenrigsministeriet – med udgangspunkt i et overblik

over de forskellige opgaver, konsulenterne varetager – bør udarbejde en samlet stra-

tegi for anvendelsen af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden, der kan

fungere som rettesnor for de enkelte indkøbere, når de skal træffe beslutninger i for-

bindelse med konsulentkøb.

12. Dette kapitel handler om, hvorvidt Udenrigsministeriet sikrer en strategisk anvendelse

og styring af sine konsulentkøb.

2.1. Udenrigsministeriets anvendelse af konsulenter

13. Vi har undersøgt:



hvilke opgaver konsulenterne løser for Udenrigsministeriet

om Udenrigsministeriet har udarbejdet en strategi for, i hvilket omfang og til hvilke op-

gaver de vil anvende konsulenter.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS ANVENDELSE OG STYRING AF KONSULENTKØB

Konceptnoter

beskriver ud-

møntningen af bistandsmidler-

ne og forelægges Danidas

programkomité, før landepro-

grammerne formuleres.

Udenrigsministeriet hyrer ud-

budskonsulenter til at bistå mi-

nisteriet med at gennemføre

udbudsprocesser

efter reg-

lerne herom i EU’s udbudsdi-

rektiv.

Overblik over konsulenternes opgaver

14. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet så vidt muligt søger at løse de generelle op-

gaver ved brug af fastansatte medarbejdere. Der kan dog ifølge ministeriet opstå behov for

at anvende ekstern konsulentbistand, hvis løsningen af en opgave kræver særlige kompe-

tencer, som ministeriet ikke umiddelbart kan ekstrahere fra den eksisterende medarbejder-

kreds, eller hvor omkostningen knyttet til at udvikle kompetencen internt i forhold til løsnin-

gen af tidsmæssigt afgrænsede opgaver vurderes som værende for høj sammenlignet med

anvendelsen af eksterne konsulenter. Ministeriet har i den forbindelse oplyst, at de indkøber

konsulentydelser til specifikke faglige og sproglige kompetencer, som ikke kan dækkes af

ministeriets interne eksperter alene, men kræver et team af forskellige konsulenter, fordi pro-

grammerne bliver stadigt mere komplekse.

15. Vi har ved hjælp af en tværgående analyse af Udenrigsministeriets 320 kontrakter med

internationale konsulenter fra 2014 undersøgt, hvilke opgaver konsulenterne løser for mini-

steriet, og hvordan opgaverne fordeler sig i forhold til ministeriets programcyklus, jf. figur 2.

Figur 2. Konsulenternes opgaver i 2014 fordelt i forhold til Udenrigsministeriets programcyklus

KONCEPTNOTER

UDBUDSPROCESSER

6 kontrakter

1,4 mio. kr.

ANALYSER OG

METODEUDVIKLING

20 kontrakter

3,3 mio. kr.

8 kontrakter

1,6 mio. kr.

EVALUERINGER

Forberedelse

Evaluering

30 kontrakter

19,1 mio. kr.

69 kontrakter

44,7 mio. kr.

PROGRAMDOKUMENTER

Formulering

REVIEWS

Implementering

og review

Appraisal

APPRAISALS

56 kontrakter

16,5 mio. kr.

IMPLEMENTERING AF

PROGRAMMER

29 kontrakter

7,3 mio. kr.

102 kontrakter

159,5 mio. kr.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Udenrigsministeriets kontraktdatabase.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS ANVENDELSE OG STYRING AF KONSULENTKØB

Det fremgår af figur 2, at Udenrigsministeriet anvender konsulenter i alle faser af program-

cyklussen, herunder når de:



forbereder programmerne, dvs. udarbejder konceptnoter, analyser og metoder samt gen-

nemfører udbudsprocesser

formulerer programmerne, herunder designer landeprogrammer og formulerer program-

dokumenterne

udarbejder appraisals af programmerne

implementerer og vurderer programmerne, herunder yder teknisk assistance til partnere

i modtagerlandet og gennemfører reviews af programmer

evaluerer udvalgte programmer.

Ifølge Udenrigsministeriets ret-

ningslinjer skal

evalueringer-

gennemføres af uafhængi-

ge konsulenter i overensstem-

melse med OECD’s anbefalin-

ger til evalueringer af udvik-

lingsbistanden.

16. Analysen af kontraktdatabasen viser, at Udenrigsministeriet ikke kun hyrer konsulentbi-

stand til opgaver, der kræver særlige faglige eller sproglige kompetencer, men til mange for-

skellige opgavetyper, spændende fra mindre, driftsorienterede opgaver, fx udbudskonsulen-

ter, til større selvstændige analyser, fx evalueringer. De konsulentkøb, der relaterer sig til

forberedelse, formulering, appraisal og review, er typisk udkast til rapporter og beslutninger,

som Udenrigsministeriet færdiggør, mens de konsulentkøb, der relaterer sig til implemente-

ring af programmer (også kaldet teknisk assistance) typisk er aktiviteter, som konsulenterne

udfører på vegne af modtagerlandet.

17. Undersøgelsen viser, at konsulenterne bistår med opgaver, som er centrale i forhold til

udmøntningen, styringen og kvalitetssikringen af udviklingsbistanden. Da det er Udenrigs-

ministeriets ansvar at realisere de udviklingspolitiske målsætninger, er det væsentligt, at mi-

nisteriet bevarer ansvaret og kontrollen med udviklingsbistanden. Rigsrevisionen finder der-

for, at ministeriet for hver af opgavetyperne bør overveje, hvilke risici der er, og hvordan dis-

se risici skal håndteres, så ministeriet sikrer, at det er fastansatte i ministeriet, der har kon-

trol med udmøntningen af bistanden.

Strategi for anvendelsen af konsulenter

18. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet har udarbejdet en strategi, der styrer ministe-

riets anvendelse af konsulenter. En sådan strategi skal med udgangspunkt i et samlet over-

blik over de opgaver, de fastansatte af forskellige årsager ikke selv kan løse, give indkøberne

retning, når de skal vurdere, om opgaverne skal løses af konsulenter. De strategiske overve-

jelser bør efter Rigsrevisionens vurdering både anvise, hvilke opgavetyper det giver mervær-

di at løse ved hjælp af konsulentkøb, og adressere de risici i forhold til at bevare kontrollen

med bistanden, der er forbundet med at lade konsulenter varetage de forskellige typer op-

gaver. Vores undersøgelse bygger på en gennemgang af ministeriets retningslinjer for køb

af eksterne konsulenter og brevveksling med ministeriet.

19. Ifølge Udenrigsministeriets retningslinjer for køb af eksterne konsulentydelser bør mini-

steriet ikke bruge unødige resurser på køb af ekstern konsulentbistand på områder, hvor

det samlet set er billigere og skaber større effekt, kvalitet og værdi at opbygge og tilegne de

manglende kompetencer og den manglende viden internt i organisationen. Det fremgår der-

for af retningslinjerne, at det forud for de enkelte køb af ekstern konsulentbistand skal over-

vejes, hvordan opgaven skal udføres for at sikre den mest fordelagtige løsning for ministe-

riet, herunder om ministeriet selv bør besidde de nødvendige kompetencer. I den forbindel-

se skal det bl.a. vurderes, om der fremadrettet er et stort og længerevarende behov for sær-

lige kompetencer og viden, som ministeriet ikke besidder, og om det er muligt og hensigts-

mæssigt ved omprioriteringer af eksisterende normeringer at rekruttere og/eller på anden

vis opbygge de efterspurgte kompetencer og viden internt. Endelig skal det overvejes, om

eksterne konsulenter vil kunne bidrage med større viden, flere kompetencer og mere erfa-

ring, end ministeriet selv råder over og kan frigive til at løse opgaven.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS ANVENDELSE OG STYRING AF KONSULENTKØB

20. Rigsrevisionen finder, at det er nogle relevante overvejelser, som dog bør foretages på

et overordnet strategisk niveau og ikke af det enkelte kontor i hjemmetjenesten eller den

enkelte repræsentation, der skal have løst en konkret opgave. Dette skyldes, at de enkelte

kontorer og repræsentationer i praksis kun har begrænset mulighed for at vælge andre løs-

ninger end at købe ydelserne eksternt, fordi de fastansatte hverken selv har tid til at påtage

sig opgaven eller mulighed for at ansætte flere medarbejdere, hvis det viser sig at være en

bedre og billigere løsning. I stedet bør den strategiske beslutning foretages på det niveau,

hvor ministeriets rekruttering og fordeling af personaleresurser fastlægges, og hvor der er

mulighed for at skabe et samlet overblik over de opgaver, der ifølge fast praksis løses af kon-

sulenter.

Rigsrevisionen finder derfor, at ministeriet – med udgangspunkt i et fuldstændigt overblik

over de nuværende konsulentkøb – fra centralt hold bør udarbejde en strategi, der er kob-

let til ministeriets rekruttering og kompetenceudvikling, og som bekriver, i hvilket omfang og

til hvilke opgavetyper de bør anvende konsulenter.

21. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet mener, at de har den rigtige praksis for an-

vendelsen af konsulenter, og at de anvender det antal og de typer af konsulenter, de skal

bruge. Ministeriet har desuden oplyst, at de udliciterer, hvor det er uøkonomisk at gøre an-

det, og at de mener, at det p.t. ikke er hverken realistisk eller fagligt og resursemæssigt for-

svarligt at ændre på konsulentforbruget.

Ministeriet anerkender dog, at de kunne redegøre klarere for bevæggrundene bag deres

praksis, så de fremstod tydeligere.

Resultater

22. Ifølge Udenrigsministeriet kan der opstå behov for at anvende ekstern konsulentbistand,

hvis løsningen af en opgave kræver særlige kompetencer, eller hvis omkostningen knyttet

til at udvikle kompetencen internt vurderes som værende for høj. Rigsrevisionens gennem-

gang af kontrakter med internationale konsulenter fra 2014 viser, at ministeriet systematisk

anvender konsulenter til mange forskellige opgaver i alle faser af programcyklussen.

Rigsrevisionen finder derfor, at det bør give anledning til, at ministeriet udarbejder en strate-

gi, så det ikke er den enkelte indkøber – der i praksis har begrænsede handlemuligheder –

som skal vurdere, om opgaverne løses bedst og billigst af konsulenter eller fastansatte. Stra-

tegien bør – med udgangspunkt i et overblik over de opgaver, konsulenterne varetager – fra

centralt hold angive, hvilke opgavetyper det giver merværdi at løse ved hjælp af konsulen-

ter, og adressere de risici i forhold til at bevare kontrollen med bistanden, der er forbundet

med at lade konsulenter varetage de forskellige typer opgaver.

2.2. Udenrigsministeriets styring af konsulenternes opgaver

23. Vi har undersøgt:



om kontrakterne indeholder klare krav til konsulenternes opgaver og kompetencer

om Udenrigsministeriet i tilstrækkelig grad forsøger at bevare ansvaret og kontrollen med

de opgaver, konsulenterne løser.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS ANVENDELSE OG STYRING AF KONSULENTKØB

Udenrigsministeriets krav til konsulenternes opgaver og kompetencer

24. Vi har undersøgt, om kontrakterne indeholder klare krav til konsulenternes opgaver og

kompetencer. Vores stikprøvegennemgang af 70 udvalgte kontrakter viser, at Udenrigsmi-

nisteriet i overensstemmelse med egne retningslinjer stiller detaljerede krav i konsulentens

opgavebeskrivelser (TOR). Kontrakterne indeholder således – uanset om det drejer sig om

afholdelse af møder, seminarer mv. eller om skriftlige rapporter – udførlige beskrivelser om

mål, metode og output samt krav til delleverancer i form af aktiviteter og tidsplaner. Derud-

over viser gennemgangen, at kontrakterne også omfatter detaljerede krav til sammensæt-

ningen af konsulentteamet og til konsulenternes kompetencer, herunder deres kendskab til

udvalgte tematiske områder og de danske udviklingspolitiske prioriteringer.

25. Rigsrevisionen vurderer således, at Udenrigsministeriet generelt udarbejder detaljerede

procesbeskrivelser af opgaven for at sikre opgavens fremdrift, og at ministeriet opstiller kla-

re formelle krav for at sikre, at leverancerne kan anvendes til de produkter, de skal indgå i.

Ministeriet har i den forbindelse ønsket at understrege, at det er væsentligt for ministeriet

at placere et produktansvar hos konsulenten, så der ikke opstår tvivl om, hvad konsulenten

skal levere.

26. Derudover vurderer Rigsrevisionen, at Udenrigsministeriet i langt de fleste tilfælde op-

stiller klare krav til konsulentens kompetencer. For at sikre sig, at konsulenternes analyser

og anbefalinger lever op til prioriteringerne i den danske udviklingspolitik, stiller Udenrigsmini-

steriet desuden i de kontrakter, hvor det er relevant, krav til, at leverancerne følger strategi-

erne og retningslinjerne for den danske udviklingsbistand, og at konsulenterne har kendskab

til disse.

Det er i den forbindelse Rigsrevisionens vurdering, at ministeriets strategier er så brede og

indeholder så mange uprioriterede hensigtserklæringer, at de i praksis ikke altid giver kon-

sulenterne tilstrækkelig retning, men efterlader et stort råderum for konsulenten. Boks 2 vi-

ser uddrag fra evalueringer af konkrete udviklingsindsatser, hvoraf det fremgår, at strategi-

erne ikke altid udgør en operationel ramme for de konkrete indsatser.

TOR

beskriver konsulentens

opgave og forventede leveran-

ce samt kravene til konsulen-

tens kompetencer.

BOKS 2. UDDRAG FRA EVALUERINGER AF UDVIKLINGSBISTANDEN

Evaluering af dansk humanitær indsats 2010-2015

Den meget bredt formulerede strategi med mange mål og delmål har været vanskelig at gennemfø-

re, og det har været en udfordring at vurdere, om strategien er gennemført, idet der ikke er udarbej-

det et operativt rammeværk, som angiver succeskriterier.

Evaluering af den private sektors fortalervirksomhed i Ghana

Evalueringen har svært ved at påvise en direkte sammenhæng mellem programmet og øget vækst

og beskæftigelse, bl.a. fordi sammenhængen mellem programmets overordnede målsætninger og

programmets aktiviteter ikke har været tydelig fra starten.

Kilde: Udenrigsministeriets resumé af evalueringen af dansk humanitær indsats 2010-2015 og eva-

lueringen af den private sektors fortalervirksomhed i Ghana.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS ANVENDELSE OG STYRING AF KONSULENTKØB

Ministeriet er enig i, at der ville være for lidt styring af konsulenterne fra ministeriets side,

hvis det eneste, de skulle leve op til, var ministeriets strategier, men oplyser, at konsulen-

terne også styres via TOR. Rigsrevisionen vurderer imidlertid, at de krav, ministeriet stiller

til konsulenten i TOR, mere omhandler processen (fx hvornår de forskellige delleverancer

skal foreligge) end indholdet (fx hvilke af de udviklingspolitiske hensyn der skal prioriteres i

forbindelse med det pågældende program).

Partnerskabsprojekt i Marokko i forbindelse med Det Arabiske Initiativ.

Foto: Udenrigsministeriet

Før et program over 37 mio. kr.

formuleres, forelægges kon-

ceptnoten Danidas program-

komité. Efter godkendelsen

formuleres programdokumen-

tet, der forelægges Danidas

bevillingskomité. Der er både

en ekstern og en intern bevil-

lingskomité. Den eksterne er

ansvarlig for bevillingsforslag

over 37 mio. kr., mens den

interne er ansvarlig for bevil-

lingsforslag over 5 mio. kr. op

til 37 mio. kr.

Udenrigsministeriets ansvar og kontrol med opgaven

27. Af hensyn til Folketingets mulighed for at udøve kontrol med regeringen og administra-

tionen er det vigtigt, at Udenrigsministeriet bevarer ansvaret for og kontrollen med udmønt-

ningen af udviklingsbistanden. Ifølge ministeriet er der ikke tvivl om, hvem der har ansvaret

for og kontrollen med udviklingsbistanden, idet det altid er ministeriet, der har ansvaret for

og ejerskabet til de færdige produkter. Ministeriet henviser i den forbindelse til, at det er am-

bassaden, der fremlægger sit programdokument for Danidas programkomité og bevillings-

komitéer, mens UFT er ansvarlig for appraisals og reviews.

Det er imidlertid Rigsrevisionens vurdering, at der i forbindelse med alle konsulentkøb, hvor

konsulenten leverer input til en myndighed, som formelt set ejer produktet, er risiko for, at

væsentlige beslutninger af strategisk eller indholdsmæssig karakter overlades til konsulen-

ten, som i sagens natur kender mere til det faglige indhold end indkøberen. Rigsrevisionen

finder derfor, at Udenrigsministeriet for at være på den sikre side, og for at synliggøre sit an-

svar for og kontrol med udmøntningen af bistanden, bør være eksplicit om sin rolle og sit

ansvar.

På denne baggrund har vi undersøgt, om ministeriets rolle og ansvar er tydeligt beskrevet i

TOR. Undersøgelsen bygger på en gennemgang af beskrivelsen af ministeriets ansvar i de

70 kontrakter, vi har gennemgået i stikprøven.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS ANVENDELSE OG STYRING AF KONSULENTKØB

28. Gennemgangen viser, at der er forskel på, om og hvor detaljeret Udenrigsministeriets

opgaver og ansvar er beskrevet i kontrakterne.

I nogle få kontrakter er ministeriet eller ambassaden slet ikke nævnt i TOR. I flere kontrak-

ter fremgår det kun, at udkastet til den rapport, konsulenten skal udarbejde, skal godkendes

af ministeriet eller ambassaden. I andre kontrakter er ministeriets rolle uklar, fx i kontrakter

med udbudskonsulenter, hvor det på den ene side fremgår, at konsulenten er ansvarlig for

alle beslutninger på ministeriets vegne, og på den anden side fremgår, at konsulenten i tæt

samarbejde med ministeriet er ansvarlig for outputtet. Endelig er ministeriets eller ambassa-

dens rolle i nogle få kontrakter mere detaljeret beskrevet. I disse tilfælde drejer det sig dog

ofte om opgaver af repræsentativ eller administrativ karakter. Fx skal ambassaden i forbin-

delse med matchmaking-programmer reservere hotel og transport, udarbejde officielle invi-

tationer, arrangere møder med de lokale myndigheder og virksomheder samt tage kontakt

til de lokale medier.

Der er også forskel på, hvor selvstændige konsulenternes opgaver er. Et eksempel på en

kontrakt, hvor konsulentens råderum og ansvar synes stort, er et miljøprogram i Mozambi-

que, hvor konsulenten skal udarbejde udkast til alle de dokumenter, der skal udarbejdes, li-

ge fra ministeriet overvejer at støtte programmet, til det endelige programdokument forelig-

ger og skal godkendes af Danidas eksterne bevillingskomité. Det samme gælder for kontrak-

ten vedrørende et miljøprogram i Kenya, der omfatter mange centrale og beslutningskræ-

vende opgaver. Her fremgår det dog samtidig af TOR, hvilke opgaver konsulenten skal råd-

føre sig med ambassaden om, ligesom det fremgår, at konsulenten generelt skal rapporte-

re løbende til ambassaden.

29. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Udenrigsministeriets ansvar ikke er tydeligt beskre-

vet i alle kontrakter, og at ministeriet derfor – i forhold til de opgaver, der er centrale for ud-

møntningen af bistanden, fx formulering af programdokumenter eller identifikation af poten-

tielle tilskudsmodtagere – bør overveje, om ministeriet altid er så tæt på opgaverne, at de

kan give kvalificeret modspil og pege på andre alternativer, så kontrollen med, hvordan ud-

viklingsbistanden udmøntes, bevares i ministeriet.

Resultater

30. Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet for at sikre opgavernes fremdrift stiller kla-

re krav til konsulenternes arbejdsopgaver og kompetencer, herunder krav til, at konsulen-

ternes leverancer er i tråd med strategierne for dansk udviklingsbistand. Dog er strategierne

så brede, at de ikke altid giver konsulenterne retning, men kan efterlade et betydeligt råde-

rum for konsulenterne. I forbindelse med ministeriets kontrol med opgaven viser undersø-

gelsen, at der er forskel på, hvor klart ministeriets ansvar er beskrevet i kontrakterne, og at

Rigsrevisionen har set eksempler på kontrakter, hvor ministeriets ansvar efter Rigsrevisio-

nens vurdering ikke er tilstrækkeligt tydeligt bekrevet, i betragtning af hvor centrale opgaver

konsulenterne varetager.

Formålet med

matchmaking-

programmer

er at etablere

langsigtede og kommercielt

bæredygtige partnerskaber

mellem danske virksomheder

og virksomheder i Udenrigs-

ministeriets partnerlande.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

3. Udenrigsministeriets køb af konsulentydelser

Udenrigsministeriet har ikke et fuldstændigt overblik over sine samlede konsulentkøb.

Undersøgelsen viser således, at ambassaderne ikke har registreret alle deres kon-

trakter med lokale konsulenter i ministeriets kontraktdatabase, og Rigsrevisionen vur-

derer, at det er sandsynligt, at ambassaderne har indgået flere kontrakter, som mini-

steriet ikke er bekendt med. Desuden viser undersøgelsen, at ministeriet har givet for-

skellige oplysninger til Rigsrevisionen om det samlede kontraktbeløb for lokale konsu-

lentkøb, varierende fra 14,8 mio. kr. til 55,9 mio. kr. Rigsrevisionen finder det utilfreds-

stillende og vurderer, at det viser, at ministeriet ikke i tilfredsstillende grad overvåger

ambassadernes køb af konsulentydelser.

Undersøgelsen viser desuden, at ministeriet – i overensstemmelse med EU’s udbuds-

direktiv og tilbudsloven – har udbudt og annonceret alle de internationale kontrakter

med en kontraktværdi over 500.000 kr., som er registreret i ministeriets kontraktdata-

base.

For kontrakter mellem 250.000 kr. og 500.000 kr. har ministeriet valgt at stille krav om

indhentning af 3 tilbud forud for indgåelse af kontrakter, hvilket ifølge Rigsrevisionens

stikprøve også sker i praksis. Dette finder Rigsrevisionen tilfredsstillende og i overens-

stemmelse med de forvaltningsretlige principper om, at ordregiver skal sikre sig, at

konsulentkøbet er bedst og billigst. For kontrakter under 250.000 kr. finder Rigsrevi-

sionen derimod, at Udenrigsministeriet bør stille krav om, at indkøberne afprøver mar-

kedet med jævne mellemrum – i betragtning af at disse kontrakter udgør 77 % af det

samlede antal kontrakter og 26 % af den samlede kontraktsum – så ministeriet har

sikkerhed for, at prisen er i overensstemmelse med markedsprisen.

Undersøgelsen viser endvidere, at 19 % af Udenrigsministeriets kontrakter i perioden

2012-2014 blev budgetudvidet, efter opgaverne var igangsat, uden at det var doku-

menteret, at årsagerne til budgetudvidelserne levede op til ministeriets betingelser. I

modstrid med ministeriets retningslinjer har 13 kontrakter således med budgetudvi-

delsen passeret udbudsgrænsen, hvilket Rigsrevisionen ikke finder tilfredsstillende.

Derudover viser undersøgelsen, at kontrakter lige under tærskelværdierne og ministe-

riets grænse for indhentning af tilbud relativt ofte bliver budgetudvidet. Rigsrevisionen

finder derfor, at ministeriet bør overveje, hvordan de kan understøtte en mere reali-

stisk dimensionering af opgaven og beregning af kontraktværdien.

Endelig finder Rigsrevisionen, at Udenrigsministeriet bør styrke monitoreringen af mi-

nisteriets samlede konsulentkøb på udviklingsbistandens område og holde øje med,

om det samlede konsulentkøb er sparsommeligt, samt sikre, at ministeriets retnings-

linjer ikke påvirker konsulentkøbet – og dermed kvaliteten af bistanden – på en uhen-

sigtsmæssig måde.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

31. Dette kapitel handler om, hvorvidt Udenrigsministeriet har sikret, at deres konsulentydel-

ser bliver købt bedst og billigst.

32. Vi har undersøgt:



om Udenrigsministeriet har overblik over sine samlede konsulentkøb i forbindelse med

udviklingsbistanden

om Udenrigsministeriet har overholdt reglerne om konkurrenceudsættelse, herunder mini-

steriets interne udbudsgrænse og tilbudsloven, ved konsulentkøb over 500.000 kr.

om Udenrigsministeriet har afprøvet markedet i overensstemmelse med de forvaltnings-

retlige principper og ministeriets egne retningslinjer ved konsulentkøb under 500.000 kr.

om Udenrigsministeriet har dokumenteret, at ministeriets konsulentkøb er sket bedst og

billigst samt i overensstemmelse med de forvaltningsretlige principper og ministeriets ret-

ningslinjer.

Endelig har vi foretaget en række tværgående analyser af ministeriets samlede konsulent-

køb.

33. Tabel 1 viser, hvordan Udenrigsministeriet har implementeret regelgrundlaget i forbindel-

se med konkurrenceudsættelse ved konsulentkøb i sine retningslinjer.

Tabel 1. Regelgrundlaget vedrørende konkurrenceudsættelse sammenholdt med Udenrigsministeriets retningslinjer

Kontraktværdi

Under 250.000 kr.

Regelgrundlag

Forvaltningsretlige principper

Ordregiveren skal sikre sig, at kontrak-

ten indgås med den virksomhed, der kan

levere varen på den bedste og billigste

måde, hvilket ofte forudsætter, at ordre-

giveren inden gennemførelsen af et ind-

køb foretager en reel afsøgning af mar-

kedet.

Udenrigsministeriets retningslinjer

Ingen krav om konkurrence-

udsættelse

Kontrakter under 250.000 kr. skal

ikke konkurrenceudsættes. Det er

op til den enkelte indkøber at sikre,

at indkøbet sker bedst og billigst.

Indhentning af 3 tilbud

Indkøber skal indhente 3 tilbud, før

der indgås en aftale, for at sikre, at

indkøbet sker bedst og billigst.

Den danske tilbudslov

Kontrakter med en kontraktværdi

over 500.000 kr. og op til 900.000

kr. skal annonceres i overensstem-

melse med tilbudsloven.

EU-udbud

Kontrakter med en kontraktværdi

over 900.000 kr. skal udbydes i

overensstemmelse med EU’s ud-

budsdirektiv.

FORVALTNINGSRETLIGE PRINCIPPER

250.000-500.000 kr.

500.000-900.000 kr.

Den danske tilbudslov

Køb af konsulentydelser, hvor kontrakt-

værdien ligger under EU’s tærskelværdi,

men har en værdi over 500.000 kr., skal

ifølge tilbudsloven annonceres.

Fra 900.000 kr. til EU’s tærskelværdi

Over EU’s tærskelværdi

EU-udbud

Køb af konsulentydelser skal i EU-udbud,

hvis kontraktværdien overstiger udbuds-

direktivets tærskelværdi.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af EU’s udbudsdirektiv, tilbudsloven, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside og

Udenrigsministeriets retningslinjer.

Det fremgår af tabel 1, at ministeriet har udmøntet de forvaltningsretlige principper (jf. boks

3), så det er op til den enkelte indkøber at sikre, at indkøbet sker bedst og billigst ved kon-

traktkøb under 250.000 kr., og stillet krav om, at indkøber skal indhente 3 tilbud ved kontrak-

ter mellem 250.000 kr. og 500.000 kr. Kontrakter over 500.000 kr. skal i overensstemmel-

se med tilbudsloven annonceres, mens ministeriet ud fra et forsigtighedssynspunkt har valgt

at fastsætte en intern udbudsgrænse for kontrakter over 900.000 kr.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

BOKS 3. UDDRAG AF DE FORVALTNINGSRETLIGE PRINCIPPER VED MYNDIGHEDERS KØB

AF KONSULENTYDELSER

Alle forvaltningsmyndigheder er underlagt grundlæggende forvaltningsretlige principper, når de køber

ind. Principperne drejer sig overordnet om saglig forvaltning (magtfordrejningsgrundsætningen) og

skal iagttages, uanset hvad der måtte følge af udbudsdirektivet, tilbudsloven eller grundlæggende

traktatretlige normer og principper. Uanset kontraktværdiens størrelse skal myndigheden, efter almin-

delige og uskrevne forvaltningsretlige principper, derfor sikre, at der ikke efterfølgende kan rejses

tvivl om sagligheden ved ordregiverens dispositioner. Det indebærer bl.a., at ordregiveren skal sør-

ge for, at indkøbsprocessen gennemføres på et sagligt grundlag, og at dette i fornødent omfang er

dokumenteret. Det indebærer også, at ordregiveren skal sikre sig, at kontrakten indgås med den virk-

somhed, som kan levere varen på den bedste og billigste måde, hvilket ofte forudsætter, at ordregive-

ren, inden gennemførelsen af et indkøb, foretager en reel afsøgning af markedet.

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.

3.1. Udenrigsministeriets overblik over sine konsulentkøb

34. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet har overblik over sine konsulentkøb. Under-

søgelsen bygger på en gennemgang af ministeriets kontraktdatabase og brevveksling med

ministeriet.

35. I Udenrigsministeriet betragtes kontorerne i hjemmetjenesten og repræsentationerne

som selvstændige ordregivere, der kan anskaffe de konsulentydelser, de vurderer er nød-

vendige for at udmønte den del af udviklingsbistanden, de er ansvarlige for. Denne decen-

trale indkøbsstruktur indebærer, at der er mange mulige indkøbere, som desuden er spredt

på mange forskellige lande, jf. figur 1.

36. I henhold til den decentrale indkøbsstruktur er det det ansvarlige kontor i hjemmetjene-

sten eller repræsentationen, der beslutter, igangsætter, følger og afslutter konsulentkøbet.

Hvis det ansvarlige kontor i hjemmetjenesten eller repræsentationen ønsker at indgå kon-

trakt med en international konsulent, er det dog ministeriets kontraktsekretariat, der på ind-

købers vegne skal udarbejde og betale kontrakten og forestå udbudsprocessen, hvis kon-

trakten ligger over udbudsgrænsen.

37. Udenrigsministeriet etablerede med virkning fra januar 2012 en kontraktdatabase for al-

le kontrakter på udviklingsbistandens område. Databasen administreres af kontraktsekreta-

riatet i hjemmetjenesten. Ifølge ministeriet var formålet med kontraktdatabasen:



at få et fuldstændigt overblik over alle indgåede kontrakter

at få et redskab til at monitorere kontrakter med lokale konsulenter

at få overblik over, hvilke kontrakter konsulenterne tidligere har indgået med Udenrigs-

ministeriet

at få inspiration til at udarbejde TOR.

Ifølge ministeriets retningslinjer skal alle konsulentkøb registreres i kontraktdatabasen en-

ten af kontraktsekretariatet, hvis kontrakten indgås med internationale konsulenter, eller af

repræsentationen, hvis kontrakten indgås med lokale konsulenter.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

Det er Rigsrevisionens vurdering, at databasen er et godt udgangspunkt for at skabe over-

blik over ministeriets køb af konsulentydelser og et godt redskab til at øge videndelingen

mellem kontorerne i hjemmetjenesten og repræsentationerne. Desuden giver databasen

ministeriet mulighed for at monitorere anvendelsen af konsulenter.

38. Rigsrevisionens gennemgang af kontraktdatabasen viser imidlertid, at databasen ikke

er fuldstændig, idet flere af ambassaderne i de i alt 21 prioritetslande ikke har registreret

alle deres lokale kontrakter i databasen. Rigsrevisionen har derfor bedt 2 udvalgte ambas-

sader (Dhaka og Maputo) oplyse alle kontrakter, der er indgået i 2012, 2013 og 2014.

39. Undersøgelsen viser, at begge ambassader har indgået lokale kontrakter for et større

kontraktbeløb, end der var registreret i kontraktdatabasen. Således har Udenrigsministeriet

efterfølgende oplyst, at ambassaden i Dhaka i perioden 2012-2014 indgik 22 kontrakter til

en samlet værdi af 1,5 mio. kr., hvoraf ingen var registreret i kontraktdatabasen. Derudover

har ministeriet efterfølgende oplyst, at ambassaden i Maputo havde indgået lokale kontrak-

ter for i alt 13,4 mio. kr., hvilket er langt mere end de 157.000 kr., der fremgik af databasen.

Endelig viser undersøgelsen, at der blandt de kontrakter, som ministeriet efterfølgende op-

lyste til Rigsrevisionen, var én kontrakt, som fejlagtigt ikke var blevet udbudt, og én kontrakt,

som fejlagtigt ikke var blevet annonceret – begge fra ambassaden i Maputo.

Da der er flere af de i alt 21 prioritetslande, der – ligesom ambassaden i Dhaka – enten ik-

ke har registreret lokale kontrakter eller kun har registreret ganske få, er det Rigsrevisionens

vurdering, at det er sandsynligt, at der på repræsentationerne i de øvrige 19 prioritetslande

er indgået flere kontrakter, og at den samlede kontraktsum dermed er større end antaget.

40. Interne notater viser, at kontraktsekretariatet var opmærksom på repræsentationernes

mangelfulde registrering af kontrakter, og at de i 2011 og 2013 har anmodet repræsentatio-

nerne om at registrere alle deres konsulentkøb. Udenrigsministeriet har desuden oplyst, at

de har gentaget anmodningen i 2015.

41. Derudover viser undersøgelsen, at Udenrigsministeriet har givet varierende oplysninger

til Rigsrevisionen om de lokale kontrakters samlede kontraktsum. Således sendte ministe-

riet i april 2015 et udtræk af databasen, hvoraf det fremgik, at ministeriet i 2014 havde købt

konsulentydelser hos lokale konsulenter for 14,8 mio. kr. Samtidig var der dog 245 kontrak-

ter med lokale konsulenter, hvor kontraktsummen ikke var angivet, hvorfor vi bad om et nyt

udtræk. Af det nye udtræk fra november 2015, hvor kontraktværdien for hovedparten af de

245 kontrakter i databasen også er inkluderet, beløber kontraktværdien for de lokale kontrak-

ter sig til i alt 55,9 mio. kr., svarende til mere end 3 gange så meget som det, der fremgik af

ministeriets første udtræk fra databasen. Blandt de 245 kontrakter var der desuden én kon-

trakt, som ambassaden i Accra (Ghana) ikke havde annonceret, som den skulle.

Hovedvægten i Danmarks bila-

terale udviklingssamarbejde er

bistanden til Danmarks 21

pri-

oritetslande.

Prioritetslande er

de lande, hvor Danmark er til

stede med et langsigtet per-

spektiv og med politisk og fi-

nansiel tyngde.

Ambassaderne i Dhaka (Bang-

ladesh) og Maputo (Mozambi-

que) er eksempler på større bi-

standsambassader. Danmarks

bilaterale bistand til Bangladesh

udgjorde ca. 350 mio. kr., og

bistanden til Mozambique ud-

gjorde ca. 850 mio. kr. i perio-

den 2012-2014.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

Kompetenceudviklingsprojekt under privatsektorprogrammet i West Gonja provinsen i Ghana.

Foto: Rigsrevisionen

42. Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at Udenrigsministeriet ikke har sikret, at data-

basen indeholdt alle lokale kontrakter, og at ministeriet på den måde har afskrevet sig mu-

ligheden for at kontrollere, om repræsentationerne har overholdt reglerne om konkurrence-

udsættelse og de forvaltningsretlige principper. Desuden finder Rigsrevisionen, at ministe-

riets forskellige oplysninger om ambassadernes samlede køb af konsulentydelser hos lokale

konsulenter viser, at ministeriet ikke i tilfredsstillende grad monitorerer ambassadernes ind-

gåelse af kontrakter med lokale konsulenter.

43. Udenrigsministeriets manglende overblik medfører desuden, at der er usikkerhed om

ministeriets samlede udgifter til konsulentkøb i forbindelse med udviklingsbistanden. Sum-

meres den budgetterede kontraktsum for de kontrakter, der efter ministeriets opdatering er

registreret i kontraktdatabasen, udgør den ca. 273 mio. kr. i 2014, men undersøgelsen vi-

ser, at der er usikkerhed om det samlede beløb, dels fordi Rigsrevisionens gennemgang af

kontraktdatabasen har vist, at der er fejlregistreringer i databasen, dels fordi det er sand-

synligt, at ambassaderne har indgået kontrakter, som slet ikke er registreret.

Resultater

44. Udenrigsministeriet har en decentral indkøbsstruktur med mange indkøbere spredt over

hele verden. Ministeriet oprettede derfor en kontraktdatabase i 2012, som alle indkøbere skal

registrere kontrakter i, så ministeriet kan få et fuldstændigt overblik over alle indgåede kon-

trakter og monitorere repræsentationernes lokale konsulentkøb. Undersøgelsen viser dog,

at repræsentationerne ikke har registreret alle deres lokale kontrakter i databasen, og at de

i enkelte tilfælde ikke har overholdt udbudsdirektivet og tilbudsloven. Rigsrevisionen finder

det utilfredsstillende, at Udenrigsministeriets kontraktsekretariat ikke har været i stand til at

håndhæve registreringspligten over for ambassaderne og på den måde har afskrevet sig

muligheden for at kontrollere, om repræsentationerne har overholdt reglerne om konkurren-

ceudsættelse. Rigsrevisionen vurderer desuden, at det er sandsynligt, at repræsentationer-

ne har indgået endnu flere lokale kontrakter. Undersøgelsen viser desuden, at ministeriet

har givet Rigsrevisionen forskellige oplysninger om den samlede kontraktsum for konsulent-

ydelser købt hos lokale konsulenter, varierende fra 14,8 mio. kr. til 55,9 mio. kr., hvilket efter

Rigsrevisionens vurdering viser, at ministeriet ikke i tilfredsstillende grad monitorerer ambas-

sadernes indgåelse af kontrakter med lokale konsulenter.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

3.2. Konsulentkøb omfattet af lovbestemte krav

45. Vi har undersøgt:



om Udenrigsministeriet har udbudt konsulentkøb med en budgetteret kontraktsum over

udbudsgrænsen

om Udenrigsministeriet har annonceret konsulentkøb med en budgetteret kontraktsum

over annonceringsgrænsen.

Før 1. april 2012 skulle konsu-

lentkøb over 500.000 kr. annon-

ceres i pressen eller i et elek-

tronisk medie. Udenrigsministe-

riet offentliggjorde før 1. april

2012 sine køb af konsulenter

på Danida Contracts hjemme-

side.

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af EU’s udbudsportal (TED), Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsens udbudsportal (udbud.dk) og Udenrigsministeriets hjemmeside (Danida

Contracts). Derudover bygger undersøgelsen på en tværgående analyse af de 991 interna-

tionale kontrakter og de 332 lokale kontrakter fra perioden 2012-2014 i ministeriets kontrakt-

database og på en stikprøvegennemgang af 70 udvalgte konsulentkøb.

Konsulentkøb over 900.000 kr.

46. Ifølge Udenrigsministeriets kontraktdatabase har ministeriet indgået 55 kontrakter i pe-

rioden 2012-2014 med en budgetteret kontraktsum over ministeriets interne udbudsgrænse,

hvilket svarer til 54,9 % af deres samlede kontraktsum i perioden.

47. Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet har udbudt 53 ud af de i alt 55 kontrakter

med en budgetteret kontraktsum over ministeriets udbudsgrænse. Af de 2 kontrakter, der

ikke er udbudt, er den ene indgået af ambassaden i Maputo (jf. pkt. 39) og er ifølge ministe-

riet ikke blevet udbudt, som den burde ifølge reglerne. Den anden kontrakt, som omhand-

ler driften af et træningscenter for frafaldne somaliske krigere, undlod ministeriet at udbyde

med henvisning til, at der ikke var tale om en gensidigt bebyrdende aftale i udbudsdirektivets

forstand.

Konsulentkøb mellem 500.000 kr. og 900.000 kr.

48. Det fremgår af kontraktdatabasen, at Udenrigsministeriet har indgået 78 kontrakter med

en budgetteret kontraktsum mellem 500.000 kr. og 900.000 kr. i perioden 2012-2014, sva-

rende til 8,7 % af den samlede kontraktsum.

Undersøgelsen viser, at alle kontrakter – med undtagelse af 2 lokale kontrakter – med en

oprindelig kontraktsum mellem 500.000 kr. og 900.000 kr. er annonceret, som de skal. De

kontrakter, der ikke er annonceret, er indgået af ambassaderne i Maputo i 2013 og Accra i

2012 og kom først til Udenrigsministeriets kendskab, da Rigsrevisionen henledte opmærk-

somheden på, at kontraktdatabasen ikke var fuldstændig.

Derudover er 3 af kontrakterne undtaget annonceringspligten, enten fordi de er indgået un-

der en rammeaftale, eller fordi de er indgået mellem Udenrigsministeriet og Folketinget, der

i denne sammenhæng betragtes som én enhed, hvorfor kontrakten er undtaget udbudsplig-

ten.

Resultater

49. Udenrigsministeriet har indgået i alt 133 kontrakter over udbuds- og annonceringsgræn-

sen, svarende til 63,6 % af den samlede kontraktsum. Undersøgelsen viser, at Udenrigsmi-

nisteriet – med undtagelse af 2 kontrakter over udbudsgrænsen og 2 kontrakter over annon-

ceringsgrænsen – har udbudt og annonceret alle kontrakterne.

Kontraktsum for kontrakter

over 900.000 i forhold til den

samlede kontraktsum

54,9 %

Kontrakter over 900.000 kr.

Kontrakter under 900.000 kr.

Kontraktsum for kontrakter

mellem 500.000 kr. og

900.000 kr. i forhold til den

samlede kontraktsum

8,7 %

Konsulentkøb mellem

500.000 kr. 900.000 kr.

Konsulentkøb under

500.000 kr. og over 900.000 kr.

For at sikre, at Udenrigsministe-

riet med kort frist kan rekrutte-

re kvalificeret og tilstrækkelig

ekspertbistand til ambassader-

ne, indgik ministeriet i 2014

rammeaftaler med 6 konsorti-

er. Ministeriet havde i septem-

ber 2015 foretaget 8 konsulent-

køb under rammeaftalerne.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

3.3. Konsulentkøb omfattet af Udenrigsministeriets interne retningslinjer

50. Vi har undersøgt:

Kontraktsum for kontrakter

mellem 250.000 kr. og

500.000 kr. i forhold til den

samlede kontraktsum



om Udenrigsministeriet – i overensstemmelse med sine retningslinjer – har indhentet 3 til-

bud ved konsulentkøb med en budgetteret kontraktsum mellem 250.000 kr. og 500.000 kr.

om Udenrigsministeriet har sikret, at konsulentkøb med en budgetteret kontraktsum un-

der 250.000 kr. er foretaget i overensstemmelse med de forvaltningsretlige principper.

10,5 %

Konsulentkøb mellem 250.000 kr. til 500.000 kr.

51. Rigsrevisionens analyse af kontraktdatabasen viser, at Udenrigsministeriet i perioden

2012-2014 indgik 171 kontrakter med en budgetteret kontraktsum mellem 250.000 kr. og

500.000 kr., svarende til 10,5 % af den samlede kontraktsum.

52. For kontrakter under 500.000 kr. er det ikke fastsat ved lov, hvordan ministerierne skal

sikre, at konsulentkøbet sker bedst og billigst, men Udenrigsministeriet har valgt at stille krav

om indhentning af 3 tilbud. Ministeriet indførte kravet i 2010 for med ministeriets egne ord at

lovmedholdiggøre tildelingen af mindre kontrakter. I en intern notits lægger ministeriet bl.a.

vægt på, at udbudsdirektivets principper om ligebehandling og gennemsigtighed betyder, at

ordregivende myndigheder, som står over for at skulle indgå kontrakter under tærskelværdi-

erne, ofte skal gennemføre en eller anden form for konkurrenceudsætning, selv om kontrak-

ten falder uden for direktivets anvendelsesområde.

Vi har i forbindelse med stikprøven gennemgået 18 kontrakter, og gennemgangen viser, at

der i 17 af de 18 sager ligger et evalueringsskema på sagen, så det indirekte fremgår, at ind-

køber har indhentet tilbud. Konsulenternes tilbud ligger dog ikke i alle tilfælde på sagen.

Konsulentkøb under 250.000 kr.

53. Det fremgår af kontraktdatabasen, at Udenrigsministeriet i perioden 2012-2014 indgik

1.019 kontrakter med en kontraktsum under 250.000 kr. Dette svarer til 25,9 % af den sam-

lede kontraktsum og 77 % af kontrakterne.

54. For kontrakter under 250.000 kr. har Udenrigsministeriet valgt ikke at stille proceskrav

med henblik på at sikre, at indkøbet sker bedst og billigst. Således er det ifølge ministeriets

retningslinjer op til den enkelte indkøber, hvordan vedkommende vil sikre, at indkøbet sker

bedst og billigst.

Udenrigsministeriet har dog oplyst, at de i forbindelse med undervisningen af lokalansatte

og udsendte medarbejdere orienterer om, at der også kan indhentes flere tilbud ved kontrak-

ter under 250.000 kr., ligesom ministeriet opfordrer dem til at søge rådgivning hos kolleger

i forbindelse med priser ved køb af lignende ydelser. Derudover har ministeriet oplyst, at ind-

køberne gennem deres arbejde med udbud, annoncering og indhentning af tilbud i forbindel-

se med kontrakter over 250.000 kr. har et godt kendskab til markedet.

Ifølge ministeriet er det imidlertid også meget usikkert, om man vil få mere for pengene,

hvis man konkurrenceudsatte de små kontrakter. Ministeriet vurderer således, at loftet på

250.000 kr. og brug af direkte rekruttering generelt medfører billigere ydelser, bl.a. fordi det

giver større sikkerhed for, at konsulenterne leverer kvalitetsprodukter, og fordi det tvinger or-

dregiver til at fokusere på det essentielle i opgaven. Ministeriet har desuden oplyst, at mini-

steriet har svært ved at se, hvorfor det skulle være nødvendigt at gennemføre udbud under

250.000 kr., så længe kontrakterne kun udgør ca. 26 % af den samlede kontraktsum.

Konsulentkøb mellem

250.000 kr. og 500.000 kr.

Konsulentkøb under

250.000 kr. og over 500.000 kr.

Udenrigsministeriet har udar-

bejdet et

evalueringsskema,

der skal anvendes til vurdering

og sammenligning af de konsu-

lenter, der byder på en opgave.

Det fremgår af evalueringsske-

maet, at konsulenternes faglig-

hed skal vægte 80 %, og prisen

skal vægte 20 %, når konsulen-

terne vurderes.

Kontraktsum for kontrakter

under 250.000 kr. i forhold til

den samlede kontraktsum

25,9 %

Konsulentkøb under 250.000 kr.

Konsulentkøb over 250.000 kr.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

55. Rigsrevisionen er enig i, at det vil være administrativt tungt at udbyde alle kontrakter un-

der 250.000 kr., ikke mindst i lyset af at de udgør 77 % af Udenrigsministeriets kontrakter.

Det er imidlertid Rigsrevisionens vurdering, at en mere fleksibel ordning, hvor indkøber med

jævne mellemrum afprøver markedet ved at indhente flere tilbud, vil gøre indkøber bedre i

stand til at fastlægge en realistisk pris og give ministeriet større sikkerhed for, at prisen er i

overensstemmelse med markedsprisen.

Resultater

56. Udenrigsministeriet har i alt indgået 1.190 kontrakter under 500.000 kr., svarende til

36,4 % af den samlede kontraktsum og 90 % af alle kontrakter. For at sikre, at indkøbet sker

bedst og billigst, stiller ministeriet for kontrakter mellem 250.000 kr. og 500.000 kr. krav om,

at indkøber skal indhente 3 tilbud, og stikprøvegennemgangen viser, at ministeriet i 17 af de

18 udvalgte kontrakter har indhentet tilbud i overensstemmelse med retningslinjerne. For

kontrakter under 250.000 kr. er det op til den enkelte indkøber, hvordan vedkommende vil si-

kre, at indkøbet sker bedst og billigst, og ministeriet oplyser, at de vurderer, at den bedste og

billigste løsning for ministeriet er ved direkte rekruttering. Det er dog Rigsrevisionens vurde-

ring, at det vil gøre indkøber bedre i stand til at fastsætte en realistisk pris og give ministeriet

større sikkerhed for, at prisen er i overensstemmelse med markedsprisen, hvis ministeriet

også for små kontrakter afprøvede markedet med jævne mellemrum.

3.4. Udenrigsministeriets dokumentation af sine konsulentkøb

57. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet har dokumenteret, at ministeriets konsulent-

køb er sket i overensstemmelse med reglerne om konkurrenceudsættelse, de forvaltnings-

retlige principper og ministeriets retningslinjer.

58. I henhold til de forvaltningsretlige principper skal ordregiver sørge for, at indkøbsproces-

sen gennemføres på et sagligt grundlag, og at dette i fornødent omfang er dokumenteret.

De forvaltningsretlige principper er afspejlet i ministeriets notits om procedurer for tildeling

af kontrakter under tærskelværdien for EU-udbud, og det fremgår bl.a. heraf, at udbudsdi-

rektivets principper om ligebehandling og gennemsigtighed gælder, uanset kontraktens vær-

di. Derudover fremgår det af Udenrigsministeriets retningslinjer, at indkøber skal efterleve de

forvaltningsretlige principper, herunder dokumentere, at det enkelte konsulentkøb er spar-

sommeligt. Det fremgår endvidere af retningslinjerne, at indkøber forud for indkøbet skal

overveje, hvordan opgaven skal udføres (ved ekstern konsulentbistand, omprioritering, re-

kruttering eller kompetenceudvikling) for at sikre den mest økonomisk fordelagtige løsning

for ministeriet.

59. Det er Rigsrevisionens vurdering, at følgende som minimum skal dokumenteres, når

Udenrigsministeriet køber konsulentbistand, hvis der ikke skal kunne rejses tvivl om, at ind-

købsprocessen er sket på et sagligt grundlag, og at indkøber har sikret den mest økonomisk

fordelagtige løsning for ministeriet:



grundlaget for beslutningen om at løse opgaven ved hjælp af ekstern konsulentbistand

og ikke ved hjælp af omprioritering, rekruttering eller kompetenceudvikling

grundlaget for udvælgelsen af konsulenten

final report eller completion letter, der dokumenterer, at købet er afsluttet, og leverancen

er modtaget.

Final report

completion

letter

dokumenterer, at købet

er afsluttet, og leverancen er

modtaget. Ifølge Udenrigsmini-

steriets retningslinjer skal ind-

køber sende completion letter

til kontraktsekretariatet, som

dernæst sørger for at udbetale

det resterende kontraktbeløb.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

60. Vi har undersøgt, om ovenstående er dokumenteret og fremgår af journalsagen i vores

stikprøve på 70 sager.

I forhold til grundlaget for beslutningen om at løse opgaven ved hjælp af konsulentbistand

frem for omprioritering, rekruttering eller kompetenceudvikling viser gennemgangen, at det

ikke i nogen af sagerne er beskrevet, hvilke overvejelser der ligger til grund for beslutningen.

Derudover viser gennemgangen, at grundlaget for udvælgelsen af konsulenten er dokumen-

teret i 34 ud af de 70 sager. I 34 af de 36 sager, hvor der ikke findes dokumentation, vedrø-

rer det kontrakter under 250.000 kr., hvor det ifølge Udenrigsministeriets retningslinjer er til-

strækkeligt at indhente ét tilbud. Ifølge ministeriets retningslinjer bør ministeriet dog gene-

relt kunne dokumentere, at indkøbet er sket sparsommeligt, og Rigsrevisionen vurderer, at

det er særligt vigtigt at sikre, at der er gennemsigtighed omkring de mindre køb, som gen-

nemføres uden at blive konkurrenceudsat.

61. Med hensyn til dokumentationen for, at Udenrigsministeriet har modtaget leverancen, vi-

ser gennemgangen, at der i 62 af de 70 sager lå dokumentation i form af final reports eller

completion letter på sagen.

62. Rigsrevisionens tidligere undersøgelser af anvendelsen af konsulenter har vist, at man-

ge statslige institutioner ikke i tilstrækkelig grad dokumenterer deres beslutninger i forbindel-

se med brugen af konsulenter. Dette gælder også for Udenrigsministeriet. Rigsrevisionen

vurderer derfor, at ministeriet bør forbedre dokumentationen, så ministeriet kan dokumente-

re, at alle konsulentydelser er købt i overensstemmelse med de forvaltningsretlige regler og

ministeriets retningslinjer. Rigsrevisionen finder desuden, at en bedre dokumentation af ind-

købernes erfaringer med priser og med konsulenterne vil kunne tjene et vigtigt internt formål

i ministeriet, da ministeriet som følge af sin rokeringsordning risikerer et betydeligt videns-

tab, hver gang medarbejdere rokerer.

Resultater

63. Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet generelt har dokumenteret grundlaget for

udvælgelsen af konsulenten i de kontrakter, som ministeriet har konkurrenceudsat, men

at grundlaget for udvælgelsen af konsulenten ikke er dokumenteret for kontrakter under

250.000 kr. Derudover viser undersøgelsen, at de overvejelser, der ligger til grund for at væl-

ge ekstern konsulentbistand, ikke er dokumenteret i nogen af de 70 sager.

3.5. Tværgående analyser af Udenrigsministeriets konsulentkøb

64. Vi har gennemført en række tværgående analyser af kontrakterne i Udenrigsministeriets

kontraktdatabase for at belyse forskellige aspekter af Udenrigsministeriets samlede konsu-

lentkøb.

Vi har i den forbindelse undersøgt:



grænseværdiernes betydning for indkøbers dimensionering af opgaven og beregning af

kontraktværdien

Udenrigsministeriets praksis og eventuelle mønstre i forbindelse med budgetudvidelser

spredningen i Udenrigsministeriets anvendelse af konsulenter.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

Dimensioneringen af opgaven og beregningen af kontraktværdien

65. Vi har undersøgt, hvordan Udenrigsministeriets 430 kontrakter fra 2014 fordeler sig i

forhold til kontrakternes budgetterede kontraktsum, for at belyse grænseværdiernes betyd-

ning for indkøbers dimensionering af opgaven og beregning af kontraktværdien. Figur 3 vi-

ser ministeriets kontrakter op til 1 mio. kr. fordelt på budgetteret kontraktsum.

Figur 3. Kontrakter fra 2014 fordelt på budgetteret kontraktsum

(Kr.)

1.000.000

900.000

800.000

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

103

100

153

150

203

200

253

250

303

300

353

350

403

400

250.000 kr.-grænsen

500.000 kr.-grænsen

900.000 kr.-grænsen

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Udenrigsministeriets kontraktdatabase.

Det fremgår af figur 3, at der er forholdsvis mange kontrakter tæt på 250.000 kr., som er mi-

nisteriets grænse for indhentning af 3 tilbud. Derudover viser figuren, at der også er relativt

mange kontrakter lige under grænseværdierne for annoncering og udbud.

66. Ifølge Udenrigsministeriets egen opgørelse medførte indførelsen af kravet om at indhen-

te 3 tilbud, at andelen af kontrakter mellem 250.000 kr. og 500.000 kr. i løbet af 2011 og

2012 faldt fra 49 % til 12 %, mens andelen af kontrakter under 250.000 kr. steg fra 43 % til

79 %. I marts 2013 indskærpede kontraktsekretariatet derfor bl.a. over for kontorerne i hjem-

metjenesten og repræsentationerne, at det var vigtigt, at de ikke reducerede konsulenternes

opgaver så meget, at det gik ud over kvaliteten af udviklingsbistanden.

Vores undersøgelse viser, at niveauet stort set ikke har ændret sig siden 2012, idet ande-

len af kontrakter mellem 250.000 kr. og 500.000 kr. udgjorde 13 %, og andelen af kontrak-

ter under 250.000 kr. udgjorde 77 % i 2014. Rigsrevisionen finder derfor, at ministeriet bør

vurdere, om den nuværende praksis kompromitterer kvaliteten af bistanden, og om det fx

skal give anledning til ændringer i retningslinjerne for konkurrenceudsættelse.

Budgetudvidelser

67. Ifølge Udenrigsministeriets retningslinjer har indkøber mulighed for at udvide den bud-

getterede kontraktværdi med op til 50 %, efter opgaven er igangsat, medmindre den ende-

lige kontraktsum dermed passerer ministeriets interne udbudsgrænse på 900.000 kr. Alle

budgetudvidelser skal dog begrundes og godkendes af kontraktsekretariatet, før ekstraop-

gaven påbegyndes.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

68. Vi har undersøgt, hvor mange konsulentkøb der har fået udvidet budgettet, efter opga-

ven er igangsat, og om der er et mønster i, hvilke kontrakter der bliver budgetudvidet.

69. Undersøgelsen viser, at 264 kontrakter, svarende til 19 %, blev budgetudvidet. Blandt de

kontrakter, der blev budgetudvidet, var der 50 %, som med budgetudvidelsen passerede

grænseværdierne. Tabel 2 viser, hvor mange kontrakter fra perioden 2012-2014 der med

budgetudvidelsen passerede ministeriets interne grænse for udbud, grænsen for annonce-

ring og grænsen for indhentning af tilbud.

Tabel 2. Kontrakter fra perioden 2012-2014, der med en budgetudvidelse har passeret

Udenrigsministeriets interne udbudsgrænse, annonceringsgrænsen eller grænsen

for indhentning af tilbud

(Antal)

Internationale

Kontrakter, der har passeret Udenrigs-

ministeriets interne udbudsgrænse

Kontrakter, der har passeret annonce-

ringsgrænsen

Kontrakter, der har passeret Udenrigs-

ministeriets interne grænse for indhent-

ning af tilbud

I alt

Lokale

I alt

121

132

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Udenrigsministeriets kontraktdatabase.

Det fremgår af tabel 2, at 14 internationale kontrakter oversteg 900.000 kr., hvilket betyder,

at de havde passeret ministeriets interne udbudsgrænse, hvis kontraktsummen fra begyn-

delsen havde omfattet opgaven i sin helhed. Én af de 14 kontrakter var dog indgået under

en rammeaftale. Derudover passerede i alt 23 kontrakter annonceringsgrænsen, mens 95

kontrakter overskred grænsen for indhentning af tilbud.

70. Undersøgelsen viser, at de 13 kontrakter, der med budgetudvidelser har passeret Uden-

rigsministeriets interne udbudsgrænse, og som ikke er indgået under en rammeaftale, er

godkendt af kontraktsekretariatet. Ministeriet har dermed ikke overholdt sine egne retnings-

linjer om, at kontrakterne med budgetudvidelsen ikke må overstige den interne udbuds-

grænse.

71. Udenrigsministeriet har oplyst, at de i forbindelse med budgetudvidelsen kræver en skrift-

lig forklaring fra indkøber om årsagen til kontraktændringen, så ministeriet kan vurdere:



om indkøber allerede ved kontraktens indgåelse kunne have forudset de omstændighe-

der, som nødvendiggør ændringen, og derfor burde have udformet kontrakten i henhold

til det samlet set højere budget

om ydelsen kan adskilles fra den oprindelige kontrakt uden væsentlige ulemper for den

ordregivende myndighed

om ydelsen er absolut nødvendig af hensyn til kontraktens fuldstændige gennemførelse.



FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

Ministeriets krav til budgetudvidelser og de overvejelser, kontraktsekretariatet skal gøre sig,

når de godkender anmodninger om budgetudvidelser, fremgår ikke af ministeriets retnings-

linjer. Ministeriet har dog medgivet, at det – også til hjælp for nye kolleger – godt kunne frem-

gå af retningslinjerne. Boks 4 viser eksempler på begrundelser for budgetudvidelser.

BOKS 4. EKSEMPLER PÅ BEGRUNDELSER FOR BUDGETUDVIDELSER

Vi har i stikprøven gennemgået i alt 30 begrundelser for budgetudvidelser. Gennemgangen viser, at

begrundelserne for udvidelsen typisk er, at konsulenterne ikke har nået opgaven inden for den afsat-

te tid og derfor skal honoreres for flere timer eller have dækket flere rejseudgifter, eller at indkøber er

blevet opmærksom på flere delopgaver, som ligger i forlængelse af den oprindelige opgave. Begrun-

delserne er fx:

”Opgaven har krævet større tidsmæssigt forbrug end oprindeligt antaget på grund af bl.a. øget side-

antal i organisationernes afrapportering, antallet af workshops samt flere indsigelser end antaget”.

”Der kræves yderligere rejser til Harare (hovedstaden i Zimbabwe), som ikke kunne forudses i den

oprindelige kontrakt”.

”Skal dække uforudsete opgaver både i forbindelse med designteamets endelige rapport og i forbin-

delse med uforudsete behov for rejser”.

”Behov for udarbejdelse af et dokument (konceptnote), som ikke var en del af de oprindelige TOR”.

Kilde: Udenrigsministeriets kontraktdatabase.

72. Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at Udenrigsministeriet i modstrid med eg-

ne retningslinjer har godkendt budgetudvidelserne, selv om de passerede grænserne for ud-

bud. Derudover finder Rigsrevisionen det ikke tilfredsstillende, at det ikke er dokumenteret,

at indkøber i forbindelse med anmodningen om budgetudvidelse har redegjort for, i hvilket

omfang udvidelsen lever op til ministeriets betingelser, og at kontraktsekretariatet ikke har

dokumenteret deres vurderinger og konklusioner.

73. Udenrigsministeriet har oplyst, at kravet i ministeriets retningslinjer om, at kontrakterne

med budgetudvidelsen ikke må overstige udbudsgrænsen, er en overimplementering af ud-

budsreglerne, som er fastlagt ud fra et forsigtighedshensyn. Ministeriet har endvidere oplyst,

at de i forbindelse med den kommende revision af retningslinjerne som følge af den nye ud-

budslov vil præcisere, at budgetudvidelser godt kan overstige tærskelværdien, så længe

ændringen ikke er væsentlig.

Ministeriet har desuden oplyst, at dokumentationen af kontraktsekretariatets vurdering og

sekretariatets konklusion med fordel kan forbedres.

74. Rigsrevisionen har endvidere undersøgt, hvordan kontrakter fra 2014, der har udvidet

budgettet, fordeler sig i forhold til den budgetterede kontraktsum, jf. figur 4.

Overimplementering

henviser

til, at et medlemsland gennem

sin lovgivning eller en myndig-

hed gennem sin praksis eller

retningslinjer vælger at gå vide-

re end det, et direktiv kræver.

Den 1. januar 2016 træder en

ny udbudslov i kraft. Loven im-

plementerer det reviderede ud-

budsdirektiv, som skal være im-

plementeret i medlemslandene

senest i april 2016.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

Figur 4. Andel af kontrakter, der budgetudvides, fordelt på kontraktsum

0-240.000 kr.

240.000-250.000 kr.

34 %

92 %

66 %

Kontrakter uden budgetudvidelse

Kontrakter med budgetudvidelse

Kilde: Rigsrevisionens gennemgang af Udenrigsministeriets kontraktdatabase.

Det fremgår af figur 4, at kun 8 % af kontrakterne under 240.000 kr. blev budgetudvidet,

mens det var tilfældet for hele 34 % af kontrakterne mellem 240.000 kr. og 250.000 kr.

Samme mønster gælder for kontrakter mellem 250.000 kr. og 500.000 kr. Her blev 14 % af

kontrakterne mellem 250.000 kr. og 450.000 kr. og 37 % af kontrakterne mellem 450.000 kr.

og 500.000 kr. budgetudvidet. Gennemgangen viser således, at risikoen for budgetudvidel-

se stiger, jo tættere kontraktværdien kommer på Udenrigsministeriets grænse for indhent-

ning af tilbud og på annonceringsgrænsen.

75. Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriets grænseværdier har indflydelse på, hvor-

dan indkøber dimensionerer opgaven og beregner kontraktværdien, og at kontrakterne lige

under ministeriets grænse for indhentning af tilbud samt annoncerings- og udbudsgrænsen

relativt ofte bliver sat for lavt. Rigsrevisionen finder derfor, at ministeriet løbende bør holde

øje med, om ministeriets grænse for indhentning af tilbud samt annoncerings- og udbuds-

grænsen påvirker dimensioneringen af opgaven på en uhensigtsmæssig måde, da kvaliteten

af udviklingsbistanden ifølge ministeriet selv i vid udstrækning afhænger af det input, mini-

steriet køber eksternt. Desuden finder Rigsrevisionen, at Udenrigsministeriet bør analysere

budgetudvidelserne for at få indblik i årsagerne til budgetudvidelserne og grundlag for at vur-

dere, om udvidelserne anvendes efter hensigten.

Spredningen i anvendelsen af konsulenter

76. Spredningen i anvendelsen af konsulenter kan være en indikator for, om konsulenterne

har lige adgang til at byde på konsulentopgaverne. Vi har derfor undersøgt, om Udenrigs-

ministeriet forsøger at sikre en vis spredning i anvendelsen af konsulenter. Undersøgelsen

omfatter kun de 320 internationale kontrakter fra 2014.

77. Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet hvert år udarbejder en opgørelse over de 20

mest anvendte konsulentfirmaer, der viser antallet af kontrakter og det samlede konsulent-

køb hos konsulentfirmaerne. Opgørelserne viser, at ministeriet i perioden 2012-2014 har

købt mellem 15 % og 30 % af konsulentydelserne hos ministeriets største leverandør.

78. Vi har undersøgt, i hvilket omfang Udenrigsministeriet anvender de samme personer til

at varetage flere konsulentopgaver, når de hyrer internationale konsulenter til kontrakter un-

der EU’s tærskelværdi. For hvert af de 3 undersøgelsesår viser undersøgelsen, at ministe-

riet for langt de fleste konsulenters vedkommende kun anvendte dem én gang. Således an-

vendte ministeriet i 2014 i alt 418 forskellige konsulenter, hvor kun 65 havde mere end én

kontrakt, og 7 konsulenter havde 5 eller flere kontrakter.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

UDENRIGSMINISTERIETS KØB AF KONSULENTYDELSER

Med hensyn til udbudskonsulenterne er der dog mange gengangere. Således blev 3 udbuds-

konsulenter anvendt mere end 4 gange i 2014, hvilket også betød, at Udenrigsministeriets

honorarer til hver af de 3 udbudskonsulenter beløb sig til mere end 800.000 kr. i 2014.

79. Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriets kontraktsekretariat hyrer udbudskonsulen-

ter til at bistå med udbudsprocessen og kvalitetssikre udbudsmaterialet, når de i henhold til

udbudsdirektivet skal udarbejde udbud. Således hyrede ministeriet udbudskonsulenter 20

gange for i alt ca. 3,3 mio. kr. i 2014. De enkelte kontrakter havde en kontraktværdi på mel-

lem 96.000 kr. og 250.000 kr. og blev derfor indgået uden nogen form for konkurrenceudsæt-

telse.

Stikprøvegennemgangen viser, at de opgaver, som udbudskonsulenterne varetager, er for-

holdsvist standardiserede, og Rigsrevisionen vurderer, at ministeriet bør overveje, om ud-

budskonsulenternes opgaver er så ensartede, at de burde indkøbes samlet, eller om ydel-

serne har så vedvarende karakter, at de ifølge ministeriets egne retningslinjer ikke bør løses

af konsulenter, men af fastansat personale.

80. Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet holder øje med spredningen på de konsu-

lentfirmaer, de anvender mest. Derudover viser vores gennemgang, at ca. 85 % af konsu-

lenterne varetog én opgave for ministeriet, mens 15 % af konsulenterne havde 2 eller flere

kontrakter med ministeriet inden for samme år.

Dette viser efter Rigsrevisionens vurdering, at Udenrigsministeriet generelt forsøger at sikre

lige adgang til at byde på konsulentopgaverne.

Resultater

81. Undersøgelsen viser, at 19 % af alle kontrakterne er blevet budgetudvidet, og at der – i

modstrid med Udenrigsministeriets retningslinjer – er 13 kontrakter, der med budgetudvidel-

sen har passeret ministeriets udbudsgrænse. Derudover viser undersøgelsen, at det ikke

er dokumenteret, at budgetudvidelserne lever op til ministeriets betingelser. Endelig viser

undersøgelsen, at ministeriets grænse for indhentning af tilbud og annonceringsgrænsen

påvirker dimensioneringen af opgaven og beregningen af kontraktværdien, så kontrakter

lige under grænseværdierne relativt ofte bliver budgetudvidet.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at ministeriet i overensstemmelse med de forvalt-

ningsretlige principper også stiller krav om indhentning af tilbud for kontrakter, der ligger un-

der den lovpligtige annonceringsgrænse. Rigsrevisionen vurderer dog samtidig, at undersø-

gelsen viser, at der er behov for at overvåge, hvordan ministeriets grænse for indhentning af

tilbud påvirker dimensioneringen af opgaven og omfanget af budgetudvidelser. Derudover

finder Rigsrevisionen, at ministeriet i det hele taget bør styrke den tværgående monitorering

med henblik på at vurdere, om det samlede indkøb af konsulentydelser kan optimeres, og

om ministeriets retningslinjer vedrørende konkurrenceudsættelse fungerer efter hensigten.

Kontraktværdien af

ensartede

ydelser

skal lægges sammen,

når det vedrører det samme

indkøb, og må dermed ikke op-

deles for at undgå udbud.

Rigsrevisionen, den 2. december 2015

Lone Strøm

/Lene Schmidt

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

METODE

Bilag 1. Metode

Formålet med undersøgelsen har været at vurdere, om Udenrigsministeriet sikrer en strate-

gisk og sparsommelig anvendelse af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden. Vi

besvarer følgende spørgsmål i beretningen:



Sikrer Udenrigsministeriet en strategisk anvendelse og styring af konsulentkøbene?

Sikrer Udenrigsministeriet, at deres konsulentydelser bliver købt bedst og billigst?

Undersøgelsen omhandler perioden 2012-2014, da den tager udgangspunkt i ministeriets

kontraktdatabase, som blev taget i anvendelse i januar 2012. Undersøgelsen bygger på føl-

gende:



Gennemgang af dokumenter.

Brevveksling og møder med Udenrigsministeriet.

Tværgående analyser af de i alt 1.323 kontrakter i kontraktdatabasen for 2012-2014.

Stikprøvegennemgang af 70 udvalgte kontrakter fra 2014.

Gennemgang af EU’s udbudsportal (TED-databasen) og Konkurrence- og Forbruger-

styrelsens udbudsportal (udbud.dk) for perioden 2012-2014 for at undersøge, om Uden-

rigsministeriets kontrakter over annonceringsgrænsen i tilbudsloven er annonceret, og

om kontrakter over tærskelværdien i EU’s udbudsdirektiv er udbudt.

Gennemgang af konsulentydelserne i alle internationale kontrakter indgået i 2014 i for-

hold til Udenrigsministeriets programcyklus.



Vi har i forbindelse med undersøgelsen ligeledes hentet inspiration hos og afholdt møde

med Hanne Foss Hansen, Københavns Universitet.

Dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter i forbindelse med undersøgelsen. Dokumenterne

omfatter regelgrundlaget for myndigheders køb af konsulentydelser og Udenrigsministeri-

ets interne retningslinjer, herunder:



EU’s udbudsdirektiv, tilbudsloven og de forvaltningsretlige principper

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledninger om annoncering og udbud m.m.

Udenrigsministeriets vejledninger for køb af konsulenter

diverse interne notater, som ministeriet har udleveret til os.

Formålet med gennemgangen har været at afklare, hvilke eksterne krav der er til ministeri-

ets håndtering af køb og anvendelse af konsulenter, og belyse, hvordan disse er omsat til

interne retningslinjer i Udenrigsministeriet.

Møder og interviews

Vi har afholdt flere møder med Udenrigsministeriet med det formål at belyse ministeriets for-

retningsgange ved køb af konsulentydelser samt ministeriets styring, anvendelse og monito-

rering af det samlede konsulentkøb.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

METODE

Registerdata

Undersøgelsen bygger i vid udstrækning på analyser af kontrakterne i Udenrigsministeriets

kontraktdatabase for perioden 2012-2014, jf. nedenfor.

Kontrakter i Udenrigsministeriets kontraktdatabase

2012

Antal

Internationale kontrakter

Lokale kontrakter

I alt

340

389

Kr.

193.551.473

7.215.246

200.766.719

Antal

331

173

504

2013

Kr.

174.705.279

28.945.638

203.650.917

Antal

320

110

430

2014

Kr.

253.289.517

19.758.363

273.047.880

Antal

991

332

1.323

2012-2014

Kr.

621.546.269

55.919.247

677.465.516

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Udenrigsministeriets kontraktdatabase.

Nogle analyser (analysen af Udenrigsministeriets overblik over sine konsulentkøb, analy-

sen af konsulentkøb omfattet af lovbestemte krav og analysen af konsulentkøb omfattet af

ministeriets interne retningslinjer) bygger på alle kontrakterne i databasen. Andre analyser

(de tværgående analyser af dimensioneringen af opgaven og beregningen af kontraktvær-

dien samt analysen af budgetudvidelser) bygger kun på kontrakterne fra 2014. Endelig er

der analyser (analysen af ministeriets anvendelse af konsulenter og analysen af sprednin-

gen i anvendelsen af konsulenter), som kun bygger på internationale kontrakter fra 2014.

Stikprøve

Stikprøvegennemgangen omfatter 70 internationale kontrakter med tilhørende dokumenta-

tion. Stikprøven omfatter ikke lokale kontrakter, da Udenrigsministeriets registrering af dis-

se i løbet af undersøgelsen har været mangelfuld og usikker. Kontrakterne er alle fra 2014,

og kontrakternes værdi fordeler sig fra 65.335 kr. til 14,7 mio. kr. Herudover dækker de ud-

valgte kontrakter alle dele af projektcyklussen (forberedelse, formulering, appraisal, imple-

mentering, review og evaluering), ligesom vi har taget højde for, hvilket kontor i ministeriet

der har iværksat konsulentkøbene. Med udgangspunkt heri har vi særligt udvalgt kontrakter,

der efterfølgende blev budgetudvidet, og kontrakter, hvor samme konsulent blev anvendt

flere gange. Kontrakterne er altså ikke tilfældigt udvalgt i alle henseender.

Tabellen nedenfor viser, hvordan stikprøvens kontrakter fordeler sig i forhold til kontraktværdi-

en og de forskellige faser af projektcyklussen. Den samlede kontraktsum var ca. 273 mio. kr.

i 2014, og den samlede kontraktsum af kontrakterne i stikprøven var 69,4 mio. kr., svarende

til ca. 25 % af den samlede kontraktsum.

Rigsrevisionens stikprøve

Udvalgte

kontrakter

fra 2014

Under 250.000 kr.

250.000-500.000 kr.

500.000-998.019 kr.

Over 998.019 kr.

Fordeling i Udenrigsministeriets projektcyklus

Forbe-

redelse

Formulering

af program

Appraisal

Implemen-

tering og

review

Evaluering

Beløb

Budget-

udvidelse

7.790.944 kr.

7.159.384 kr.

8.054.373 kr.

46.398.035 kr.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af 70 udvalgte kontrakter.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

METODE

I stikprøvegennemgangen har vi gennemgået de oplysninger, der er registreret i kontrakt-

databasen, ministeriets projektdatabase (PDB), ministeriets økonomisystem (FMI) og mini-

steriets journalsystem (UM ARK/F2). Det gennemgåede materiale omfatter kontrakterne,

inkl. TOR, eventuelt udbudsmateriale, bevillingsnotitser, intern mailkorrespondance og kor-

respondance med konsulenterne.

Gennemgang af udbudsportaler

Ud over den stikprøvevise gennemgang af sager har vi gennemgået alle kontrakter, der er

indgået i perioden 2012-2014, og som har en kontraktsum over 500.000 kr., for at vurdere,

om disse var annonceret eller udbudt i overensstemmelse med gældende lovgrundlag i hen-

holdsvis tilbudsloven og EU’s udbudsdirektiv. Kontrollen er foretaget ved en gennemgang af

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens udbudsportal (udbud.dk) og EU’s udbudsportal (TED-

databasen). Vi har derudover indhentet redegørelser fra Udenrigsministeriet vedrørende de

sager, som har en kontraktværdi over annoncerings- og udbudsgrænsen, men som ikke var

annonceret eller udbudt.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

ORDLISTE

Bilag 2. Ordliste

Appraisal

En kvalitetssikringsproces i Udenrigsministeriet, hvor eksperter i ministeriet gennemgår

og vurderer gennemførligheden af et bistandsprogram og giver anbefalinger til eventu-

elle justeringer i programmet umiddelbart før den endelige godkendelse af programmet.

Completion letter og final report dokumenterer, at konsulentkøbet er afsluttet, og leve-

rancen er modtaget.

Før et program over 37 mio. kr. formuleres, forelægges konceptnoten for Danidas pro-

gramkomité med henblik på en tidlig kvalitetssikring. Herefter formuleres programmet, og

det endelige programdokument forelægges Danidas bevillingskomité. Der er både en

ekstern og en intern bevillingskomité. Den eksterne er ansvarlig for bevillingsforslag over

37 mio. kr., mens den interne er ansvarlig for bevillingsforslag over 5 mio. kr. og op til 37

mio. kr. Bevillingskomitéerne indstiller bevillingerne til udenrigsministerens endelige god-

kendelse.

Direktivet indeholder regler om, hvordan en ordregiver skal gå frem, når ordregiveren

vil indgå kontrakt om køb af varer og tjenesteydelser. Reglerne i udbudsdirektivet bety-

der overordnet set, at ordregivere – forud for indgåelse af kontrakter om varer og tjene-

steydelser – som udgangspunkt har pligt til at udbyde kontrakten, når kontraktens vær-

di overstiger en nærmere angivet tærskelværdi. Udbudspligten skal styrke konkurrencen

om offentlige kontrakter og varetage EU’s indre marked og reglerne om fri bevægelig-

hed for bl.a. varer og tjenesteydelser.

Er ifølge Udenrigsministeriets definition konsulenter, der er etableret i industrialiserede

lande.

En beskrivelse af en planlagt bevilling på over 37 mio. kr., der forelægges Danidas pro-

gramkomité, inden formuleringen af programdokumentet iværksættes.

Beskriver udviklingssamarbejdet med de enkelte prioritetslande.

Er ifølge Udenrigsministeriets definition konsulenter, der er etableret i modtagerlandet

eller et af dets nabolande.

Alle virksomheder, der er omfattet af statens Indkøbsprogram, skal indberette deres ind-

køb til Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase. Formålet med indkøbsprogrammet

og -databasen er at understøtte og forankre en effektivisering af offentlige indkøb og

skabe grundlag for at indgå forpligtende fællesstatslige indkøbsaftaler.

Er et land, hvor Danmark er til stede med et langsigtet perspektiv og med politisk og fi-

nansiel tyngde. Danmark har 21 prioritetslande (i 2015).

Udmøntningen af udviklingsbistanden i et konkret program, der beskriver programmets

komponenter. Der er typisk flere programmer i hvert land.

En aftale, der er indgået mellem én eller flere ordregivende myndigheder og én eller fle-

re økonomiske aktører med det formål at fastsætte vilkårene for de kontrakter, der skal

indgås i løbet af en given periode. Når selve rammeaftalen har været sendt i udbud, kan

de konkrete aftaler indgås uden et nyt udbud – også selv om kontraktværdien af den kon-

krete aftale overskrider tærskelværdien. Den udbudte rammeaftale indebærer ikke en

endelig forpligtelse til at aftage bestemte mængder på bestemte tidspunkter.

Periodiske vurderinger af igangværende programmers performance og resultater – her-

under om konsulenterne yder det, de bliver betalt for. Reviews inkluderer en gennem-

gang af resultater, fremgang, udfordringer og eventuelle risici og bidrager samtidig til et

løbende realitetstjek af, om programmets monitoreringsmekanismer fungerer optimalt.

Completion letter og final report

Danidas programkomité og

bevillingskomitéer

EU’s udbudsdirektiv

Internationale konsulenter

Konceptnote

Landeprogram

Lokale konsulenter

Moderniseringsstyrelsens

indkøbsdatabase

Prioritetsland

Programdokument

Rammeaftale

Review

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 28: Beretning nr. 7/2015 om Udenrigsministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden

ORDLISTE

Sparsommelighed

Med sparsommelighed mener vi, at institutionen undersøger markedsmulighederne for-

ud for indkøb, fx ved at indhente flere tilbud, og udnytter stordriftsfordele ved at købe

ensartede varer og tjenesteydelser på tværs af institutionen og dermed køber bedst og

billigst ind.

Regulerer indkøb af varer og tjenesteydelser og indeholder en pligt for offentlige myndig-

heder til at annoncere indkøb af varer og tjenesteydelser mellem 500.000 kr. og EU’s

tærskelværdi på 998.019 kr. Annonceringspligten indebærer, at myndigheden som mi-

nimum offentliggør en annonce på udbud.dk, der indeholder krav til tilbudsgiver, kon-

taktperson og tidsfrist.

En beskrivelse af konsulentens opgave og forventede leverance samt kravene til kon-

sulentens kompetencer. TOR er et centralt dokument og er altid et bilag til den indgå-

ede kontrakt.

Angiver den kontraktværdi, hvor EU’s udbudsdirektiv træder i kraft.

Fra 1. april 2012 skal indkøb af tjenesteydelser med en værdi over 500.000 kr. annon-

ceres på udbudsplatformen udbud.dk. Før 1. april 2012 skulle indkøb af tjenesteydelser

med en værdi over 500.000 kr. annonceres i pressen eller i et elektronisk medie. Uden-

rigsministeriet offentliggjorde før 1. april 2012 sine køb af konsulentydelser på Danida

Contracts hjemmeside.

Konsulenter, der skal bistå med at gennemføre udbud efter reglerne herom i EU’s ud-

budsdirektiv.

Er et kontor i hjemmetjenesten med ca. 30 udviklingsfaglige specialister, som bl.a. yder

teknisk rådgivning og kvalitetssikrer udviklingsbistanden.

Tilbudsloven

TOR

Tærskelværdi

Udbud.dk

Udbudskonsulenter

UFT (Udviklingsfaglig Tjeneste)