FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

Finansudvalget 2015-16
FIU Alm.del Bilag 109
Offentligt

19/2015

Rigsrevisionens beretning om

Kulturministeriets forvaltning

af udvalgte udlodningspuljer

afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

147.281

114.6

22.480

Juni 2016

1976

237

1849

908

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

19 /

2015

Beretning om Kultur-

ministeriets forvaltning af

udvalgte udlodningspuljer

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2016

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og

vedkommende minister.

Kulturministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,

hvilket forventes at ske i november 2016.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-

revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette

tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2015, som afgives i februar 2017.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-495-7

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

BERETNING OM KULTURMINISTERIETS FORVALT-

NING AF UDVALGTE UDLODNINGSPULJER

Kulturministeriet forvalter ca. 81 % af udlodningsmidlerne (tidligere betegnet tips-

og lottomidler) og fordeler dem til formål inden for idræt og kultur. Denne beretning

omhandler 3 udlodningspuljer, som i perioden 2011-2015 er tildelt ca. 100 mio. kr. af

midlerne. Det er kulturministerens ansvar, at midlerne udmøntes til de kulturelle for-

mål, som Finansudvalget har tiltrådt via de enkelte aktstykker.

Statsrevisorerne kritiserer skarpt, at Kulturministeriet i en række tilfælde har til-

sidesat

grundlæggende principper om saglighed og

ligebehandling i forvaltningen

af de 3 udlodningspuljer.

Statsrevisorerne kritiserer skarpt, at Kulturministeriet har bevilget en del af ud-

lodningsmidlerne

til sig selv og uden hjemmel har forøget ministerområdets

be-

villinger. Ministeriet har således ikke givet Finansudvalget fyldestgørende oplys-

ninger om, at udlodningsmidlerne har finansieret driftsopgaver i Kulturministeriet

og dets institutioner, der burde have været finansieret af en driftsbevilling på fi-

nansloven.

Statsrevisorerne kritiserer i den forbindelse:



At Kulturministeriet har behandlet de 3 udlodningspuljer som budgetreserver og

ikke som puljer, der skal administreres i overensstemmelse med god tilskudsfor-

valtning.

At der ikke er sikret gennemsigtighed i udmøntningen af de 3 udlodningspuljer. Pul-

jernes formål er formuleret så bredt, at alle aktiviteter i Kulturministeriet i princip-

pet kan tilgodeses.

At uddelingen af tilskud fra puljerne i flere tilfælde er sket på grundlag af uopfor-

drede ansøgninger, uformelle kontakter og henvendelser til ministeren, dvs. at pul-

jerne ikke er annonceret over for alle potentielle tilskudsmodtagere.

At Kulturministeriet i en række tilfælde ikke har konkretiseret over for tilskuds-

modtager, hvad tilskuddet skal bruges til, ligesom der heller ikke er fulgt op på,

om tilskuddet er brugt til formålet.

At der er flere eksempler på, at beløbsstørrelsen – og ikke formålet – har afgjort,

om en bevilling blev dækket af udlodningsmidler.

STATSREVISORERNE,

den 22. juni 2016

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-Andersen

Lars Barfoed

Søren Gade



Statsrevisorerne finder, at Kulturministeriets forvaltning af disse midler er i strid med

forventningerne hos Danske Spils kunder om, at overskuddet fra spil mv. går til al-

mennyttige formål, herunder idræt og kultur.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Introduktion og konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1.2.

Baggrund

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning

2. Kulturministeriets forvaltning af 3 udlodningspuljer

2.1.

Afgrænsningen af kulturelle formål

2.2.

Tilskudsforvaltningen

Bilag 1. Metodisk tilgang

Bilag 2. Uddelte midler fra de 3 puljer i perioden 2011-2015

Bilag 3. Ordliste

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Beretningen vedrører finanslovens § 21. Kulturministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Per Stig Møller: februar 2010 - oktober 2011

Uffe Elbæk: oktober 2011 - december 2012

Marianne Jelved: december 2012 - juni 2015

Bertel Haarder: juni 2015 -

Beretningen har i udkast været forelagt Kulturministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretnin-

gen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

FORMÅL OG KONKLUSION

UDLODNINGSMIDLER

fi-

nansieres af overskuddet fra

Danske Spil A/S og Det Danske

Klasselotteri A/S. Derudover bi-

drager staten med et mindre til-

skud, som skal udligne udsvin-

gene i disse overskud.

1. Denne beretning handler om Kulturministeriets forvaltning af 3 udvalgte udlodningspul-

jer. De 3 puljer er finansieret af udlodningsmidler (tidligere kaldet tips- og lottomidler). De

3 puljer er ”Kulturpolitisk udvikling og information”, ”Bedre service og ny teknologi på Kul-

turministeriets institutioner m.fl.” (herefter ”Bedre Service”) og ”Rådighedssummen”.

Udlodningsmidlerne fordeles hvert år til en lang række almennyttige formål, herunder idræt

og kultur. Det er Kulturministeriets opgave at fordele og forvalte midlerne – som i 2015 ud-

gjorde 289,6 mio. kr. – til kulturelle formål. Kulturministeriet har beskrevet formålene for

de 3 undersøgte puljer i årlige aktstykker om udlodning til kulturelle formål, som Folketin-

gets Finansudvalg har tiltrådt. I perioden 2011-2015 har Finansudvalget tiltrådt, at de 3 pul-

jer tildeles ca. 100 mio. kr.

2. Vi har selv taget initiativ til undersøgelsen i februar 2016, fordi vores løbende revision

af Kulturministeriet i 2015 indikerede, at ministeriets forvaltning af de 3 puljer var uklar.

Der er tale om principielt væsentlige forhold, som vedrører bevillingsmæssige regler og for-

valtningsretlige principper.

3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Kulturministeriet forvalter de 3 udvalgte

udlodningspuljer tilfredsstillende.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

INTRODUKTION OG KONKLUSION

KONKLUSION

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Kulturministeriets forvaltning af de 3 udlodningspul-

jer er meget utilfredsstillende. Kulturministeriet har ikke givet Finansudvalget fyldestgø-

rende oplysninger om udmøntningen af puljerne og har dermed ikke sikret gennemsigtig-

hed i brugen af midlerne. Ministeriet lever endvidere ikke op til god tilskudsforvaltning og

grundlæggende forvaltningsretlige principper ved forvaltningen af de 3 puljer.

Undersøgelsen viser, at Kulturministeriet udmønter 79 % af tilskuddene fra de 3 puljer til

departementet og institutionerne på Kulturministeriets område. I en række tilfælde bru-

ges tilskuddene til formål, som i forvejen må anses for finansieret af en driftsbevilling på

finansloven, fx driftstilskud til institutioner og it-driftsløsninger. Kulturministeriet har ikke

fulgt Finansministeriets budgetvejledning og oplyst Finansudvalget om denne medfinansie-

ring. Det betyder, at de samlede omkostninger til finanslovens formål bliver unødigt uigen-

nemsigtige. Kulturministeriet forøger dermed ministerområdets bevillinger på en måde,

som andre ministerier ikke har tilsvarende muligheder for.

Undersøgelsen viser, at puljernes formål er formuleret så bredt, at Kulturministeriet for-

mentlig kan tilgodese alle aktiviteter på ministerområdet. Det medfører uigennemsigtig-

hed i udmøntningen af puljemidlerne. Der er desuden sket en ændret prioritering for én af

puljerne, der medfører, at puljens oprindelige formål ikke længere støttes.

LIGEBEHANDLINGSPRIN-

CIPPET

Princippet tilsiger, at det lige

skal behandles lige, dvs. at der

ikke må være usaglig forskels-

behandling af potentielle til-

skudsmodtagere.

Kulturministeriet har i perioden 2011-2015 uddelt flere tilskud, som ministeriet erkender,

at ministeriet i dag ikke ville finansiere af udlodningsmidlerne. Ministeriet er begyndt at

gennemgå budgetteringen af udlodningsmidler med sigte på et renere snit mellem finans-

lovsbevillinger og udlodningsmidler.

Undersøgelsen viser, at Kulturministeriet behandler de 3 puljer som budgetreserver. Puljer-

ne bruges derfor, når en aktivitet mangler finansiering, eller når ministeren ønsker at støt-

te et bestemt projekt. Puljerne annonceres ikke, og departementet afdækker heller ikke

på anden vis potentielle tilskudsmodtagere. Det betyder, at størstedelen af puljernes po-

tentielle tilskudsmodtagere ikke får kendskab til puljerne. Dette er i strid med princippet

om ligebehandling. Ministeriet indsamler ikke systematisk viden om potentielle tilskuds-

modtagere. Dermed identificerer ministeriet ikke andre projekter eller aktiviteter, som i

lige så høj grad eller i endnu højere grad kunne opfylde puljernes formål. Derfor er der risi-

ko for, at sagsoplysningskravet ikke overholdes. Ministeriet har endvidere ikke opstillet

klare kriterier for, hvilke projekter der kan støttes af de 3 puljer. Det medfører en risiko for,

at ministeriet ikke overholder princippet om saglighed i forvaltningen.

Undersøgelsen viser, at Kulturministeriet ikke i alle tilfælde stiller krav til og følger op på

brugen af midlerne. Departementet udmønter desuden en del af midlerne til sig selv, hvil-

ket medfører en risiko for, at beslutningen om tildeling ikke sker på et sagligt grundlag.

SAGSOPLYSNINGSKRAVET

Princippet tilsiger, at ministe-

riet selv er ansvarlig for at ind-

hente de nødvendige oplysnin-

ger, så tilkendelsen af et tilskud

bygger på et oplyst grundlag.

PRINCIPPET OM SAGLIGHED

I FORVALTNINGEN

Princippet tilsiger, at udmønt-

ningen af tilskud skal baseres

på saglige hensyn.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.2.

BAGGRUND

4. Udlodningsloven (lovbekendtgørelse nr. 115 af 31. januar 2015) fastsætter, hvordan over-

skuddet fra spil mv. skal udloddes. Loven angiver, at modtagerne af udlodningsmidlerne er

Kulturministeriet, Indenrigs- og Socialministeriet, Miljøministeriet, Sundheds- og Ældremi-

nisteriet samt Uddannelses- og Forskningsministeriet.

Udlodningsloven angiver også, hvordan midlerne skal fordeles mellem ministerierne. Kul-

turministeriet modtager 81,24 % af midlerne, i 2015 svarede det til ca. 1,4 mia. kr. Loven

fastsætter, at Kulturministeriet skal fordele 63,83 % af midlerne til idrætsformål, 18,56 %

til kulturelle formål og 17,61 % til 4 andre formål.

5. Udlodningsmidlerne bruges bl.a. som tilskud til almennyttige foreninger. Modtagernes

tilskud påvirkes af, at overskuddet fra spil mv. svinger over årene. Loven fastsætter der-

for, at staten skal kompensere for en del af udsvinget. Derudover har staten i nogle år valgt

at bidrage med ekstraordinære tilskud. De ekstraordinære tilskud er bl.a. bevilget, for at

udlodningsmidlerne kan holdes på et uændret niveau.

Tabel 1 viser bevillingerne til udlodning, som stammer fra overskuddet fra spil mv., statens

kompensation og statens ekstraordinære tilskud i perioden 2011-2015.

KULTURMINISTERIETS

UDLODNINGSMIDLER TIL

TABEL 1

KULTURELLE FORMÅL

KULTURMINISTERIETS

ANDEL AF UDLODNINGS-

MIDLERNE

81,24 %

BEVILLINGER TIL UDLODNING I PERIODEN 2011-2015

Mio. kr.

Overskud fra spil mv.

Statens kompensation (udligning)

Statens ekstraordinære tilskud

I alt

2011

1.443

163

1.677

2012

1.587

120

1.772

2013

1.417

309

1.726

2014

1.423

346

1.769

2015

1.292

408

1.750

18,56 %

Andel af de samlede

udlodningsmidler

Note: Tallene er afrundet til hele millioner kroner.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra statsregnskabet.

Det fremgår af tabel 1, at de årlige udlodningsmidler i perioden 2011-2015 har varieret fra

ca. 1,7 mia. kr. til ca. 1,8 mia. kr. Det fremgår også, at statens kompensation, som reduce-

rer udsvingene, har varieret fra 120 mio. kr. til 408 mio. kr. Derudover gav staten i 2011,

2012 og 2015 ekstraordinære tilskud.

6. Udlodningsloven fastsætter, at kulturministeren med Finansudvalgets godkendelse for-

deler midlerne, bl.a. til kulturelle formål. Finansudvalget godkender fordelingen ved at til-

træde et aktstykke om udlodningsmidler til kulturelle formål. Det er kulturministerens an-

svar, at midlerne udmøntes i overensstemmelse med de formål, som Finansudvalget har til-

trådt via de forskellige aktstykker.

Kulturministeriets departement har i undersøgelsesperioden fordelt midler til de 3 puljer,

der indgår i undersøgelsen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Tabel 2 viser den samlede bevilling på aktstykke om udlodningsmidler til kulturelle formål

til de 3 puljer og de samlede uddelte tilskud fra puljerne i perioden 2011-2015.

TABEL 2

BEVILLINGER OG TILSKUD FOR DE 3 PULJER I PERIODEN 2011-2015

Mio. kr.

Bevilling på aktstykket

Uddelte tilskud

2011

17,8

18,8

2012

20,9

11,2

2013

22,2

6,0

2014

20,5

11,4

2015

19,0

24,0

I alt

100,4

71,4

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af aktstykkerne om udlodning til kulturelle formål i perioden 2011-2015

og Kulturministeriets interne oversigter over uddelte midler.

Det fremgår af tabel 2, at den samlede bevilling til de 3 puljer svingede mellem 17,8 mio. kr.

i 2011 og 22,2 mio. kr. i 2013. Den samlede bevilling i perioden var 100,4 mio. kr., og der

blev i alt uddelt 71,4 mio. kr. De årlige uddelinger fra puljerne svingede mellem 6 mio. kr. i

2013 og 24 mio. kr. i 2015. De ikke-fordelte midler blev enten omprioriteret til senere akt-

stykker eller opsparet i puljerne til fremtidige uddelinger.

7. Figur 1 viser uddelte midler fra de 3 puljer fordelt på tilskudsmodtagere.

FIGUR 1

UDDELTE MIDLER FRA DE 3 PULJER FORDELT PÅ TILSKUDSMODTAGERE

Departement

eller styrelse

33,9 mio. kr.

(48 %)

Ikke-statslige

institutioner

og foreninger

12,4 mio. kr.

(17 %)

Statslige

kulturinstitutioner

22,4 mio. kr.

(31 %)

Statslige

institutioner på andre

ministerområder

2,7 mio. kr.

(4 %)

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Kulturministeriets tilskudssager for de 3 puljer i

perioden 2011-2015.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Det fremgår af figur 1, at Kulturministeriet udmøntede 33,9 mio. kr. til formål inden for mi-

nisteriets departement og styrelser i perioden fra 2011-2015, svarende til ca. 48 % af mid-

lerne. 22,4 mio. kr. blev tildelt statslige kulturinstitutioner, svarende til ca. 31 % af midler-

ne. Det fremgår således, at ca. 79 % af udlodningsmidlerne gik til Kulturministeriets depar-

tement, til styrelser og statslige kulturinstitutioner, som i forvejen har en bevilling på fi-

nansloven. Det drejer sig bl.a. om tilskud til Slots- og Kulturstyrelsen, Statens Museum for

Kunst og Det Kongelige Bibliotek. Det fremgår også af figuren, at 12,4 mio. kr. blev tildelt

ikke-statslige institutioner og foreninger, svarende til ca. 17 % af midlerne. Sidstnævnte

tilskud omfatter bl.a. tilskud til de statsanerkendte museer. Endelig blev 2,7 mio. kr. tildelt

statslige institutioner på andre ministerområder, svarende til ca. 4 %.

8. Kulturministeriet indgik i Statsrevisorernes og Rigsrevisionens beretning nr. 21/2014

om ansøgningspuljer med en afgrænset ansøgerkreds. Undersøgelsen var baseret på oplys-

ninger fra de enkelte ministerier om, hvilke puljer de havde ansvar for, og om, hvorvidt der

var tale om en afgrænset eller en ikke-afgrænset ansøgningspulje. Kulturministeriet oply-

ste, at ”Rådighedssummen” ikke var afgrænset, mens ”Bedre service” og ”Kulturpolitisk ud-

vikling og information” var afgrænset på finansloven. De 3 puljer indgik ikke i de stikprø-

ver, som Rigsrevisionen udtog for at kvalitetssikre ministeriernes oplysninger. De 3 puljer

indgik derfor udelukkende i Rigsrevisionens kortlægning af udbredelsen af ansøgningspul-

jer i staten.

1.3.

REVISIONSKRITERIER, METODE OG AFGRÆNSNING

Revisionskriterier

9. Undersøgelsens revisionskriterier bygger på, at der skal være åbenhed om de beslutnin-

ger, der ligger til grund for udmøntningen af statens midler. Gennemsigtighed i forvaltnin-

gen af udlodningsmidlerne skal sikre offentligheden indsigt i, hvordan midlerne bruges.

Revisionskriterierne er desuden baseret på Finansministeriets budgetvejledning og ”Beret-

ning om Finansudvalgets arbejdsform m.v.” fra 2011. Ifølge budgetvejledningen skal det

fremgå af et aktstykke, hvis formålet, der bevilges midler til, inden for de seneste 3 år har

været tilgodeset af andre bevillinger på finansloven, eller hvis bevillingen på aktstykket er

del af en medfinansiering af et formål, der allerede har en bevilling på finansloven. Formå-

let med denne bestemmelse er at skabe gennemsigtighed i, hvor meget der i alt bevilges

til et givent formål.

Det fremgår af beretningen om Finansudvalgets arbejdsform, at Finansudvalget har note-

ret sig, at bl.a. udlodningsmidlerne i nogle tilfælde bruges til at erstatte bevillinger på fi-

nansloven, der fx af besparelsesgrunde er reduceret eller bortfaldet. Ifølge Finansudvalget

kan der i visse tilfælde være grund til at bruge denne fremgangsmåde, men den medvirker

til at gøre budget- og bevillingssystemet unødigt uigennemsigtigt. Finansudvalget genta-

ger derfor budgetvejledningens regel om, at det bør fremgå af aktstykket, hvis udlodnings-

midler bruges til at erstatte eller medfinansiere bevillinger på finansloven.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Revisionskriterierne bygger endvidere på Finansministeriets vejledning om effektiv tilskuds-

forvaltning fra 2011. Ifølge vejledningen skal der være materiel og bevillingsmæssig hjem-

mel for udmøntning af tilskud. Dvs. at tilskuddet skal bruges til det formål, det er givet til,

og at der skal være hjemmel på finansloven eller tillægsbevillingsloven til at afholde ud-

giften. Ifølge vejledningen har offentlige myndigheder et selvstændigt ansvar for at over-

holde de grundlæggende forvaltningsretlige principper. I denne sammenhæng har vi lagt

vægt på principperne om, at ministeriet opfylder sagsoplysningskravet, lighedsprincippet

og princippet om saglighed i forvaltningen. Det betyder, at ministeriet skal sikre, at mid-

lerne fordeles på et oplyst grundlag, hvilket bl.a. skal sikre, at midlerne bruges bedst mu-

ligt. Endvidere skal potentielle tilskudsmodtagere behandles ens og have lige mulighed for

at blive bekendt med tilskudsmuligheden, og fordelingen skal ske på baggrund af saglige

hensyn. Effektiv tilskudsforvaltning indebærer således, at Kulturministeriet har klare kri-

terier for tildeling af tilskud, åbenhed om udvælgelsen af tilskudsmodtagere og fører tilsyn

med brugen af tilskuddet.

Følgende kriterier indgår i undersøgelsen:



Kulturministeriets afgrænsning af kulturelle formål sikrer gennemsigtighed i anvendelsen

af de 3 udvalgte udlodningspuljer.



Kulturministeriet forvalter de 3 udvalgte puljer i overensstemmelse med effektiv tilskuds-

forvaltning og grundlæggende forvaltningsretlige principper.

Metode og afgrænsning

10. Undersøgelsen er baseret på gennemgang af materiale fra og interviews med Kulturmi-

nisteriet. Materialet omfatter Kulturministeriets aktstykker om udlodningsmidler til kultu-

relle formål i perioden 2011-2015, alle indstillinger til departementets direktion og forelæg-

gelser for ministeren om de udlodningsmidler, der er uddelt fra de 3 puljer. Derudover har

vi stikprøvevist gennemgået ministeriets dokumentation for baggrunden til indstillingerne

og ministeriets opfølgning på brugen af midlerne. Materialet omfatter også ministeriets

vejledning i udarbejdelse af sager om reservetræk, som ministeriet følger ved brug af finans-

lovsreserver og ved uddeling fra de 3 puljer.

Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 1.

BOKS 1

GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisio-

nernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

INTRODUKTION OG KONKLUSION

11. Undersøgelsen omfatter Kulturministeriets forvaltning af udlodningspuljerne ”Kultur-

politisk udvikling og information”, ”Bedre service” og ”Rådighedssummen” i perioden 2011-

2015. Undersøgelsen er afgrænset til de puljer på aktstykke om udlodningsmidler til kul-

turelle formål, som departementet selv forvalter. De øvrige udlodningsmidler på Kulturmi-

nisteriets område forvaltes af Kulturstyrelsen. Vi har ikke fundet indikationer på, at de pro-

blemstillinger, som denne undersøgelse omhandler, gælder for de øvrige udlodningsmidler

på Kulturministeriets område.

I undersøgelsen indgår bevillinger og uddelte tilskud fra de 3 puljer. I undersøgelsen har vi

ikke afdækket, om tilskudsmodtagerne har brugt den fulde tilskudsbevilling. Der er således

ikke taget højde for tilbagebetalte tilskud. Det skyldes, at der ikke er aflagt regnskab for al-

le de uddelte tilskud, der indgår i undersøgelsen.

12. I Bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 indeholder en oversigt

over de gennemgåede sager. Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og

begreber.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

2. Kulturministeriets forvalt-

ning af 3 udlodningspuljer

2.1.

AFGRÆNSNINGEN AF KULTURELLE FORMÅL

13. Vi har undersøgt, om Kulturministeriets afgrænsning af det kulturelle formål sikrer gen-

nemsigtighed i udmøntningen af de 3 puljer ”Kulturpolitisk udvikling og information”, ”Bed-

re service” og ”Rådighedssummen”.

Udlodningsloven fastsætter bl.a., at midlerne inden for Kulturministeriets område skal ud-

møntes til almennyttige formål, idræts- og ungdomsformål samt kulturelle formål. Forde-

lingen af tilskud fra de 3 puljer sker som led i udmøntningen af midler til kulturelle formål.

Udlodningsloven og aktstykker om udlodningsmidler til kulturelle formål

DE 3 PULJERS BEVILLINGER

PÅ AKTSTYKKET OM UD-

LODNINGSMIDLER TIL

KULTURELLE FORMÅL

FRA 2015

6,6 %

14. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at gennemsigtighed i udmøntningen af udlodnings-

midlerne bl.a. forudsætter en klar afgrænsning af formålet. Undersøgelsen viser, at udlod-

ningsloven ikke fastsætter en nærmere afgrænsning eller definition af kulturelle formål.

Denne afgrænsning er derfor overladt til kulturministeren.

Vi har derfor gennemgået aktstykkerne for at fastlægge, hvordan de 3 puljer nærmere har

afgrænset de kulturelle formål.

15. På udlodningsaktstykket fra 2015 (Akt 125 7/5 2015) blev der uddelt 290 mio. kr. til 21

forskellige områder – fx ”Kultur for børn og unge”, ”Dansk kultur i internationalt perspektiv”,

”Scenekunstformål” og ”Biblioteksformål”. De 3 undersøgte puljers bevillinger udgjorde her-

af tilsammen 19 mio. kr., svarende til ca. 6,6 % af de samlede midler på aktstykket.

Vores gennemgang viser, at formålsbeskrivelserne for de 3 puljer er identiske på aktstyk-

kerne fra 2011 til 2015. Benævnelsen ”puljer” udgår dog af overskriften og formålsbeskri-

velserne på aktstykket fra 2015.

De 3 puljers andel af midlerne

til kulturelle formål

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

Formålsbeskrivelserne på Akt 125 7/5 2015 fremgår af boks 2.

BOKS 2

FORMÅLSBESKRIVELSERNE FOR DE 3 UDVALGTE PULJER PÅ AKTSTYK-

KET OM UDLODNINGSMIDLER TIL KULTURELLE FORMÅL I 2015

Kulturpolitisk udvikling og information

Bevillingen anvendes til at finansiere kulturpolitiske og statistiske udredninger og undersøgel-

ser foretaget af forskningsinstitutioner, udvalg mv. på bestilling af Kulturministeriet og til in-

formationsmateriale om dansk kultur og kulturpolitik. Midlerne kan også anvendes til støtte

af andre, eventuelt allerede igangværende kulturpolitiske forskningsprojekter samt konferen-

cer om kulturpolitiske emner. Midlerne kan endelig anvendes til kulturpolitiske initiativer og

projekter. Bevillingen fordeles af Kulturministeriet.

Bedre service og ny teknologi på Kulturministeriets område m.fl.

Bevillingen har til formål at støtte særlige projekter og indsatsområder på Kulturministeriets

statsinstitutioner samt tilskudsinstitutioner, hvor Kulturministeriet er hovedtilskudsyder, bl.a.

for at de bedre kan tilpasse sig publikums stigende krav. Midlerne kan fx anvendes til en eks-

tra indsats på områder, hvor samfundsudviklingen kræver det, samt til særlige arrangementer,

der falder uden for institutionernes normale driftsopgaver. Der kan også gives tilskud til an-

lægsprojekter.

Midlerne kan desuden anvendes i forbindelsen med indgåelsen af rammeaftaler med Kulturmi-

nisteriets institutioner og til støtte af informationsteknologiske projekter på institutioner, bl.a.

i forbindelse med økonomiforvaltning.

Endelig kan midlerne anvendes til projekter, der understøtter Kulturministeriets it-strategi, her-

under etablering og implementering af fælles standarder og software samt udvikling af fæl-

les eller eksterne driftsløsninger. Midlerne kan bl.a. anvendes til projekter med særlig betyd-

ning for it-delstrategier for biblioteksområdet, kulturarvsområdet, arkivområdet, uddannelses-

området eller de tværgående it-delstrategier. Bevillingen fordeles af Kulturministeriet.

Rådighedssummen

Bevillingen fordeles løbende af Kulturministeriet fortrinsvis til formål af presserende karakter,

til mindre, konkrete projekter mv., herunder forsøgsprojekter, undersøgelsesarbejder og lignen-

de formål.

Det fremgår af aktstykket, jf. boks 2, at der er mange og brede formål for udmøntningen

af midlerne. Det kan være vanskeligt at oplyse om alle konkrete aktiviteter for brugen af

midlerne. Aktstykkets mange og brede formål betyder dog, at Finansudvalget ikke nærme-

re får oplyst, hvilke konkrete formål og aktiviteter der i praksis tilgodeses. Det er Rigsre-

visionens opfattelse, at Kulturministeriet dermed ikke sikrer gennemsigtighed i udmønt-

ningen af midlerne.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

De 3 udvalgte udlodningspuljer

16. Statens institutioner må ikke afholde udgifter uden at have bevillingsmæssig hjemmel

på en bevillingslov. Vi har derfor undersøgt, om Kulturministeriet har bevillingsmæssig hjem-

mel til at afholde de udgifter på ministerområdet, som er finansieret af udlodningsmidlerne.

Det fremgår af budgetvejledningen, at det skal fremgå af aktstykker:



hvis formålet, der bevilges midler til, inden for de seneste 3 år har været tilgodeset af an-

dre bevillinger på finansloven



hvis bevillingen på aktstykket er del i en medfinansiering af et formål, der allerede har en

bevilling på finansloven.

Formålet er at skabe gennemsigtighed om, hvor meget der i alt bevilges til et givent formål.

I ”Beretning om Finansudvalgets arbejdsform m.v.” fremgår det, at Finansudvalget har no-

teret sig, at bl.a. udlodningsmidlerne i nogle tilfælde bruges til at erstatte bevillinger på

finansloven, der fx af besparelsesgrunde er reduceret eller bortfaldet. Ifølge Finansudval-

get kan der i visse tilfælde være grund til at bruge denne fremgangsmåde, men den med-

virker til at gøre budget- og bevillingssystemet unødigt uigennemskueligt. Ifølge Finansud-

valget skal en minister derfor på eget initiativ oplyse på aktstykket, hvis der er tale om med-

finansiering.

I de følgende afsnit undersøger vi for hver af de 3 puljer, om departementet har den fornød-

ne bevillingsmæssige hjemmel til at disponere, og om der er er tale om medfinansiering

af formål, der allerede har en bevilling på finansloven.

Puljen ”Kulturpolitisk udvikling og information”

17. Vi har gennemgået Kulturministeriets tilskudssager for at undersøge udmøntningen

af puljen ”Kulturpolitisk udvikling og information” i perioden 2011-2015. Tabel 3 viser be-

villinger og uddelte midler under puljen ”Kulturpolitisk udvikling og information” i perioden

2011-2015.

UDLODNINGSMIDLER TIL

”KULTURPOLITISK UDVIK-

LING OG INFORMATION” I

PERIODEN 2011-2015

(BEVILLING)

1,7 %

TABEL 3

BEVILLINGER OG UDDELTE MIDLER UNDER PULJEN ”KULTURPOLITISK

UDVIKLING OG INFORMATION” I PERIODEN 2011-2015

Mio. kr.

Bevillinger

Uddelte midler

2011

5,0

3,9

2012

5,0

2,7

2013

5,0

0,7

2014

5,0

3,0

2015

5,0

2,3

I alt

25,0

12,6

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Kulturministeriets tilskudssager for puljen ”Kulturpolitisk udvikling

og information” i perioden 2011-2015.

Puljens andel af udlodnings-

midlerne til kulturelle formål

Det fremgår af tabel 3, at der blev bevilget 5 mio. kr. om året til puljen, svarende til 25 mio.

kr. i alt i perioden 2011-2015. Uddelingen af midler varierede fra 0,7 mio. kr. i 2013 til 3,9

mio. kr. i 2011. Der blev i alt uddelt 12,6 mio. kr. i perioden.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

Vores gennemgang af tilskudssagerne viser, at en betydelig del af midlerne i denne pulje

er udmøntet til departementets politikudvikling og lancering af regeringens politik på Kul-

turministeriets område. Midlerne bruges fx til at udarbejde analyser og undersøgelser, der

danner grundlag for politikudvikling på kulturområdet, debatarrangementer og konferencer,

hvor ministeren er vært, og til lancering af fx regeringens arkitekturpolitik, jf. boks 3.

BOKS 3

BOKS 3. EKSEMPLER PÅ BRUG AF PULJEN ”KULTURPOLITISK UDVIK-

LING OG INFORMATION”

1) I 2014 bevilgede departementet 350.000 kr. til lancering og kommunikation af ministerens

3 børne- og ungestrategier. I forbindelse med lanceringen skulle der afholdes udgifter til lay-

out, trykning, videomateriale, pressemøde m.m.

2) I 2015 bevilgede departementet 925.000 kr. til en budgetanalyse af Det Kongelige Teater.

Analysen skulle danne beslutningsgrundlag for en kommende politisk flerårsaftale for tea-

tret. Analysen, som blev gennemført af en ekstern konsulentvirksomhed, kostede i alt

1.850.000 kr. Det var aftalt, at Kulturministeriet og Finansministeriet hver skulle finansiere

halvdelen.

3) I 2015 bevilgede departementet 60.000 kr. til at holde 2 debatarrangementer i forbindelse

med ministerens deltagelse i Folkemødet i 2015. Ministeren ønskede at holde 2 større de-

batarrangementer på Folkemødet. Arrangementerne medførte udgifter til leje af lokale og

teknisk udstyr.

Det fremgår af finansloven, at departementets hovedopgave er at bistå ministeren med at

udvikle og formulere kulturpolitik og at effektuere denne på bedst mulige måde. Det er Rigs-

revisionens opfattelse, at der dermed er sammenfald mellem departementets hovedopga-

ve på finansloven, som finansieres af departementets driftsbevilling, og de aktiviteter, som

støttes af puljen. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at puljemidlerne finansierer aktivite-

ter, som i forvejen må anses for finansieret inden for departementets driftsbevillinger på

finansloven.

18. Finansudvalget tiltræder via aktstykke om udlodningsmidler til kulturelle formål forde-

lingen af de udlodningsmidler, som går til kulturelle formål, herunder at en del af midlerne

bruges på puljen ”Kulturpolitisk udvikling og information”.

Vores undersøgelse viser, at de midler, som departementet og statslige kulturinstitutioner

modtager fra puljen ”Kulturpolitisk udvikling og information”, er budgetteret på finansloven

under institutionernes konti til tilskudsfinansierede aktiviteter og er tydeligt adskilt fra be-

villingen til almindelig virksomhed.

TILSKUDSFINANSIEREDE

AKTIVITETER

er ikke-kommer-

cielle aktiviteter, der er natur-

lige udløbere af den ordinære

virksomhed, og som finansieres

af indtægter, fx donationer, til-

skud m.m.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

Kulturministeriet bruger imidlertid i en række tilfælde puljen til at finansiere opgaver, som

i forvejen er dækket af departementets driftsbevilling. En forøgelse af departementets ud-

gifter, der må anses for fuldt ud bevilget på driftsbevillingen på finansloven, kræver nor-

malt, at forøgelsen bliver lovhjemlet i en bevillingslov. Finansudvalgets godkendelse af akt-

stykket om udlodningsmidler til kulturelle formål er derfor efter Rigsrevisionens opfattel-

se ikke en klar hjemmel til, at departementet kan bruge udlodningsmidler til opgaver, som

i forvejen er dækket af departementets driftsbevilling.

Kulturministeriet har oplyst, at udlodningsmidlerne – med få undtagelser – er brugt til sær-

lige driftsaktiviteter, der supplerer de aktiviteter, der finansieres af institutionernes ordi-

nære driftsbevilling.

Kulturministeriet har videre oplyst, at ministeriet har budgetteret forventede aktiviteter

på finansloven under andre tilskudsfinansierede aktiviteter, hvor det fremgår, at det dre-

jer sig om projekter, som bl.a. er finansieret af udlodningsmidlerne. På grund af en tidsmæs-

sig forskydning mellem finanslovens tilblivelse og beslutninger om udmøntningen af udlod-

ningsmidlerne er det ikke muligt at oplyse om fordelingen af udlodningsmidlerne mellem

institutionerne og om udmøntningen på finansloven. Fordelingen af midlerne fremgår der-

for af de årlige udlodningsaktstykker, der forelægges og godkendes af Finansudvalget. Kul-

turministeriet finder, at kombinationen af årlige udlodningsaktstykker og finansloven sik-

rer den fornødne bevillingsmæssige hjemmel til ministeriets dispositioner.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det ikke er tilstrækkeligt, at puljerne fremgår på akt-

stykket om udlodningsmidler til kulturelle formål, og at ministeriet har budgetteret forven-

tede aktiviteter på finansloven under institutionernes konti til andre tilskudsfinansierede

aktiviteter. Finansudvalget tiltræder udelukkende, at kulturministeren kan uddele midlerne

til bestemte formål. Når kulturministeren efterfølgende uddeler en del af midlerne til opga-

ver på statslige institutioner, der i forvejen er dækket en driftsbevilling, er der tale om en

forøgelse af bevillingen i løbet af året. En sådan forøgelse vil alle andre ministerier efter-

følgende skulle optage på tillægsbevillingsloven.

Kulturministeriet vil i dialog med Finansministeriet overveje modeller for opnåelse af ud-

giftsmæssig hjemmel til overførsel fra aktstykkebevillingerne til departementet og styrel-

serne. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det er velbegrundet, at ministeriet i dialog med

Finansministeriet overvejer den bevillingsmæssige hjemmel til at bruge udlodningsmidler

i departementet og i øvrige institutioner inden for Kulturministeriets område.

Kulturministeriet har desuden oplyst, at ministeriet på det kommende aktstykke om udlod-

ningsmidler til kulturelle formål planlægger at præcisere formålsbeskrivelsen for puljen

”Kulturpolitisk udvikling og information”. Ministeriet planlægger desuden at indføre en prak-

sis, hvor alle uddelinger over 1 mio. kr. forelægges for Finansudvalget på et særskilt akt-

stykke.

Det er efter Rigsrevisionens opfattelse positivt, at ministeriet iværksætter tiltag, der frem-

adrettet kan forbedre gennemsigtigheden i udmøntningen af puljen.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

Puljen ”Bedre service”

19. Rigsrevisionen har gennemgået ministeriets tilskudssager for at undersøge brugen af

puljen ”Bedre service” i perioden 2011-2015. Tabel 4 viser bevillinger og uddelte midler i pe-

rioden.

UDLODNINGSMIDLER TIL

TABEL 4

”BEDRE SERVICE” I PERIO-

DEN 2011-2015 (BEVILLING)

3,8 %

BEVILLINGER OG UDDELTE MIDLER UNDER PULJEN ”BEDRE SERVICE”

I PERIODEN 2011-2015

Mio. kr.

Bevillinger

Uddelte midler

2011

11,5

7,0

2012

11,5

7,5

2013

11,5

4,6

2014

11,5

4,4

2015

11,5

6,6

I alt

57,5

30,1

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Kulturministeriets tilskudssager for puljen ”Bedre service og ny

teknologi på Kulturministeriets område mfl.” i perioden 2011-2015.

Puljens andel af udlodnings-

midlerne til kulturelle formål

Det fremgår af tabel 4, at der blev bevilget 11,5 mio. kr. om året, svarende til 57,5 mio. kr.

i alt i perioden 2011-2015. Uddelingen af midler varierede fra 4,4 mio. kr. i 2014 til 7,5 mio.

kr. i 2012. Der blev i alt uddelt 30,1 mio. kr. i perioden.

Vores gennemgang af tilskudssagerne viser, at midlerne i vid udstrækning bruges til drifts-

mæssige formål i departementet eller inden for Kulturministeriets koncern, jf. boks 4.

BOKS 4

EKSEMPLER PÅ BRUG AF PULJEN ”BEDRE SERVICE”

1) I 2011 bevilgede departementet 2 mio. kr. til Kulturministeriets Koncern IT til at finansiere et

driftsmæssigt underskud vedrørende lønudgifter. Koncern IT er organisatorisk en del af Slots-

og Kulturstyrelsen. I 2012 bevilgede departementet et fast årligt driftstilskud på 2 mio. kr.

til Koncern IT i perioden 2012-2015.

2) I 2015 bevilgede departementet 2,2 mio. kr. til implementering af et nyt elektronisk sags- og

dokumenthåndteringssystem (ESDH) i departementet, styrelserne og kulturinstitutionerne

på Kulturministeriets område. Tilskuddet skulle finansiere halvdelen af udgifterne til imple-

menteringen, mens den resterende del skulle finansieres inden for institutionernes egne

driftsrammer.

3) Dansk Jagt- og Skovbrugsmuseum fik i 2012 et tilskud på 100.000 kr. til regnskabsteknisk

bistand. Tilskuddet blev givet, fordi museet på grund af længerevarende sygdom i admini-

strationen ikke var i stand til at løfte den interne økonomiforvaltning på betryggende vis. De-

partementet stillede derfor en medarbejder fra departementet til rådighed for museet. Ud-

giften til denne medarbejder blev finansieret af udlodningsmidlerne.

4) I 2015 bevilgede departementet et tilskud på 253.000 kr. til fusionsprocessen mellem Dansk

Jagt- og Skovbrugsmuseum og Dansk Landbrugsmuseum. De 2 museer skal, som led i rege-

ringens udflytning af statslige arbejdspladser, fusioneres og samles på Djursland. I den for-

bindelse ansøgte museerne om at få dækket udgifter til en proceskonsulent som forbere-

delse på fusionen og udgifter til møder mellem medarbejderne på de 2 museer.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

Kulturministeriets departement har i alt tildelt midler til finansiering af it-driftsløsninger

og understøttelse af Kulturministeriets it-strategi for 15,1 mio. kr. i perioden 2011-2015.

Dette svarer til, at ca. 50 % af midlerne fra puljen medfinansierer udgifter til ministeriets

Koncern IT, implementering af administrative it-systemer mv.

RAMMEAFTALER

(resul-

tatkontrakter) er skriftlige afta-

ler mellem et departement og

de underliggende institutioner.

Aftalerne indeholder institutio-

nens økonomiske ramme, mis-

sion og vision samt resultatmå-

lene for institutionens arbejde.

Rammeaftaler er typisk 4-årige.

20. Vores gennemgang viser, at puljen også bruges ved indgåelsen af rammeaftaler med

styrelser og kulturinstitutioner. Rammeaftaler er det samme som resultatkontrakter, der

er et almindeligt styringsredskab i staten. Kulturministeriets departement har i alt øget

kulturinstitutionernes bevilling i forbindelse med indgåelsen af rammeaftaler med 13,4 mio.

kr. i perioden 2011-2015. Dette svarer til ca. 45 % af tilskuddene fra puljen ”Bedre service”.

21. 4 statslige kulturinstitutioner har fået øget deres bevilling ved indgåelsen af rammeaf-

taler i den undersøgte periode. I 3 ud af de 4 tilfælde er der ikke fastsat krav i rammeafta-

lerne til en specifik indsats eller aktivitet. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at tilskudde-

ne derfor må betragtes som et generelt driftstilskud til institutionen. Det drejer sig bl.a. om

rammeaftalerne med Ordrupgaard og Dansk Sprognævn, jf. boks 5.

BOKS 5

EKSEMPLER PÅ BRUG AF PULJEN TIL ”BEDRE SERVICE” TIL INDGÅELSE

AF RAMMEAFTALER

1) I 2010 bevilgede departementet midler til museet Ordrupgaard på 4 mio. kr. fordelt med 1

mio. kr. årligt i perioden 2009-2012. Midlerne var et generelt driftstilskud, som blev givet i for-

bindelse med indgåelsen af en rammeaftale med museet, og dækkede aftaleperioden fra

2009-2012.

2) I 2011 bevilgede departementet midler til Dansk Sprognævn på 2 mio. kr. for perioden 2011-

2014. Midlerne, som var et generelt driftstilskud, blev givet i forbindelse med indgåelsen

af en rammeaftale med institutionen.

I det fjerde tilfælde blev midlerne givet til en bestemt aktivitet på Statens Museum for

Kunst. Det fremgår kun af et bilag til rammeaftalen, at museet fik 2 mio. kr. til digital for-

midling af kunsthistorier, som var en del af projektet ”smk.digital”, men aktiviteten er ik-

ke yderligere beskrevet. Det er derfor vanskeligt at vurdere, hvilke initiativer museet for-

pligtes til at udføre for tilskuddet.

22. Vores undersøgelse viser, at de midler, som departement, styrelser og statslige kultur-

institutioner modtager til fx Koncern IT og ved indgåelse af rammeaftaler fra puljen ”Bed-

re service”, er budgetteret på finansloven under institutionernes konti til tilskudsfinansie-

rede aktiviteter og er tydeligt adskilt fra bevillingen til almindelig virksomhed. Det er dog

Rigsrevisionens opfattelse, at midlerne er brugt som driftsudgifter, og at institutionen ik-

ke har nogen klar bevillingsmæssig hjemmel til dette.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

Kulturministeriet har oplyst, at ministeriet er enig i, at flere af tilskuddene burde være fi-

nansieret af finanslovsmidler og ikke af udlodningsmidler. Kulturministeriet ville derfor i

dag ikke have finansieret tilskuddene til Koncern IT, rammeaftaler og regnskabsteknisk

bistand til Dansk Jagt- og Skovbrugsmuseum af udlodningsmidlerne. Ministeriet ville i ste-

det finansiere udgifterne af en budgetreserve på finansloven. Disse tilskud beløber sig sam-

let til 24 mio. kr. af de udmøntede midler fra de 3 puljer i undersøgelsesperioden 2011-2015

– eller ca. ⅓ af de tilskud, som Kulturministeriet har udmøntet i perioden.

Ministeriet har videre oplyst, at departementet er begyndt at gennemgå budgetteringen

af udlodningsmidler med sigte på at skabe et renere snit mellem driftsudgifter og udlod-

ningsmidler. Dette arbejde har ifølge ministeriet medført, at nogle tilskud til drift af insti-

tutioner – fx Den Danske Scenekunstskole – er flyttet fra aktstykket om udlodningsmidler

til kulturelle formål til finansloven, mens flere udviklingspuljer, fx udviklingspuljen for fol-

kebiblioteker og pædagogiske læringscentre, delvist vil blive finansieret af udlodningsmid-

ler fremadrettet. Ministeriet forventer at justere finansloven og aktstykket om udlodnings-

midler til kulturelle formål i 2017, så puljen ”Bedre service” nedlægges, og tilskud til it-pro-

jekter og rammeaftaler med underliggende institutioner fremadrettet finansieres på finans-

loven frem for af udlodningsmidler.

Rigsrevisionen finder det positivt, at Kulturministeriet er begyndt at gennemgå budgette-

ringen af udlodningsmidler med sigte på at skabe et renere snit mellem driftsudgifter og

udlodningsmidler.

23. Vores gennemgang viser, at det i flere tilfælde alene har været beløbsstørrelsen, som

medførte, at udgiften blev dækket af udlodningspuljerne. Det er tilfældet, hvor der er tale

om tilskud, der ikke er i hele hundrede tusinder. Det skyldes, at der kun kan bevilges midler

i hele hundrede tusinder kr. på finansloven og tillægsbevillingsloven, jf. boks 6.

BOKS 6

EKSEMPLER PÅ, AT BELØBSSTØRRELSEN HAR AFGJORT, AT BEVILLIN-

GEN SKAL DÆKKES AF UDLODNINGSMIDLERNE

1) I 2014 bevilgede departementet et tilskud på 368.328 kr. til Microsoft-licenser på Det Kon-

gelige Teater. Teatrets licenser blev ved en fejl overført til Statens It i 2010. Det ville ko-

ste teatret 368.328 kr. at nyanskaffe licenserne. Departementet ønskede at kompensere

teatret med det præcise beløb, hvilket på grund af beløbets størrelse ikke kunne ske via

en bevillingsflytning på tillægsbevillingsloven, hvorfor departementet valgte at finansiere

det af udlodningsmidler.

2) I 2012 fik Den Danske Filmskole tilsagn om 335.000 kr. til manuskriptforfatterkurser. Film-

skolen fik overført 300.000 kr. på tillægsbevillingsloven fra ministeriets uddannelsesre-

serve på finansloven (§ 21.41.79. Budgetregulering). Filmskolen henvendte sig efterfølge-

de til ministeriet for at få udbetalt de sidste 35.000 kr. Departementet besluttede på den

baggrund at udbetale de resterende midler fra puljen ”Bedre service”.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det er uhensigtsmæssigt, at beløbsstørrelsen udgør

kriteriet for, om et tilskud skal finansieres af finansloven eller af udlodningsmidlerne.

Kulturministeriet har oplyst, at det ikke alene er beløbsstørrelsen, der har været afgøren-

de for ovennævnte tilskud. Ministeriet har oplyst, at beløbsstørrelsen i nogle tilfælde har

været et element, når der var tale om et mindre beløb, men hvor aktiviteten fortsat lå in-

den for puljeformålet.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at ministeriet i de ovennævnte tilskudssager ikke har

anført andre argumenter for tilskuddet end beløbsstørrelsen. I sagen om Den Danske Film-

skole har departementet i første omgang vurderet, at manuskriptforfatterkurserne skulle

finansieres af en uddannelsesreserve. Da departementet erfarer, at det fulde beløb ikke kan

overføres på tillægsbevillingsloven, vælger departementet at finansiere det resterende be-

løb af udlodningsmidler. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at beløbsstørrelsen ikke bør væ-

re et kriterium for, om et tilskud skal finansieres af udlodningsmidlerne.

24. Det oprindelige formål med puljen ”Bedre service” var bl.a. at give midler til en ekstra

indsats, hvor samfundsudviklingen kræver det, og til særlige arrangementer, der falder uden

for institutionernes normale driftsopgaver. Formålet har været en del af formålsbeskrivel-

sen siden oprettelsen af puljen i 1994. I 2002 blev de 2 andre formål – rammeaftaler og it-

strategi – en del af puljebeskrivelsen på aktstykket.

Vores gennemgang af tilskudssager i perioden 2011-2015 viser, at der ikke i de sidste 4 år

er givet tilskud, som vedrører den oprindelige formålsbeskrivelse for puljen. Det er på den

baggrund Rigsrevisionens opfattelse, at der er sket en ændret prioritering inden for puljen.

Midlerne blev oprindeligt udmøntet til en ekstra indsats som følge af samfundsudviklingen

og stigende krav fra publikum. Nu bliver midlerne udelukkende prioriteret til driftsmæssige

formål i departementet eller inden for Kulturministeriets koncern.

Ministeriet finder, at der på aktstykket ikke er foretaget en prioritering mellem de delfor-

mål, der kan tilgodeses inden for formålet. Det er således ministeriet, der foretager priori-

teringen mellem forslagene til aktiviteter. Ministeriet mener desuden, at projekter i flere

tilfælde kan tilgodese flere delformål på samme tid.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at udmøntningen af midler bør afspejle puljens formål.

I de seneste 4 år er puljen ”Bedre Service” ikke anvendt til en ekstra indsats som følge af

samfundsudviklingen og stigende krav fra publikum, som var puljens oprindelige formål. Når

delformål systematisk ikke støttes, er det uigennemsigtigt, hvad midlerne reelt udmøntes

til.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

Puljen ”Rådighedssummen”

25. Vi har gennemgået Kulturministeriets tilskudssager for at undersøge udmøntningen

af puljen ”Rådighedssummen” i perioden 2011-2015. Tabel 5 viser bevillinger og udmøn-

tede midler fra puljen i perioden.

UDLODNINGSMIDLER TIL

TABEL 5

”RÅDIGHEDSSUMMEN” I

PERIODEN 2011-2015

(BEVILLING)

1,2 %

BEVILLINGER OG UDDELTE MIDLER UNDER ”RÅDIGHEDSSUMMEN”

I PERIODEN 2011-2015

Mio. kr.

Bevillinger

Uddelte midler

2011

1,3

8,0

2012

4,4

0,9

2013

5,7

0,7

2014

4,0

2015

2,5

15,2

I alt

17,9

28,8

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Kulturministeriets tilskudssager for ”Rådighedsum-

men” i perioden 2011-2015.

Puljens andel af udlodnings-

midlerne til kulturelle formål

Det fremgår af tabel 5, at bevillingen har varieret i perioden 2011-2015. I perioden blev der

i alt bevilget 17,9 mio. kr. Uddelingen af midler har ligeledes varieret fra 0,7 mio. kr. i 2013

til 15,2 mio. kr. i 2015. Der blev i alt uddelt 28,8 mio. kr. i perioden, hvilket er 10,9 mio. kr.

mere end bevillingen. Merforbruget er blevet finansieret af opsparede midler fra tidligere

år.

Bevillingerne under ”Rådighedssummen” kan gives til formål af presserende karakter og til

mindre, konkrete projekter, herunder forsøgsprojekter, undersøgelsesarbejder og lignende

formål.

26. Vores gennemgang af tilskudssagerne viser, at den største del af midlerne er udmøntet

til ikke-statslige institutioner og foreninger, fx til konferencer, særudstillinger og som min-

dre driftstilskud. Der er typisk tale om mindre tilskud på under 100.000 kr. Der er dog i nog-

le tilfælde også tale om projekter på over 500.000 kr., som har været i gang i flere år, og

hvor det ikke fremgår af sagen, hvorfor det pludselig er presserende at færdiggøre projek-

tet. Det fremgår heller ikke af sagen, hvorfor projektet ikke har kunnet finansieres som hid-

til, jf. boks 7.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

BOKS 7

EKSEMPLER PÅ BRUG AF ”RÅDIGHEDSSUMMEN”

1) I 2011 bevilgede departementet 900.000 kr. til Kulturarvsstyrelsen til restaureringsarbej-

der på Gurre Slot, som er et fortidsminde fra 1100-tallet. Restaureringen havde ifølge an-

søgningen pågået i flere år, men der manglede dog midler til færdiggørelsen. Restaurerin-

gen var indtil da finansieret af finanslovens § 21.33.37.35. Restaurering af fortidsminder,

hvor der i 2011 var afsat 2,5 mio. kr.

2) I 2011 bevilgede departementet 500.000 kr. til Det Kongelige Bibliotek til udgivelsen af

Carl Nielsens breve og dagbøger. Biblioteket ansøgte om tilskud til at indsamle, videnska-

beligt bearbejde og udgive brevene til og fra Carl Nielsen. Det fremgår af sagen, at arbej-

det hidtil har været finansieret af private donationer og fonde.

Vores gennemgang viser, at der er enkelte tilskud i forhold til ”Rådighedssummen”, hvor

Kulturministeriet ifølge budgetvejledningen burde have oplyst Finansudvalget om medfi-

nansiering. Det drejer sig fx om tilskuddet til Gurre Slot, hvor tilskuddet blev givet til en ak-

tivitet, som hidtil blev finansieret af en bevilling på finansloven til restaurering af fortids-

minder. Tilskuddet må derfor anses for en bevillingsforhøjelse til restaureringen af fortids-

minder. Det er derfor Rigsrevisionens opfattelse, at tilskuddet fra ”Rådighedssummen” må

anses for at være en medfinansiering.

Resultater

27. Undersøgelsen viser, at Kulturministeriet ikke har afgrænset det kulturelle formål og

dermed ikke sikrer gennemsigtighed i udmøntningen af de 3 puljer. Udlodningsloven og for-

målsbeskrivelserne på aktstykke om udlodning til kulturelle formål gør det generelt vanske-

ligt at opnå indsigt i, hvilke konkrete formål og aktiviteter der i praksis tilgodeses. Stort

set alle formål på Kulturministeriets område kan tilgodeses inden for formålsbeskrivelser-

ne på aktstykket.

Undersøgelsen viser desuden, at de 3 puljer i en række tilfælde udmøntes til formål, der i

forvejen er dækket af driftsbevillingerne på finansloven til departement, styrelser og stats-

lige kulturinstitutioner. Kulturministeriet vil i dialog med Finansministeriet overveje mo-

deller for opnåelse af udgiftsmæssig hjemmel til overførsel fra aktstykkebevillingerne til

departementet og styrelserne.

Undersøgelsen viser videre, at de 3 puljer i en række tilfælde bruges til at medfinansiere

eksisterende bevillinger på finansloven. Finansudvalget har angivet, at der i visse tilfæl-

de kan være grunde til at bruge denne fremgangsmåde, men at ministerierne på eget ini-

tiativ skal oplyse om medfinansiering på aktstykket. Kulturministeriet har ikke oplyst her-

om på aktstykket om udlodningsmidler til kulturelle formål. Det betyder, at det ikke umid-

delbart er muligt for Finansudvalget at få indsigt i den samlede finansiering af en aktivitet

eller en institution.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

Undersøgelsen viser endelig, at der er sket en ændret prioritering inden for puljen ”Bedre

Service”. Tidligere blev puljen udmøntet til ekstra indsatser på områder, hvor samfundsud-

viklingen kræver det, samt til særlige arrangementer, der falder uden for institutionernes

normale driftsopgaver, mens puljen i dag medfinansierer driftsmæssige formål i departe-

mentet, styrelser og statslige kulturinstitutioner.

2.2.

TILSKUDSFORVALTNINGEN

28. Vi har undersøgt, om Kulturministeriet forvalter de 3 udvalgte udlodningspuljer i over-

ensstemmelse med effektiv tilskudsforvaltning og grundlæggende forvaltningsretlige prin-

cipper. Det har vi gjort ved at undersøge, om Kulturministeriet har opstillet klare tildelings-

kriterier for udmøntningen af de udvalgte udlodningspuljer. Derudover har vi undersøgt, om

Kulturministeriets forvaltning sikrer, at alle potentielle tilskudsmodtagere har kendskab

til puljerne, og at der er åbenhed omkring udvælgelsen af tilskudsmodtagere. Endelig har

vi undersøgt, om ministeriet fører tilsyn med, om tilskudsmodtager bruger midlerne til for-

målet.

Kriterier for tildeling af tilskud

29. Vi har undersøgt, om Kulturministeriets departement har konkretiseret formålsbeskri-

velserne for puljerne i klare tildelingskriterier, der kan lægges til grund for prioriteringen

og udvælgelsen af tilskudsmodtagerene.

30. Kulturministeriet har oplyst, at puljerne er budgetreserver og dermed ikke ansøgnings-

puljer. Puljerne bruges, når departementet har et finansieringsbehov, og er derfor omfat-

tet af departementets procesbeskrivelse for træk på bevillingsreserverne. Departementet

har derfor vurderet, at det ikke er relevant at konkretisere puljernes formålsbeskriver i kla-

re tildelingskriterier.

Vores gennemgang af aktstykkerne om udlodningsmidler til kulturelle formål viser, at det

ikke fremgår af aktstykkerne, at puljerne er budgetreserver. Det er derfor Rigsrevisionens

opfattelse, at aktstykkerne ikke åbner mulighed for denne tolkning. Formuleringerne på ud-

lodningsaktstykkerne medfører desuden en berettiget forventning om, at der er tale om

puljer, som udmøntes til tilskudsmodtagere inden for de nævnte formål. Hvis departemen-

tet fremadrettet også vil behandle puljerne som budgetreserver, bør det søge Finansudval-

gets godkendelse af denne praksis.

Det er videre Rigsrevisionens opfattelse, at der er risiko for, at udmøntningen af tilskud ik-

ke sker i overensstemmelse med princippet om saglighed i forvaltningen, og at sagerne ik-

ke behandles efter ligebehandlingsprincippet, når departementet ikke har opstillet klare

kriterier for udmøntningen af tilskud. Disse kriterier bør altid iagttages ved udmøntningen

af tilskud.

Udvælgelse af tilskudsmodtagere

31. Vi har undersøgt, om Kulturministeriets forvaltning sikrer, at alle potentielle tilskuds-

modtagere har kendskab til puljerne, og at der er åbenhed om udvælgelsen af tilskudsmod-

tagere.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

32. Puljerne annonceres ikke over for potentielle tilskudsmodtagere, ligesom departemen-

tet heller ikke på anden vis gør potentielle tilskudsmodtagere bekendt med puljernes ek-

sistens. Ministeriet har oplyst, at tilskudssagerne i forhold til puljerne ”Bedre Service” og

”Kulturpolitisk udvikling og information” opstår, når der er et finansieringsbehov på mini-

sterområdet. Ministeriet har videre oplyst, at ”Rådighedssummen” er ”ministerens pulje”,

som bruges, når ministeren ønsker at iværksætte en bestemt aktivitet eller støtte et be-

stemt projekt.

Vores gennemgang viser, at tilskudsmodtagere af midler fra ”Rådighedssummen” bl.a. ud-

vælges på baggrund af en henvendelse til ministeren fra statslige kulturinstitutioner, fx

Det Kongelige Bibliotek, ikke-statslige institutioner og foreninger, om støtte til et projekt.

Departementet kan også indstille til ministeren, at et bestemt projekt finansieres af ”Rå-

dighedssummen”. Endelig kan ministeren på eget initiativ ønske at støtte bestemte akti-

viteter, hvorefter departementet anmoder om en ansøgning fra bestemte tilskudsmodta-

gere, jf. boks 8.

BOKS 8

TILSKUD TIL TEAM DANMARK TIL FORØGELSE AF DE DANSKE MEDALJE-

CHANCER VED OL I LONDON I 2012

Team Danmark får af ”Rådighedssummen” i 2011 et tilskud på 0,5 mio. kr. til at øge Danmarks

medaljechancer ved OL i London i 2012. Ministeren beder departementet om forslag til projek-

ter, der kan støttes af ”Rådighedssummen”. Departementet foreslår en række projekter – bl.a.

tilskuddet til Team Danmark. Det fremgår af indstillingen til ministeren, at departementet ef-

terfølgende vil indhente en konkret projektbeskrivelse fra Team Danmark. Team Danmark ind-

sender efterfølgende en kort projektbeskrivelse, hvoraf det fremgår, at midlerne skal bruges

til atleter, der har potentiale til at opnå top 8-resultater ved OL i 2012.

Team Danmark er i forvejen tilgodeset direkte i udlodningsloven og modtog på den bag-

grund ca. 110 mio. kr. i 2011. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det allerede i udlodnings-

loven er fastsat, hvor stor en andel af udlodningsmidlerne Team Danmark skal modtage.

Når Kulturministeriet herudover støtter Team Danmark af udlodningsmidlerne til kulturel-

le formål, bliver det uigennemsigtigt, hvor stort det samlede tilskud til Team Danmark er.

Kulturministeriet har oplyst, at der ikke er tale om en ansøgningspulje, hvor ministeren prio-

riterer mellem ansøgere ud fra en vurdering af, hvilke aktiviteter der bedst opfylder en ræk-

ke kriterier. Ministerens tilsagn afspejler blot, at ministeren ønsker at tilgodese det enkel-

te projekt eller formål.

Gennemgangen viser, at selv om midlerne i vid udstrækning uddeles til eksterne tilskuds-

modtagere, er processen for at komme i betragtning præget af uopfordrede ansøgninger

og uformelle kontakter, jf. boks 9.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

BOKS 9

EKSEMPLER PÅ TILSKUD, DER ER YDET PÅ BAGGRUND AF UOPFORDREDE

ANSØGNINGER ELLER UFORMELLE HENVENDELSER TIL MINISTERIET

1) Trykkefrihedsselskabet fik i 2011 tildelt et tilskud på 55.000 kr. fra ”Rådighedssummen” til

en konference om ytringsfrihed. Selskabet søgte om midlerne, efter at de havde fået afslag

fra Statens Kunstråds Litteraturudvalgs pulje til forfatteres ytringsfrihed.

2) Det Kongelige Bibliotek fik i 2015 et tilskud på 150.000 kr. fra puljen ”Kulturpolitisk udvik-

ling og information” til produktionen af en CD med Carl Nielsens sange på engelsk til brug

for international markedsføring i Carl Nielsen-året 2015. Det fremgik af ansøgningen, at en

repræsentant fra Det Kongelige Bibliotek under en årsfest havde drøftet muligheden for fi-

nansiering af projektet med en ledelsesrepræsentant i Kulturministeriet.

33. Undersøgelsen viser, at udmøntningen af tilskud – særligt for ”Rådighedssummen” – er

baseret på uopfordrede ansøgninger eller uformelle kontakter. Når puljerne ikke annonce-

res, og departementet heller ikke på anden vis afdækker potentielle tilskudsmodtagere, er

der risiko for, at ikke alle potentielle tilskudsmodtagere har kendskab til puljernes eksistens

og dermed ikke behandles lige i deres adgang til midlerne. Denne praksis indebærer desu-

den en risiko for, at departementet ikke iagttager sagsoplysningskravet, idet ministeriet

ikke systematisk indsamler viden om alle potentielle tilskudsmodtagere. Dermed identifi-

cerer ministeriet ikke andre projekter eller aktiviteter, som i lige så høj grad eller højere grad

kunne opfylde puljens formål.

Ministeriet finder, at de 3 puljer ikke er ansøgningspuljer, og at det derfor ikke er rimeligt

at stille krav om annoncering eller om, at der systematisk skal indsamles viden om poten-

tielle tilskudsmodtagere. Ministeriet har oplyst, at der er tale om forvaltningsmidler, som

behandles på linje med ministeriets reserve- og budgetreguleringskonti på finansloven.

Vores undersøgelse viser, at ministeriet i en række tilfælde udmønter tilskud på baggrund

af ansøgning. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at ministeriet altid bør opfylde de grund-

læggende forvaltningsretlige principper, uanset om midlerne udmøntes fra en budgetre-

serve eller en ansøgningspulje.

Kulturministeriet har en praksis med at forelægge særskilte aktstykker for Finansudvalget,

hvis tilskuddet fra ”Rådighedssummen” er større end 1 mio. kr. Denne praksis fremgår ikke

af aktstykkerne om udlodningsmidler til kulturelle formål. Ministeriet har oplyst, at mini-

steriet fremadrettet vil formalisere denne praksis på aktstykkerne og udarbejde retnings-

linjer for administrationen af ”Rådighedssummen”.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at ministeriet ved udarbejdelsen af retningslinjerne for

puljen bør have særligt fokus på de grundlæggende forvaltningsretlige principper.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

Opfølgning på tilskud

34. Ifølge god tilskudsforvaltning skal tilskudsyder følge op på de økonomiske og aktivi-

tetsmæssige resultater af tilskuddet samt føre tilsyn med, at tilskudsmodtageren bruger

tilskuddet til formålet. En forudsætning for en tilfredsstillende opfølgning er, at det er klart,

hvilke aktiviteter midlerne er givet til.

Vores gennemgang viser, at ministeriet i en række tilfælde ikke har konkretiseret, hvad

midlerne skal bruges til, jf. eksemplet i boks 10.

BOKS 10

TILSKUD TIL DIGITAL FORMIDLING AF KUNSTHISTORIER PÅ STATENS

MUSEUM FOR KUNST

Statens Museum for Kunst fik et tilskud på 2 mio. kr. årligt i perioden 2010-2013 til digital for-

midling af kunsthistorier. Det er ikke nærmere konkretiseret, hvad projektet omfatter, ligesom

der ikke er knyttet aktivitets-, resultat- eller effektkrav til tilskuddet.

Når departementet ikke stiller krav til indholdet eller effekten af projektet, er det vanske-

ligt at følge op på, om midlerne er brugt til formålet.

Opfølgning på tilskud til ikke-statslige institutioner

35. Kulturministeriet har oplyst, at departementet i forhold til ikke-statslige institutioner

og foreninger følger op på brugen af midlerne ud fra ministeriets almindelige retningslinjer

for tilskud. Disse retningslinjer er fastsat via bekendtgørelser. Ifølge retningslinjerne skal

tilskudsmodtager aflægge et regnskab og redegøre for de faglige resultater over for mini-

steriet.

Vores gennemgang af ministeriets opfølgning på tilskud til ikke-statslige institutioner om-

fatter tilskuddet til Team Danmark til forøgelse af de danske medaljechancer ved OL i Lon-

don i 2012, jf. boks 8. Sagen viser, at ministeriet ikke har stillet krav om et særskilt regn-

skab vedrørende tilskuddet, men oplyst til Team Danmark, at der skal aflægges regnskab

i regi af Team Danmarks almindelige regnskab.

I Team Danmarks årsrapport fra 2012 fremgår tilskuddet på 0,5 mio. kr. i resultatopgørel-

sen. Det fremgår dog ikke, hvilke aktiviteter midlerne er brugt til, ligesom der ikke er nogen

faglig afrapportering af tilskuddet. Man kan altså ikke på baggrund af årsrapporten vurde-

re, om midlerne er brugt til formålet. Sagen viser, at departementet ikke har fulgt op på,

om tilskuddet er brugt til formålet.

Opfølgning på tilskud til styrelse eller statslige kulturinstitutioner

36. Kulturministeriet har oplyst, at når departementet giver tilskud til en styrelse eller

statslig kulturinstitution, har departementet ingen faste retningslinjer for, om der skal af-

lægges særskilt regnskab og faglig afrapportering, eller om tilskuddet skal afrapporteres

i institutionens årsrapport.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

Vi har stikprøvevist gennemgået afrapporteringerne for tilskud, som er givet til statslige

styrelser og kulturinstitutioner. Gennemgangen viser, at departementet i flere tilfælde ik-

ke har et tilstrækkelig grundlag til at følge op på, om tilskudsmodtagerne har brugt mid-

lerne til formålet, jf. boks 11.

BOKS 11

TILSKUD TIL DET KONGELIGE AKADEMI FOR SKØNNE KUNSTER

(AKADEMIRAADET)

Akademiraadet ansøgte i 2011 om 75.000 kr. til en styrkelse af rådets rådgivningsarbejde. Til-

skuddet blev givet fra ”Rådighedssummen”. Kulturministeriet har dog ikke kunnet finde hver-

ken tilsagnsbrev, regnskab eller rapport om tilskuddet.

Gennemgangen viser videre, at de tilskud, hvor regnskabsaflæggelsen og den faglige af-

rapportering skal ske via institutionernes årsrapport, er yderst sparsomt afrapporteret. I

nogle tilfælde er det muligt at identificere tilskuddet i årsrapporten. Det gør sig fx gælden-

de i forhold til tilskuddet til Kulturarvsstyrelsens restaurering af Gurre Slot. I Kulturarvssty-

relsens årsrapport fra 2011 fremgår det, at styrelsen har fået et tilskud til ruiner, men års-

rapporten indeholder ikke yderligere oplysninger om tilskuddet.

I andre tilfælde nævnes tilskuddene slet ikke. Fx fremgår det ikke i årsrapporten fra Sta-

tens Arkiver (Rigsarkivet), at de i 2012 fik et tilskud på 0,2 mio. kr., da de indgik en ramme-

aftale med departementet. Vores gennemgang viser, at forbruget af tilskuddene ikke i al-

le tilfælde er opgjort, og at der stort set aldrig er afrapporteret på de faglige resultater.

Kulturministeriet er enig i, at det ikke er tilfredsstillende, at der ikke i alle tilfælde er ind-

sendt regnskaber for det enkelte projekttilskud, herunder afrapportering i statsinstitutio-

nens årsrapport. Ministeriet vil fremover sikre, at regnskabet indsendes, og at der sker en

afrapportering om brugen af midlerne i institutionens årsrapport.

37. En stor del af udlodningspuljerne uddeles til departementet samt Slots- og Kultursty-

relsen. Kulturministeriet har oplyst, at der i disse tilfælde ikke føres tilsyn med midlernes

anvendelse. Ministeriet har videre oplyst, at udlodningsmidlerne regnskabsføres i særskil-

te regnskaber for eksterne tilskudsmidler, så forbruget ikke blandes sammen med depar-

tementets eller styrelsens almindelige driftsbevilling. Ministeriet har desuden oplyst, at

direktionen følger større projekter via ministeriets projektmodel, hvor direktionen løbende

informeres om fremdrift og status for projekterne. Der er endvidere etableret en tilstræk-

kelig funktionsadskillelse mellem de involverede i departementet og udbetaling og admi-

nistration af midlerne, der er placeret i Slots- og Kulturstyrelsen.

38. Ud af de 71,4 mio. kr., som departementet i perioden 2011-2015 har uddelt fra puljerne,

har departementet selv modtaget ca. 8,1 mio. kr. Det er efter Rigsrevisionens opfattelse

uhensigtsmæssigt, at departementet både er tilskudsyder og tilskudsmodtager i forhold

til udlodningsmidlerne. Det medfører efter Rigsrevisionens opfattelse en risiko for, at be-

slutningen om tildeling ikke sker på et sagligt grundlag.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

KULTURMINISTERIETS FORVALTNING AF 3 UDLODNINGSPULJER

Resultater

39. Undersøgelsen viser, at Kulturministeriet ikke har opstillet klare tildelingskriterier for,

hvilke aktiviteter der kan støttes af de 3 puljer. Når der ikke er opstillet klare tildelingskri-

terier, er der en risiko for, at princippet om saglighed i forvaltningen og ligebehandlingsprin-

cippet ikke overholdes.

Undersøgelsen viser videre, at Kulturministeriet opfatter puljerne som budgetreserver, og

at puljerne som følge heraf ikke annonceres, og at departementet heller ikke på anden vis

afdækker potentielle tilskudsmodtagere. Undersøgelsen viser, at specielt ”Rådighedssum-

men” uddeles efter ansøgning, selv om den ikke annonceres. Det betyder, at ministeriet ikke

overholder ligebehandlingsprincippet, ligesom der er risiko for, at sagsoplysningskravet hel-

ler ikke overholdes. Udmøntningen af tilskud er i flere tilfælde baseret på uformelle kontak-

ter, hvilket medfører en risiko for, at ministeriet ligeledes ikke overholder princippet om

saglighed i forvaltningen.

Undersøgelsen viser, at Kulturministeriet endvidere ikke følger tilstrækkeligt op på, om mid-

lerne er brugt til formålet. Ministeriet har ofte ikke beskrevet klart, hvilke aktiviteter mid-

lerne gives til, hvilket gør opfølgningen vanskelig. Ministeriet forudsætter for en del af mid-

lerne, at institutionerne aflægger regnskab og afrapporterer i deres årsrapporter, om til-

skuddet er brugt til formålet. Vores stikprøve viser dog, at de gennemgåede årsrapporter

hverken indeholder en tilstrækkelig regnskabsmæssig eller faglig afrapportering af tilskud.

Undersøgelsen viser desuden, at departementet uddeler en del af tilskuddene til sig selv,

hvilket medfører en risiko for, at beslutningen om udmøntning ikke sker på et sagligt grund-

lag.

Rigsrevisionen, den 15. juni 2016

Lone Strøm

/Claus Vejlø Thomsen

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

METODISK TILGANG

BILAG 1. METODISK TILGANG

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Kulturministeriet forvalter 3 udvalgte udlod-

ningspuljer tilfredsstillende.

I undersøgelsen indgår Kulturministeriet. Undersøgelsen omfatter Kulturministeriets for-

valtning af udlodningspuljerne ”Kulturpolitisk udvikling og information”, ”Bedre service og

ny teknologi på Kulturministeriets institutioner m.fl.” og ”Rådighedssummen” i perioden

2011-2015.

Undersøgelsen bygger på gennemgang af materiale fra og interviews med Kulturministe-

riet.

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:



Udlodningsloven (lovbekendtgørelse nr. 115 af 31. januar 2015).

Lovbemærkninger, som har relation til afgrænsningen af det kulturelle formål i perioden

1948-2014.

Kulturministeriets aktstykker til Finansudvalget, hvor de 3 puljer optræder, i perioden

1990-2015. De aktstykker om udlodningsmidler til kulturelle formål, som er tiltrådt i un-

dersøgelsesperioden 2011-2015, er:



Akt 121 1/6 2011

Akt 105 21/6 2012

Akt 113 30/5 2013

Akt 118 19/6 2014

Akt 125 7/5 2015.

Alle indstillinger til departementets direktion og forelæggelser for ministeren for de ud-

lodningsmidler, der er uddelt fra de 3 puljer i perioden 2011-2015.

Kulturministeriets vejledning i udarbejdelse af sager om reservetræk, der bruges ved træk

af midler fra de 3 puljer.

Stikprøvevis gennemgang af ministeriets dokumentation for baggrunden til indstillinger-

ne for 12 ud af 98 tildelte tilskud.

Stikprøvevis gennemgang af ministeriets opfølgning på midlernes anvendelse for 21 ud

af 98 tildelte tilskud.

Formålet med interviewene og gennemgangen af dokumenterne er at vurdere ministeriets

forvaltning af de udvalgte udlodningspuljer, herunder om udmøntningen er gennemsigtig,

og om ministeriet gennem opfølgning sikrer, at tilskudsmodtagere har brugt midlerne til

det eller de aftalte formål.

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

UDDELTE MIDLER FRA DE 3 PULJER I PERIODEN 2011-2015

BILAG 2. UDDELTE MIDLER FRA DE 3 PULJER I PERIO-

DEN 2011-2015

Puljen “Kulturpolitisk udvikling og information”

2011 Tilskudsmodtager

Departementet

Styrelsen for Bibliotek og Medier

I alt 2011

2012

Departementet

Kulturstyrelsen

Volcano Concepts ApS

Golden Days

I alt 2012

2013

Departementet

Nota

Forskningsundersøgelse om nyheder

Arkitekturkonference og workshop

Afholdelse af middag i forbindelse med konferencen "Future Pub-

lishing and Accessibility”

Ministerens debatter i Library Bar 2012

Det Europæiske Kulturkompendium

Udvalg vedrørende udredning om scenekunstuddannelserne

Musikkonference

Merforbrug mediestøtteudvalget

Repræsentantskabernes seminar

Projektledelse – kulturstatistikprojektet

Corporate Cultural responsibility-pris

Forberedelse og fejring af Søren Kirkegaards 200 års-fødselsdag

Formål

Publikation og konference – internationalisering af Kulturministe-

riets uddannelser

Merbevilling til jubilæumsmagasin

Kulturnatten 2011

Kulturpolitisk topmøde 2012

Center for Kultur- og Oplevelsesøkonomi – Deltagelse i European

Creative Industries Alliance

Udvalg til undersøgelse af kunststøttesystem

Undersøgelse på teaterområdet

Budgetanalyse af Det Kongelige Teater og Kapel

Det Europæiske Kulturkompendium

Honorarer til mediestøtteudvalg

Honorarer til interessentanalyse om FM4

Mio. kr.

0,10

0,08

0,09

0,15

1,00

1,30

0,39

0,05

0,43

0,14

3,87

0,15

0,05

0,20

0,13

0,05

0,30

0,70

0,18

1,00

2,75

0,46

0,15

0,08

0,68

I alt 2013

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

UDDELTE MIDLER FRA DE 3 PULJER I PERIODEN 2011-2015

Puljen “Kulturpolitisk udvikling og information”

2014 Tilskudsmodtager

Departementet

Kulturstyrelsen

I alt 2014

2015

Departementet

Kulturstyrelsen

Det Kongelige Bibliotek

I alt 2015

Puljen ”Kulturpolitisk udvikling og information” uddelinger i alt i perioden 2011-2015

Kulturpolitisk topmøde

Musikhandleplan

Ministerens debatarrangementer på folkemødet

Dialogmøde om Corporate cultural Responsibility

Budgetanalyse af Det Kongelige Teater

National vision for amatørkultur

Ekstern konsulentanalyse Odsherredafdelingen under Den Danske

Scenekunstskole

Danmarks Statistik, etablering af fondsstatistik

Produktion af Carl Nielsen-CD

Formål

Lancering af arkitekturpolitikken

Arkitekturkonference meromkostning

Lancering af 3 børne- og ungestrategier

Konference – scenekunstdialog

Forberedelse af reorganisering af scenekunstuddannelserne

Bog- og litteraturpanel

Gennemgang af 4 museers publikationer

Mio. kr.

0,27

0,01

0,35

0,22

0,11

2,00

0,02

2,98

0,30

0,10

0,06

0,08

0,93

0,12

0,15

0,40

0,15

2,28

12,56

Puljen ”Bedre service og Ny teknologi på Kulturministeriets område m.fl.”

2011 Tilskudsmodtager

Departementet

Styrelsen for Bibliotek og Medier

Statens Arkiver

Ordrupgaard

Statens Museum for Kunst

Dansk Sprognævn

Det Kongelige Bibliotek

Formål

Effektivisering af interne sagsgange

Udvikling af ny koncern it-strategi

Medfinansiering af implementeringen af det studieadministrative

system (STADS)

Rammeaftale 2011-2012

Rammeaftale 2009-2012

Rammeaftale 2011-2015

Rammeaftale 2011-2013

Aggregator-projektet – Dansk indhold i det europæiske digitale

bibliotek Europeana

Mio. kr.

0,50

0,65

2,20

0,20

0,50

2,00

0,70

0,20

6,95

I alt 2011

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

UDDELTE MIDLER FRA DE 3 PULJER I PERIODEN 2011-2015

Puljen ”Bedre service og Ny teknologi på Kulturministeriets område m.fl.”

2012 Tilskudsmodtager

Departementet

Styrelsen for Slotte og Kultur-

ejendomme

Statens Arkiver

Statens Museum for Kunst

Ordrupgaard

Dansk Sprognævn

Den Danske Filmskole

I alt 2012

2013

Styrelsen for Slotte og Kultur-

ejendomme

Statens Museum for Kunst

Dansk Sprognævn

I alt 2013

2014

Styrelsen for Slotte og Kultur-

ejendomme

Statens Museum for Kunst

Det Kongelige Teater

I alt 2014

2015

Departementet

Tilskud til udvikling af koncernkommunikation

Formål

Regnskabsassistance til Dansk Jagt- og Skovbrugsmuseum

Mio. kr.

0,10

Tilskud til Koncern IT

Rammeaftale 2011-2012

Rammeaftale 2011-2015

Rammeaftale 2009-2012

Rammeaftale 2011-2013

Restfinansiering af manuskriptforfatterkurser

4,00

0,20

2,00

0,50

0,70

0,04

7,54

Tilskud til Koncern IT

Rammeaftale 2011-2015

Rammeaftale 2011-2013

2,00

0,60

4,60

Tilskud til Koncern IT

Rammeaftale 2011-2015

Nyanskaffelse af Microsoft-licenser

2,00

0,37

4,37

0,15

Departementet, Styrelsen for Slotte og

Kulturejendomme, Kulturstyrelsen samt

Tilskud til implementering af nyt ESDH-system

statslige kulturinstitutioner

Styrelsen for Slotte og Kultur-

ejendomme

Statens Museum for Kunst

Kulturstyrelsen

I alt 2015

Puljen ”Bedre service og Ny teknologi på Kulturministeriets område m.fl.” uddelinger i alt

i perioden 2011-2015

2,20

Tilskud til Koncern IT

Rammeaftale 2011-2015

Udflytningen af statslige arbejdspladser (fusion)

2,00

0,25

6,60

30,05

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

UDDELTE MIDLER FRA DE 3 PULJER I PERIODEN 2011-2015

Puljen ”Rådighedssummen”

2011 Tilskudsmodtager

Kulturarvsstyrelsen

Det Kongelige Bibliotek

Akademirådet

Billedkunstskolerne

Dansk Sprognævn

Golden Days

Trykkefrihedsselskabet

The Baltic Initiative

Copenhagen Contempory Art festival

Dansk Amatør Teater Samvirke

Antidoping Danmark

Fonden Museum Jorn i Centrum

PEN og Freemuse

Teatercentrum

Team Danmark

Det Danske Akademi

DSI Dybbøl Mølle

Asger Jorn museet

Den Danske Ambassade i Washington

Music Export Denmark

Det Europæiske Digitale Bibliotek –

Europeana

Bartholin International Ballet Seminar

I alt 2011

2012

Ministeriet for Børn og Undervisning

Kulturstyrelsen

Bartholin International Ballet Seminar

I alt 2012

2013

Det Kongelige Bibliotek

Sport Event DK

I alt 2013

Kierkegaard-citat

Driftstilskud

Tilskud til Springfrøprisen

Tilskud til istandsættelse af kirkegården i Braine

Tilskud samt underskudsgaranti til balletseminaret i 2012

Formål

Gurre Slot – færdiggørelsen af tårnbygningen

Bispens Hald, frigravning og stabilisering af vandporten

Erhvervelsen af "Courtenay-håndskriftet"

Udgivelse af Carl Nielsens breve og dagbøger

Information om rådets arbejde

Tilskud til forlængelse af lejemål

Den Europæiske sprogdag

Forberedelse og fejring af Søren Kirkegaards 200 års-fødselsdag

Konference om ytringsfrihed

Koldkrigskonferencen i Riga

Tilskud til festivalen i 2012

North European Amateur Theatre Alliance-festival i Sønderborg

Informationskampagne i fitnesscentre

Indledende arbejde med nyt byggeri

Copenhagen summit on artistic freedom of expression

Børneteateraktiviteter i Ringkøbing-Skjern Kommune

Styrkelse af medaljechancer ved OL 2012

Forhøjelse af driftsbevilling

Vedligehold af Dybbøl Mølle

Dokumentarfilm om triatletisk fodbold i Bilbao

Per Kirkeby i Washington

Projekt "Music Export Denmark i Tyskland"

Driftstilskud

Tilskud samt underskudsgaranti til balletseminaret i 2012

Mio. kr.

0,90

0,60

0,50

0,08

0,29

0,07

0,75

0,06

0,08

0,75

0,10

0,50

0,03

0,25

0,50

0,20

0,40

0,05

0,25

0,50

0,08

0,05

7,97

0,18

0,70

0,05

0,93

0,18

0,50

0,68

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

UDDELTE MIDLER FRA DE 3 PULJER I PERIODEN 2011-2015

Puljen “Rådighedssummen”

2014 Tilskudsmodtager

Kulturstyrelsen

Sport Event DK

Glad Teater, Opgang 2 og C:ntact

I alt 2014

2015

Kirkeministeriet

Kulturstyrelsen

Nationalmuseet, Statens Museum for

Kunst, Det Kongelige Bibliotek m.fl.

Arkitektskolen København

Arkitekt Bente Lange

Skagens Museum

Morsø Kommune

Kunsthal Brandts

Dansk Sprog- og Litteraturselskab, Ord-

net.dk

Danmarks-Samfundet

I alt 2015

Puljen ”Rådighedssummen” uddelinger i alt i perioden 2011-2015

Fejringen af 500-året for reformationen

Analyse af billedkunstneres vilkår

Videnscenter for scenekunst

Digitalisering og digital formidling af kulturarven

3,00

Christoffer Harlangs projekt vedrørende anvendelse af nedlagte

landsbykirker

Restaurering af dansk konsulat i Marokko

Registrering af genstande i forbindelse med fusion

Kulturmødet på Mors i 2015

Driftstilskud

0,50

Driftstilskud

0,30

15,15

28,77

0,30

0,05

0,50

Formål

Istandsættelse og formidling af D-dagsmonumentet i Sainte-Ma-

rie-du-Mont

Oprettelse af bibliotekernes formidlingspris

Driftstilskud

Mio. kr.

0,30

0,25

0,80

2,70

4,05

2,00

0,50

7,00

Uddelinger i alt fra de 3 puljer

71,38

FIU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 109: Beretning nr. 19/2015 om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer og

ORDLISTE

BILAG 3. ORDLISTE

Bevillingsmæssig

hjemmel

Effektiv tilskudsforvalt-

ning

Forvaltningsretlige

principper

Ligebehandlings-

princippet

Materiel hjemmel

Grundlaget for, at ministeriet kan udbetale tilskuddet. Hjemlen etableres på finansloven.

En række principper for, hvordan man opnår den maksimale effekt af tilskudsmidler. Principperne

er samlet i Finansministeriets vejledning om effektiv tilskudsforvaltning.

Ulovbestemte principper, som er fælles for de offentlige myndigheders administration, herunder

lighedsprincippet, sagsoplysningskravet og princippet om saglighed i forvaltningen.

Forvaltningsretligt princip, som tilsiger, at det lige skal behandles lige, dvs. at der ikke må være

usaglig forskelsbehandling.

I udlodningsloven fremgår de 3 puljers materielle hjemmel, idet det bliver angivet, hvad udlod-

ningsmidlerne skal bruges til.

Forvaltningsretligt princip, som tilsiger, at udmøntningen af tilskud baseres på saglige hensyn.

Princippet om saglighed

i forvaltningen

Sagsoplysningskravet

Forvaltningsretligt princip, som tilsiger, at ministeriet selv er ansvarlig for at indhente de nødven-

dige oplysninger, så beslutningen om tilkendelsen af et tilskud bygger på et oplyst grundlag.

Kriterier, som tilskudsyder anvender i behandlingen af ansøgninger til at prioritere mellem projek-

ter. Kriterierne bruges også til at dokumentere over for ansøgere, hvilket grundlag prioriteringer er

foretaget på, og anvendes herudover til at skabe gennemsigtighed om sagsbehandlingen og bidra-

ger til en mere målrettet rapportering.

De institutioner, der fastlægger rammerne for anvendelse af tilskuddet, herunder hvordan formå-

let med tilskuddet skal indfries.

Finansieres af overskuddet fra Danske spil A/S og Det Danske Klasselotteri A/S. Derudover bidra-

ger staten med et mindre tilskud, som skal udligne udsvingene i disse overskud.

Ministerierne omsætter Folketingets beslutning om at bevilge midler til et specifikt formål til en

konkret praksis.

Tildelingskriterier

Tilskudsyder

Udlodningsmidler

Udmøntning