EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

Europaudvalget 2015-16
EUU Alm.del Bilag 123
Offentligt

NOTAT

november

2015

REFORM AF DEN

EUROPÆISKE ARRESTORDRE

NØDVENDIG

Kontakt:

Researcher, Sarah Vormsby

+45 21 81 56 30

[email protected]

RESUME

Selv om den europæiske arrestordre ikke er blandt de 22 retsakter, som

danskerne skal stemme om d. 3. december, har den alligevel fået en hel del omtale i

debatten forud for folkeafstemningen. Afstemningen har da også indirekte

betydning for Danmarks fremtidige deltagelse i arrestordren. Danmark vil nemlig

før eller siden blive tvunget ud af samarbejdet, når reglerne revideres og overgår til

et overstatsligt samarbejde, medmindre vi omdanner retsforbeholdet til en

tilvalgsordning. Tilvalgsordningen vil med andre ord sikre fortsat dansk deltagelse

i arrestordren og indflydelse, når reglerne skal revideres.

Siden indførelsen i 2004 er den europæiske arrestordre imidlertid blevet kritiseret

fra flere kanter. Kritikken har især handlet om de tilfælde, hvor reglerne har ført til

ønske om udlevering på baggrund af meget små forbrydelser. Bekymringen går på,

om danske borgere på baggrund af bagateller risikerer at blive udleveret til et

andet EU-‐land med ringere retssikkerhed end i Danmark.

Dette notat viser, at en del af kritikken af arrestordren er begrundet, og at der er

rum for forbedring, når reglerne skal revideres. Men notatet viser også, at de

enkelte lande med deres nationale lovgivning arbejder på at dæmme op for

utilsigtet brug af reglerne i bagatelsager. Dertil kommer, at den europæiske

arrestordre er et afgørende værktøj for politiet og myndigheder i de enkelte lande,

når det handler om at bekæmpe organiseret kriminalitet og terror. Samlet set

synes fordelene i høj grad af overskygge problemerne med arrestordren.

Tænketanken EUROPA 2015

[email protected]

thinkeuropa.dk

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

HOVEDKONKLUSIONER:

•

Den europæiske arrestordre er ikke omfattet af retsforbeholdet, og dan-‐

skerne skal derfor ikke stemme om den d. 3. december. Danmark er alle-‐

rede med i samarbejdet.

Den europæiske arrestordre er et vigtigt redskab for dansk politi. Alene i

2014 udstedte Danmark 115 arrestordrer, hvoraf 78 mistænkte blev ud-‐

leveret til Danmark. Heraf var 34 relateret til narkotikakriminalitet og 4

til terrorisme.

Den europæiske arrestordre er flere gange blevet kritiseret for at blive

brugt til bagatelforbrydelser, og flere eksempler viser, at der har været

problemer med proportionaliteten i kravene om udlevering.

Medlemslandene bestræber sig imidlertid nationalt på at sørge for, at den

forbrydelse, som ligger til grund for arrestordren, er tilstrækkelig grov til

at kræve udlevering.

Retssikkerheden for udleverede personer er sikret igennem en række

direktiver, som Kommissionen har vedtaget efter indførelsen af den eu-‐

ropæiske arrestordre. De fungerer som en pakkeløsning, der sikrer, at ud-‐

leverede personer har ret til informationer, advokatbistand og tolke.

Reglerne for den europæiske arrestordre giver medlemslandene en ræk-‐

ke muligheder for at afvise at gennemføre en europæisk arrestordre. Det

er f.eks. tilfældet, når en eftersøgt person er mindreårig eller er eftersøgt

for en gerning, som ikke er ulovlig i det medlemsland, som gennemfører

arrestordren.

Hvis en europæisk arrestordre kræver et medlemslands statsborger

udleveret til strafafsoning, kan medlemslandet vælge, om det vil udlevere

borgeren, eller om landet selv vil gennemføre straffen. Danmark har flere

gange gjort brug af denne mulighed.

Når den europæiske arrestordre på et tidspunkt skal revideres, vil Dan-‐

mark ryge ud af samarbejdet, hvis retsforbeholdet fastholdes. Med en til-‐

valgsordning kan Danmark selv vælge, om vi ønsker at fortsætte som en

del af den europæiske arrestordre. Samtidig vil Danmark få mulighed for

at sætte sit fingeraftryk på lovgivningen i Rådet for den Europæiske Uni-‐

on, og derigennem sikre danske borgeres retssikkerhed i EU.

•

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

Den 3. december skal danskerne stemme om at omdanne retsforbeholdet til en

tilvalgsordning, som betyder, at Danmark tilvælger 22 retsakter inden for EU’s

retspolitik. Debatten op til folkeafstemningen har været præget af en del

forvirring om, hvad de 22 retsakter egentlig omhandler, f.eks. mht. den europæi-‐

ske arrestordre. I september skrev Folkebevægelsen mod EU på deres hjemme-‐

side, at ”med en tilvalgsordning er Den Europæiske Arrestordre en af de

retsakter, som Danmark umiddelbart tiltræder”.

Danmark deltager imidlertid allerede i den europæiske arrestordre. Den er

nemlig ikke omfattet af det danske retsforbehold, fordi den blev vedtaget i 2002

– flere år før Lissabontraktaten gjorde hele EU’s retspolitik overstatslig. Og der

er ingen aktuelle planer i EU om at revidere retsakten om arrestordren, som

derved forbliver mellemstatslig. Derfor skal danskerne ikke tage stilling til, om

Danmark fortsat skal være med i den europæiske arrestordre den 3. december.

Der er imidlertid ingen tvivl om, at en revision af reglerne før eller siden vil gøre

samarbejdet om arrestordren overstatsligt. Hvis Danmark vælger at fastholde

retsforbeholdet, vil det sende os ud af samarbejdet, når revisionen gennemføres,

og Danmark vil være udelukket fra at præge udformningen af de nye regler på

grund af retsforbeholdet. Med tilvalgsordningen vil Folketinget derimod kunne

beslutte, om Danmark fortsat skal være en del af arrestordren, og Danmark vil

kunne deltage i forhandlingerne om de nye regler.

Selvom den europæiske arrestordre ikke er en del af de 22 retsakter, som

danskerne skal stemme om den 3. december, er den derfor stadig relevant at se

nærmere på. Ikke mindst fordi arrestordren siden den trådte i kraft 1. januar

2004, har været udsat for hård kritik fra bl.a. CEPOS, Folkebevægelsen mod EU

og Dansk Folkeparti. De har kritiseret arrestordren for at være for vidtgående,

fordi den indebærer, at danske borgere kan udleveres til strafforfølgning i et EU-‐

land med ringere retssikkerhed end Danmark. Er bekymringerne begrundede, og

hvordan forholder det sig med den europæiske arrestordre og dens brug i

Danmark?

Hvad er den europæiske arrestordre?

Den europæiske arrestordre blev vedtaget i 2002 efter ønske fra medlemslande-‐

ne og Kommissionen. Forslaget om at etablere en europæisk arrestordre blev

fremsat af Kommissionen i september 2001, i kølvandet på angrebet på World

EU’s retssystem har allerede spillet fallit, Folkebevægelsen mod EU, 10. september 2015

(http://www.folkebevaegelsen.dk/nyheder/blog/article/eu-s-retssystem-har-allerede).

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

Trade Center den 11. september 2001. Begrundelsen var, at det i lyset af

terrortruslen var nødvendigt at styrke det retlige samarbejde i kampen mod

terror og grænseoverskridende kriminalitet.

Arrestordren sikrer, at medlemslande kan få udleveret kriminelle til straffor-‐

følgning eller afsoning for en forbrydelse, hvor strafferammen er på 12 måneder

eller derover. I Danmark vil det f.eks. sige, at en franskmand som begår vold i

Danmark og derefter tager til Frankrig, kan udleveres ved en europæisk

arrestordre, fordi en voldsdom i Danmark kan give op til tre års fængsel.

Hvis

gerningsmanden allerede er dømt for forbrydelsen i et andet land, skal straffen

dog kun være på mindst fire måneder.

Det kræves også, at forbrydelsen er

ulovlig i begge medlemslande. Der er dog en særlig ordning for den såkaldte

positivliste med 32 særligt grove forbrydelser, f.eks. terrorhandlinger, menne-‐

skesmugling og misbrug af børn, hvor det ikke kræves, at handlingen er ulovlig i

begge lande.

Her skal gennemførelsen af arrestordren desuden behandles som

en hastesag. Det sikrer den europæiske arrestordres effektivitet i bekæmpelsen

af terrorisme og grov kriminalitet.

Den europæiske arrestordre er den første retsakt inden for det strafferetlige

område, der bygger på princippet om gensidig anerkendelse. Princippet betyder,

at en beslutning truffet i ét medlemsland uden videre anerkendes i alle de øvrige

medlemslande og dermed er gældende i hele EU.

Ved udstedelsen af en

europæisk arrestordre betyder det, at det medlemsland, som skal udlevere en

borger, ikke kan vurdere den tiltale, der er rejst mod borgeren.

I stedet skal

landet anerkende det andet medlemslands beslutning. Lande kan derfor heller

ikke afslå at udlevere personer, fordi anklagen mangler bevismæssigt grundlag.

Dog sker der i praksis en begrænset prøvelse af, om der er tale om en gyldig

arrestordre med et legitimt grundlag for udlevering,

hvilket vil blive gennemgå-‐

et yderligere senere i notatet. Princippet om gensidig anerkendelse ved den

europæiske arrestordre har givet myndigheder i de enkelte EU-‐lande et værktøj

Den europæiske arrestordre, Notat, 1. januar 2008 (http://notat.dk/artikler/2008/den-europiske_2008).

Straffeloven paragraf 244.

Rådets Rammeafgørelse om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem

medlemsstaterne (2002/584/RIA), Art. 2 stk. 1, De Europæiske Fællesskabers Tidende, 18.7.2002.

Rådets Rammeafgørelse om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem

medlemsstaterne (2002/584/RIA), Art. 2 stk. 2, De Europæiske Fællesskabers Tidende, 18.7.2002.

Den europæiske arrestordre og retten til erstatning for frihedsberøvelse, Henning Bang Fuglsang

Madsen Sørensen, København: Karnov Group, s. 37.

Eurojust News, Issue No. 12, Eurojust, September 2014.

Den Europæiske Arrestordre – udlevering til strafforfølgning mv., Jørn Vestergaard, Westlaw

Danmark, 2004, s. 3.

Den Europæiske Arrestordre – udlevering til strafforfølgning mv., Jørn Vestergaard, Westlaw

Danmark, 2004, s. 3.

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

til at sikre en hurtig udlevering af personer fra andre lande til strafforfølgning og

afsoning.

Siden den europæiske arrestordre blev indført i 2004, har den været et af de

vigtigste redskaber i bekæmpelsen af grænseoverskridende kriminalitet og

terrorisme i Europa. Sager som udleveringen af den medsammensvorne til

terrorangrebet i Paris i januar 2015, Fritz-‐Joly Joachin, fra Bulgarien til Frank-‐

rig

og udleveringen af terroristen Hussein Osman, som stod bag det mislykkede

terrorangreb i London i 2005,

understreger betydningen af den europæiske

arrestordre til bekæmpelse af terrorisme. I perioden 2005-‐2013 blev der i alt

udleveret 26.210 personer på baggrund af en europæisk arrestordre.

I nogle

tilfælde er overdragelsestiden nu nede på 14-‐17 dage, hvor det før arrestordrens

indførelse kunne tage over et år at få udleveret en eftersøgt person.

Den europæiske arrestordre i dansk praksis

Den europæiske arrestordre er et vigtigt redskab for Danmark.

I 2009 sagde

rigspolitichef Jens Henrik Højbjerg: ”Vi

bruger den europæiske arrestordre hele

tiden. Det er et stort spring fremad i forhold til at få fat i kriminelle, der drøner

rundt på tværs af grænser”.

Alene

i 2014 udstedte Danmark 115 europæiske

arrestordrer, 78 mistænkte blev udleveret til Danmark, heraf var 34 relateret til

narkotikakriminalitet og fire til terrorisme.

Figur 1 viser, at Danmark bruger den europæiske arrestordre i stigende grad til

at få kriminelle udleveret. Antallet af arrestordre som Danmark udsteder, er

steget fra 64 i 2005 til 115 i 2014. Dog er antallet for 2014 lavere end de 157

udstedte arrestordrer i 2013. Det vides endnu ikke, om tendensen fortsatte i

2015, da tallene først offentliggøres i 2016. Samtidig viser figur 1, at Danmark

Frenchman held in Bulgaria accused of contacts with Paris killer: prosecutor, Reuters, 13. januar

2015 (http://www.reuters.com/article/2015/01/13/us-france-shooting-bulgaria-

idUSKBN0KM1RF20150113).

Reform calls over ’fundamental flaws’ of European Arrest Warrants, Euronews, 27. marts 2015

http://www.euronews.com/2015/04/27/reform-calls-after-figures-highlight-fundamental-flaws-of-

european-arrest/).

European Arrest Warrant (EAW), Infographics to the European Parliament, Member’s Research

Service, 23. juni 2014.

Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen siden 2007 af

Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for

overgivelse mellem medlemsstaterne (KOM(2011) 175 endelig), Europa-Kommissionen, 2009.

Europæisk Arrestordre er Afgørende i Kampen Mod Terror, Tænketanken Europa, 11. marts 2015.

Interview: Rigspolitichefen: Vi er ikke fortabt uden EU. Politiken, 24. november 2009, s. 8

Danish reply to the questionnaire relating to quantitative information on the practical operation of the

European Arrest Warrant for 2014, Justitsministeriet, 2015.

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

udsteder flere arrestordrer, end vi modtager. Her har antallet de seneste år

stagneret omkring 60 modtagne arrestordrer om året.

Figur 1. Danmarks brug af den europæiske arrestordre er stigende

Antal udstedte og modtagne europæiske arrestordrer i Danmark fra 2005 til 2014.

180

160

140

120

100

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Udstedte arrestordre

Modtagne arrestordre

Kilde: Baseret på tal fra Justitsministeriet og Rådet for Den Europæiske Union

Danmark var det eneste land, som i 2014 fik godkendt og gennemført over 50

pct. af sine udstedte europæiske arrestordrer.

Polen, som er det medlemsland,

der udsteder flest arrestordrer, fik til sammenligning kun gennemført 24,6 pct. i

2013.

I gennemsnit udsteder EU-‐landene hver ca. 3.700 arrestordrer om året,

hvoraf ca. 1.000 gennemføres. Danmark er således et af de lande, som i absolutte

tal udsteder færrest arrestordrer – se figur 1. Ud af alle EU’s medlemslande

ligger Danmark som nr. 19 for det samlede antal udstedte europæiske arrestor-‐

drer i perioden 2005-‐2013.

Danish reply to the questionnaire relating to quantitative information on the practical operation of the

European Arrest Warrant, Justitsministeriet, 2007-2015.

Evaluation report on the fourth round of mutual evaluations ”the practical application of the

European arrest warrant and corresponding surrender procedures between member states” Report on

Denmark, 13801/2/06 REV 2, Rådet for Den Europæiske Union, 2007.

Reform calls over ’fundamental flaws’ of European Arrest Warrants, Euronews, 27. marts 2015

http://www.euronews.com/2015/04/27/reform-calls-after-figures-highlight-fundamental-flaws-of-

european-arrest/).

Replies to questionnaire on quantitative information on the practical operation of the European arrest

warrant – Year 2013, Rådet for Den Europæiske Union, 2014.

European Arrest Warrant (EAW), Infographics to the European Parliament, Member’s Research

Service, 23. juni 2014.

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

Figur 2. Danmark blandt de EU-lande, der udsteder færrest arrestordrer

Udstedte europæiske arrestordrer i perioden 2005-2013 for Danmark og de tre medlemslande,

der udsteder flest arrestordrer (Polen, Tyskland og Frankrig), samt EU gennemsnittet. Antal i

tusinde.

Polen

Tyskland

Udstedte arrestordre

Frankrig

Danmark

6,5

14,5

5,6

2,6

0,6 0,3

3,7

Succesfulde arrestordre

Kilde: European Arrest Warrant (EAW), Infographics to the European Parliament, Member’s

Research Service, 23. juni 2014.

Til trods for at dansk politi sætter stor pris på den europæiske arrestordre, har

den været genstand for en del kritik. Da den europæiske arrestordre skulle

vedtages i EU, sendte det danske Justitsministerium retsakten i høring i

Danmark. Her modtog arrestordren en række kritikpunkter fra bl.a. Rigsadvoka-‐

ten og Dansk Dommerforening.

Generelt gik bekymringen på spørgsmålet om

proportionalitet, altså hvor grov den pågældende forbrydelse skal være, før man

kan udstede en europæisk arrestordre. F.eks. fandt Dansk Dommerforening det

kritisabelt, ”at ’turister’ kan udleveres til strafforfølgning for forbrydelser, der i

det begærende land anses for alvorlige forbrydelser med en strafferamme på

mindst 12 måneders frihedsberøvelse, men hvor forbrydelsen efter dansk ret

ikke har samme strafværdighed”.

Dansk Dommerforenings bekymring har i nogen grad vist sig at være begrundet.

De aktuelle regler for den europæiske arrestordre er flere gange blevet kritiseret

Høringsnotat vedrørende forslag til rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme og forslag til

rammeafgørelse om den europæiske arrestordre og overgivelsesprocedurerne mellem EU’s

medlemsstater, REU, B 93 - bilag 1 (Løbenr. 11426), Retsudvalget, 2001

(http://webarkiv.ft.dk/Samling/20012/udvbilag/REU/L35_bilag40.htm)

Høringsnotat vedrørende forslag til rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme og forslag til

rammeafgørelse om den europæiske arrestordre og overgivelsesprocedurerne mellem EU’s

medlemsstater, REU, B 93 - bilag 1 (Løbenr. 11426), Retsudvalget, 2001

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

for at give anledning til udlevering pga. bagatelforbrydelser. Sagen om en mand i

England, som blev udleveret til Polen, fordi manden eftersigende havde stjålet en

dessert, har ofte været fremført.

Et andet eksempel er sagen om en polsk mand

i England, som ligeledes blev udleveret til Polen for at have været dømt for

besiddelse af 0,15 gram cannabis to år tidligere.

Der har dog ikke været nogen offentligt kendte tilfælde i Danmark, hvor en dansk

statsborger er blevet udleveret til et andet medlemsland på grund af en

bagatelforbrydelse. Derudover er antallet af danske statsborgere, som udleveres

til andre EU-‐lande meget lavt. En optælling fra Justitsministeriet viser, at der i

perioden 2006-‐2014 i gennemsnit blev udleveret tre danske statsborgere om

året. I 2014 udleverede Danmark i alt 59 personer, hvoraf fire var danske

statsborgere.

Europa-‐Parlamentet opfordrede i 2014 Kommissionen til at evaluere og revidere

den europæiske arrestordre, bl.a. for at forbedre retssikkerheden og proportio-‐

naliteten for de forbrydelser hvor arrestordre udstedes. Parlamentet ønskede et

proportionalitetstjek, så arrestordren ikke benyttes til bagatelforbrydelser.

Otte af de ti tilstedeværende danske europaparlamentarikere stemte for Europa-‐

Parlamentets opfordring til Kommissionen.

Tre danske parlamentarikere var

ikke til stede. Rina Ronja Kari fra Folkebevægelsen mod EU stemte blankt, mens

Morten Messerschmidt fra Dansk Folkeparti helt undlod at stemme. Dette til

trods for, at Europa-‐Parlamentets kritikpunkter lægger sig tæt op af disse

partiers kritik af den europæiske arrestordre.

Kommissionen afviste imidlertid at revidere lovgivningen for den europæiske

arrestordre. Kommissionen mente i stedet, at arrestordren fungerer, og at de

nuværende problemer kan imødekommes med eksisterende processuelle

rettigheder, retningslinjer og udveksling af best

practice mellem medlemslande-‐

Door thief, piglet rustler, pudding snatcher: British courts despair at extradition requests, The

Guardian, 20. Oktober 2008 (http://www.theguardian.com/uk/2008/oct/20/immigration-extradition-

poland-lithuania-law).

Sublime to the ridiculous: new cases in the extradition courts, The Telegraph, 29. august 2010

(http://www.telegraph.co.uk/news/uknews/law-and-order/7969458/Sublime-to-the-ridiculous-new-

cases-in-the-extradition-courts.html)

Besvarelse af spørgsmål nr. 104 (Alm. del), Justitsministeriet, Politi- og Strafferetsafdelingen, 7.

September 2015 (http://www.ft.dk/samling/20142/almdel/reu/spm/104/svar/1262067/1544258.pdf).

Europa-Parlamentets beslutning af 27. februar 2014 med henstilling til Kommissionen om revision af

den europæiske arrestordre (2013/2109(INL)), Europa-Parlamentet, 27. februar 2014.

De europaparlamentarikere som stemte for forslaget, var Margrete Auken, Ole Christensen, Claus

Larsen-Jensen, Morten Løkkegaard, Jens Rohde, Anna Rosbach, Christel Schaldemose og Britta

Thomsen. Både Bendt Bendtsen, Anne E. Jensen og Emilie Turunen var ikke tilstede under

afstemningen. Rina Ronja Kari stemte blankt, og Morten Messerschmidt undlod at stemte. Jf.

VoteWatch.

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

ne.

Disse regler går f.eks. ud på, at sikre retten til advokatbistand før og efter en

retssag, tolkning og information, samt retten til at være i kontakt med familie-‐

medlemmer.

Kan den europæiske arrestordre bruges til bagatelforbrydelser?

Siden arrestordren trådte i kraft i 2004 har der været eksempler på, at nogle

medlemslande har benyttet sig af arrestordren til små og bagatellignende

forbrydelser. Man kommer således ikke udenom problematikken med proporti-‐

onalitet i udstedelsen af europæiske arrestordre. Spørgsmålet er dog, om

problemet med proportionalitet stammer fra udformningen af den europæiske

arrestordre eller fra medlemslandenes implementering og brug af arrestordren.

I Rådets håndbog om udstedelsen af den europæiske arrestordre understreges

det, at reglerne ikke omfatter nogen forpligtelse for det udstedende medlems-‐

land til at undersøge proportionaliteten i de pågældende sager.

I stedet sikres

proportionalitetstesten igennem medlemslandenes egen lovgivning. I betragt-‐

ning af at fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre har alvorlige følger i form af

begrænsning af den eftersøgtes frihed og bevægelighed, anbefaler Rådet, at

medlemslandene tager proportionaliteten i betragtning, inden de beslutter at

udstede en arrestordre. Det bør omfatte en vurdering af overtrædelsens

grovhed, muligheden for at tilbageholde den mistænkte og den forventelige straf,

hvis den eftersøgte person kendes skyldig.

Når myndighederne vurderer, hvorvidt den europæiske arrestordre kan bruges

ved bagatelforbrydelser, skal de derfor kigge på medlemslandenes egen

lovgivning og praksis. Et eksempel som ofte bruges til at vise, hvordan arrestor-‐

dren bliver brugt til bagatelforbrydelser, er sagen om et tyveri af en gris i Litauen

fra 2008.

Som konsekvens af tilfælde som dette kritiserede Rådets evalue-‐

ringsudvalg Litauens brug af den europæiske arrestordre i 2009. Det medførte,

at landet ændrede sin nationale lovgivning i 2011, hvorefter hensynet til

proportionalitet blev et kriterium for anvendelse af arrestordren.

Follow up to the European Parliament resolution with recommendations to the Commission on the

review of the European arrest warrant adopted by the Commission on 28 May 2014.

Rights of suspects and accused, Europa-Kommissionen, 2015

(http://ec.europa.eu/justice/criminal/criminal-rights/index_en.htm).

Endelig udgave af den europæiske håndbog om udstedelse af en europæisk arrestordre, 8216/2/08

REV 2 COPEN 70 EJN 26 EUROJUST 31, Rådet for Den Europæiske Union, 17. december 2010.

Vi, den polske stat, forlanger skinketyven udleveret, Advokaten 4, 2011, s. 2.

Commission Staff Working Paper, SEC(2011) 430 final, Kommissionen, 2011, s. 6.

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

Et andet land, som typisk nævnes ift. bagatelforbrydelser, er Polen. Landet har

det højeste antal udstedte arrestordrer, og er i mange europæiske medier blevet

kritiseret for at misbruge den europæiske arrestordre til småforseelser og

bagatelforbrydelser. I de danske medier er specielt én sag om narkotikabesiddel-‐

se fra 2007 blevet nævnt.

Dog har Polen selv givet udtryk for, at de sidenhen

har skærpet hensynet til proportionaliteten. I en rapport til Kommissionen i

2011 skriver de polske myndigheder, at landet forsøger at håndtere problemer-‐

ne i praksis, når det udsteder europæiske arrestordre.

Det understreges, at ”de

polske myndigheder må ikke udstede en europæisk arrestordre for mindre

alvorlige lovovertrædelser, såsom småtyveri. Tyveri af et objekt under en

bestemt værdi anses for en småforseelse, og kan ikke resultere i udstedelsen af

en europæisk arrestordre ifølge polsk lov.”

Samtidig henvises der til, at

mængden af udstedte europæiske arrestordre i Polen er faldet de seneste år på

grund af ændringerne i praksis. Fra 2007 til 2013 er antallet af udstedte

arrestordre i Polen faldet med 14 pct. (fra 3.473 i 2007 til 2.972 i 2013).

Hvorvidt den europæiske arrestordre kan bruges til bagatelforbrydelser, er

således mere komplekst end som så. Fordi rammeafgørelsen for den europæiske

arrestordre ikke forpligter medlemslandene til at undersøge proportionaliteten

ved udstedelsen af en arrestordre, kan den i teorien – og, som beskrevet,

undertiden i praksis – bruges ved bagatelforbrydelser. Det er derfor op til

medlemslandene igennem national lovgivning at sikre, at de ikke udsteder

europæiske arrestordre for småforseelser og bagatelforbrydelser. Som eksem-‐

plerne med Litauen og Polen viser, er der noget, som tyder på, at kritikken gør

indtryk, idet der er blevet taget initiativ til at indføre en højere grad af proporti-‐

onalitet.

Europæisk Arrestordre bruges til bagateller, DR, 2007 (http://www.dr.dk/nyheder/politik/europaeisk-

arrestordre-bruges-til-bagateller).

Evaluation Report on the Fourth Round of Mutual Evaluations "Practical application of the European

Arrest Warrant and corresponding surrender procedures between Member States" -Report on Poland

and Final report, Rådet for den Europæiske Union, 2. september 2011.

Evaluation Report on the Fourth Round of Mutual Evaluations "Practical application of the European

Arrest Warrant and corresponding surrender procedures between Member States" -Report on Poland

and Final report, Rådet for den Europæiske Union, 2. september 2011, s. 5 (forfatterens egen

oversættelse).

Replies to questionnaire on quantitative information on the practical operation of the European arrest

warrant – Year 2013, Rådet for Den Europæiske Union, 2014;

Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen siden 2007 af Rådets

rammeafgørelse af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse

mellem medlemsstaterne, KOM(2011) 175 endelig, Europa-Kommissionen, 2011.

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

Garanterer den europæiske arrestordre retssikkerheden?

Reglerne for den europæiske arrestordre har også været kritiseret for ikke at

tage retssikkerhedsmæssige hensyn i forhold til udleveringer. I 2011 kritiserede

den liberale tænketank CEPOS den europæiske arrestordre for ikke at inkludere

retssikkerhedsmæssige garantier for udleverede borgere og for kun at henvise

til, at medlemslandene skal have tillid til hinandens retssystemer.

Som udgangspunkt bygger reglerne for den europæiske arrestordre på en

formodning om, at retssystemerne i alle medlemslandene lever op til minimums-‐

standarderne for retssikkerhed, fordi alle medlemslande er med i den europæi-‐

ske menneskerettighedskonvention (EMRK).

Endvidere bygger alle EU-‐

landenes straffesystemer per definition på en retsstatslig tankegang, da det er en

betingelse for medlemskab af EU. Det fremgår af EU-‐Traktaten, at unionen

bygger på frihed, demokrati og respekt for menneskerettighederne og de

grundlæggende frihedsrettigheder samt retsstatsprincippet. I den forbindelse

bør det fremhæves, at den europæiske arrestordre ikke kun har handlet om at

nedbryde barriere for effektiv strafforfølgning på tværs af Europas grænser, men

også om at opbygge retsgarantier for medlemslandenes borgere, når de

strafforfølges i andre lande.

Nogle kritikere peger imidlertid på, at der trods EMRK og EU-‐Traktaten er store

reelle forskelle mellem retssikkerhedsniveauet i medlemslandene. De sætter

spørgsmålstegn ved det rimelige og hensigtsmæssige i, at medlemslandene skal

anerkende den laveste fællesnævner for retssikkerhedsmæssig standarder, fordi

det kan medføre en udvanding af retssikkerheden og en dårligere behandling af

udleverede borgere.

Stats-‐ og regeringscheferne anerkendte på et møde i december 2009, at der er

brug for at forbedre beskyttelsen af mistænkte og tiltaltes proceduremæssige

rettigheder.

Som en konsekvens af de manglende retssikkerhedsmæssige

garantier har EU vedtaget en række direktiver, der skal styrke borgernes

Den Europæiske Arrestordre er en Trussel mod Retssikkerheden, Jacob Mchangama, CEPOS, 2011.

Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen siden 2007 af

Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for

overgivelse mellem medlemsstaterne (KOM(2011) 175 endelig), Europa-Kommissionen, 2009.

Den Europæiske Arrestordre – udlevering til strafforfølgning mv., Jørn Vestergaard, Westlaw

Danmark, 2004, s. 6.

Arrestordren i dansk praksis, Thomas Elholm, Advokaten 2, 2013, s. 2

(http://www.advokatsamfundet.dk/Service/Publikationer/Tidligere%20artikler/2013/Advokaten%202/

Arrestordren%20i%20dansk%20praksis.aspx?p=1).

Det europæiske råd – Stockholmprogrammet – et åbent og sikkert Europa i borgernes tjeneste og til

deres beskyttelse, Det Europæiske Råd, 2009 (2010/C 115/01.

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

rettigheder i forbindelse med gennemførelsen af en europæisk arrestordre og i

straffesager generelt. Direktiverne skal rette op på de retssikkerhedsmæssige

problemer, der har været i forbindelse med udleveringerne, og hænger således

sammen med den europæiske arrestordre. De direktiver, der er blevet vedtaget,

giver blandt andet tiltalte ret til juridisk bistand, tolkning og information.

Tænketanken EUROPA har tidligere beskrevet, hvordan Danmark har valgt ikke

at tilvælge disse direktiver.

Når den danske kritik af den europæiske arrestor-‐

dre har fokuseret på problemerne med at garantere retssikkerheden for

udleverede borgere, er det paradoksalt, at danske politikere aktivt har valgt ikke

at tilslutte sig de nye regler, som netop skal gøre op med problemet. Selvom

Justitsministeriet i en redegørelse påpeger, at mange af disse direktiver

tilnærmelsesvis er i overensstemmelse med dansk ret, så går direktiverne mange

gange længere. EU stiller f.eks. et krav om, at myndighederne giver tiltalte visse

oplysninger om rettigheder, såsom retten til tolkning og aktindsigt. Dette krav

stilles ikke i dansk ret.

I et høringssvar til Justitsministeriet angående den mulige omdannelse af

retsforbeholdet til en tilvalgsordning kritiserer bl.a. Advokatsamfundet, at

tilvalgsordningen ikke bruges til at højne retssikkerheden. Advokatsamfundet

kritiserer, at Danmark har valgt ikke at tilslutte sig de nye regler angående

advokatbistand ved europæiske arrestordre.

Disse regler bestemmer, at det

medlemsland, som udleverer en eftersøgt person, skal underrette personen om,

at vedkommende har ret til at få udpeget en advokat i det medlemsland, som har

anmodet om at få ham eller hende udleveret. Den advokat fungerer som rådgiver

for den eftersøgtes advokat i det medlemsland, som udleverer borgeren, og

hjælper som oftest med at få udleveringen udsat eller ophævet. Et sådant

samarbejde er både tidbesparende og praktisk ifølge Advokatsamfundet.

Se Direktiv 2010/64/EU, 2012/13/EU og 2013/48/EU.

Det skal dog noteres, at ingen af disse direktiver er inkluderet i den danske tilvalgsordning, som

danskerne skal stemme om den 3. december 2015.

Partierne bag EU-aftale sylter retssikkerheden, Tænketanken Europa, 20. marts 2015.

Samarbejde om retlige og indre anliggender: En analyse af EU-lovgivning omfattet af retsforbehol-

det, Regeringen, 2015, s. 64.

Høring – over udkast til lovforslag om omdannelse af retsforbeholdet til en tilvalgsordning,

Advokatsamfundet, 29. September 2015

(http://www.eu.dk/samling/20142/almdel/EUU/bilag/207/1551950.pdf).

Høring – over udkast til lovforslag om omdannelse af retsforbeholdet til en tilvalgsordning,

Advokatsamfundet, 29. September 2015, s. 4.

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

Kan man nægte at gennemføre en europæisk arrest?

En anden problematik, som er blevet rejst, er, at man som medlemsland er

hjælpeløs, hvis en europæisk arrestordre kræver en borger udleveret. Under

Dansk Folkepartis årsmøde i 2015 beskrev europaparlamentariker Morten

Messerschmidt, hvordan de britiske myndigheder havde set hjælpeløst til, da

Portugal bad om at få den engelske statsborger Garry Mann udleveret til

afsoning af en straffedom i 2009.

Han blev anholdt for et slagsmål under EM i

fodbold i 2004 i Portugal og idømt to års fængsel. I første omgang blev han dog

udvist til England, men fem år efter anmodede Portugal om at få Garry Mann

udleveret ved en europæisk arrestordre.

Spørgsmålet er dog, om de engelske

myndigheder i dette tilfælde reelt var hjælpeløse, og hvorvidt man som

medlemsland kan afslå eller helt nægte at udlevere en borger.

Grundlæggende er reglerne for den europæiske arrestordre således, at medlems-‐

landene ikke kan nægte at udlevere en person. Imidlertid indeholder reglerne en

række obligatoriske og valgfrie undtagelser, hvor medlemslandene enten skal

eller kan afslå at fuldbyrde en arrestordre.

De obligatoriske undtagelser omfatter tilfælde, hvor medlemslandene skal afvise

at fuldbyrde en europæisk arrestordre. Sådanne tilfælde er f.eks., hvis den

eftersøgte person er omfattet af amnesti i det fuldbyrdende medlemsland, hvis

den eftersøgte allerede er blevet dømt for den samme kriminelle handling i et

andet medlemsland eller hvis den eftersøgte person er under den kriminelle

lavalder i medlemslandet.

De valgfrie undtagelser gør det muligt for medlemslandene i en række tilfælde

selv at vælge, om de vil afslå at fuldbyrde en europæisk arrestordre. Generelt kan

udlevering afslås, hvis den eftersøgtes ”ulovlige” adfærd betragtes som lovlig i

det medlemsland, som gennemfører arrestordren.

Samme mulighed foreligger,

hvis adfærden er beskyttet ved EMRK og EU-‐Traktaten, som beskytter de

grundlæggende rettigheder og retsprincipper, f.eks. ytringsfriheden. Der er

desuden også mulighed for, at et medlemsland kan afslå udlevering for en

Morten Messerschmidts årsmødetale 2015, DFpop1, 22. september 2015

(https://www.youtube.com/watch?v=82TpfCo1jto&feature=youtu.be).

The European Arrest Warrant – Cases of Injustice, Fair Trials International, 2011, s. 3.

Rådets Rammeafgørelse om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem

medlemsstaterne (2002/584/RIA), Art. 3 og 4, De Europæiske Fællesskabers Tidende, 18.7.2002.

Dette er dog ikke en mulighed for de 32 specielle forbrydelser på positivlisten, som er nævnt

tidligere i notatet.

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

lovovertrædelse, hvis den ikke er omfattet af en fælles europæisk retsopfattelse

af, hvad der kan betragtes som kriminalitet, f.eks. abort og homoseksualitet.

Gælder det landets egne statsborgere, som tilfældet var med Garry Mann i

England, har et medlemsland desuden mulighed for at afslå en begæring om

udlevering til strafafsoning, hvis landet selv påtager sig at fuldbyrde straffen.

Det betyder, at engelske myndigheder kunne have valgt ikke at udlevere Garry

Mann til afsoning af to års fængsel i Portugal, hvis de i stedet havde valgt at sætte

ham i et engelsk fængsel i to år. Denne mulighed er valgfri i rammeafgørelsen og

i Garry Manns tilfælde blev denne mulighed ikke valgt.

England var altså ikke

hjælpeløs overfor Portugals anmodning om at få Garry Mann udleveret. Modsat

England har Danmark flere gange brugt denne garanti.

Ifølge Justitsministeriet

benyttede Danmark sig af denne mulighed i fire tilfælde i 2014.

Selvom udstedelse af en europæiske arrestordre betyder, at en udlevering

generelt ikke kan nægtes, er der altså mulighed for at medlemslandende kan

afslå at udlevere en borger. Tal fra Kommissionen viser, at det kun er 25 pct. af

de europæiske arrestordrer, som bliver gennemført – 75 pct. af tilfældene bliver

arrestordrerne ikke gennemført, blandt andet fordi de afvises.

Den europæiske arrestordre er det bedste alternativ

Kritikken af den europæiske arrestordre både i EU og i Danmark er til dels

begrundet. Som rammeafgørelsen for den europæiske arrestordre ser ud i dag,

kan medlemslandene bruge den til selv mindre forseelser. Dog tyder udviklingen

på, at medlemslandene i stigende grad forsøger at sætte en stopper for, at

arrestordren bruges til bagatelforbrydelser. Samme tendens ses på området for

retssikkerhed, hvor EU har vedtaget en række direktiver, der sammen højner

retssikkerheden for eftersøgte personer. Disse tiltag adresserer direkte

Den Europæiske Arrestordre – udlevering til strafforfølgning mv., Jørn Vestergaard, Westlaw

Danmark, 2004, s. 2.

Rådets Rammeafgørelse om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem

medlemsstaterne (2002/584/RIA), Art. 4 stk. 6, De Europæiske Fællesskabers Tidende, 18.7.2002.

Garry Mann blev udleveret til England i 2011 efter at have afsonet ét år af sin straf i Portugal. Det

sidste år af hans afsoning blev fuldbyrdet i England. Jf. Garry Mann transfers to the UK, Fair Trials

International, 2011 (http://www.fairtrials.org/press/garry-mann-transfers-to-the-uk/).

Den Europæiske Arrestordre – udlevering til strafforfølgning mv., Jørn Vestergaard, Westlaw

Danmark, 2004, s. 4.

Danish reply to the questionnaire relating to quantitative information on the practical operation of the

European arrest warrant for 2014, Justitsministeriet, 2015 (ikke offentligt tilgængeligt).

Reform calls over ’fundamental flaws’ of European Arrest Warrants, Euronews, 27. marts 2015

http://www.euronews.com/2015/04/27/reform-calls-after-figures-highlight-fundamental-flaws-of-

european-arrest/).

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

bekymringen for, at udleverede personer ikke har samme retsgarantier som i

deres hjemland.

Dog må der siges stadig at være rum for forbedring. På grund af problemerne

med den europæiske arrestordre kom Europa-‐Parlamentet med et reformforslag

i 2014,

men på nuværende tidspunkt har Kommissionen valgt ikke at lave

ændringer af rammeafgørelsen. Kommissionens embedsmænd har til Tænketan-‐

ken EUROPA udtalt, at det heller ikke forventes, at den europæiske arrestordre

ændres inden for den nærmeste fremtid. Det betyder dog ikke, at problemerne

med den europæiske arrestordre ikke løbende adresseres.

Siden gennemførelsen af arrestordren har både Kommissionen og Rådet hvert

tredje eller fjerde år evalueret medlemslandenes brug af den europæiske

arrestordre. Disse evalueringer har tidligere lagt grund for medlemslandenes

revideringer på nationalt niveau, og for de yderligere retssikkerhedsmæssige

foranstaltninger som Kommissionen har gennemført på europæisk niveau. At

denne proces fortsætter, vurderes til at være det mest sandsynlige scenarie.

Man skal dog ikke være i tvivl om, at den europæiske arrestordre er et værdsat

instrument for medlemslandenes politi og retssystemer. Fordelene synes større

end de ulemper, som er blevet beskrevet. Det var også konklusionen i Storbri-‐

tannien, da briterne, der netop er omfattet af en tilvalgsordning, i 2014 skulle

overveje, hvorvidt de fortsat skulle deltage i arrestordren. I en rapport om EU’s

strafferetlige samarbejde understreges det, at arrestordren er en klar fordel for

Storbritannien.

Her lægges vægt på, at den europæiske arrestordre har skabt

et mere effektivt, simpelt, hurtigere, billigere og mere pålideligt system for

udlevering.

Samtidig har House of Lords lagt vægt på, at selvom den europæi-‐

ske arrestordre kan forbedres, vil det ikke være i britisk interesse at stå uden for

arrestordren. Gør man det, så risikerer man, at Storbritannien bliver et

safe

haven

for kriminelle, fordi de traditionelle udleveringsaftaler gør udlevering

mere langsommelig og mindre effektiv.

Storbritannien valgte derfor at

fortsætte med at deltage i den europæiske arrestordre.

Europa-Parlamentets beslutning af 27. Februar 2014 med henstilling til Kommissionen om revision

af den europæiske arrestordre (2013/2109/(INL)), Europa-Parlamentet, 27. februar 2014.

EU police and criminal justice measures: The UK’s 2014 opt-out decision, 13th Report of Session

2012-13, European union Committee, House of Lords, 2013.

EU police and criminal justice measures: The UK’s 2014 opt-out decision, 13th Report of Session

2012-13, European union Committee, House of Lords, 2013, s. 57

EU police and criminal justice measures: The UK’s 2014 opt-out decision, 13th Report of Session

2012-13, European union Committee, House of Lords, 2013, s. 61

EUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 123: Henvendelse af 24/11-15 fra Tænketanken Europa om den europæiske arrestordre

NOTAT

2. november 2015

Vigtigheden af at være en del af den europæiske arrestordre understreges også

af, at både Norge og Island har fået udleveringsaftaler med EU svarende til den

europæiske arrestordre.

Samtidig har Irland ligesom Storbritannien valgt

arrestordren til gennem landets tilvalgsordning.

Som dette notat viser, har den europæiske arrestordre været et nyttigt værktøj

for Danmark siden 2004. Der kan heller ikke være tvivl om, at proceduren for at

få udleverede kriminelle til retsforfølgelse i Danmark er blevet både hurtigere og

mere effektiv med gennemførelsen af arrestordren. Der er dog en række

udfordringer, der skal adresseres, når arrestordren før eller siden skal revideres.

Til den tid kan udfaldet af folkeafstemningen om det danske retsforbehold

imidlertid få en betydning. Når reglerne skal revideres, vil de automatisk blive

overstatslige. Danmark vil derfor komme til at stå uden for de nye regler, og vi vil

ikke have indflydelse på deres udformning, med mindre vi vælger at omdanne

retsforbeholdet til en tilvalgsordning d. 3. december.

Hvis Danmark ryger ud af den europæiske arrestordre, vil vi være nødt til at

benytte sig af de traditionelle udleveringsaftaler. Ifølge Rigspolitichefen vil det

gøre udleveringer af kriminelle til Danmark mere langsommelige, bureaukrati-‐

ske og ressourcekrævende.

Bekymringen er desuden ligesom i Storbritannien,

at man risikerer, at Danmark bliver et

safe haven

for kriminelle. Med en

tilvalgsordning vil Danmarks brug af den europæiske arrestordre være fremtids-‐

sikret. Danmark vil kunne præge revisionen af arrestordren og fremtidige regler

for retssikkerhed i EU.

Aftale mellem Den Europæiske Union og Republikken Island og Kongeriget Norge om procedurerne

for overgivelse mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og Island og Norge, Den Europæiske

Unions Tidende, L 292, 21. oktober 2006.

Interview: Rigspolitichefen: Vi er ikke fortabt uden EU. Politiken, 24. november 2009, s. 8