EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2015-16
EFK Alm.del Bilag 322
Offentligt

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Juni 2016

Afgifter der forandrer

Forslag til klimavenlige

afgiftsomlægninger

d. su

13 le

. 1 . ju t

0. n t

30 i il

klimaraadet.dk

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Juni 2016

Afgifter der forandrer

Forslag til klimavenlige

afgiftsomlægninger

Peter Birch Sørensen

Jørgen Elmeskov

Pia Frederiksen

Jette Bredahl Jacobsen

Niels Buus Kristensen

Poul Erik Morthorst

Katherine Richardson

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Afgifter der forandrer

Forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger

Udgivet i juni 2016 af

Klimarådet

Frederiksholms Kanal 4B, 5. sal

DK-1220 København K

+45 22 68 85 88

[email protected]

klimaraadet.dk

ISBN

Design

Tryk

978-87-998744-3-9

B14

GP-Tryk A/S

5041 0661 Svanemærket tryksag GP-Tryk A/S

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Indhold

Forord

Hovedkonklusionerog anbefalinger

Danmarks klimamålsætninger

2.1

2.2

2.3

Status på målsætninger

EU’s 2030-målsætning og opgaven for Danmark

Konklusioner og anbefalinger

Afgifternes rolle i den grønne omstilling

3.1

3.2

3.3

Det danske afgiftssystem på klimaområdet

Samfundsøkonomiske principper for optimale afgifter

Konklusioner og anbefalinger

Elbiler og afgifter

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

4.6

4.7

4.8

Omstilling af vejpersontransporten frem mod 2030

Salg af elbiler i Danmark

Elbilens teknologiske udvikling

Hvornår bliver elbilen konkurrencedygtig?

Nuværende afgifter på biler og bilkørsel

Et bedre bilafgiftssystem

Konkrete initiativer målrettet elbilernes afgifter

Konklusioner og anbefalinger

106

112

117

128

137

147

153

Omstilling af opvarmning

5.1

5.2

5.3

5.4

5.5

Grøn omstilling af opvarmning

Omfattende regulering på varmeområdet

Samfundsøkonomiske og privatøkonomiske

varmeomkostninger

Samfundsøkonomisk gevinst ved lavere elvarmeafgift

Konklusioner og anbefalinger

156

162

166

172

180

191

Noter

192

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Forord

Afgifter opfattes nok af de fleste som et nødvendigt onde – de kan virke generen-

de, men kan være nødvendige for at finansiere offentlige opgaver. Undertiden kan

afgifter også være nyttige, når det handler om at tilskynde til en adfærd, vi som

samfund gerne vil fremme. I den sammenhæng er afgifter ét blandt flere instru-

menter, der placerer sig et sted mellem venlige henstillinger og direkte forbud, og

som brugt på den rette måde kan være effektive til at opnå ønskede virkninger.

I Klimarådet har vi valgt at kigge nærmere på afgifter, fordi de i høj grad kan

påvirke den adfærd i husholdninger og virksomheder, som bestemmer vores

udledning af drivhusgasser. Et klimavenligt afgiftssystem er af afgørende betyd-

ning for muligheden for at nå vores mål om et samfund med meget lave drivhus-

gasudledninger.

Danmark har tilsluttet sig EU’s mål om at reducere drivhusgasudledningerne i

2050 med 80-95 pct. i forhold til 1990, og regeringen har et mål om, at Dan-

mark skal være uafhængig af fossile brændsler - ligeledes i 2050. Klimaloven, der

i 2014 blev vedtaget af et flertal i Folketinget, giver den strategiske ramme, der

medvirker til, at Danmark kan blive et lavemissionssamfund i 2050.

Klimarådet er nedsat som følge af klimaloven og fremlægger løbende forslag til

omkostningseffektive klimapolitiske løsninger, som kan bane vejen for et sam-

fund, der har meget lave udledninger af drivhusgasser og samtidig fastholder

velfærd og udvikling. I den sammenhæng kan afgifter være et effektivt middel til

at opnå de klimamål, der er vedtaget af Folketinget og af EU.

I rapporten

Afgifter der forandrer – forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger

har Klimarådet kigget nærmere på nogle af de mest akutte problemer i det

nuværende afgiftssystem, der kan gøre den grønne omstilling dyrere, end den

behøver at være, eller ligefrem give øgede udledninger af drivhusgasser. Det

drejer sig blandt andet om afgifter, der fremmer brugen af biomasse på bekost-

ning af varmepumper, og afgifter, der hæmmer udbredelsen af elbiler, som kan

medvirke til at fortrænge fossile brændsler på transportområdet, hvis de drives

af strøm fra vedvarende energikilder.

Vores anbefalinger til omkostningseffektive klimapolitiske løsninger hviler på

uafhængige faglige analyser med udgangspunkt i klimalovens overordnede mål

for 2050. I den forbindelse vurderer vi løbende de delmål, der udgør trædeste-

nene på vejen til 2050. Derfor følger Klimarådet udviklingen i opfyldelsen af

Danmarks delmål ganske nøje og forholder sig til, hvad de bedste løsninger er for

Danmark på både kort, mellemlangt og langt sigt, når der samtidigt tages hensyn

til Danmarks forsyningssikkerhed og muligheder for fortsat vækst og udvikling.

Da Danmark om kort tid står over for at skulle forholde sig til, hvordan EU’s

2030-mål på klimaområdet skrues sammen, har vi i denne rapport også valgt

at kigge nærmere på det forventede indhold af EU-Kommissionens klima- og

energipakke, og hvordan Danmark med fordel kan stille sig i de kommende

forhandlinger om regler for opfyldelse af EU’s 2030-mål i den del af økonomien,

der ikke er omfattet af EU’s marked for CO

-kvoter.

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Vi håber med denne rapport at kunne inspirere til en række justeringer af den

eksisterende afgiftsstruktur, så den grønne omstilling kan ske mere effektivt og

samfundsøkonomisk billigere. Rapporten er tillige et bidrag til debatten om,

hvordan EU’s klimapolitiske mål bedst kan udmøntes.

København, juni 2016

Klimarådet består af:

•

Peter Birch Sørensen (formand), professor i økonomi ved

Københavns Universitet,

Jørgen Elmeskov, rigsstatistiker i Danmarks Statistik,

Pia Frederiksen, sektionsleder og seniorforsker ved Institut for

Miljøvidenskab ved Aarhus Universitet,

Jette Bredahl Jacobsen, professor i miljø- og ressourceøkonomi og

viceinstitutleder for forskning ved Institut for Fødevare- og

Ressourceøkonomi ved Københavns Universitet,

•

Niels Buus Kristensen, transportforsker (tidligere institutdirektør ved

DTU Transport),

Poul Erik Morthorst, professor i energiøkonomi og afdelingsleder ved

DTU Management Engineering,

Katherine Richardson, professor i biologisk oceanografi og leder af

Sustainability Science Centre ved Københavns Universitet.

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Hovedkonklusioner

og anbefalinger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Klimarådet udarbejder løbende anbefalinger til dansk

klimapolitik, herunder valg af virkemidler og omstillings-

veje til realisering af klimalovens målsætninger. I

Afgifter

der forandrer – forslag til klimavenlige afgiftsomlæg-

ninger

ser vi nærmere på nogle af de afgifter, der bør

justeres snarest. Dette kapitel sammenfatter rappor-

tens hovedkonklusioner og anbefalinger.

Danmark står over for en omfattende omstilling til et

samfund med meget lave udledninger af drivhusgasser.

Det betyder, at der skal træffes nogle klimapolitiske valg

med effekt både på kort og langt sigt. Nogle valg er

afgørende for den samlede omstilling, mens andre

tjener til at minimere samfundets samlede udgifter til

omstillingen.

I denne rapport fokuserer vi først og fremmest på

skævheder i afgiftssystemet inden for transport og

varme, fordi afgifter på de to områder blokerer for en

omkostningseffektiv grøn omstilling. Persontransporten

skal omstilles fra biler, der drives af fossile brændsler,

til nuludslipsbiler, og varmesektoren skal i langt højere

grad baseres på el fra vedvarende energikilder. På dis-

se to områder kan en målrettet politisk indsats skabe

en bedre afgiftsstruktur, der kan understøtte elektrifi-

ceringen af samfundet og sikre samfundsøkonomiske

besparelser frem mod det langsigtede mål i 2050.

1 Hovedkonklusioner og anbefalinger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

I rapporten ser Klimarådet også på Danmarks opfyldel-

se af de nuværende målsætninger på klimaområdet og

på rammerne for den kommende målsætning for 2030

under EU. Danmarks bidrag til 2030-målet forventes at

blive en stor opgave, og det vil formentlig kræve mar-

kante drivhusgasreduktioner, der især skal ske i land-

brugs- og transportsektoren. Klimarådet ser i den sam-

menhæng på, hvordan Danmark bør forholde sig i de

kommende EU-forhandlinger om detaljerne i 2030-

målet. Danmark har allerede reduceret en del i kvote-

sektoren, men vil med det kommende 2030-mål også

stå over for en markant omstilling i ikke-kvotesektoren.

Vi går dermed ind i en ny og mere udfordrende fase af

den grønne omstilling.

1 Hovedkonklusioner og anbefalinger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Danmarks klimamålsætninger

Danmark når sandsynligvis 40 pct. samlet reduktion i 2020 – men udlednin-

gerne i ikke-kvotesektoren øges i forhold til tidligere vurderinger

Den seneste energi- og klimafremskrivning viser, at Danmark vil opfylde alle

sine internationale forpligtelser frem mod 2020 samt det nationale mål om

en reduktion på 40 pct. i 2020 i forhold til 1990, som et flertal i Folketinget i

2014 indgik en aftale om. I fremskrivningen fra 2014 forventedes en reduktion

på ca. 37 pct. Ændringen mellem de to fremskrivninger skyldes primært, at

udledningerne inden for kvotesektoren falder, hvilket blandt andet er drevet

af et øget forbrug af biomasse i varmeproduktionen. Det er i sig selv positivt, at

udledningerne falder, men det er betænkeligt, at det delvis skyldes en skævhed i

afgiftssystemet, som favoriserer biomasse frem for fx varmepumper, der er den

samfundsøkonomisk billigste løsning i varmeforsyningen. Den nye vurdering er

baseret på den hidtidige PSO-finansiering og planlagte udbygning med vedva-

rende energi, og ændringer heri kan derfor flytte billedet.

Udledningerne ser samtidig ud til at gå i den forkerte retning i ikke-kvotesekto-

ren, der tilmed kan forvente skærpede internationale reduktionsmål i de kom-

mende år. Den overordnede udvikling, som den seneste energi- og klimafrem-

skrivning tegner, er derfor ikke entydigt positiv, selv om Danmark har udsigt til

at nå en reduktion på 40 pct. i 2020 i forhold til 1990.

Dertil kommer, at det fortsat er afgørende for den grønne omstilling med en

politisk retning, som investorerne kan regne med, hvis man vil sikre en omkost-

ningseffektiv omstilling frem mod 2050. Åbning af indgåede forlig eller ændring

af målsætningerne har en pris i form af usikkerhed hos investorerne, der kan

gøre den samlede omstilling dyrere.

Reglerne for målopfyldelse for ikke-kvotesektoren frem mod

2030 bliver centrale

For den ikke-kvotebelagte sektor får Danmark sandsynligvis en målsætning

under EU om en reduktion af drivhusgasudledningerne tæt på 40 pct. i 2030

i forhold til 2005. Det bliver en stor opgave at nå dette reduktionsmål – en

opgave som ikke kan klares uden betydelige reduktioner inden for landbrug og

transport. Når EU-Kommissionen til sommer har fremlagt sit udspil til reglerne

for opfyldelsen af 2030-forpligtelsen, skal EU’s medlemslande forhandle videre

om de endelige regler. Her er det særligt vigtigt, hvordan reglerne for brug af

fleksible mekanismer til målopfyldelse og håndtering af arealanvendelse og

skovbrug (LULUCF) ender med at blive udformet.

De fleksible mekanismer kan hjælpe landene til at opfylde deres målsætnin-

ger for ikke-kvotesektoren. Landene kan købe udledningsrettigheder i andre

EU-lande, fordele egne udledningsrettigheder mellem årene, så man kan over-

opfylde i ét år og underopfylde i et andet, og i begrænset omfang bruge kvoter

fra kvotesystemet til målopfyldelse i ikke-kvotesektoren. Den sidste mulighed

flytter reduktioner fra ikke-kvotesektoren til kvotesektoren. En løsning for at

mindske udfordringen i ikke-kvotesektoren frem mod 2030, som Danmark med

fordel kunne støtte, ville være en omfordeling af reduktionsforpligtelsen fra

ikke-kvotesektoren til kvotesektoren for EU som helhed. Det kunne medføre en

1 Hovedkonklusioner og anbefalinger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Det er fortsat afgørende for den

grønne omstilling med en politisk retning,

som investorerne kan regne med, hvis

man vil sikre en omkostningseffektiv

omstilling frem mod 2050.

”

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

mærkbar stigning i kvoteprisen og dermed omkostningen ved at udlede CO

Medlemslandene skal tage stilling til, hvordan LULUCF fremover skal indgå i

EU’s klimamålsætninger. Hvis man skal have mulighed for en sammenhængen-

de regulering af landbruget, skal udledningerne her fra integreres med LULUCF

og de reduktionsmuligheder, der findes i denne sektor. Det kan ske på to måder.

Enten kan LULUCF lægges sammen med landbrugets udledninger i fx en

landsøjle med et særskilt reduktionsmål på tværs af EU, eller også kan LULUCF

integreres som en del af ikke-kvotesektoren.

I praksis kan en integrering af LULUCF i klimaindsatsen dog medføre en risiko

for, at man får fastlagt et regelsæt for bogføring af optag og udledninger, som

medfører en betydelig mængde “varm luft” i opfyldelsen af EU’s klimamål. Det

betyder, at man på papiret får godskrevet reduktioner, selvom der ikke er sket

yderligere reduktioner, end hvad der ellers havde fundet sted. På den måde

mindskes den reelle reduktion af drivhusgasser frem mod 2030 i EU.

Danmark bør huske det lange sigte i de kommende forhandlinger om

EU’s 2030-mål

I de kommende forhandlinger med resten af EU om reglerne for opfyldelsen

af 2030-målet er det vigtigt at tage hensyn til klimalovens langsigtede mål om,

at Danmark skal være uafhængig af fossile brændsler i 2050. Det er derfor i

Danmarks interesse at arbejde for, at reglerne for opfyldelsen af 2030-målet un-

derstøtter den mest omkostningseffektive vej til 2050 frem for alene at fokusere

på, hvad der er billigst frem mod 2030. Samtidig er det også relevant at overveje,

hvordan de regler for målopfyldelse, som Danmark arbejder for i EU-regi, vil

påvirke den samlede klimaeffekt i EU frem mod 2030. 2030-målet for EU er et

skridt på vejen til opfyldelse af den langsigtede EU-målsætning om en redukti-

on på 80-95 pct. i 2050. Det kan derfor være uhensigtsmæssigt, hvis de valgte

regler for målopfyldelse ender med at give en faktisk reduktion af drivhusgasud-

ledningerne til atmosfæren frem mod 2030, der er mindre end de aftalte 40 pct.

på tværs af EU. I så fald kan det blive vanskeligt at nå målsætningen i 2050.

Når Kommissionen har fremlagt rammerne for de enkelte landes målopfyldelse,

vil Klimarådet i kommende analyser se nærmere på, hvordan Danmark bedst

muligt opfylder 2030-målet.

Afgifternes rolle i den grønne omstilling

Afgifter er et af de vigtigste værktøjer i den grønne omstilling

Hvis afgifter er rigtigt udformet, kan de tilskynde virksomheder og forbrugere

til at vælge samfundsøkonomisk fornuftige løsninger baseret på vedvarende

energi.

Afgifter på energi og biler indbringer i dag statskassen ca. 68 mia. kr. om året,

men i takt med at Danmark overgår til vedvarende energi, kan der være en frygt

for, at indtægten vil falde. Klimarådets analyser viser dog, at dette fald ikke nød-

vendigvis bliver stort. Det årlige provenu fra energi- og miljøafgifter, hvor bilaf-

gifter ikke medregnes, skønnes kun at falde med ca. 2,5 mia. kr. i 2050 sammen-

1 Hovedkonklusioner og anbefalinger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

lignet med i dag, hvis de nuværende afgiftssatser bibeholdes. Det skyldes, at den

grønne omstilling medfører øget brug af elektricitet, som er pålagt energiafgift.

Med et samlet provenu fra energi- og miljøafgifter på næsten 40 mia. kr. er der

altså ikke tale om et drastisk fald. Uændrede afgiftssatser er dog ikke nødvendig-

vis optimalt, da de næppe vil kunne sikre en elektrificering i tilstrækkeligt om-

fang. Klimarådet anbefaler en reduktion af afgiften på el til opvarmning, hvilket

yderligere vil sænke provenuet fra energiafgifter en smule. Hvis formålet med

energiafgifterne er at beskatte fossile brændsler, skal afgiften på al el nedtrappes

i takt med, at fossile brændsler udfases fra elproduktionen. Staten må da i højere

grad basere sig på andre indtægtskilder.

Afgifter bør tage højde for skadevirkninger

Ideelt set bør afgifter kun afspejle de såkaldte eksternaliteter, som betegner

skadeomkostningerne ved fx trafikstøj eller forurening, herunder udledning af

drivhusgasser. Dermed kommer en vares pris til at afspejle de reelle samfunds-

økonomiske omkostninger ved produktionen eller forbruget. Hvis der er poli-

tiske eller praktiske bindinger på mulighederne for at benytte andre indtægts-

kilder, kan der dog også være et politisk ønske om at inddrive et vist provenu

via afgiftssystemet. Endelig kan der være politiske målsætninger for energi- og

klimapolitikken, der rækker udover, hvad der er samfundsøkonomisk optimalt,

der gør, at afgifterne kan spille en endnu større rolle.

Klarhed om de politiske mål og hensyn udgør fundamentet for optimale afgifter.

Hvis man fra politisk side ikke har en klar idé om, hvad man vil opnå med afgif-

terne, er det ikke muligt at indrette et hensigtsmæssigt afgiftssystem.

Elbiler og afgifter

Transporten står over for en stor udfordring frem mod 2030

Transport er en del af den danske ikke-kvotesektor, der samlet forventes at få et

mål for reduktionen af udledningerne tæt på 40 pct. i 2030 sammenlignet med

2005. Hvis også den såkaldte vejpersontransport skal reducere sine udledninger

med 40 pct., vil det sandsynligvis kræve tæt på 1 mio. elbiler eller andre nulud-

slipsbiler i 2030, hvilket svarer til mere end 30 pct. af bilparken.

Elbilen gennemgår i disse år en rivende teknologisk udvikling, og allerede om få

år ventes de samlede totalomkostninger for mange elbiler at være lavere end for

en tilsvarende benzinbil. Både elbilens begrænsede rækkevidde og det nuvæ-

rende afgiftssystem for biler bremser dog udbredelsen af elbiler, og Klimarådets

bud er, at Danmark med det nuværende afgiftssystem kun vil have mellem

200.000 og 300.000 elbiler i 2030. Klimarådets analyser peger altså på, at Dan-

mark med de nuværende tiltag og afgifter ikke får omstillet vejpersontransport-

sektoren i tide til at indfri den danske del af EU’s 2030-mål.

Afgiftssystemet skaber barrierer for udbredelsen af elbiler

Elbiler stilles uforholdsmæssigt dårligt i afgiftssystemet, når de fra 2016 indfa-

ses i registreringsafgiften. Det er uhensigtsmæssigt, at batteriets pris pålægges

registreringsafgift, da merprisen for batteriet ikke afspejler en øget forbrugs-

1 Hovedkonklusioner og anbefalinger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

”

Hvis afgifter er rigtigt udformet, kan de

tilskynde virksomheder og forbrugere til

at vælge samfundsøkonomisk fornuftige

løsninger baseret på vedvarende energi.

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

værdi ved elbilen i forhold til en tilsvarende benzin- eller dieselbil i samme

klasse. Udgiften til batteriet må snarere ses som en investering, der er nødvendig

for at opnå den høje energieffektivitet og deraf følgende lavere driftsomkost-

ninger, der kendetegner elbilen. Det er ligeledes uhensigtsmæssigt, at elbiler i

mikrokategorien ikke opnår fuld rabat for deres høje energieffektivitet på grund

af registreringsafgiftens minimumsbeløb.

Klimarådets analyser viser, at elforbrug til transport ikke er overbeskattet

sammenlignet med benzin og diesel, hvis man opgør afgifterne per kilometer.

Da de negative eksternaliteter ved transport primært afhænger af antal kørte

kilometer, er der ikke grundlag for at sænke afgiften på el til personbiltransport.

Generelt bør man dog arbejde frem mod et afgiftssystem for persontransporten

baseret på kørselsafgifter. Sådanne afgifter kan med fordel indføres, så snart de

er praktisk og administrativt mulige.

Klimarådet peger nedenfor på nogle tiltag, der kan hjælpe udviklingen i vejper-

sontransporten på rette vej. Tiltagene er dog langt fra tilstrækkelige til at få os i

mål i 2030. Det vil kræve en målrettet politisk indsats i de kommende år at sikre

udbredelsen af nuludslipsbiler såsom elbiler.

Omstilling af varme

Varmepumper er samfundsøkonomisk en billigere varmekilde end biomasse

Individuel opvarmning og fjernvarmeproduktion medførte i 2014 en udledning

af ca. 5 mio. ton CO

. Med den nuværende regulering skønnes udledningen at

være reduceret til mindre end 2 mio. ton i 2030. Dette forudsætter, at biomasse

anvendt til opvarmning er fuldt ud CO

-neutral. Opvarmningen er dermed godt

på vej til fossil uafhængighed i 2030.

Varmepumper baseret på 100 pct. grøn strøm er en samfundsøkonomisk

billigere varmekilde end biomasse, men afgifter gør biomasse privatøkonomisk

billigere. Nedsættes afgiften på el til varme med 29 øre pr. kWh, kan der opnås

en samfundsmæssig gevinst på knap 1 mia. kr., og CO

-udledningen reduceres

en smule. Husholdningerne og virksomhederne kan spare omkring 1,3 mia. kr.

på varmeregningen, selvom de via elregningen betaler ca. 0,1 mia. kr. ekstra i

støtte til vedvarende energi for at sikre, at det ekstra elforbrug til varmepumper

er 100 pct. grønt. Statskassen mister ca. 0,2 mia. kr. i afgifter i 2030.

Flyttes finansieringen af PSO-støtten fra elregningen til finansloven, høstes en

del af den gevinst, der også opnås ved at sænke afgiften på el, men der er stadig

en ekstra gevinst ved en mindre nedsættelse af elvarmeafgiften på ca. 10 øre pr.

kWh.

1 Hovedkonklusioner og anbefalinger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Klimarådets anbefalinger

Den danske position i forhandlingerne om EU’s 2030-mål

→

Danmark bør i sin tilgang til fastlæggelsen af reglerne for opfyldelsen af mål-

sætningen i ikke-kvotesektoren anlægge et 2050-perspektiv frem for alene

at se på, hvad der er billigst muligt frem mod 2030. Samtidig bør Danmark

tage hensyn til reglernes betydning for den samlede klimaeffekt i EU frem

mod 2030.

→

For Danmark er det dyrere at reducere udledningerne uden for end inden

for kvotesektoren. For at imødegå dette problem bør Danmark arbejde for, at

fordelingen ændres, så en større andel af reduktionen sker i kvotesektoren

for EU som helhed. Det vil også kunne bidrage til at øge både kvoteprisen

og den politiske troværdighed omkring kvotesystemet. En ændret fordeling

af reduktionsforpligtelsen mellem de to sektorer må dog alene ske i det

omfang, at det kan gøre den samlede omstilling frem mod 2050 billigere.

Det må altså ikke forsinke omstillingen i ikke-kvotesektoren i en grad, så den

samlede omstilling frem mod 2050 bliver dyrere.

→

Såfremt en ændret fordeling mellem sektorer ikke er mulig, bør Danmark

arbejde for, at der indgår gode muligheder for fleksibilitet i reglerne for

målopfyldelse. Det vil kunne sikre, at Danmark efterfølgende kan tilrettelæg-

ge en målopfyldelse af 2030-målsætningen, der giver en omkostningseffek-

tiv omstilling frem mod 2050.

→

Danmark bør arbejde for, at arealanvendelse og skovbrug (LULUCF) integre-

res sammen med de øvrige udledninger i landbruget i enten en landsøjle

med et tilpas ambitiøst mål eller i ikke-kvotesektoren. Begge dele kræver

en bogføringsmetode, der sikrer, at de medregnede reduktioner fra LULUCF

repræsenterer additionelle optag og udledninger.

Generelt om klimarelaterede afgifter

→

Hvis formålet med energiafgifterne er at beskatte fossile brændsler, bør

afgiften på el nedtrappes i takt med, at elproduktionen bliver mindre fossil.

I så fald kan det tabte provenu mere hensigtsmæssigt hentes fra bredere

skattebaser. Hvis der er et energisparemål, kan det dog begrunde fastholdel-

se af en vis energiafgift.

→

Der bør være klarhed over, hvilke mål og hensyn der ligger til grund for hver

enkelt afgift, og de forskellige komponenter i det samlede afgiftstryk bør så

vidt muligt udspecificeres, som det fx i dag er tilfældet med CO

-afgiften. På

den måde sikres størst mulig gennemsigtighed i afgiftssystemet.

1 Hovedkonklusioner og anbefalinger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Elbiler og afgifter

→

Der bør indføres et fradrag i grundlaget for registreringsafgiften på ca. 2.000

kr. pr. kWh batterikapacitet for elbiler og opladningshybridbiler. Fradraget

nedtrappes i takt med, at den teknologiske udvikling gør batterier billigere.

Fradraget kan efter behov udvides til andre klimavenlige meromkostninger

som fx brændselsceller i brintbiler eller flexifuel-motorer til biobrændstoffer.

→

Minimumsafgiften i registreringsafgiften på 20.000 kr. bør fjernes, så billige

og meget energieffektive biler tillades en registreringsafgift så lav som 0 kr.

→

Den nuværende processtrømordning for opladning af elbiler bør ikke forlæn-

ges, når den udløber med udgangen af 2016. Til gengæld bør der igangsæt-

tes en analyse af behovet for offentlige tiltag til fremme af ladeinfrastruktu-

ren for elbiler.

Omstilling af opvarmning

→

Afgiften på el til opvarmning bør sættes ned med ca. 30 øre pr. kWh. Hvis

PSO-tariffen er fjernet fra elregningen, skal nedsættelsen være tilsvarende

mindre. Afgiftsnedsættelsen bør ske snarest for at undgå samfundsøkono-

misk uhensigtsmæssige investeringer i biomasse de kommende år.

1 Hovedkonklusioner og anbefalinger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

1 Hovedkonklusioner og anbefalinger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

1 Hovedkonklusioner og anbefalinger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Danmark skal i 2050 være uafhængig af fossile brænd-

sler. På vejen dertil er Danmark forpligtet til at opfylde

en række klimamålsætninger, hvoraf de fleste er beslut-

tet i EU. Klimarådet forventer, at Danmark opfylder alle

sine målsætninger frem mod 2020.

I Energistyrelsens seneste fremskrivning af de danske

udledninger af drivhusgasser forventes det, at Danmark

vil have reduceret sine samlede nationale udledninger

med 40 pct. i 2020 i forhold til 1990. Dermed er den

forventede reduktion øget med ca. 2 mio. ton CO

si-

den forrige basisfremskrivning fra 2014. Det er isoleret

set positivt, at der nu forventes en større reduktion af

de danske udledninger frem mod 2020. Udviklingen

skyldes dog blandt andet et øget forbrug af biomasse

og dækker samtidig over en øget udledning i ikke-kvo-

tesektoren. Denne udvikling er ikke entydigt positiv, da

det øgede biomasseforbrug skyldes en uhensigtsmæs-

sig skævhed i afgiftssystemet, der favoriserer biomasse

frem for andre grønne energikilder, ligesom det er pro-

blematisk, at udviklingen i ikke-kvotesektoren går den

forkerte vej.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Frem mod 2030 forventes Danmark at få en ambitiøs

reduktionsforpligtelse for ikke-kvotesektoren. EU-Kom-

missionen kommer i løbet af sommeren med et udspil

til, hvordan byrdefordelingen af målet for ikke-kvotesek-

toren og reglerne for målopfyldelse skal se ud. Derefter

skal EU’s medlemslande forhandle sig til enighed om

de endelige regler. I forbindelse med vedtagelsen af

EU’s klimamål for 2030 blev der skitseret en række mu-

ligheder for fleksibilitet i målopfyldelsen, som mangler

at blive konkretiseret, ligesom der skal tages stilling til,

hvordan udledninger og optag fra arealanvendelse og

skovbrug skal indgå i målopfyldelsen.

Hvordan Danmark bør stille sig i de kommende for-

handlinger, afhænger af, om man tager udgangspunkt

i opgaven frem mod 2030 eller 2050. Danmark har en

målsætning om at være et lavemissionssamfund i 2050,

og Klimarådet finder derfor, at Danmark bør arbejde for,

at opfyldelsen af 2030-målet skal understøtte den mest

omkostningseffektive vej til 2050 frem for alene at fo-

kusere på den billigste løsning frem mod 2030. Derud-

over bør Danmark tage i betragtning, hvordan reglerne

vil påvirke, hvor mange drivhusgasser der vil blive ud-

ledt til atmosfæren fra EU som helhed.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

2.1

Status på målsætninger

Klimarådet vurderer hvert år, hvordan det går med

Danmarks opfyldelse af vores internationale klimafor-

pligtelser og nationale klimamål. Den seneste energi- og

klimafremskrivning viser, at Danmark står til at opfylde

alle sine klimaforpligtelser frem mod 2020. Danmark

forventes at opnå en samlet reduktion i udledningen

af drivhusgasser i 2020 på ca. 40 pct. i forhold til 1990.

Det er en lidt større reduktion i forhold til basisfrem-

skrivningen fra 2014 og skyldes primært forventninger

om øgede reduktioner inden for kvotesektoren, blandt

andet drevet af et øget forbrug af biomasse i varmepro-

duktionen. Samtidig forventes udledningerne i ikke-kvo-

tesektoren i 2020 at stige i forhold til fremskrivningen

fra 2014. Danmark forventes dog stadig at opfylde EU’s

målsætning for reduktion i ikke-kvotesektoren frem mod

2020.

Klimarådets vurdering af den danske målopfyldelse tager udgangspunkt i den

vedtagne politik. Vurderingen fokuserer på, om de tiltag, der på nuværende tids-

punkt er vedtaget politisk, vil være tilstrækkelige til at nå målene. Hvis ikke den

nuværende indsats er tilstrækkelig, vurderes det, om det alligevel vil være muligt

at nå målene, hvis der sættes ind tids nok med yderligere politiske initiativer. Kli-

marådets vurdering tager udgangspunkt i Energistyrelsens officielle energi- og

klimafremskrivning fra december 2015, der rækker frem til 2025. Denne frem-

skrivning kaldes også basisfremskrivningen.

Klimarådet vurderer samtidig, om

den udvikling, som basisfremskrivningen viser, er konsistent med målsætningen

om at blive et lavemissionssamfund i 2050 og opfyldelse af vores fremtidige kli-

maforpligtelser, eller om den peger på udfordringer, der skal løses politisk.

Klimarådet foretog den første vurdering af den danske målopfyldelse i novem-

ber 2015. Der er ikke kommet nye europæiske målsætninger på klimaområdet

siden. EU’s forpligtelse under den aftale, der blev indgået på COP21 i Paris i

slutningen af 2015, svarer således til det allerede vedtagne EU-mål for 2030.

Hvordan EU’s målsætning for 2030 præcis kommer til at se ud, afventer fortsat

Kommissionens udspil og de efterfølgende forhandlinger blandt medlemssta-

terne. Selvom der ikke er kommet nye målsætninger, ser denne rapport på én

yderligere målsætning i forhold til Klimarådets første rapport. Det drejer sig

om EU-målet om 10 pct. vedvarende energi i transportsektoren i 2020. Da der

nu foreligger en analyse af muligheden for at opfylde denne målsætning, er den

medtaget i dette års vurdering.

Danmark forventes at leve op til sine kortsigtede forpligtelser under FN og EU

Basisfremskrivningen

Fremskrivningen indeholder tre

forskellige forløb, som afhænger af

antagelser om kvoteprisens udvikling og

udviklingen på energiområdet i udlandet.

I de følgende illustrationer af udviklingen

i den seneste basisfremskrivning vises

for overskuelighedens skyld alene

forløb A, som tager udgangspunkt i den

nuværende kvotepris, en lav forventning

til omstillingen i udlandet og mindre

udbygning med vindkraft i Danmark. De

tre forløb ligger meget tæt på hinanden i

en grafisk fremstilling.

Klimarådet forventer, at Danmark vil opfylde alle sine internationale forplig-

telser frem mod 2020 samt det nationale mål om en reduktion på 40 pct. i 2020

i forhold til 1990, som et flertal i Folketinget i 2014 indgik en aftale om. For

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Aftale

Kyoto 1. periode

(2008-12)

EU’s 2020-mål

(Kyoto 2. periode)

Vedrører

Drivhusgasudledning

Drivhusgasudledning,

ikke-kvoteomfattet

Andel vedvarende

energi af samlet energi-

forbrug

Andel vedvarende

energi i transportsektor

Forpligtelse/mål

-21 pct. fra 1990 til 2012

Målopfyldelse?

●

Målsætning er opfyldt / forventes

opfyldt med de besluttede tiltag.

-20 pct. fra 2005 til 2020

●

Målsætning kan opfyldes,

men kræver yderligere tiltag.

30 pct. i 2020

●

Målsætning blev ikke nået

/ kan næppe nås.

10 pct. i 2020

-40 pct. fra 1990 til 2030

●

—

Danmarks forpligtelse

endnu ikke fastlagt.

EU’s 2030-mål

Drivhusgasudledning

(endnu ikke fordelt på

medlemslande)

-80-95 pct. fra 1990 til

–

EU’s 2050-mål

Drivhusgasudledning

2050 (endnu ikke fordelt

på medlemslande)

–

Politisk aftale feb. 2014

(jf. klimalovens bemærk-

ninger)

Klimaloven

Drivhusgasudledning

tillagt LULUCF

Lavemissionssamfund

i 2050

-40 pct. fra 1990 til 2020

●

Mål endnu ikke

konkretiseret

●

Tabel 2.1 Klimamålsætninger for Danmark og vurdering af status for målopfyldelse

målsætningerne efter 2020 er målene endnu ikke endeligt fastlagt eller ikke

konkretiseret nok til, at det giver mening at give en nærmere vurdering af den

forventede danske målopfyldelse. Tabel 2.1 angiver, hvorvidt de enkelte mål-

sætninger forventes opnået med allerede vedtagne tiltag, eller om der vil være

behov for yderligere tiltag. Efterfølgende beskrives de enkelte målsætninger.

Kyotoprotokollens første forpligtelsesperiode er nu endeligt opgjort

True-up-periode

Denne periode giver mulighed for at

indhente endelige data, der ofte først

forefindes efter udløbet af perioden.

2008-2012

Den danske opfyldelse af målet på 21 pct.

reduktion i 2012 i forhold til 1990 opgø-

res som den gennemsnitlige udledning i

årene 2008-2012 i forhold til 1990.

Danmark var som en del af EU forpligtet af et reduktionsmål under Kyoto-

protokollens første forpligtelsesperiode, som løb fra 2008 til 2012. Her skulle

Danmark reducere sine udledninger med 21 pct. i perioden 2008-2012 i forhold

til 1990. Det har længe været forventet, at Danmark ville opfylde dette mål.

Det er dog først nu, at de endelige opgørelser af reduktionerne er sendt til FN,

da den såkaldte true-up-periode er overstået. De endelige opgørelser gør det

muligt at se på det samlede billede af den danske indsats for at opfylde reduk-

tionsforpligtelsen. Kyotoprotokollens første forpligtelsesperiode er den første

reduktionsforpligtelse for Danmark, der er endeligt opgjort. De nærmere regler

for målopfyldelsen og den danske plan herfor er beskrevet i boks 2.1.

Den endelige opgørelse af de faktiske udledninger er vist i tabel 2.2. Opgørelsen

finder, at Danmark i 2008-2012 havde reduceret sine udledninger med 22 pct.

i forhold til 1990, når man medregner reduktioner fra LULUCF, kreditter fra

statslige projekter i udlandet og den basisårskompensation på 1 mio. ton CO

årligt, som Danmark modtog i perioden. Den indenlandske reduktion udgjorde

13 pct.

Basisårskompensation

Danmark opnåede i 2010 en såkaldt

basisårskompensation. Kompensationen

bestod i, at Danmark fik tildelt 5 mio.

udledningsrettigheder (AAU’er) fra EU og

dermed fik mulighed for at udlede 5 mio.

ton CO

e yderligere i perioden 2008-

2012. Baggrunden for basisårskompen-

sationen var, at Danmark i 1990 havde

en meget stor import af el fra vandkraft,

hvorfor de danske udledninger lå på et

forholdsvis lavt niveau sammenlignet

med de omkringliggende år. Danmark

mente derfor, at man skulle reducere

uforholdsmæssigt meget frem mod 2012.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Gennem-

Mio. ton CO

2008

2009

2010

2011

2012

I alt

snitlig årlig

udledning

26,5

38,5

65,0

25,5

36,7

62,1

25,3

37,2

62,4

21,5

35,9

57,4

18,2

34,4

52,6

116,9

182,7

299,6

23,4

36,5

59,9

Samlet

reduktion i

forhold til

1990

Kvote

Ikke-kvote

Udledninger i alt

ekskl. LULUCF

JI/CDM fra statens

kreditkøbsprogram

LULUCF

Basisårskompensation

Udledninger i alt

inkl. kreditter

13 pct.

-16,1

-8,7

-5,0

269,3

-3,2

-1,7

-1,0

54,0

22 pct.

Tabel 2.2 Endelige emissioner, reduktioner under LULUCF og kreditter

for 2008-2012

Anm.:

JI- og CDM-kreditter er udledningsrettigheder opnået gennem klimaprojekter i andre lande.

Kreditterne i opgørelsen vedrører kun det statslige indkøbsprogram. Kreditter købt af

virksomheder indgår under kvotesektoren og påvirker derfor ikke den samlede danske

målopfyldelse direkte.

Kilde:

Energistyrelsen.

LULUCF

LULUCF står for “Land Use, Land-

Use Change and Forestry” og er en

FN-betegnelse, der dækker over optag

og udledninger fra skov og arealanven-

delse. Land Use dækker over ændringer

i jordens og planternes kulstofbalance

på dyrkede jorde, og Land-Use Change

dækker over ændringer i kulstofbalancen

som følge af ændringer i arealanven-

delsen. Arealanvendelse dækker over

landbrugsjorde, skove og vådområder.

Ikke-kvotesektoren har stort set udledt, som man forventede i den danske plan

for målopfyldelse, jf. boks 2.1. Reduktionsindsatsen i denne sektor i perioden

forventedes at blive begrænset, hvorfor regeringen havde planlagt at opfylde

målsætningen gennem reduktioner under LULUCF og indkøb af kreditter.

Bidraget fra LULUCF viste sig at blive mindre end forventet. Den oprindelige

plan (NAPII) budgetterede med en reduktion på 2,3 mio. ton CO

e årligt, men

den endelige årlige reduktion blev i gennemsnit kun 1,7 mio. ton CO

e. Den

statsligt indkøbte mængde kreditter svarer til gengæld til det forventede i pla-

nen for målopfyldelse.

Tallene viser samtidig, at det ikke blev en helt så stor udfordring at reducere

udledningerne fra kvotesektoren som forventet. I planen for målopfyldelse

forventedes en gennemsnitlig årlig udledning på 24,5 mio. ton CO

e. Udlednin-

gerne fra kvotesektoren blev samlet over hele forpligtelsesperioden 2,5 mio. ton

e mindre end forventet, hvilket svarer til 0,5 mio. ton i årligt gennemsnit. En

del af forklaringen på dette kan findes i den økonomiske krise, som opstod i løbet

af forpligtelsesperioden. En yderligere forklaring kan være, at den danske stat

gennem perioden aktivt har støttet omstillingen i kvotesektoren gennem fx støt-

te til vedvarende energi. Opgørelsen til FN, som fremgår af boks 2.1, viser, at en

række danske virksomheder valgte at indkøbe kreditter fra JI- og CDM-projek-

ter i andre lande svarende til i alt 14,9 mio. ton CO

e. Kreditterne blev benyttet

til målopfyldelsen over for FN, mens overskuddet af tildelte kvoter enten blev

solgt eller gemt til senere brug. Kreditterne påvirkede dog ikke den danske

målopfyldelse direkte, men har haft betydning for EU’s kvotehandelssystem.

En kombination af den økonomiske krise, muligheden for indkøb af kreditter i

JI- og CDM-projekter

JI- og CDM-projekter er projekter, der

reducerer udledningen af drivhusgasser

i henholdsvis ilande med forpligtelser

under Kyotoprotokollen og ulande uden

reduktionsforpligtelser. Disse projekter

kan opnå kreditbeviser svarende til den

opnåede reduktion, og de kan sælges til

andre lande. Hver kredit svarer til 1 ton

e. Lande med reduktionsmål under

Kyotoprotokollen kan bruge disse kre-

ditter til en del af opfyldelsen af deres

reduktionsforpligtelser.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 2.1 Kyotoprotokollens første forpligtelsesperiode

og Danmarks nationale allokeringsplan

Opgørelser af drivhusgasreduktioner er komplicerede. Den officielle opgørel-

sesmetode til FN ser på, hvor mange drivhusgasser Danmark ifølge FN havde

ret til at udlede i perioden ud fra sin reduktionsforpligtelse. Hvor meget Dan-

mark endte med at udlede i perioden holdes så op imod, hvor mange udlednings-

rettigheder Danmark havde. I denne opgørelse tæller udledningerne, som falder

under EU’s kvotemarked, også med. Danmark fik i starten af forpligtelsespe-

rioden tildelt en vis mængde udledningsrettigheder for perioden, også kaldet

Assigned Amount Units (AAU), og Danmark besluttede efterfølgende, hvor stor

en andel der skulle gives til virksomheder i kvotesektoren. Hvis disse virksom-

heder efterfølgende solgte nogle af kvoterne på kvotemarkedet til virksomheder

i andre EU-lande, fulgte de tilhørende udledningsrettigheder (AAU’er) med fra

den danske konto. Som en del af Kyotoprotokollen havde landene og virksom-

hederne i kvotesektoren desuden mulighed for at købe udledningskreditter i

andre lande. Det skete gennem de såkaldte JI- og CDM-projekter, hvor lande og

virksomheder underlagt reduktionsforpligtelser kunne finansiere reduktions-

tiltag i andre lande og til gengæld få tildelt kreditter, som giver lov til at udlede

tilsvarende mere selv. Både de statsindkøbte kreditter og virksomhedskreditter

købt i andre lande skaber nye udledningsrettigheder og lægges således oven i de

reduktionsrettigheder, som Danmark oprindeligt fik tildelt. Derudover kunne

landene vælge, om de ville tælle reduktioner under den del af LULUCF, der

vedrører arealanvendelse og ændringer heri med. Danmark har valgt at benytte

denne mulighed, hvorfor disse reduktioner ligeledes lægges oven i de tildelte

udledningsrettigheder.

I opgørelsen til FN ser man på, hvad der er blevet udledt i perioden. Landet skal

herefter aflevere en tilsvarende mængde AAU’er fra den nationale konto. Det

er derfor ikke kun afgørende, hvad der oprindeligt blev tildelt af udledningsret-

tigheder, men også den efterfølgende handel med og tilkøb af udledningsret-

tigheder i form af kreditter har betydning. Den samlede opgørelse til FN viser,

at Danmark i perioden samlet har udledt 298 mio. ton CO

og har annulleret et

tilsvarende antal udledningsrettigheder fra den danske konto i form af AAU’er

og forskellige former for indkøbte kreditter, jf. boksens tabel A.

Danmark har

dermed opfyldt sine forpligtelser under Kyotoprotokollens første forpligtelses-

periode.

Den danske målopfyldelse af Kyotoprotokollens første forpligtelsesperiode blev

tilrettelagt i den nationale allokeringsplan. Denne plan kaldes NAPII og blev ud-

arbejdet i marts 2007.

Her blev der lavet en fremskrivning af de forventede ud-

ledninger fra den del af økonomien, der er omfattet af EU’s kvotesektor, og fra

den del, der ikke er. Der blev derefter lavet en plan for, hvordan man ville lukke

mankoen op til reduktionsmålet for forpligtelsesperioden, og man udarbejdede

et skøn over, hvor stor en reduktion der kunne findes gennem indenlandske

reduktioner, og hvor mange kreditter der blev skabt gennem allerede indgåede

projekter i udlandet. Derudover lavede man en fordeling af, hvor mange af de

tildelte udledningsrettigheder, der skulle benyttes i henholdsvis kvotesektoren

og resten af økonomien. Allokeringsplanen fremgår af boksens tabel B.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

FN-betegnelse:

Assigned Amount

Unit (AAU)

Certified Emission

Reductions (CER)

Emission Reduction

Units (ERU)

Removal Units

(RMU)

Total

Samlede

Forklaring:

Udledningsrettighe-

der fra FN

CDM-kredit

JI-kredit

LULUCF-kredit

udledninger

i perioden

2008-2012

Endeligt regnskab

(mio. ton CO

257,8

17,0

14,5

8,7

298,0

Tabel A

Endelig opgørelse af Danmarks opfyldelse af Kyotoprotokollens første

forpligtelsesperiode 2008-2012

Anm.:

JI- og CDM-kreditter i regnskabet til FN dækker både over statsligt indkøbte kreditter og kreditter

købt af virksomheder under EU’s kvotesystem. Heraf udgør 16,1 mio. ton CO

e-kreditter under det

statslige kreditprogram og 15,4 mio. ton virksomhedernes kreditter.

Kilde:

UNFCCC.

Mio. ton CO

Kvotebelagte sektorer i alt

Ikke-kvotebelagte sektorer og gasser i alt

Heraf:

- Nye nationale virkemidler i ikke-kvo-

tebelagte sektorer

- Monitorering af CO

-optag i skove og

jorde (LULUCF)

- JI/CDM kreditter, 2003-07

Basisårskompensation

Samlet drivhusgasudledning

Emissionsmål

Manko

Forventet årlig

-udledning 2008-12

29,7

38,1

Planlagte årlige reduktio-

ner, inkl. kreditter

-5,2

-6,8

Tildeling af udledningsret-

tigheder i NAPII

24,5

31,3

-1,3

-2,3

-3,2

-1,0

67,8

54,8

13,0

0,0

-13,0

54,8

0,0

Tabel B

Kilde:

Danmarks nationale allokeringsplan for 2008-2012

Energistyrelsen,

National allokeringsplan for Danmark i perioden 2008-12,

2007.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Knap halvdelen af de tildelte udledningstilladelser fra FN blev givet til kvotesek-

toren. Det betød, at denne sektor samlet skulle reducere med 5,2 mio. ton CO

årligt i forhold til den forventede udledning i perioden. Det blev forudsat, at

kvotesektoren ville overholde dette mål inden for de regler, der gælder for EU’s

kvotemarked. Det vil sige, at hvis de danske virksomheder udledte mere end

de tildelte udledningsrettigheder, skulle de købe kvoter fra andre europæiske

virksomheder eller købe kreditter fra projekter i andre lande. Hvis de udledte

mindre end de tildelte rettigheder og indkøbte kreditter, kunne de sælge kvoter

til virksomheder i andre EU-lande eller gemme dem til brug efter 2012. På

den måde blev eventuelt overskydende kvoter fra en større national reduktion

fastholdt i kvotesystemet. Indkøbte kreditter kunne dog ikke gemmes til efter-

følgende forpligtelsesperioder. De resterende AAU’er blev brugt i ikke-kvote-

sektoren, hvor reduktioner skulle findes enten via nationale tiltag eller via køb

af kreditter i andre lande. Her planlagde Danmark en høj grad af målopfyldelse

gennem køb af kreditter i andre lande.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

udlandet og muligheden for at gemme kvoter til senere brug har været medvir-

kende til, at mange udledningsrettigheder er blevet gemt i kvotesystemet. Det

medfølgende kvoteoverskud udgør stadig et problem for EU’s kvotesystem.

Danmark opfylder målet for de ikke-kvoteomfattede udledninger i 2020

EU har en målsætning om, at udledningerne fra den del af økonomien, der ikke

er omfattet af EU’s kvotesystem, samlet skal reduceres med 20 pct. i 2020 i for-

hold til 2005. Denne målsætning omfatter primært udledninger fra transport,

landbrug og individuel opvarmning. Hvert land har en såkaldt reduktionssti fra

2013 til 2020, som angiver den samlede tilladte udledning hvert år. Landene

skal for hele perioden samlet set holde sig under reduktionsstien. Det vil sige, at

hvis udledningerne i ét år ligger over reduktionsstien, skal de ligge tilsvarende

under i andre år.

Danmarks udledninger fra ikke-kvotesektoren vil ifølge basisfremskrivningen

ligge under reduktionsstien i stort set hele forpligtelsesperioden fra 2013 til

2020. Samlet set vil Danmark overopfylde målsætningen med 12,5 mio. ton

e. Målet ventes altså nået med en betydelig margin. Som det fremgår af figur

2.1, ser det dog ud til, at udledningen i selve målåret 2020 vil overstige målet

med knap 0,5 mio. ton CO

e. Dette er en ændring i forhold til basisfremskriv-

ningen fra 2014, ifølge hvilken Danmark ville ligge under reduktionsstien i hele

perioden – også i 2020. Årsagen til forskellen er primært, at forventningen til

udledningerne fra transporten er højere i den seneste basisfremskrivning end i

fremskrivningen fra 2014.

Den seneste basisfremskrivning fra 2015 medregnede ikke effekten af fødeva-

re- og landbrugspakken, som blev vedtaget i november 2015. Klimaeffekten af

pakken er beskrevet i boks 2.2. Medregnes effekten af fødevare- og landbrugs-

pakken, forventes emissionerne i 2020 at ligge over reduktionsstien med knap 1

mio. ton CO

e. Det samlede mål for hele perioden 2013-20 er dog stadig opfyldt.

Danmark når uden problemer målet om vedvarende energi i energiforbruget

EU har fastsat et mål for andelen af vedvarende energi i 2020, som er fordelt ud

på de enkelte lande. Målet for Danmark er, at mindst 30 pct. af vores energi-

forbrug skal være dækket af vedvarende energi i 2020. Ifølge Energistyrelsens

basisfremskrivning fra 2015 opnår Danmark en andel af vedvarende energi på

over 40 pct. i 2020. Andelen af vedvarende energi ligger desuden højere end

forventet i basisfremskrivningen fra 2014, jf. figur 2.2. Selv når der tages højde

for følsomhedsberegninger i forhold til prisen på biomasse relativt til kul samt

andre centrale forudsætninger, opnås som minimum en andel af vedvarende

energi på 35 pct. Målet forventes derfor opfyldt uden yderligere tiltag.

Målet for vedvarende energi i transporten kræver yderligere tiltag

EU har ligeledes fastsat et mål for, hvor stor en del af transportsektorens

energiforbrug der skal være dækket af vedvarende energi i 2020. Det fremgår

af det såkaldte VE-direktiv, at 10 pct. af energiforbruget anvendt på vej og bane

i 2020 skal udgøres af vedvarende energi.

Der er her tale om et punktmål, der

altså alene skal opfyldes i selve året 2020. I energiaftalen fra 2012 fremgår det,

at man på daværende tidspunkt regnede med at forhøje iblandingskravet for

biobrændstoffer i benzin og diesel fra de nuværende 5,75 pct. i gennemsnit til 10

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Mio. ton

Reduktionssti

Basisfremskrivning

2015

Basisfremskrivning

2014

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Figur 2.1 Forventede udledninger fra de ikke-kvoteomfattede sektorer i

forhold til reduktionsstien

Anm.:

De stiplede linjer viser udviklingen ifølge de seneste fremskrivninger. Linjen for basisfremskrivning

2015 baserer sig på forløb A. Målet for 2020 er repræsenteret af den blå linje som et

udledningsloft for perioden 2013-2020.

Kilde:

Danmarks Energi- og Klimafremskrivning 2014

Danmarks Energi- og Klimafremskrivning 2015.

Pct.

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Energistatistik 2015

Basisfremskrivning

2015

Basisfremskrivning

2014

Mål i 2020

Figur 2.2 Historisk og forventet dansk andel af vedvarende energi i energiforbruget

og 2020-mål

Anm.:

Den fuldt optrukne, mørkeblå kurve viser den faktiske udvikling fra 1990 til 2014, mens de stiplede

kurver viser udviklingen frem til 2020 ifølge de seneste fremskrivninger. Linjen for

basisfremskrivning 2015 baserer sig på forløb A. Desuden er markeret Danmarks forpligtigelse

over for EU i 2020.

Kilde:

Energistatistik 2014, Danmarks Energi- og Klimafremskrivning 2014

Danmarks Energi- og

Klimafremskrivning 2015.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

pct. i 2020, med mindre der kunne identificeres mere hensigtsmæssige måder at

opfylde direktivets krav på. Derfor skulle der ifølge energiaftalen gennemføres

en analyse, der kunne afklare alternative muligheder for opfyldelse af målet i

VE-direktivet.

Energistyrelsen offentliggjorde i starten af 2016 en analyse af alternative

muligheder til opfyldelse af 2020-målet for vedvarende energi til transport.

Med de nuværende initiativer er der en manko på 2,4 pct.point, før målet om 10

pct. vedvarende energi er opfyldt. Energistyrelsen fremhæver i analysen, at det

ikke længere er nødvendigt med en forhøjelse af iblandingskravet til 10 pct. for

at opfylde målet. Det skyldes, at el til tog og biler med de seneste ændringer af

VE-direktivet bidrager til en større andel af målopfyldelsen.

El til tog og biler leverer med de nye beregningsregler et bidrag på ca. 2 pct.

point. Såfremt man vælger at opfylde den resterende del af målsætningen

gennem et forøget iblandingskrav, vil et samlet krav på ca. 8,15 pct. derfor være

tilstrækkeligt. Målet kan opfyldes gennem andre tiltag end alene en forhøjelse

af iblandingskravet, og Energistyrelsen fremhæver i deres analyse af alternative

muligheder eksempelvis en målrettet indsats for brug af biogas i den tungere

transport. Energistyrelsen finder, at også el kommer til at spille en central rolle i

den langsigtede omstilling af særligt den lette transport, men styrelsen vurderer

ikke, at det vil kunne give en tilstrækkelig effekt inden 2020. På baggrund af

Energistyrelsens rapport vil forligskredsen bag energiaftalen skulle beslutte,

hvilke tiltag man ønsker at iværksætte for at opfylde målet om 10 pct. vedva-

rende energi i transporten i 2020. Det forventes, at en sådan beslutning vil blive

truffet i nærmeste fremtid, så målsætningen kan blive nået.

Målet om 40 pct. reduktion i 2020 forventes at blive nået

Ændringer i EU’s VE-direktiv

Ændringerne indfører krav om, at

avancerede biobrændstoffer skal

udgøre mindst 0,5 pct. af energiforbru-

get til transport. De 0,5 pct. beregnes

før den såkaldte dobbelttælling, hvor

avancerede biobrændstoffer tæller

dobbelt i regnskabet. Der er desuden

indført en begrænsning på anvendelsen

af førstegenerations biobrændstoffer

på maksimalt 7 pct., ligesom det er be-

sluttet, at el fra vedvarende energi, som

benyttes til tog eller biler, kan ganges

med henholdsvis 2,5 og 5 i opfyldelsen

af målet.

I Klimarådets første rapport blev det anbefalet at fastholde det nationale mål om

en reduktion af den danske drivhusgasudledning i 2020 i forhold til 1990.

Selv-

om målet om 40 pct. reduktion i 2020 ikke er afgørende for at nå det langsigtede

mål for 2050, var baggrunden for anbefalingen, at en fastholdelse af målet ville

styrke troværdigheden af den politiske vilje til at nå det langsigtede klimamål

for 2050. Det ville igen kunne styrke tilliden til de danske klimaambitioner hos

de investorer, der skal foretage de langsigtede investeringer, for at målet i 2050

kan nås. Derudover viste Klimarådets beregninger, at målet kunne nås med en

samfundsøkonomisk gevinst.

Klimarådets tidligere analyser baserede sig på den forrige basisfremskrivning fra

2014, hvor man ikke forventede at nå målet om 40 pct. i 2020. Ifølge Energi-

styrelsens basisfremskrivning fra december 2015 vil de danske udledninger i

2020 ligge 40-41 pct. under niveauet i 1990 uden yderligere tiltag. Det er dog

uden indregning af virkningen af eventuelle ændringer i finansieringen af PSO,

i udbygningen med vedvarende energi samt fødevare- og landbrugspakken.

Fremskrivningen viser en reduktion på omkring 37-38 pct., hvortil der lægges

et reduktionsbidrag fra LULUCF. I regeringens klimaplan fra 2013 antog man,

at reduktionsbidraget fra LULUCF ville udgøre 1,9 mio. ton CO

e årligt, hvilket

er fastholdt i den seneste basisfremskrivning. Udviklingen i de danske udlednin-

ger siden 1990 beskrives i boks 2.3.

Fødevare- og landbrugspakken

Denne pakke vil i året 2020 give en øget

udledning på 0,4 mio. ton CO

e uden

LULUCF og en øget udledning på 0,1 mio.

ton CO

e med LULUCF. Da opgørelsen i

forhold til den nationale målsætning for

2020 også inkluderer LULUCF, har pakken

derfor ikke afgørende betydning for den

samlede opgørelse af målet.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 2.2 Fødevare- og landbrugspakken

I februar 2016 vedtog Folketinget den såkaldte fødevare- og landbrugspakke,

der indeholder en række initiativer på fødevare- og landbrugsområdet. Flere af

initiativerne har en effekt på mængden af drivhusgasser, som landbruget udle-

der. Det drejer sig særligt om udfasningen af kvælstofnormerne, ophævelsen af

randzoneloven samt ophør af krav om yderligere efterafgrøder. Disse initiativer

vurderes alle at medføre øget udledning af drivhusgasgasser fra landbruget, der

hører ind under ikke-kvotesektoren. Fødevare- og landbrugspakken indeholder

dog også frivillige kompenserende tiltag for at opveje den øgede udledning ved

initiativerne. Det forventes blandt andet, at der vil blive indført en såkaldt mål-

rettet regulering af landbrugsarealerne frem mod 2020. De endelige tiltag ken-

des ikke endnu, men det står dog klart, at de kompenserende tiltag primært vil

vedrøre en øget kulstoflagring. Derimod forventes der ikke nogle umiddelbare

tiltag til at reducere den øgede udledning af metan og lattergas, som lempelserne

i pakken medfører. Ændringer i kulstoflagring indgår på nuværende tidspunkt

ikke i opfyldelsen af reduktionsforpligtelserne i ikke-kvotesektoren under EU.

Effekten af kulstoflagring er derfor især væsentlig for den nationale målsætning

for 2020. Fødevare- og landbrugspakken medfører i alt en øget udledning over

en 5-årig periode fra 2016 til 2020 på mere end 1,8 mio. ton CO

e, når man ikke

medregner kulstoflagring.

Hvis man medregner kulstoflagring, vil effekten i

stedet være en ekstra udledning på knap 1,4 mio. ton CO

e over perioden. Effek-

ten i året 2020 vil være en øget udledning på 0,4 mio. ton CO

e uden kulstoflag-

ring og en øget udledning på 0,1 mio. ton CO

e med kulstoflagring. Eftersom

Energistyrelsens basisfremskrivning blev udgivet inden vedtagelsen af pakken,

var effekten heraf ikke medregnet.

Der er endnu ikke foretaget beregninger af klimaeffekten af den nyligt vedtagne

naturpakke. En eventuel positiv klimaeffekt forventes dog at være begrænset.

Kulstoflagring

Kulstof bindes gennem fotosyntese

i planter, jord og træer. Den samlede

mængde kulstof i planter, jord og træer

betegnes kulstofpuljen. Når denne for-

øges, lagres yderligere kulstof. Eksempler

på tiltag i fødevare- og landbrugspakken,

der giver kulstoflagring, er efterafgrøder

og udtag af lavbundsjorde.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Som grundlag for det samlede resultat i basisfremskrivningen ligger en lang

række forudsætninger om blandt andet udviklingen i priserne på biomasse

og CO

-kvoter. Ændrede forudsætninger kan give et andet resultat, hvorfor

Energistyrelsen foretager en række følsomhedsberegninger på centrale forud-

sætninger. Følsomhedsanalyserne viser samlet set, at udledningerne i 2020 kan

forventes at ligge mellem 35 og 44 pct. under 1990-niveauet.

Isoleret set er det positivt, at Danmark nu ser ud til at opnå en større reduktion

end tidligere forventet. Udviklingen skyldes blandt andet et øget forbrug af bio-

masse og dækker samtidig over en øget udledning i ikke-kvotesektoren. Denne

udvikling er ikke entydigt positiv, hvilket uddybes nedenfor. At udviklingen går

i den rigtige retning, når man ser isoleret på reduktionerne, fjerner desuden ikke

behovet for at sikre stabile politiske rammer og målsætninger. En politisk ret-

ning, som investorerne kan regne med, er afgørende for at sikre en omkostnings-

effektiv omstilling frem mod 2050. Det er derfor vigtigt, at politikerne fasthol-

der allerede indgåede forlig og besluttede målsætninger og ikke løbende ændrer

i ambitionsniveauet for den grønne omstilling, da det kan fordyre omstillingen

frem mod 2050.

Ændrede antagelser har sænket forventningen til udledningerne i 2020

3 pct.point

Sammenlignes mankoen i basisfrem-

skrivningen fra 2014 med basisfrem-

skrivningen for 2015 i det såkaldte

FM-forløb er forskellen i mankoen 3 pct.

point. En del af denne forskel vedrører

en ændring i opgørelsen af udlednin-

gerne i basisåret, der nu beregnes til at

være 0,5 pct.point større end tidligere

antaget. Ændringen i mankoen i relation

til basisåret er således 2,5 pct.point.

Der er siden basisfremskrivningen fra 2014 foretaget en række politiske tiltag,

som øger udledningerne. Regeringen besluttede i efteråret 2015 at rulle en

række grønne tiltag tilbage, ligesom landbrugspakken vil bidrage til at øge

udledningerne. Alligevel er mankoen op til en reduktion på 40 pct. i 2020 siden

basisfremskrivningen fra 2014 faldet med ca. 2 mio. ton CO

e svarende til ca. 3

pct.point, selv når effekten af fødevare- og landbrugspakken regnes med.

Det samlede fald i de danske udledninger i 2020 i forhold til basisfremskrivnin-

gen fra 2014 dækker over, at udledningerne i kvotesektoren reduceres med 2-3

mio. ton CO

e, mens udledningerne fra ikke-kvotesektoren forøges med ca. 1,2

mio. ton CO

e, når effekten af fødevare- og landbrugspakken eksklusive kulstof-

lagring i jorde og skove indregnes. Med denne pakke forventes reduktionsbidra-

get fra LULUCF at stige med 0,3 mio. ton om året som følge af den målrettede

regulering i landbruget, som planlægges indført. Der er endnu ikke foretaget

beregninger af klimaeffekten af aftalen om en naturpakke. Det forventes dog

umiddelbart, at den eventuelle positive klimaeffekt vil være marginal.

Der er særligt tre forhold, der er med til at øge den forventede reduktion frem

mod 2020. For det første er beregningen af udledningerne i basisåret 1990 opju-

steret primært som følge af ny viden om udledningsfaktoren for produktionen af

malkekvæg. Det giver en øget reduktion på ca. 0,5 pct.point. For det andet er for-

ventningerne til antal dyr i landbruget faldet i forhold til forrige fremskrivning,

hvilket giver en yderligere reduktion i 2020. For det tredje forventes en større

udledningsreduktion i energisektoren, hvor særligt det forventede forbrug af

biomasse til produktion af el og fjernvarme er opjusteret siden forrige basisfrem-

skrivning samtidig med, at der er sket en betydelig nedjustering i det forventede

elforbrug. Forbruget af fast biomasse til el og fjernvarme forventes frem mod

2020 at stige med ca. 50 pct. som vist i figur 2.3. Det er en væsentlig forøgelse i

forhold til den forventede udvikling i basisfremskrivningen fra 2014 drevet af

særligt de store, centrale kraftværker. Da biomasse i klimaregnskabet antages at

Udledningsfaktor for kvæg

Den ændrede udledningsfaktor for kvæg

betyder, at der udledes mere metan pr.

ko end tidligere antaget. Da antallet af

kvæg er faldet siden 1990, har denne

forøgelse størst betydning i basisåret

1990. De ændrede udledningsfaktorer

bidrager derfor til en større reduktion

siden 1990, da udledningerne i dette år

er opjusteret mere end udledningerne

i 2020.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 2.3 Udviklingen i de danske udledninger frem

mod 2025

Den seneste basisfremskrivning tegner et billede, hvor udledningerne forventes

at falde frem mod 2020, hvorefter de flader ud. Årsagen er, at den nuværende

energiaftales initiativer inden for særligt el og fjernvarme løber frem til 2021.

Da basisfremskrivningen som udgangspunkt kun medtager allerede besluttet

politik, vil udviklingen efter 2020 i høj grad blive afgjort af en kommende ener-

giaftale samt eventuelle politiske tiltag inden for transport og landbrug.

Udviklingen i de samlede udledninger dækker over forskellige tendenser i de

enkelte sektorer som vist i tabellen.

Allerede besluttet politik

I enkelte tilfælde afviges der i Ener-

gistyrelsens basisfremskrivning fra

princippet om, at der kun medregnes

allerede besluttet politik. For eksempel

er det i fremskrivningen fra 2015 antaget,

at energiselskabernes energispareind-

sats vil blive forlænget fra 2016 frem

til 2020, selvom der endnu ikke var en

aftale på plads ved færdiggørelsen af

fremskrivningen.

Mio. ton CO

Energisektoren

Transportsektoren

Landbrugssektoren

Øvrige sektorer

I alt

1990

33,0

10,9

15,0

16,6

69,6

2020

10,0-11,0

12,7

11,8

8,3

43,0-43,5

Procentvis ændring i forhold til 1990

-67-69 pct.

16 pct.

-22 pct.

-50 pct.

-37-38 pct.

Udledninger fra sektorer og samlede udledninger i 1990 og 2020

Anm.:

Kilde:

LULUCF indregnes ikke i tabellen, hvorfor den samlede reduktion i 2020 i forhold til 1990 er

37-38 pct.

Danmarks Energi- og Klimafremskrivning 2015.

Det største fald i udledningerne frem mod 2020 sker i energisektoren, hvilket

skyldes øget energieffektivitet og omstilling til vedvarende energi i produktio-

nen af el og fjernvarme. Landbrugets udledninger vil i 2020 være reduceret med

ca. 22 pct. i forhold til 1990, selvom hastigheden i reduktionerne forventes at

være lavere i de kommende år, end den har været indtil nu. Modsat forventes

udledningerne fra transport at være højere i 2020 end i 1990. Siden 2005 har

der været et fald i transportens udledninger, hvorfor flere forventede, at energi-

forbruget i sektoren nu for alvor var afkoblet fra mængden af kørte kilometer. I

den seneste fremskrivning forventes der dog igen en mindre stigning i udlednin-

gerne frem mod 2020 i forhold til niveauet i dag. Endelig opererer Energisty-

relsen med en kategori, der kaldes øvrige sektorer. Den omfatter blandt andet

udledninger fra energiforbrug i erhverv og husholdninger. Den store reduktion i

denne sektor skyldes primært en fortsat omstilling til vedvarende energi og øget

energieffektivitet i husholdninger og erhverv samt en omlægning fra individuel

opvarmning til fjernvarme, der betyder, at nogle af de udledninger, der tidligere

stammede fra husholdningerne, nu kommer fra energisektoren.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Lavere elforbrug i fremstillingserhverv

Årsagen er dels en højere forventning

til energieffektiviteten på grund af

opdateringer af de økonomiske modeller

siden forrige fremskrivning, og dels

at VE-til-proces-ordningen i seneste

fremskrivning medfører en reduktion

i elforbruget, hvor den i den tidligere

basisfremskrivning omvendt medførte et

øget elforbrug til varmepumper.

være CO

-neutral, er denne udvikling med til at reducere de forventede ud-

ledninger. Det lavere elforbrug skyldes lavere elforbrug i fremstillingserhverv.

Tilsammen bidrager den forventede udvikling i energisektoren til en yderligere

reduktion i 2020 på 3 pct.point i forhold til basisfremskrivningen fra 2014.

I kontrast til de tre bidrag til en øget reduktion er der også områder, hvor

udviklingen i den seneste basisfremskrivning går den anden vej. Der forventes

således større udledninger fra transportsektoren i forhold til basisfremskriv-

ningen fra 2014. Årsagen er en kombination af forventninger om flere biler

og mindre brug af biobrændstoffer. Det sidste er en konsekvens af en ændret

forventning til, hvordan EU-målet om vedvarende energi i transportsektoren

opfyldes. Resultatet bliver, at udledningerne fra transportsektoren i 2020 gør

den samlede reduktion i forhold til forventningen i basisfremskrivningen fra

2014 1 pct.point mindre.

Både forbruget af biomasse og udledningerne i ikke-kvotesektoren

forventes øget

Forventningen om øgede reduktioner i energisektoren afspejler som nævnt

en forøgelse i brugen af biomasse. Det er en udvikling, der kan vække bekym-

ring, da den blandt andet skyldes en skævhed i afgiftssystemet, der favoriserer

biomasse gennem fritagelse for energiafgift. Denne skævhed betyder, at brug

af varmepumper til opvarmning i både private husstande og fjernvarme ikke er

privatøkonomisk attraktiv, uagtet at det er den samfundsøkonomisk billigste

opvarmningsform, også når de er baseret på 100 pct. vedvarende energi. Selvom

biomasse må forventes at skulle spille en rolle i det fremtidige energisystem og

på kortere sigt kan fungere som overgangsteknologi i el- og varmeforsyningen,

er det ikke hensigtsmæssigt med en massiv udbygning, der hovedsageligt skyl-

des en skævhed i afgiftssystemet, og som kan medføre, at den danske varmefor-

syning låses fast på en produktionsform, der ikke er den samfundsøkonomisk

billigste. Denne problemstilling belyses nærmere i kapitel 5. Dertil kommer

som omtalt i Klimarådets første rapport, at en række forudsætninger skal være

opfyldt for, at biomasse kan siges at være reelt CO

-neutral.

Udviklingen, som den seneste basisfremskrivning tegner, er derfor ikke ube-

tinget positiv trods udsigten til at nå en reduktion på 40 pct. i 2020 i forhold

til 1990. Det samme gælder den forventede udvikling inden for ikke-kvote-

sektoren. I lyset af det kommende EU-mål for ikke-kvotesektoren for 2030

viser den seneste fremskrivning tydeligt, at der skal ske markante reduktioner

i både transportsektoren og landbruget, hvis Danmark skal kunne opfylde sine

klimaforpligtelser. Udfordringen i forhold til den kommende målsætning for

ikke-kvotesektoren beskrives nærmere i afsnit 2.2.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

120

100

2010

2015

2020

2025

Basisfremskrivning

2015

Basisfremskrivning

2014

Basisfremskrivning

2012

Figur 2.3 Brug af biomasse i den danske energiforsyning

Anm.:

Kilde:

Basisfremskrivning 2015 er baseret på forløb A med en lav kvotepris. Biomasseforbrug omfatter

halm, træ og biobrændsler, men ikke biogas.

Danmarks Energi- og Klimafremskrivning

for henholdsvis 2015, 2014 og 2012.

Mio. ton

Energiområdet

Transport

Landbrug

Øvrige sektorer

2005

2013

2020

(Basisfremskrivning

2015)

2020

(Basisfremskrivning

2014)

Figur 2.4 Drivhusgasudledning fordelt på sektorer historisk og i 2020 i

forskellige basisfremskrivninger

Kilde:

Energistyrelsen.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

”

Isoleret set er det positivt, at Danmark

nu ser ud til at opnå en større reduktion

end tidligere forventet. Udviklingen

skyldes blandt andet et øget forbrug af

biomasse og dækker samtidig over en

øget udledning i ikke-kvotesektoren.

Denne udvikling er ikke entydigt positiv.

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

2.2

EU’s 2030-målsætning og opgaven for Danmark

I de kommende måneder vil EU’s medlemslande lægge

sig fast på, hvordan klimaindsatsen i EU frem mod 2030

vil komme til at se ud. De endelige regler for opfyldelsen

af målet om en samlet EU-reduktion på 40 pct. i 2030

i forhold til 1990 får stor betydning for, hvad der tæller

med i EU’s klimamål, og hvilke muligheder landene har

for at opfylde dem. Da Danmark kan forvente et reduk-

tionsmål for ikke-kvotesektoren i den høje ende, bliver

reglerne vigtige for, hvor stor opgaven bliver frem mod

2030. Samtidig kan reglerne have afgørende betydning

for den faktiske samlede reduktion af drivhusgasser

i EU. Klimarådet ser derfor på, hvad der er på spil i de

kommende forhandlinger, hvor de største klimamæssi-

ge knaster ligger, og hvad der bør være udgangspunk-

tet for den danske tilgang i forhandlingerne.

EU sætter nye klimamål frem mod 2030

Reduktionsmålet for 2030

Målet adskiller sig fra målet i 2020, fordi

den fulde målopfyldelse skal ske inden

for EU’s grænser. Frem mod 2020 har

virksomheder under kvotesystemet

og EU-lande i et vist omfang kunnet

anvende klimakreditter fra reduktioner

i andre lande uden for EU til at opfylde

deres reduktionsforpligtelser, men den

mulighed bortfalder i den nye klima- og

energipakke. Der er således strammet op

på målopfyldelsen i forhold til tidligere.

Eventuelle køb af kreditter vil i stedet

udgøre additionelle reduktioner ud over

de 40 pct. i den kommende forpligtel-

sesperiode.

Det Europæiske Råd fastlagde i oktober 2014 EU’s overordnede mål for reduk-

tioner af drivhusgasser i 2030 til at være 40 pct. i forhold til niveauet i 1990. Det

er en væsentlig forøgelse i forhold til reduktionsmålet for 2020, der er på 20 pct.

i forhold til 1990. I tillæg til reduktionsmålet blev der besluttet et bindende mål

for andelen af vedvarende energi for hele EU på 27 pct. med henblik på at øge

den europæiske forsyningssikkerhed og mindske afhængigheden af importeret

olie og gas.

Reduktionsmålet i 2030 på 40 pct. i forhold til 1990 er et skridt på vejen frem

mod EU’s langsigtede mål om reduktioner på 80-95 pct. i 2050. Målet udgør

samtidig den forpligtelse, som EU har meldt ind under Parisaftalen. Parisaftalen

er beskrevet nærmere i boks 2.4.

Reduktioner af drivhusgasser skal ske både i den del af økonomien, der er

omfattet af EU’s kvotesystem, hvilket hovedsageligt er energisektoren og den

energitunge industri, og i den del, der ikke er omfattet, også kaldet ikke-kvo-

tesektoren. Figur 2.5 giver et overblik over de forskellige typer udledning i EU

i henholdsvis kvotesektoren og ikke-kvotesektoren, som det pt. tager sig ud.

Som det fremgår, indgår udledninger og optag relateret til arealanvendelse og

skovbrug, betegnet LULUCF, på nuværende tidspunkt hverken i kvotesektoren

eller ikke-kvotesektoren.

For at nå målet i 2030 skal kvotesektoren reducere udledningerne med 43 pct. i

forhold til niveauet i 2005.

Kvotesystemet dækker godt 40 pct. af EU’s udled-

ninger, og reduktionen i denne del af økonomien sker gennem et gradvist min-

dre udbud af kvoter. Her besluttede EU’s stats- og regeringschefer på et møde

i Det Europæiske Råd i oktober 2014 at øge den løbende reduktion af kvoter

for at sikre, at målet om 43 pct. reduktion inden for kvotesektoren nås. Konkret

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Mio. ton

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

Kvotesektor

Ikke-kvotesektor

Øvrige

Individuel

opvarmning

Landbrug

Transport

International

luftfart

Industri

Energiproduktion

Figur 2.5 Udledninger i kvote- og ikke-kvotesektor for hele EU

Anm.:

Kilde:

Figuren skal ses som en illustration af udledningerne i kvote- og ikke-kvotesektoren på tværs af

EU, da den er baseret på data, der er skønsmæssigt fordelt mellem kvote- og ikke-kvotesektoren.

EEA 2015.

blev det besluttet at øge reduktionen af kvoteloftet fra de nuværende 1,74 pct.

om året i perioden 2013-2020 til 2,2 pct. om året i perioden 2021-2030.

Ikke-kvotesektoren skal frem mod 2030 reducere drivhusgasudledningerne

med samlet 30 pct. i forhold til 2005. Det overordnede reduktionsmål skal

indfries gennem en intern byrdefordeling af bindende nationale reduktionsmål

blandt medlemsstaterne, hvor hvert land vil få en reduktionsforpligtelse mellem

0 og 40 pct.

I sommeren 2016 forventes EU-Kommissionen at komme med et oplæg til

en klima- og energipakke, der omhandler, hvordan EU’s 2030-mål konkret

skal udmøntes. Her vil et centralt element være byrdefordelingen mellem de

forskellige EU-lande af reduktionsmålet for ikke-kvotesektoren for 2030 og

regler for, hvordan det kan opfyldes. Byrdefordelingen tager udgangspunkt i

de enkelte landes velstand målt ved BNP. Det fremgår dog af rådskonklusio-

nerne fra oktober 2014, at “målene

for medlemsstater med et BNP pr. indbygger,

der ligger over EU-gennemsnittet, vil blive justeret forholdsmæssigt for at afspejle

omkostningseffektivitet på en retfærdig og afbalanceret måde”.

Klima- og energi-

pakken vil give Kommissionens oplæg til, hvordan vægtningen mellem BNP og

omkostningseffektivitet skal udmøntes. Reglerne for opfyldelse handler blandt

andet om landenes mulighed for at benytte forskellige fleksibilitetsmekanismer

til målopfyldelse. Derudover vil pakken indeholde Kommissionens oplæg til,

hvordan landbruget og LULUCF-sektoren skal behandles i EU’s klimaregule-

ring efter 2020.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 2.4 Klimaaftalen i Paris

I december 2015 mødtes parterne under FN’s klimakonvention, UNFCCC, i

Paris til den 21. klimakonference kaldet COP21. Formålet med mødet var at

nå til enighed om etableringen af en global klimaaftale. Succes på COP21 var af

mange blevet dømt til at være helt afgørende for muligheden for at bremse de

menneskeskabte klimaforandringer og holde den globale temperaturstigning på

under 2 grader, hvilket er det niveau, som ifølge FN’s internationale klimapanel

(IPCC) kan begrænse konsekvenserne af klimaforandringerne til et acceptabelt

niveau.

Forud for konferencen havde størstedelen af verdens lande indsendt

deres egne oplæg til nationale reduktionsmål, såkaldte Intended Nationally

Determined Contributions.

Efter to ugers intens forhandling lykkedes det verdens statsledere at nå til

enighed om den til dato mest vidtgående globale aftale på klimaområdet. 195

lande, heriblandt alle verdens største lande og udledere, forpligtede sig således

til at holde den globale temperaturstigning på “et stykke” under 2 grader med

sigte på at begrænse stigningen til 1,5 grader. Aftalen vil dog ikke i sig selv indfri

denne målsætning, da den ikke anviser nogen klar vej til, hvordan dette mål skal

nås. Den definerer således ikke en decideret byrdefordeling landene imellem

og indfører heller ikke nogen sanktioner for lande, der ikke lever op til deres

klimamål. De indmeldte klimamål er altså ikke juridisk bindende, som det var

tilfældet under Kyotoprotokollen.

Aftalen er dog stadig en politisk milepæl, da den sikrer en politisk forpligtelse

blandt alle verdens lande til at styrke deres klimaindsats og dermed bryder

med tilgangen i tidligere aftaler, der kun forpligtigede de rige lande. Samtidig

forpligter aftalens parter sig til at bruge samme metode til at kontrollere og ind-

berette CO

-udledninger til FN’s klimapanel, hvilket kan skabe gennemsigtig-

hed og klare linjer i overvågningen af verdens klimaindsats. På den måde tjener

aftalen til at opbygge et skelet for en fælles og global indsats for at begrænse

udslippet af drivhusgasser og sender derfor et vigtigt signal for vejen fremad.

Parisaftalen træder i kraft, når den er ratificeret af mindst 55 lande, som til-

sammen står for mindst 55 procent af den globale udledning af drivhusgasser.

Aftalen forpligter landene til hvert andet år at indrapportere, hvordan det går

med at opnå deres nationale klimamål. Derudover skal landene hvert femte år

opdatere deres individuelle målsætninger, hvor målene kun kan skærpes, ikke

slækkes. Det vil kræve en væsentlig forøgelse af ambitionsniveauet i de planer,

som hidtil er meldt ind, hvis målet om en maksimal temperaturstigning på 2

grader skal nås.

Første opdatering skal finde sted i 2025. Der er derfor lagt op

til, at alle lande skal øge ambitionsniveauet frem mod 2030. Lande, der allerede

fra starten har indmeldt et mål, der løber helt frem til 2030, kan i 2025 nøjes

med at genbekræfte dette mål. Det gælder blandt andet for EU. Alligevel må

der formodes at være en forventning om, at også EU vil hæve sit ambitionsni-

veau frem mod 2030, da EU traditionelt er gået foran i arbejdet for at modvirke

klimaforandringer. Allerede i 2018 vil aftalens parter foretage en vurdering af,

hvordan det går med at nå aftalens mål. Her er der dog ikke forventning om nye

eller opdaterede mål.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

På det finansielle område genbekræftede landene den eksisterende aftale, der

indebærer, at de fattigste lande fra 2020 skal støttes finansielt med 100 mia.

dollar årligt målrettet reduktion i CO

-udledninger samt forebyggelse af de ne-

gative konsekvenser af klimaforandringer. Hvert andet år skal de rigeste lande

indrapportere deres bistand til den samlede fond, og senest i 2025 skal landene

blive enige om et nyt mål for den fortsatte finansiering.

I april 2016 mødtes verdens regeringschefer for at underskrive den endelige

aftale, der, på trods af det fortsatte behov for et øget ambitionsniveau fremover,

repræsenterer den første globale bindende aftale på klimaområdet. Næste skridt

på vejen i en global klimaindsats skal tages på COP22, som afholdes i november

2016 i Marrakech i Marokko, hvor landene skal tage hul på arbejdet med at præ-

cisere de mere specifikke regler for den globale klimaindsats fremover.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Fleksibilitetsmekanismer skal hjælpe med målopfyldelse i ikke-kvotesektoren

Reduktionsmålet for 2030 i ikke-kvotesektoren kan vise sig at blive en betydelig

opgave. Det gælder blandt andet for Danmark, der kan forvente et reduktions-

mål i den høje ende. Alle reduktioner skal foretages inden for EU’s grænser, men

for at sikre en omkostningseffektiv målopfyldelse vil medlemslandene kunne

bruge forskellige former for fleksibilitet.

I rådskonklusionerne fra oktober 2014 omtales de forskellige fleksibilitetsmeka-

nismer, som kan benyttes til at opfylde de enkelte landes forpligtelser i ikke-kvo-

tesektoren. Overordnet indeholder fleksibilitetsmekanismerne tre muligheder

for at købe og sælge udledningsrettigheder på tværs af tid, sektorer og lande. To

af mulighederne har eksisteret gennem længere tid, men har ikke været benyttet

i større grad af medlemslandene, da det hidtil ikke har været nødvendigt for at

nå de enkelte landes forpligtigelser. Den tredje mulighed, der er nævnt i råds-

konklusionerne, er en ny fleksibilitetsmekanisme, der kun kan benyttes én gang.

De tre former for fleksibilitetsmekanismer dækker over følgende:

Muligheden for at spare op og låne på tværs af forskellige års udlednings-

rettigheder.

I perioden 2013-2020 kan medlemslande, der har ligget under deres redukti-

onssti i foregående år bruge af dette overskud af reduktioner til at opveje for,

at de ligger over reduktionsstien i senere år. Desuden kan det enkelte land i et

givent år låne op til 5 pct. af sine udledningsrettigheder fra det efterfølgende år

til at dække en merudledning udover tildelingen af udledningsrettigheder i det

givne år. Hvordan reglerne vil være for perioden 2021-2030, er endnu ikke fast-

lagt, men forventes at være en del af EU-Kommissionens klima- og energipakke

til sommer.

2. Muligheden for at købe udledningsrettigheder fra andre EU-lande, som har

overopfyldt deres årlige forpligtelse for ikke-kvotesektoren.

Medlemslande har i perioden 2013-2030 mulighed for at overføre op til 5 pct. af

deres årlige udledningsrettigheder til et andet medlemsland. Denne mekanisme

forventes videreført, men om reglerne vil være de samme som hidtil, vides end-

nu ikke. Med de nuværende regler kan man købe rettighederne, når overopfyl-

delsen i det enkelte år er realiseret, og denne mekanisme kan derfor være svær at

kalkulere med fra starten af forpligtelsesperioden for de enkelte lande.

3. Enkeltstående begrænset mulighed for at bruge kvoter fra kvotesektoren til

opfyldelse af reduktionsforpligtelser under ikke-kvotesektoren.

Kvoterne vil blive modregnet i den mængde kvoter, som det enkelte land får

auktioneringsprovenu fra, og er dermed også forbundet med en omkostning for

statskassen. Den samfundsøkonomiske omkostning ved at reducere udlednin-

gerne i kvotesektoren kan dog være mindre end omkostningen ved at realisere

nationale reduktioner i ikke-kvotesektoren. Denne mekanisme er ny, og det er

derfor stadig uklart, hvordan den mere konkret bliver udformet, hvor mange

kvoter det bliver muligt for landene at flytte mellem kvote- og ikke-kvotesekto-

ren, hvornår medlemsstaterne skal melde ind, og i hvor høj grad de vil benytte

mekanismen.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

I takt med at kravene til de forskellige medlemslande stiger, kan det tænkes,

at flere lande i højere grad vil benytte sig af muligheden for fleksibilitet. Flek-

sibilitetsmekanismerne kan derfor komme til at spille en større rolle i redukti-

onsperioden 2021-2030, hvor flere landes forpligtigelser forventes at blive en

udfordring, herunder også Danmarks. I den kommende klima- og energipakke

vil Kommissionen komme med oplæg til, hvordan den mener, at de konkrete

betingelser for fleksibilitetsmekanismerne skal se ud.

Ud over de tre fleksibilitetsmekanismer kan det enkelte land også vælge at lægge

sektorer fra ikke-kvotesektoren ind under kvotesektoren – også kaldet opt-in.

Det har Danmark tidligere benyttet sig af, da man lagde affaldsforbrænding ind

under kvotesektoren. Fremadrettet kunne det være en mulighed for landene

at lægge transportsektoren ind i kvotesektoren. Opt-in af transportsektoren er

ikke en del af forhandlingerne om Kommissionens klima- og energipakke, men

er en mulighed, medlemslandene har, hvis det fx viser sig at blive svært at indfri

den nationale reduktionsforpligtigelse for ikke-kvotesektoren frem mod 2030.

Ved opt-in slipper transportsektoren i det pågældende land for at bidrage til at

opfylde reduktionskravet for ikke-kvotesektoren.

Der ligger ikke faste regler for, hvordan en eventuel opt-in fra et enkelt land af

transportsektoren eller andre sektorer vil blive håndteret i hverken kvotesekto-

ren eller ikke-kvotesektoren.

Målsætningerne for ikke-kvotesektoren er ikke

fordelt ud på delsektorer, og der ligger derfor ikke et konkret reduktionsmål for

fx transportsektoren, der kan danne grundlag for at afgøre, hvor mange udled-

ningsrettigheder denne sektor vil kunne tage med over i kvotesektoren fra ik-

ke-kvotesektoren i tilfælde af opt-in. De specifikke forhold vil sandsynligvis først

blive afklaret den dag, et land vælger at benytte sig af muligheden for opt-in.

Håndtering af LULUCF bliver afgørende for klimaeffekten af 2030-aftalen

Et af de centrale elementer i den kommende klima- og energipakke fra Kom-

missionen bliver, hvordan landbruget og særligt LULUCF fremover behandles i

EU’s klimamålsætninger. Håndteringen af LULUCF kan få store konsekvenser

for de samlede reduktioner i EU frem mod 2030. Hidtil har optag og udlednin-

ger fra LULUCF ikke indgået i opfyldelsen af reduktionsforpligtelser under

EU. Udledninger og optag fra skove og arealanvendelse udgør imidlertid reelle

ændringer i landenes udledninger, og derfor har Det Europæiske Råd i rådskon-

klusionerne fra 2014 lagt op til, at LULUCF fremover skal indgå som en del af

EU’s reduktionsforpligtelser. LULUCF-sektoren beskrives nærmere i boks 2.5.

Som en del af arbejdet forud for klima- og energipakken har Kommissionen

opstillet tre mulige scenarier for, hvordan LULUCF kan indgå i reduktionsfor-

pligtelsen frem mod 2030.

Der laves en særskilt søjle kun for LULUCF, og ikke-kvotesektoren beholdes i

dens nuværende form.

2. Der oprettes en særlig landsøjle, som indeholder landbrugets udledninger

og LULUCF uden for de restende sektorer under ikke-kvotesektoren.

3. LULUCF integreres i ikke-kvotesektoren på linje med de andre sektorer.

Rationalet for det første scenarie er, at man ønsker at undersøge mulighederne

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 2.5 LULUCF-sektoren

LULUCF adskiller sig fra andre sektorer i klimaregnskabet på fire måder.

For det første er det den eneste sektor, som ikke er underlagt en egentlig

reduktionsforpligtelse i EU, da sektoren hverken hører under kvote- eller ik-

ke-kvotesektoren. I stedet har EU under FN’s Klimakonvention ,UNFCCC, en

indrapporteringsforpligtelse for alle aktiviteter relateret til LULUCF samt en

reduktionsforpligtelse under Kyotoprotokollen, hvor det kun er obligatorisk at

opgøre aktiviteter relateret til skov. Danmark og en række andre lande i EU har

dog frivilligt påtaget sig at medregne landbrugsjorde under Kyotoforpligtelsen.

For det andet angår sektorens drivhusgasregnskab både optag og udledninger

modsat alle andre sektorer, som kun vedrører udledninger. Optaget skyldes, at

kulstof gennem fotosyntese bindes i planter, jord og træer. Skove, beplantning

og jord fungerer derfor som et kulstoflager eller en kulstofpulje. Udledninger

sker, når der sker ændringer i denne kulstofpulje gennem fx bearbejdning af

jorden eller fældning af træer. Det er udelukkende den menneskelige påvirkning

af kulstofpuljen, der indgår i opgørelserne under LULUCF.

For det tredje er data om udledninger og optag for nogle dele af LULUCF stadig

forbundet med en betragtelig usikkerhed sammenlignet med eksempelvis ener-

gisektoren. Usikkerheden skyldes særligt, at der løbende er sket ændringer i de

anvendte beregningsmetoder, og at nogle landes opgørelser baserer sig på stati-

stikker og normtal og ikke på specifikke informationer om arealanvendelsen.

For det fjerde er der i indeværende forpligtelsesperiode forskellige regneme-

toder og terminologier i henholdsvis opgørelses- og bogføringssystemerne.

Opgørelsen under FN’s klimakonvention, UNFCCC, tager udgangspunkt i,

hvad der er på arealet. Står der fx træer på det pågældende areal, kategoriseres

det som skovareal, men hvis træerne fældes, vil arealet den efterfølgende peri-

ode overgå til fx kategorien græsareal. Herefter opgøres de årlige udledninger

og optag for den relevante arealanvendelse. Under Kyotoprotokollen opgøres

derimod ud fra, hvordan jorden anvendes. Et skovareal, hvor træerne ryddes i

en periode, opgøres stadig som skov, så længe der ligger en plan for, at der vil ske

en genplantning inden for en årrække. Samtidig er der forskellige kategorier for

de forskellige typer arealanvendelser under henholdsvis klimakonventionen og

Kyotoprotokollen. Opgørelseskategorierne beskrives nærmere i Klimarådets

rapport fra 2015.

Opgørelsen under klimakonventionen er alene en indrapporteringsforpligtel-

se, der viser udledninger og optag for hver kategori. Under Kyotoprotokollen

opgøres udledninger og optag for hver kategori, hvorefter udledninger og optag

bogføres i henhold til bogføringsreglerne for den enkelte kategori. Der er tre

bogføringsmetoder under Kyotoprotokollen: 1) Gross-net er en opgørelse af den

samlede udledning i forpligtelsesperioden uden at sammenligne med et basisår,

2) net-net sammenligner udledningen eller optaget i det givne år med udlednin-

gen i et basisår, og differencen debiteres eller krediteres, 3) et referenceniveau,

hvor den opgjorte udledning eller optag sammenlignes med et referenceniveau.

Referenceniveauet blev indarbejdet for Kyotoprotokollens anden forpligtelses-

Usikkerhed i LULUCF-opgørelser

Usikkerheden i opgørelserne kan være

meget stor. Et tysk studie peger på, at

usikkerheden kan være helt op til 32 pct.,

hvor usikkerheden i opgørelsen af de

energirelaterede udledninger normalt

ligger på 1 pct.

Opgørelse og bogføring

Opgørelsen vedrører beregningerne

af udledninger og optag i et givent år

uden at tage højde for en reduktions-

målsætning. Bogføringen er den måde

de opgjorte udledninger og optag tæller

med i forhold til en given reduktionsfor-

pligtelse efter de er opgjort.

Hvad der er på arealet

Denne opgørelsesmetode betegnes

arealbaseret opgørelse (land based

reporting).

Hvordan jorden anvendes

Denne opgørelsesmetode betegnes

aktivitetsbaseret opgørelse (activity

based reporting).

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

periode fra 2013 til 2020 for kategorien skovforvaltning. Referenceniveauet

er en forventning om, hvor meget den enkelte medlemsstat forventer at optage

eller udlede i målsætningsåret baseret på historiske data og fremskrivninger

samt planlagte tiltag for udviklingen i skovdriften.

Parisaftalen fra december 2015 indeholdt ikke klare regler for, hvordan LU-

LUCF fremover skal opgøres og bogføres. En arbejdsgruppe skal over de næste

år udarbejde et oplæg til de specifikke regler, som kan vedtages på et kommende

klimamøde. I aftalen indgår en bestemmelse om, at landene bag aftalen på sigt

skal indrapportere data om alle deres udledninger, herunder også udledninger

og optag fra LULUCF. Dog står det klart, at det i langt højere grad end tidligere

bliver op til de enkelte lande, hvordan og hvor meget de vil indrapportere til

FN af udledninger og særligt optag under LULUCF. Samtidig fremgår det, at

reglerne for, hvor meget FN efterfølgende kan kontrollere de data, som landene

indrapporterer, bliver mindre omfattende end tidligere. Der ligger derfor en

udfordring i, hvordan man sikrer troværdigheden af de indrapporterede og

bogførte data for særligt LULUCF, hvor opgørelsesmetoderne er relativt kom-

plicerede.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

for at integrere udledninger og optag fra LULUCF nærmere samt at videre-

udvikle opgørelsesmetoderne i sektoren, men uden at sektoren kan bidrage

til målopfyldelse i andre sektorer. En væsentlig årsag er, at det er vanskeligt at

kontrollere, om udledninger fra jorde eller ændringerne i skovarealer i realite-

ten svarer til det indberettede. Samtidig er opgørelsen af udledninger og optag

under LULUCF forbundet med betragtelig usikkerhed. Det skyldes især den

store variation og kompleksitet i udlednings- og optagsprocesser i jord og plan-

ter, men også de forskellige og skiftende opgørelsesmetoder samt frihed for de

enkelte medlemsstater til at vælge opgørelsesmetoder inden for IPCC’s rammer.

Der kan derfor være en bekymring for, at en integration af LULUCF vil forurene

validiteten af de eksisterende opgørelser, man har i ikke-kvotesektoren.

Det andet scenarie, hvor der oprettes en landsøjle for hele EU, er en mulighed

for at samle alle landbrugssektorens udledninger samt udledninger fra skov i en

selvstændig søjle med en reduktionsmålsætning for hele søjlen på tværs af EU.

Det er dog endnu uklart, hvordan en sådan reduktionsmålsætning vil komme til

at se ud, og hvordan den vil skulle opfyldes. En landsøjle vil sikre, at der er mere

ens vilkår på tværs af EU. Danmark har talt for denne løsning med det argu-

ment, at en sammentænkning af landbrugets udledninger og særligt landdelen

af LULUCF vil kunne give landmændene et større incitament til at gennemføre

omkostningseffektive tiltag for at reducere udledninger fra arealanvendel-

sen.

Før der reelt kommer et incitament til sådanne tiltag, vil det dog kræve,

at udledninger og optag kan opgøres og reguleres på bedriftsniveau. Et andet

ofte fremført argument for en selvstændig landbrugssøjle er, at landbruget er et

meget konkurrenceudsat erhverv. Derfor kan de nuværende nationale redukti-

onsforpligtelser i ikke-kvotesektoren være uhensigtsmæssige for landbruget, da

et højt nationalt reduktionsmål kan øge risikoen for udflytning af landbrugspro-

duktionen til andre EU-lande med et lavere mål, også kaldet lækage. En fælles

søjle for landbruget kunne mindske denne risiko, alt afhængig af den fælleseuro-

pæiske reduktionsmålsætning.

En landsøjle kan give bedre mulighed for at indføre fælleseuropæiske klimatiltag

på landbrugsområdet, som kan være en omkostningseffektiv måde at fremme

reduktioner i erhvervet. Effektiv regulering af landbruget på EU-niveau kan

desuden bidrage yderligere til at undgå lækage. Det kan dog vise sig at blive van-

skeligt at skabe politisk enighed om en selvstændig landsøjle og for fælles EU-til-

tag i tilstrækkeligt omfang, da det pt. kun er Danmark og Irland, der har udtrykt

ønske om en sådan søjle. Vanskeligheden skyldes blandt andet, at en række lande

har relativt små landbrugssektorer og derfor frygter, at et særskilt reduktions-

mål for landbrugsområdet ikke vil kunne nås uden at reducere produktionen.

Uanset hvordan reduktionsmålsætningen for en eventuel landsøjle fastlægges,

vil det være nødvendigt, at den sikrer reelle reduktioner i landbrugets udled-

ninger frem mod 2050. EU’s mål for 2050 er en reduktion for hele økonomien

på 80-95 pct. i forhold til 1990. I Danmark står landbrugets udledninger på

nuværende tidspunkt for over 20 pct. af de samlede danske udledninger eks-

klusive udledninger og optag fra LULUCF. Det vil derfor frem mod 2050 være

nødvendigt med markante reduktioner i landbruget.

I det tredje scenarie lægges LULUCF ind under ikke-kvotesektoren. Et eventu-

elt optag under LULUCF vil derfor kunne bidrage til at opfylde de landefordelte

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

reduktionsforpligtelser for denne del af økonomien og vil således potentielt kun-

ne mindske behovet for reduktioner i fx transporten eller landbruget. Det kan

fremme omkostningseffektiviteten, hvis de marginale reduktionsomkostninger

i disse sektorer er højere end i LULUCF-sektoren.

I alle scenarier, men særligt det andet scenarie med en landsøjle og det tred-

je scenarie, hvor LULUCF integreres direkte under ikke-kvotesektoren, vil

datakvaliteten og de valgte opgørelses- og bogføringsmetoder for udledninger

og optag under LULUCF spille en vigtig rolle. Det er særligt vigtigt, hvordan

reglerne for bogføring af udledningerne fra skov bliver udformet. De nuvæ-

rende regler for bogføring fremgår af boks 2.5. Derudover har alle lande egne

datakilder og metoder og ikke mindst forskellige systemer og traditioner for at

behandle og indsamle dem.

Alle lande i EU har siden 1990 skullet indberette data årligt for alle udlednings-

aktiviteter inklusive LULUCF ud fra metoden under klimakonventionen, som

er fastlagt af IPCC. Under Kyotoprotokollen har landene derimod kun været

forpligtet til at indrapportere og bogføre data for aktiviteter relateret til skov

med mulighed for tilvalg af landbrugsjorde. Det betyder, at der fås et bedre da-

tagrundlag med en større sammenlignelighed med den metode, som benyttes i

klimakonventionen, mens data under Kyotoprotokollen er langt mere fragmen-

terede. For så vidt angår bogføringskreditter for reduktioner under skov, er den

væsentligste bekymring, hvordan det sikres, at det optag og dermed de kreditter

på klimakontoen, der kan opnås i skovkategorien, faktisk udgør et additionelt

optag i forhold til, hvad der ellers havde fundet sted. Da Parisaftalen ikke udstik-

ker præcise retningslinjer for, hvordan bogføringsmetoderne bliver fremover,

vil det være nødvendigt for EU at beslutte sine egne regler, som kan benyttes i

perioden 2021-2030. Derudover medfører de begrænsede muligheder i Parisaf-

talen for at kontrollere de indrapporterede data, at EU kan blive nødt til at lave

sit eget system for dette for at sikre tilstrækkelig kontrol med data.

De bogføringsmetoder, der i sidste ende vil komme til at gælde for LULUCF,

kan have stor betydning for, hvor mange reduktioner der faktisk vil finde sted i

EU frem mod 2030. Der er således en risiko for, at reduktionerne kun findes på

papiret, mens der ikke sker additionelle reduktioner af udledningen til atmosfæ-

ren. Såfremt man vælger at anvende den bogføringsmetode, der benyttes under

Kyotoprotokollens anden forpligtelsesperiode, vil udfordringen i høj grad bestå

i, hvordan kategorien skovforvaltning håndteres. Her blev der for Kyotopro-

tokollens anden forpligtelsesperiode fra 2013 til 2020 indarbejdet et referen-

ceniveau. Et referenceniveau angiver, hvor meget den enkelte medlemsstat

forventer at optage eller udlede i perioden frem mod målsætningsåret baseret

på historiske data og fremskrivninger samt forventninger til tiltag såsom øget

hugst. De faktiske optag og udledninger, der sker i forpligtelsesperioden, måles

så op mod dette referenceniveau. Hvis man optager mere end referenceniveau-

et, bliver forskellen regnet som en reduktion.

Referenceniveauet har stor betydning for, hvorvidt der opnås bogførte optag

eller udledninger både i de enkelte år og i målsætningsåret. Hvis det valgte

referenceniveau antager et lavere optag fra skovforvaltning end det faktiske

optag, vil man på papiret opnå en reduktion i udledninger, også selvom der ikke

Additionel

Når der tales om additionelle reduktioner

eller optag af drivhusgasser, betyder

det reduktioner eller optag, som ligger

ud over, hvad der havde fundet sted i et

business-as-usual-scenarie. De ligger

altså ud over, hvordan udviklingen ville

have set ud uden nye tiltag.

Skovforvaltning

Skovforvaltning er en betegnelse for

de aktiviteter, der er forbundet med

driften af eksisterende skove, herunder

fældning og plantning af træer inden

for et givent skovområde. Skovforvalt-

ning omhandler ikke skovrejsning eller

afskovning.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

nødvendigvis er sket en reduktion ud over det, der alligevel havde fundet sted,

og omvendt. Det skyldes, at der med de nuværende regler for fastlæggelse af

referenceniveauet også indgår påtænkte fremtidige politiske tiltag inden for

skovbrug. Der er dermed en del rum for, at det enkelte land kan indmelde et for

lavt referenceniveau i forhold til den egentlige forventning til optaget. Det kan

fx ske ved at indarbejde et niveau for hugst i referencen, som er større end det

forventede. Når man efterfølgende opgør det faktiske optag, får landet godskre-

vet afstanden mellem det faktiske optag ned til det lave referenceniveau som en

reduktion, selvom der reelt ikke er foretaget tiltag, der øger optaget. Sådanne

reduktioner på papiret, der ikke afspejler additionelle reduktioner, kaldes ofte

for “varm luft”. Det stiller store krav til nøjagtigheden af det fastsatte reference-

niveau, da den enkelte medlemsstat ellers kan opnå et optag på papiret, uden at

det er sket i virkeligheden.

Der er en betydelig risiko for, at det samlede ambitionsniveau for EU mind-

skes, såfremt man integrerer LULUCF i en landsøjle eller under ikke-kvote-

sektoren med den metode til fastsættelse af referenceniveauet, der benyttes

under Kyotoprotokollens anden forpligtelsesperiode. Samtidig vil EU’s valg af

opgørelses- og bogføringsmetode spille ind i forhandlingerne om reglerne under

Parisaftalen. Derfor er det vigtigt, at EU vælger regler, der også er holdbare på

globalt plan. En mulighed er at fastsætte referenceniveauet alene baseret på en

fremskrivning af historiske data for skovbruget og udelade forventninger til

politiske tiltag. Dermed fjernes muligheden for strategisk tænkning, som kan

være en kilde til varm luft.

Målsætningen for ikke-kvotesektoren bliver en betydelig opgave for Danmark

I Danmark har den ikke-kvoteomfattede del af økonomien allerede reduceret

udledningen af drivhusgasser en del, og den seneste fremskrivning fra Energi-

styrelsen viser en reduktion på næsten 20 pct. i 2020 i forhold til 2005. Målet

for ikke-kvotesektoren for 2030 vil blive landefordelt, så hvert enkelt land får en

national forpligtelse på mellem 0 og 40 pct. reduktion i forhold til 2005. Her kan

Danmark forvente en forpligtelse i den høje ende, da hvert lands BNP udgør en

væsentlig del af beregningsgrundlaget for fordelingen. Belgiske beregningsek-

sempler, der er foretaget med udgangspunkt i betingelserne i rådskonklusioner-

ne fra 2014, peger på, at Danmark kan forvente et reduktionsmål på 36-40 pct.

Det betyder, at der med god sandsynlighed ligger en stor opgave foran Danmark

for at opfylde det kommende reduktionskrav for perioden 2021-30.

Ifølge Energistyrelsens basisfremskrivning fra 2015 vil både landbruget og

transporten i 2020 have reduceret udledningerne med omkring 10 pct. i forhold

til 2005.

Resten af de ikke-kvoteomfattede udledninger stammer især fra indi-

viduel opvarmning i boliger og erhvervsbygninger med naturgas- og oliefyr samt

fra procesenergi i industrien. Udledninger fra husholdninger og erhverv ventes

at udgøre mindre end 20 pct. af de ikke-kvoteomfattede udledninger i 2020. For

at opfylde EU’s 2030-krav skal der altså skrues op for reduktionstempoet i både

landbrug og transport, da de to sektorer i 2020 tilsammen står for ca. 80 pct. af

udledningerne i ikke-kvotesektoren.

Figur 2.6. viser en illustration af udviklingen i udledningerne fra ikke-kvo-

tesektoren i forhold til reduktionsstierne i EU’s målsætninger. Den grønne

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Mio. ton

2005

2010

2015

2020

2025

2030

Fremstilling inkl.

byggeri

Tjenester

Husholdninger

Energikonver-

teringssektor

Affald og

spildevand

Transport

Landbrug

Reduktionssti

2013-2020

2030-sti (-36 pct.)

2030-sti (-40 pct.)

Figur 2.6. Illustration af de ikke-kvoteomfattede udledninger i Danmark frem

mod 2030

Anm.:

Figuren er baseret på data fra Energistyrelsens basisfremskrivning fra 2015 og medregner derfor

ikke effekten af den efterfølgende fødevare- og landbrugspakke eller naturpakken. Derudover er

LULUCF ikke medregnet.

Kilde:

Baseret på Danmarks Energi- og klimafremskrivning 2015, Energistyrelsen.

stiplede linje viser reduktionsstien for 2013-2020, hvor det tydeligt fremgår, at

Danmarks udledninger har ligget under stien det meste af perioden for dog at

ligge en smule over stien i selve 2020. I figuren viser de stiplede linjer fra 2020

til 2030 en reduktionssti ved en reduktionsforpligtelse på henholdsvis 36 og

40 pct., hvis den starter, hvor sidste forpligtelsesperiode slap. Der er dog flere

muligheder for, hvad udgangspunktet for reduktionsstien kan blive, jf. neden-

stående, så stierne i figuren skal alene ses som et eksempel. Fremskrivningerne

af udledningen fra ikke-kvotesektoren går kun frem til 2025 i Energistyrelsens

seneste fremskrivning, men figuren viser alligevel med al tydelighed, at der

vil være tale om en væsentlig udfordring, som ikke kan klares uden betydelige

reduktioner inden for landbrug og transport.

Opgaven for Danmark afhænger af, hvordan reduktionsstien fra 2021 til 2030

lægges. Der er ikke alene tale om, at Danmark skal have reduceret med op til 40

pct. i selve året 2030, men Danmark skal akkumuleret set ligge under reduk-

tionsstien for hele perioden. Hvis udledningerne i starten af perioden fx ligger

over reduktionsstien, skal reduktionerne senere i perioden være tilsvarende

større for at sikre målopfyldelsen. En mulighed er, at stien starter, hvor den tid-

ligere slap som vist i figur 2.6. Det er dog muligt, at EU-Kommissionen i stedet

vælger at lægge op til, at de kommende reduktionsstier skal tage udgangspunkt

i landenes reelle udledninger i 2020. Den tilgang vil give Danmark en lettere

målopfyldelse i 2030 og sikre en større samlet reduktion i EU som helhed.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Mange lande ligger nemlig væsentligt under deres reduktionsstier i 2020, og en

fortsættelse af de kommende reduktionsstier, hvor de tidligere slap, giver derfor

disse lande mulighed for at opfylde deres reduktionsforpligtelse i de første år

uden reel handling. Hvis udgangspunktet bliver den reelle udledning i 2020, vil

det i sig selv ikke være et problem, at Danmark ligger over stien i 2020.

Den danske fordeling af udledninger i ikke-kvotesektoren afviger fra forde-

lingen i de fleste andre lande i EU. Mange lande har en stor andel individuel

varmeforsyning i boliger og erhverv, hvor der ofte er gode reduktionsmulighe-

der. Deres reduktionsforpligtelser under ikke-kvotesektoren kan derfor i høj

grad opfyldes gennem en indsats i denne del af sektoren. I Danmark har man

siden 1970’erne udbygget den centrale energiforsyning, som for størstedelens

vedkommende hører under kvotesektoren. Samtidig har Danmark en stor

landbrugsproduktion i forhold til landets størrelse. Begge dele medfører, at

landbruget i Danmark udgør en større andel inden for ikke-kvotesektoren, end

det er tilfældet for de fleste andre EU-lande.

For Danmark skal hovedparten

af reduktionerne for at opnå den kommende målsætning under ikke-kvote-

sektoren altså findes i landbruget eller transportsektoren. Hvis man vælger at

reducere mindre end 40 pct. i den ene sektor, skal den anden sektor reducere

mere, hvis det danske mål fx bliver 40 pct.

Den danske tilgang afhænger af tidshorisonten og hensynet til

klimaeffekten i EU

Når EU-kommissionen har fremlagt sit udspil til reglerne for opfyldelsen af

2030-forpligtelsen, skal EU’s medlemslande forhandle videre om de endelige

regler, der skal vedtages af Det Europæiske Råd og Europaparlamentet. Spørgs-

målet er, hvad den danske position i disse forhandlinger bør være.

Danmark skal i de kommende årtier gennemføre en grøn omstilling til et

lavemissionssamfund i 2050. Omstillingen skal ske så omkostningseffektivt

som muligt, så den ikke bliver dyrere end nødvendigt. En omkostningseffektiv

omstilling vil være udgangspunktet, når man skal vurdere, hvordan den danske

position omkring fastlæggelsen af reglerne for opfyldelsen af EU’s 2030-mål vil

skulle se ud.

Omkostningseffektivitet kan ses ud fra forskellige tidshorisonter. Hvis man væl-

ger at se 2030-målsætningen isoleret, vil det mest omkostningseffektive være,

at Danmark sikrer, at reduktionsforpligtelserne opnås så billigt som muligt frem

mod 2030. Man kan også vælge at se 2030-målsætningen som et delmål frem

mod det langsigtede mål om et lavemissionssamfund i 2050. I så fald vil det

mest omkostningseffektive være, at opfyldelsen af 2030-målet bidrager til den

billigste samlede opnåelse af 2050-målet. Hvis man isoleret går efter en løsning,

hvor 2030-målsætningen opnås billigst muligt, kan det vise sig at blive en dyrere

løsning, når man ser på det samlede billede frem mod 2050. Det kunne fx være,

hvis man udnytter fleksibilitetsmekanismer i en sådan grad, at det forsinker

den nødvendige omstilling frem mod 2050 så meget, at der bliver behov for en

forceret omstilling efter 2030.

Ud over tidshorisonten er det også væsentligt for den danske tilgang, om man

ønsker at fastholde den samlede klimaeffekt af 2030-målsætningen for EU som

Lavemissionssamfund

Et lavemissionssamfund er ifølge klima-

loven et samfund med en energisektor

baseret på vedvarende energi og med

markant lavere drivhusgasudledninger

fra de øvrige sektorer.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Der er en betydelig risiko for, at det

samlede ambitionsniveau for EU

mindskes, såfremt man integrerer

LULUCF i en landsøjle eller under

ikke-kvotesektoren med den metode til

fastsættelse af referenceniveauet, der

benyttes under Kyotoprotokollens anden

forpligtelsesperiode.

”

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

helhed. Danmark kan vælge at se bort fra den samlede klimaeffekt af det valgte

regelsæt og alene tage udgangspunkt i, at målopfyldelsen skal være billigst

mulig for Danmark inden for de rammer, der er opstillet for målopfyldelse.

Omvendt kan Danmark ønske at fastholde den samlede klimaeffekt i EU på en

reduktion af udledningerne til atmosfæren svarende til de 40 pct. reduktion be-

sluttet i rådskonklusionerne. En stor mængde varm luft fra skovkreditter kunne

fx medføre, at den reelle reduktion frem mod 2030 blev lavere end forudsat. I så

fald må udgangspunktet for den danske tilgang være regler, der sikrer mulighed

for den mest omkostningseffektive løsning for Danmark, uden at det medfører

en lavere reel reduktion fra EU som helhed.

Afhængigt af hvilken tilgang man vælger, vil det kunne lede til forskellige

forhandlingspositioner i forhold til fleksibilitetsmekanismerne og håndtering

af LULUCF. I boks 2.6 og 2.7 opridses de forskellige argumenter for en dansk

forhandlingsposition ud fra de forskellige tilgange. I næste afsnit beskrives

Klimarådets vurdering af, hvad den danske tilgang i forhandlingerne hensigts-

mæssigt kan være.

Danmark bør huske det lange sigte i de kommende forhandlinger om EU’s

2030-mål

Klimarådets udgangspunkt er klimalovens målsætning om, at vi skal være et

lavemissionssamfund i 2050. Det kræver en stor indsats i de kommende årtier,

hvor både vores energiforsyning og transportsektor skal gøres helt fri af fossile

brændsler, og udledningerne fra de øvrige sektorer såsom landbruget skal redu-

ceres mærkbart. Når Danmark i det næste halve år skal forhandle med resten af

EU’s lande om de specifikke regler for opfyldelsen af målsætningen for ikke-kvo-

tesektoren frem mod 2030, er det vigtigt at huske dette langsigtede mål. Vælger

den danske regering alene at fokusere på regler, der sikrer, at opfyldelsen af mål-

sætningen skal være så billig som mulig frem mod 2030, risikerer man at fordyre

den samlede omstilling til et lavemissionssamfund. Ud fra klimaloven anbefaler

Klimarådet derfor, at Danmark i sin tilgang til fastlæggelsen af reglerne for op-

fyldelsen af målsætningen i ikke-kvotesektoren bør anlægge et 2050-perspektiv

frem for alene at se på, hvad der er billigst muligt frem mod 2030.

Ud over effekten på omstillingen i Danmark frem mod 2050 er det også rele-

vant at overveje, hvordan Danmark bør forholde sig til reglernes betydning for

den samlede klimaeffekt i EU frem mod 2030. Den danske målsætning om et

lavemissionssamfund vedrører de faktiske udledninger fra dansk grund. EU har

ligeledes et mål om, at EU samlet set skal have reduceret sine udledninger med

80-95 pct. i 2050. Begge målsætninger bygger på, hvad videnskaben vurderer,

vil være den nødvendige reduktion i den rige del af verden for at holde den globa-

le temperaturstigning under to grader. 2030-målet for EU er et skridt på vejen til

opfyldelse af de langsigtede mål. Det vil derfor ikke være hensigtsmæssigt, hvis

de valgte regler for målopfyldelse resulterer i en faktisk reduktion af drivhusgas-

udledningerne til atmosfæren frem mod 2030, der er mindre end de aftalte 40

pct. på tværs af EU. I så fald kan det blive vanskeligt at nå målsætningen i 2050.

Klimarådet anbefaler derfor, at den danske regering i de kommende EU-for-

handlinger også tager hensyn til den samlede klimaeffekt i EU frem mod 2030.

Opfyldelse af den danske reduktionsforpligtelse for ikke-kvotesektoren frem

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

mod 2030 kan blive en omfattende opgave. Opgavens størrelse og eventuelle

udfordringer med at opfylde målsætningen må bero på nærmere analyser, når

den endelige målsætning og reglerne for målopfyldelse er kendt. Det er derfor

noget, Klimarådet vil se nærmere på i kommende analyser.

I lyset af Danmarks særlige udfordringer i forhold til det kommende 2030-mål,

og da der endnu ikke findes analyser af omkostningerne ved at opfylde målsæt-

ningen, kan det være hensigtsmæssigt for Danmark at sikre sig en væsentlig mu-

lighed for fleksibilitet i målopfyldelsen. På den måde kan Danmark efterfølgende

vælge at benytte de fleksible mekanismer for at sikre den mest omkostningsef-

fektive opfyldelse af målsætningen. Vælger Danmark efterfølgende at benytte de

fleksible mekanismer til at gøre reduktionsopgaven i ikke-kvotesektoren mindre

frem mod 2030, vil det være vigtigt at sikre, at de kun benyttes i det omfang, de

kan bidrage til at gøre den samlede omstilling frem mod 2050 billigere.

En alternativ løsning, som ikke på nuværende tidspunkt ligger i Det Europæiske

Råds beslutning, er, at man overvejer, om vægtningen mellem reduktionerne

inden for og uden for kvotesektoren er den rette. De store omkostninger ved

reduktioner i dele af ikke-kvotesektoren blandt andet på grund af teknologi, der

endnu ikke er tilstrækkeligt moden, kunne tilsige, at man frem mod 2030 gjorde

en større indsats i kvotesektoren, end der er lagt op til i rådskonklusionerne

fra 2014. En yderligere reduktion i kvotesektoren vil kræve, at man reducerer

kvoteudbuddet hurtigere end ellers ved at hæve den lineære reduktionsfaktor fra

de besluttede 2,2 pct. om året. Det vil kunne bidrage til at bringe kvoteprisen i

vejret og samtidig sende et signal til markedet om, at EU’s ledere er villige til at

bruge kvotesystemet som instrument til at nå målet i 2050. En øget forpligtelse i

kvotesektoren frem for ikke-kvotesektoren vil desuden være gavnlig for Dan-

mark, da Danmark allerede er godt i gang med omstillingen af energisektoren

gennem udbygning af vedvarende energi. Derimod kan reduktionerne i blandt

andet transportsektoren vise sig omkostningstunge, så længe teknologier såsom

elbiler endnu ikke er kommet tilstrækkeligt ned i pris til at være konkurrencedyg-

tige. En ændret fordeling for hele EU vil derfor være at foretrække for Danmark.

I rådskonklusionerne fra 2014 ligger også en mulighed for, at de enkelte lande

kan beslutte at lægge nye sektorer ind under kvotesektoren. For Danmark vil

denne mulighed særligt være relevant for transportsektoren. Hvorvidt det vil

være hensigtsmæssigt for en omkostningseffektiv omstilling frem mod 2050 at

lægge den danske transport ind under kvotesystemet, må dog bero på nærmere

analyser af opgaven frem mod 2030 og den forventede udvikling i teknologierne

til en omstilling af transportsektoren. Lægges transporten ind i kvotesektoren

med den nuværende kvotepris, kan det betyde, at der reelt ikke kommer reduk-

tioner i transportsektoren inden 2030 og måske også på endnu længere sigt. Et

sådant valg vil derfor kræve, at teknologierne til nuludslipsbiler forventes at

komme så langt ned i pris, eller at kvoteprisen forventes at stige så meget, at

omstillingen af transporten tager fart efter 2030. I så fald vil målet om en

fossilfri transportsektor i 2050 fortsat kunne nås. Derudover vil Danmark ved

at lægge transporten ind i kvotesektoren miste muligheden for at fordele den

nationale reduktionsforpligtelse under ikke-kvotesektoren mellem transport-

og landbrugssektoren.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 2.6 Fleksibilitetsmekanismer

Forskellige syn på tidshorisont og klimaeffekt i EU ændrer ikke på den danske

tilgang til forhandlingerne om regler for brug af fleksible mekanismer i målop-

fyldelsen. Det kan vise sig at være omkostningseffektivt både frem mod 2030

og 2050 at benytte sig af fleksibilitet frem for tidligt at gennemføre dyre tiltag

i fx transportsektoren, hvis teknologien forventes at falde markant i pris i de

sidste år frem mod 2030. Da flere af fleksibilitetsmekanismerne handler om

handel med udledningsrettigheder internt i EU, vil disse mekanismer også være

forenelige med en tilgang, hvor man ønsker at fastholde den samlede klimaeffekt

af 2030-målet i EU. Når disse mekanismer benyttes, vil en mindre reduktion i

Danmark blive modsvaret af en større reduktion i et andet EU-land. Dog kan det

diskuteres, hvorvidt brug af CO

-kvoter til målopfyldelse i ikke-kvotesektoren

reelt vil mindske den samlede reduktion frem mod 2030. Det skyldes det meget

store kvoteoverskud, der på nuværende tidspunkt og i de kommende år præger

EU’s kvotemarked. Kvoteoverskuddet udgør dog ikke i sig selv et problem,

når det handler om de samlede reduktioner fra 1990 til 2030. Når CO

-kvoter

bruges til målopfyldelse i ikke-kvotesektoren, svarer det reelt til, at man bruger

af tidligere års opsparing af kvoter. Opsparingen er kun opstået, fordi EU har

reduceret mere end nødvendigt for at opfylde de internationale klimamålsæt-

ninger under FN. Dermed udgør brug af kvoter i ikke-kvotesektoren ikke et

problem i forhold til EU’s reduktionsforpligtelser under FN. Brug af kvoter vil

dog mindske de samlede reduktioner fra 2020 til 2030.

Når det kommer til, i hvilket omfang Danmark skal gøre brug af muligheden

for fleksibilitet frem mod 2030, kan det have betydning, hvilken tidshorisont

man tager udgangspunkt i. Med et 2030-perspektiv kan fleksibilitet benyttes

i ubegrænset omfang, så længe det gør den samlede målopfyldelse frem mod

2030 billigst mulig. Med et 2050-perspektiv kan fleksibilitetsmekanismer også

bidrage til den danske målopfyldelse frem mod 2030, i det omfang de kan være

med til at sikre den billigst mulige opfyldelse af 2050-målsætningen. Brug af

fleksibilitetsmekanismer må dog ud fra et 2050-perspektiv ikke forsinke den

nationale omstilling på en måde, så der bliver behov for en forceret omstilling

tættere på 2050, da dette samlet set kan blive dyrere for det danske samfund.

Hvor balancen ligger, må bero på nærmere analyser af opgaven frem mod 2030

og vejen til 2050.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 2.7 Håndtering af LULUCF

Uanset tidsperspektiv vil en sammenhængende regulering af landbrugets

udledninger kræve, at landbrugets udledninger ses i sammenhæng med de dele

af LULUCF, der vedrører landbrugsjorden. En integration af de to sektorer vil

således være nødvendig for at sikre en sammenhængende regulering af landbru-

get inklusive kulstofbindende tiltag. En integration kan både finde sted under

en landsøjle, og ved at LULUCF lægges ind under ikke-kvotesektoren. Begge

løsninger er relevante ud fra et 2030-perspektiv, da en landsøjle kan friholde

landbruget fra et højt nationalt reduktionsmål samtidig med, at det kan gavne

et konkurrenceudsat erhverv at have en fælleseuropæisk målsætning. LULUCF

kan som en del af ikke-kvotesektoren dog også potentielt bidrage til at reducere

omkostningerne ved målopfyldelse for Danmark, da en del tiltag, der medfører

reduktioner under LULUCF, kan være billigere end andre reduktioner i ik-

ke-kvotesektoren. Anlægger Danmark i stedet et 2050-perspektiv, kræver mål-

sætningen om et lavemissionssamfund i 2050, at udledningerne fra landbruget

er markant lavere i 2050, end de er i dag. Der skal derfor ske en reduktion af det

danske landbrugs egne udledninger i løbet af de tre næste årtier. Det kan både

ske i en landsøjle eller med LULUCF som en del af ikke-kvotesektoren. Det vil

dog kræve, at der sættes et så ambitiøst reduktionsmål for en eventuel landsøjle,

at det også giver reduktioner i landbruget og LULUCF i Danmark. LULUCF

som en del af ikke-kvotesektoren vil kræve, at Danmark arbejder for bogførings-

metoder, der sikrer, at der reelt sker en reduktion af landbrugsudledningerne fra

dansk grund frem mod 2050.

Ønsker Danmark samtidig at fastholde den samlede klimaeffekt i EU frem mod

2030, skal man arbejde for bogføringsregler og kontrolmekanismer for LU-

LUCF, der sikrer, at bogførte reduktioner er additionelle. Der skal derfor ikke

være mulighed for varm luft, der ikke repræsenterer reduktioner ud over, hvad

der ellers havde fundet sted. Det vil kræve, at bogføringsmetoden for skovfor-

valtning fastsættes med et realistisk referenceniveau. Samtidig bør Danmark ar-

bejde for, at opgørelserne af LULUCF baseres på det bedst mulige datagrundlag,

så der sikres størst mulig gennemsigtighed og sammenlignelighed i opgørelserne.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Med 2030-målet vil der være tale om

en væsentlig udfordring, som ikke kan

klares uden betydelige reduktioner inden

for landbrug og transport.

”

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Hvis man skal have mulighed for en sammenhængende klimaregulering af

landbruget, skal udledningerne fra landbruget integreres med LULUCF og de

reduktionsmuligheder, der er relateret til denne sektor. Det kan fx ske ved,

at LULUCF sammentænkes med landbrugets udledninger i en landsøjle med

et særskilt og tilstrækkeligt ambitiøst reduktionsmål for EU som helhed. Det

kan give mulighed for mere omkostningseffektive reduktioner på tværs af

EU og tage hensyn til konkurrenceforholdene i landbruget. Det vil dog være

nødvendigt, at en eventuel landsøjle sikrer tilstrækkelige reduktioner i det

danske landbrug frem mod 2050 til at opnå målet om et lavemissionssamfund.

Alternativt kan LULUCF integreres som en del af ikke-kvotesektoren. Begge

løsninger vil kræve, at der benyttes det bedst mulige datagrundlag og sikres en

bogføringsmetode for reduktioner fra skov, der ikke risikerer at øge de faktiske

udledninger fra EU frem mod 2030. Danmark bør derfor arbejde aktivt for,

at der benyttes en mere retvisende bogføringsmetode for skovforvaltning end

den, der er brugt i Kyotoprotokollens anden forpligtelsesperiode. Derudover

bør Danmark arbejde for, at alle lande forpligtes til målrettet at forbedre deres

dataopsamlings- og rapporteringssystemer, samt at der etableres en revisions-

funktion på EU niveau.

Det vil generelt være hensigtsmæssigt for en omkostningseffektiv omstilling

af landbruget at have en langt større fælleseuropæisk klimaindsats. Klimahen-

syn bør derfor tænkes tættere sammen med landbrugspolitikken i EU for at

sikre bedst mulig udnyttelse af støttemidler og de mest omkostningseffektive

reduktioner inden for sektoren. Risikoen for lækage, hvor landbrugsproduktio-

nen flytter fra lande med en høj grad af regulering til lande med mere lempelige

regler, fordrer desuden en større grad af fælleseuropæiske tiltag på landbrugs-

området. Derfor bør Danmark arbejde aktivt for, at klimahensyn tænkes ind i

den europæiske landbrugspolitik i forbindelse med forhandlinger om den fælles

landbrugspolitik.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

2.3 Konklusioner og anbefalinger

Danmark er forpligtet af en række målsætninger på

klimaområdet. Nogle af disse vedrører tiden frem mod

2020, mens forpligtelserne længere frem i tiden endnu

ikke er fastlagt. Dette kapitel har set på, hvordan det går

med Danmarks opfyldelse af klimamålsætninger og på

den EU-forpligtelse, som Danmark kan forvente frem

mod 2030. Det har ført til følgende konklusioner:

→

De seneste fremskrivninger af de danske drivhusgasudledninger tyder på, at

Danmark uden problemer vil kunne opfylde sine EU-forpligtelser frem mod

2020 for udledningerne uden for den kvoteomfattede sektor og andelen

af vedvarende energi i det samlede energiforbrug. Derudover forventes

Danmark at opnå en samlet reduktion af drivhusgasudledningen på 40 pct. i

forhold til 1990. Dermed ventes Danmark at indfri det nationale mål for 2020,

som et flertal i Folketinget indgik en aftale om i 2014. Der kræves dog yderli-

gere tiltag for at nå EU-målet om andelen af vedvarende energi i transport-

sektoren.

→

Det er isoleret set positivt, at Danmark nu ser ud til at nå en reduktion på

40 pct. i 2020 i forhold til 1990. Kigger man bag det samlede tal, dækker

udviklingen dog over et øget forbrug af biomasse og en øget udledning

i ikke-kvotesektoren, hvilket ikke er en entydig positiv udvikling. Det øge-

de biomasseforbrug skyldes blandt andet, at biomasse til opvarmning er

afgiftsfritaget, hvilket giver biomasse en fordel i forhold til varmepumper, der

er det samfundsøkonomisk bedste valg. Derudover er det problematisk, at

udviklingen i ikke-kvotesektoren går den forkerte vej.

→

Frem mod 2030 kan Danmark forvente at få en ambitiøs forpligtelse for re-

duktioner i ikke-kvotesektoren under EU. Det skyldes, at landenes BNP udgør

en væsentlig del af beregningsgrundlaget for fordelingen. Konkret forventes

Danmark at få et reduktionsmål tæt på 40 pct. i 2030 i forhold til 2005. For at

opfylde dette, skal der skrues op for reduktionstempoet i både landbrug og

transport, da de to sektorer i 2020 tilsammen står for ca. 80 pct. af udlednin-

gerne i ikke-kvotesektoren. Det betyder, at der med al sandsynlighed ligger

en stor opgave foran Danmark.

→

I de kommende forhandlinger med resten af EU’s lande om reglerne for

opfyldelsen af målsætningen for ikke-kvotesektoren frem mod 2030 er

det vigtigt at huske klimalovens langsigtede mål om, at Danmark skal være

uafhængig af fossile brændsler i 2050. Det er derfor i Danmarks interesse

at arbejde for, at opfyldelsen af 2030-målet understøtter den mest omkost-

ningseffektive vej til 2050, frem for alene at fokusere på hvad der er billigst

frem mod 2030.

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

På baggrund af disse konklusioner anbefaler Klimarådet

følgende:

→

Danmark bør i sin tilgang til fastlæggelsen af reg-

lerne for opfyldelsen af målsætningen i ikke-kvo-

tesektoren anlægge et 2050-perspektiv frem for

alene at se på, hvad der er billigst muligt frem mod

2030. Samtidig bør Danmark tage hensyn til reg-

lernes betydning for den samlede klimaeffekt i EU

frem mod 2030.

For Danmark er det dyrere at reducere udlednin-

gerne uden for end inden for kvotesektoren. For at

imødegå dette problem bør Danmark arbejde for, at

fordelingen ændres, så en større andel af reduktio-

nen sker i kvotesektoren for EU som helhed. Det vil

også kunne bidrage til at øge både kvoteprisen og

den politiske troværdighed omkring kvotesystemet.

En ændret fordeling af reduktionsforpligtelsen mel-

lem de to sektorer må dog alene ske i det omfang,

at det kan gøre den samlede omstilling frem mod

2050 billigere. Det må altså ikke forsinke omstillin-

gen i ikke-kvotesektoren i en grad, så den samlede

omstilling frem mod 2050 bliver dyrere.

Såfremt en ændret fordeling mellem kvote- og

ikke-kvotesektoren ikke er mulig, bør Danmark ar-

bejde for, at der indgår gode muligheder for flek-

sibilitet i reglerne for målopfyldelse. Det vil kunne

sikre, at Danmark efterfølgende kan tilrettelægge

en målopfyldelse af 2030-målsætningen, der giver

en omkostningseffektiv omstilling frem mod 2050.

Danmark bør arbejde for, at arealanvendelse og

skovbrug (LULUCF) integreres sammen med de øv-

rige udledninger i landbruget i enten en landsøjle

med et tilpas ambitiøst mål eller i ikke-kvotesekto-

ren. Begge dele kræver en bogføringsmetode, der

sikrer, at de medregnede reduktioner fra LULUCF

repræsenterer additionelle optag og udledninger.

→

2 Danmarks klimamålsætninger

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Afgifternes rolle i den

grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Afgifter er et af de vigtigste værktøjer i den grønne om-

stilling. Hvis de er rigtigt udformet, kan afgifter tilskynde

virksomheder og forbrugere til at vælge samfundsøko-

nomisk fornuftige løsninger baseret på vedvarende

energi.

De væsentligste afgifter med betydning for klimaindsat-

sen ligger i dag på energi og biler. Disse afgifter giver

statskassen 68 mia. kr. om året og er dermed et vigtigt

bidrag til de offentlige indtægter. I takt med at Danmark

overgår til vedvarende energi, kan der være en frygt

for, at indtægten falder. Klimarådets analyser viser dog,

at der ikke nødvendigvis vil ske et stort fald ved uæn-

drede afgiftssatser. Det skyldes, at den grønne omstil-

ling forudsætter øget brug af elektricitet, som er pålagt

energiafgift. Dog kan det vise sig nødvendigt at sænke

afgiften på elektricitet for overhovedet at realisere den

grønne omstilling.

Ideelt set bør afgifter kun afspejle de såkaldte ekster-

naliteter, som betegner skadeomkostningerne ved fx

forurening eller trafikstøj. Dermed kommer prisen på

en vare til at svare til de reelle samfundsøkonomiske

omkostninger ved forbruget. Resten af det offentliges

indtægter hentes som udgangspunkt bedst fra bredere

skattekilder som fx indkomstskat og moms. Der kan dog

være politiske målsætninger, der taler for, at afgifterne

skal spille en større rolle. Det kan fx være målsætningen

om, at Danmark skal være uafhængig af fossile brænd-

sler.

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Klarhed om de politiske mål og hensyn udgør funda-

mentet for optimale afgifter. Hvis man fra politisk side

ikke har en klar idé om, hvad man vil opnå med afgifter-

ne, er det ikke muligt at indrette et hensigtsmæssigt

afgiftssystem.

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

3.1

Det danske afgiftssystem på klimaområdet

Klimarelaterede afgifter lægges i dag især på energi,

biler og CO

. Afgifterne giver et vigtigt bidrag til stats-

kassen. Provenuet vil falde i fremtiden i takt med, at den

grønne omstilling fjerner indtægter fra afgifter på fossil

energi, men det opvejes næsten fuldstændigt af flere

indtægter fra afgifter på elektricitet.

Afgifter er ét af de vigtigste virkemidler til at fremme den grønne omstilling. Ved

at lægge afgift på adfærd og produkter, som udleder drivhusgasser, tilskyndes

virksomheder og husholdninger til at omstille produktion og forbrug i en klima-

venlig retning. Samtidig yder afgifterne på klimaområdet et betydeligt bidrag til

den danske statskasse. Dette afsnit giver et overblik over, hvilke afgifter der har

relevans for klimadagsordenen.

Klimarelaterede afgifter vedrører især energi, transport og landbrug

Der findes ikke en klar definition af, hvornår en afgift har klimarelevans, men

visse afgifter betyder naturligvis mere for klimaet og danske klimamålsætnin-

ger end andre. Her tænkes især på, hvor stor udledningen af drivhusgas er i den

aktivitet, som afgiften vedrører. Derfor vil fokus i dette afsnit være på afgifter

med relevans for energiproduktion og -forbrug, transport og landbrug. Disse

sektorer står nemlig for næsten 90 pct. af de danske udledninger.

Energi beskattes i betydelig grad, og her spiller afgifterne en afgørende rolle for,

hvor hurtigt omstillingen til vedvarende energikilder går. Langt hovedparten af

de danske drivhusgasudledninger sker i forbindelse med afbrænding af fossile

brændsler. Energi bruges primært til opvarmning, elektriske apparater, indu-

strielle processer og transport. Kapitel 5 ser nærmere på afgifterne med relevans

for opvarmning.

Transport står for en væsentlig del af energiforbruget. Langt det meste transport

har benzin eller diesel som drivmiddel med udledning af CO

til følge. Afgifter

har stor betydning for, hvilken bil vi vælger, og hvor meget vi kører i den. Inden

for transport er det ikke kun energiprodukterne, som beskattes, men også biler-

ne selv. Det sker via registreringsafgiften på bilkøb og ejerafgiften på bilejerskab.

Begge afgifter afhænger af bilens brændstoføkonomi. På grund af de omfattende

bilafgifter og de særlige forhold i transportsektoren er det hensigtsmæssigt at se

afgifterne på transport som et selvstændigt område. Kapitel 4 giver en grundige-

re introduktion til bilbeskatningen og diskuterer mulige reformer på området.

Landbruget udleder drivhusgasser i form af metan, lattergas og CO

. Derfor kan

afgifter på landbrugets udledninger være et muligt virkemiddel til at realisere

de klimapolitiske mål. Danmark har dog ikke indført sådanne afgifter. Én grund

til dette er, at der endnu ikke findes opgørelser af udledningerne fra den enkelte

landbrugsbedrift. Klimarådet vil i en kommende analyse undersøge muligheden

for at opstille udledningsregnskaber på bedriftsniveau. Et alternativ er at lægge

afgifter på fødevarer, hvis produktion udleder drivhusgasser. Sådanne afgifter

Danske drivhusgasudledninger

71 pct. stammede i 2013 fra afbræn-

ding af fossile brændsler til energi og

transport, mens 18 pct. kunne tilskrives

jordbrug og dyrehold.

Afgifter på fødevarer

Etisk Råd har i 2016 foreslået en afgift på

oksekød for at afspejle det store klimaaf-

tryk fra denne produktion.

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

er dog mindre målrettede de danske udledninger, end afgifter pålagt undervejs i

fødevareproduktionen, blandt andet fordi fødevarer handles internationalt.

Afgifter er kun én af flere muligheder, hvorpå man gennem regulering kan under-

støtte den grønne omstilling. Det modsatte af afgifter er tilskud til fx vedvarende

energi eller klimavenlig landbrugsproduktion. Klimarådet finder dog, at man så

vidt muligt bør beskatte forurening, frem for at give tilskud til aktiviteter uden

forurening. Man kan også anvende deciderede forbud. Fx ønskede den tidligere

regering et forbud mod fossil el- og varmeforsyning fra 2035.

En anden mulig-

hed er at sætte loft over udledningen af bestemte gasser, enten gældende for en-

keltanlæg eller for hele samfundet. I det sidste tilfælde kan loftet fordeles mellem

virksomheder via et kvotesystem som fx EU’s system for handel med CO

-kvoter.

Afgifter kan pålægges forskellige steder på vejen fra råvare til forbrugsvare

Afgifter begrundet i klima- og miljøhensyn pålægges for at påvirke adfærd.

Hvis en afgift skal fremme den grønne omstilling, skal den gøre det dyrere at

udlede drivhusgasser. Det gøres mest målrettet ved at pålægge en afgift, der

varierer direkte med udledningens omfang. Hvis dette ikke er praktisk muligt,

kan man lægge afgiften på de inputs i produktionsprocessen, som er ansvarlige

for udledningen. Sådan sker det eksempelvis i dag med de fossile brændsler, der

bruges til produktion af varme. Dermed tilskyndes producenterne til at finde

mere klimavenlige produktionsformer. En mindre målrettet fremgangsmåde

er at lægge afgiften på det slutprodukt, som forbrugerne køber. Sådan sker det i

dag med elektricitet. Dermed tilskyndes forbrugerne til at forbruge mindre eller

finde andre og mere klimavenlige produkter.

Figur 3.1 viser et eksempel på, hvordan kul importeret fra udlandet omdannes

til de endelige forbrugsgoder, som i dette eksempel er elektricitet og fjernvarme.

Undervejs i processen udledes CO

, og figuren viser forskellige steder, hvor der

kan pålægges afgift. Kul kan blive beskattet som energiinput i produktionen.

Det kaldes en energiafgift. Alternativt kan afgiften opkræves hos forbrugeren, så

energien beskattes i den form, den forbruges. Normalt pålægges energiafgift kun

ét sted i processen. Udledningen af CO

kan pålægges afgift i form af en CO

-af-

gift, ligesom andre forurenende gasser kan pålægges en lignende specifik afgift. I

figurens eksempel repræsenterer de fuldt optrukne kasser afgifter, vi bruger i dag,

mens de stiplede kasser repræsenter afgifter, man alternativt kunne have brugt.

Det er værd at bemærke, at den reelle afgiftsbyrde ikke nødvendigvis bæres af

den, der formelt indbetaler afgiften til staten. Som regel er det virksomhederne,

der står for indbetalingen, men typisk vil afgiftsbyrden blive helt eller delvis

overvæltet på forbrugerne i form af højere varepriser. Hvis virksomhederne

ligger i hård konkurrence med udlandet og derfor ikke kan overvælte en afgift på

deres inputs i deres salgspris, kan den i stedet blive helt eller delvis overvæltet

på virksomhedernes medarbejdere i form af lavere lønninger.

De forskellige afgifter påvirker tilskyndelsen til grøn omstilling forskelligt. Ofte

ligger der flere hensyn end bare klimamål bag afgifterne, og mange afgifter skal

sikre mere end ét hensyn. Derfor er det danske afgiftssystem lidt af et kludetæp-

pe med mange forskellige afgifter. Afsnit 3.2 beskriver principperne for, hvor-

dan man bedst tilgodeser forskellige hensyn i den måde, afgifterne udformes på.

Mindre målrettet

Det er mindre målrettet at lægge afgifter

på slutproduktet frem for i produkti-

onen, da man derved ikke tilskynder

virksomhederne til at vælge klimaven-

lige produktionsformer, og da varer til

eksport slipper for afgift.

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Ved at lægge afgift på adfærd og

produkter, som udleder drivhusgasser,

tilskyndes virksomheder og husholdnin-

ger til at omstille produktion og forbrug i

en klimavenlig retning.

”

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Energiafgift

–afgift

Energiafgift

Elværk

Kul

Udlandet

Elektricitet

Forbrugere

Fjernvarme

Varmeværk

Energiafgift

–afgift

Energiafgift

Figur 3.1 Eksempel på hvordan afgifter kan lægges på omdannelsen af kul til

el og fjernvarme

Anm.:

De fuldt optrukne kasser repræsenterer afgifter, vi bruger i dag, mens de stiplede kasser angiver

afgifter, man alternativt kunne have brugt.

Afgifter på energiprodukter kan opdeles i energiafgifter og miljøafgifter

På energiområdet falder afgifterne i det nuværende afgiftssystem i to katego-

rier: energiafgifter og miljøafgifter. Første kategori dækker over afgifter på

energiprodukter som kul, olie, benzin, naturgas, elektricitet og lignende. Anden

kategori er afgift på energiprodukternes udledning af drivhusgassen CO

ved

afbrænding, men også andre forurenende gasser som NO

og SO

Energiafgifterne har flere formål. Ifølge Skatteministeriets juridiske vejledning

skal afgifterne sikre provenu til statskassen, tilskynde til en hensigtsmæssig res-

sourceudnyttelse og gavne miljøet.

Energiafgifterne er for det meste ens målt

pr. energienhed for energiprodukter, der bruges til samme formål. Fx lægges

samme afgift pr. GJ på kul og naturgas til produktion af fjernvarme. Derimod

kan der være betydelige forskelle på tværs af sektorer. Fx er energiafgiften høje-

re på benzin og diesel brugt til transport og på elektricitet, end den er på kul og

naturgas brugt til opvarmning. Som afsnit 3.2 redegør for, så er der forskellige

hensyn, der taler for henholdsvis ens og forskellige satser for energiafgiften.

Miljøafgifter lægges på udledninger af forurenende gasser som CO

, NO

. Afgifterne er sjældent baseret på målinger af den faktiske udledning. I ste-

det lægges afgiften ligesom energiafgiften på energiproduktet, og satsen udreg-

nes ud fra produktets indhold af fx kulstof, og dermed hvilken CO

-udledning

forbrænding vil give anledning til. CO

-afgiften er fastsat, så den svarer til ca.

170 kr. pr. ton på tværs af fossile brændsler. Energisektoren og visse energiin-

tensive industrivirksomheder er også omfattet af EU’s kvotesystem, hvor kvo-

teprisen fungerer som en de facto afgift på CO

. Derfor lægger man i praksis ikke

-afgift på kvoteomfattede virksomheder, bortset fra fjernvarmeselskaber.

Afgift pr. GJ

Energiafgiften pr. GJ er 55 kr. for kul og

naturgas, 129 kr. for benzin, 84 kr. for

diesel og 246 kr. for elektricitet. Bruges

elektriciteten til opvarmning, godtgøres

noget af afgiften.

-afgift

Som udgangspunkt er alle fossile

brændsler pålagt CO

-afgift. Dog

kan kvoteomfattede virksomheder få

godtgjort deres udgifter til afgiften –

undtaget fjernvarme. Der ydes også et

bundfradrag i afgiften til virksomheder,

der anvender fossile brændsler til

procesformål.

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Energiafgift

Inputs til elproduktion

Olie, kul og naturgas

Biomasse

Inputs til fjernvarmeproduktion

Olie, kul og naturgas

Biomasse

Elektricitet

Inputs til individuel

varmeproduktion

Olie, kul og naturgas

Biomasse

Elektricitet

Inputs til industrielle processer

Olie, kul og naturgas

Biomasse

Elektricitet

Forbrugsvarer

Benzin og diesel

Elektricitet (ikke opvarmning)

Fjernvarme

-afgift

-kvote

(X)

Tabel 3.1 Oversigt over de vigtigste afgifter på energiprodukter efter anvendelse

Anm.:

Krydserne angiver, at der pålægges en afgift. Dog er energiafgiften på fossile brændsler og el i

industrielle processer ikke krydset af, da den svarer til EU’s minimumssats, som er meget lav.

Parenteserne omkring visse krydser afspejler følgende særregler: i) Mindre fjernvarmeanlæg

under 20 MW er ikke kvoteomfattede. ii) Visse større industrianlæg er kvoteomfattede og får

derfor godtgjort udgifter til CO

-afgift.

Kilde:

Skatteministeriet.

Tabel 3.1 giver et overblik over, hvilke energiprodukter der er pålagt energiaf-

gift, CO

-afgift og kvoteforpligtelse. Som tabellen viser, afhænger beskatningen

af, hvad produkterne skal anvendes til. Formålet med tabellen er at give et over-

blik – der vil være detaljer, som ikke afspejles i krydserne.

Biomassens status i afgiftssystemet afhænger af anvendelsen. På de fleste om-

råder behandles biomasse som øvrige brændsler. Biomasse til elproduktion er

afgiftsfritaget, som alle andre brændsler til elproduktion. Biomasse til industri-

elle processer er også fritaget for energiafgift, hvilket i praksis også er tilfældet

for fossile brændsler. Biobrændstoffer til transport er derimod omfattet af

energiafgift på linje med benzin og diesel, men på varmeområdet har biomasse

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

en særstatus. Biomasse til opvarmning pålægges ikke energiafgift i modsætning

til kul, gas, olie og elektricitet. For få år siden var der et forslag fremme om en

såkaldt forsyningssikkerhedsafgift, der indebar en energiafgift på biomasse.

Afgiften blev dog aldrig vedtaget. Endelig gælder, at biomasse betragtes som

-neutralt og derfor altid er undtaget CO

-afgift.

Elektricitet beskattes hos forbrugeren, og alle danske husstande betaler ener-

giafgift over elregningen. Derimod er brændsler til elproduktion ikke beskattet.

Grunden er, at man ellers risikerer at forvride det nordeuropæiske elmarked på

en sådan måde, at strømmen primært bliver produceret i lande med de laveste

afgifter og ikke i lande med de laveste produktionsomkostninger. Derfor er

elproduktion kun omfattet af EU’s kvotesystem.

Varme beskattes i modsætning til elektricitet i produktionsleddet. Kul, natur-

gas, olie og elektricitet pålægges energiafgift, uanset om der er tale om inputs

til fjernvarme eller til individuel opvarmning. Biomasse til opvarmning er som

nævnt fritaget for energiafgift. Ved kraftvarme fordeles brændselsinputtet ud

på el- og varmeproduktion i henhold til vedtagne formler, og der pålægges kun

afgift på den del af brændselsforbruget, der kan henføres til varmeproduktionen.

Der er sat loft over, hvor meget afgift der maksimalt må betales pr. produceret

mængde fjernvarme.

Klimarelaterede afgifter yder et vigtigt bidrag til statskassen

Forsyningssikkerhedsafgift

Denne afgift var en del af Energiaftale

2012 og havde til formål at beskatte

såkaldte VE-brændsler som fx træpiller,

flis og brænde. Afgiften var genstand

for stor debat og blev i 2013 taget af

bordet. Begrundelsen var, at afgiften ville

medføre store administrative og økono-

miske omkostninger for både borgere og

erhvervsliv.

Kraftvarme

På et kraftvarmeværk produceres el på

samme måde som i et kraftværk, men i

stedet for at lede kondensationsvarmen

fra dampen med kølevand ud i havet,

bliver dampen kølet med returvand fra

et fjernvarmefordelingsnet. Dermed

bliver fjernvarmevandet opvarmet og

overskudsvarmen fra elproduktionen

altså udnyttet i fjernvarmenettet, således

at op mod 90 pct. af den tilførte energi

bliver udnyttet.

Afgifter udgør en vigtig del af det offentliges samlede indtægter. Ud af et samlet

provenu til stat og kommuner på 930 mia. kr. i 2015 stod forskellige afgifter for

knap en tredjedel.

De klimarelaterede afgifter er en væsentlig andel heraf. Som

tabel 3.2 viser, bidrog disse afgifter med 68 mia. kr. til statskassen. Det svarer

til ca. 7 pct. af det offentliges samlede indtægter. Disse tal viser, at de klimare-

laterede afgifter spiller en betydelig rolle i at sikre skatteprovenu – udover at

understøtte den grønne omstilling.

Blandt de klimarelaterede afgifter yder afgifter på energi og biler de største

bidrag til statskassen. Miljøafgifter, herunder CO

-afgiften, spiller indtil videre

kun en mindre rolle. Hvad angår energiafgifter, kommer det største provenu fra

beskatningen af elektricitet, benzin og diesel, hvor dieselafgifter udgør en bety-

delig andel af afgiftsindtægterne fra olieprodukter i tabel 3.2. Afgifter på biler

giver næsten samme provenu som energiafgifterne, og lægger man provenuet fra

afgifterne på benzin, diesel og biler sammen, er det faktisk afgifter på transpor-

ten, der er de provenumæssigt vigtigste af de klimarelaterede afgifter.

PSO-tariffen er ikke en egentlig afgift. Den opkræves på elregningen af Ener-

ginet.dk og er øremærket til finansiering af Energinet.dk’s særlige offentlige

forpligtigelser. Alligevel omtales den ofte i debatten som en afgift og er derfor

medtaget i tabel 3.2. PSO-tariffen er nærmere beskrevet i Klimarådets analyse

om emnet.

Provenuet fra energi- og miljøafgifter vil ikke falde væsentligt i fremtiden

PSO-tarif

Denne tarif pålægges alt elforbrug og

går primært til støtte til vedvarende

energi. Regeringen ønsker i skrivende

stund at afskaffe PSO-tariffen og i stedet

finansiere støtten til vedvarende energi

over finansloven.

Den grønne omstilling kan have negative konsekvenser for statskassen. I takt

med at vi bruger færre fossile brændsler og udleder mindre CO

– hvilket i

sig selv er positivt for klimamålsætningerne – falder provenuet fra afgifterne

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Beløb i mio. kr.

Energiafgifter

- Kul

- Naturgas

- Elektricitet

- Benzin

- Olieprodukter

Miljøafgifter

- CO

- NO

- Svovl

Bilafgifter

- Grøn ejerafgift

- Registreringsafgift

Afgifter i alt

34.570

2.291

3.160

12.463

7.348

9.308

4.664

3.604

820

28.934

10.946

17.988

67.970

PSO-tarif

6.900

Tabel 3.2 Provenu fra de vigtigste klimarelaterede afgifter i 2015

Anm.:

Kilde:

Skøn fra december 2015. Tabellen medregner ikke den moms, der betales af visse afgifter.

Danmarks Statistik, tabel SKAT og Energinet.dk.

på fossile brændsler og på CO

. Det er dog vigtigt at understrege, at mange af

posterne i tabel 3.2 stadig vil bidrage med et betydeligt provenu selv i et fossilfrit

samfund. Staten vil fx stadig få indtægter fra afgifter på biler, på el og på bioet-

hanol og biodiesel.

Klimarådet har lavet en fremskrivning af provenuet fra energi- og miljøafgifter.

Fremskrivningen er vist i figur 3.2 og bygger på en række antagelser. Det er fx

antaget, at alle afgiftssatser er som i dag i reale priser. Provenuet i 2025 bygger

på Energistyrelsens basisfremskrivning, mens provenuet i 2050 er baseret på

Energistyrelsens vindscenarie.

Figur 3.2 viser tre hovedtendenser. For det første falder provenuet fra beskat-

ningen af fossile brændsler i takt med, at de udfases. Faldet er beskedent frem

mod 2025, men i 2050, hvor vi skal være helt uafhængige af fossile brændsler,

er der ikke længere et skatteprovenu herfra. For det andet vokser provenuet fra

beskatningen af elektricitet. Den grønne omstilling indebærer, at en stor del af

energiforbruget elektrificeres, og elforbruget giver afgiftskroner i statskassen.

For det tredje stiger indtægterne fra afgifter på biomasse brugt til transport –

særligt efter 2025. Samlet set forventes provenuet fra energi- og miljøafgifter at

være ca. 2,5 mia. kr. lavere i 2050, end det er i dag, hvis de nuværende afgiftssat-

Afgifter på elforbrug

Elektricitet produceret på solcelleanlæg

i private husstande er i dag fritaget

for energiafgift. I det omfang private

solcelleanlæg kommer til at spille en

større rolle i fremtidens elforsyning,

forudsætter beregningerne bag figur

3.2 implicit, at elektriciteten herfra bliver

pålagt energiafgift.

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Mia. kr.

Biobrændsler til

transport

Elektricitet

Fossile brændsler

2015

2025

2050

Figur 3.2 Fremskrivning af provenuet fra energi- og miljøafgifter

Anm:

Kilde:

Provenuet medtager energiafgifter samt afgifter på CO

, NO

og SO

. Beløbene er i reale priser

under antagelse om, at satserne fastholdes bortset fra en løbende prisregulering.

Energistyrelsen og egne beregninger.

ser fastholdes. Umiddelbart er der altså intet, der peger på, at statskassen mister

afgørende provenu fra energi- og miljøafgifter som følge af den grønne omstil-

ling. Det skal dog bemærkes, at selv om provenuet ikke falder mærkbart i reale

priser, falder det som andel af BNP.

Fremskrivningen i figur 3.2 bygger på antagelsen om uændrede afgiftssatser.

Man kan dog forestille sig scenarier, hvor satserne justeres i takt med den grøn-

ne omstilling. Det vil være tilfældet, hvis formålet med energiafgifterne reelt er

at beskatte fossile brændsler – afsnit 3.2 forklarer grundigere, hvilke målsætnin-

ger der kan ligge bag et sådant formål. I så fald vil afgiften på el skulle nedtrappes

i takt med, at elproduktionen bliver mindre fossil, og det vil medføre markant

lavere afgiftsindtægter i 2050. Ligeledes anbefaler Klimarådet i kapitel 5, at af-

giften på el til opvarmning sænkes. Et sådan tiltag vurderes at være nødvendigt

for overhovedet at indfri det vindscenarie, som figur 3.2 bygger på. Reduktionen

af elafgiften til opvarmning betyder i sig selv et lidt lavere provenu.

Provenuet fra afgifter på biler er ikke med i figur 3.2. Da både registrerings- og

ejerafgiften reduceres med bedre energieffektivitet, vil dette provenu blive

udhulet over tid, hvis afgiftssystemet holdes uændret. Det skyldes dels, at

benzin- og dieselbilerne løbende får bedre brændstoføkonomi, og dels skiftet til

blandt andet elbiler, som har meget høj energieffektivitet. Det er vanskeligt at

sætte tal på, hvor stort provenutabet reelt bliver, men samtidig er det forholds-

vis let – uden stillingtagen til det ønskelige heri – løbende at justere satserne, så

afgifterne for en bil med gennemsnitlig energieffektivitet holdes konstant.

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

3.2 Samfundsøkonomiske principper for optimale

afgifter

Fornuftig indretning af afgiftssystemet afhænger af,

hvilke hensyn afgifterne skal tilgodese. I princippet bør

afgifter kun afspejle vareforbrugets negative virkninger

på det omgivende samfund. Men i praksis kan andre

målsætninger, ønske om et vist afgiftsprovenu, forde-

lingshensyn og administrative forhold ændre billedet.

De klimarelaterede afgifter skal leve op til de generelle krav til et effektivt og ret-

færdigt skattesystem. Derudover skal de bidrage til at realisere de forskellige po-

litiske målsætninger på klima-, energi- og miljøområdet. Dette afsnit diskuterer,

hvilke overordnede retningslinjer for udformning af afgifter på energi- og trans-

portområdet der gælder for et samfundsøkonomisk optimalt afgiftssystem.

Afgifter skal sikre provenu til statskassen og en effektiv ressourceudnyttelse

Afgiftssystemet har grundlæggende til formål at

•

bidrage til en mere effektiv udnyttelse af samfundets ressourcer på områ-

der, hvor markedsmekanismerne ikke sikrer en hensigtsmæssig ressource-

anvendelse, fx i situationer hvor produktion eller forbrug medfører

forurening, og

•

skaffe offentlige indtægter til finansiering af de offentlige udgifter.

Negative eksternaliteter

En negativ eksternalitet, som også

kaldes en negativ ekstern skadesom-

kostning, opstår, når en husholdning

eller virksomhed udfører en aktivitet, der

påfører andre aktører et tab af velfærd

eller indtjeningsmuligheder, uden at de

kompenseres for det.

Markedsmekanismerne sikrer ikke en hensigtsmæssig ressourceanvendelse

i tilfælde af negative eksternaliteter. Forurening er et eksempel på en sådan

negativ eksternalitet. Ved at lægge en afgift på aktiviteter, der giver anledning til

forurening, kan man tilskynde dem, der forårsager de negative eksternaliteter,

til at inddrage omkostningerne ved eksternaliteterne i deres forbrugs- og pro-

duktionsvalg. Derved kan afgiftssystemet bidrage til en mere effektiv udnyttelse

af samfundets ressourcer. Samtidigt er der i Danmark tradition for at indrette

afgifterne, så forurenerne betaler for de skader, deres aktiviteter påfører det

øvrige samfund.

Det er ikke uden omkostninger for samfundsøkonomien at indføre en afgift

for at skaffe offentlige indtægter. De fleste skatter og mange afgifter medfører

nemlig en tendens til mindre effektiv ressourceudnyttelse, fordi de hæmmer

tilskyndelsen til at arbejde, opspare og investere. De kan også tilskynde forbru-

gerne til at vælge et andet forbrugsmønster eller virksomhederne til at vælge en

anden sammensætning af produktionsinputs end det, de ville have foretrukket i

fravær af skatter og afgifter. Dette omtales ofte som skatte- og afgiftssystemets

forvridende effekter. Opgaven, når en afgift skal udformes, er derfor at opfylde

afgiftens formål med mindst mulig forvridning.

I en ideel verden bør kun indkomst, endeligt forbrug og

eksternaliteter beskattes

Hvordan opnår man bedst et givet provenu med mindst mulig forvridning? Hvis

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

politikerne frit kan vælge, hvilke skatter og afgifter de vil bruge, bør de undgå

at beskatte inputs i produktionen. Eneste undtagelse er de steder, hvor brugen

af inputs medfører negative eksternaliteter. Skatterne bør i stedet lægges på

borgernes indkomster og på deres endelige forbrug af varer og tjenester.

Hvis

man i stedet beskatter inputs i produktionen, skævvrides virksomhedernes valg

af inputs, hvilket hæmmer deres produktivitet. Man undgår at forvride virksom-

hedernes inputvalg ved at afstå fra inputskatter og nøjes med at lægge skatter på

indkomst og endeligt forbrug. Derved sikrer man, at virksomhederne tilskyn-

des til at anvende de inputs, der bidrager mest muligt til deres værdiskabelse,

og man opnår populært sagt, at der bliver den størst mulige kage til fordeling

i samfundet. Man kan derefter bruge den progressive, personlige indkomst-

skat og overførselssystemet til at sikre den ønskede omfordeling af de samlede

indkomster.

Den personlige indkomstskat er sammen med indkomstoverførslerne det mest

præcise instrument til påvirkning af indkomstfordelingen. Derfor bør forde-

lingshensyn i skattepolitikken alene tilgodeses via dette instrument, hvis der

ikke er politiske eller praktiske bindinger på udformningen af indkomstskat-

ten eller overførslerne. Indkomstskatten tilskynder imidlertid borgerne til at

bruge mindre tid på at arbejde og mere tid på at holde fri. Denne forvridning af

arbejdsudbuddet kan i princippet modvirkes ved at lægge afgifter på varer og

tjenester, der i særlig grad forbruges i fritiden. I praksis er der dog kun begræn-

set og usikker viden om, hvilke varer og tjenester der bør beskattes ud fra dette

princip, ligesom en sådan differentiering af afgifterne vil komplicere skattesy-

stemet. I det omfang man ud fra provenuhensyn vil supplere indkomstskatten

med en indirekte beskatning af forbrug, er der derfor gode praktiske argumenter

for at lægge en ensartet generel moms på alt forbrug, som det sker i dag.

Konklusionen er, at man som udgangspunkt ikke skal lægge afgifter på energi

og transport udelukkende for at hente provenu. Der bør alene lægges særskilte

afgifter på erhvervenes og husholdningernes energiforbrug i det omfang, forbru-

get medfører negative eksternaliteter såsom udledninger af CO

, SO

og NO

Ligeledes bør transport beskattes for at reflektere sektorens eksternaliteter.

Afgifterne bør svare til det bedst mulige skøn over de skadeomkostninger, som

eksternaliteterne påfører samfundet. Dermed vil de privatøkonomiske priser

afspejle de samlede samfundsøkonomiske omkostninger, som energiforbrug og

transport medfører.

Ovenstående konklusion bygger på præmissen om, at politikerne helt frit kan

vælge, hvordan de offentlige indtægter skal sammensættes på de forskellige

skatter og afgifter. Denne præmis er sjældent opfyldt i praksis. I det følgende ses

på, hvordan krav om et bestemt provenu fra afgifterne på energi og transport,

fordelingshensyn og bestemte politiske mål påvirker den optimale beskatning.

Provenukrav betyder øget afgift på prisufølsomme varer

Inputs i produktionen

Disse inputs omfatter kapital, arbejds-

kraft, energi af forskellige typer og mate-

rialer i form af råvarer og halvfabrikata.

Transport

Udover udledningen af CO

fra benzin og

diesel medfører transporteksternaliteter

som trængsel på vejene, lokal forurening,

støj og trafikulykker. Læs mere herom i

kapitel 4.

Provenuet fra de klimarelaterede afgifter er politisk et kardinalpunkt. I den

skattepolitiske debat diskuteres der ofte ud fra den præmis, at afgifterne på

energi og transport skal fremskaffe et bestemt provenu. Det kan skyldes, at

der fra politisk side er et ønske om, at indkomstskatten eller momsen ikke må

hæves. En sådan rigid restriktion på skattesystemet er uhensigtsmæssig set fra

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

et økonomisk synspunkt, da de bredt baserede skatter som indkomstskat og

moms typisk medfører mindre forvridninger end selektive afgifter, der pålægges

et smalt skattegrundlag. En minimering af skatternes forvridende virkninger

kræver nemlig, at de pålægges de skattebaser, som skatteyderne har mindst

mulighed for at reducere.

En generel skat på en bred base som fx den samlede indkomst er sværere at

undgå for skatteyderne end en selektiv afgift, der lægges på en vare, som er nem

for forbrugeren helt eller delvis at erstatte med forbrug af en anden vare. En

selektiv afgift er derfor mindre egnet til at skaffe offentligt provenu, da den kan

medføre en stor omlægning af forbruget væk fra den beskattede vare. Fx betyder

energiafgiften på naturgas og el, at fjernvarme i stor stil produceres med afgifts-

fri biomasse. Derfor vil den generelle indkomstskat eller momsen være et mere

effektivt finansieringsinstrument for det offentlige.

Der kan alligevel være en politisk målsætning om, at energiafgifterne eller

transportafgifterne samlet skal indbringe et bestemt provenu. I så fald har det

konsekvenser for den optimale udformning af den enkelte afgift. Buketten af af-

gifter skal da sammensættes sådan, at den dels modvirker de forskellige negative

eksternaliteter på energi- og transportområdet og dels sikrer, at det ønskede to-

tale afgiftsprovenu opkræves med mindst mulig forvridning. Den enkelte afgift

skal derfor indeholde en miljøkomponent, der afspejler eksternaliteterne ved

brug af den afgiftsbelagte vare, og en provenukomponent, der afspejler statens

behov for afgiftsindtægter. Den samlede afgift skal være et vejet gennemsnit af

de to komponenter, hvor provenukomponenten skal veje tungere, jo mere vægt

der lægges på at fremskaffe provenu.

Provenukomponenten i afgiften på varer med lav priselasticitet skal være for-

holdsvis stor, mens provenukomponenten i afgiften på varer med høj priselasti-

citet skal være forholdsvis lille. Når beskatningen især lægges på varer med lav

priselasticitet, vil den samlede afgiftsbuket minimere forvridningen af forbrugs-

mønsteret. Derved sikrer man, at det samlede afgiftsprovenu inddrives med det

lavest mulige samlede forvridningstab.

Fordelingshensyn i afgiftssystemet fører til justeringer af satserne

Afgiftskomponent

I det optimale afgiftssystem kan man

opfatte det samlede afgiftstryk som en

sum af forskellige komponenter eller

delafgifter, som hver især kan begrundes

i et specifikt hensyn.

Priselasticitet

Dette begreb betegner, hvor meget

efterspørgslen efter en vare reagerer

på ændringer i prisen. Basisvarer har

ofte lav priselasticitet, mens luksusvarer

typisk har høj priselasticitet.

Fra politisk side er der stort fokus på skattesystemets fordelingseffekter. Det gæl-

der også afgifter. Det kan synes urimeligt, hvis en afgift rammer de laveste ind-

komster uforholdsmæssigt hårdt. Hvis en afgift har uønskede konsekvenser for

indkomstfordelingen, kan man korrigere gennem justeringer i indkomstskatten

eller overførselssystemet. Et eksempel er “den grønne check”, der er et nedslag

i skatten for lavindkomstgrupper, der blev indført som kompensation for øgede

grønne afgifter i 2009. Men er der politiske bindinger på disse justeringsmulighe-

der, skal indretningen af afgiftssystemet ikke blot tage hensyn til eksternaliteter

og provenukrav, men også til afgifternes virkning på indkomstfordelingen.

Fordelingshensyn påvirker både miljøkomponenten og provenukomponenten.

Miljøkomponenten i en afgift skal være højere, jo større en negativ eksternalitet

varens brug medfører, men komponenten skal være relativt mindre for varer,

der vejer særligt tungt i lavindkomstfamiliernes budget. Provenukomponenten

skal stadig være højere for varer med lav priselasticitet, men den skal ligeledes

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

nedjusteres for varer, der fylder forholdsvis meget i lavindkomstgruppernes

budget. For at inddrive det nødvendige provenu skal der til gengæld ske en opju-

stering af provenukomponenten i afgiften på varer, der i særlig grad forbruges

af højindkomstgrupperne. Ved at følge disse principper afvejer man miljø- og

effektivitetshensyn i beskatningen over for fordelingshensyn.

Politiske målsætninger giver anledning til yderligere komponenter i

afgifterne

På klima-og energiområdet opstiller politikerne ofte målsætninger. Ligeledes

bliver Danmark forpligtet af mål fra EU’s side. Afgifter kan bruges som virke-

middel til at opfylde disse målsætninger, og det stiller yderligere krav til, hvor-

dan afgifterne udformes. Nedenfor gennemgås de tre mest relevante målsætnin-

ger og deres implikationer for udformningen af afgifterne.

Målsætning om energibesparelser

Energisparemål

Frem mod 2020 er der en EU-mål-

sætning om, at medlemslandene skal

reducere deres samlede energiforbrug

med 20 pct. i forhold til en fremskrivning

uden forbedret energieffektivitet.

Et energisparemål tilsiger isoleret set en ensartet afgift pr. energienhed på alle

energiformer lagt oven i de øvrige afgiftskomponenter. Med en ensartet afgift på

al energi vil virksomhedernes og husholdningernes bestræbelser på at minimere

deres energiudgifter medføre, at energispareindsatsen bliver koncentreret der,

hvor der kan opnås den største reduktion af energiforbruget pr. krone investeret

i energibesparelser og energieffektivisering. Når de samlede omkostninger til en

given reduktion i energiforbruget minimeres, opnås omkostningseffektivitet i

energispareindsatsen. Et energisparemål kan opfyldes ved at tilføje en ener-

gisparekomponent til afgifterne på energiprodukter. Komponenten skal fastsæt-

tes på et sådant niveau, at den samlede afgiftsbelastning kan forventes at udløse

den ønskede reduktion af energiforbruget inden for den fastsatte tidshorisont.

2. Målsætning om uafhængighed af fossile brændsler

Dette mål for 2050 fremgår af regeringsgrundlaget for den nuværende rege-

ring.

Hvis formålet med at spare på energien i virkeligheden er at bidrage til

en overordnet målsætning om at reducere brugen af fossile brændsler, vil det

være mere målrettet at lægge en afgift på brugen af fossile brændsler frem for at

beskatte al energi generelt. I så fald vil det være mest omkostningseffektivt at

beskatte de forskellige fossile brændsler med samme sats målt i kr. pr. GJ i alle

anvendelser, da det vil tilskynde til at reducere det fossile brændselsforbrug der,

hvor der er de laveste omkostninger ved at spare på brændslet eller ved at gå

over til alternative energikilder. Man bør derfor med denne målsætning tilføje

en uafhængighedskomponent til afgifterne.

3. Målsætning om reduktion af udledningen af drivhusgasser

Afgift på fossile brændsler

Klimakommissionen anbefalede i 2010

en ensartet afgift på fossile brændsler

for at opnå fossil uafhængighed i 2050

på en omkostningseffektiv og troværdig

måde.

Hvis baggrunden for målet om uafhængighed af fossile brændsler reelt er et

ønske om en kraftig reduktion af udledningen af drivhusgasser, vil det være mest

målrettet og omkostningseffektivt at differentiere afgiften på de forskellige fos-

sile brændsler i forhold til den mængde CO

, der udledes ved deres forbrænding.

Det svarer til at pålægge brændslerne en egentlig CO

-afgift. CO

-afgiften skal i

så fald fastsættes på et niveau, der ventes at udløse den ønskede reduktion af de

samlede CO

-udledninger inden for den fastsatte tidsramme. Miljøkomponen-

ten i energi- og transportafgifterne bliver da opdelt i en klimakomponent, som er

-afgiften, og en komponent, der skal modvirke de øvrige negative eksternali-

teter fra lokal forurening, trængsel, trafikulykker og lignende.

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

De ekstra afgiftskomponenter giver ekstra provenu. Det betyder, at provenu-

komponenten i afgifterne kan nedjusteres tilsvarende. I det omfang, der er brug

for at inkludere en provenukomponent i den samlede afgift for at opnå det til-

stræbte samlede provenu, skal den stadig være størst for de mindst priselastiske

varer, som forklaret ovenfor.

Det er de samlede priser inklusive alle afgifter, som afgør forbrugeres og virk-

somheders valg. Derfor skal man tage det samlede afgiftstryk i betragtning, når

man overvejer størrelsen på en afgiftskomponent for at opfylde en given målsæt-

ning. Den indbyrdes sammenhæng mellem de forskellige afgiftskomponenter

kan i praksis gøre det vanskeligt at sætte afgifterne lige præcis sådan, at målsæt-

ningerne opfyldes.

Det er relevant at diskutere, hvornår afgifterne skal sættes i værk for at opfylde

en bestemt målsætning. Hvis Danmark fx har et mål om en 95 pct. reduktion af

drivhusgasudledningen i 2050, og målet er fuldt troværdigt, kunne man i teorien

nøjes med at annoncere klimakomponenten i afgifterne i god tid inden og først

pålægge den fra 2050. Da vil de markedsaktører, der er bevidste om den kom-

mende afgift, i god tid forinden påbegynde omstillingen til vedvarende teknolo-

gier.

Ovenstående logik kræver både, at 2050-målet opfattes som fuldt troværdigt af

aktørerne, og at der ikke er politiske målsætninger vedrørende udviklingen frem

mod 2050. Men da det er de akkumulerede udledninger, der har betydning for

det globale klima, er der et stærkt argument for at fastsætte delmål for udled-

ningerne frem mod 2050 og dermed for at lægge afgift på drivhusgasser længe

inden for at holde de akkumulerede udledninger nede. Sådanne delmål kan også

bidrage til at styrke den politiske troværdighed af slutmålet for 2050.

Administrative hensyn kan trumfe de teoretiske principper

Afgifter skal kunne lade sig gøre i praksis. De bør så vidt muligt være lette at

administrere for borgere og myndigheder, og de skal udformes og opkræves

på en gennemskuelig måde, der ikke medfører vilkårlig forskelsbehandling af

skatteyderne. Diskussionen ovenfor har ikke inddraget sådanne administrative

og retssikkerhedsmæssige hensyn. I praksis kan disse betyde, at man må afvige

fra de rendyrkede teoretiske principper for optimal beskatning.

Teoretisk optimale afgifter kan også være umulige at opnå på grund manglen-

de viden. Fx kræver en systematisk differentiering af provenukomponenten i

afgifterne, at man har solid viden om forskelle i priselasticiteten på tværs af de

beskattede varer. Hvis en sådan viden ikke foreligger, kan det tale for, at prove-

nukomponenten fastsættes som en ensartet sats, så den udgør samme andel af

varens pris for alle de beskattede varer. En ensartet afgiftssats kan være lettere

at administrere og kan også gøre afgiftssystemet mere robust over for pres fra

interessegrupper, der ønsker at opnå afgiftsfordele. For varer, hvor der påvise-

ligt er en meget høj priselasticitet i efterspørgslen på grund af åbenlyse substitu-

tionsmuligheder, kan der dog under alle omstændigheder være behov for at have

en særskilt lav afgiftssats.

Substitutionsmuligheder

Hvis forbrugere og virksomheder let kan

udskifte én vare med en anden, vil en

isoleret afgift på den første vare medfø-

re en stor forvridning af forbrugsvalget,

da forbrugerne kan undgå afgiften ved at

skifte til den anden vare.

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Nogle gange er det lettest helt at afholde sig fra at pålægge en afgift. Selvom

administrative hensyn ofte taler for en ensartet afgiftssats på alle typer varer,

man ønsker at beskatte, og selvom nogle politiske målsætninger ud fra teore-

tiske betragtninger ligeledes tilsiger en ensartet afgift, kan praktiske hensyn

undertiden nødvendiggøre en afgiftsfritagelse for visse varer eller aktiviteter. Fx

realiseres et energisparemål i princippet mest omkostningseffektivt via en ens-

artet afgift på alle energiformer, herunder biomasse til energiformål. I praksis

kan der dog være typer af biomasse såsom brænde indsamlet af private, der kan

være vanskelige at beskatte. Fordelene ved en afgift bør altid holdes op mod de

administrative omkostninger.

Klarhed om de politiske mål og hensyn udgør fundamentet for

optimal beskatning

Tabel 3.3 giver et overblik over ovenstående diskussion om optimale afgifter.

Tabellen opsummerer principperne for fastlæggelse af de forskellige afgiftskom-

ponenter i den samlede punktafgift på en vare afhængigt af de politiske mål-

sætninger, som afgifterne skal tilgodese. Tabel 3.3 tager ikke stilling til, hvilke

målsætninger og hensyn der er rimelige.

Tabel 3.3 viser, at det er vigtigt at have styr på sine mål og hensyn, når de opti-

male afgifter skal designes. Hvis man fra politisk side ikke har en klar idé om,

hvad man vil med afgifterne, vil de højst sandsynligt blive udformet uhensigts-

mæssigt. Konsekvensen er samfundsøkonomiske omkostninger, som kunne

have været undgået.

Politisk målsætning

Modvirkning af negative eksternaliteter

Komponent i samlet afgift

Miljøkomponent

Princip for udformning af afgiftskomponent

Afgiftsdifferentiering efter størrelse af eksternali-

teter.

Afgiftsdifferentiering efter størrelse af priselasti-

citet.

Ensartet afgift pr. energienhed på alle energiformer.

Ensartet afgift pr. energienhed på alle fossile brænd-

sler i alle anvendelser.

Ensartet afgift pr. ton CO

i alle anvendelser.

Nedjustering (opjustering) af miljøkomponent og

Provenukrav

Energisparemål

Mål om uafhængighed af fossile

brændsler

Klimamål om reduktion af CO

-udledninger

Provenukomponent

Energisparekomponent

Uafhængighedskomponent

Klimakomponent

Fordelingshensyn

Fordelingskorrektion

provenukomponent for varer der vejer tungt i lavind-

komstgruppernes (højindkomstgruppernes) budget.

Kan begrunde, at provenukomponenten fastsættes

Administrative hensyn

med samme sats for alle varer. Kontrolproblemer kan

evt. nødvendiggøre afgiftsfritagelse for visse varer

og aktiviteter.

Tabel 3.3 Principper for optimal udformning af afgifter på energi- og

transportområdet

Anm.:

Provenukravet er kun relevant, når der er restriktioner på højden af indkomstskatten og/eller

momsen. Fordelingshensyn i afgiftspolitikken er kun relevante, når der er restriktioner på

muligheden for omfordeling via indkomstskatten og overførselssystemet.

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

3.3 Konklusioner og anbefalinger

Afgifter er et af de vigtigste værktøjer i den grønne

omstilling. Derfor har dette kapitel beskrevet de danske,

klimarelaterede afgifter og de samfundsøkonomiske

principper for, hvordan sådanne afgifter optimalt udfor-

mes. Det har ført til følgende konklusioner:

→

Klimarelaterede afgifter vedrører især energi, transport og landbrug. Mens

der i dag ikke er afgifter på landbrugets udledninger af drivhusgasser,

pålægges energiprodukter betydelige energi- og miljøafgifter, ligesom både

bilkøb- og ejerskab beskattes.

→

Biomassens status i energiafgifterne svarer i store træk til alle andre energi-

produkters. Undtagelsen er varmeproduktion, hvor biomasse i modsætning

til olie, kul, gas og el er afgiftsfritaget.

→

Provenuet fra de klimarelaterede afgifter yder et vigtigt bidrag til stats-

kassen. Hvis den grønne omstilling kan gennemføres med de nuværende

afgiftssatser, viser Klimarådets fremskrivning, at det årlige provenu fra

energi- og miljøafgifter vil falde med ca. 2,5 mia. kr. frem mod 2050. Med et

samlet provenu fra disse afgifter på næsten 40 mia. kr., er der altså ikke tale

om et drastisk fald. I praksis kan det dog blive nødvendigt at sænke visse

afgiftssatser for at fremme omstillingen til vedvarende energi. I så fald bliver

provenutabet større.

→

Afgifter skal sikre provenu til statskassen og en effektiv ressourceudnyttel-

se. Det sidste betyder, at afgifterne skal modsvare negative eksternaliteter

og skabe så lidt forvridning af økonomien som muligt.

→

Afgifterne udformes mest hensigtsmæssigt ved at dele dem i forskellige

komponenter, der hver afspejler et givet mål eller hensyn.

→

Politiske mål og hensyn er afgørende for, hvordan afgifterne optimalt set

skal udformes. Klarhed om disse mål og hensyn udgør fundamentet for en

optimal beskatning.

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

I de følgende kapitler gennemgås de afgiftsmæssige

udfordringer på to udvalgte områder: transport og

opvarmning. Men inden da leder dette kapitel til, at

Klimarådet anbefaler følgende:

→

Hvis formålet med energiafgifterne er at beskatte

fossile brændsler, bør afgiften på el nedtrappes i

takt med, at elproduktionen bliver mindre fossil. I

så fald kan det tabte provenu mere hensigtsmæs-

sigt hentes fra bredere skattebaser. Hvis der er et

energisparemål, kan det dog begrunde fastholdel-

se af en vis energiafgift.

Der bør være klarhed over, hvilke mål og hensyn

der ligger til grund for hver enkelt afgift, og de

forskellige komponenter i det samlede afgiftstryk

bør så vidt muligt udspecificeres, som det fx i dag

er tilfældet med CO

-afgiften. På den måde sikres

størst mulig gennemsigtighed i afgiftssystemet.

→

3 Afgifternes rolle i den grønne omstilling

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Hvis formålet med at spare på ener-

gien i virkeligheden er at bidrage til en

overordnet målsætning om at reducere

brugen af fossile brændsler, vil det være

mere målrettet at lægge en afgift på

brugen af fossile brændsler frem for at

beskatte al energi generelt.

”

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Et lavemissionssamfund i 2050 vil kræve en næsten

total udfasning af fossile brændsler i transporten. Hid-

til har Danmark ikke formået at reducere transportens

udledninger af CO

, men det er nødvendigt at få gang i

omstillingen snart. Når EU’s klimapolitiske mål for 2030

skal udmøntes, kan Danmark, som beskrevet i afsnit 2.2,

forvente at få et ambitiøst mål for reduktion af udlednin-

gerne fra ikke-kvotesektoren, som blandt andet omfat-

ter transporten.

Dette kapitel stiller skarpt på personbilerne, som i dag

står for omtrent halvdelen af transportens udlednin-

ger. Skal persontransporten bidrage med samme andel

til opfyldelse af 2030-målet som de andre sektorer,

der ikke er omfattet af EU’s CO

-kvotesystem, og skal

opfyldelsen ske i Danmark, kan det blive nødvendigt

med næsten 1 mio. nuludslipsbiler i 2030. Tallet viser, at

transporten står over for en betydelig udfordring allere-

de på kortere sigt.

Elbilen er på den korte bane den mest lovende nulud-

slipsteknologi. Derfor er elbiler omdrejningspunktet for

dette kapitel. Elbiler er lige nu dyrere end konventionel-

le biler, men udviklingen går hurtigt. Allerede i starten af

2020’erne kan man forvente, at elbiler er billigst målt på

totaløkonomi pr. kilometer. Men elbilen har stadig korte-

re rækkevidde end en konventionel bil, og det bremser

udbredelsen, selvom elbilens totaløkonomi er attraktiv.

Klimarådets bud er, at Danmark med det nuværende af-

giftssystem vil have mellem 200.000 og 300.000 elbi-

ler i 2030 – altså et godt stykke fra de 1 mio.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Bilafgifterne er en vigtig faktor for, om elbilerne vil vinde

frem. Bilisme er i dag højt beskattet, og beskatningen

følger ikke altid de ideelle samfundsøkonomiske prin-

cipper for fornuftige afgifter. Fx er indførelse af kørsels-

afgifter, når det tekniske system er klar, den mest effek-

tive målretning af afgifterne mod de negative virkninger

på det omgivende samfund, som bilkørsel medfører.

Kapitlet diskuterer, hvordan en bedre bilbeskatning kan

udformes i praksis, og giver konkrete anbefalinger til,

hvordan elbiler kan fremmes på en samfundsøkonomisk

fornuftig måde. Denne rapports anbefalinger bidrager

til opfyldelse af EU’s 2030-mål, men med mindre elbiler-

nes økonomi og rækkevidde udvikler sig mere positivt

end forventet, vil der blive behov for yderligere tiltag,

hvis målet skal nås.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

4.1

Omstilling af vejpersontransporten frem

mod 2030

EU’s 2030-mål for ikke-kvotesektoren omfatter blandt

andet den danske transportsektor. Vejpersontranspor-

tens CO

-udledninger toppede i 2007 lige før finanskri-

sen, men er ikke faldet de seneste år. Hvis vejperson-

transporten skal reducere procentvis lige så meget

som resten af ikke-kvotesektoren, skal der ske en mar-

kant omstilling. Øget iblanding af biobrændstoffer og

bedre brændstoføkonomi kan bringe os noget af vejen,

men skal 2030-målet opfyldes, vil det antageligt også

kræve tæt på 1 mio. nuludslipsbiler som fx elbiler. Dette

store tal indikerer, at transporten står over for en bety-

delig udfordring.

Transport er et vigtigt område i den grønne omstilling. Transporten står i dag for

ca. en fjerdedel af de danske drivhusgasudledninger, og transportens andel er for

opadgående.

Skal klimalovens målsætning om et lavemissionssamfund i 2050

indfris, skal transportens udledninger stort set elimineres.

Der er lang tid til 2050, men det betyder ikke, at vi blot kan ignorere transpor-

tens udledninger på den korte bane. For det første holder en bil i gennemsnit 15

år. I det lys må der ikke blive solgt mange benzin- og dieselbiler efter 2035, hvis

2050-målet skal nås, uden at vi bliver nødt til at skrotte eller reeksportere ellers

velfungerende biler. Det betyder, at omstillingen af transporten næppe kan

udskydes mange år endnu. For det andet vil Danmark som nævnt i afsnit 2.2 stå

over for et ambitiøst EU-mål om at reducere udledningerne i ikke-kvotesekto-

ren markant inden 2030. Det kræver i praksis en væsentlig reduktion af udled-

ningerne fra transporten allerede inden 2030, hvis Danmark skal leve op til sine

EU-forpligtigelser fuldt ud gennem nationale reduktioner i ikke-kvotesektoren.

Elbilen er én af flere muligheder for at reducere transportens udledninger.

Vejpersontransporten er en afgørende brik i transportens omstilling. Kategorien

dækker statistisk set transport på vejene i personbiler og varebiler under 2 ton.

Udledningerne fra denne del af transporten var i 2014 7,2 mio. ton CO

, hvilket

er ca. halvdelen af transportens samlede udledninger.

Drivhusgasudledningerne er steget i vejpersontransporten

Samlede udledninger

I 2014 var de samlede danske udled-

ninger ca. 51 mio. ton CO

-ækvivalenter,

hvoraf de 33 ton kom fra ikke-kvotesek-

toren. Af disse kom lidt over 14 mio. ton

fra transporten, hvoraf vejtransporten

udgør den største klump med 11 mio. ton.

Heraf står persontransporten for de

7,2 mio. ton.

Siden 2005 er de danske udledninger i vejpersontransporten steget med lidt

over 3 pct. Bag denne stigning ligger flere modsatrettede tendenser, som figur

4.1 illustrerer. På den ene side er transportarbejdet øget. Transportarbejdet an-

giver, hvor mange kilometer danskerne fragter sig i bil på et år. Det tal er steget

siden 2005 og forventes at stige i fremtiden. På den anden side er vores biler

blevet mere energieffektive, og der er sket en øget iblanding af biobrændstoffer

i benzin og diesel. Biobrændstoffer betragtes som CO

-neutrale og modvirker

sammen med den bedre brændstoføkonomi de øgede udledninger fra det større

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Mio. ton

1.098

6.978

551

311

7.210

Udledning

2005

Øget

Bedre brændstof-

transportarbejde

økonomi

Øget

iblanding

Flere

nuludslipsbiler

Udledning

2014

Figur 4.1 Bidrag til udviklingen i vejpersontransportens CO

-udledning i perioden

fra 2005 til 2014

Kilde:

Energistyrelsen, Danmarks Statistik og egne beregninger.

transportarbejde. Overgang til nye teknologier som el-, brint- eller andre nulud-

slipsbiler har endnu kun haft minimal betydning. Nuludslipsbiler er i kapitlet

defineret som biler, der ikke belaster transportens drivhusgasregnskab.

Skal vejpersontransportens udledninger reduceres inden 2030, er der som vist

i figur 4.1 grundlæggende fire forskellige tiltag at tage fat på, og 2030-målet kan

næppe nås, hvis vi kun giver os i kast med ét af dem. De forskellige tiltag er:

Reduktion af kørslen.

Hvis danskerne kører mindre i bil, udledes mindre CO

2. Øget iblanding af biobrændstoffer i benzin og diesel.

Biobrændstoffer er defineret som CO

-neutrale og kan reducere CO

-udlednin-

gerne, når de erstatter fossile brændstoffer.

3. Bedre brændstoføkonomi i nye benzin- og dieselbiler.

Når bilerne kører længere pr. liter brændstof, udleder de alt andet lige mindre.

4. Skift til nye drivmidler baseret på vedvarende energi.

Nye biltyper som fx el- eller brintbiler udleder ikke CO

, hvis strømmen eller

brinten er produceret med vedvarende energi.

Vi forventes i fremtiden at ville køre endnu mere end i dag

Udleder ikke CO

-udledninger fra produktion af strøm

til fx elbiler konteres i kvotesektoren og

ikke i transporten. Derfor vil flere elbiler

altid hjælpe transportens drivhusgas-

regnskab, uanset hvordan strømmen er

produceret.

Transportefterspørgslen forventes at stige i årene fremover. Historisk set har

økonomisk velstand og prisen på brændstof været afgørende for transportvæk-

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

1990 = 100

BNP

Transport på de

danske veje

250

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

200

150

100

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Figur 4.2 Historisk og forventet udvikling i transport på de danske veje og BNP

Kilde:

DTU Transport, Landstrafikmodellen.

sten. Det er illustreret i figur 4.2, som viser den historiske og den forventede

fremtidige udvikling i Danmarks transport på vejene sammen med udviklingen

i BNP. Set i det lys er der ikke meget, der tyder på, at danskerne vil køre mindre i

bil i de kommende år – snarere tværtimod.

Den seneste fremskrivning fra den såkaldte Landstrafikmodel forventer en

stigning i vejpersontransportens kørsel på 14 pct. fra 2010 til 2030.

Stignin-

gen skyldes befolkningsvækst, økonomisk vækst og øget bilejerskab. Det sidste

betyder, at den historiske tendens til, at der kører færre personer i hver bil,

formentlig vil fortsætte. Der er naturligvis stor usikkerhed om disse forudsæt-

ninger, men efter alt at dømme vil der frem mod 2030 komme flere biler på

de danske veje, og de vil køre længere hvert år. Dermed vil udledningerne fra

transporten stige, hvis der ikke gøres noget på andre områder, så udslippet pr.

personkilometer nedbringes.

Bilerne bliver mere og mere energieffektive

Usikkerhed

En række nye teknologiske og adfærds-

mæssige faktorer gør det ekstra svært at

forudsige det fremtidige kørselsbehov.

Det drejer sig fx om delebilsordninger og

selvkørende biler.

Bilerne på de danske veje kører længere og længere på literen. Som figur 4.1

viser, har dette været den største bidragsyder til mindre CO

-udledning siden

2005. Udviklingen er drevet dels af den teknologiske udvikling og dels af dan-

skernes valg af biler. Den teknologiske udvikling kommer til os udefra. Danmark

kan ikke på egen hånd påvirke udviklingen i bilteknologien i væsentlig grad,

da vi ingen bilindustri har, og da vores køb af biler udgør en meget lille del af

industriens samlede salg. Men på EU-niveau kan vi gennem fortsat regulering

påvirke udviklingen blandt andet ved at stille krav til bilernes brændstoføkono-

mi. EU-normen lyder på 95 g CO

/km i 2021 som gennemsnit for alle nye biler,

hvilket svarer til ca. 25 km/l for benzinbiler. Det mål er bilindustrien godt på vej

til at opfylde gennem mere effektive brændstofmotorer og brug af lettere mate-

rialer i bilerne. Men bilernes brændstoføkonomi, som afspejlet i de officielle test,

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

er ikke nødvendigvis retvisende. Analyser finder stigende uoverensstemmelse

mellem de officielle målinger af brændstoføkonomien og det reelle forbrug af

brændstof.

Derfor er det reelle brændstofforbrug højere, end EU-normen angi-

ver. Uoverensstemmelsen giver anledning til brug af en korrektionsfaktor, den

såkaldte realitetsfaktor, der blandt andet anvendes af Energistyrelsen i udarbej-

delsen af den årlige energistatistik.

Danmark kan gennem afgifter og anden regulering påvirke, hvilke biler der

bliver solgt herhjemme. Målrettede indsatser i udformningen af afgiftssystemet

har betydning for, hvilke biltyper forbrugerne finder mest attraktive til prisen.

Det kan have en effekt på den gennemsnitlige brændstoføkonomi for den danske

bilpark. Et eksempel er den målrettede rabat til god brændstoføkonomi i regi-

streringsafgiften, som har gjort det økonomisk fordelagtigt at købe små og lette

mikrobiler, der kører langt på literen.

Frem mod 2030 forventes det, at bilernes brændstoføkonomi forbedres yderli-

gere, særligt som følge af den teknologiske udvikling. Bedre brændstoføkonomi

udgør et væsentligt bidrag til transportens udledningsreduktioner i de kommen-

de år. Dog er der ikke meget, der tyder på, at forbedringerne vil være af en sådan

størrelse, at de alene kan sikre tilstrækkelige reduktioner af vejpersontranspor-

tens udledninger inden 2030.

Bedre brændstoføkonomi kan heller ikke sikre

opfyldelse af det langsigtede mål om en stort set fossilfri transport i 2050. Her

kræves en teknologisk omstilling til andre drivmidler.

Biobrændstoffer spiller allerede en rolle i dag

Realitetsfaktor

Denne faktor udtrykker forholdet mellem

en bils faktiske brændstofforbrug og det

forbrug, som bilens officielle brændstof-

økonomi tilsiger. Energistyrelsen antager

en realitetsfaktor på 1,25 for 2016.

Biomasse er allerede nu en del af transportens energiforbrug. I 2013 udgjor-

de biobrændstoffer 4 pct. af det endelige energiforbrug i transportsektoren.

Denne andel er stigende som følge af det fælleseuropæiske iblandingskrav til

biobrændstoffer. Iblanding af biobrændstoffer påvirker bilparken bredt, giver

hurtige reduktioner, og effekten er let at kontrollere.

Biobrændstoffer er et vigtigt element i omstillingen af transporten. Det er svært

at forestille sig en fossilfri transportsektor uden brug af biobrændstoffer til især

luftfart og tung trafik, hvor der ikke i dag findes brugbare elektriske løsninger.

Brændstoffer produceret af biomasse får altså sammen med elektricitet en større

rolle at spille i transportsektoren fremover. Dog er det vigtigt løbende at sikre,

at biobrændstofferne reelt er CO

-neutrale. Flere analyser peger på, at det ikke

er tilfældet for flere af de såkaldte første-generations biobrændsler, som iblan-

des i dag.

Der er grænser for, hvor stor iblanding af biobrændstoffer, de nuværende mo-

torer kan håndtere. Den benzindrevne bilpark kan i dag fungere uden modifi-

kationer med iblanding af 10 vol.pct. bioethanol (E10). Skal der iblandes større

mængder, kræves en udskiftning i motorstandarden, fx til standarderne E20

eller E85, hvor henholdsvis 20 og 85 vol.pct. bioethanol iblandes. Det vil for

mange biler kræve en helt ny motor, mens enkelte muligvis kan nøjes med en

justering af den eksisterende motor.

Nuludslipsbiler er centrale for at nå målet om fossil uafhængighed

Vol.pct.

Står for volumenprocent og angiver, hvor

stor en del af brændstofmængden der

er biobrændstof. Bioethanol indeholder

mindre energi end benzin. 5 vol.pct

iblanding af bioethanol, som er standar-

den i dag, betyder således, at kun ca. 3

pct. af energien i benzinen erstattes, og

derfor reduceres udledningen også blot

med 3 pct. i forhold til ingen iblanding.

Et lavemissionssamfund kræver, at næsten alle fossile brændsler udfases. Det

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

gælder også i transporten. Hvis de fossile brændstoffer skal udfases, må de erstat-

tes af nye teknologier, så bilparken gradvist bliver fri for drivhusgasudledninger.

Særligt vejpersontransportens lette biler har flere muligheder for at overgå til

vedvarende energi, hvor el- og brintdrevne biler synes at være en oplagt erstat-

ning for de nuværende benzin- og dieselbiler. Men nuludslipsbiler kan også

være biler drevet af biogas eller biler med nye forbrændingsmotorer, der kører

på ren bioethanol eller biodiesel, hvis det kan garanteres, at biomassen reelt

er CO

-neutral. I andre dele af transporten som fx den tunge transport, sø- og

luftfarten er udfordringerne større, og hvis man ser bort fra omfattende brug af

biobrændstoffer, står gode erstatninger for de fossile brændstoffer ikke lige for.

Elbiler er mange ting. En elbil er grundlæggende en bil, der kan drives med

elektricitet som energibærer. Det kan både være rene batteridrevne elbiler eller

såkaldte hybridbiler, som har to drivlinjer, fx både en eldrevet og en benzindre-

vet. Den typiske brintbil er i bund og grund også en elbil. Brintbilen drives af

elektricitet, som produceres på brint i bilens brændselscelle. Brinten er i sig selv

produceret af elektricitet og bliver dermed en måde at oplagre elektricitet på.

Elektriciteten lagres således ikke elektrokemisk i et batteri, men kemisk i form

af brint, som opbevares under højt tryk i en gastank. Brintbilen er den batteriba-

serede elbil overlegen i form af længere rækkevidde, men den er stadig væsent-

ligt dyrere, da brændselsceller fortsat er en umoden teknologi. Teknologien har

endnu ikke rigtig fået sit gennembrud, og det forventes, at der går en årrække,

før brintopbevaring og brændselsceller kan få et markedsmæssigt gennembrud.

Derfor fokuserer dette kapitel primært på elbiler med batteri som alternativ til

dagens biler med konventionel forbrændingsmotor.

EU sætter mål for ikke-kvotesektoren og dermed for transporten

Brintbil

I dag kører kun ca. 55 brintbiler rundt på

de danske veje.

Til sammenligning er

der ca. 8.000 elbiler i Danmark. Derfor

ser Klimarådet elbilen som den mest

lovende nuludslipsteknologi af de to

inden 2030.

Mål i 2030

I praksis vil EU’s 2030-mål blive formu-

leret som et loft over de akkumulerede

udledninger fra 2020 til 2030 i form af

en lineær reduktionssti. Stien sikrer, at

man når 40 pct. i 2030, hvis 40 pct. bliver

den danske forpligtigelse. Se kapitel

2.2 for en nærmere beskrivelse af EU’s

2030-mål.

I løbet af sommeren 2016 forventes Kommissionen at komme med sit oplæg

til en fordeling af EU’s 2030-mål for ikke-kvotesektoren på tværs af medlems-

landene. Danmark må som nævnt i kapitel 2 forvente at få et mål i 2030 om at

reducere udledningerne tæt på 40 pct. i forhold til 2005. De to største sektorer

i ikke-kvotesektoren er transporten med 36 pct. af udledningerne i 2014 og

landbruget med 39 pct. Før den endelige landefordeling og reglerne for målop-

fyldelse foreligger, er det vanskeligt at sige, hvordan den danske 2030-indsats

optimalt set bør fordeles mellem transport og landbrug m.v. Men i lyset af

reduktionskravets betydelige størrelse indebærer en løsning, som er både sam-

fundsøkonomisk fornuftig såvel som politisk realistisk, at både landbruget og

transporten formentligt må bidrage væsentligt. Tidligere analyser har konklu-

deret, at de mest oplagte reduktioner er dyrere i transporten end i landbruget.

Det kan tale for et procentvis lavere reduktionsmål i transporten end i landbru-

get i 2030. Landbruget har dog en vis naturlig udledning af metan og lattergas

knyttet til de biologiske processer, som er teknisk svær at reducere. Det taler

omvendt for en kraftigere reduktion i transporten. Endelig kan muligheden for

at benytte sig af de fleksible mekanismer, som kapitel 2 beskriver, gøre, at både

landbrug og transport kan reducere mindre i Danmark end 40 pct. Det er dog

endnu for tidligt at vurdere potentialet i disse mekanismer.

En dansk fordeling af indsatsen på tværs af sektorer kan udarbejdes på mange

måder. Hver måde resulterer – eksplicit eller implicit – i et specifikt reduktions-

mål for vejpersontransporten. Et illustrativt udgangspunkt for reduktionskravet

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

til vejpersontransporten er, at alle dele af ikke-kvotesektoren reducerer med

samme andel i forhold til 2005. Hvis den danske ikke-kvotesektor som helhed

skal reducere med eksempelvis 40 pct., vil vejpersontransporten med dette

udgangspunkt skulle levere samme reduktion. Hvis de billigste reduktioner

findes i landbruget, eller har man mulighed for at bruge de fleksible mekanismer

i vid udstrækning, så bør kravet til transporten være mindre end 40 pct., men

omvendt er netop vejpersontransporten internt i transportsektoren blandt

de områder med størst reduktionspotentiale. Vejpersontransporten lader sig

forholdsvist nemt elektrificere, og det kan tale for et reduktionskrav over 40 pct.

Uanset hvordan man vælger at prioritere fra politisk side, er det næppe muligt at

opfylde EU’s 2030-mål uden en signifikant reduktion i vejpersontransportens

udledninger.

Det er afgørende at se arbejdet frem imod 2030 som et skridt på vejen til 2050.

I et 2050-perspektiv skal praktisk taget alle udledninger fra transporten væk.

En strategi, der fokuserer snævert på opfyldelse af et 2030-mål, kan godt være

uhensigtsmæssig i forhold til opfyldelse af 2050-målet, som beskrevet i afsnit

2.2. Derfor vil for stor brug af de fleksible mekanismer blot finansiere omstilling

i andre lande og udsætte omstillingen af den danske transportsektor i et omfang,

der kan gøre vejen til 2050 dyrere. Denne omstilling er en enorm opgave, og

opfyldelse af 2030-målet skal derfor sætte retningen for den fortsatte omstilling

frem mod 2050. Med andre ord skal tiltagene i transporten inden 2030 ikke kun

ses som en måde at opfylde 2030-målet på – de er også nødvendige skridt på

vejen mod en transport i 2050, som er uafhængig af fossile brændsler.

Uanset om kravet til vejpersontransporten er 40 pct., lidt lavere eller lidt højere,

vil opgaven for vejpersontransporten være stor. Figur 4.3 viser den historiske

udvikling for vejpersontransporten de senere år. Udledningerne har været svagt

stigende siden 2005, som er det år, EU’s 2030-mål for ikke-kvotesektoren ud-

regnes i forhold til. Figuren illustrerer også en reduktion på 40 pct. i 2030. Som

figuren viser, er denne reduktion slet ikke begyndt endnu, og selv med opnåelse

af det ambitiøse mål på 40 pct. i 2030, vil omstillingstempoet som minimum

skulle fastholdes efter 2030 for opnå en fossilfri vejpersontransport i 2050.

Næsten 1 mio. nuludslipsbiler kan være nødvendige i 2030 for at opfylde

EU-målet

Skal vejpersontransportens udledninger reduceres markant, vil det kræve

bidrag fra alle de ovennævnte fire håndtag. Det drejer sig om mindre kørsel,

bedre brændstoføkonomi, øget iblanding af biobrændstoffer og udbredelse af

nuludslipsbiler. Mindre kørsel vil begrænse mobiliteten i samfundet og er som

udgangspunkt uønsket. Men alene omkostningerne ved tiltag på de øvrige tre

områder vil i sig selv virke begrænsende på kørslen. For at sætte størrelsen af

udfordringen i perspektiv illustrerer figur 4.4, hvordan en reduktion på 40 pct.

af vejtransportens udledninger i 2030 kan opnås uden at begrænse kørslen i

forhold til de seneste estimater for den fremtidige vækst i transportarbejdet.

Figuren gør brug af realistiske, men ambitiøse antagelser om fortsat forbedring

af brændstoføkonomien og øget iblanding af biobrændstof.

Bedre brændstoføkonomi reducer udledningerne, men effekten spises i høj grad

op af et større transportarbejde. Danskerne vil altså køre i biler med bedre og

Transportarbejde

Transportarbejdet er et samlet tal for,

hvor meget der transporteres i Danmark.

Enheden for transportarbejde er

personkilometer eller tonkilometer. For

hver person, der transporteres én kilo-

meter, svarer det til én personkilometer.

Hvis der er fire personer i en bil, svarer

det til fire personkilometer pr. kilometer,

bilen kører.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

101

Mio. ton

Historisk udledning

Basisår

2030-mål

2050-mål

Lineær sti

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

2035

2040

2045

2050

Figur 4.3 Historisk CO

-udledning i vejpersontransporten og potentielle,

fremtidige udledningsmål

Anm.:

Kilde:

Målet i 2030 er sat til 40 pct. af udledningen i 2005, mens målet i 2050 er sat til ingen udledninger.

Energistyrelsen og egne beregninger.

Mio. ton

1.1

7.2

0.3

4.2

2.0

1.8

Udledning

2014

Øget

Bedre brændstof-

transportarbejde

økonomi

Øget

iblanding

Flere

nuludslipsbiler

Udledning

2030

Figur 4.4 Bidrag til udviklingen i vejpersontransportens CO

-udledning fra 2014 til

2030, hvis udledningerne skal reduceres med 40 pct. i forhold til 2005

Anm.:

Der er antaget øget energieffektivitet på 27 pct. for den fossilt drevne bilpark, gennemsnitlig

iblanding på 16 vol.pct. bioethanol og 10 vol.pct. biodiesel samt en årlig vækst i transportarbejdet

målt i køretøjs-km på 1 pct. Bidraget fra flere nuludslipsbiler er sat, så målet nås. Udledning fra

elproduktion er ikke omfattet af transportens udledninger og er derfor ikke medregnet.

Kilde:

Energistyrelsen, EA Energianalyse, DTU Transport og egne beregninger.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

102

bedre energieffektivitet, men vil til gengæld køre mere i dem. Figur 4.4 anta-

ger, at de nuværende EU-normer for bilernes brændstoføkonomi strammes

yderligere, så energieffektiviteten i den samlede bilpark forbedres med 27 pct.

i forhold til i dag. Det er også, hvad Energistyrelsen lægger til grund for deres

basisfremskrivning.

Forbedringen opnås i takt med, at bilparken udskiftes til

mere og mere energieffektive biler.

Iblanding af biobrændstoffer reducerer udledningerne frem mod 2030 en smule.

Dagens motorer sætter grænser for, hvor meget biobrændstof, der kan iblan-

des i den almindelige benzin og diesel. De nuværende benzinmotorer kan ikke

håndtere mere end 10 vol.pct. bioethanol, og en udskiftning af motorstandarden

er nødvendig, hvis vi på længere sigt skal have mere iblanding. En samlet trans-

portbranche udgav i 2015 en rapport om reduktionsmuligheder i transporten

inden 2030.

Rapporten giver sit bud på en ambitiøs iblandingsstrategi for de

danske personbiler, og figur 4.4 bruger antagelserne herfra. Det antages, at der

fra 2020 skiftes fra E5- til E10-iblanding for benzin, mens der også fra 2020 sæt-

tes krav om, at alle nye benzindrevne personbiler skal være E20, så de dermed

vil køre på 20 vol.pct. bioethanol. En gradvis udskiftning af bilparken vil i dette

tilfælde betyde, at 16 pct. af benzinen i 2030 kan betegnes som CO

-neutral. For

diesel antages den nuværende B7-standard efter 2020 at blive suppleret med 3

vol.pct. syntetisk biodiesel, hvilket bringer den samlede iblanding af biodiesel

op på 10 vol.pct.

Øget iblanding og bedre brændstoføkonomi er ikke i sig selv nok. Med disse

to elementer vil drivhusgasudledningen fra vejpersontransporten kun blive

reduceret med 17 pct., hvis væksten i kørselsomfanget bliver som forventet, og

det er dermed langt fra nok til at nå en reduktion, der matcher EU’s forventede

2030-krav på omkring 40 pct. for ikke-kvotesektoren. Resten af reduktionen

skal komme fra overgangen til helt eller næsten udledningsfrie biler som elbiler,

brintbiler eller biler drevet på 100 pct. biobrændstof eller biogas, hvis det kan

garanteres, at biomassen reelt er CO

-neutral. Det kræver en stor udskiftning

af den danske bilpark. Det nøjagtige tal afhænger af reduktionsmålet, men hvis

fx vejpersontransporten skal reducere sine udledninger med 40 pct. i forhold til

2005, vil nuludslipsbiler skulle stå for en CO

-reduktion på næsten 2 mio. ton i

2030 i forhold til 2014. Det svarer til ca. 950.000 mio. nuludslipsbiler i 2030 ud

af en samlet personbilpark på knap 3 mio.

Et stort antal nuludslipsbiler er nødvendigt under de fleste antagelser

Motorstandard

En standard som fx E85 er udbredt i

andre dele af verden, blandt andet i

Brasilien. Det betyder, at visse biler her

kan køre på næsten ren biobrændstof.

Disse biler er dermed tæt på at være

nuludslipsbiler.

Klimarådets analyse peger på, at det kan være nødvendigt med knap 1. mio.

nuludslipsbiler i 2030. Tallet afhænger naturligvis af de valgte antagelser og de

valgte reduktionsmål. Der ses fx bort fra brugen af de fleksible mekanismer. Ta-

bel 4.1 viser behovet ved andre antagelser og ved andre reduktionsmål. Tabellen

illustrerer kun beregningens følsomhed og tager ikke stilling til, om de alternati-

ve antagelser og reduktionsmål er realistiske.

Tabel 4.1 viser, at det for de fleste antagelser og reduktionsmål er nødvendigt

med et stort antal nuludslipsbiler i 2030. Til sammenligning kører der i dag

kun ca. 8.000 af dem rundt på de danske veje. Det mindste behov opstår, hvis

vejpersontransportens reduktionsmål kun er 25 pct., og bilernes energieffekti-

vitet forbedres med hele 40 pct. I dette tilfælde er der faktisk slet ikke behov for

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

103

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

nuludslipsbiler i 2030. Men i andre scenarier i tabellen vil behovet være mere

end 1,5 mio. nuludslipsbiler. Hvis vejpersontransporten skal reducere sine

udledninger betydeligt, er det altså sandsynligvis nødvendigt med et stort antal

nuludslipsbiler. Det skaber en brændende platform under den danske transport-

omstilling i de kommende år. Der er således behov for betydelige initiativer, hvis

2030-kravet skal indfries med nationale tiltag. Boks 4.1 diskuterer, hvor travlt

vi egentligt har med indførelsen af nuludslipsbiler på den korte bane, hvis vi skal

nå knap 1 mio. biler i 2030.

Reduktionsmål

1.000 nuludslipsbiler

Basisantagelser

40 pct. forbedring af energieffektiviteten

15 pct. forbedring af energieffektiviteten

Dobbelt så stor ekstra iblanding af biobrændstof

Ingen ekstra iblanding af biobrændstof

25 pct.

332

782

123

516

40 pct.

946

431

1.307

779

1.093

55 pct.

1.561

1.174

1.831

1.435

1.671

Tabel 4.1 Behov for antal nuludslipsbiler i 2030 ved forskellige reduktionsmål og

alternative antagelser

Anm:

Kilde:

I basisantagelserne forbedres energieffektiviteten med 27 pct. fra 2014 til 2030, og der iblandes i

2030 16 vol.pct. biobrændstof i benzin og 10 vol.pct. biobrændstof i diesel.

Egne beregninger.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

104

Boks 4.1 Hvor travlt har vi egentlig?

950.000 nuludslipsbiler i 2030 er en markant ændring af bilparken, som vi ikke

kan vente til 2029 med at gennemføre. Dels tager det tid for befolkningen at

vænne sig til ny teknologi, og dels udskiftes bilparken kun langsomt i takt med,

at gamle biler skrottes.

Baseret på erfaringer antager man normalt, at indførelse af ny teknologi følger

en såkaldt S-kurve. Udbredelsen af teknologien sker kun langsomt i starten.

Herefter tager udbredelsen rigtig fart, inden hastigheden igen aftager, når

næsten hele markedet er gået over til den nye teknologi. Den fuldt optrukne

linje i figuren viser en S-kurve over andelen af nuludslipsbiler i nybilsalget, som

udskyder omstillingen af bilparken så meget, som det næsten kan lade sig gøre.

Selv i dette ekstreme scenarie skal salget af nuludslipsbiler for alvor tage fart

omkring 2020, og bestanden af disse biler skal være over 30.000 i 2022 og mere

end 300.000 i 2025, hvis de 950.000 biler skal nås i 2030. For at nå i mål skal

over 80 pct. af alle nye biler allerede fra 2025 være nuludslipsbiler, og andelen

skal være tæt på 100 pct. allerede fra omkring 2028.

Vil man undgå en eliminering af fossilt baserede biler i nybilsalget på så kort tid,

kan man gå efter en mere jævn indfasning af nuludslipsbiler. I figuren viser den

stiplede kurve et scenarie, som umiddelbart virker mere realistisk. Til gengæld

kræver det dog, at vi allerede i 2020 omstiller i betydelig grad med en markeds-

andel af nybilsalget, der gradvist er steget til ca. 15 pct., så den danske bestand af

nuludslipsbiler er ca. 40.000 i 2020.

Pct.

100

Udskydelse

af omstilling

Mere jævn

indfasning

2015

2020

2025

2030

S-kurve-scenarier for salget af nye nuludslipsbiler i procent af årets samlede

nybilsalg

Anm:

Kilde:

S-kurven er matematisk en logistisk funktion. Begge kurver sikrer en bestand på 950.000

nuludslipsbiler i 2030.

Egne beregninger.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

”

Klimarådets analyse peger på, at det

kan være nødvendigt med knap 1 mio.

nuludslipsbiler i 2030.

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

107

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

4.2 Salg af elbiler i Danmark

Salget af elbiler i Danmark er støt stigende, men har i

2015 næsten kun været drevet af én model, Tesla Model

S. Elbiler udgør stadig kun en beskeden del af den sam-

lede bilpark, og Danmark halter efter lande som Norge

og Holland, når det kommer til elektrificering af vejper-

sontransporten.

Man ser oftere og oftere en elbil i gadebilledet. Elbilen er, som det ser ud nu, det

bedste bud på at nå et betydeligt antal nuludslipsbiler i 2030, men hvor mange

elbiler er der egentlig i Danmark, og hvordan går det med nybilsalget? Dette

afsnit giver svar på disse spørgsmål.

Det danske salg af elbiler boomede i 2015, men har været stagnerende i 2016

Afgiftsændringen for elbiler

Et flertal i Folketinget besluttede i 2015,

at elbiler skal være en del af den almin-

delige bilbeskatning. Indfasningen sker

gradvist fra 2016 til 2020. Elbilen får en

betydelig rabat i registreringsafgiften på

grund af sin høje energieffektivitet. Læs

mere om indfasningen i afsnit 4.5.

Salget af elbiler i Danmark har været støt stigende de seneste år og nåede i

2015 over 4.500 solgte biler, som vist i figur 4.5. Stigningen i 2015 var stærkt

hjulpet på vej af varslingen om afgiftsændringen for elbiler, der trådte i kraft fra

1. januar 2016. Hidtil har elbiler været fritaget for registreringsafgift, men i de

kommende år indfases elbiler i afgiftssystemet. Konkret betaler en elbil i 2016

20 pct. af sin fulde registreringsafgift, 40 pct. i 2017 og så videre, indtil 100 pct.

nås i 2020. Det har betydet, at mange, der overvejede at investere i en elbil, har

fremskyndet deres investering og købt den inden afgiftsændringen. Det gælder

særligt for Tesla Model S, der stod til en meget stor afgiftsstigning. I 2015 var

næsten to tredjedele af alle solgte elbiler en Tesla Model S, som figur 4.6 viser.

Elbilsalget i 2016 har indtil videre været markant lavere end i 2015. Salget af

Tesla, som er dyrest og derfor rammes hårdest af afgiftsindfasningen, er reduce-

ret betragteligt og når i 2016 ganske givet ikke niveauet fra 2015. Salgstallet for

de øvrige modeller var i gennemsnit ca. 25 elbiler i hver af de første fire måneder

i 2016 sammenlignet med ca. 130 om måneden i 2015 frem til december, hvor

tallet var 340. Meget peger derfor på en markant reduktion i elbilsalget i forhold

til 2015. Det kan skyldes, at elbilen med indfasningen i afgiftssystemet er blevet

økonomisk mindre attraktiv. Men årsagen er formentligt også, at mange bilkø-

bere som nævnt har fremrykket deres køb af elbil fra 2016 til de sidste måneder

af 2015 for at slippe for at betale registreringsafgift.

I den politiske aftale bag elbilernes indfasning i afgiftssystemet antages et salg

på 1.800 elbiler i 2016. De foreløbige salgstal tyder på, at dette ikke nås med de

nuværende priser og modeller, og det kan ifølge aftaleteksten give anledning til

at revurdere indfasningen. Salgstallene giver dog ikke et tilstrækkeligt sikkert

grundlag for at vurdere, hvordan afgiftsindfasningen vil påvirke elbilsalget på

længere sigt, bl.a. fordi introduktion af nye modeller i de kommende år kan æn-

dre billedet. Her er man nødt til at bygge på modelberegninger af den type, som

præsenteres senere i dette kapitel.

En stor del af salget af elbiler de seneste år har været støttet af offentlige midler.

Blandt andet har delebilsordninger og offentlige indkøb af elbiler været støttet

Elbilsalg i 2016

Tal fra Dansk Elbil Alliance viser, at salget

i årets fire første måneder var på 139

elbiler fordelt på 68 i januar, 17 i februar,

35 i marts og 19 i april, og nogle af disse

er faktisk fuldt afgiftsfritaget, hvis købs-

aftalen er indgået før 8. oktober 2015.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Antal

elbiler

5.000

108

4.000

3.000

2.000

1.000

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Figur 4.5 Nyregistrerede elbiler i Danmark fra 2009 til 2015

Anm.:

Kilde:

Tallene indeholder også opladningshybridbiler. Disse udgør dog kun en meget lille andel af de

samlede nyregistreringer.

Dansk Elbil Alliance.

Tesla Model S

Nissan Leaf

BMW i3

Renault Zoe

Nissan

E-NV200

VW eUp!

VW eGolf

Øvrige

2014

2015

Antal biler

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

Figur 4.6 Nyregistrerede elbiler i Danmark i 2014 og 2015 fordelt på modeller

Anm.:

Kilde:

Tallene indeholder også opladningshybridbiler. Disse udgør dog kun en meget lille andel af de

samlede nyregistreringer.

De Danske Bilimportører og Dansk Elbil Alliance.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

109

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

gennem Energistyrelsens puljer. Ca. halvdelen af de solgte elbiler i 2014 var

støttede, mens andelen i 2015 formodentlig var mindre på grund af de mange

Tesla’er solgt til private uden støtte udover den almindelige afgiftsfritagelse.

En forudsætning for at modtage støtten er, at elbilerne ikke ville være indkøbt

uden støtte, selv om det naturligvis altid er svært at sikre, at denne betingelse er

opfyldt. Ikke desto mindre synes det rimeligt at konkludere, at offentlig støtte

– sammen med afgiftsfritagelsen – har været en vigtig faktor i udbredelsen af

elbiler i Danmark.

Udbredelsen af elbiler i Danmark er stadig beskeden. Ved udgangen af 2015

kørte 7.563 elbiler rundt på de danske veje, viser Dansk Elbil Alliances statistik.

Til sammenligning er der registreret ca. 2,3 mio. personbiler i Danmark, så

elbilerne fylder stadig under 1 pct. af bilparken. Og det relativt høje elbilsalg i

2015 på lidt over 4.500 skal ses i forhold til det samlede salg af nye biler på mere

end 200.000.

Danmark er bagefter Norge og Holland i udbredelsen af elbiler

I visse lande købes der flere elbiler end i Danmark. Det viser figur 4.7. Lidt under

1 pct. af de danske nyregistreringer i 2014 var elbiler. Det placerer os over lande

som Tyskland og Storbritannien, men efter Sverige, USA, Holland og Norge.

Særligt det norske eksempel skiller sig ud med en elbilsandel i nysalget på næ-

sten 13 pct. I 2015 steg andelen til 22 pct. ifølge Norsk Elbilforening, når også

opladningshybrider medregnes.

Boks 4.2 ser på, hvorfor Norge har så mange

elbiler.

Italien

Spanien

Portugal

Kina

Canada

Tyskland

Storbritannien

Frankrig

Japan

Danmark

Sverige

USA

Holland

Norge

Pct.

Figur 4.7 Elbilers andel af nysalget i forskellige lande i 2014

Anm.:

Kilde:

Tallene indeholder ikke opladningshydridbiler.

International Energy Agency.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

110

Boks 4.2 Hvorfor har de så mange elbiler i Norge?

Norge havde ved udgangen af 2015 næsten 70.000 elektrisk drevne biler.

Det

er næsten 10 gange flere end i Danmark. Salget er drevet af betydelige økonomi-

ske incitamenter, der først og fremmest omfatter:

•

Ingen registreringsafgift og moms på elbiler

Gratis gennemkørsel for elbiler i alle landets betalingsanlæg

Lavere ejerafgift på elbiler

For elbiler, der benyttes som firmabiler, skal kun betales halv firmabilskat.

Elbiler får et ekstra tillæg til befordringsfradraget

Derudover parkerer elbiler gratis på kommunale parkeringspladser, de lader

gratis op fra de fleste offentlige ladestandere, de sejler gratis med mange færger,

og de må benytte busbaner. Den norske regering overvejer dog at fratage elbiler-

ne visse af fordelene i lyset elbilernes store succes.

Mange andre lande giver også økonomiske fordele til elbiler, om end de ikke er

så store som i Norge. Disse fordele er typisk i form af rabatter i afgiftssystemet.

Tyskland har netop vedtaget at yde et decideret tilskud på 5.000 EUR til alle nye

elbiler til og med 2018.

Den typiske norske elbilejer har en høj indkomst og har købt elbilen som bil

nummer to. En undersøgelse viser, at 68 pct. af de norske elbilejere har både en

el- og en benzin- eller dieseldrevet bil i husholdningen, men undersøgelsen viser

samtidig, at elbilen benyttes som primær bil til daglig pendling.

Norges netop publicerede nationale transportplan, som er udarbejdet af en bred

vifte af myndigheder, opstiller et mål om, at alle nye biler efter 2025 skal være

nuludslipskøretøjer som fx el- eller brintbiler.

I Holland har underhuset netop

vedtaget en lignende ambition, som dog mangler at blive endeligt godkendt i

senatet.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

111

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Prisen på batterier

Klimarådet antager i sine analyser, at bat-

teriprisen målt pr. kWh falder med 61 pct.

fra 2015 til 2030. Se mere i afsnit 4.3.

Flere markedsanalytikere forventer en kraftig stigning i antallet af solgte elbiler

på globalt plan i perioden fra 2020 til 2030. Dette gælder både det Internatio-

nale Energiagentur og kommercielle iagttagere. Stigningen forventes at være

drevet af et kraftigt fald i produktionsprisen på batterier og på selve elbilen.

Bloomberg forventer, som vist i figur 4.8, at det globale salg af elbiler i 2030 vil

overstige 20 mio. Til sammenligning produceres i dag ca. 90 mio. personbiler

årligt.

Også verdens politiske ledere har tiltro til et snarligt gennembrud for elbilen.

Under COP21 i december 2015 blev Paris Declaration on Electro-Mobility and

Climate Change & Call to Action underskrevet. Denne aftale opstiller et mål om,

at 20 pct. af al global vejtransport i 2030 skal være elektrisk drevet. Ifølge de-

klarationen indebærer det, at 35 pct. af det globale nysalg af personbiler i 2030

skal være elbiler. Danmark er medunderskriver på erklæringen sammen med

verdens største økonomier, herunder USA og Kina. Hvis målet nås, og Danmark

bidrager med sin relative andel af elbilsalget, vil danskerne i året 2030 skulle

købe ca. 70.000 elbiler ud af et samlet forventet nybilsalg på ca. 200.000. Hvis

vejpersontransporten i Danmark skal være 20 pct. elektrisk i 2030, kræver det

næsten 600.000 elbiler i bilparken. Dette er lidt lavere, end hvad der formentligt

skal til, hvis vejpersontransporten skal bære en proportional andel af Danmarks

forventede reduktionsmål for ikke-kvotesektoren i 2030, jf. afsnit 4.1.

Mio. biler

Historisk salg

Bloomberg

Navigant

PwC

Trend

2011

2015

2020

2025

2030

Figur 4.8 Markedsanalytikeres forventninger til det globale salg af elbiler

Anm.

Kilde:

Den stiplede linje repræsenterer en tendenslinje ud fra forventningerne.

International Energy Agency EV Outlook 2015, Bloomberg New Energy Finance February 2016, PwC

Autofacts January 2016 og Navigant Research 2015.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

113

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

4.3 Elbilens teknologiske udvikling

Elbiler er lige nu inde i en rivende teknologisk udvikling.

Særligt prisen på batterier, som er elbilens økonomiske

akilleshæl, forventes at falde markant de kommende år.

Det skyldes både tekniske forbedringer og øget pro-

duktionsmængde. Elbilen er i dag en dårligere bil end

konventionelle biler, hvis man fokuserer på rækkevidde.

Men i takt med udviklingen af billigere batterier vil elbi-

lens rækkevidde også stige.

Den voksende tiltro til en elektrificeret vejpersontransport er drevet af hastig

teknologisk udvikling inden for særligt batteriteknologi, som har stor opmærk-

somhed verden over. Store investeringer i flere og større produktionsanlæg

bevirker, at prisen på batterier over de kommende år forventes at falde til et

niveau, hvor elbilen bliver økonomisk konkurrencedygtig med tilsvarende ben-

zin- og dieselbiler. Derfor er elbilen en oplagt kandidat til de nuludslipsbiler, der

er behov for, hvis Danmark skal opfylde sine EU-mål i 2030.

Elbiler og benzinbiler er grundlæggende ens konstruktioner – bortset fra

batteriet

En benzinbil og en elbil er langt hen ad vejen ens konstruktioner. En konventio-

nel bil består af en benzintank som energilager, en forbrændingsmotor til at ska-

be fremdrift og et gearsystem til at sikre energieffektivitet. I en elbil er forbræn-

dingsmotoren erstattet af en elmotor. En elmotor er principielt mere simpel end

en forbrændingsmotor, den har færre bevægelige dele, og den optager mindre

plads. Elmotoren fungerer effektivt over et bredere interval af omdrejninger, og

der er typisk ikke behov for samme avancerede gearing i en elbil som i en bil med

forbrændingsmotor. En simplere motor og ingen gearkasse betyder, at en elbil

fremstillet i tilstrækkeligt stort antal vil have samme og i bedste fald lavere pro-

duktionsomkostninger end en tilsvarende konventionel bil, hvis man fraregner

udgiften til batteriet, som er elbilens økonomiske akilleshæl.

Den store forskel mellem en elbil og en almindelig bil ligger i energilageret,

batteriet. Langt de fleste mobile, elafhængige teknologier baserer sig på batte-

rilagring – med eltogsdrift som en markant undtagelse. Et batteri er hverdag

for alle danskere, når de tænder mobiltelefonen og trykker på fjernbetjeningen

til fjernsynet. Batteriet gør, at elektricitet kan lagres på samme måde, som en

benzintank gør, at benzin kan lagres. For at elektricitet kan gemmes i et batteri,

skal den dog omdannes til ladede partikler, som skal stabiliseres. Det betyder, at

et batteri er en meget avanceret konstruktion sammenlignet med en benzintank.

Lithium-ion-batteri

Dette batteri benytter grundstoffet

lithium til at lagre energien, idet

lithium-atomer omdannes til ladede lithi-

um-ioner i batteriet under afladning. Der

er mange andre muligheder for relevante

materialer til batterier, fx aluminium eller

natrium.

Lithium-ion-batteriet har været en kendt teknologi i over tyve år. Det er denne

type batteri, der benyttes til det meste mobile elektronik, og som i høj grad kan

tage æren for de fremskridt, elbilen oplever teknologisk. Det er en succesfuld

teknologi, fordi den har formået at fordoble energitætheden i genopladelige

batterier i forhold til hidtidige teknologier. Verdens produktionskapacitet for

lithium-ion batterier flerdobles i disse år, hvilket bevirker en kraftig reduktion

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

114

i priserne. Der er stort internationalt fokus på forskning og udvikling inden for

feltet, hvilket stimuleres yderligere af den faktiske og forventede klimapolitik og

dermed elbilernes potentielle gennembrud. Batterierne bliver hele tiden mindre

og billigere. Tendensen med forbedret holdbarhed og energitæthed og faldende

produktionsomkostninger forventes forstærket i de kommende år.

En brændstoftank er billigere end et batteri. Batteriets dyre materialer og

kostbare teknologi gør, at det i høj grad er batteriet, som udgør meromkostnin-

gen i indkøbet af en elbil i forhold til en traditionel bil med forbrændingsmotor

og brændstoftank som energilager. Prisen på batteriet udgør halvdelen af den

samlede merpris før afgifter for en elbil sammenlignet med en tilsvarende kon-

ventionel bil.

Der er i dag stor forskel i indkøbsprisen for en benzin- eller dieselbil og en

tilsvarende elbil. En gennemsnitlig familiebil i Danmark, fx en Volkswagen Golf,

koster i omegnen af 112.000 kr. før moms og afgifter,

mens den som elbil i dag

koster 221.000.

Merprisen på knap 110.000 kroner udgøres til dels af batteri-

et, hvor et batteri, som giver bilen en rækkevidde på 200 km, koster i omegnen

af 60.000 kr. Det resterende prisgab mellem den traditionelle bil og elbilen må

tilskrives den lavere produktionsvolumen og højere udgifter til udvikling. Såvel

batteriprisen som den resterende merpris forventes at falde kraftigt frem mod

2030.

Elbiler har bedre energieffektivitet, men kortere rækkevidde

En elbil er mere energieffektiv end en brændstofdrevet bil. De mest brændstof-

økonomiske benzinbiler kører i dag over 25 km pr. liter brændstof. Det lyder

af meget, men når en benzinbil forbruger brændstoffet, går langt det meste af

energien til spilde i form af varme. En elbil er anderledes og fungerer langt mere

effektivt, fordi elmotoren bedre kan udnytte den elektriske energi. Omregnes

den elektriske energi i batteriet til energiindholdet i benzin, vil en typisk elbil

have en brændstoføkonomi på over 70 km/l. Elbilen er altså mere end dobbelt så

effektiv som benzin- og dieselbilen. Samtidig er elektricitet billigere for forbru-

geren end benzin og diesel, så den samlede udgift til drivmiddel er lavere for en

elbil end for en benzin- eller dieselbil. De lavere løbende omkostninger gør, at

elbilen sagtens kan være et mere økonomisk valg end en tilsvarende konventio-

nel bil til trods for den højere indkøbspris, hvis kørselsomfanget er tilstrækkeligt

stort.

Mens en benzin- eller dieselbil kan køre over 600 kilometer på en optankning,

skal elbiler genopfyldes med energi oftere. Den typiske rækkevidde for elbiler

på markedet er i dag 100-200 kilometer på en fuld opladning. Den begrænsede

rækkevidde skyldes både prisen på batterier og de fysiske begrænsninger på

batteriernes størrelse og vægt. De fossile motorbrændstoffer er vægt- og volu-

menmæssigt meget effektive energibærere. De kemiske bindinger i fx benzin

indeholder 40 gange så meget energi som et batteri af tilsvarende volumen. Der-

for kan en bil med brændstofmotor og benzintank køre langt uden optankning til

trods for, at brændstofmotoren har en dårlig energieffektivitet.

Fordi de fossile brændsler er gode energibærere, kan energi overføres hurtigt

til en benzinbil. Når en benzinbil optankes, overføres der hvert sekund energi

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

115

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Opladningstiden reduceres

En moderne elbil kan i en hurtig lade-

stander oplades med strøm til over 100

km kørsel på 20 minutter.

svarende til ét sekunds energiproduktion fra to store havvindmøller. Når elek-

tricitet skal oplagres i et batteri i en elbil, skal elektriciteten omdannes til ladede

partikler inde i batteriet. De ladede partikler skal omsluttes og kontrolleres.

Gøres det for hurtigt, bliver batteriet for varmt og går i stykker. En elbil kræver i

en normal hjemmeladestander cirka 12 timer for at blive fuldt opladet, mens en

benzinbil kan optankes på tre minutter. Batterierne bliver hele tiden bedre, og

også opladningstiden reduceres. Det er dog rimeligt at forvente, at en elbil også i

fremtiden vil kræve længere tid til opladning, end konventionelle biler bruger på

at fylde tanken med brændstof. Elbilen vil derfor et godt stykke tid endnu fortsat

være en dårligere bil målt på rækkevidde og opladningstid, om end den er bedre

målt på andre parametre som støj og acceleration.

Batterierne vil blive bedre og billigere i de kommende år

Markedet for batterier er i kraftig vækst. De næste fem år forventes den globale

produktionskapacitet for lithium-ion-batterier at blive firedoblet. Udvidelsen

sker til dels på grund af et øget brug af lithium-ion-batterier til mobil elektro-

nik, men også på grund af tiltro til et voksende marked for elbiler og stationær

energilagring.

Den voksende produktion betyder først og fremmest, at batteriprisen falder

kraftigt, fordi man kan udnytte stordriftsfordele. Lithium-ion batterier er ikke

en offentligt handlet vare, og priser og produktionsomkostninger er derfor svært

gennemskuelige. Et svensk forskningshold sammenholdt i 2015 en lang række

udmeldinger på historiske priser og fremskrivninger for lithium-ion batteri-

celler.

Studiet omfattede forskningsenheder, konsulenthuse og førerende

eksperter i batterier, og analysen er gengivet i figur 4.9 sammen med prisudmel-

dinger af nyere dato. Priserne reduceres i øjeblikket med 8-14 pct. årligt. Denne

udvikling forventes at fortsætte frem mod 2030, hvor batterierne både vil blive

billigere, lettere og mere holdbare. En ubekendt faktor er dog, om prisen på

lithium vil øges markant på grund af den høje efterspørgsel, og om udbuddet kan

følge med.

Næste generation af elbiler kører længere til samme pris

Nye elbiler

En af de mest omtalte nye elbiler er

Teslas Model 3, som allerede er for-

håndsreserveret i betydeligt antal. Det

første eksemplarer forventes at blive

leveret i starten af 2017, og bilen får ifølge

producenten en rækkevidde på ca. 345

km. Indkøbsprisen bliver ca. 230.000 kr.

før moms og afgifter.

Afvejningen mellem elbilens pris og rækkevidde bliver et centralt valg for

bilkøbere. Det skyldes, at omkostningerne til batteriet vokser stort set propor-

tionalt med kapaciteten og dermed rækkevidden. Bilproducenterne vil forsøge

at optimere denne balance ud fra bilkøbernes betalingsvilje for rækkevidde for

at gøre deres biler så konkurrencedygtige som muligt. I takt med at prisen på

batterikapacitet falder, må det forventes, at bilkøberne ønsker at veksle noget

af besparelsen til et større batteri, så fremtidens elbiler får længere rækkevid-

de end de 100-200 kilometer pr. opladning, der er normen i dag. Enkelte dyre

elbiler kan dog allerede nu køre væsentligt længere, eksempelvis Teslas luksu-

selbiler, som har rækkevidder på 400-600 km. Et udvalg af forskellige elbilers

pris og rækkevidde er illustreret i figur 4.10. Det er ikke batteriteknologien, der

adskiller den gængse elbil fra luksuselbilen, men derimod batteristørrelsen og

så prisen. I 2016 og 2017 lanceres flere nye elbiler med rækkevidde på over 300

km pr. opladning, og prisen forventes at ligge i samme leje, som elbilerne sælges

til i dag.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Kr./kWh

7.000

Klimarådets

forudsætning

Førende

producenter

Eksperter og

konsulenter

116

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

År

Figur 4.9 Forventninger til prisen på lithium-ion-batterier udmeldt af forsknings-

og konsulenthuse og de førende producenter

Anm.:

Kilde:

Den blå linje angiver antagelsen om faldet i batteripriser anvendt i Klimarådets analyse.

Nature Climate Change, Bloomberg New Energy Finance, LG Chem, Panasonic,

Tesla og egne beregninger.

Pris i kr.

700.000

Nuværende

Modeller

Annoncerede

Modeller

600.000

Tesla Model S P90

500.000

Tesla Model S P70

400.000

300.000

VW e-Golf

Kia Soul EV

Chevrolet Bolt

Tesla Model 3

BYD E6

200.000

Nissan Leaf

100.000

100

200

300

400

500

600

Rækkevidde i km

Figur 4.10 Indkøbspriser før moms og afgifter og rækkevidde for et udvalg af

nuværende elbiler og kommende elbiler

Anm.:

Kilde:

Rækkevidde er angivet ud fra NEDC testresultater hvor muligt.

Tesla, Nissan, Volkswagen, Kia Motors, Mitsubishi, Chevrolet, BMW, Mercedes Benz, Peugeot og

egne beregninger.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

117

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 4.3 En hybridbil er en mellemting mellem en elbil

og en benzinbil

En hybridbil kan drives af to drivmidler. Typisk er det en kombination af et fossilt

drivmiddel som fx benzin og så elektricitet. En hybridbil kan derfor til en vis grad

udnytte den høje energieffektivitet og det billigere drivmiddel fra elbilen og samti-

dig opnå den længere rækkevidde fra benzinbilen. En hybridbil placerer sig derfor

midt mellem den konventionelle bil og elbilen. Kombinationen af drivmidler giver

imidlertid en dyrere og tungere bil, da den kræver motorer til begge drivmidler.

Det gør hybridbilen dyrere end benzinbilen og mindre energieffektiv end elbilen.

Betegnelserne hybrid og opladningshybrid er ikke faste definitioner, men dæk-

ker over et spektrum af teknologier med den rene konventionelle bil i den ene

ende og den rene elbil i den anden.

En klassisk hybridbil er en bil, som primært drives af en forbrændingsmotor,

men med en supplerende drivlinje i form af en elmotor og et mindre batteri. Bat-

teriet oplades under kørslen ved at opsamle bremseenergi eller via en generator.

Denne form for regenerering bevirker en mere effektiv udnyttelse af brændstof-

fet, men bilens eneste udefrakommende energikilde er stadig brændstof som

fx benzin. I praksis er en klassisk hybridbil altså en benzinbil med rigtig god

brændstoføkonomi.

I opladningshybrider kan det integrerede batteri oplades gennem en lade-

stander som i en almindelig elbil, men opladningshybrider har samtidig en

benzintank og forbrændingsmotor. Forbrændingsmotoren kan enten drive

bilen selv eller fungere som back-up til elmotoren ved at oplade batteriet under

kørslen. Typisk har nutidens opladningshybrider en rækkevidde på under 100

km ved ren eldrift. Opladningshybriders økonomi og klimaeffekt afhænger i høj

grad af brugen af bilen og særligt af energimikset mellem el og benzin. Såfremt

opladningshybrider primært benytter strøm, kan de bidrage til elektrificering af

transporten.

Forbrændingsmotor

Elmotor

Opladning ved

regenerering

Opladning fra

ladestander

Benzinbil

Hybrid

Opladnings-

Hybrid

Elbil

Illustration af spektret fra den rene benzinbil til den rene elbil over forskellige

former for hybridbiler

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

118

4.4 Hvornår bliver elbilen konkurrencedygtig?

Transportens udvikling frem mod 2030 vil afhænge

af, hvilke biler forbrugerne vil købe i de kommende år.

Klimarådet har derfor analyseret den forventede pris-

udvikling på elbiler og de tilsvarende benzindrevne

modeller for to populære bilstørrelser. Analysen viser,

at der formentlig vil ske et markedsmæssigt gennem-

brud for elbiler frem mod 2030, men at det næppe er

tilstrækkeligt til at sikre det antal nuludslipsbiler, der er

behov for i 2030 for at reducere vejpersontransportens

udledninger med 40 pct.

Der hersker stor usikkerhed om elbilens fremtidige udbredelse. For at undersø-

ge det fremtidige potentiale i elbilsalget har Klimarådet analyseret den forven-

tede udvikling i totaløkonomi for to typer elbiler og de tilsvarende benzinmo-

deller. Analysen ser på de privat- og samfundsøkonomiske omkostninger ved

de forskellige biltyper og giver et bud på, hvordan det vil påvirke forbrugernes

bilvalg, at den teknologiske udvikling gør elbilen billigere.

Klimarådet fokuserer på en mikrobil og en familiebil

Den danske bilpark består af mange forskellige bilklasser, men to klasser kan

siges at være toneangivende. Analysen tager derfor udgangspunkt i en mikrobil

og en mellemstor familiebil. Familiebilen repræsenterer den gennemsnitlige

bil i husstande med flere personer. Siden 2008 har danskerne dog i stigende

grad købt de såkaldte mikrobiler. Mikrobilerne er billige i indkøb, og en officiel

brændstoføkonomi på langt over 20 km/l gør, at bilerne kun betaler meget lidt

i registreringsafgift, hvilket beskrives nærmere i afsnit 4.5. De to klasser af biler

udgør tilsammen to tredjedele af det danske bilsalg.

Klimarådets analyser benytter VW Golf som eksempel på en familiebil og VW

Up! som eksempel på en mikrobil. Disse modeller er valgt, da begge fås i en ben-

zinudgave såvel som en eludgave, og da begge har et betydeligt salg i Danmark.

De konkrete modeller for 2015 er brugt som startpunkter for analysen, mens

fremskrivninger af rækkevidde, energieffektivitet og priser danner grundlaget

for sammenligningen af bilerne i årene efter. Tabel 4.2 viser karakteristika for de

fire modellerede biler for 2016 og 2030.

Totaløkonomien for en bil afhænger af brugen af bilen. Hvis man kører mange

kilometer hvert år, betyder de faste udgifter mindre, end hvis bilen kører få.

Højere årskørsel gør derfor biler med lavere omkostninger pr. kilometer som

fx elbiler mere konkurrencedygtige. For at bevare overskuelighed og sammen-

lignelighed på tværs af bilmodeller antager analysen en årskørsel på 16.400 km

pr. år i hele bilens levetid, som er sat til 15 år. De 16.400 km svarer ca. til den

gennemsnitlige årskørsel i dag. Det kan diskuteres, om en elbil vil kræve mindre

vedligehold end en konventionel bil eller være billigere at forsikre. Analysen

holder dog disse udgifter på samme niveau for de to typer af biler.

Mindre vedligehold

En elbil har færre bevægelige dele end

en bil med brændstofmotor. Derfor for-

ventes elbilen at blive en smule billigere

i vedligehold. Til gængæld skal batteriet

på et tidspunkt udskiftes.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

119

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Mikrobenzinbil

Reale 2015-priser

Indkøbspris ekskl. moms (kr.)

Registreringsafgift (kr.)

Grøn ejerafgift (kr./år)

Energieffektivitet (km/l)

Rækkevidde (km)

2016

60.000

33.000

620

24,9

750

2030

60.000

15.000

620

34,6

750

Mikroelbil

2016

140.000

620

79,5

172

2030

92.596

15.000

620

94,0

300

Familiebenzinbil

2016

112.000

127.000

620

23,6

900

2030

112.000

115.000

620

31,2

900

Familieelbil

2016

235.000

23.000

620

72,0

206

2030

157.000

46.000

620

82,5

350

Tabel 4.2 Antagelser for de fire biler i Klimarådets analyse for 2016 og 2030

Anm.:

Energieffektiviteten for elbiler er omregnet til km/l for benzin. Der regnes med en realitetsfaktor

på 1,25 stigende til 1,35 for alle drivmidler. Registreringsafgift er baseret på den i 2015 vedtagne

indfasningsprofil. Indkøbsprisen på benzinbiler holdes konstant, idet det er den relative forskel til

elbilen, der er afgørende.

Kilde:

Egne beregninger.

Figur 4.11 viser de samlede privatøkonomiske omkostninger for de fire

analyserede biler, hvis de købes i 2020, hvor elbiler er fuldt indfaset i registre-

ringsafgiften. Omkostningerne er opdelt på udgifter til indkøb, finansiering,

registreringsafgift, drivmiddelomkostninger i form af brændstof og el, øvrige

løbende omkostninger samt grøn ejerafgift. De øvrige løbende omkostninger

dækker udgifter til forsikring, service og vedligehold. Finansieringsomkost-

ninger dækker renteudgifter til billån. Sammenligningen viser, at i 2020, hvor

elbilerne er fuldt indfasede i registreringsafgiften, er elbilen i mikroudgaven 8

pct. dyrere end tilsvarende konventionelle biler, mens forskellen for familieud-

gaven er 12 pct. Havde elbilen stadig været fuldt fritaget for registreringsafgift,

ville mikroelbilen kun have været 2 pct. dyrere, mens familieelbilen havde været

10 pct. billigere end den tilsvarende benzindrevne bil.

Selv med afgiftsindfasningen bliver elbiler privatøkonomisk konkurrencedyg-

tige inden 2030

Markedet for elbiler udvikler sig hastigt med mange nye modeller på markedet

i de kommende år. Inden for en overskuelig årrække vil mange elbiler være

privatøkonomisk billigere end en tilsvarende benzinbil blandt andet som følge

af det forventede fald i batteriprisen. Isoleret set vil indfasningen af registre-

ringsafgiften ganske vist betyde stigende priser på elbiler de kommende år, men

Klimarådets analyse peger dog på, at familiebilen vil være billigst i eludgaven fra

2024, og at prisforskellen vil vokse frem mod 2030. Registreringsafgiften for-

stærker effekten af prisfaldet på familieelbilen. Hver gang elbilernes indkøbspris

falder med 1 kr., vil forbrugerprisen inklusive registreringsafgift falde med 1,5

kr., som afsnit 4.5 redegør for. Den forventede udvikling i de totale omkostnin-

ger for de fire analyserede biler er vist i figur 4.12.

For mikrobilen forventes det ikke, at elbilen bliver billigst inden 2030. Det skyl-

des til dels, at mikroelbilen ikke opnår fuld rabat for sin høje energieffektivitet.

Såvel den benzindrevne som den eldrevne mikrobil er så billige i indkøbspris,

at de allerede i dag betaler nærmest det samme i registreringsafgift, nemlig i

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Kr./km

2,5

Øvrige

omkostninger

Drivmiddel

2,0

Grøn ejerafgift

Finanserings-

omkostninger

Registreringsafgift

Indkøb

1,0

120

1,5

0,5

0,0

Mikroelbil

Mikrobenzinbil

Familieelbil

Familiebenzinbil

Figur 4.11 Privatøkonomiske totalomkostninger målt pr. kørt kilometer for en

bil købt i 2020

Anm.:

Figuren viser de samlede tilbagediskonterede omkostninger over bilens levetid på 15 år med

årskørsel på 16.400 km og fuldt indfaset registreringsafgift for elbiler. Omkostningerne er i

2015-priser.

Kilde:

Egne beregninger.

Kr./km

2,5

Familiebenzinbil

Familieelbil

2,0

Mikroelbil

Mikrobenzinbil

1,5

1,0

0,5

0,0

2015

2020

2025

2030

Figur 4.12 Udviklingen i privatøkonomiske totalomkostninger pr. kørt kilometer for

biler købt mellem 2015 og 2030

Anm.:

Figuren viser de samlede tilbagediskonterede omkostninger over bilens levetid på 15 år med

årskørsel på 16.400 km og nuværende, vedtagne indfasning af registreringsafgift.

Omkostningerne er i 2015-priser.

Kilde:

Egne beregninger.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

121

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

omegnen af minimumsafgiften på 20.000 kr., selv om den eldrevne mikrobil har

en væsentligt bedre energieffektivitet.

Den samfundsøkonomiske værdi af elbiler afhænger af prisen på CO2

Den samfundsøkonomiske vurdering af elbiler er ikke nødvendigvis lig den

privatøkonomiske. Fx er afgifter som udgangspunkt ikke en samfundsøkono-

misk omkostning. Elbilen adskiller sig positivt fra benzinbilen ved at medføre

mindre lokal luftforurening, være mindre støjende og ved at udlede mindre

. Værdien af disse eksternaliteter fylder dog kun en mindre del af den totale

samfundsøkonomiske omkostning ved bilkørsel. Den dominerende eksterna-

litet er trængsel, og den er ens for de forskellige drivmidler. Figur 4.13 viser de

samfundsøkonomiske omkostninger ved de forskellige biler i 2020, hvor det

fremgår, at elbilerne er samfundsøkonomisk lidt dyrere end den tilsvarende

benzinbil. Elbilerne vil stadig være en smule dyrere samfundsøkonomisk frem

mod 2030, selv om elbilerne falder i pris. Grunden til, at en elbil i 2030 kan være

privatøkonomisk billigst, men samfundsøkonomisk dyrest, ligger i afgifterne,

idet afgifter er en privatøkonomisk men ikke en samfundsøkonomisk omkost-

ning. I 2030 betaler en elbil på grund af sin høje energieffektivitet noget mindre i

registreringsafgift end den tilsvarende benzinbil.

Den samfundsøkonomiske værdi af den lavere klimabelastning ved et skifte fra

benzin- til elbil afhænger af værdisætningen af skaden ved at udlede CO

. Værdi-

sætningen af CO

-udledninger fra transporten bør afhænge af, hvor svært det er

at opfylde reduktionsmålet for den ikke-kvoteomfattede sektor. Der findes ikke

entydige bud på, hvad dette tal skal være, og figur 4.13 benytter derfor en værdi

for CO

på 1.000 kr. pr. ton, som også er brugt i andre studier.

Figur 4.13

viser, at omkostningen for CO

fylder relativt lidt i den totale samfundsøkono-

miske omkostning selv med en værdi for CO

, der er langt over den nuværende

kvotepris.

En elbil udleder intet CO

, når den kører, men det kan produktionen af strøm-

men gøre afhængig af energikilden og teknologien. Figur 4.14 viser, at den gen-

nemsnitlige udledning fra elsystemet i dag er markant lavere end udledningen

fra benzin og diesel målt pr. kilometer. Det skyldes blandt andet, at elbilen er

mere energieffektiv. El vil desuden i løbet af få år få et endnu lavere CO

-aftryk i

takt med, at mere vedvarende energi kommer ind i elsystemet, og derved bliver

de indirekte udledninger fra elbilen endnu lavere. Dertil kommer, at udlednin-

ger fra elproduktion ikke tæller med i Danmarks 2030-forpligtelse for ikke-kvo-

tesektoren. Udledningerne er i stedet omfattet af kvotesystemet, og derfor vil

danske udledninger som følge af elbiler betyde færre udledninger andre steder i

Europa, forudsat at loftet over de samlede udledninger fra kvotesektoren på et

tidspunkt igen bliver bindende. Boks 4.4 diskuterer forskellige syn på CO

-af-

trykket fra elbiler. Hvis familiebenzinbilen skal have samme samfundsøkono-

miske omkostning pr. km som familieelbilen i 2020, vil det kræve en CO

-pris

på lidt over 6.000 kr. pr. ton beregnet ud fra elsystemets forventede, gennem-

snitlige CO

-intensitet, og en CO

-pris på knap 5.000 kr. pr. ton, hvis elbilen

betragtes som en udledningsfri bil, fordi drivhusgasudledningen fra elforbruget

er kvoteomfattet. CO

-priserne bliver lavere, hvis der regnes med en samlet

længere kørsel i bilens levetid end forudsat i denne analyse.

Nuværende kvotepris

Kvoteprisen ligger for tiden på 50-60

kr. pr. ton. Mange iagttagere vurderer,

at denne pris er for lav til at drive den

langsigtede omstilling i EU, som det også

fremgik af Klimarådets rapport fra 2015.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Kr./km

2,5

Eksternaliteter

ekskl. CO

2,0

Øvrige løbende

omkostninger

Drivmiddel

Investering

122

1,5

1,0

0,5

0,0

Mikroelbil

Mikrobenzinbil

Familieelbil

Familiebenzinbil

Figur 4.13 Totale samfundsøkonomiske omkostninger ved bilejerskab for biler

købt i 2020

Anm.:

Figuren viser de samlede tilbagediskonterede omkostninger over bilens levetid på 15 år med

årskørsel på 16.400 km og en CO

-pris på 1.000 kr. pr. ton. Omkostningerne er i reale

2015-priser. Sammenligningen ser bort fra forskelle i brugsværdi, herunder specielt rækkevidde,

men også accelerationsevne og køreegenskaber.

Kilde:

Egne beregninger.

g CO

/km

100

Benzin

Diesel

Elektricitet

2015

2020

2025

2030

Figur 4.14 CO

-intensiteten for forskellige drivmidler målt pr. kørt kilometer

Anm.:

Der er antaget et energiforbrug på 0,4 MJ/km for elbiler og 1,4 MJ/km for benzin og dieselbiler.

Energistyrelsens antagelser om øget iblanding fører til lidt lavere udledning fra benzin og diesel i

2030 end i 2015.

Kilde:

Energistyrelsen og egne beregninger.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Forbrugerne vil kun vælge en

elbil, hvis den er så billig, at det kan

kompensere for de ulemper, som

kortere rækkevidde medfører.

”

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

124

Boks 4.4 CO

-udledning fra elbiler

Der er intet udstødningsrør på en elbil, men den medfører stadig udledning af

, hvis strømmen er produceret med fossile brændsler. Der kan være mindst

tre forskellige svar på, præcis hvor meget CO

elbilen kan siges at udlede:

Svarende til den gennemsnitlige CO

-intensitet i elsystemet.

Dette tal ligger i dag på ca. 40 g/km jf. figur 4.14 og er umiddelbart det mest

naturlige bud – altså at elbilen har et CO

-aftryk svarende til, hvor stor en

-udledning elproduktionen i gennemsnit giver anledning til. Det er også

denne antagelse, som er benyttet i figur 4.13. Men hermed antager man faktisk,

at det øgede elforbrug, som elbilen medfører, betyder, at merforbruget delvist

dækkes med udbygning af vedvarende energi svarende til en andel lig dagens an-

del af vedvarende energi i elproduktionen. Hvis dette ikke sker, er svar nummer

to det relevante.

2. Svarende til den marginale CO

-intensitet i elsystemet.

Dette tal betegner CO

-udledningen, hvis det nuværende elsystem skal produ-

cere lidt mere el, og det ligger i dag på ca. 70 g/km. Hvis ikke øget elforbrug fra

en elbil afstedkommer udbygning med vedvarende energi, vil forbruget blive

dækket af, at de eksisterende kraftværker skruer lidt op for produktionen. Disse

vil oftest være kulkraftværker, hvilket giver en højere marginal udledning end

ved gennemsnitsbetragtningen.

3. Nul.

Man kan argumentere på to måder for, at elbilers CO

-udledning er nul. For

det første kan man hævde, at man bør fokusere på transportens udledninger, da

det er den, der indgår i Danmarks ikke-kvote-forpligtigelser. Og her har elbiler

ingen udledning. Det er den logik, der er lagt til grund i afsnit 4.1. For det andet

kan man pege på, at elproduktion er omfattet af kvotesystemet. Hvis man opfat-

ter den samlede kvotemængde som fast og givet af EU, vil EU’s samlede udled-

ninger over tid ikke være påvirket af ekstra forbrug på grund af danske elbiler.

Endeligt kan det i et globalt perspektiv være relevant at medregne den CO

-be-

lastning, som kommer fra produktion og bortskaffelse af bilen. På grund af

lithium-ion batterierne udleder produktion af elbiler generelt mere CO

end

produktion af benzinbiler.

Men da Danmark ikke har nogen bilindustri eller

minedrift, berører dette ikke de danske CO

-udledninger eller den danske

målopfyldelse.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

125

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Når man sammenligner samfundsøkonomiske omkostninger for en elbil og en

konventionel bil, bør man endelig være opmærksom på, at der er tale om biler

med forskellige egenskaber. Eksempelvis har benzinbilerne længere rækkevidde

end elbilerne, hvorimod elbilerne har øget acceleration og mindre støj i kabinen.

Dertil kommer, som boks 4.5 beskriver, at elbilen giver en samfundsøkonomisk

gevinst i elsystemet ved at bidrage med fleksibelt elforbrug. Disse aspekter er

der ikke sat værdi på i figur 4.13.

Elbilens konkurrencedygtighed afhænger af benzin- og batteriprisudviklingen

Figur 4.12 viste, at elbilen i familieklassen er privatøkonomisk billigere end ben-

zinbilen fra 2024. Dette gælder dog kun som en gennemsnitsbetragtning. Det

er fx vidt forskelligt, hvor langt hver enkelt bil kører om året. En gennemsnitlig

dansk bil kører 16.400 km årligt, men der er stor spredning mellem biler med lav

årskørsel og pendlerbiler med høj årskørsel. Hvis en bil kører 30.000 km årligt

gennem hele dens levetid, vil elbilen være privatøkonomisk billigere end benzin-

bilen allerede i 2021. Problemet er naturligvis, at elbilens mindre rækkevidde

typisk vil være en mere begrænsende faktor, jo større årskørslen er.

Forventningerne til udviklingen i batteri- og benzinpriser har også afgørende

betydning. Der er dog stor usikkerhed om udviklingen i netop disse priser. For

enhver batteripris er der en benzinpris, hvor elbilen og benzinbilen har præ-

cis samme privatøkonomiske totalomkostning for en given årlig kørsel. Disse

ligevægtspunkter er illustreret med linjerne i figur 4.15. Hvis en kombination

af batteri- og benzinpris ligger over ligevægtskurven, er elbilen mest rentabel,

og hvis den ligger under, er benzinbilen mest rentabel. Cirklerne indikerer de

omtrentlige priser i 2015 og forventningerne til 2030.

I 2015 var benzinprisen lav, og batterierne var relativt dyre. For langt de fleste

danskeres kørselsbehov kunne det derfor bedst betale sig at investere i en ben-

zin- eller en dieselbil. Det er også, hvad 99 pct. af de danske bilkøbere gjorde til

trods for afgiftsfritagelsen af elbilerne. Med den nuværende benzinpris vil det

kræve en batteripris på godt 1.000 kr./kWh, hvilket er ca. halvdelen af dagens

pris, før en elbil har samme totaløkonomi som en benzinbil ved et gennem-

snitligt kørselsbehov. Det kræver et stort fald i omkostningerne ved batteriet,

hvis elbilen skal være konkurrencedygtig, men markedsiagttagere forventer en

batteripris på under 900 kr./kWh inden 2030, som vist i figur 4.9. Dermed vil

det for mange danskere blive billigere at vælge en elbil frem for en benzinbil, og

samme konklusion gælder også for dieselbilerne.

På trods af god økonomi vil rækkevidden stadig begrænse udbredelsen af

elbiler

Kr./kWh

Prisen på et batteri afhænger af den

mængde energi, det kan lagre. Lagrings-

kapaciteten måles i kWh. Den relevante

pris for et batteri er derfor ikke kr./

batteri, men derimod kr./ kWh.

Elbilen bliver inden 2030 billigere end benzinbilen – i hvert fald i familieklas-

sen. Det tyder på et vist gennembrud for elbilen. Spørgsmålet er, hvor stort

dette gennembrud bliver, hvornår det indtræffer, og om det er tilstrækkeligt til,

at Danmark kan opfylde sine klimaforpligtelser. Svar på disse spørgsmål kræver,

at man kan forudsige forbrugernes valg af bil. Dette valg afhænger af totaløkono-

mien, men økonomien står ikke alene. Elbilen er en dårligere bil, hvis der døm-

mes ud fra rækkevidde, og netop rækkevidden er en vigtig faktor, når danskerne

overvejer at investere i en elbil. Forbrugerne vil kun vælge en elbil, hvis den er så

billig, at det kan kompensere for de ulemper, som kortere rækkevidde medfører.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Benzinpris i

kr./liter

Elbilen er billigst

Lav årskørsel

(10.000 km)

Gennemsnitlig års-

kørsel (16.400 km)

Høj årskørsel

(40.000 km)

126

Her er vi

i 2030

Her er vi

i 2015

Benzinbilen er billigst

500

1.000

1.500

2.000

2.500

Batteripris i kr./kWh

Figur 4.15 Totaløkonomiske break-even-linjer for en el- og benzinbil i familieklassen

ved forskellige batteri- og benzinpriser

Anm.:

De tre linjer viser de priskombinationer, hvor de to bilers totaløkonomi er præcis ens ved

forskellige årlige kørselsbehov. Hvis en kombination af batteri- og benzinpris ligger over linjerne,

er elbilen mest rentabel, og hvis den ligger under, er benzinbilen mest rentabel. Elbilen vinder ved

større årskørsel. Benzinpris er et gennemsnit for bilens levetid. Bortset fra batteri- og benzinpris

er antagelser, som varierer over tid, sat til 2020-værdierne.

Kilde:

Egne beregninger.

Alternativt skal batteriet være så stort, at rækkevidden ikke opleves som en næv-

neværdig begrænsning, men så bliver elbilen dyrere.

En bilvalgsmodel kan benyttes til at give et bud på salget af elbiler frem mod

2030. Klimarådet har udviklet en simpel model til fremskrivning af elbilernes

markedsandel på baggrund af et studie fra DTU af danskernes villighed til at

betale for fx rækkevidde og ladeinfrastruktur.

Studiet baserer sig på en under-

søgelse blandt forbrugere, som har afprøvet en elbil over en længere periode.

Herefter har forbrugerne taget stilling til eksempelvis, hvor vigtig ladeinfra-

struktur, rækkevidde og indkøbspris er for valget mellem en elbil og en traditi-

onel bil med brændstofmotor. Modellen udnytter disse data, forventningerne

til ladeinfrastruktur og bilernes tekniske udvikling samt viden om det hidtidige

elbilsalg til at simulere bilkøbernes valg mellem en elbil og en konventionel bil

frem mod 2030. Resultaterne fra det anvendte studie tyder generelt på, at pris

og rækkevidde er vigtigere end tilgængeligheden af ladeinfrastruktur. Det er na-

turligvis vanskeligt at sige noget om, hvor hurtigt nye teknologier får fodfæste,

og bilvalgsmodellen skal ses i det lys. Den forsøger at give en indikation af, hvad

vi kan forvente os fremover, og hvordan forskellige faktorer kan tænkes at påvir-

ke elbilens udbredelse. Modellen er derfor behæftet med store usikkerheder og

skal kun ses som et groft bud på, hvor mange elbiler vi vil se frem mod 2030.

Figur 4.16 viser den forventede udbredelse af elbiler i Danmark under de nuvæ-

rende rammebetingelser. Analysen finder, at på trods af billigere elbiler vil kun

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

127

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 4.5 Værdien af elbiler i elsystemet

Elbiler har potentiale til at bidrage til et omkostningseffektivt og pålideligt

fleksibelt energisystem. Hvis de store batterier i elbilerne kan hjælpe til at sta-

bilisere energisystemet, kan det give en samfundsøkonomisk gevinst. Dette kan

grundlæggende ske på mindst to måder:

For det første kan elforbruget til opladning af biler forskubbes til perioder, hvor

der ellers er et lavt elforbrug. En elbil, som bruges til pendling, bliver typisk

sat til opladning i hjemmet om eftermiddagen. Her er der som regel et højt

elforbrug i forvejen. Et intelligent opladningssystem kan forskyde og fordele

elforbruget ud over natten, hvor der typisk er et lavere elforbrug. Dermed kan

det samlede elforbrug udjævnes over døgnet, og behovet for dyr elproduktions-

kapacitet til spidsbelastninger mindskes. Det medfører et billigere energisystem

for samfundet.

For det andet kan elbiler stabilisere et energisystem med en høj andel af uf-

leksibel energiproduktion fra fx vindmøller. Hvis elbilejerne stiller en mindre

andel af batterikapaciteten til rådighed for energisystemet, når elbilen er sat til

opladning, kan elbilerne bidrage til at balancere elproduktion og -forbrug. Hvis

forbruget er højere end produktionen, kan elbilerne aflades, og dermed fungere

som små elleverandører, og omvendt kan batteriet oplades igen, når forbru-

get falder under produktionen. En sådan balancering foregår på sekund- eller

minutniveau, og denne type systemydelse vil typisk dreje sig om så få procent af

batterikapaciteten, at det ikke bemærkes af forbrugeren.

Begge typer af fleksibelt forbrug vil være forbundet med en samfundsøkonomisk

gevinst. Gevinsten er dog relativt lille per elbil. Et studie fra Energinet.dk finder

en gevinst i 2035 på ca. 268 mio. kr. årligt med en antagelse om 750.000 elbiler.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

128

en begrænset andel af de danske biler være elektrisk drevet i 2030. Modellen

forudsiger, at salget af elbiler vil fortsætte med at være lavt indtil 2020. Først

herefter vil der ske en gradvis stigning i elbilsalget i takt med, at elbilerne bliver

billigere og får længere rækkevidde. I alt forudser modellen godt 260.000 elbiler

på de danske veje i 2030, hvilket svarer til 9 pct. af den samlede bilpark. Op mod

30 pct. af de solgte nye personbiler i 2030 vil være elektrisk drevet. Ender man

med at fjerne PSO-tariffen fra elregningen, bliver el til transport billigere. Det

vil ifølge modellen betyde ca. 50.000 ekstra elbiler på vejene i 2030.

260.000 elbiler kan lyde som et højt tal, og en markedsandel i 2030 på ca. 30

pct. er en radikal ændring i forhold til dagens situation. Men den reduktion

i drivhusgas-udledningerne, som disse elbiler skaber i 2030, vil efter alt at

dømme være langt fra tilstrækkelig til at sikre en 40 pct. reduktion i vejperson-

transportens udledninger, hvis det er målet. Det vil snarere kræve tæt på én

million nuludslipsbiler, som beregningerne i afsnit 4.1 viser. Der er derfor behov

for nye initiativer for enten elbiler eller andre nuludslipsteknologier, hvis man

ønsker en så markant udledningsreduktion, med mindre man lægger væsentligt

mere optimistiske forudsætninger til grund med hensyn til elbilernes konkur-

rencedygtighed end forudsat her. Sådanne initiativer kan være ændrede afgifter,

hvilket afsnit 4.7 kigger på.

260.000 elbiler

Klimarådets estimat for 2030 er tæt på

Energinet.dk’s officielle analyseforud-

sætninger, som i det centrale scenarie

kaldet “moderat udvikling” antager

220.000 elbiler i 2030.

Antal

elbiler

300.000

Elbilsandel

Pct.

Samlet antal elbiler

i bilparken

Elbilers andel af

bilparken

Elbilers salgsandel

225.000

150.000

75.000

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Figur 4.16 Den forventede udbredelse af elbiler i Danmark baseret på

Klimarådets bilvalgsmodel

Anm.:

Elbilsalget bygger på landstrafikmodellens resultater for vækst i transportbehovet og en

teknologisk udvikling som beskrevet i tabel 4.2. Modellen simulerer udelukkende valget mellem el-

og benzinbil for mikro- og familiebiler. Fordelingen imellem de to bilklasser er antaget konstant.

Modellen er kalibreret til elbilssalget i 2014 under antagelse om, at halvdelen af elbilsalget i 2014

var støttet.

Kilde:

Egne beregninger, se baggrundsnotat på Klimarådets hjemmeside.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

129

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

4.5 Nuværende afgifter på biler og bilkørsel

I Danmark beskattes både køb, ejerskab og brug af bil.

Afgifterne påvirker, hvor mange og hvilke biler dan-

skerne køber, og hvor meget de bruges. Afgifterne

på brændstof og elektricitet svarer ikke til de såkaldte

eksternaliteter, der er ved kørsel, herunder udledning af

. Til gengæld indeholder registreringsafgiften en be-

tydelig tilskyndelse til at vælge energieffektive biler. Det

medfører, at den effektive beskatning af CO

i afgiftssy-

stemet for biler reelt er på flere tusinde kroner pr. ton.

I dag pålægges biler og bilkørsel betydelige afgifter. Afgifterne påvirker

bilisternes adfærd, både i valget af bil og i valget af, hvor meget de bruger bilen.

Afgiftssystemet er et af de vigtigste redskaber til at regulere bilkørsel og

sammensætningen af bilparken. Derfor må en diskussion af, hvad man kan og

bør gøre for at fremme elbiler, tage udgangspunkt i en beskrivelse af det nuvæ-

rende afgiftssystem.

Bilbeskatningen giver et væsentligt bidrag til statskassen

Bilbeskatningen består i hovedtræk af tre dele:

•

Registreringsafgiften er en beskatning af nybilkøb.

Den grønne ejerafgift er beskatning af ejerskab af biler.

Afgifter på benzin, diesel og el beskatter forbrug af energi til kørsel.

Dertil kommer andre elementer af skattesystemet, som har betydning for vores

transportadfærd, fx afgift på ansvarsforsikringer, befordringsfradrag og parke-

ringsafgifter.

Beskatning af biler udgør en væsentlig del af det offentliges indtægter. I 2014

havde statskassen et provenu fra bil- og drivmiddelbeskatning på over 44 mia.

kr., hvilket svarer til ca. 5 pct. af det offentliges samlede skatteindtægter. Som

tabel 4.3 viser, kommer det største provenu fra afgifter på benzin og diesel, men

også registreringsafgiften giver en væsentlig indtægt. Provenuet fra registre-

ringsafgiften er meget konjunkturfølsomt, da folk køber flere biler i gode tider

og færre i dårlige, og derfor svinger provenuet betydeligt fra år til år.

Registreringsafgiften øger bilens pris betydeligt

Man betaler registreringsafgift ved køb af nye biler eller ved indførsel af biler

fra udlandet. Afgiften beregnes som en procentsats af bilens købspris inklusive

moms. Af værdien til og med 82.800 kr. betales 105 pct. i afgift, mens der af

værdien herudover betales 150 pct. Siden 2007 gives en rabat på 4.000 kr. for

hver km/l, som en benzinbils brændstoføkonomi overstiger 16 km/l. Har bilen

dårligere brændstoføkonomi end 16 km/l, lægges i stedet 1.000 kr. oven i regi-

streringsafgiften for hver km/l under de 16. For dieselbiler er referencepunktet

18 km/l. Uanset brændstoføkonomien skal alle biler betale mindst 20.000 kr.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

130

Mia. kr.

Registreringsafgift

Ejerafgift

Brændstofafgift

Afgift på ansvarsforsikring

I alt

15,9

10,6

16,4

1,6

44,4

Tabel 4.3 Afgiftsprovenu i 2014 fra bil- og drivmiddelbeskatning

Anm.:

Brændstofafgifter dækker i tabellen energiafgift og CO

-afgift på benzin og diesel. Provenuet fra

brændstofafgifterne er estimeret ud fra Energistyrelsens Energistatistik fra 2014. Provenu af

vejbenyttelsesafgift for lastbiler er ikke medtaget i tabellen. Tabellen medregner ikke moms af

visse afgifter.

Kilde:

Skatteministeriet, Energistatistik 2014 og egne beregninger.

i registreringsafgift. Der gives dog et yderligere fradrag i beskatningsværdien,

hvis bilen har monteret forskellige typer sikkerhedsudstyr som fx selealarmer.

Det kan bringe den samlede afgift en smule under de 20.000 kr.

Figur 4.17 illustrerer, hvordan registreringsafgiften afhænger af brændstoføko-

nomien for en bil, der koster 130.000 kr. før afgifter. Bilernes officielle brænd-

stoføkonomi bestemmes ved standardiserede tests. Afhængigheden af brænd-

stoføkonomi i registreringsafgiften betyder, at jo mere energieffektive bilerne

bliver, jo mindre er afgiften. Dette incitament har medvirket til, at danskerne

har købt flere mindre biler i de senere år. Konsekvensen er desuden, at afgifts-

provenuet udhules i takt med, at bilerne bliver mere energieffektive. Mange små

mikrobiler betaler på grund af afgiftens udformning kun minimumsniveauet for

registreringsafgiften på 20.000 kr. Minimumsafgiften bevirker, at der ikke er

yderligere tilskyndelse til at vælge en endnu mindre udledende bil.

Til og med 2015 har elbiler været fritaget for at betale registreringsafgift. Men

med den politiske aftale fra 2015 vil elbiler fra 2016 og frem mod 2020 grad-

vist blive fuldt indfaset i registreringsafgiften. Elbiler får dog i 2016 og 2017 et

bundfradrag i registreringsafgiften på 10.000 kr. som en særlig kompensation.

Som en del af indfasningen bliver elbilers energieffektivitet omregnet til ækviva-

lente enheder opgjort i km/l for benzin. Elbilerne er typisk langt mere effektive

end forbrændingsmotorer i benzin- og dieselbilerne. En typisk elbil har en høj

energieffektivitet, der omregnet til brændstof ligger i omegnen af 70-80 km/l,

hvilket giver betydelige reduktioner i registreringsafgiften.

Figur 4.18 viser registreringsafgiften for en familiebenzinbil og den tilsvarende

familieelbil som funktion af brændstoføkonomi ved fuldt indfasede afgifter.

Kurverne angiver registreringsafgiften som funktion af energieffektiviteten,

mens punkterne angiver energieffektiviteten i 2016. Figuren viser, at elbilen

som udgangspunkt betaler en højere registreringsafgift, da elbilen er dyrere før

afgifter. Men samtidig opnår elbilen en større rabat på grund af bedre energi-

effektivitet. I det viste tilfælde pålægges elbilen en afgift, der er ca. 36.000 kr.

større end benzinbilens.

Standardiserede tests

Standardiserede tests bestemmer

bilernes officielle brændstoføkonomi.

Disse tests er udsat for kritik, da de gør

det muligt for producenten at designe

biler til at klare sig godt i de specifikke

tests i stedet for at arbejde for en reelt

bedre energieffektivitet. Derfor er den

faktiske brændstoføkonomi dårligere ved

dagligdags kørsel, end hvad testresul-

taterne siger. Forskellen er endvidere

blevet større over tiden.

Den politiske aftale fra 2015

Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti, Ven-

stre og Radikale Venstre indgik i efteråret

2015 en politisk aftale om at indfase

elbiler og brintbiler i afgiftssystemet.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

131

Kr.

200.000

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

150.000

100.000

50.000

Km/l

Figur 4.17 Registreringsafgift for en bil til 130.000 kr. som funktion af bilens

brændstoføkonomi

Anm.:

Kilde:

De 130.000 er inklusive moms, men før afgifter. Der er ikke indregnet rabat for sikkerhedsudstyr.

Skatteministeriet.

Kr.

500.000

400.000

300.000

Familieelbil

Familiebenzinbil

100.000

200.000

Km/l

Figur 4.18 Registreringsafgift for benzinbil og tilsvarende elbil i familiebilsklassen

(VW Golf og VW eGolf)

Anm.:

Markeringen angiver bilens faktiske afgift, mens kurverne angiver afgiften, hvis bilen havde haft en

anden brændstoføkonomi. Afgifterne er udregnet på basis af et fuldt indfaset afgiftssystem, som

det ser ud fra 2020. Bilernes værdi, som afgiften udregnes på baggrund af, og energieffektivitet

afspejler niveauerne i 2016.

Kilde:

Egne beregninger.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

132

Ejerafgiften er i dag beskeden for de fleste nye biler

Bilejere skal betale grøn ejerafgift. Ejerafgiften betales halvårligt og afhænger for

biler købt efter 1. juli 1997 af bilens brændstoføkonomi. Den årlige afgift som

funktion af km/l er vist i figur 4.19. Afgiften for benzinbiler er lidt lavere end for

dieselbiler. Det er en kompensation for, at energiafgiften på diesel er lavere end

på benzin, hvilket blandt andet er indført på grund af større risiko for grænse-

handel på diesel. Dieseldrevne lastbiler har bedre mulighed end benzindrevne

personbiler for at tanke i det land, hvor brændstoffet er billigst. Både nye og

gamle elbiler er fra 1. januar 2016 fuldt indpasset i den grønne ejerafgift og be-

taler en afgift svarende til deres energieffektivitet omregnet til km/l for benzin.

Endelig bør man også nævne afgiften på den lovpligtige ansvarsforsikring. Da

forsikringspræmien typisk afhænger af kørselsomfanget og den vurderede ulyk-

kesrisiko, kan afgiften på ansvarsforsikring opfattes som en slags ejerafgift, der

er differentieret efter disse forhold.

Nye biler har høj energieffektivitet. I figur 4.19 er markeret, at den gennemsnit-

lige solgte bil i 2015 ligger på de nederste trin på trappekurven. Den gennem-

snitlige benzinbil kører i dag over 20 km/l og betaler derfor kun 620 kr. om

året i ejerafgift, hvilket er et relativt lille beløb i forhold til, hvad bilejerskab og

bilkørsel ellers koster. Desuden er der ikke et incitament til at vælge endnu mere

effektive biler, da de 620 kr. er den laveste mulige afgift.

Afgift på ansvarsforsikring

Det er lovpligtigt at have en ansvarsfor-

sikring, når man ejer en bil. Der betales

en afgift på 42,9 pct. af den årlige forsik-

ringspræmie. Da præmien hos de fleste

selskaber afhænger af den årlige kørsel,

indeholder denne afgift et element af

kørselsafgift. Dog svarer afgiften kun til

få øre pr. km.

Kr.

40.000

Diesel

Benzin

30.000

20.000

Gennemsnitlig

ny bil i 2015

10.000

Km pr. liter

Figur 4.19 Årlig grøn ejerafgift som funktion af bilens brændstoføkonomi

Anm.:

Kilde:

Pilene angiver brændstoføkonomien for den gennemsnitlige nye benzin- og dieselbil solgt i 2015.

Skatteministeriet og Danmarks Statistik.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

133

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Afgifter på brændstof afspejler ikke kørslens negative virkninger på

omgivelserne

Benzin og diesel pålægges energiafgift samt afgifter på udledning af CO

. Satserne er vist i tabel 4.4. Energiafgiften er langt den største. Som nævnt

er energiafgiften på diesel lavere end på benzin blandt andet på grund af den

større risiko for grænsehandel og dermed tab af provenu. Dog er de danske

dieselafgifter for tiden så lave, at udlændinge køber mere diesel i Danmark end

omvendt.

Kr./l

Energiafgift

-afgift

I alt

Benzin

4,17

0,39

0,043

4,57

Diesel

2,68

0,42

0,047

3,13

Tabel 4.4 Afgifter på benzin og diesel for 2016

Anm.:

Kilde:

Afgifter er eksklusive moms. Satserne er for benzin med iblanding af 4,8 pct. biobrændstoffer og

for diesel med iblanding af 6,8 pct. biobrændstoffer.

Skatteministeriet.

Processtrømordning

Denne ordning betyder, at momsregi-

strerede virksomheder får godtgjort

energiafgiften på den el, som de sælger

til private elbilejere gennem deres

ladestandere. Ordningen udløber med

udgangen af 2016, med mindre den

forlænges.

El til elbiler er kun pålagt energiafgift. Den ligger på 0,89 kr./kWh. Energiaf-

giften betalt af el til elbiler fra virksomhedsejede ladestandere bliver refunderet

som led i den såkaldte processtrømordning for erhvervene. I tillæg til energiaf-

giften kommer PSO på pt. 0,26 kr./kWh. Klimarådet har tidligere argumente-

ret for, at PSO ikke er en afgift, men en reel brugerbetaling for strøm givet de

klimaambitioner, som Danmark har.

Den nuværende regering har foreslået, at

PSO fjernes fra elregningen.

Afgiftsbelastningen på forskellige drivmidler kan udtrykkes på forskellige må-

der. Opgjort pr. energienhed viser figur 4.20, at el beskattes markant højere end

benzin og diesel. Dette gælder også, selv om benzin og diesel i tillæg til energiaf-

giften skal betale CO

- og NO

-afgift. Billedet er imidlertid anderledes, hvis man

opgør afgifterne pr. kørt kilometer. En sådan opgørelse vil naturligvis afhænge af

den antagne effektivitet for de forskellige køretøjer, men ikke desto mindre pe-

ger figur 4.20 på, at afgiftsbelastningen af el er på linje med diesel og lavere end

benzin. Det skyldes, at en elmotor er langt bedre end benzin- og dieselmotorer

til at udnytte den energi, motoren får tilført, og derfor kører længere på “literen”.

Afgifter bør som udgangspunkt afspejle eksternaliteterne, som nævnes i boks

4.6. Størrelsen af de fleste eksternaliteter ved bilkørsel afhænger af den kørte

distance. Derfor er opgørelsen af afgifterne pr. kilometer den mest retvisende,

hvis man vil vurdere, om afgifterne har en størrelsesorden, der kan begrundes

ud fra eksternaliteter. Som boks 4.6 viser, ligger eksternaliteterne ved bilkørsel

over 60 øre/km uanset drivmiddel, selv hvis der ses bort fra CO

. Det indikerer

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Afgift pr. energienhed

Kr./MJ

0,3

Afgift pr. kilometer

Kr./km

0,3

Energiafgift

-afgift

0,2

-afgift

134

0,1

0,0

Benzin

Diesel

0,0

Benzin

Diesel

Figur 4.20 Afgifter på benzin, diesel og elektricitet udtrykt pr. energienhed (MJ)

og pr. kilometer

Anm.:

Den forudsatte brændstoføkonomi for benzin- og dieselbiler er henholdsvis 21,9 og 25,0 km/liter

svarende til gennemsnittet af nyregistrerede biler i første halvår af 2015. For elbilen er antaget

7,9 km/kWh svarende til den nuværende VW e-Golf. Afgifterne er eksklusive moms.

Kilde:

Skatteministeriet og egne beregninger.

umiddelbart, at den faktiske bilkørsel er underbeskattet. Denne konklusion

gælder især i byerne, mens der på landet, hvor trængslen er ubetydelig, i visse

tilfælde kan være tale om overbeskatning.

Brændstofafgiften er dog ikke direkte målrettet kørselsomfanget, da biler jo har

forskellig brændstoføkonomi. Det betyder i princippet, at afgiften optimalt set

skal sættes lidt lavere end eksternaliteterne. Ellers vælger bilkøberne biler, der

samfundsøkonomisk er for brændstoføkonomiske, som Det Miljøøkonomiske

Råd påpeger.

Risikoen for grænsehandel bruges også ofte som argument for, at

beskatningen af benzin og diesel ikke kan sættes højere, da statskassen ellers vil

miste provenu. Endelig skal man huske på, at det at købe og eje en bil beskattes i

betydeligt omfang via registreringsafgiften og ejerafgiften samt afgiften på den

obligatoriske ansvarsforsikring.

Som nævnt i boks 4.6 er størrelsen af mange af vejtransportens eksternaliteter

afhængige af antallet af kørte kilometer. Derfor vil det i princippet være sam-

fundsøkonomisk optimalt at lægge afgift direkte på kørsel frem for at beskatte

køb og ejerskab af en bil og frem for at beskatte kørsel indirekte gennem afgifter

på brændstoffet. Det gælder især, hvis kørselsafgifterne kan differentieres efter

tid og sted. Fra et samfundsøkonomisk perspektiv er den største gevinst ved en

sådan differentiering, at man derved kan beskatte kørsel i byer og i myldretiden

højere og kørsel på landet lavere. De væsentligste eksternaliteter er som nævnt i

boks 4.6 trængsel og ulykker, og de er mange gange større ved bykørsel i myldre-

tiden end uden for byerne på andre tidspunkter. Derved bliver en ensartet afgift

pr. km forvridende med for meget trafik i byerne og for lidt på landet til følge.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

135

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 4.6 Eksternaliteter i vejpersontransporten

Vejpersontransport er forbundet med en række eksternaliteter. Trængsel og

uheld er de primære eksternaliteter, som tilsammen fylder godt 60 øre pr. km,

som det er vist i figuren nedenfor. Disse to eksternaliteter er ens for alle driv-

midler.

Lokal luft- og støjforurening er derimod forskellig for el-, benzin- og dieselbiler.

En elbil støjer markant mindre end de konventionelle biler, og lokalforure-

ningen fra elproducerende kraftværker er mindre problematisk end forure-

ningen fra udstødningsrøret – især hvis der er tale om en dieselbil.

Udledningen af CO

er mindst for elbiler, og udledningen knyttet til elbilerne vil

gå imod nul i takt med, at elproduktionen bliver helt uafhængig af fossile brænd-

sler. Værdiansættelsen af denne eksternalitet afhænger af værdien af CO

. I

figuren er benyttet en ganske høj CO

-værdi på 1.000 kr. pr. ton. Men lige meget

hvilke gængse priser på CO

der benyttes, fylder denne eksternalitet ikke meget

i det samlede regnskab.

Eksternaliteter som uheld, trængsel, støj og slid på infrastruktur er i det store

hele proportionale med antal kørte kilometer. Derfor giver det mening at op-

gøre dem i kr./km. Det samme er faktisk også tilfældet med luftforurening. De

kilometerafhængige eksternaliteter varierer dog betydeligt mellem land og by

og er også afhængige af tid på døgnet. Udledningen og skadevirkningen af CO

derimod proportional med energiforbruget for hver type drivmiddel.

Kr./km

Infrastruktur

Luftforurening

Støj

Trængsel

Uheld

0,4

0,6

0,8

1,0

0,2

0,0

Benzin

Diesel

Størrelsen på eksternaliteter i vejpersontransporten for forskellige drivmidler

Anm:

Værdien af CO

er sat til 1.000 kr. pr. ton. CO

-udledningen fra el er sat til den gennemsnitlige

-intensitet i elforbruget i 2016. Det Miljøøkonomiske Råd har i deres 2016-rapport anbefalet at

hæve værdien af et statistisk liv. Det vil øge prisen på uheld og luftforurening.

Kilde:

Transportøkonomiske enhedspriser version 1.6 og egne beregninger.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

136

Kørselsafgifter har ikke været introduceret endnu i Danmark i større skala, og

forslag om fx en betalingsring omkring København er ikke blevet gennemført.

Den effektive CO

-beskatning i dagens afgiftssystem er markant over

kvoteprisen

Hvor hårdt beskattes CO

egentlig i bilbeskatningen? Det er et spørgsmål, der

ikke umiddelbart er let at svare på. For det første påvirker afgifterne forskellige

beslutninger – fx valg af bil og valg af kørte kilometer – og det er ikke lige til at

afgøre, hvordan de forskellige beslutninger skal vægtes. For det andet skal bilaf-

gifterne også imødegå andre eksternaliteter end lige CO

– fx trængsel – og det

er ikke oplagt, hvordan afgifterne skal fordeles ud på forskellige eksternaliteter.

beskattes direkte via forbruget af brændstof. Fokuserer man på en bilejers

beslutning om, hvorvidt der skal køre én ekstra kilometer, eller beslutningen om

at købe en lidt mindre energieffektiv bil, beskattes CO

gennem CO

-afgiften

med 167 kr./ton. Hvis hele energiafgiften også tælles med, når den såkaldte

marginale CO

-beskatning af benzin op på ca. 1.800 kr./ton. Her er det dog

vigtigt at understrege, at energiafgiften ikke som sådan er målrettet CO

. Den

skal også sikre skatteprovenu og imødegå andre eksternaliteter. Og som det

er vist ovenfor, er energiafgiften slet ikke høj nok til at dække vejtransportens

eksternaliteter.

beskattes også indirekte gennem afgifter på bilkøb og -ejerskab. Bilister skal

beslutte sig for, hvilken bil de vil købe. I dette valg beskattes CO

i både regi-

streringsafgift og ejerafgift gennem sammenhængen mellem afgiftens størrelse

og brændstoføkonomien. Ved at vælge en bil med marginalt dårligere brænd-

stoføkonomi skal bilisten betale lidt mere i registreringsafgift og ejerafgift. Den

ekstra afgift kan ses som afgift på den ekstra CO

-udledning, som dette bilvalg

medfører. Den præcise afgift pr. ton CO

vil afhænge af, hvor meget bilisten har

tænkt sig at køre i sin bil, og hvor lang levetid bilen har. Derudover afhænger

afgiften af, hvad brændstoføkonomien for bilen er. Alt dette er vist i tabel 4.5

med udgangspunkt i forskellige biler med brændstoføkonomi på henholdsvis 15

km/l og 25 km/l.

Den marginale registreringsafgift varierer betydeligt mellem de to biler i tabel

4.5. Hvis bilkøberen vælger en bil, der har en smule dårligere brændstoføkonomi

end de 15 km/l, skal bilkøberen over bilens levetid betale ca. 500 kr. mere afgift

pr. ekstra udledt ton CO

. For en bil, der kører 25 km/l, giver samme regnestyk-

ke en marginalafgift på over 5.000 kr. pr. ton. Forskellen mellem regnestykkerne

skyldes to ting. For det første betaler bilen, der kører 15 km/l, kun 1.000 kr.

ekstra i registreringsafgift pr. lavere km/l, mens bilen, der kører 25 km/l, beta-

ler 4.000 kr. For det andet bliver forøgelsen af CO

-udledningen som følge af én

lavere km/l mindre i takt med, at brændstoføkonomien forbedres. Det betyder,

at marginalafgiften på CO

i den nuværende registreringsafgift alt andet lige er

højere for mere effektive biler.

Den indirekte marginalbeskatning af CO

via ejerafgiften varierer også betyde-

ligt mellem de to biler. For benzinbiler med en brændstoføkonomi på mindst

20,1 km/l er den årlige ejerafgift 620 kr. uanset brændstoføkonomien. Afgiften

er således uafhængig af bilens CO

-udledninger, og derfor bliver den marginale

Marginal registreringsafgift

Registreringsafgiften reduceres med et

fast beløb for hver bedre km/l. En bils

-udledning er for en given årskørsel

proportional med benzinforbruget per

kørt km og dermed omvendt propor-

tional med brændstoføkonomien målt

i km/l. Jo bedre brændstoføkonomien

er i udgangspunktet, jo mere skal antal

km/l derfor falde for at give anledning til

udledning af et ekstra ton CO

. Det be-

tyder at registreringsafgiften stiger med

et større beløb per ekstra ton udledt

, jo bedre brændstoføkonomien er i

udgangspunktet.

Marginal CO

-beskatning

Ved dette forstås, hvor meget mere

en bilist skal betale i afgift, hvis bilisten

ændrer valg eller adfærd, således at der

udledes ét ekstra ton CO

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

137

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Kr. pr. ton CO

-afgift

Energiafgift

Registreringsafgift

Ejerafgift

15 km/l

167

1.790

509

2.806

25 km/l

167

1.790

5.658

Tabel 4.5 Marginalbeskatning af CO

for benzinbiler for to biler med

forskellig brændstoføkonomi

Anm.:

Tabellen viser afgiftskonsekvenserne af at vælge en bil, der udleder ét ekstra ton CO

som følge af

en lidt dårligere brændstoføkonomi end de angivne 15 km/l og 25 km/l. Afgifterne er eksklusive

moms. Der er antaget en levetid på 15 år og årligt kørselsomfang på 16.400 km. Den marginale

ejerafgift er problematisk at udregne på grund af afgiftens trinvise degression. I stedet benytter

tabellen en tilpasset udglattet kurve. Afgift på ansvarsforsikrin ger er ikke medregnet i tabellen.

Kilde:

Egne beregninger.

ejerafgift i forhold til CO

nul. For bilen, der kører 15 km/l, kan en lidt dårligere

brændstoføkonomi betyde, at bilkøberen kommer op på et lidt dyrere trin på

ejerafgiftens trappekurve. Det svarer i det konkrete tilfælde til over 2.800 kr. pr.

ton CO

Spørgsmålet er, hvilke af afgifterne i tabel 4.5, der er rimelige at medtage, når

man vil udregne den samlede, effektive CO

-beskatning? CO

-afgiften skal selv-

følgelig medtages. Energiafgiften skal i højere grad ses som værende målrettet

andre eksternaliteter som uheld og trængsel, og den er derfor rimelig at udelade.

Afhængigheden af brændstoføkonomi i både registreringsafgift og ejerafgift må

primært ses som værende målrettet CO

, da energiforbrug i sig selv vanskeligt

kan opfattes som en eksternalitet. Derfor er der meget, der taler for, at den sam-

lede marginale CO

-beskatning består af bidragene fra CO

-, registrerings- og

ejerafgiften. Det giver en samlet marginal afgift på henholdsvis ca. 3.500 kr. pr.

ton og ca. 5.800 kr. pr. ton for de to biler i tabel 4.5. Disse tal bygger på en lang

række antagelser og afhænger også af den konkrete brændstoføkonomi. Ikke

desto mindre indikerer tallene, at dagens afgiftssystem giver store incitamenter

til at vælge klimavenlige biler – i hvert fald når man sammenligner med den

nuværende CO

-kvotepris på 50-60 kr. pr. ton.

Det Miljøøkonomiske Råd har i 2013 også estimeret den marginale afgift på CO

i registrerings- og ejerafgiften.

Estimaterne hos Det Miljøøkonomiske Råd er i

samme størrelsesorden som Klimarådets.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

138

4.6 Et bedre bilafgiftssystem

Den nuværende bilbeskatning er ikke samfundsøko-

nomisk fornuftig. I teorien bør man kun lægge afgift på

kørsel og brændstof, hvilket ikke er tilfældet i dag. Der er

dog nogle praktiske hensyn, der gør, at også beskatning

af ejerskab og bilkøb kommer i spil.

Afsnit 4.5 beskrev, hvordan bilbeskatningen ser ud i dag. Dette afsnit diskuterer

med udgangspunkt i de samfundsøkonomiske principper fra afsnit 3.2, hvordan

et bedre afgiftssystem kan udformes. Et logisk og konsistent afgiftssystem er en

forudsætning, hvis man målrettet vil give bilisterne de rette incitamenter til at

reducere deres CO

-udledning. Derfor finder Klimarådet det relevant at tage

diskussionen om den samlede bilbeskatning op.

I teorien bør man kun lægge afgift på kørsel og brændstof

Et af hovedformålene med afgifter på bilkørsel er at sikre, at bilisten betaler for

de negative eksternaliteter. Det er de skadeomkostninger, som bilisten påfø-

rer omgivelserne via sin kørsel. Som beskrevet i afsnit 3.2 sikres det gennem

en miljø- og en klimakomponent i afgifterne, at bilisternes privatøkonomiske

omkostninger svarer til de samfundsøkonomiske omkostninger. Som nævnt i

boks 4.6 afhænger mange eksternaliteter af antal kørte kilometer. Det gælder

trængsel, uheld, støj, slid på infrastruktur og det meste luftforurening. Flere af

disse eksternaliteter er ikke bare afhængige af antallet af kørte kilometer, men

også af hvor og hvornår der køres. Andre eksternaliteter afhænger af forbruget

af brændstof og el. Det er i hovedsagen CO

. CO

-eksternaliteten fortolkes her

som den marginale reduktionsomkostning i ikke-kvotesektoren, hvilket skal for-

stås således, at ét ekstra udledt ton CO

gør det sværere for Danmark at opfylde

2030-målet for ikke-kvotesektoren. Endelig afhænger de forskellige eksternali-

teter af teknologien. Således vil en elbil støje mindre og medføre mindre luftfor-

urening pr. kilometer end en benzinbil. Det bør afspejles i en beskatning pr. kørt

kilometer, der varierer tilsvarende på tværs af disse teknologier.

Et hensigtsmæssigt afgiftssystem gør brug af både miljøkomponenten og kli-

makomponenten. Miljøkomponenten bør optimalt set være en afgift på kørsel

målt i kilometer, idet miljø tolkes bredt og også medregner trængsel og uheld.

Dermed er miljøkomponenten en kørselsafgift, der ideelt set bør differentieres

efter tid og sted, så den målrettes mest muligt mod eksternaliteterne. Klima-

komponenten bør optimalt set lægges på brændstof i form af en CO

-afgift, da

-udledningen er entydigt knyttet til brændstofforbruget. Begge komponen-

ter bør differentieres efter drivmiddel som benzin, diesel, gas eller el.

Samlet set vil en bilbeskatning begrundet i eksternaliteter skulle udgøres af

kørselsafgifter og brændstofafgifter – men ikke ejer- eller registreringsafgifter.

Det er også, hvad Det Miljøøkonomiske Råd konkluderer.

Et sådant afgiftssy-

stem er dog i praksis mest anvendeligt som principiel rettesnor. I virkelighedens

verden må der anlægges et bredere perspektiv med flere hensyn og restriktioner.

-eksternaliteten

Hvad er egentlig skadeomkostningen

ved CO

-udledning? CO

-udledninger

fra dansk grund skader befolkningen via

effekten på den globale opvarmning.

Denne effekt er dog minimal, hvis man

kun har fokus på danskere. Fokuseres

i stedet på den globale befolkning, kan

skadeeffekten derimod blive substantiel.

Hvis danske politikere ikke ønsker at an-

lægge en sådan tilgang, kan man i stedet

betragte CO

-udledninger fra Danmark

som et problem i forhold til opfyldelsen

af vores klimamålsætninger.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

139

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Det er der i hvert fald fire grunde til:

Fra politisk side kan der være et ønske om et større provenu fra bilbeskat-

ningen, end hvad de eksternalitetsbegrundede afgifter kan give.

2. Kørselsafgifter er sandsynligvis ikke praktisk mulige på kortere sigt.

3. Risikoen for grænsehandel sætter et loft over afgifterne på brændstof.

4. Hvis bilisterne tænker kortsigtet, kan der være behov for afgifter på bilkøb.

Der kan være politisk ønske om at hente yderligere provenu

Fra politisk side har man ofte en målsætning om, at bilbeskatningen skal give et

bestemt provenu. Som beskrevet ovenfor bør afgifter på bilisme kun modvir-

ke eksternaliteter. Det resterende offentlige indtægtsbehov bør så vidt muligt

dækkes ind via momsen eller indkomstskatten. I praksis er det dog vanskeligt at

udforme indkomstskatten, så den slet ikke kan omgås, og så alle former for ind-

komst beskattes ens. Tilsvarende er det under en generel momsbeskatning svært

at sikre en ensartet beskatning af alt forbrug uden omgåelsesmuligheder, ligesom

den danske moms allerede rammer EU’s maksimumssats. Der kan derfor være

behov for eller et politisk ønske om at supplere indkomstskatten og momsen

med offentlige indtægter fra punktafgifter på forbrug, herunder bilafgifter. Det

er netop den såkaldte provenukomponent i afgifterne omtalt i afsnit 3.2.

Provenukomponenten bør udformes, så den skævvrider forbrugsvalget mindst

muligt. I bilbeskatningen betyder det, at den del af den samlede beskatning, der

alene har til formål at inddrive provenu, skal lægges på den endelige forbrugs-

værdi, som det at køre i bil repræsenterer. Forbrugsværdien af bilkørsel kommer

dels fra transporttjenesten – altså det at blive bragt fra A til B – og dels fra den

luksus, komfort eller køreglæde, som bilen giver. Det giver større forbrugsværdi

at komme fra A til B i en komfortabel, lækker bil end i en gammel spand. Luk-

susniveau skal her forstås som en bred betegnelse for bilens kvalitet, størrelse,

køreegenskaber, komfort og udseende. Ved at lægge provenukomponenten på

forbrugsværdien af bilisme forvrides valget mellem forskellige drivmidler ikke.

Provenukomponenten bør inkludere en kørselsafgift – altså en afgift pr. kørt

kilometer – ud over den, der skal modvirke eksternaliteterne ved kørsel. Derved

beskatter man nemlig transporttjenesten, der er en del af kilden til forbrugsvær-

di. Men da også bilens luksusniveau giver forbrugsværdi, er det et argument for,

at den samlede beskatning af en bil også bør differentieres efter dens luksusni-

veau, hvilket nærliggende gøres gennem en værdibeskatning enten ved køb via

en registreringsafgift og/eller årligt via en ejerafgift.

Prisen vil i mange tilfælde være en retvisende indikator for bilens luksusniveau

for ejeren. Men prisen afhænger også af en række sikkerheds- eller miljøtekno-

logier, der skal reducere bilens eksternaliteter. Det gælder også for elbiler. Fx

er en VW eGolf væsentligt dyrere end en konventionel VW Golf, selv om de to

biler stort set er lige luksuriøse. Årsagen er, at elbilen via blandt andet batteriet

er en dyrere teknologi. Det synes ikke fornuftigt at beskatte dyr og grøn teknolo-

gi, der ikke bidrager med mere luksus, og som man gerne vil fremme. Billedet er

dog lidt mere kompliceret end som så. Elbilteknologien giver en mere støjsvag

bil med bedre acceleration, og det kan ses som et udtryk for luksus, mens kortere

rækkevidde trækker den modsatte vej. Alternativt kan man forsøge at definere

luksus ud fra bilens egenskaber som fx motorstørrelse, kabineplads, acceleration

Forbrugsværdi

Denne værdi for en bil må mindst svare

til udgiften til bilen – ellers ville ejeren

af bilen næppe have anskaffet den. Den

samlede udgift til bilen er den totaløko-

nomiske omkostning. Fordelingen af

denne på forskellige omkostningskom-

ponenter varierer på tværs af biltyper.

En bilbeskatning, der alene har til formål

at skaffe provenu, bør derfor pålægges

med samme sats på alle komponenter

i de totale omkostninger for ikke at for-

vride valget mellem forskellige biltyper.

En eventuel afgift på bilkøbet bør altså

udskrives med samme sats som pro-

venuafgiften på drivmidler som benzin

og diesel. Det er ikke tilfældet i dag, hvor

registreringsafgiften er langt højere,

hvilket diskriminerer mod elbiler.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

140

osv. Det vil være en vanskelig øvelse i praksis, men alligevel argumenterer flere

for at basere beskatningen alene på tekniske kriterier.

Hvis det betydelige provenu som i dag opkræves gennem den samlede bilbeskat-

ning skal bevares, kan det have uheldige fordelingsvirkninger, hvis kørselsafgiften

er høj relativt til luksusbeskatningen. Det skyldes, at lavindkomstgrupper ofte

kører lige så langt som højindkomstgrupper, men at sidstnævnte som regel køber

de mest luksuriøse biler. Det kan tale for at skrue op for luksuskomponenten og

ned for de rene kørselsafgifter, hvis man fra politisk side har fordelingshensyn,

som ikke kan varetages via indkomstskatten og overførslerne. Man kan yderligere

indlægge en progressivitet i luksusbeskatningen, eller man kan indføre et bund-

fradrag i den samlede afgiftsbetaling. De samfundsøkonomiske principper tilsiger

dog, at fordelingshensyn bedre tilgodeses i den generelle indkomstbeskatning.

Kørselsafgifter er næppe realistiske på den korte bane

Fordelingsvirkninger

Trængselskommissionens analyser om

kørselsafgifter fra 2013 viste, at det er

muligt at omlægge fra faste afgifter som

fx registreringsafgiften til kørselsafgifter,

uden at det får uheldige fordelingsvirk-

ninger.

Kørselsafgifter kan i praksis indføres på forskellige måder. Bompenge som fx

opkræves i en betalingsring omkring større byer er en forholdsvis enkel løsning,

der i dag findes i mange europæiske byer. Bompenge er dog ikke særlig målrettet

antallet af kørte kilometer. Decideret GPS-overvågning af den enkelte bil er der-

imod særdeles målrettet og muliggør også, at afgifterne kan differentieres efter

tid og sted. Et GPS-baseret system kræver dog en del udvikling og synes derfor

ikke at være en mulighed på kort sigt. En simplere løsning er at basere afgiften på

aflæsning af bilens kilometertæller ved de lovpligtige syn. Denne løsning har dog

den ulempe, at bilejeren kan manipulere med kilometertælleren. Desuden kan

en tællerbaseret afgift ikke differentieres efter tid og sted. Indførelse af kørsels-

afgifter står dermed over for både praktiske og administrative vanskeligheder.

Afsnit 3.2 nævner netop, at administrative hensyn kan betyde, at man må afvige

fra de teoretiske principper. Det er særligt tydeligt for kørselsafgifter. På et

teoretisk plan er de fleste enige om, at sådanne afgifter er hensigtsmæssige, men

indtil videre har praktiske, administrative, overvågningsmæssige og politiske

betænkeligheder stået i vejen. Så selv om kørselsafgifter synes oplagte i fremti-

den, når der er gennemtestede teknologiske løsninger på markedet, ser de ikke

ud til at kunne blive realiseret på den korte bane. Trængselskommissionen har

blandt andet vurdereret, at det vil tage i bedste fald seks år at få et system med

kørselsafgifter i national skala op at køre. Derfor er det relevant at overveje,

hvordan afgifterne bør udformes, hvis dette værktøj ikke er til rådighed.

Uden kørselsafgifter kan afgifterne ikke målrettes de kørselsafhængige ekster-

naliteter. I stedet kan afgifterne oplagt lægges dels på brændstof og dels som en

ejerafgift. Ved yderligere at beskatte brændstof rammes kørsel direkte, men der

tages ikke højde for, at biler med god brændstoføkonomi kommer til at betale

mindre afgift pr. kørt kilometer end biler med dårlig brændstoføkonomi. Ved

en ejerafgift kan biler med forskellig brændstoføkonomi beskattes, så afgiften

bliver den samme for samme kørselsbehov, men ejerafgiften kan ikke differen-

tieres mellem biler, der bruges meget, og biler, der bruges lidt. Ejerafgiften kan

til gengæld differentieres efter bilens luksusniveau.

Hverken brændstofafgifter eller ejerafgifter er altså optimale til at imødegå

kørselsafhængige eksternaliteter, men repræsenterer begge to næstbedste løs-

Bompenge

Sådanne afgifter findes allerede i Dan-

mark i dag. Brotaksterne på Storebælts-

broen er et eksempel herpå.

Kørselsafgifter

Selv om sådanne afgifter næppe er en

mulighed på den korte bane, bør de alle-

rede nu overvejes seriøst. Det kan være

fornuftigt at igangsætte pilotforsøg med

kørselsafgifter i afgrænsede områder,

så man får afprøvet de teknologiske og

praktiske løsningsmuligheder.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

141

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

ninger. Hvilken vægt, de to typer afgifter hver især skal have, vil kræve nærmere

overvejelser, herunder hensyn til grænsehandel. Det er også muligt at bruge

andre værktøjer end afgifter, hvilket boks 4.7 giver et eksempel på.

Grænsehandel kan begrænse mulighederne for at lægge afgift på benzin

og diesel

Det nævnes ofte i debatten om afgifter på benzin og diesel, at disse ikke kan

sættes alt for højt på grund af risikoen for grænsehandel. Risikoen består i, at

hvis afgifterne på benzin og diesel sættes op, vil grænsehandlen øges, så man

risikerer, at statens samlede afgiftsprovenu bliver mindre. Problemet forstærkes

af, at grænsehandlen også vil vokse for andre varer som fx tobak og alkohol. Et

lavere afgiftsprovenu betyder, at andre forvridende skatter og afgifter må hæves

med samfundsøkonomiske omkostninger til følge. Grænsehandlen betyder des-

uden, at de bilister, der køber brændstof i udlandet, ikke kan nås med de danske

afgiftsinstrumenter, ligesom danskere bidrager til udlandets afgiftsprovenu.

Skatteministeriet har ved flere lejligheder skønnet over stigningen i grænse-

handlen, hvis afgifterne på benzin og diesel øges. I 2014 vurderede ministeriet,

at en 40 øres stigning i energiafgiften på benzin og diesel umiddelbart øger

statens provenu med 1,9 mia. kr.

Men da bilisterne ændrer adfærd, bliver det

reelle merprovenu kun beskedne 25 mio. kr. Ændringen i adfærd er især øget

grænsehandel, men også at bilisterne kører mindre. Det sidste er positivt, hvis

ønsket om højere afgifter skyldes, at eksternaliteterne ved kørsel ikke er beskat-

tet tilstrækkeligt. Skatteministeriets beregning viser, at der er en risiko for, at

højere afgifter kan give uændrede eller ligefrem lavere indtægter til statskassen.

Så selv om der er gode argumenter for at øge afgifterne på benzin og diesel, må

det undersøges nøje, hvad dette konkret vil betyde for statsfinanserne.

Hvordan skal afgifterne udformes, hvis der er en grænse for, hvor højt afgiften

på brændstof kan sættes? Det optimale vil være kørselsafgifter, da de ikke giver

problemer med grænsehandel. Men er kørselsafgifter ikke en mulighed, kan den

næstbedste løsning være at indlægge en del af klimakomponenten i en ejer- eller

købsafgift. Komponenten bør være differentieret efter bilens brændstoføkonomi

og drivmiddel, så den er mest muligt målrettet bilens årlige CO

-udledning. Det

er præcis sådan, den nuværende ejerafgift og registreringsafgift er udformet.

Problemet med denne løsning er dog, at en ejer- eller købsafgift ikke kan diffe-

rentieres efter, hvor meget hver bil kører, og dermed hvor meget brændstof der

forbruges. Det skal dog bemærkes, at en bils levetid og dermed restværdi ikke

kun afhænger af alderen, men også af hvor meget den har kørt. Det vil sige, at der

er en marginal afskrivning per kørt km, hvorved registreringsafgiften implicit

får et kørselselement. Omvendt kan bilerne levetidsforlænges gennem øget

vedligehold. Registreringsafgiften giver derfor også et incitament til at bevare

bilerne længere, hvilket gør, at teknologiske forbedringer som fx bedre brænd-

stoføkonomi, slår langsommere igennem i bilparken.

Kortsynede bilkøbere gør registreringsafgiften vigtig

Diskussionen om optimal bilbeskatning har indtil nu kun i begrænset grad

vedrørt beskatning af køb af bil. Det er meget anderledes end dagens system,

hvor registreringsafgiften er en af de primære afgifter. I et veldesignet afgifts-

system uden praktiske begrænsninger er der ikke umiddelbart behov for en høj

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

142

Boks 4.7 Det californiske certifikatmarked for

nuludslipsbiler

Regulering af transportens udledninger behøver ikke kun at ske med afgifter.

Også mere direkte initiativer kan være relevante. Et eksempel er Californiens

Zero Emission Vehicle Program. Programmet pålægger alle bilproducenter, der

sælger biler i Californien, at en vis andel af salget skal være lavemissionsbiler. På

den måde kan myndighederne mere direkte end med afgifter regulere bilpar-

kens sammensætning.

Ved salg af en nuludslipsbil tildeles bilproducenten såkaldte kreditter. Rene

nuludslipsbiler tildeles flere kreditter end lavemissionsbiler. Producenterne

kan handle indbyrdes med kreditter, så producenter, som ikke selv producerer

nuludslipsbiler, kan købe sig til opfyldelse af programmets krav. Kreditterne kan

spares op, ligesom en producent i op til to år kan være i minus med hensyn til at

opfylde sin forpligtigelse. Hvis forpligtelsen ikke opfyldes, skal der betales en

straf på ca. 5.000 dollar pr. køretøj, der mangler at blive solgt.

Et af hovedformålene med programmet er at sikre producenter af nuludslips-

biler en garanteret efterspørgsel. Denne efterspørgsel skal skabe teknologisk

udvikling og lavere produktionsomkostninger. Netop fordi Californien er et så

stort og vigtigt bilmarked, er det håbet, at den garanterede efterspørgsmål kan

have global teknologieffekt.

Et andet eksempel på initiativer uden afgifter er det forbud mod salg af benzin-

og dieseldrevne biler fra 2025, som både Norge og Holland overvejer.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

143

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Nutidsskævhed

Dette begreb er defineret som tenden-

sen til at overvurdere umiddelbare ge-

vinster og omkostninger på bekostning

af langsigtede konsekvenser.

registreringsafgift, når forbrugsværdien af bilisme kan beskattes via afgifter på

kørsel eller brændstoffer kombineret med en differentieret ejerafgift. Denne

betragtning bygger dog på en præmis om, at bilkøbere tager behørig højde for

alle fremtidige, økonomiske konsekvenser af deres valg, når de køber bil. Dette

er nødvendigvis ikke altid tilfældet, da såkaldt nutidsskævhed kan indgå i bilkø-

bernes valg af bil.

Nutidsskævhed kan potentielt påvirke bilvalget. Man taler om nutidsskævhed,

når bilkøberne lægger mere vægt på deres umiddelbare omkostninger på købs-

tidspunktet end på senere omkostninger ved brug og ejerskab af bilen sammen-

lignet med, hvad en rationel langsigtsbetragtning burde tilsige. Nutidsskævhed

kan således betyde, at bilkøberen senere fortryder, at han eller hun i købsøje-

blikket ikke lagde tilstrækkelig vægt på de løbende driftsomkostninger ved at

eje bilen. I sådanne situationer kan man sige, at bilkøberne er kortsynede. Visse

studier peger på, at bilkøberne reelt kun tager de første par års omkostninger i

betragtning, når de vælger mellem forskellige biler.

Andre studier finder dog

ikke tegn på denne nutidsskævhed, og generelt må man sige, at der ikke er enig-

hed om, hvor omfattende nutidsskævheden er.

Ved udpræget nutidsskævhed risikerer man, at bilkøberne ikke reagerer til-

strækkeligt på incitamenterne i brændstof- og ejerafgifter. Det betyder især, at

bilkøberne undervurderer de fremtidige udgifter, herunder afgifter, ved at købe

en bil med dårlig brændstoføkonomi. I så fald vil bilkøberne generelt vælge biler,

der er for ineffektive. Dermed kommer elbilen til at stå dårligere i konkurrencen

med konventionelle biler, end den reelt burde.

Hvis nutidsskævhed er en faktor, bør man tage højde for den i afgiftssystemet.

For at korrigere for nutidsskævheden kan noget af ejer- og brændstofafgifterne

fremrykkes til købstidspunktet i form af en registreringsafgift. Denne bør da

være afhængig af brændstoføkonomien for at give de rette incitamenter til at

vælge en energieffektiv bil. Dagens registreringsafgift er netop afhængig af bi-

lens brændstoføkonomi. Afgiften afhænger lineært af brændstoføkonomien målt

i km/liter, men en bils energiforbrug og CO

-udledning er proportional med

liter/km for et givent årligt kørselsomfang. En registreringsafgift, der giver en

fast rabat i forhold til liter/km frem for km/ liter, vil give et ensartet incitament

til udledningsreduktioner pr. ton CO

over hele skalaen af energieffektivitet.

Nutidsskævhed kan altså give et argument for en vis registreringsafgift på

bilkøb. Men begrebet kan næppe begrunde en afgift så høj som den nuværen-

de. Det må dog antages, at udlandet indirekte betaler en del af den høje danske

registreringsafgift. Har et land høje afgifter på biler, vil det være optimalt for

bilproducenterne at sælge deres biler til en lidt lavere engrospris i dette land. På

den måde kompenserer producenterne delvis bilkøberne for de høje afgifter og

bærer selv en del af afgiftsbyrden.

En bedre bilbeskatning skal afveje mange modsatrettede argumenter

Det er Klimarådets opfattelse, at et konsistent afgiftssystem baseret på klart

definerede politiske målsætninger og samfundsøkonomiske principper vil gøre

det lettere og mindre omkostningsfyldt at regulere transporten i en klimaven-

lig retning. Dette afsnit har diskuteret nogle principper for, hvordan en bedre

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

144

bilbeskatning kan se ud. Diskussionen har vist, at argumenterne ikke altid peger

i samme retning. Derfor er der behov for en grundigere udredning af emnet, end

hvad Klimarådet ser som sin kerneopgave. Alligevel peger diskussionen på en

række vigtige konklusioner.

•

Kørselsafgifter, der kan differentieres efter tid og sted, er et af de mest mål-

rettede afgiftsinstrumenter i forhold til bilernes væsentligste eksternaliteter.

På kort sigt står systemtekniske og administrative barrier i vejen for indførel-

se af sådanne afgifter, men når disse problemer er løst, bør afgiftssystemet

drejes i retning af differentieret beskatning af kørsel og væk fra beskatning

af køretøjerne.

•

Brændstofafgifter er det mest målrettede instrument i forhold til reduktion af

-udledningerne. Hvis ikke kørselsafgifter er mulige, er afgifter på benzin,

diesel og el til transport også de mest målrettede instrumenter i forhold til

transportens øvrige eksternaliteter. Grænsehandel kan dog sætte en be-

grænsning på, hvor meget disse afgifter kan hæves.

•

Hvis grænsehandel tilsiger et loft over afgifterne på brændstof, må man ty

til ejer- eller registreringsafgifter. Hvis bilkøberne er kortsynede, bør man

lægge relativt mere af afgiftstrykket på bilkøbet, så det sikres, at bilkøberne

tager hensyn til de eksternaliteter, bilismen medfører.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Elbiler er dyre i anskaffelse, men

forholdsvis billige i drift. Men fordi en

meget stor del af bilbeskatningen ligger

på anskaffelsen, bliver elbiler overbeskat-

tet i forhold til deres luksusniveau.

”

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

148

4.7

Konkrete initiativer målrettet elbilernes afgifter

Uden at revolutionere bilbeskatningen, er det muligt

med mindre initiativer at stille elbilen mere fordelagtigt

i afgiftssystemet og samtidigt bringe bilbeskatningen i

bedre overensstemmelse med de samfundsøkonomi-

ske principper for et godt afgiftssystem. Sådanne initi-

ativer kan bidrage til, at Danmark kommer tættere på at

opfylde sine forpligtigelser i 2030 i ikke-kvotesektoren.

Diskussionen i det foregående afsnit har set på, hvordan et mere logisk og effek-

tivt bilafgiftssystem kan udformes fra grunden. Et teoretisk optimalt afgiftssy-

stem vil dog kræve en radikal revision af bilbeskatningen. I dette afsnit peger

Klimarådet på nogle mindre justeringer af det nuværende afgiftssystem, der vil

bringe det tættere på det teoretisk optimale og samtidigt bidrage til at opfylde

det kommende mål for reduktion af drivhusgasudledningen uden for kvotesek-

toren. Dette kapitel har særligt fokus på elbiler, da elbiler kommer til spille en

betydelig rolle i omstillingen af transporten. Derfor er det naturligt at fokusere

på justeringer, som sikrer elbilen ligestilling i det nuværende afgiftssystem.

I dagens afgiftssystem er registreringsafgiften en meget betydelig del af de sam-

lede afgifter på bilkørsel. Nu hvor elbiler også omfattes af denne afgift, står elbi-

len over for to problemer på grund af den måde, registreringsafgiften fastsættes

på. Begge problemer afspejler en afvigelse fra de principper for et effektivt

afgiftssystem, der blev diskuteret i afsnit 4.6. Problemerne er som følger:

Der pålægges registreringsafgift af merprisen for elbiler i forhold til konven-

tionelle biler med samme luksusniveau. Merprisen dækker primært over ud-

giften til batteriet samt det forhold, at elbiler i dag produceres i langt mindre

antal end benzin- og dieselbiler.

2. For mikrobiler gives der ingen eller meget lidt rabat i registreringsafgif-

ten ved at skifte fra benzinbil til en elbil. Det skyldes minimumsafgiften på

20.000 kr.

Elbilen bør få et fradrag i registreringsafgiften svarende til prisen på batteriet

Registreringsafgiften er i udgangspunktet en procentdel af bilens indkøbspris.

Men hvis registreringsafgiften skal afspejle den forbrugsværdi, som bilen giver

bilejeren, bør elbilen ikke beskattes af den del af prisen, der ligger ud over prisen

på en tilsvarende konventionel bil med samme forbrugsværdi. Sagt på en anden

måde: Elbiler er dyre i anskaffelse, men forholdsvis billige i drift. Men fordi en

meget stor del af bilbeskatningen ligger på anskaffelsen, bliver elbiler overbe-

skattet i forhold til deres luksusniveau.

Elbiler bør derfor gives en rabat i registreringsafgiften ud over den rabat, der gi-

ves for god energieffektivitet, som jo også kommer konventionelle biler til gode

i det omfang, de er energieffektive. En simpel rabatordning for elbiler kunne

være at fritage batteriets pris for registreringsafgift. Hermed kompenseres ikke

for hele elbilens merpris, men batteriet udgør dog den vigtigste komponent i

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

149

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Fast fradrag pr. kWh

I USA får elbiler et skattenedslag på $417

pr. kWh batterikapacitet ud over 5 kWh.

Fradraget er begrænset til de første

200.000 biler for hver producent.

merprisen. Det kan være svært at vide, hvad en given bils batteri konkret koster,

hvorfor det vil være lettest at give et fast fradrag pr. kWh batterikapacitet i

den beskatningsværdi, der ligger til grund for registreringsafgiften. Med de

nuværende batteripriser bør fradraget ligge omkring 2.000 kr. pr. kWh, men

fradraget vil løbende kunne nedjusteres i takt med, at prisen på batterikapacitet

falder. Rabatten kan gøres teknologineutral ved også at omfatte andre former

for klimavenlige meromkostninger som fx brændselsceller i brintbiler, når de

fra 2021 også indfases i registreringsafgiften. Bemærk, at allerede i dag er der

fradrag i registreringsafgiften for forskellige typer sikkerhedsudstyr, fx airbags,

som heller ikke bidrager til luksus.

Et batterifradrag i registreringsafgiften betyder en hel del for prisen på større

elbiler. Hvis fradraget afspejler den reelle pris på batteriet, vil denne analyses fa-

milieelbil få et samlet afgiftsnedslag på godt 60.000 kr. eksklusive moms i 2020.

I 2030 er nedslaget ca. 25.000 kr., hvis fradraget aftrappes i takt med, at batteri-

er som forventet bliver billigere. Fradraget betyder ikke noget for mikrobilerne.

Det skyldes, at de i forvejen betaler minimumsafgift, hvilket der ses nærmere på

nedenfor.

Figur 4.21 viser, hvad effekten af den billigere familieelbil er i Klimarådets

bilvalgsmodel. Denne modelberegning skal tages med et betydeligt forbehold,

da antagelser og parametre er usikre. Ikke desto mindre giver den et fingerpeg

om, hvor stor effekt tiltaget kan forventes at få. Ifølge modellen kan batterifra-

draget give en betydelig stigning i antallet af elbiler på over 140.000 stk. i 2030

ud over de ca. 260.000 i scenariet uden fradrag. Det svarer til en stigning på 55

pct. Fradraget kan altså give salget af elbiler et rygstød, om end det ikke er nok

til at sikre et så markant salg af nuludsllipsbiler, som 2030-målet kan kræve jf.

afsnit 4.1.

Antal

biler

Uden fradrag

Med fradrag

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Figur 4.21 Effekt på antal elbiler ved fradrag i registreringsafgiften for

elbilens batteri

Kilde:

Egne beregninger.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

150

Et fradrag i registreringsafgiften vil betyde mindre provenu til statskassen. Det

skyldes særligt tre forhold. For det første vil alle bilejere, der selv uden fradraget

ville have købt en elbil, slippe billigere i registreringsafgift. For det andet vil flere

bilkøbere vælge elbilen, som i kraft af fradraget nu pålægges mindre registre-

ringsafgift end en tilsvarende benzin- eller dieselbil. For det tredje er energiaf-

giften på el opgjort pr. kilometer lavere end afgifterne på benzin, og dermed vil

flere elbiler også reducere afgiftsprovenuet ad den vej.

Klimarådet har estimeret, at det foreslåede fradrag vil koste statskassen en

indtægt på ca. 1,1 mia. kr. i 2020 og 3,5 mia. kr. i 2030. Stigningen fra 2020 til

2030 skyldes, at effekten af forslaget udtrykt ved antallet af ekstra elbiler vokser

over tid. Hvis man ønsker, at provenuet fra den samlede bilbeskatning skal være

uændret, kan man i stedet hæve andre bilafgifter. Et godt bud er en øget ejeraf-

gift, som i dag er meget lav for de fleste nye biler. Hæves ejerafgiften med samme

beløb for alle personbiler, skal afgiften stige med ca. 400 kr. om året i 2020 for

at kompensere for provenutabet. I 2030 skal ejerafgiften stige med ca. 1.200 kr.

om året.

Minimumsafgiften i registreringsafgiften bør fjernes til gavn for elbiler

Udskiftning af en benzin- eller dieselbil med en elbil betyder en markant forbed-

ret energieffektivitet. Det belønnes med en rabat i registreringsafgiften. Baseret

på eksternaliteter bør rabatten være den samme for luksuriøse biler og basisbi-

ler. Det bør være forbedringen i brændstoføkonomi, der afgør rabatten. Men

sådan er det ikke altid i dag. Mens der gives fuld rabat ved skiftet til en elbil for

dyrere biler, er dette ikke tilfældet med billige biler som fx mikrobiler. En kon-

ventionel mikrobil betaler i dag meget lille registreringsafgift – enten lig eller

lidt over minimumsafgiften på 20.000 kr. Og netop minimumsafgiften betyder,

at rabatten ved at skifte til en elbil bliver meget lav eller helt forsvinder.

Der er således intet eller meget lille incitament i registreringsafgiften til at

vælge en elbil i mikroklassen frem for en tilsvarende konventionel bil. Hvis dette

incitament, som er til stede for dyrere bilstørrelser, vurderes at afspejle ekster-

naliteten ved CO

-udledning, bør registreringsafgiften justeres, så incitamentet

også er til stede for mikrobiler. En simpel måde at gøre dette på er at fjerne mi-

nimumsafgiften. Dermed indføres en afgiftsforskel mellem mikrobiler drevet af

el og benzin. Man kan overveje ligefrem at tillade, at registreringsafgiften bliver

negativ, hvilket svarer til et tilskud til de mest effektive biler, men i første om-

gang vil Klimarådet lægge op til, at man tillader registreringsafgiften at gå i nul.

En fjernelse af minimumsafgiften betyder reelt et prisfald på mikroelbiler på

ca. 20.000 kr. i nominelle priser. Figur 4.22 viser, hvad effekten af den billige-

re mikroelbil er i bilvalgsmodellen. Her giver prisfaldet en beskeden stigning

i antallet af elbiler på ca. 14.000 stk. i 2030. Det skyldes først og fremmest, at

kun et mindretal af de danske biler er så billige, at deres samlede pris påvirkes af

minimumsafgiften. Men dermed er tiltaget heller ikke særlig omkostningsfyldt

for statskassen. Klimarådets beregninger finder et provenutab på 400 mio. kr. i

2030. Dette tab kan opvejes ved at øge ejerafgiften på alle personbiler med ca.

130 kr. om året.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

151

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Antal

biler

Med

minimumsafgift

Uden

minimumsafgift

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Figur 4.22 Effekt på antal elbiler ved fjernelse af minimumsafgiften i

registreringsafgiften

Kilde:

Egne beregninger.

Der er ikke gode argumenter for at opretholde processtrømordningen

Udover diskussionen om registreringsafgiften er der også løbende debat om

elafgiften på el til transport. Dette emne er særligt aktuelt, fordi den såkaldte

processtrømordning udløber med udgangen af 2016, med mindre man politisk

beslutter at forlænge den.

Momsregistrerede virksomheder har adgang til hel eller delvis godtgørelse af

afgift på elektricitet, der er anvendt til procesformål i virksomheden. Det gælder

også den el, som private virksomheder sælger til private elbilsejere gennem

deres ladestandere. Godtgørelsen kaldes processtrømordningen. Dermed kan

operatørerne tilbyde deres kunder el til en lavere pris, end kunderne selv kan få

gennem deres egen ladestander.

Spørgsmålet er, om der eksisterer gode samfundsøkonomiske argumenter for, at

el til transport skal have en reduceret elafgift. Som tidligere beskrevet kan ener-

giafgifter på benzin, diesel og el til transport ses som en betaling for eksternalite-

ter som blandt andet trængsel, uheld, støj og lokal forurening. De to førstnævnte

er langt de største, og de er ens for elbiler og konventionelle biler. Det tilsiger,

at energiafgiften bør være nogenlunde den samme målt pr. kilometer – ikke pr.

energienhed – for alle biltyper. Figur 4.20 viser, at energiafgiften på el svarer

til den på diesel målt pr. kilometer, og at den er noget lavere end benzinafgiften.

Derfor synes der ikke at være belæg for at sænke afgiften på el til transport yder-

ligere, da kørsel i elbiler ellers bliver for billigt i forhold til de eksternaliteter,

som elbiler påfører omverdenen. Dertil kommer, at den nuværende ordning er

selektiv, idet kun el fra virksomhedsejede ladestandere kan få godtgjort elafgif-

ten. Hvis der er et reelt ønske om at promovere elbilisme udover, hvad ekster-

naliterne kan begrunde, bør al el til transport have samme afgiftsreduktion, også

el fra private ladestandere. Processtrømordningen synes derfor ikke at være et

særligt målrettet instrument i en sådan promovering og bør ikke forlænges, når

den udløber med udgangen af 2016.

Afgift på elektricitet

Den almindelige elafgift er i 2016 89 øre

pr. kWh. Men virksomheder, der bruger

strøm til procesformål skal kun betale

0,4 øre pr. kWh, som er den minimale

afgift tilladt af EU. Langt det meste el

anvendt i erhvervene falder ind under

procesformål.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

152

Ønsker man politisk specifikt at fremme udbredelsen af ladeinfrastruktur,

vil andre instrumenter ligeledes være mere velegnede. Det kunne fx være et

fast støttebeløb pr. ladestander. Beløbet er dermed ikke direkte afhængigt af

elforbruget fra standerne og den afledte kørsel og de eksternaliteter, som kørslen

afstedkommer. Dette er i tråd med anbefalingen i Klimarådets rapport fra 2015

om, at det offentlige kan understøtte en udbredelse af ladeinfrastruktur.

Ønsker man alligevel at opretholde processtrømordningen, bør den gøres

permanent frem for at skulle fornyes hvert eneste år. På den måde sikres stabile

rammer for såvel potentielle købere af elbiler som for de virksomheder, der

opstiller ladeinfrastruktur. Årlige fornyelser af ordningen skaber et usikkert

investeringsklima.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Klimarådets analyser peger på, at

Danmark med de nuværende tiltag

og afgifter ikke får omstillet vejperson-

transportsektoren i tide til at indfri

EU’s 2030-mål.

”

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

154

4.8 Konklusioner og anbefalinger

Dette kapitel har undersøgt vejpersontransportens

klimaudfordringer frem mod 2030. Danmark forventes i

denne periode at få ambitiøse målsætninger for reduk-

tion af udledningerne i ikke-kvotesektoren, som trans-

porten er en del af. Kapitlet har specielt zoomet ind på

elbiler, som er en oplagt teknologi, hvis 2030-målsæt-

ningen skal indfries. Konklusionerne i kapitlet er som

følger:

→

Danmark må forvente at få et mål for reduktionen af udledningerne fra ik-

ke-kvotesektoren tæt på 40 pct. i 2030 sammenlignet med 2005.

→

Hvis også vejpersontransporten skal reducere sine udledninger med 40

pct., vil det med stor sandsynlighed kræve tæt på 1 mio. elbiler eller andre

nuludslipsbiler i 2030, hvilket svarer til mere end 30 pct. af bilparken. Tallet

er forbundet med usikkerhed, men tjener til at illustrere opgavens omfang,

og selv med mindre ambitiøse reduktionsmål er der behov for et stort antal

nuludslipsbiler i 2030. Kun i tilfælde af langt bedre energieffektivitet end

forventet eller betydeligt brug af ikke-kvotesektorens fleksible mekanismer

er der ikke behov for markant flere nuludslipsbiler.

→

Elbilen gennemgår i disse år en rivende teknologisk udvikling, og prisen på

batterier og øvrige produktionsomkostninger falder hurtigt. Inden for en

overskuelig årrække ventes de samlede totalomkostninger for mange elbiler

at være lavere end for en tilsvarende benzinbil – også selvom elbiler frem-

over skal betale både registreringsafgift og ejerafgift.

→

Elbilen har stadig kortere rækkevidde end konventionelle biler, og det brem-

ser udbredelsen, selvom elbilens økonomi bliver mere attraktiv. Klimarådets

bud er, at Danmark med det nuværende afgiftssystem vil have 260.000

elbiler i 2030. Dette er langt fra de knap 1 mio. nuludslipsbiler, som kan blive

nødvendige.

→

Den nuværende bilbeskatning følger ikke samfundsøkonomiske principper

for et optimalt afgiftssystem. Disse principper opfyldes bedst med kørsels-

afgifter. Sådanne afgifter kan med fordel indføres, så snart de er praktisk og

administrativt realiserbare.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

155

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

→

Elbilen stilles uforholdsmæssigt dårligt i afgiftssystemet. Det er uhensigts-

mæssigt, at batteriets pris pålægges registreringsafgift, da merprisen for

batteriet ikke afspejler en øget forbrugsværdi. Det er ligeledes uhensigts-

mæssigt, at elbiler i mikrostørrelsen ikke opnår fuld rabat for deres gode

energieffektivitet på grund af registreringsafgiftens minimumsbeløb.

→

Energiafgiften på el til transport er større end for benzin og diesel målt pr.

energienhed. El til transport er dog ikke overbeskattet, hvis man i stedet

opgør afgifterne pr. kilometer. Eksternaliteterne ved transport afhænger pri-

mært af antal kørte kilometer. Derfor er der ikke belæg for at sænke afgiften

på el til personbiltransport.

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

156

Klimarådets analyser peger på, at Danmark med de

nuværende tiltag og afgifter ikke får omstillet vejperson-

transportsektoren i tide til at indfri EU’s 2030-mål. Det

er dog en konklusion, der bygger på mange ubekendte,

fx hvad målet helt konkret bliver, hvor stort et bidrag

transporten skal yde inden for ikke-kvotesektoren, og

om man vil gøre brug af mulighederne i de forskellige

fleksibilitetsmekanismer. Derfor vil Klimarådet have fokus

på dette emne i de kommende år. Indtil da anbefaler

Klimarådet nedenstående for at sikre, at elbiler indgår i

bilbeskatningen på samfundsøkonomisk klog vis. Disse

anbefalinger vil ikke være tilstrækkelige til at sikre en

reduktion i vejpersontransporten på samme niveau som

det forventede mål for den samlede ikke-kvotesektor i

2030. I en kommende analyse vil Klimarådet derfor se

nærmere på den samlede udfordring i opfyldelsen af

2030-målet.

Klimarådets anbefalinger er:

→

Der bør indføres et fradrag i grundlaget for regi-

streringsafgiften på ca. 2.000 kr. pr. kWh batterika-

pacitet for elbiler og opladningshybridbiler. Fra-

draget nedtrappes i takt med, at den teknologiske

udvikling gør batterier billigere. Fradraget kan efter

behov udvides til andre klimavenlige meromkost-

ninger som fx brændselsceller i brintbiler eller

flexifuel-motorer til biobrændstoffer.

Minimumsafgiften i registreringsafgiften på 20.000

kr. bør fjernes, så billige og meget energieffektive

biler tillades en registreringsafgift så lav som 0 kr.

Den nuværende processtrømordning for opladning

af elbiler bør ikke forlænges, når den udløber med

udgangen af 2016. Til gengæld bør der igangsæt-

tes en analyse af behovet for offentlige tiltag til

fremme af ladeinfrastrukturen for elbiler.

→

4 Elbiler og afgifter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

159

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Det danske samfund skal være uafhængigt af fossile

brændsler i 2050. Det indebærer, at fjernvarmeproduk-

tionen skal foregå uden brug af fossile brændsler som

kul og naturgas, og at opvarmning i bygninger heller

ikke må baseres på individuelle olie- eller naturgasfyr.

Opvarmning medførte i 2014 en udledning af CO

på

ca. 5 mio. ton. Fjernvarmeproduktionen er ansvarlig

for godt halvdelen af udledningen, og resten kommer

fra individuel opvarmning med olie- og naturgasfyr.

-udledningen fra opvarmning er omtrent halveret

fra 1990 til 2014, og Klimarådets fremskrivning viser, at

der kan ventes et betydeligt yderligere fald i udlednin-

gen fra opvarmning frem mod 2030.

Teknologierne til at erstatte den fossile opvarmning fin-

des allerede, og flere af de fossilfri løsninger er allere-

de nu konkurrencedygtige med de fossile teknologier.

Mange varmeværker har i dag omstillet driften fra kul

og naturgas til biomasse, og mange husstande har in-

stalleret et træpillefyr. Den tendens ser ud til at fort-

sætte i forstærket omfang de kommende år. Derimod

kniber det endnu med at få eldrevne varmepumper i

spil i opvarmningen. Valget falder på biomasse i stedet

for varmepumper hos både fjernvarmeproducenter og

husejere, da det er den billigste løsning med dagens

brændselspriser og afgifter.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

160

Samfundsøkonomisk er eldrevne varmepumper billi-

gere end biomasse, men der er høj afgift på el til op-

varmning, og biomasse er fritaget for afgifter. I dag er

biomasse derfor privatøkonomisk billigere end varme-

pumper, hvilket gør, at flere vælger denne form for op-

varmning. Dermed bliver den grønne omstilling dyrere

for samfundet end nødvendigt. Klimarådet har derfor

regnet på virkningerne af en nedsættelse af afgiften på

el til varme og finder, at det kan give en samfundsøko-

nomisk gevinst på næsten 1 mia. kr. årligt.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

163

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

5.1

Grøn omstilling af opvarmning

Opvarmning i Danmark foretages dels individuelt i de

enkelte husstande med fx olie-, naturgas- eller træpil-

lefyr og dels med kollektiv varmeforsyning i form af

fjernvarme i områder med fjernvarmenet. I dag er kun

en lille del af opvarmningen baseret på el, men i frem-

tiden har eldrevne varmepumper potentiale til at spille

en væsentligt større rolle i opvarmningen. Opvarmning

medførte i 2014 en udledning af drivhusgasser på ca. 5

mio. ton CO

Siden 1990 er CO2-udledningen fra opvarmning reduceret betydeligt

Den individuelle opvarmning med eget olie- og naturgasfyr gav i 2014 anledning

til en drivhusgasudledning på 2,1 mio. ton CO

. Udledningen er mere end halve-

ret siden 1990, hvor den individuelle opvarmning udledte 4,9 mio. ton, som vist

i figur 5.1. Disse udledninger er ikke omfattet af EU’s CO

-kvotesystem, og en

yderligere reduktion vil derfor hjælpe med at opfylde den EU-forpligtelse, som

Danmark kommer til at stå over for i perioden 2021-30.

En stigende del af opvarmningen i Danmark sker med fjernvarme, hvilket har

bidraget til at nedbringe udledningerne fra den individuelle opvarmning med

Mio.

ton CO

Individuel varme

Fjernvarme-

produktion

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Figur 5.1 Udledning af drivhusgas fra opvarmning

Anm:

Kilde:

Individuel opvarmning omfatter private husstande, mens opvarmning med olie og naturgas i

erhverv ikke er medtaget i figuren.

Energistyrelsen,

Energistatistik 2014.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Antal

husstande

3.000.000

Uoplyst

Øvrig

2.500.000

Varmepumpe

Elradiatorer

Centralvarme, ikke

olie og naturgas

1.500.000

Centralvarme

med naturgas

Centralvarme

med olie

Fjernvarme

164

2.000.000

1.000.000

500.000

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Figur 5.2 Opvarmningsform i husstande

Anm.:

Opgørelsen er ændret i 2007 og 2010. Varmepumper indgår først som en kategori fra og med

2010. Frem til 2010 kan kategorien “Uoplyst” blandt andet dække over varmepumper. Træpillefyr

indgår i kategorien “Centralvarme, ikke olie- og naturgas”. Kategorien “Øvrige” dækker blandt andet

brændeovne og – især tidligere – også fyring med koks og petroleum. Antal husstande dækker

stuehuse, parcelhuse, rækkehuse, kædehuse og dobbelthuse samt etageboliger.

Kilde:

Danmarks Statistik, Statistikbanken tabel BOL102, BOL11 og BOL1.

olie- og naturgasfyr. Drivhusgasudledningen fra fjernvarmeproduktionen er

– trods stigende fjernvarmeforbrug – reduceret fra 4,5 mio. ton i 1990 til 3,0

mio. ton CO

i 2014, som figur 5.1 viser. Omkring 10 pct. af disse udledninger

stammer fra mindre varmeværker, som ikke er omfattet af kvotesystemet, mens

de resterende ca. 90 pct. af udledningerne fra fjernvarmeproduktionen kommer

fra kvoteomfattede varmeværker.

Husstandenes opvarmning sker i stort omfang med fjernvarme

Oliefyr

For at tilskynde husstande til at udskifte

deres oliefyr var der en skrotningsord-

ning i perioden 1/3-2010 til 30/6-2011.

Omkring 20.000 husstande fik tilskud

til at udskifte deres oliefyr. En analyse

fra Energistyrelsen viser, at ordningen

skønsmæssigt fremskyndede skrotnin-

gen med tre år, og at en tredjedel valgte

fjernvarme eller varmepumpe i stedet for

et nyt oliefyr.

Fjernvarme er den mest almindelige varmekilde i danske husstande, og antallet

af boliger med fjernvarme er steget støt gennem årene til ca. 1.650.000 hus-

stande i dag, jf. figur 5.2. Samtidig er antallet af husstande med naturgasfyr også

steget, og i dag opvarmes omkring 400.000 husstande med naturgas. Omvendt

er der sket et betydeligt fald i antallet af huse med eget oliefyr, så der i dag kun er

omkring 250.000 husstande, der opvarmes med oliefyr, hvilket er mindre end

10 pct. af de danske husholdninger.

I modsætning til situationen i vores nabolande opvarmes kun et fåtal af danske

boliger ved hjælp af en varmepumpe. Antallet af varmepumper er dog steget

fra ca. 20.000 i 2010 til mere end 50.000 i 2016. Varmepumper er nærmere

beskrevet i boks 5.1. Antallet af boliger med traditionel elvarme som hovedvar-

mekilde er faldet svagt de seneste år, og i dag er det godt 100.000 husstande, der

har elvarme som hovedvarmekilde. Traditionel elvarme dækker over såkaldte

elpaneler, som grundlæggende er elradiatorer. Dertil kommer, at mange huse

Vores nabolande

Omkring en fjerdedel af de norske

husstande havde en varmepumpe som

hovedvarmekilde i 2012,

og i Sverige var

der installeret en varmepumpe i omkring

halvdelen af alle huse i 2014, heraf var ca.

en tredjedel luft-til-luft-varmepumper.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

165

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 5.1 Varmepumper

En varmepumpe fungerer kort fortalt ved at trække varme ud af den omgivende

luft, vand eller jord. Til opvarmningsformål drives varmepumpen typisk af el. Jo

højere virkningsgrad varmepumpen har, jo mere varme bliver der produceret

ved et givet elforbrug. En standard varmepumpe til et enfamiliehus har typisk en

virkningsgrad på omkring 3, dvs. for hver kWh el afgiver varmepumpen 3 kWh

varme.

Når man siger varmepumpe, tænker mange på de små luft-til-luft-varmepum-

per, som ofte installeres i et sommerhus. Disse fungerer ved at trække energi ud

af den omgivende luft ved hjælp af el og dermed skabe varmere luft, som blæses

ind i stuen. De findes i forskellige størrelser, men kan kun bruges til rumopvarm-

ning og ikke til at opvarme brugsvand.

Til et helårshus vil man ofte vælge en større varmepumpe som fx jordvarmean-

læg eller luft-til-vand varmepumper. Begge fungerer på samme måde som de

små varmepumper, dog opvarmer de vand i stedet for luft. Et jordvarmeanlæg

udnytter varmen i jorden, mens en luft-til-vand-varmepumpe udnytter varme

i luften udenfor. Dermed kan pumpen opvarme vand til både brugsvand og

til vandet i et radiator- eller gulvvarmesystem. Hvis varmepumper skal være

en god varmeløsning for husejeren, skal huset være relativt velisoleret, og det

eksisterende varmesystem (radiatorer eller gulvvarme) skal kunne fungere ved

relativt lav fremløbstemperatur. Det skyldes, at varmepumpernes høje effek-

tivitet er afhængig af, at den producerede varme ikke har for høj temperatur i

forhold til varmekilden.

For fjernvarmeværker er der tale om store varmepumper, som kan dække eller

supplere varmeproduktionen i fjernvarmenettet. Teknologien er grundlæggen-

de den samme som i varmepumper til et enfamiliehus. Der er dog flere mulighe-

der for varmekilder, fx grund-, sø- eller havvand.

Varmepumper i kombination med varmelagre spiller en vigtigt rolle til lagring af

energi. Dermed kan varmepumperne bidrage til en mere effektiv udnyttelse af

den varierende elproduktion fra vind og sol. Varmepumperne kan køre, når vin-

den blæser, og solen skinner, og omsætte den billige strøm til varme. I velisole-

rede huse kan varmen lagres over flere døgn, og i fjernvarmen kan varmen lagres

over længere perioder med sæsonlagre. Det betyder, at varmen kan produceres,

mens strømprisen er lav. Den lagrede varme kan dog ikke effektivt konverteres

tilbage til el igen. Varmepumperne kan altså i dag fungere som lager for energi i

form af varme, men ikke som lager for el.

Varme i jord

En varmepumpes effektivitet er bestemt

af temperaturen i forhold til det absolut-

te nulpunkt, hvilket er 0 grader Kelvin el-

ler -273 grader Celsius. Dette betyder, at

jord og grundvand på fx 6 grader Celsius

har en betydelig mængde varmeenergi i

forhold til 0 graders Kelvin.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

166

kan have elvarme som supplerende varmekilde, fx et elpanel i en tilbygning.

Også mange sommerhuse opvarmes med elvarme.

Det samlede energiforbrug til opvarmning varierer fra år til år afhængigt af,

hvor kold vinteren er. Bortset fra det har energiforbruget til opvarmning været

omtrent konstant siden 1980’erne på trods af, at det opvarmede boligareal er

steget.

Energieffektiviseringer har dermed formået at modvirke effekten af et

øget boligareal. I Energistyrelsens fremskrivninger forudsættes energiforbruget

til opvarmning at være omtrent konstant i tråd med den historiske udvikling.

Fjernvarmeproduktionen er allerede i stort omfang baseret på biomasse

Fjernvarmeproduktionen er i mindre og mindre grad baseret på fossile brænd-

sler. I dag udgør fossile brændsler omtrent halvdelen af energiforbruget til fjern-

varmeproduktionen. Tidligere fyldte olie meget, men i den nuværende fjernvar-

meproduktion er det især kul og naturgas, der udgør de fossile brændsler, som

det er vist i figur 5.3. Biomasse stod for knap halvdelen af energiforbruget til pro-

duktion af fjernvarme i 2014, mens varmepumper spillede en ubetydelig rolle.

Dertil står forbrænding af affald for en femtedel af den samlede fjernvarmepro-

duktion. En del af affaldet er ikke-bionedbrydeligt som fx plastik, og det udleder

ved forbrænding ligesom de fossile brændsler. Hverken varmepumper eller

solvarme har hidtil udgjort et synligt bidrag til fjernvarmeproduktionen. I de

seneste par år er der dog flere steder investeret i større solvarmeanlæg.

Valg af varmekilde afhænger ikke kun af priserne på brændsler. Varmeområdet

er underlagt en omfattende regulering med forskellige afgifter og administra-

tive forbud og påbud. Reguleringen beskrives kort i næste afsnit 5.2, hvorefter

de samfundsøkonomiske og privatøkonomiske omkostninger ved forskellige

varmekilder beregnes i afsnit 5.3.

100

Affald til fjernvarmeproduktion

Affald dækker over husholdningsaffald

og affald fra virksomheder. Danmark

importerer også affald fra andre lande til

forbrænding. Knap halvdelen af affaldet

anvendt til fjernvarmeproduktion er

ikke-bionedbrydeligt.

Sol mv.

Biomasse mv.

Affald

Kul

Naturgas

Olie

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Figur 5.3 El- og brændselsforbrug til fjernvarmeproduktion

Anm.:

Kategorien “El” dækker over elforbrug til elpatroner og varmepumper. Kategorien “Sol mv.” dækker

over solvarmeanlæg, geotermi og omgivelsesvarmen fra varmepumper. Endnu anvendes

elpatroner, solvarme og varmepumper i kun i beskedent omfang.

Kilde:

Energistyrelsen,

Energistatistik 2014.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

167

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

5.2 Omfattende regulering på varmeområdet

Varmeområdet er stærkt reguleret i Danmark. Der bru-

ges både administrativ regulering i form af forbud og

påbud samt økonomisk regulering i form af afgifter og

tilskud. I den ene ende af afgiftsskalaen er biomasse

afgiftsfritaget, og i den anden ende pålægges el bety-

delige afgifter.

Afgifter på varmeområdet er ikke ensartede

Nedsat afgift på el til opvarmning

Der er i dag ikke en selvstændig måler

på elvarme. Afgiftslempelsen er derfor

formuleret som en nedsat afgift for el-

forbrug over 4.000 kWh pr. år, da 4.000

kWh anses som et normalt elforbrug for

et parcelhus. Det betyder, at der betales

den lave sats for alt elforbrug over 4.000

kWh i husstande, som er registrerede

som elopvarmede. Det kan give en

tilskyndelse til et stort øvrigt elforbrug i

elopvarmede husstande. Dette problem

vil kunne løses ved en elmåler til selv-

stændig måling af elforbruget til brug for

opvarmning. Afgiften på el til opvarmning

blev sat ned fra 62,4 øre/kWh til 34,1

øre/kWh i 2013, som en del af S-SF-R-re-

geringens afgifts- og konkurrencepakke.

Det beregnede provenutab var 55 mio.

kr. Den samlede pakke blev finansieret

over en forhøjelse af indkomstskatten.

Brændsler til produktion af varme er pålagt energiafgift i forhold til energiind-

holdet som nævnt i kapitel 3. Derudover pålægges en afgift på udledning af

blandt andet CO

. Afgiftssatserne fremgår af figur 5.4. Biomasse som træpiller,

flis og halm til varme er fritaget for både energiafgift og CO

-afgift. Der betales

knap 55 kr./GJ i energiafgift af fossile brændsler til opvarmning, og denne afgift

er ens på tværs af naturgas, fyringsolie og kul. Der betales også afgift af el, hvor

satsen pålagt el, som bruges til opvarmning, er lavere end for øvrigt elforbrug.

Denne reducerede afgift er dog stadigvæk væsentligt højere end energiafgiften

på øvrige brændsler til opvarmning. Afgiften på el til opvarmning er i dag 38

øre/kWh, hvilket svarer til 106 kr./GJ. Den reducerede elafgift gælder både for

traditionelle elpaneler og eldrevne varmepumper og omfatter fjernvarmepro-

ducenter såvel som private boligejere. En bolig skal være registreret i Bygnings-

og Boligregistret (BBR) som elopvarmet helårsbolig for at være berettiget til

den reducerede afgift. Det skal endelig bemærkes, at brændsler til individuel

opvarmning i husholdningerne udover afgiftssatserne vist i figur 5.4 også skal

betale moms af afgifterne.

-afgiften er i dag ca. 170 kr. pr. ton CO

og betales af både fjernvarmepro-

ducenter og private husstande, der fyrer med fossile brændsler. Hovedparten af

fjernvarmeproduktionen er desuden omfattet af kvotesystemet, hvor prisen på

-kvoter tilskynder til at skifte fra fossile brændsler til teknologier baseret på

vedvarende energi. For størstedelen af fjernvarmeproduktionen kan man derfor

tale om dobbeltbeskatning af CO

. Dobbeltbeskatningen betyder, at fjernvar-

meværker inden for kvotesektoren samlet set betaler en lidt højere pris på CO

end fjernvarmeværker uden for kvotesektoren. Med dagens lave kvotepris på ca.

50 kr./ton er dette et begrænset problem, men hvis kvoteprisen stiger betrag-

teligt, vil dobbeltbeskatningen betyde, at fossilt baseret fjernvarme beskattes

betydeligt højere end fossilt baseret individuel opvarmning, hvilket kan forvride

konkurrencen til ulempe for fjernvarme.

Store dele af den danske el- og fjernvarmeproduktion foregår som kraftvarme,

hvor el og varme produceres sammen. Som beskrevet i kapitel 3 er brændsler

anvendt til elproduktion fritaget for energi- og CO

-afgift, og der betales i stedet

afgift af elforbruget. Brændsler til varmeproduktion er derimod afgiftsbelagt.

For at fastlægge afgifterne på fjernvarmeproduktion skal det enkelte kraftvar-

meværk opgøre, hvor stor en andel af deres brændselsforbrug, der går til pro-

duktion af henholdsvis el og varme. Der findes lovfastsatte formler til at beregne

fordelingen på el og varme, jf. boks 5.2.

-afgift

Vil man reducere drivhusgasudledningen

fra opvarmning eller andre aktiviteter, er

-afgiften et målrettet middel, da for-

skellige teknologier beskattes i forhold til

deres faktiske udledning.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Kr./GJ

120

-kvote

-afgift

Energiafgift

168

Naturgas

Olie

Kul

Biomasse

Figur 5.4 Afgifterne på forskellige energikilder til opvarmning

Anm.:

Figuren viser afgiften på de indfyrede brændsler til opvarmning, eksklusive moms. Hovedparten af

fjernvarmeproduktionen er omfattet af EU’s kvotesystem, og de pågældende

fjernvarmeproducenter betaler derfor også for CO

-kvoter, hvilket er illustreret med de stiplede

lyseblå kasser i figuren. Der er også mindre, miljørelaterede afgifter på udledningen af SO

og NO

som ikke er med i figuren. PSO er ikke indregnet som en afgift og optræder derfor ikke i figuren.

Kilde:

Skatteministeriet og egne beregninger.

Overskudsvarme

Beskatning af overskudsvarme kan virke

Overskudsvarme fra industrien beskattes i dag med samme sats som anden

opvarmning. Hvis overskudsvarmen sælges til et fjernvarmenet, skal sælgeren

af overskudsvarme betale afgift af indtægten af varmesalget. Hvis overskudsvar-

men derimod udnyttes internt i virksomheden til rumopvarmning eller brugs-

vand, sker beskatningen indirekte via reduktion af afgiftslempelsen på brænd-

slerne brugt til den industrielle proces, som har frembragt overskudsvarmen.

Der betales kun afgift af overskudsvarme, hvor overskudsvarmen stammer fra

fossile brændsler. Det betyder, at der ikke betales afgift, hvis overskudsvarmen

er produceret på biomasse.

Varmeområdet er underlagt massiv administrativ regulering

uhensigtsmæssigt ved første øjekast,

hvis alternativet er, at overskudsvarmen

ledes ud i luften eller køles bort i havet

eller en sø. Hvis overskudsvarmen ikke

blev afgiftsbelagt, kunne overskudsvar-

me sælges til en pris, som ville lavere

end prisen på den øvrige fjernvarme,

selv om det samfundsøkonomisk ville

være bedre ikke at udnytte overskuds-

varmen. Det skyldes, at det kan kræve

store investeringer at udnytte over-

skudsvarmen.

Varmeforsyningsloven sætter rammerne for den administrative regulering af

varmeforsyningen. Loven skal både fremme de samfundsøkonomisk billigste

varmeløsninger og bringe varmeforsyningen i retning af fossil uafhængighed.

Varmeforsyningsloven pålægger varmeselskaberne at vælge den varmeløsning,

som både giver kunderne den billigste fjernvarme, og som er samfundsøkono-

misk billigst. Varmeforsyningsloven gælder for alle fjernvarmeproducenter samt

kraftvarmeproducenter med en elproduktionskapacitet under 25 MW og om-

fatter omkring halvdelen af fjernvarmeproduktionen. Kraftvarmeværker med

en større elproduktionskapacitet reguleres i stedet af elforsyningsloven.

Varmeforsyningen reguleres yderligere efter den såkaldte projektbekendtgø-

relse, som fastlægger, hvilke typer af anlæg kommunerne må godkende under

varmeforsyningsloven. Hvis fx varmeforsyningen i et område er baseret på et

naturgasfyret fjernvarmeværk, må der udelukkende bygges nye varmeværker

Varmeforsyningsloven

§1 lyder: “Lovens formål er at fremme

den mest samfundsøkonomiske, herun-

der miljøvenlige, anvendelse af energi

til bygningers opvarmning og forsyning

med varmt vand og inden for disse ram-

mer at formindske energiforsyningens

afhængighed af fossile brændsler.”

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

169

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 5.2 Afgiftsregler for fjernvarme

Der er ikke nogen teknisk korrekt måde at fordele det anvendte brændsel

mellem elproduktion og varmeproduktion. Kraftvarmeværkerne vil have en

økonomisk gevinst ved at fordele mest muligt af brændslerne til elproduktion,

da de dermed skal betale mindst mulig afgift. For at sikre at alle kraftvarmevær-

ker følger de samme regler og betaler den retmæssige afgift, er der derfor indført

regler for brændselsfordelingen i afgiftslovgivningen.

Fjernvarme fra kraftvarmeproduktion har historisk været anset som et over-

skudsprodukt fra elproduktionen. Det afspejler sig i den måde brændslerne

skal fordeles ifølge afgiftslovgivningen. Som hovedregel skal kraftvarmeværket

betale afgift af en mængde brændsel svarende til varmeproduktionen divideret

med 1,2. Dette svarer i brændselsfordelingen til, at fjernvarmen er produceret

med en virkningsgrad på 120 pct. Bliver der eksempelvis brugt 4 GJ brændsel til

at producere 1 GJ el og 2 GJ fjernvarme, skal der betales afgift af 2 / 1,2 = 1,7 GJ

brændsel. Resten af brændslet (2,3 GJ) anses i afgiftssammenhæng for at være

anvendt til elproduktion. Dette er den såkaldte V-formel.

Afgiftsloven giver også en anden mulighed for at beregne, hvor meget brændsel

der skal betales afgift af. Denne mulighed tager udgangspunkt i, hvor meget el

der er produceret, og beregner derefter, hvor meget brændsel der er brugt til el-

produktionen. Beregningen forudsætter en given effektivitet i elproduktionen.

El-virkningsgraden sættes til 0,67, dvs. el antages at være produceret med en

virkningsgrad på 0,67. Bliver der eksempelvis brugt 4 GJ brændsel til at produ-

cere 1 GJ el og 2 GJ varme, antages der at være brugt 1/0,67 = 1,5 GJ brændsel

til elproduktion, og der skal altså betales afgift af 4 – 1,5 = 2,5 GJ brændsel.

Dette er den såkaldte E-formel. Ved at have to formler undgås, at enten meget

effektive eller meget ineffektive værker stilles uforholdsmæssigt dårligt.

Endelig er der indført loft over den maksimale afgiftsbelastning på den udgå-

ende energi fra et fjernvarmeværk. Afgiftsloftet følger af den såkaldte elpatro-

nordning og svarer til den normale afgift, der skal betales, hvis der blev produ-

ceret fjernvarme på kul uden samtidig elproduktion. Dette loft er indført for at

forhindre en afgiftsmæssig tilskyndelse til kraftvarmeproduktion i situationer,

hvor elprisen er lav, og det er samfundsøkonomisk bedre at lave ren varmepro-

duktion.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

170

baseret på naturgas. Det betyder, at kommunerne som udgangspunkt ikke må

tillade opstilling af biomassefyrede varmeværker som erstatning for naturgas-

fyret fjernvarme. Det gælder dog kun for rene varmeværker, hvorimod der er

frit brændselsvalg for kraftvarmeværker. Projektbekendtgørelsen tillader altid

frit brændselsvalg, såfremt et nyt anlæg skal dække et øget varmebehov. Det

er muligt at dispensere for projektbekendtgørelsen, og der er i de seneste år i

stigende grad givet dispensation til opstilling af biomassebaserede varmeværker

som erstatning for naturgasanlæg.

Kommunerne har mulighed for at pålægge bebyggelser tilslutnings- og forblivel-

sespligt. Pligten er begrundet i, at de store investeringer i fjernvarmenet kræver

en vis kundetæthed for at være økonomisk rentable. Denne mulighed kan favori-

sere fjernvarme og naturgas over for individuel opvarmning med varmepumper.

Det har tidligere været anset som uhensigtsmæssigt at bruge el til opvarmning,

og der er derfor et generelt forbud mod elvarme. Modviljen mod elvarme er

begrundet med, at el tidligere var en dyr varmekilde, og at el hovedsageligt blev

produceret på kulkraftværker med betydelig forurening og udledning af CO

til følge. I dag er det gennemsnitlige CO

-indhold i el lidt lavere end i naturgas,

som figur 5.5 viser. Nye, såkaldte lavenergihuse er så velisolerede, at de kun skal

tilføres en beskeden mængde varme udefra. Det kan derfor sjældent betale sig at

installere et traditionelt varmesystem. En elpatron kan give varmt brugsvand,

og opvarmningen kan klares med et par elradiatorer eller en lille varmepumpe.

Med tiden er det dermed oplagt, at el kan blive varmekilde i mange nye huse.

Bygningsreglementet har indirekte betydning for energiforbruget til opvarm-

ning. Kravene til blandt andet isolering af boliger er med tiden blevet skærpet

i bygningsreglementet, hvilket reducerer behovet for opvarmning af boliger.

Men det tager lang tid, inden en stramning af bygningsreglementet for alvor slår

igennem på den samlede bygningsmasse.

Tilslutnings- og forblivelsespligt

Ved tilslutningspligt kan forsyningssel-

skabet opkræve tilslutningsafgift eller en

fast årlig afgift. Derimod er der ikke afta-

gepligt. Man må derfor gerne etablere en

alternativ varmekilde, fx en varmepumpe,

blot afgifterne til den kollektive forsyning

stadig betales. Lavenergibygninger er

undtaget fra både tilslutningspligt og

forblivelsespligt.

Elvarmeforbud

Der er forbud mod at etablere elvarme i

alle nye og eksisterende huse med vand-

bårent centralvarmesystem, hvis husene

er eller vil blive kollektivt forsynede med

naturgas eller fjernvarme. Lavenergihuse

er undtaget fra forbuddet. Forbuddet

gælder ikke elpatroner i et vandbårent

centralvarmesystem eller eldrevne

varmepumper.

Kg CO

/GJ

150

125

100

2004

2006

2008

2010

2012

2014

Kul

Olie

Naturgas

Figur 5.5 CO

-indhold i el og fossile brændsler

Anm.:

Kurverne viser CO

-udledningen ved forbrænding af fossile brændsler. Den gule kurve viser det

gennemsnitlige CO

-indhold i det danske elforbrug som beregnet af Energinet.dk. Hvis el

produceres 100 pct. på kul, vil CO

-indholdet i strømmen være ca. 235 kg/GJ som følge af

konverteringstab.

Kilde:

Energinet.dk.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

”

Afgiftssatsen pålagt el, som bruges til

opvarmning, er lavere end for øvrigt

elforbrug. Denne reducerede afgift er

dog stadigvæk væsentligt højere end

energiafgiften på øvrige brændsler til

opvarmning.

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

173

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

5.3 Samfundsøkonomiske og privatøkonomiske

varmeomkostninger

Allerede i dag er grønne varmeteknologier som biomas-

se og varmepumper ved at være konkurrencedygtige

med traditionelle varmeteknologier baseret på olie og

naturgas. Det afhænger dog i et vist omfang af ud-

viklingen i priserne på fossile brændsler. Klimarådets

analyse viser, at varmepumper drevet på 100 pct. grøn

strøm er en samfundsøkonomisk billigere varmeløsning

end biomasse. Det nuværende afgiftssystem betyder

imidlertid, at biomasse er privatøkonomisk billigere end

varmepumper.

De samfundsøkonomiske omkostninger ved forskellige opvarmningsformer

svarer til den samlede omkostning ved varmeproduktion eksklusive afgif-

ter, hvis der et øjeblik ses bort fra de negative effekter på klima og miljø, som

varmeproduktionen måtte medføre. De samfundsøkonomiske omkostninger

udgøres altså af de årlige brændselsomkostninger før eventuelle afgifter samt

investeringsomkostningerne til det pågældende varmeanlæg fordelt ud over

varmeanlæggets forventede levetid. De privatøkonomiske omkostninger omfat-

ter udover de samfundsøkonomiske omkostninger til brændsel og investeringer

også afgifter fraregnet eventuelle tilskud. De privatøkonomiske omkostninger

benævnes også ofte de driftsøkonomiske omkostninger, når der er tale om virk-

somheder. Husholdninger og fjernvarmeværker vil vælge den privatøkonomisk

billigste opvarmningskilde, med mindre særlige forhold gør sig gældende. Hvis

afgiftssatserne på forskellige opvarmningsformer ikke er ens, vil den privatøko-

nomisk billigste opvarmningsform ikke nødvendigvis være den, der er billigst

for samfundet. I så fald risikerer den grønne omstilling af opvarmningen at blive

dyrere for samfundet end nødvendigt.

I dette afsnit beregnes de samfundsøkonomiske og de privatøkonomiske

omkostninger ved varmeproduktion. På baggrund af de privatøkonomiske

omkostninger fremskrives udviklingen i den danske varmeproduktion i afsnit

5.4. Beregningerne er foretaget med udgangspunkt i forventede priser på såvel

varmeteknologier som brændsler. Forudsætningerne er beskrevet i boks 5.3.

Udviklingen i priserne på brændsler, el og anlæg har stor betydning for den

fremtidige omstilling, og der er derfor også foretaget en række følsomhedsanaly-

ser, som omtales senere i kapitlet og beskrives mere detaljeret i et baggrundsno-

tat på Klimarådets hjemmeside.

Varmepumper er samfundsøkonomisk billigere end biomasse

Grønne varmeteknologier

Udover varmepumper og biomasse som

fx træpiller, træflis og halm er solvarme

en relevant grøn varmeteknologi. Sol-

varme er allerede i dag en konkurrence-

dygtig teknologi. Omkring 20 pct. af det

årlige opvarmningsbehov, primært varmt

brugsvand, ligger om sommeren og kan

dækkes af solvarme. Ved at installere

et sæsonlager kan solvarme desuden

dække en større andel af det årlige

varmebehov.

Figur 5.6 viser de samfundsøkonomiske og de privatøkonomiske omkostninger

ved forskellige teknologier til fjernvarmeproduktion. Figuren fokuserer på de

tre mest relevante teknologier, nemlig naturgas og de to grønne teknologier

varmepumper og biomasse.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Kr./MWh

500

-kvote

-afgift

Energiafgift

300

Samfunds-

økonomisk varme-

omkostning

Ekstra støtte til

grøn el

100

Samlet varmepris,

inkl. afgifter og

tilskud

174

400

200

-100

Varmepumper

Nuværende

elafgift

Varmepumper

Elafgift nedsat

med 29

øre/kWh

Varmepumper Varmepumper

Uden PSO-tarif Uden PSO-tarif,

nuværende

elafgift nedsat

elafgit

med 12 øre/kWh

Fliskedel

Naturgas

Eksisterende

gaskedel

Figur 5.6 Omkostninger ved fjernvarme før og efter afgifter

Anm:

Omkostningerne er opgjort i 2016-priser og er beregnet som gennemsnit for 2020-30.

Den samfundsøkonomiske varmeomkostning for varmepumper indeholder omkostningen for el

produceret med 100 pct. vedvarende energi. De gule søjler under den vandrette akse angiver det

indirekte tilskud, som gives til elforbrug, hvis der ikke betales PSO-tarif for 100 pct. vedvarende

energi via elregningen. Fjernvarmeanlæg over 20 MW er omfattet af EU’s kvotesystem,

omkostningen til CO

-kvoter er vist med stiplet blå søjle for naturgas.

Kilde:

Egne beregninger.

Fjernvarme produceret på et eksisterende naturgasanlæg er den billigste varme,

hvis der vel at mærke ses bort fra alle afgifter og tilskud. Det ses i figur 5.6 ved,

at den lyserøde søjle, der viser den samfundsøkonomiske varmeomkostning, er

mindst for eksisterende naturgasanlæg. Et sådant anlæg kan producere fjernvar-

me til knap 190 kr. pr. MWh. Denne omkostning dækker over brændselsudgif-

ten, men indeholder ikke investeringsomkostninger, da disse allerede er afholdt,

og inkluderer heller ikke omkostningen ved den tilknyttede CO

-udledning.

Fjernvarmeproducenten skal udover prisen på naturgas også betale energiafgift,

-afgift og købe CO

-kvoter. Den samlede betaling er den driftsøkonomiske

omkostning, som er angivet med en sort prik i figuren. Den driftsøkonomiske

omkostning ved at producere fjernvarme med naturgas er omkring 400 kr. pr.

MWh, hvilket er den højeste blandt de betragtede varmeteknologier. Kul benyt-

tes kun på de store centrale kraftværker, som allerede er i gang med omlægning

til biomasse. Fjernvarmeværker vil derfor kun i begrænset omfang fremover

vælge at anvende naturgas og kul. På sigt skal fossile brændsler udfases helt fra

fjernvarmeproduktionen, hvilket også gør det uhensigtsmæssigt at investere i

nye kraftværker baseret på fossil energi.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

175

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Boks 5.3 Beregningsforudsætninger

Beregningerne er baseret på den nuværende regulering med gældende afgifts-

satser, jf. afsnit 5.2.

Investeringsomkostninger, driftsomkostninger og virkningsgraden for de enkel-

te opvarmningsformer er baseret på de nyeste tal fra Energistyrelsens Teknolo-

gikatalog. Energistyrelsens Teknologikatalog er udgivet i maj 2012 og er senest

blevet opdateret med priser og virkningsgrader i marts 2015. Investeringer i nye

anlæg er baseret på teknologikatalogets estimat for priser og virkningsgrader i

2020.

Priserne på fossile brændsler, biomasse og CO

-kvoter følger Energistyrelsens

beregningsforudsætninger pr. 25. april 2016. De vigtigste brændsler til varme

er naturgas, træflis og træpiller. I Energistyrelsens beregningsforudsætninger

stiger prisen på naturgas fra 40 kr./GJ i 2016 til 60 kr./GJ i 2030. Naturgaspri-

sen er i 2016 på et historisk lavt niveau. Prisen på træflis ligger ifølge bereg-

ningsforudsætningerne stabilt omkring 50 kr./GJ i perioden fra 2016 til 2030,

og prisen på træpiller ligger lidt over 70 kr./ton i samme periode. Kapitlet be-

nytter Energistyrelsens lave skøn for CO

-kvotepriser. I det lave skøn forventer

Energistyrelsen, at CO

-kvoteprisen vil stige fra 43 kr./ton i 2016 til 52 kr./ton

i 2030.

Priserne på el og fjernvarme er modelberegnet som en del af analysen, jf. boks

5.7. Elprisen er beregnet til 20 øre/kWh i 2020, stigende til omtrent 30 øre/

kWh i 2030. Ifølge modelberegningen vil vedvarende energi udgøre omkring

75 pct. af den samlede danske elproduktion i 2020, stigende til godt 80 pct.

i 2025 og knap 90 pct. i 2030. Andelen af vedvarende energi er baseret på en

antagelse om, at der er installeret godt 6 GW vindkraft i år 2020, stigende til ca.

8 GW vindkraft i 2030, hvilket er inspireret af Energistyrelsens vindscenarie.

PSO-omkostningen er beregnet til ca. 17 øre/kWh i gennemsnit for perioden

2020-30.

Fjernvarmeproduktionen er analyseret for årene 2015, 2020, 2025 og 2030

med dertil hørende priser på investeringer, brændsler og CO

-kvoter. Den indi-

viduelle opvarmning er analyseret for perioden imellem 2016 og 2030 set under

ét baseret på en gennemsnitlig brændselspris for perioden.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

176

Biogas anvendes i dag i begrænset omfang til fjernvarmeproduktion. Der bruges

i dag ca. 4 PJ biogas til fjernvarmeproduktion, og biogasforbruget til fjernvar-

me øges til ca. 7 PJ i 2025 i Energistyrelsens seneste basisfremskrivning. Der

gives tilskud på 26 kr./GJ til varmeproduktion på biogas, ligesom der betales en

betydeligt reduceret afgift på biogas i forhold til naturgas. Biogas i fjernvarmen,

i konkurrence med naturgas, er kun rentabel for fjernvarmeselskaberne i kraft af

disse direkte og indirekte tilskud. Den tilgængelige mængde af biogas er styret af

en begrænset mængde biomasseressourcer, som effektivt vil kunne omdannes til

biogas. I analyserne ses derfor ikke på biogassens rolle i fjernvarmeproduktionen

ud fra samfundsøkonomiske hensyn, men det forudsættes i tråd med Energisty-

relsens forudsætninger, at ca. 7 PJ af gasforbruget i fjernvarmen vil stamme fra

biogas.

Der er i hele perioden antaget uændret fjernvarmeproduktion og uændret behov

for individuel opvarmning. Dette er i tråd med forudsætningerne bag Energisty-

relsens basisfremskrivninger, hvor et øget boligareal modvirkes af energieffekti-

viseringer.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

177

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Biomasse regnes som CO

-neutral

Som nærmere beskrevet i Klimarådets

rapport fra 2015 skal en række forudsæt-

ninger dog være opfyldt, for at biomasse

kan regnes som 100 pct. CO

-neutralt.

Afbrænding af biomasse i brændeovne

kan endvidere medføre lokal partikelfor-

urening.

Til fjernvarmeproduktion vil man ofte bruge biomasse i form af træflis. Biomas-

se regnes som CO

-neutral og er dermed en varmekilde, der kan bidrage til den

grønne omstilling. Omkostningerne til brændsler og investeringer udgør om-

kring 300 kr. pr. MWh for fjernvarme produceret med flis. Der betales hverken

energiafgift eller CO

-afgift af biomasse, så de driftsøkonomiske omkostninger

er lig de samfundsøkonomiske omkostninger. Samfundsøkonomisk er fjern-

varme fra nye biomasseanlæg dyrere end fra eksisterende naturgasanlæg, men

afgiftsfritagelsen for biomasse gør den driftsøkonomiske omkostning væsentlig

højere for naturgas end for biomasse.

Varmepumper er i dag ikke en varmeteknologi, der fuldt ud er baseret på vedva-

rende energi, men senest i 2050 skal elproduktionen udelukkende være baseret

på vedvarende energi. I 2015 var knap halvdelen af strømmen produceret med

vedvarende energi, og i 2020 ventes omkring tre fjerdedele af strømmen at være

grøn. Når varmepumper sammenlignes med biomasse som to bud på varme

produceret uden fossile brændsler, bør det være omkostningen for 100 pct. grøn

strøm, der indregnes i omkostningen til en varmepumpe. I Danmark kan grøn

strøm produceres til ca. 46 øre pr. kWh, baseret på det nuværende danske miks

af vedvarende energiteknologier. Det er lagt til grund for beregningerne i kapit-

let, at el til nye varmepumper er 100 pct. grøn, og at der opkræves betaling for

den nødvendige støtte til den ekstra elproduktion baseret på vedvarende energi.

Der er vist fire regnestykker for varmepumper i figur 5.6. Det er de fire hoveds-

cenarier med forskellig PSO-finansiering og forskelligt niveau for afgiften på el

til varme, som analyseres i afsnit 5.4. Finansieringen af PSO har betydning for

den privatøkonomiske omkostning ved varmeproduktion på varmepumper, da

PSO-tariffen i dag indgår i den pris, der betales for varmepumpens elforbrug.

Den samfundsøkonomiske omkostning til varmepumper er den samme i alle

tilfælde, og den består af investeringsomkostningen til en varmepumpe til fjern-

varmeproduktion samt udgiften til el baseret på 100 pct. vedvarende energi.

Den samfundsøkonomiske omkostning til fjernvarme produceret med 100 pct.

grøn strøm er knap 250 kr. pr. MWh.

El til varmepumper er pålagt energiafgift. Som vist i figur 5.4 er afgiften på el

til varme næsten dobbelt så høj som energiafgiften på naturgas. Fordelen ved

varmepumper er, at de udnytter varme fra luften eller jorden, så der produ-

ceres langt mere fjernvarme med én enhed el i en varmepumpe end med én

enhed naturgas i et varmeværk. Energiafgiften opgjort pr. produceret mængde

fjernvarme er derfor noget lavere for varmepumper end for naturgas. Med den

nuværende elafgift og med PSO-finansiering over elregningen er den drifts-

økonomiske omkostning for en varmepumpe knap 350 kr. pr. MWh, hvilket

placerer varmepumper mellem biomasse og naturgas.

Den nuværende PSO-tarif svarer ikke til 100 pct. grøn strøm i varmepumpens

elforbrug, og den manglende PSO-betaling kan derfor ses som et tilskud til

varmepumper. Størrelsen af dette tilskud er angivet ved de gule søjler under

den vandrette akse i figur 5.6. Er der slet ingen PSO-tarif, fremgår hele støtten

til 100 pct. vedvarende energi af den lyserøde søjle, mens hvis der er PSO-tarif,

omfatter tilskuddet kun støtte til de resterende ca. 20 pct. grøn strøm, idet den

nuværende tarif kun er høj nok til at finansiere delvist grøn strøm i kontakten.

Grøn strøm

Elspotprisen er beregnet til ca. 25 øre/

kWh i gennemsnit for perioden 2020-30

med en PSO-omkostning på ca. 17 øre/

kWh for godt 80 pct. grøn strøm baseret

på det gennemsnitlige vedvarende

elproduktionsmiks, jf. boks 5.3. 100 pct.

grøn strøm vil dermed koste ca. 21 øre

i støtte til udbygning med vedvarende

energi. Dertil skal lægges den gennem-

snitlige elspotpris. Dermed bliver den

gennemsnitlige, samlede omkostning til

100 pct. vedvarende elproduktion ca. 46

øre/kWh baseret på det gennemsnitlige

vedvarende elproduktionsmiks.

PSO-finansiering

I midten af maj fremlagde regeringen

et forslag om at fjerne PSO-tariffen

fra elregningen og i stedet finansiere

støtten til udbygning med vedvarende

energianlæg over finansloven.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

178

Endelig viser figuren de driftsøkonomiske omkostninger ved varmepumper,

hvis elafgiften bliver sat ned svarende til analyserne i næste afsnit.

For den individuelle opvarmning vil varmepumper for mange husstande være

samfundsøkonomisk billigere end træpillefyr. Privatøkonomisk vil træpillefyr

derimod ofte være en billigere løsning end en varmepumpe. Forskel fra husstand

til husstand på varmebehov og isoleringsstandard betyder dog, at afvejningen

ikke er lige så simpel som for fjernvarmeproducenter. Dette er nærmere beskre-

vet i et baggrundsnotat, som ligger på Klimarådets hjemmeside.

Blandt de grønne teknologier er varmepumper drevet af 100 pct. grøn strøm

generelt set samfundsøkonomisk billigere end biomasse, men afgifterne på el

til opvarmning gør biomasse privatøkonomisk billigere end varmepumper. Det

rejser spørgsmålet, hvad der skal til for, at fjernvarmeproducenter og husstande

vælger varmepumper i stedet for biomasse, så vi får den samfundsmæssigt bil-

ligste grønne opvarmning. I næste afsnit analyseres betydningen af at nedsætte

prisen på el ved at fjerne PSO-tariffen fra elregningen og ved at nedsætte afgiften

på el til opvarmning.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

181

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

5.4 Samfundsøkonomisk gevinst ved lavere

elvarmeafgift

Drivhusgasudledningen fra opvarmning forventes at

falde fra i dag til 2030. Det viser en fremskrivning af valg

af varmekilder til opvarmning. Klimarådets beregnin-

ger viser, at en nedsættelse af afgiften på el til varme

kan bidrage til, at fjernvarmeproducenter og private

husstande vælger en varmepumpe, der er en sam-

fundsøkonomisk set billigere grøn varmeteknologi end

biomasse. Derved kan der opnås en samfundsmæssig

gevinst på op til 1 mia. kr. om året.

Klimarådet rådgiver om, hvordan Danmark omkostningseffektivt kan nå mål-

sætningen om fossil uafhængighed. Både biomasse og varmepumper anses som

-neutrale opvarmningsformer, hvis strømmen til varmepumper produceres

med 100 pct. vedvarende energi. For at opnå en omkostningseffektiv omstilling

er det dog nødvendigt, at der gives de rigtige incitamenter, så husstandene og

fjernvarmeselskaberne vælger den samfundsøkonomisk billigste opvarmning.

Omstillingen af opvarmningen er allerede i gang, og på grund af den afgiftsmæs-

sige favorisering af biomasse sker der især en omstilling til biomasse i stedet for

varmepumper. Varmeanlæg kan producere i mange år, og det er derfor vigtigt

allerede nu at give aktørerne de rette incitamenter til at vælge den samfunds-

mæssigt bedste opvarmningsform i den grønne omstilling.

Dette afsnit ser derfor nærmere på, hvorvidt en nedsættelse af afgiften på el til

opvarmning kan tilskynde forbrugerne til at vælge den samfundsøkonomisk

billigste varmeløsning. Klimarådet har ved hjælp af modelberegninger analyse-

ret de mulige konsekvenser af at sænke elvarmeafgiften. De anvendte modeller

beregner borgernes og fjernvarmeværkernes valg af opvarmningsform baseret

på de privatøkonomiske omkostninger ved hver opvarmningsform. De anvendte

modeller er kort beskrevet i boks 5.4.

Hvor meget skal elvarmeafgiften sænkes?

Levetid for varmeanlæg

Den forventede levetid er omkring 25

år både for et husstandsfyr og for et

fjernvarmeanlæg.

I dette afsnit regnes på en nedsættelse af afgiften på el til varme. Den pris, for-

brugerne står over for, skal først og fremmest afspejle de samlede samfundsøko-

nomiske omkostninger ved forbruget, inklusive eksternaliteter. Det kan sikres

gennem afgifter, som afspejler de omkostninger og eksternaliteter, som ikke

indgår i varens markedspris. Dertil kan der være et provenuhensyn, som kan

give anledning til højere afgifter. Principielt burde afgifterne på de forskellige

grønne varmeteknologier sidestilles, jf. diskussionen i kapitel 3. Det vil sige, at

hvis kunden betaler for 100 pct. grøn strøm, burde afgiften på el til opvarmning

sættes til nul, hvis der ikke er et provenuhensyn eller en generel energisparemål-

sætning. Alternativt burde der indføres en afgift på biomasse, således at el og

biomasse sidestilles. En sidestilling af afgifterne på el og biomasse vil være den

samfundsmæssigt set bedste løsning.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

182

Boks 5.4 Modeller for valg af varmekilde

Model for valg af varmekilde i fjernvarmeproduktionen

Til analyserne af valg af varmekilde til fjernvarmeproduktion er anvendt model-

len Balmorel, som er en model for el- og fjernvarmesektoren i Danmark og de

omkringliggende lande.

Til grund for modelberegningerne anvendes et detaljeret datasæt for hovedpar-

ten af de eksisterende værker, kabelforbindelser mellem regionerne, planlagt

vindudbygning mv. Desuden lægges forventet teknologisk udvikling fra blandt

andet Energistyrelsens teknologikatalog til grund.

Modellen beregner, hvad der er den billigste måde at producere el og fjernvarme

på givet efterspørgslen efter el og fjernvarme og givet priser på både brændsler

og på investering i ny kapacitet samt afgifter, tilskud og anden regulering. Mo-

dellens resultater omfatter brændselsforbrug til el- og fjernvarmeproduktion,

-udledning, elpris, samt drifts- og investeringsomkostninger. På baggrund

heraf kan beregnes varmepriser, afgiftsprovenu, støttebehov mv.

Balmorel kan især anvendes til at sætte tal på, hvordan ændrede afgifter og

tilskud påvirker energiproducenternes omkostninger og dermed investeringer

og produktion.

Model for valg af varmekilde i enfamiliehuse, der i dag har individuelt fyr

Til analyserne af valg af varmekilde i huse har Klimarådet udviklet en model, der

ser på enfamiliehuse med eget fyr baseret på naturgas, olie eller biomasse samt

med varmepumper. For forskellige typer af husstande beregner modellen, hvad

der er den billigste opvarmningsform i 2030, når der tages højde for både årlige

brændselsudgifter, afgifter og investeringsomkostninger i nye varmeanlæg. I

beregningerne forudsættes det, at husstandene vælger den varmeløsning, som

er billigst for husstanden.

Modellen antager, at et fyr er funktionsdygtigt i 25 år. Det betyder, at det inden

2030 må forventes, at over halvdelen af de individuelle fyr skal udskiftes. For

de husstande, der skal udskifte fyr inden 2030, giver modellen mulighed for, at

de kan vælge at købe et nyt fyr med samme type brændsel som hidtil eller skifte

til et træpillefyr eller en varmepumpe. For de husstande, der ikke behøver at

udskifte fyr inden 2030, giver modellen mulighed for, at de kan fortsætte med

deres nuværende fyr eller installere et nyt træpillefyr eller en varmepumpe. I

visse tilfælde kan det faktisk betale sig at skrotte et eksisterende fyr før tid og

skifte til en ny opvarmningsform.

Modellens resultater omfatter fordelingen af huse på opvarmningsform, tilhø-

rende CO

-udslip, varmeudgifter og afgiftsbetaling. Modellen kan blandt andet

anvendes til at sætte tal på, hvordan ændrede afgifter påvirker private husstan-

des valg af opvarmningsform.

Modellerne og modelberegningerne er nærmere beskrevet i et baggrundsnotat

på Klimarådets hjemmeside.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

183

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Afgiftssystemet har imidlertid ikke kun til formål at sikre de samfundsøko-

nomiske bedste løsninger, det skal også indbringe et provenu til statskassen.

Omstilling til varmepumper i stedet for biomasse kan opnås ved at sætte

elvarmeafgiften så langt ned, at den driftsøkonomiske pris på varme leveret fra

varmepumper bliver lavere end prisen på varme produceret med biomasse. Det

vil mindske statens provenutab fra afgiftsnedsættelsen. Som beskrevet i kapitel

3 vil en stigende andel af statens provenu fra energiafgifter komme fra afgift på

el til varme frem mod 2050. Hvis elvarmeafgiften helt afskaffes, vil det derfor

have stor betydning for provenuet fra energiafgifter på langt sigt.

I praksis vil man ofte skulle afveje mulige samfundsøkonomiske gevinster over

for omkostninger for statskassen. I scenarierne for afgiftslempelse illustreres

en afgiftsnedsættelse, der placerer os et sted midt i mellem den største sam-

fundsmæssige gevinst og det mindste tab for statskassen. I beregningerne er der

derfor medtaget en provenukomponent på 5 øre/kWh. Dette er gjort for at vise

den positive effekt for de offentlige finanser, der opstår ved en omlægning fra

afgiftsfritaget biomasse til varmepumper, der betaler en elvarmeafgift, selv om

den er beskeden. I sidste ende er det dog et politisk valg, hvorvidt der skal være

en provenukomponent i energiafgifterne, jf. diskussionen i kapitel 3. I tillæg til

provenukomponenten sættes afgiften i scenarierne med afgiftslempelse så højt,

at den sammen med en eventuel PSO-tarif kan sikre betaling for 100 pct. grøn

strøm til varmepumper.

En forudsætning i beregningerne er således, at strømmen til varmepumperne

skal være baseret på 100 pct. vedvarende energi. Prisen på el afspejler ikke

omkostningen ved at sikre 100 pct. grøn strøm. For at sikre den rigtige tilskyn-

delse for fjernvarmeproducenter og husstande til at vælge varmepumper skal

forbrugerprisen på el inklusive afgifter afspejle omkostningen til 100 pct. grøn

strøm. PSO-tariffen er betaling for omkring 80 pct. grøn strøm i 2025. Den nød-

vendige støtte for at sikre de sidste 20 pct. op til 100 pct. grøn strøm udgør ca.

4 øre/kWh, som i beregningerne indgår som en selvstændig afgiftskomponent i

elvarmeafgiften. Elvarmeafgiften består dermed i beregningen af to komponen-

ter: en komponent til støtte til grøn strøm på 4 øre/kWh og en provenukompo-

nent på 5 øre/kWh. I forhold til dagens afgift på 38 øre/kWh er der dermed tale

om en nedsættelse af elvarmeafgiften på 29 øre/kWh.

Hvis PSO-tariffen afskaffes, reducerer det forbrugerprisen inklusive afgifter på

el. I beregningen skal forbrugerprisen imidlertid stadig afspejle omkostninger-

ne til 100 pct. grøn strøm. Afgiftskomponenten til ekstra støtte til grøn el skal

dermed ikke kun betale for omkring 20 pct. ekstra grøn strøm, men for 100 pct.

grøn strøm. Det indebærer en sats på ca. 21 øre/kWh. I tilfældet uden PSO-tarif

består elvarmeafgiften af en provenukomponent på 5 øre/kWh og en kom-

ponent til støtte til grøn strøm på 21 øre/kWh, i alt 26 øre/kWh. I forhold til

dagens afgift på 38 øre/kWh er der dermed tale om en nedsættelse af elvarmeaf-

giften på 12 øre/kWh.

Modelberegningerne ser på fire scenarier, der er beskrevet i tabel 5.1. To af sce-

narierne har karakter af basisscenarier. Det første basisscenarie antager uændret

regulering med PSO-tarif på elregningen, mens det andet basisscenarie viser til-

fældet, hvor PSO-finansieringen flyttes fra elregningen til finansloven. I forhold

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Blandt de grønne teknologier er

varmepumper drevet af 100 pct. grøn

strøm generelt set samfundsøkonomisk

billigere end biomasse, men afgifterne på

el til opvarmning gør biomasse privatøko-

nomisk billigere end varmepumper.

”

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

185

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Scenarie

Med PSO-tarif, nuværende elvarmeafgift

Med PSO-tarif, lav elvarmeafgift

Uden PSO-tarif, nuværende elvarmeafgift

Uden PSO-tarif, lav elvarmeafgift

Afgift på el til opvarmning

38 øre/kWh

9 øre/kWh

38 øre/kWh

26 øre/kWh

PSO-finansiering

Elregning

Finansloven

Tabel 5.1 Hovedscenarier i analysen

Anm:

I analyserne er det lagt til grund, at el til varmepumper skal være baseret på 100 pct. grøn strøm. I

beregningerne er en del af elafgiften reserveret til at dække den nødvendige støtte hertil. I

tilfældet, hvor PSO-støtte finansieres over elregningen, dækker PSO-tariffen støttebetaling til

ca. 80 pct. grøn strøm. Provenukomponenten i elvarmeafgiften er sat til 5 øre/kWh.

I et baggrundsnotat på Klimarådets hjemmeside vises en række andre scenarier.

til hvert basisscenarie ses på en nedsættelse af elvarmeafgiften. I tilfældet med

fortsat PSO-tarif analyseres en nedsættelse af elvarmeafgiften fra de nuværende

38 øre pr. kWh til 9 øre pr. kWh. I det andet scenarie uden PSO-tarif analyseres

en nedsættelse af elvarmeafgiften fra 38 øre pr. kWh til 26 øre pr. kWh.

Et alternativ til at reducere elvarmeafgiften kunne være at indføre en afgift på

biomasse til varme for ad den vej at fjerne afgiftsfavoriseringen af biomasse i

forhold til varmepumper. Som beskrevet i kapitel 3 om afgiftsprincipper bør

energiafgifter som udgangspunkt lægges på alle energityper med samme sats pr.

energienhed. Dette princip tilsiger, at biomasse også bør pålægges en gene-

rel energiafgift. En energiafgift på biomasse vil imidlertid på kort sigt kunne

betyde, at nogle el- og fjernvarmeværker vil skifte tilbage fra biomasse til fossile

brændsler, hvorved udledningen af drivhusgasser øges. For at modgå dette

kunne man dog samtidig øge CO

-afgiften. En generel biomasseafgift rejser også

nogle administrative problemstillinger. Problematikken omkring beskatning af

biomasse kræver derfor en nærmere udredning, som ligger uden for rammerne

af denne rapport.

Inden 2030 vil en betydelig del af fyrene til individuel opvarmning i private huse

skulle udskiftes. Fjernvarmen er allerede i fuld gang med den grønne omstilling,

og bortfaldet af grundbeløbet med udgangen af 2018 vil få mange fjernvarme-

producenter til at omlægge til en billigere produktion baseret på biomasse eller

varmepumper, afhængigt af afgiftssystemets indretning. Ændres afgiftssyste-

met i dag, er der dermed de rette rammer på plads for at sikre en omkostnings-

effektiv omstilling. Beregningerne er derfor foretaget under den antagelse, at

afgiftsnedsættelsen sker med det samme, og beregningerne viser den resulteren-

de omstilling i 2030. I perioden fra 2021 til 2030 skal Danmark reducere udled-

ningerne betydeligt i den del af økonomien, som ikke er kvoteomfattet, hvor den

individuelle opvarmning hører til. Det gør 2030 til et relevant år at kigge på som

et vigtigt trin på vejen imod fossil uafhængighed i 2050.

Grundbeløb

Grundbeløbet er indført som støtte til de

naturgasfyrede, decentrale kraftvarme-

anlæg som kompensation for en tidligere

støtteordning kaldet tre-ledstariffen.

Støtten er uafhængig af den faktiske el-

produktion. Ordningen sikrer værkernes

økonomi i tilfælde af faldende elpriser.

Grundbeløbet bortfalder med udgangen

af 2018.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

100

Naturgas

Kul

Biomasse

Affald

Øvrige

186

2015

2030

Med PSO-tarif,

nuværende

elafgift

2030

Med PSO-tarif,

elafgift nedsat

med 29 øre/kWh

2030

Uden PSO-tarif,

nuværende

elafgift

2030

Uden PSO-tarif,

elafgift nedsat

med 12 øre/kWh

Figur 5.7 Energiforbrug til fjernvarmeproduktion i 2015 og fire scenarier for 2030

Anm:

Kilde:

Den samlede fjernvarmeproduktion er antaget at være ens i alle scenarier. Omgivelsesvarmen,

som indgår i varmeproduktionen fra varmepumper, indgår ikke i energiforbruget i figuren.

Egne beregninger, jf. baggrundsnotat på Klimarådets hjemmeside.

Varmepumper bliver attraktive til fjernvarme, hvis elvarmeafgiften

nedsættes

Klimarådets fremskrivning viser, at der kan ventes en betydelig omstilling af

fjernvarmeproduktionen frem mod 2030 selv med den nuværende regulering. I

dag er omtrent halvdelen af fjernvarmeproduktionen baseret på fossile brænd-

sler, mens langt størstedelen af fjernvarmen i 2030 ventes at blive produceret

med vedvarende energi. Omstillingen af fjernvarmeproduktionen sker hoved-

sageligt til biomasse, der ventes at udgøre omkring to tredjedele af brændsels-

forbruget til fjernvarmeproduktion i 2030. Med den nuværende afgiftsstruktur

kommer varmepumper derimod ikke til at spille en væsentlig rolle i fremtiden,

som figur 5.7 viser.

Nedsættes afgiften på el til opvarmning med 29 øre/kWh, vil der ifølge model-

beregningerne ske et markant skift fra biomasse til varmepumper. Forbruget af

biomasse øges ikke i forhold til i dag, og i 2030 vil næsten halvdelen af fjernvar-

men kunne blive produceret med varmepumper. Elforbruget vil dog udgøre be-

tydeligt mindre end halvdelen af det samlede el- og brændselsforbrug på grund

af varmepumpernes høje effektivitet, der betyder, at det samlede energiforbrug

til fjernvarmeproduktion er omkring en fjerdedel lavere i dette scenarie. Lavere

elvarmeafgift vil også indebære et lidt lavere forbrug af naturgas til fjernvarme-

produktion ifølge modelberegningerne.

Flyttes finansieringen af PSO-støtten fra elregningen, betyder det, at flere vil

vælge varmepumper end ellers. Modelberegningerne viser også, at en væsentlig

del af den omstilling fra biomasse til varmepumper, som lavere elvarmeafgift

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

187

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

giver, kan opnås ved fjernelse af PSO-tariffen. En mindre nedsættelse af elvar-

meafgiften på 12 øre/kWh i tilfældet uden PSO-tarif vil sikre den sidste del af

gevinsten.

Husstande med eget fyr vil installere varmepumpe, hvis elvarmeafgiften

nedsættes

Der er allerede sket en betydelig omlægning af varmekilder i de danske husstan-

de, som beskrevet tidligere, hvor især fjernvarme er vundet frem på bekostning

af individuelle oliefyr. Klimarådets beregninger viser, at der frem mod 2030 vil

ske en næsten fuldstændig udfasning af oliefyr fra den individuelle opvarmning

i tilfælde af uændrede afgifter. Det skyldes, at oliefyr ikke er privatøkonomisk

rentable. Antallet af naturgasfyr ventes også at fortsætte med at falde, men i

2030 vil der stadig være et naturgasforbrug på knapt 10 PJ, hvilket svarer til,

at ca. 125.000 husstande opvarmes med naturgasfyr. Omstillingen sker især til

biomasse brugt i fx træpillefyr og kun i mindre omfang til eldrevne varmepum-

per, som figur 5.8 viser.

Nedsættes elvarmeafgiften, gives en større tilskyndelse til at vælge varmepum-

per frem for biomasse. Med den nuværende regulering forventes godt ¼ af den

individuelle opvarmning at ske med varmepumper i 2030. Modelberegningerne

viser, at en nedsættelse af elvarmeafgiften på 29 øre pr. kWh næsten fordobler

antallet af husstande, som vil have en varmepumpe i 2030, så knapt halvdelen af

varmebehovet dækkes af varmepumper. Det vil især fortrænge biomasse, men

forbruget af naturgas vil også falde en smule. Når biomasse fortsat ventes at få

en betydelig rolle i den individuelle opvarmning, skyldes det, at et biomassefyr

Biomasse

Naturgas

Olie

100

2015

2030

Med PSO-tarif,

nuværende

elafgift

2030

Med PSO-tarif,

elafgift nedsat

med 29 øre/kWh

2030

Uden PSO-tarif,

nuværende

elafgift

2030

Uden PSO-tarif,

elafgift nedsat

med 12 øre/kWh

Figur 5.8 Energiforbrug til individuel opvarmning i 2015 og i fire scenarier for 2030

Anm:

Kilde:

Varmebehovet er antaget at være ens i alle scenarier. Overskudsvarmen fra varmepumper indgår

ikke i energiforbruget i figuren. Beregningen omfatter husstande med eget fyr eller varmepumpe.

Egne beregninger, jf. baggrundsnotat på Klimarådets hjemmeside.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

188

er billigere at indkøbe end en varmepumpe. En række husholdninger med lavt

varmebehov vil derfor fortsat have gevinst ved at vælge biomassefyr frem for

varmepumper. Det er også tilfældet, selv hvis elvarmeafgiften sættes ned, og det

er også mest hensigtsmæssigt samfundsøkonomisk set.

Hvis PSO-tariffen bliver afskaffet, vil en stor del af den ovennævnte elektri-

ficering også finde sted, men som figuren viser, vil en mindre nedsættelse af

elvarmeafgiften på 12 øre pr. kWh også i dette tilfælde bidrage til en højere grad

af omstilling til varmepumper i stedet for biomasse.

Nedsættelse af elvarmeafgift har lille, positiv klimaeffekt

Omstillingen af opvarmningen fra i dag til 2030 vil med den nuværende regu-

lering betyde mindre drivhusgasudledning. Ifølge modelberegningerne falder

drivhusgasudledningen fra ca. 5,8 mio. ton i 2015 til ca. 1,7 mio. ton CO

2030, jf. figur 5.9. Billedet er omtrent det samme, hvis PSO-tariffen afskaffes.

Allerede i 2030 kan opvarmningen altså forventes at være godt på vej til fossil

uafhængighed uden yderligere tiltag. Omkring to tredjedele af udledningen i

2030 kommer fra fjernvarmeproduktionen og skyldes stort set kun forbrænding

af affald. I den individuelle opvarmning skyldes CO

-udledningen hovedsage-

ligt naturgasfyr. En nedsættelse af elvarmeafgiften flytter stort set kun rundt

mellem biomasse og varmepumper, men der sker også et lille fald i forbruget af

naturgas, hvilket reducerer udledningen med ca. 0,1 mio. ton CO

i 2030.

Mio. ton

Fjernvarme

Individuel

opvarmning

2015

2030

Med PSO-tarif,

nuværende

elafgift

2030

Med PSO-tarif,

elafgift nedsat

med 29 øre/kWh

2030

Uden PSO-tarif,

nuværende

elafgift

2030

Uden PSO-tarif,

elafgift nedsat

med 12 øre/kWh

Figur 5.9 CO

-udledning fra opvarmning

Anm.

Kilde:

Drivhusgasudledningen er modelberegnet i både 2015 og 2030, og afgrænsningen af

varmesektoren afviger lidt fra Energistatistikkens afgrænsninger, der er vist i figur 5.1.

Egne beregninger, jf. baggrundsnotat på Klimarådets hjemmeside.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

189

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Beregningerne forudsætter, at der udbygges med vedvarende energi i elpro-

duktionen svarende til det ekstra elforbrug til varmepumper i scenarierne med

nedsat elvarmeafgift. Der er dermed ifølge beregningerne ingen ekstra CO

-ud-

ledning fra elproduktionen ved at nedsætte elvarmeafgiften. I beregningerne

opkræves en lavere energiafgift på elvarme end i dag, og afgiften består af en

provenukomponent på 5 øre/kWh og en komponent til betaling for den nødven-

dige støtte til udbygningen med vedvarende energi til elproduktion. I praksis vil

det dog være et politisk valg, hvorvidt der skal udbygges med vedvarende energi

til at dække det ekstra elforbrug.

Nedsættelse af elvarmeafgift giver både privat- og samfundsøkonomisk

gevinst

Sættes elvarmeafgiften ned med 29 øre pr. kWh, kan husholdningerne og virk-

somhederne ifølge modelberegningerne samlet spare omkring 1,3 mia. kr. om

året på varmeregningen som vist med den blå søjle i figur 5.10. Omkring halv-

delen af besparelsen kommer fra billigere fjernvarmeproduktion, og den anden

halvdel kommer fra billigere individuel opvarmning med varmepumper.

Beregningerne lægger til grund, at strømmen til varmepumper skal være 100

pct. baseret på vedvarende energi. Omstillingen til varmepumper frem for

biomasse vil ifølge modelberegningerne indebære en ekstra støtteudgift på ca.

1 mia. kr. årligt til udbygning med vedvarende energi til elproduktion. Denne

omkostning er illustreret med den gule søjle i figuren. I modelberegningerne

opkræves denne støtteudgift som en del af elvarmeafgiften udover den del,

som PSO-tariffen dækker. Det ekstra provenu fra PSO-tariffen som følge af

det højere elforbrug er vist med lyserød søjle. PSO-provenuet øges ca. 0,8 mia.

kr., hvilket kan dække hovedparten af omkostningerne til den nødvendige

udbygning med vedvarende energi. Hvis PSO-tariffen afskaffes, er regnestyk-

ket lidt anderledes. I dette tilfælde vil den mere begrænsede nedsættelse af

elvarmeafgiften give anledning til et mindre skift til varmepumper i forhold til

basisscenariet, og derfor vil støttebehovet til udbygning med vedvarende energi

til elproduktion kun være omkring 0,3 mia. kr. om året. Afskaffelsen af PSO-ta-

riffen vil i sig selv betyde, at der kommer flere varmepumper, hvilket betyder, at

elforbruget til opvarmning er væsentligt højere i basisscenariet uden PSO-tarif

end i basisscenariet med PSO-tarif.

Udover afgiftskomponenten til støtte til vedvarende energi består elvarmeaf-

giften i beregningerne af en provenukomponent på 5 øre/kWh. Det statiske

provenutab ved at nedsætte elvarmeafgiften fra 38 øre/kWh til en provenukom-

ponent på 5 øre/kWh vil udgøre omkring 0,4 mia. kr. det første år. Selv om der

er tale om en betydelig afgiftsnedsættelse, er det statiske provenutab beskedent

på kort sigt, da der endnu ikke anvendes el til opvarmning i større omfang. Ser

man længere frem, er det statiske tab for statskassen større, da el i øget grad vil

blive anvendt til opvarmning. I den modsatte retning trækker, at statskassen

får en gevinst ud af, at der sker et skift fra biomasse, som er fritaget for afgift, til

varmepumper, hvor der betales afgift af elforbruget. Ifølge modelberegningerne

reduceres provenuet fra energiafgifter samlet set med omkring 0,2 mia. kr. i

2030. Dette tab er illustreret med den grønne søjle i figur 5.10.

Statisk provenutab

Det statiske provenutab ved lavere

elvarmeafgift er beregnet ud fra elfor-

bruget til opvarmning i 2015. Det statiske

provenutab ville eksempelvis kunne

dækkes af en stigning i CO

-afgiften på

fossile brændsler til varme på ca. 70 kr./

ton. Afgiften er i dag ca. 170 kr./ton.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Mio. ton

2.500

2.000

1.500

1.000

500

-500

-1.000

-1.500

Med PSO-tarif, elafgift

nedsat med 29 øre/kWh

Uden PSO-tarif, elafgift

nedsat med 12 øre/kWh

i ikke-kvote-

sektoren

Varmeregning

(individuel og

fjernvarme)

Energiafgifts-

provenu

PSO-indtægter

Ekstra støtte til

grøn el

Samfunds-

økonomisk gevinst

190

Figur 5.10 Ændring i de samlede omkostninger til opvarmning ved nedsættelse af

afgiften på el til opvarmning

Anm.:

Figuren viser de samlede effekter fra ændringerne i fjernvarmeproduktionen og i den individuelle

opvarmning. Positive tal er gevinster, og negative tal er omkostninger. Den samfundsøkonomiske

gevinst beregnes som gevinsterne fratrukket omkostningerne. Der er tale om årlige omkostninger

og gevinster baseret på resultatet for 2030. Værdien af CO

-reduktion i ikke-kvotesektoren er

beregnet som CO

-reduktionen i den individuelle opvarmning ganget med en CO

-skyggepris på

1.000 kr./ton, svarende til forudsætningerne i kapitel 4.

Kilde:

Egne beregninger, jf. baggrundsnotat på Klimarådets hjemmeside.

Husholdninger og virksomheder får altså en gevinst i form af lavere varmereg-

ning, fordi varmen kan produceres billigere, og fordi elvarmeafgiften sættes ned.

Statskassen mister til gengæld provenu. Dertil kommer de øgede udgifter til

udbygning med mere vedvarende energi til elproduktion. Samfundet opnår en

lille gevinst i form af lidt lavere CO

-udledning i den ikke-kvoteomfattede del af

økonomien, hvilket kan hjælpe til at opfylde Danmarks kommende reduktions-

forpligtelser. Denne gevinst er vist med den lille lyseblå søjle i figuren. CO

-re-

duktionen er som ovenfor nævnt beskeden, hvorfor det ikke bidrager meget i

det overordnede regnskab. Trækkes omkostningerne fra gevinsterne, fås et bud

på den samfundsøkonomiske gevinst ved at nedsætte elvarmeafgiften. Samlet

set kan der opnås en samfundsmæssig gevinst på ca. 1 mia. kr. i 2030 ved at ned-

sætte afgiften på el til opvarmning fra de nuværende 38 øre pr. kWh til 9 øre pr.

kWh. Gevinsten for samfundet skyldes primært, at det er billigere at producere

varme med varmepumper end med biomasse.

Hvis PSO-tariffen fjernes, er effekterne af en nedsættelse af elvarmeafgiften

noget mindre. I det tilfælde kan husholdningerne spare ca. 0,8 mia. kr. årligt ved

en nedsættelse af elvarmeafgiften på 12 øre pr. kWh. Der vil kunne opnås en

samfundsøkonomisk gevinst på ca. 0,3 mia. kr. ved at nedsætte elvarmeafgiften,

hvis PSO-tariffen er afskaffet.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

191

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Robust anbefaling om nedsættelse af elvarmeafgift

For at undersøge, hvorvidt anbefalingen om at sænke elvarmeafgiften er robust,

har Klimarådet udført en række følsomhedsanalyser med forskellige antagelser

om udviklingen i elprisen, udbygningen med vedvarende energi, afgiftssatser

og teknologipriser. Disse er dokumenteret i et baggrundsnotat, der ligger på

Klimarådets hjemmeside. Hovedresultatet af følsomhedsanalyserne er, at anbe-

falingen om at sænke elvarmeafgiften er robust.

El er samfundsøkonomisk en billigere opvarmningsform end biomasse, også selv

om el til varmepumperne er produceret på 100 pct. vedvarende energi. Tekno-

logierne til og omkostningerne ved at producere 100 pct. grøn strøm er allerede

velkendte. Det betyder, at der kun er beskeden risiko for, at den samfundsøko-

nomiske omkostning til varmeproduktion på 100 pct. grøn strøm vil blive højere

end forventet i dag. Kommer nye teknologier i spil og bliver konkurrencedyg-

tige, kan prisen tværtimod blive lavere. Omvendt skal der ske et markant fald i

prisen på biomasse, før biomasse bliver en samfundsøkonomisk billigere løsning

end varmepumper. Et sådant scenarie synes ikke sandsynligt i en fremtid med

øget global biomasse- og fødevareefterspørgsel. Meget taler derfor for, at var-

mepumper er og vil være samfundsøkonomisk billigere end biomasse.

Det foreslåede afgiftsniveau svarer til forskellen mellem omkostningen til 100

pct. grøn strøm og markedsprisen på el tillagt en eventuel PSO-tarif. Derfor kan

det i praksis vise sig at være hensigtsmæssigt at tilpasse den foreslåede afgifts-

nedsættelse, hvis elprisen eller udbygningen med vedvarende energi ændrer sig

markant i forhold til det forudsatte. Hvis elprisen bliver lavere end forventet i

beregningerne, vil investorerne i vedvarende energikapacitet til elproduktion

kræve højere støtte for at få dækket deres omkostninger, når de tjener mindre på

at sælge strøm. Dette kan tale for en mindre afgiftsnedsættelse end den anbe-

falede, da afgiften skal sikre, at forbrugeren betaler den fulde pris for 100 pct.

grøn strøm. Hvis udbygningen med vedvarende energi går langsommere end

forudsat, bør afgiftsnedsættelsen også være mindre, såfremt PSO-støtten sta-

digvæk finansieres via en PSO-tarif. I tilfældet uden PSO-tarif er fastsættelsen af

afgiftssatsen uafhængig af udbygningen med vedvarende energi.

Hvis CO

-afgiften sættes op for at bidrage til målopfyldelse i ikke-kvotesek-

toren i 2030, vil det stadigvæk give en samfundsøkonomiske gevinst at sænke

elvarmeafgiften. Det skyldes, at varmepumperne primært er i konkurrence med

afgiftsfritaget biomasse og kun i mindre grad med naturgas.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

192

5.5 Konklusioner og anbefalinger

Klimarådet har analyseret den forventede udvikling i

valg af varmekilde for husholdninger og fjernvarmepro-

ducenter frem mod 2030. Analyserne fører til følgende

konklusioner:

→

Individuel opvarmning og fjernvarmeproduktion medførte i 2014 en udled-

ning af ca. 5 mio. ton CO

. Med den nuværende regulering skønnes udlednin-

gen at være reduceret til mindre end 2 mio. ton i 2030. Dette forudsætter, at

biomasse anvendt til opvarmning er fuldt ud CO

-neutral. Opvarmningen er

dermed godt på vej til fossil uafhængighed.

→

Varmepumper baseret på 100 pct. grøn strøm er en samfundsøkonomisk

billigere varmekilde end biomasse, men afgifter gør biomasse privatøkono-

misk billigere.

→

Nedsættes afgiften på el til varme med 29 øre pr. kWh, kan der opnås en

samfundsmæssig gevinst på knap 1 mia. kr., og CO

-udledningen reduceres

en smule. Husholdningerne og virksomhederne kan spare omkring 1,3 mia. kr.

på varmeregningen, selvom de via elregningen betaler ca. 0,1 mia. kr. ekstra i

støtte til vedvarende energi for at sikre, at det ekstra elforbrug til varmepum-

per er 100 pct. grønt. Statskassen mister ca. 0,2 mia. kr. i afgifter i 2030.

→

Flyttes finansieringen af PSO-støtten fra elregningen til finansloven, opnås

en del af ovennævnte gevinst, selv hvis elvarmeafgiften fastholdes, men der

er stadig en ekstra gevinst ved en mindre nedsættelse af elvarmeafgiften på

ca. 10 øre/kWh.

På baggrund af ovenstående konklusioner anbefaler

Klimarådet, at:

→

Afgiften på el til opvarmning bør sættes ned med

ca. 30 øre pr. kWh. Hvis PSO-tariffen er fjernet fra

elregningen, skal nedsættelsen være tilsvarende

mindre. Afgiftsnedsættelsen bør ske snarest for

at undgå samfundsøkonomisk uhensigtsmæssige

investeringer i biomasse de kommende år.

5 Omstilling af opvarmning

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

193

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

Noter

Danmarks klimamålsætninger

2.1

Status på målsætninger

Energistyrelsen,

Danmarks Energi- og Klimafremskrivning 2015,

2015.

UNFCC,

Report upon expiration of the additional period for fulfilling commitments by

Denmark,

2015.

Energistyrelsen,

National allokeringsplan for Danmark i perioden 2008-12,

2007

EU direktiv 2009/28/EF.

Energistyrelsen,

Analyse af alternative muligheder til opfyldelse af 2020-målet for VE til

transport,

december 2015.

Klimarådet,

Omstilling med omtanke,

2015.

MOF Alm. del endeligt svar på spørgsmål 391.

Klimarådet,

Omstilling med omtanke,

2015, afsnit 5.1.

2.2

EU’s 2030-målsætning og opgaven for Danmark

Konklusioner på Det Europæiske Råds møde 23.-24. oktober 2014.

10 Konklusioner på Det Europæiske Råds møde 23.-24. oktober 2014.

IPCC,

Climate Change 2014 – Synthesis report,

2014.

12 http:/

/www.man.dtu.dk/Nyheder/2015/12/God-COP-21-aftale-garanterer-dog-ikke-en-tem-

peraturstigning-under-2-grader?id=4e5db8dc-fcfa-4faa-a7e8-fb9c96e2bf34.

13 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF,

Ordning for handel med kvoter for

drivhusgasemissioner,

2003.

14 Kommissionen,

Road map,

03/2015 (http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/

docs/2015_clima_002_esd-2030_en.pdf).

15 Graichen, Böttcher og Graichen,

Enhanced flexibilities for the EU’s 2030 Effort Sharing

Decision,

Öko-Institut e.V., Berlin, 12. juni 2015.

16 Kommunikation fra formandskabet for det Europæiske Råd, 7362/16,

Agriculture and

LULUCF – Exchange of views based on discussion paper from Denmark and Ireland,

23.

marts 2016.

Den belgiske regerings høringssvar til Kommissionen,

Consultation on the preparation

of a legislative proposal on the effort of Member States to reduce their greenhouse

gas emissions to meet the European Union's greenhouse gas emission reduction

commitment in a 2030 perspective,

juni 2015.

18 Energistyrelsen,

Danmarks Energi- og Klimafremskrivning 2015,

2015.

19 Graichen, Böttcher og Graichen,

Enhanced flexibilities for the EU’s 2030 Effort Sharing

Decision,

Öko-Institut e.V., Berlin, 12. juni 2015.

Noter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

194

Afgifternes rolle i den grønne omstilling

3.1

Det danske afgiftssystem på klimaområdet

En mere uddybende beskrivelse af afgiftssystemet findes i ministeriernes nyligt offent-

liggjorte afgiftsanalyse fra foråret 2016. Se Regeringen,

Afgifts- og tilskudsanalysen på

energiområdet – Delanalyse 1 – Udviklingen i afgifts- og tilskudsgrundlag,

2016.

Energistyrelsen,

Energistatistik 2014,

2015.

Det Etiske Råd.

Den etiske forbruger – Etisk forbrug af klimabelastende fødevarer,

2016

Regeringen,

Et Danmark, der står sammen,

2011.

Skatteministeriet,

Den Juridiske vejledning,

2016-1.

Danmarks Statistik, Statistikbanken, tabel SKAT.

Klimarådet,

Midt i en energiomstilling – udfordringer og løsninger for den danske

PSO-ordning,

2016.

Energistyrelsen,

Energiscenarier frem mod 2020, 2035 og 2050,

2014.

3.2

Samfundsøkonomiske principper for optimale afgifter

En stor del af denne litteratur er sammenfattet i Agnar Sandmo,

The Public Economics

of the Environment,

Oxford University Press, 2000, og i Institute for Fiscal Studies,

Dimensions of Tax Design – The Mirrlees Review,

Oxford University Press, 2010.

10 Dette berømte resultat er udledt i Diamond og Mirrlees,

Optimal taxation and public

production I-II,

American Economic Review, 1971.

Regeringen,

Sammen om fremtiden,

2015.

12 Klimakommissionen,

Grøn energi – Vejen mod et energisystem uden fossile brændsler,

2010.

Elbiler og afgifter

4.1

Omstilling af vejpersontransporten frem mod 2030

Se bl.a. Klimarådet,

Omstilling med Omtanke,

2015.

DTU Transport,

Landstrafikmodellen 1.1.

Se fx International Council on Clean Transportation,

From Laboratory to Road,

2015.

Dette følger bl.a. af Energistyrelsens antagelser, se Energistyrelsen,

Danmarks Energi-

og Klimafremskrivning 2015,

2015.

Energistyrelsen,

Energistatistik 2014,

2015.

Se fx Ecofys m.fl.,

The land use change impact of biofuels consumed in the EU,

2015.

Se Brintbiler.dk.

Regeringen,

Virkemiddelkatalog – Potentialer og omkostninger for klimatiltag,

2013.

Energistyrelsen,

Danmarks Energi- og Klimafremskrivning 2015,

2015.

10 EA Energianalyse,

Grøn Roadmap 2030,

2015.

Noter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

195

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

4.2

Salg af elbiler i Danmark

Norsk Elbilforening, http:/

/www.elbil.no/nyheter/statistikk/3760-elbilsalget-oker-i-europa.

12 Statistisk Sentralbyrå, 2016.

13 Institute of Transport Economics,

Electric vehicles – environmental, economic and

practical aspects,

2014.

14 Avinor, Kystverket, Statens vegvesen, Jernbaneverket,

Nasjonal transportplan 2018-

2029,

2016.

4.3

Elbilens teknologiske udvikling

15 EA Energianalyse,

Grøn Roadmap 2030,

2015.

16 VW Danmark.

Nykvist og Nilsson,

Rapidly falling costs of battery packs for electric vehicles,

Nature

Climate Change, 2015.

4.4

Hvornår bliver elbilen konkurrencedygtig?

18 Danmarks Statistik,

Nyt fra Danmarks Statistik Nr. 23,

2016.

19 EA Energianalyse,

Grøn Roadmap 2030,

2015.

20 Hawkins, T. R., B. Singh, G. Majeau-Bettez og A. H. Strømman,

Comparative Environmen-

tal Life Cycle Assessment of Conventional and Electric Vehicles,

Journal of Industrial

Ecology, 2012.

21 Anders Fjendbo Jensen,

Assessing the Impact of Direct Experience on Individual Prefe-

rences and Attitudes for Electric Vehicles,

DTU, 2015.

22 Energinet.dk,

Smart Energy,

2015.

4.5

Nuværende afgifter på biler og bilkørsel

23 Aftale mellem regeringen (V) og Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti og Radikale Venstre

om de fremtidige afgiftsvilkår for elbiler og brændselscellebiler, 9. oktober 2015.

24 Skatteministeriet,

Status over grænsehandel 2014,

2015.

25 Klimarådet argumenterer for dette synspunkt i notatet

Midt i en energiomstilling –

udfordringer og løsninger for den danske PSO-ordning,

2016, som kan findes på rådets

hjemmeside.

26 Det Miljøøkonomiske Råd,

Økonomi og Miljø 2013,

2013.

27 Det Miljøøkonomiske Råd,

Økonomi og Miljø 2013,

2013.

Noter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30

196

4.6

Et bedre bilafgiftssystem

28 Det Miljøøkonomiske Råd,

Økonomi og Miljø 2013,

2013.

29 Se bl.a. FDM, De Danske Bilimportører og Dansk Industri,

Bedre biler på de danske veje,

2016.

30 Trængselskommisssionen,

Arbejdsrapport fra arbejdsgruppe 5: Afrapportering om

landsdækkende roadpricing,

2013.

31 Skatteministeriet,

Status over grænsehandel 2014,

2015.

32 Se bl.a. Greene,

Why the market for new passenger cars generally undervalues fuel

economy,

2010.

33 Se bl.a. EU Kommissionen,

Study on vehicle taxation in the member states of the Euro-

pean Union,

2002.

4.7

Konkrete initiativer målrettet elbilernes afgifter

34 Klimarådet,

Omstilling med Omtanke,

2015.

Omstilling af opvarmning

5.1

Grøn omstilling af opvarmning

Statistisk Sentralbyrå, Statistikkbanken Tabell 10568.

Statens Energimyndighet,

Energistatistik för småhus 2014,

2015.

Se eksempelvis afsnit 4.5 i Klimarådet,

Omstilling med omtanke,

november 2015.

Energistyrelsen,

Energistatistik 2014,

november 2015.

5.2

Omfattende regulering på varmeområdet

Energiministeriet,

Forbud efter varmeforsyningsloven mod etablering af elopvarmning i

eksisterende og ny bebyggelse beliggende i kollektive forsyningsområder,

1994.

5.3

Samfundsøkonomiske og privatøkonomiske varmeomkostninger

Energistyrelsen,

Energiscenarier frem mod 2020, 2035 og 2050,

2014.

Det Miljøøkonomiske Råd,

Økonomi og Miljø 2016,

2016.

5.4

Samfundsøkonomisk gevinst ved lavere elvarmeafgift

En grundigere beskrivelse af Balmorel kan findes på www.eabalmorel.dk.

Noter

EFK, Alm.del - 2015-16 - Bilag 322: Klimarådets anden hovedrapport "Afgifter der forandrer - forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger"

Klausuleret til mandag d. 13. juni kl. 10.30