Børne- og Undervisningsudvalget 2015-16
BUU Alm.del Bilag 51
Offentligt
1567971_0001.png
Dokumentationsprojektet:
Kommunernes omstilling til øget inklusion pr.
marts 2015
Siddhartha Baviskar
Camilla Brørup Dyssegaard
Niels Egelund
Christopher de Montgomery
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Titel:
Dokumentationsprojektet: Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015
Forfattere:
Siddhartha Baviskar, Camilla Brørup Dyssegaard, Niels Egelund, Christopher de Montgomery
Udgivet af:
Institut for Uddannelse og Pædagogik (DPU), Aarhus Universitet, 2015.
Copyright: forfatterne
1. udgave
Kopiering tilladt med tydelig kildeangivelse
ISBN:978-87-7684-768-5 (elektronisk udgave)
ISBN: 978-87-7684-769-2 (trykt udgave)
2
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0003.png
Forord
Denne rapport er den afsluttende redegørelse for status på inklusionsprocessen i tolv danske kommuner
pr. marts 2015. Den samlede undersøgelse, der går under navnet ’Dokumentationsprojektet’, har løbet
over årene 2013-2015 og blev givet til et konsortium bestående af Aarhus Universitet og SFI den 16. januar
2013.
Rapporten er udarbejdet af seniorforsker Siddhartha Baviskar, SFI, videnskabelig assistent Christopher de
Montgomery, SFI, lektor Camilla Brørup Dyssegaard, AU og professor Niels Egelund, AU. Niels Egelund er
projektleder.
Ud over forfatterne til denne rapport har studentermedhjælperne Thomas Aarup Due og Tróndur Møller
Sandoy, SFI, bistået med at udarbejde tabeller.
Sidst, men ikke mindst, skal lyde en tak til de medvirkende skolechefer, PPR-ledere, skoleledere,
skolebestyrelsesformænd, lærere, elever og forældre, der har leveret særdeles nyttige informationer for
undersøgelsen.
Niels Egelund
Projektleder
Juni 2015
3
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0004.png
Indhold
FORORD...................................................................................................................................................................... 3
INDHOLD .................................................................................................................................................................... 4
RESUMÉ ...................................................................................................................................................................... 8
M
ÅLSÆTNINGER
................................................................................................................................................................. 8
S
KOLEFORVALTNINGERNE
...................................................................................................................................................... 9
PPR ............................................................................................................................................................................... 10
S
KOLELEDELSERNE
............................................................................................................................................................. 10
L
ÆRERNE
......................................................................................................................................................................... 10
E
LEVERNE OG DERES FORÆLDRE
........................................................................................................................................... 11
S
UPPLERENDE UNDERVISNING OG ANDEN FAGLIG STØTTE
.......................................................................................................... 11
F
AKTORER AF BETYDNING FOR SUCCESFULD INKLUSION
............................................................................................................. 11
INDLEDNING ..............................................................................................................................................................13
L
OVÆNDRING OM INKLUSION AF ELEVER I DEN ALMINDELIGE UNDERVISNING
................................................................................. 13
A
FTALE OM KOMMUNERNES ØKONOMI FOR
2013 ................................................................................................................... 13
O
PFØLGNING PÅ AFTALEN OM DOKUMENTATION AF KOMMUNERNES OMSTILLING
.......................................................................... 14
O
PGAVENS FORMÅL
........................................................................................................................................................... 15
METODE ....................................................................................................................................................................16
I
NDLEDNING
..................................................................................................................................................................... 16
V
ALGET AF KOMMUNER
...................................................................................................................................................... 17
U
NDERSØGELSESMETODER I
1.
DEL AF RAPPORTEN
.................................................................................................................. 17
U
NDERSØGELSESMETODER I
2.
DEL AF RAPPORTEN
.................................................................................................................. 18
A
FDÆKNING AF FORSKELLE MELLEM LEDER
-
OG LÆRERSVAR
....................................................................................................... 21
DEL 1. DATA FRA SKOLECHEFER, PPR-LEDERE OG SKOLEFORVALTNINGER .................................................................22
P
RÆSENTATION AF RESULTATER FRA DE
12
KOMMUNER
............................................................................................................ 22
K
OMMUNEPORTRÆTTER
..................................................................................................................................................... 24
Kommune A .............................................................................................................................................................. 24
Skoleforvaltning ......................................................................................................................................................................24
PPR ..........................................................................................................................................................................................25
Kommune B .............................................................................................................................................................. 27
Skoleforvaltning ......................................................................................................................................................................27
PPR ..........................................................................................................................................................................................28
Kommune C .............................................................................................................................................................. 29
Skoleforvaltning ......................................................................................................................................................................29
PPR ..........................................................................................................................................................................................31
Kommune D .............................................................................................................................................................. 32
Skoleforvaltningen ..................................................................................................................................................................32
PPR ..........................................................................................................................................................................................33
Kommune E .............................................................................................................................................................. 35
Skoleforvaltningen ..................................................................................................................................................................35
PPR ..........................................................................................................................................................................................36
Kommune F .............................................................................................................................................................. 37
4
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Skoleforvaltningen ..................................................................................................................................................................37
PPR ..........................................................................................................................................................................................38
Kommune G.............................................................................................................................................................. 39
Skoleforvaltningen ..................................................................................................................................................................39
PPR ..........................................................................................................................................................................................41
Kommune H.............................................................................................................................................................. 42
Skoleforvaltningen ..................................................................................................................................................................42
PPR ..........................................................................................................................................................................................44
Kommune I ............................................................................................................................................................... 45
Skoleforvaltningen ..................................................................................................................................................................45
PPR ..........................................................................................................................................................................................46
Kommune J ............................................................................................................................................................... 48
Skoleforvaltningen ..................................................................................................................................................................48
PPR ..........................................................................................................................................................................................49
Kommune K .............................................................................................................................................................. 50
Skoleforvaltningen ..................................................................................................................................................................50
PPR ..........................................................................................................................................................................................52
Kommune L .............................................................................................................................................................. 53
Skoleforvaltningen ..................................................................................................................................................................53
PPR ..........................................................................................................................................................................................55
K
VANTITATIVE RESULTATER PÅ BAGGRUND AF OPLYSNINGER FRA SKOLEFORVALTNINGERNE OG
D
ANMARKS
S
TATISTIK
........................... 57
Antal skoler og elever ............................................................................................................................................... 57
Antal specialklasser og specialskoler samt elevtal 2013-2015................................................................................. 58
Inklusion ................................................................................................................................................................... 60
Budgetforhold .......................................................................................................................................................... 61
Regnskabsførte nettodriftsudgifter (fra Danmarks Statistik) .................................................................................. 64
O
PSUMMERING OM SKOLEFORVALTNINGER OG
PPR ................................................................................................................ 66
Skoleforvaltninger .................................................................................................................................................... 66
PPR ........................................................................................................................................................................... 67
K
VANTITATIVE RESULTATER FRA INTERVIEW MED SKOLECHEFER OG
PPR-
LEDERE I DE
12
KOMMUNER
................................................ 68
Skolechefer ............................................................................................................................................................... 68
Inklusionsfremmende styringsmodeller..................................................................................................................................68
Supplerende undervisning og anden faglig støtte ..................................................................................................................69
Inklusionsindsatser..................................................................................................................................................................69
Kompetenceudvikling og opbakning til inklusion ....................................................................................................................69
Trivsel ......................................................................................................................................................................................70
PPR-ledere ................................................................................................................................................................ 71
PPR’s virksomhed ....................................................................................................................................................................71
Lederens uddannelse og oplevelse af tilfredshed med PPR ....................................................................................................73
Visitation .................................................................................................................................................................................74
Ændret henvisningsmønster ...................................................................................................................................................75
Trivsel ......................................................................................................................................................................................75
Klager til PPR ...........................................................................................................................................................................75
Inklusionsindikatorer ................................................................................................................................................ 76
S
AMMENFATNING
, D
EL
1,
SKOLECHEFER
, PPR
OG SKOLEFORVALTNINGER
.................................................................................... 81
DEL 2. DATA FRA SKOLELEDERE, SKOLEBESTYRELSESFORMÆND, LÆRERE, ELEVER OG FORÆLDRE ............................85
K
VANTITATIVE RESULTATER FRA SPØRGESKEMAUNDERSØGELSER OG
DCUM’
S TRIVSELSMÅLING BLANDT ELEVER
.................................. 85
Datamaterialet ......................................................................................................................................................... 86
A
NALYSERESULTATER FOR DE FEM FOKUSPUNKTER
: .................................................................................................................. 87
5
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Fokuspunkt 1: Inklusionsfremmende styringsmodeller (tabel B2.1-B2.29 i Appendiks)........................................... 87
Incitamenter til øget inklusion ................................................................................................................................................87
Samarbejde mellem skoler og PPR..........................................................................................................................................88
Skoleledernes rolle i visitationsprocessen ..............................................................................................................................88
Sammenhængen mellem inklusionsfremmende styringsmodeller og de syv inklusionsindikatorer ........................ 88
Skoleledere .............................................................................................................................................................................88
Lærere .....................................................................................................................................................................................89
Fokuspunkt 2: Kompetenceudvikling (tabel B2.30-B2.91 i Appendiks) .................................................................... 89
Aktiviteter ...............................................................................................................................................................................89
Ressourcer ..............................................................................................................................................................................91
Sammenhængen mellem kompetenceudvikling og de syv inklusionsindikatorer .................................................... 91
Skoleledere .............................................................................................................................................................................91
Lærere .....................................................................................................................................................................................93
Fokuspunkt 3: Opbakning til inklusion (tabel B2.92-B2.140 i Appendiks) ................................................................ 94
Opbakning til inklusion............................................................................................................................................................94
Kendskab til inklusion .............................................................................................................................................................95
Sammenhængen mellem opbakning til inklusion og de syv inklusionsindikatorer .................................................. 95
Skoleledere og bestyrelsesformænd .......................................................................................................................................95
Lærere .....................................................................................................................................................................................95
Fokuspunkt 4: Fastholdelse af elevernes trivsel (tabel B2.141-B2.156 i Appendiks) ................................................ 95
Trivselsmæssige indsatser på skolerne ...................................................................................................................................96
Skolebestyrelsens tilfredshed med skolens arbejde med elevernes trivsel ............................................................................96
Elevernes trivsel på skolerne...................................................................................................................................................96
Sammenhængen mellem fastholdelse af elevernes trivsel og de syv inklusionsindikatorer .................................... 97
Skolelederne ...........................................................................................................................................................................97
Lærerne ...................................................................................................................................................................................97
Elever og forældre...................................................................................................................................................................97
Fokuspunkt 5: Supplerende undervisning (tabel B2.157-B2.162 i Appendiks) ......................................................... 98
Tilrettelæggelsen af den supplerende undervisning ...............................................................................................................98
Antal modtagere af supplerende undervisning .......................................................................................................................98
Antal inkluderede elever .........................................................................................................................................................98
Sammenhængen mellem supplerende undervisning og de syv inklusionsindikatorer ............................................. 99
S
AMMENFATNING AF KVANTITATIVE SVAR FRA
: S
KOLELEDERE
,
SKOLEBESTYRELSESFORMÆND
,
LÆRERE
,
ELEVER OG FORÆLDRE
................ 99
Sammenhængen mellem inklusionsindikatorerne og de fem fokuspunkter .......................................................... 100
AFSLUTTENDE ANALYSER .........................................................................................................................................102
I
NKLUSIONSMÅLSÆTNINGERNE
........................................................................................................................................... 102
Inklusionsprocent ................................................................................................................................................... 102
Lavere antal med karakteren 2 eller derunder ....................................................................................................... 103
Bedret national præstationsprofil .......................................................................................................................... 103
Overgang til ungdomsuddannelse ......................................................................................................................... 103
Trivsel ..................................................................................................................................................................... 104
F
ORSKELLE OG LIGHEDER MELLEM SKOLELEDERE OG LÆRERES HOLDNING TIL INKLUSION
................................................................. 104
Kvalitativ afdækning af forskelle mellem leder- og lærersvar................................................................................ 104
Strategiske mål ......................................................................................................................................................................104
Kompetenceudvikling............................................................................................................................................................105
Oplevelse af egne kompetencer ...........................................................................................................................................106
Brug af inklusionsvejleder .....................................................................................................................................................106
Kvantitativ afdækning af forskelle mellem leder- og lærersvar ............................................................................. 107
Data .......................................................................................................................................................................................107
6
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0007.png
Resultaterne ..........................................................................................................................................................................108
H
VAD HAR HAFT BETYDNING FOR INKLUSIONSPROCESSEN FRA
2013
TIL
2015? ........................................................................... 108
Inklusionsfremmende tematikker: ......................................................................................................................... 109
Fælles værdigrundlag ............................................................................................................................................................109
Strategier ..............................................................................................................................................................................109
Økonomiske incitamenter .....................................................................................................................................................110
PPR’s ændrede funktion........................................................................................................................................................110
Teamsamarbejde ..................................................................................................................................................................111
Inklusionshæmmende tematikker .......................................................................................................................... 112
For mange ændringer på én gang .........................................................................................................................................112
Frontpersonalets afmægtighed.............................................................................................................................................113
Negativ medieomtale ............................................................................................................................................................114
Elever med udadreagerende adfærd udfordrer meget ........................................................................................................114
Ændringer i forvaltningsstruktur og bemanding ...................................................................................................................114
KONKLUSION ...........................................................................................................................................................116
M
ÅLOPFYLDELSE
............................................................................................................................................................. 116
P
ÆDAGOGISKE OG STYRINGSMÆSSIGE TILGANGE
................................................................................................................... 117
Inklusionsfremmende styringsmodeller................................................................................................................................117
Økonomiske incitamenter ................................................................................................................................................117
Organisering af PPR ..........................................................................................................................................................118
Visitationsprocessen ........................................................................................................................................................119
Kompetencer.........................................................................................................................................................................119
Kompetenceudvikling .......................................................................................................................................................119
Brug af ressourcepersoner, pædagogiske metoder og PPR .............................................................................................119
Opbakning til inklusion..........................................................................................................................................................120
Fastholdelse af elevernes trivsel ...........................................................................................................................................121
Supplerende undervisning ....................................................................................................................................................121
F
OKUSPUNKTER FOR ARBEJDET MED INKLUSION OG INKLUSIONSINDIKATORER
.............................................................................. 122
M
ÅLSÆTNINGER
............................................................................................................................................................. 123
F
ORSKELLE MELLEM SKOLELEDERES OG LÆRERES SVAR
............................................................................................................ 124
F
AKTORER DER FREMMER OG HÆMMER INKLUSION
................................................................................................................ 125
A
LT I ALT
........................................................................................................................................................................ 125
REFERENCER ............................................................................................................................................................127
7
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0008.png
Resume
I 2012 blev der mellem regeringen og KL truffet en aftale om konkrete målsætninger for en succesfuld
omstilling til inklusion. Målsætningerne omfatter andelen af elever, der inkluderes i den almindelige
undervisning, det faglige niveau og elevernes trivsel. Målsætningerne skal være opfyldt i 2015.
Andelen af elever, der skal være inkluderet i 2015, blev sat til et gennemsnit på landsplan på 96 pct.
Andelen af elever, der får karakteren 2 eller derunder i læsning, retskrivning og matematisk problemløsning
i 9. klasses afgangsprøve, skal være reduceret i 2015 og reduceres yderligere frem mod 2018. Elevernes
trivsel skal fastholdes i takt med omstillingen til øget inklusion.
Det indgik i aftalen fra 2012, at der skulle gennemføres en tilbagevendende repræsentativ undersøgelse i
10-12 udvalgte kommuner, og at der skulle ske en årlig afrapportering af status på omstillingen til øget
inklusion over foreløbig tre år. Data om supplerende undervisning skal indgå i undersøgelsen.
Dette er den afsluttende rapport om inklusionsprocessen i Danmark i 12 kommuner Undersøgelsen, der
betegnes som Dokumentationsprojektet, blev første gang foretaget i 2013, anden undersøgelse er
foretaget i 2014, og den sidste og afsluttende undersøgelse skete i starten af 2015. De årligt
tilbagevendende rapporter indeholder alle en kortlægning af kommunernes omstillingsproces til en øget
inklusion samt en beskrivelse af udviklingen i de landsdækkende registerdata i 12 kommuner. Denne
afsluttende rapport dækker udviklingen over hele perioden.
Generelt gælder, at de 12 kommuner, der indgår i Dokumentationsprojektet, dækker et bredt spektrum af
den samlede demografiske og økonomiske variation, der findes i danske kommuner. Kommunerne havde i
skoleåret 2009/10 endvidere en meget forskellig inklusionsgrad, og der er ikke overraskende store forskelle
i den måde, hvorpå man har grebet inklusionsprocessen an. Selve arbejdet med at starte en
inklusionsproces strækker sig fra 2011 for de tidligste kommuner, et år før lovændringen i august 2012,
over 2012 og til 2013, hvor de sidste kommuner kom i gang for alvor.
I det følgende samles resultaterne fra de forskellige dele af Dokumentationsprojektet under overskriften
målopfyldelse, hvor der ses på de konkrete mål for succesfuld inklusion, og derpå overskrifter, som dækker
processen, skoleforvaltningerne, PPR, skoleledelserne, lærerne, eleverne og deres forældre og supplerende
undervisning og anden faglig støtte. Til sidst ses på, hvad der vurderes at have haft særlig betydning i
forhold til resultaterne.
Målsætninger
Der gælder følgende om de konkrete målsætninger for en succesfuld inklusion:
Målet om en gennemsnitlig inklusionsprocent på 96 i 2015 er nået i de 12 kommuner
Andelen, som får under 2 i dansk er fra 1. til 3. runde øget i 11 kommuner og uændret i en
kommune
Andelen, som får under 2 i matematik, er faldet i otte kommuner, uændret i en kommune og øget i
tre kommuner
Trivslen for eleverne udviser ikke signifikante ændringer over de tre undersøgelsesrunder.
8
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Skoleforvaltningerne
I 2015 arbejder kommunerne fortsat med inklusion – selv om de som gennemsnit har nået målet om en
inklusionsprocent på 96. Kommunerne har under processen etableret målsætninger, der er udarbejdet
strategier, og man er stadig i gang med at implementere. Der har været tale om en ganske krævende
udviklingsproces, hvor inklusion er gået fra et overordnet ideal til gradvist at blive en del af praksis.
De kommuner, der har været tidligst i gang, har også iværksat forudgående
kompetenceudviklingsprogrammer for medarbejderne, før inklusionen blev sat i gang rent organisatorisk. I
de kommuner, der er gået i gang senere, er kompetenceudvikling og organisatoriske ændringer nærmest
gået hånd i hånd. Der er ingen kommuner, der ikke har søgt at give personalet et kompetenceløft, og der
har været afsat betydelige økonomiske ressourcer hertil. Der er også uddannet en lang række vejledere,
som skal støtte lærere og pædagoger.
Det gælder for alle 12 kommuner, at man har ladet ressourcer følge med over i den almene undervisning.
Nogle steder har man ligefrem relativt set – i forhold til de øvrige budgetter i kommunen − tilført
ressourcer til inklusionsprocessen. Når man ser over de tre runder, hvor der er indsamlet data i de tolv
kommuner, er der kun tale om marginale ændringer i kommunernes budgetter udregnet pr. elev, og ser
man på regnskabstallene, er der sket en stigning i udgifterne til folkeskolen på 1,4 pct. pr. elev fra 2012 til
2014 i faste priser, men med betydelig variation de enkelte kommuner imellem. Der er ingen entydig
sammenhæng med inklusionsprocenten.
I ti ud af de tolv kommuner er der etableret økonomiske incitamenter for inklusion, og der er hen over
undersøgelsesperioden også gennemført en decentralisering af ansvaret for brugen af skolernes
ressourcer, således at det i 2015 i alle kommuner er skoleledernes ansvar at udmønte midler til
supplerende undervisning og anden faglig støtte, inklusionsfremmende initiativer og specialundervisning.
Den mekanisme, hvormed man lader ressourcerne følge med over i almenundervisningen, er imidlertid ofte
uigennemskuelig for personalet på den enkelte skole, især når der samtidig har været tale om generelle
besparelser.
Der er fra 2013 til 2015 sket en reduktion i antallet af specialklasser fra 282 til 195 og en reduktion i antallet
af specialskoler fra 19 til 15. Hvis man ser på elevtallet, er der i perioden sket en reduktion på 17,6 pct. i
specialklasser og 15,4 pct. i specialskoler. Dette skal ses på baggrund af, at der i de 12 kommuner har været
et generelt fald i elevtallet på 0,27 pct. fra 2013 til 2015.
Alt i alt gælder for skoleforvaltningerne, at alle tolv kommuner har taget inklusionsopgaven op, og at man
på forskellig måde har ydet en væsentlig indsats for at skabe fællesskab om og ejerskab til inklusion fra
forvaltningsniveau. Der er iværksat processer for at få skoleledere, skolebestyrelser, lærere og forældre
med. Man har afholdt informationsmøder for alle forældre, og man har søgt en mere aktiv profilering af
kommunens inklusionsstrategier i skriftlige materialer og på hjemmesider. Op gennem 2014 har der dog
været en væsentlig ”konkurrence” fra arbejdet med at implementere skolereformen, så inklusion står ikke
længere som den mest centrale dagsorden.
9
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
PPR
PPR har spillet en væsentlig rolle i inklusionsbestræbelserne, og man har mange steder erkendt, at der er et
klart behov for anderledes kompetencer i bemandingen end de traditionelt psykologiske. PPR har generelt
også gennemgået en stor udvikling. Fra 2013 til 2015 er der endvidere en klar tendens til, at kommunerne
arbejder på at udbygge det tværfaglige samarbejde på tværs af forvaltninger med henblik på at kunne
støtte en tidlig indsats.
Visitationsprocesserne har fået mindre betydning ved overgangen til, at skolerne i høj grad selv skal
finansiere specialtilbud. I 2015 er det et fælles træk for flere af PPR-enhederne, at de arbejder på at
etablere en hel fast struktur for, hvornår en elev bør indstilles til visitation. Dette sker for at sikre, at der
arbejdes tilstrækkeligt med eleven i almenmiljøet.
I 2013 gjaldt, at PPR’s placering som en central eller decentral enhed tæt på praksis rummede både fordele
og ulemper. I 2015 er der i alle tilfælde sket en decentralisering enten til skoler eller til distrikter. Hvor
sidstnævnte er sket, er også socialrådgivere og andet personale med støttefunktioner blevet flyttet ud.
Skoleledelserne
Skolelederne har for hele perioden givet udtryk for en høj grad af opbakning til inklusionsmålsætningen, og
der er især i 2012 og 2013 iværksat en række aktiviteter for at fremme opbakningen hos det pædagogiske
personale, herunder først og fremmest kompetenceudvikling af lærere og pædagoger. Lederne har dog i
hele perioden givet udtryk for, at der er lav opbakning til inklusion blandt skolernes personale. Lederne
vurderer endvidere, at lærerne stort set ikke har incitamenter til at være inkluderende.
Skolelederne på langt de fleste skoler tilkendegiver, at en række ressourcer til inklusion er tilgængelige bl.a.
muligheden for rådgivning fra PPR, samarbejde med skolens specialcenter/ressourcecenter samt bistand
fra AKT-vejlederen på skolen. Tilgængeligheden af nogle af disse ressourcer, fx inklusionsvejleder på skolen,
er steget fra 2013 til 2014. I 2015 er andelen af skoleledere, der tilkendegiver, at en række ressourcer til
inklusion er tilgængelige, faldet markant. Skolelederne mener dog over hele perioden, at samarbejdet med
PPR fungerer godt.
Skolelederne vurderer, at der er en vis opbakning til øget inklusion blandt forældre til børn med særlige
behov, mens opbakningen er lavere hos forældre til elever uden særlige behov.
Lærerne
For lærernes vedkommende er resultaterne som allerede nævnt mindre positive. Det er under en femtedel
af lærerne, som i perioden har været meget enige eller enige i opbakningen til inklusion. Det er i både 2013
og 2014 kun ca. en tredjedel af lærerne, der svarer, at de i meget høj grad, i høj grad eller i nogen grad er
blevet tilbudt kompetenceudvikling i inklusion, hvad der står i stor kontrast til skolechefernes og
skoleledernes udsagn. For 2015 gælder, at lærerne giver udtryk for, at der et sket fald i omfanget af
kompetenceudvikling siden første runde.
Over halvdelen af lærerne syntes i hele perioden ikke at have tilstrækkelig faglig ballast til at håndtere
udfordringer forbundet med inklusion. Med hensyn til tilgængeligheden af ressourcer i form af
10
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
inklusionsvejleder, AKT-vejleder, medarbejdere fra skolernes ressourcecenter, rådgivning fra specialskoler,
fra PPR eller videnscentre svarer lærerne generelt mere negativt i 2015.
Det er på mange måder bemærkelsesværdigt, at der er så stor forskel på skoleledernes og lærernes svar
vedrørende opbakning til inklusion, kompetenceudvikling og adgang til ressourcer. For at belyse dette er
der i tredje undersøgelsesrunde stillet supplerende spørgsmål til skolechefer og PPR-ledere. Disse har vist,
at der i høj grad har været tale om top-down-beslutninger, at kompetenceudvikling ikke helt har gået på de
aspekter, som lærerne føler behov for i det daglige arbejde, og at relationerne mellem vejledere og lærere
ikke altid er uproblematiske. De frustrationer, som lærere føler, vurderes også at have sammenhæng med
lockout og implementering af skolereformen.
Eleverne og deres forældre
Godt halvdelen af skolerne har afholdt en række aktiviteter og igangsat tiltag rettet mod fastholdelse af
elevernes trivsel. Skolebestyrelsesformændene bakker op om den måde, som skolerne arbejder med
elevernes trivsel på.
Data om elevernes trivsel viser, at forældrenes og elevernes svar på trivselsspørgsmålene i høj grad ligner
hinanden. Helt generelt og ud fra elevernes egne vurderinger trives eleverne i 2. klasse godt i skolen og
eleverne i 8. klasse trives endnu bedre. Der er ikke større forskydninger i trivselsmålene over de tre runder.
Supplerende undervisning og anden faglig støtte
Det er i gennemsnit 5,4 pct. af skolernes elever, som modtager supplerende undervisning og anden faglig
støtte i skoleåret 2014/15, og der er ingen betydende forskydning over de tre runder, men en betydelig
variation fra skole til skole. Hvis man går tilbage til 2011, den sidste opgørelse inden inklusionsloven, var
det 6,6 pct. af alle skolers elever, der fik specialundervisning som supplement til den almene undervisning.
Skolelederne angiver, at der i gennemsnit er inkluderet 6,5 elever pr. skole pr. år over de tre runder, et
relativt højt tal, når der ifølge de administrative oplysninger fra kommunerne faktisk er tale om, at 2,9 pct.
er inkluderet, og 2,9 pct. ville svare til ca. 15 elever pr. skole i alt.
Hvad angår tilrettelæggelsen af den supplerende undervisning, viser besvarelserne fra skolelederne, at ca.
en tredjedel af den supplerende undervisning hen over de tre runder er tilrettelagt således, at der er en
ekstra lærer til stede i klassen. Herudover gives godt 10 pct. af den supplerende undervisning af
lærerassistenter, og ca. en fjerdedel gives på skolens ressourcecenter.
Faktorer af betydning for succesfuld inklusion
På baggrund af de kvalitative og kvantitative data kan man fra de 12 kommuner uddrage en række
overordnede faktorer af betydning for inklusion:
Tilstedeværelse af fælles værdigrundlag
Kommunale strategier for arbejdet med inklusion
Tilgængelighed til PPR’s medarbejdere
Opbakning fra forældrene til inklusionsmålsætningen
11
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Økonomiske incitamenter for inklusion
Høj grad af kompetenceudvikling
Tilgængelighed og anvendelse af vejledere
Teamsamarbejdet som en ressource.
12
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0013.png
Indledning
Af Niels Egelund
Undervisningsministeriet gennemførte i 2010 i samarbejde med KL og Finansministeriet en analyse af
folkeskolens specialundervisning (Deloitte, 2010).
Undersøgelsen blev gennemført som en repræsentativ undersøgelse i 12 kommuner og kortlagde
aktiviteter og ressourceforbrug. Den indeholdt endvidere en analysedel, der pegede på sammenhænge
mellem kommunernes styring og organisering og andelen af elever, der inkluderedes i den almindelige
undervisning.
På baggrund af undersøgelsen fremsatte en arbejdsgruppe med repræsentanter fra Finansministeriet, KL
og Undervisningsministeriet en række anbefalinger, der kunne understøtte målsætningen om inklusion. En
af de centrale anbefalinger var en ny afgrænsning af specialundervisningsbegrebet.
Som opfølgning på undersøgelsens anbefalinger blev det i kommuneaftalen for 2011 aftalt, at regeringen
skulle gennemføre en lovændring, der klart afgrænsede specialundervisning, og at kommunerne skulle
anvende inklusionsfremmende styringsmodeller, gøre PPR mere efterspørgselsstyret og arbejde strategisk
med lærernes kompetenceudvikling for at opfylde målsætningen om inklusion.
Lovændring om inklusion af elever i den almindelige undervisning
Regeringen har i foråret 2012 med bred tilslutning i Folketinget gennemført en ændring af folkeskoleloven,
der afgrænser specialundervisning til at være undervisning i specialskoler og specialklasser samt
undervisning i den almindelige folkeskole, hvor eleven får støtte i mindst ni ugentlige timer.
1
Lovændringen giver kommunerne mulighed for større fleksibilitet i forbindelse med at tilrettelægge en
inkluderende undervisning.
Aftale om kommunernes økonomi for 2013
Regeringen og KL har i Aftale om kommunernes økonomi for 2013 (ØA13) aftalt konkrete målsætninger for
en succesfuld omstilling til inklusion. Målsætningerne omfatter andelen af elever, der inkluderes i den
almindelige undervisning, det faglige niveau og elevernes trivsel.
Parterne vil i den forbindelse have fokus på kompetencer, inklusionsfremmende styringsmodeller og
opbakning til inklusion.
Det fremgår af aftalen, at der skal ske en årlig afrapportering af status på omstillingen til øget inklusion, og
omstillingen skal foreløbig følges over tre år. I den forbindelse gennemføres en tilbagevendende
1
Jf. LOV nr. 379 af 28. april 2012 om ændring af lov om folkeskolen, lov om friskoler og private grundskoler m.v. og lov
om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler (frie kostskoler). Inklusion af elever med
særlige behov i den almindelige undervisning og tilpasning af klagereglerne til en mere inkluderende folkeskole m.v.
13
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
repræsentativ undersøgelse i 10-12 udvalgte kommuner. Data om supplerende undervisning skal indgå i
undersøgelsen.
Forud for ØA13 har en tværministeriel arbejdsgruppe med repræsentanter fra Finansministeriet, KL og
Ministeriet for Børn og Undervisning udarbejdet en rapport med oplæg til en dokumentationsmetode.
Rapporten indeholder blandt andet bud på mulige målepunkter i forhold til en vellykket inklusionsindsats
og en bruttoliste over mulige indikatorer.
Arbejdsgruppen kom på baggrund af en kortlægning af de eksisterende datakilder på inklusions- og
specialundervisningsområdet, som indberettes af skolerne til Danmarks Statistik og UNI-C, med et forslag til
en bruttoliste af data, som kan dokumentere omstillingen til øget inklusion i alle landets kommuner.
Arbejdsgruppen pegede dog på, at det ikke er muligt gennem udgiftsdata, elevdata eller data, som knytter
sig til lærernes ressourceforbrug, fuldt ud at følge indholdsmæssigt op på den omstilling, som i øjeblikket
finder sted i kommunerne. En opfølgning på inkluderende styringsmodeller, visitationsprocesser,
organisering af PPR m.fl. må derfor tage udgangspunkt i andre kilder end de eksisterende datakilder.
Arbejdsgruppen foreslog, at der gennemførtes en årlig, supplerende, kvalitativ undersøgelse i 12 udvalgte
kommuner, hvor der sås på kommunernes omstillingsproces i retning af øget inklusion. Undersøgelsen
skulle følge udviklingen i repræsentativt udvalgte kommuner med henblik på at følge op på målepunkter,
som ikke kunne belyses gennem statistiske og økonomiske data.
Der blev peget på følgende fokuspunkter:
Styringsmodeller i kommunerne (økonomiske incitamenter til inklusion)
Organisering af PPR
Visitationsprocessen
Kompetencer (kompetenceudvikling, brug af ressourcepersoner og PPR mv.)
Pædagogiske metoder til inklusion
Opbakning til inklusion.
Arbejdsgruppen foreslog, at der efter tre år gennemførtes en undersøgelse med det formål at analysere
sammenhængene mellem kommunernes indsatser og elevernes faglighed, trivsel og overgang til
ungdomsuddannelserne med henblik på at kvalificere effekten af de inkluderende metoder.
Aftalen om dokumentation af kommunernes omstilling til øget inklusion i ØA13 bygger på arbejdsgruppens
rapport.
Opfølgning på aftalen om dokumentation af kommunernes omstilling
Som opfølgning på ØA13 har Finansministeriet, KL og Ministeriet for Børn og Undervisning aftalt, at
afrapporteringen på landsplan skal ske gennem den sædvanlige dataindsamling med udgangspunkt i
fokuspunkterne fra arbejdsgruppens rapport. Afrapporteringen på landsplan vil blive gennemført af
arbejdsgruppen på baggrund af data fra UNI-C og Danmarks Statistik.
14
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Afrapportering vedrørende fokuspunkterne, herunder supplerende undervisning, skal ske ved den
anbefalede tilbagevendende, repræsentative undersøgelse i 12 kommuner.
Opgavens formål
Opgaven med at gennemføre den tilbagevendende, repræsentative undersøgelse i 12 kommuner blev efter
udbud givet til et konsortium bestående af Aarhus Universitet og SFI. Formålet med undersøgelsen er at
belyse kommunernes omstillingsproces i lyset af de ændrede rammer for inklusionsindsatsen, herunder
hvordan de udvalgte kommuner pædagogisk og styringsmæssigt har håndteret omstillingen til øget
inklusion. Dermed er formålet at give et repræsentativt indtryk af, hvordan kommunerne arbejder med
målsætningerne for en succesrig omstilling, og hvordan det går med fokuspunkterne. De årlige
afrapporteringer skal indgå i den politiske opfølgning på omstillingen til øget inklusion som del af aftalen
om kommunernes økonomi.
Den afsluttende analyse efter tredje dataindsamlingsrunde har til formål at sammenholde og analysere de
forskellige kommuners inklusionsindsats i forhold til de målsætninger, som regeringen og KL har opstillet.
Dermed er formålet med den afsluttende analyse at bidrage med viden om hvilke pædagogiske og
styringsmæssige tilgange, som har den største effekt på fx læring og trivsel. Den afsluttende analyses
resultater skal ses i lyset af effektiv anvendelse af ressourcer.
Undersøgelsen har skullet være i overensstemmelse med den forståelse af inklusion, som ligger til grund
for regeringen og KL's aftale om øget inklusion i folkeskolen, fremsat i aftalen om kommunernes økonomi i
2013. Dette indebærer, at succesrig inklusion indbefatter, at færre elever henvises til specialskoler og
specialklasser, at elevernes faglige niveau forbedres, og at elevernes trivsel fastholdes. Der henvises i øvrigt
til forarbejderne til lov nr. 129 "Inklusion af elever med særlige behov i den almindelige undervisning og
tilpasning af klagereglerne til en mere inkluderende folkeskole".
15
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0016.png
Metode
Indledning
Dokumentationsprojektet består af tre tilbagevendende undersøgelser i 2013, 2014 og 2015. Alle tre
undersøgelser indeholder kortlægninger af kommunernes omstillingsprocesser til øget inklusion samt en
beskrivelse af udviklingen i de landsdækkende registerdata i de kommuner, der deltager i undersøgelsen.
Undersøgelsen i 2015 indeholder endvidere en samlet, tværgående analyse af kommunernes indsatser i
forhold til de i projektet opstillede mål og fokuspunkter.
Det samlede undersøgelseskompleks skulle dække et repræsentativt udsnit af eleverne i folkeskolen. Der er
derfor foretaget et nøje udvalg af kommuner, og inden for disse er der inddraget alle skoler og udtaget
elever og forældre fra skolernes 2. og 8. klasser. Netop de to klassetrin er valgt, fordi en væsentlig del af
inklusionen kunne antages at bestå i, dels at elever ikke længere blev visiteret til specialtilbud inden for de
første skoleår, dels at elever inde i skoleforløbet blev hjemtaget.
Kortlægningen af det repræsentative udsnit af kommuner sker via kvalitative og kvantitative
indsamlingsmetoder og beskriver følgende fokuspunkter:
Inklusionsfremmende styringsmodeller
Kompetencer
Opbakning til inklusion
Fastholdelse af elevernes trivsel
Supplerende undervisning.
Følgende respondenter er udvalgt for at få en så bred dækning som muligt af de ovenstående
fokuspunkter:
Skolechefer
PPR-ledere
Skoleledere
Skolebestyrelsesformænd
Lærere
Elever på 2. og 8. klassetrin
Forældre til eleverne på 2. og 8. klassetrin.
For skolechefer og PPR-leders vedkommende er der gennemført semistrukturerede kvalitative
interview. For de øvrige respondenter er der anvendt særskilte spørgeskemaundersøgelser også betegnet
som survey.
Der er desuden suppleret med dokumentanalyser af materialer indsamlet i kommunerne.
16
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Valget af kommuner
Der er til brug for dokumentationsprojektet udvalgt 12 kommuner, der kan antages at have en
repræsentation for de forskelle, der er mellem kommuner i hele landet. På denne baggrund kan det
sandsynliggøres, at trends i disse kommuner er sigende for trends i alle kommuner i hele Danmark.
Der er valgt fire kommuner, som er bykommuner, og otte kommuner, der er landkommuner. De fire
bykommuner er valgt blandt kommuner, der stort set kun har bymæssig bebyggelse. De otte
landkommuner er valgt blandt kommuner med mindre byer og et stort opland. Det samlede udvalg har
skullet dække Sjælland, Fyn og Jylland, og der er foretaget et valg, så der i 2013 var en ligelig fordeling af
byer med ”blåt” flertal og ”rødt” flertal i kommunalbestyrelsen. Valget af kommuner har skullet rumme
segregeringsprocenter både over og under, hvad man kunne forvente ud fra kommunernes
socioøkonomiske baggrund, idet der dog er valgt nogle få kommuner med høj segregeringsgrad, uden at
det påvirker repræsentativiteten væsentligt. Med hensyn til segregeringsprocenter gælder i øvrigt, at de
syv største bykommuner i Danmark alle ligger under gennemsnittet. Segregeringsprocenter anvendt i
forbindelse med valget af kommuner er taget fra KREVI (2011), Bilag 1.
Kommunerne i undersøgelsen er anonyme og betegnes med et bogstav. Hver enkelt kommune er dog
blevet bekendt med, hvilket bogstav kommunen er tildelt. Anonymiseringen er sket, da der i forbindelse
med inklusionsprocessen indgår en kompleks række af politiske, administrative, personalemæssige og
pædagogiske overvejelser, ligesom processen kan være mere eller mindre velforberedt, og vi har ikke
ønsket at sende oplysninger om navngivne kommuner ud i offentligheden. Formålet med undersøgelsen er
at give et bredt billede af, hvad der foregår, samt at give kommunerne mulighed for at lære af hinanden.
Undersøgelsesmetoder i 1. del af rapporten
I undersøgelsen i kommunerne, der indgår i 1. del af rapporten, er der dels anvendt kvalitative metoder,
dels kvantitative metoder. De kvalitative metoder er anvendt, hvor der ikke forud kunne defineres
kategorier eller parametre, der gjorde en forlods operationalisering mulig. Som eksempel kan nævnes
økonomiske incitamenter til inklusion, hvor stort set alle kommuner anvender forskellige metoder, der
består af kombinationer af centrale og decentrale modeller, som først har kunnet afdækkes, efter at der er
gennemført interview med skolechefer (eller forvaltningsmedarbejdere med denne funktion).
Efter at de kvalitative undersøgelser i alle 12 kommuner i foråret 2013 blev gennemført, skete der en
kvantificering på et antal parametre, der gjorde en sammenligning mellem kommunerne og inden for
kommunerne over de tre år mulig. Der var en forventning om, at der løbende ville ske ændringer i
kommunernes praksis over de tre år, og der blev derfor gennemført nye, kvalitative undersøgelser ved
interview med skolechefer og PPR-ledere i 2014 og 2015. Fordelen ved de kvalitative metoders anvendelse i
forbindelse med projektet var, at der har været en interaktion mellem interviewer og respondent, som har
givet mulighed for uddybelse og begrundelse af svar, ligesom det har været muligt at afdække både
manifeste og latente holdninger og motiver, der ikke kan undgå at være et led i såvel skoleforvaltningernes
som PPR-enhedernes strategier og omlægninger af praksis.
Ved kvalitative interview er der blevet brugt en blanding af semistrukturerede og strukturerede metoder
for at sikre, at der kunne ske en maksimalt sammenlignelig indsamling af oplysninger. De semistrukturerede
metoder er blevet anvendt, hvor der forlods var en relativt beskeden viden om, hvordan kommuner eller
17
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
skoler agerede, fx hvilke pædagogiske metoder eller former for kompetenceudvikling kommuner og skoler
brugte til inklusion. De strukturerede metoder er anvendt, hvor der med stor sandsynlighed kunne
forudsiges at være nogle ganske bestemte fremgangsmåder eller principper, fx hvilke ressourcer der var
tilgængelige og kunne anvendes af lærerne i tilrettelæggelsen af inklusionsarbejdet. I forbindelse med
brugen af kvalitative metoder blev der både nedskrevet noter i spørgeark og foretaget lydoptagelser, som
kunne dokumentere data. Analysemetoden har fortrinsvis været en afsøgning af temaer, dvs. forhold, der
går igen på tværs af kommuner eller skoler, og hvor det har kunnet lade sig gøre, er der som nævnt
foretaget en kvantificering af oplysningerne fra de tematiske områder.
De kvantitative metoder blev anvendt, hvor der forlods har kunnet ske en sikker operationalisering af
spørgsmål og emnekredse, og hvor der allerede forelå data i offentlige registre, fx UNI-C eller Danmarks
Statistik, eller hvor kommuner og skoler kunne levere data, der allerede var kvantitative, fx antal af elever i
forskellige foranstaltninger. Det skal i den forbindelse nævnes, at der er brugt kvantitative metoder overalt,
hvor det overhovedet var muligt, herunder kvantificering af kvalitative data for at opnå det sikrest mulige
sammenligningsgrundlag.
Undersøgelsesmetoder i 2. del af rapporten
Formålet med surveydelen er at undersøge omstillingsprocessen til øget inklusion ud fra henholdsvis
skolelederne, lærerne, bestyrelsesformændene, eleverne
og
forældrenes
perspektiver. Der er defineret
følgende fem fokuspunkter for arbejdet med øget inklusion i folkeskolen:
Inklusionsfremmende styringsmodeller
Kompetencer
Opbakning til inklusion
Fastholdelse af elevernes trivsel
Supplerende undervisning.
For hvert af de fem fokuspunkter anvendes resultaterne fra spørgeskemaundersøgelserne blandt
skolelederne, lærerne og bestyrelsesformændene på skolerne i de 12 kommuner. Hvad angår det fjerde
fokuspunkt – fastholde af elevernes trivsel – inddrages desuden både resultaterne fra (1) trivselsmålingen
blandt eleverne i 2. og 8. klasse og (2) undersøgelsen af forældrenes opfattelse af deres børns trivsel i
skolen.
Der foretages to typer af statistiske analyser for hvert fokuspunkt. For det første analyseres de relevante
spørgeskemasvar
over tid,
idet besvarelserne fra tredje og sidste indsamlingsrunde i foråret 2015
sammenholdes med resultaterne fra første indsamlingsrunde gennemført på samme tidspunkt to år
tidligere. Dette gøres med t-test, hvorved det kan belyses, om forskellene i respondenternes gennemsnit på
de relevante spørgsmål mellem første og tredje runde er statistisk signifikante, dvs., om der er mindre end
5-10 pct. sandsynlighed for, at forskellene skyldes tilfældigheder. Ved at sammenholde disse resultater med
resultaterne fra den tilsvarende analyse i sidste rapport fra marts 2014 giver analysen et indblik i
udviklingstendenserne i omstillingsprocessen over de tre år. Resultaterne fra alle tre indsamlingsrunder er
præsenteret i tabelmaterialet i Appendiks.
18
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
For det andet analyseres sammenhængen mellem spørgeskemasvarene inden for ovenstående fem
fokuspunkter og de syv
inklusionsindikatorer,
som blev opstillet ved projektets begyndelse i 2013. Dette
gøres ligeledes med t-test. De syv inklusionsindikatorer er:
Startår for inklusionsprocessen
Grad af fælles værdigrundlag på forvaltningsniveauet
Grad af kompetenceudvikling
Grad af økonomiske incitamenter
Kvalitet af samarbejde mellem skoleforvaltning og PPR
Ændring i inklusionsprocenten fra 2010 til 2013
Kommunernes socioøkonomiske indeks.
Inklusionsindikatorerne bliver i første del af rapporten beskrevet i forhold til hver af de 12 kommuner, der
indgår i undersøgelsen. Kommunernes socioøkonomiske indeks pr. marts 2015 fremgår af figur B3.5 i Bilag
3. Kommunernes inklusionsprocent pr. marts 2015 fremgår af tabel B.3.2 i Appendiks.
For begge typer af statistiske analyser er det værd at bemærke, at man som følge af det relativt lave antal
besvarelser i hver gruppe finder relativt få statistisk signifikante resultater. Dette forhold er særligt udtalt
for analyser vedrørende skolelederne (n= 83) og bestyrelsesformændene (n=77), idet der – i forhold til
lærerne (n = 686) – har væsentligt færre besvarelser for disse to respondentgrupper. Derfor er det vigtigt at
være opmærksom på, at der med analyserne beskrives
tendenser
til forskelle snarere end egentlige
statistisk sikre forskelle. I denne forbindelse bør det desuden understreges, at det ikke er muligt at drage
kausale fortolkninger på baggrund af analyseresultaterne. Årsagen hertil er, at de fundne
sammenhænge/tendenser kan skyldes faktorer, som der ikke er kontrolleret for.
En tredje type analyse, der indgår i rapportens anden del, er en rent deskriptiv analyse af udviklingen i
sammenhængen mellem inklusionsmålsætningen og inklusionsindikatorerne over de tre år i de 12
kommuner. Da sammenhængen mellem inklusionsmålsætning og inklusionsindikatorer bygger på et
gennemsnit af de 12 kommuner i hver runde, giver det ikke mening at lave en egentlig statistisk analyse. I
stedet er der, i Appendiks 3.B, en grafisk gennemgang af udviklingen i sammenhængene over de tre runder.
Surveydelen bygger på spørgeskemabesvarelser fra skoleledere, skolebestyrelsesformænd og lærere i de 12
kommuner. Spørgeskemaerne er alle webbaserede med lukkede svarkategorier, således at
sammenligninger mellem kommuner og inklusionsindikatorer er mulige. Spørgeskemaerne er bygget op
omkring de fem fokuspunkter.
Spørgeskemaerne blev udsendt som en del af en toleddet procedure. I institutionsregisteret på
Undervisningsministeriets hjemmeside er der registreret i alt 150 folkeskoler i de 12 kommuner i skoleåret
2014/15. Af disse er otte hovedskoler på samme adresse som en af skolens afdelinger og tælles derfor ikke
som særskilte skoler. Først blev der sendt en mail til skolelederne på samtlige 142 folkeskoler, hvor de blev
bedt om at oplyse mailadresserne på skolebestyrelsesformanden og alle de lærere, som underviste på 2. og
8. klassetrin. Seks skoleledere reagerede ikke på henvendelserne, og fire skoleledere ønskede ikke at
deltage i undersøgelsen. Herefter blev det webbaserede spørgeskema udsendt til skolelederne og til de
bestyrelsesformænd og lærere, der var oplyst mailadresser på. Fraregnes de mailadresser, der er oplyst
19
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
forkert (fx pga. tastefejl eller fordi adressen er nedlagt), blev der udsendt spørgeskemaer til i alt 124
skoleledere, 120 bestyrelsesformænd og 1.886 lærere i 2. og 8. klasse. Efter tre elektroniske rykkere
opnåedes besvarelser fra i alt 83 skoleledere, 77 bestyrelsesformænd og 686 lærere, hvilket resulterede i
en svarprocent på 67 blandt skolelederne, 64 blandt bestyrelsesformændene og 36 blandt lærerne.
Svarprocenten blandt lærerne skal dog anses som et minimum, da en række lærere må formodes egentlig
ikke at høre til populationen, hvilket er tilfældet, hvis lærerne fx ikke længere underviser i 2. eller 8. klasse,
eller hvis de er sygemeldte og derfor ikke har mulighed for at deltage. I forhold til forrige
dataindsamlingsrunde er svarprocenten 18 procentpoint højere blandt skolelederne og et enkelt
procentpoint højere for både bestyrelsesformændene og lærerne. Der er dog også et partielt frafald, da
nogle respondenter kun har udfyldt skemaet delvist, hvorfor antallet af respondenter varierer på tværs af
spørgsmålene. Antallet af besvarelser på de enkelte spørgsmål er noteret under tabellerne i Bilag 2.
Ud over, at der i de tre spørgeskemaundersøgelser til lærere, ledere og bestyrelsesformænd er spurgt om
en vurdering af elevernes trivsel i 2. og 8. klasserne på skolerne i de 12 udvalgte kommuner, er der
gennemført en særskilt trivselsmåling. Denne er gennemført ved hjælp af ”Termometeret”, som er et
værktøj til måling af elevers trivsel, der er udviklet og drevet af Dansk Center for Undervisningsmiljø
(DCUM). Målingen foretages ved, at eleverne besvarer et elektronisk spørgeskema. Spørgeskemaerne er
målrettet eleverne i henholdsvis indskolingen, på mellemtrinnet og i udskolingen. Heri spørges der ind til
forskellige aspekter ved elevernes trivsel, sundhed og de fysiske rammer på skolen. I praksis er
dataindsamlingen gennemført ved en henvendelse pr. mail til de klasselærere i 2. og 8. klasserne, som
skolelederne i de 12 kommuner havde givet kontaktoplysninger på. Klasselæreren eller en kollega i klassen
(via en nøje vejledning) blev bedt om at foretage trivselsmålingen ved hjælp af DCUM’s termometer.
Som et supplement til trivselsmålingen blandt eleverne er forældrene til eleverne i 2. og 8. klasse spurgt
om, hvordan de
opfatter
deres børns trivsel i skolen. Parallelt til elevundersøgelsen blev dataindsamlingen
gennemført ved, at klasselærerne – via den samme henvendelse pr. mail og via en nøje vejledning – blev
bedt om at kontakte forældrene til eleverne i 2. og 8. klasse via skolens Forældreintra og herigennem
videresende et link til spørgeskemaet til forældrene. Denne fremgangsmåde resulterede desværre i en
meget lav svarprocent, idet blot 594, 201 og 276 forældre i henholdsvis 2013, 2014 og 2015 besvarede
spørgeskemaet. I hvilket omfang dette skyldes, at klasselærerne ikke har gjort forældrene opmærksomme
på undersøgelsen, eller at forældrene har valgt ikke at besvare spørgsmålene, vides ikke.
Af hensyn til fortroligheden er alle analyseresultaterne opgjort som et samlet gennemsnit for de 12
kommuner.
Det er undersøgt, om der er systematiske forskelle mellem de skoler, hvorfra der er modtaget mindst én
besvarelse i hver runde fra en respondentgruppe (skoleledere, skolebestyrelsesformænd, lærere og elever),
og de skoler, hvorfra der ikke er modtaget én eneste besvarelse. Resultaterne af denne analyse af frafald
blandt skolerne er gennemgået i Bilag 5 i Appendiks og tyder samlet set på, at skoler, der har en
ressourcestærk elevpopulation er let underrepræsenterede. Det betyder, at rapportens resultater måske er
mindre retvisende for skoler med mere ressourcestærke elever.
20
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Afdækning af forskelle mellem leder- og lærersvar
I de to første undersøgelsesrunder var det markant, hvor stor en divergens der var mellem skolelederes og
læreres svar i surveydelene. Der er i 2015 foretaget yderligere analyser af disse forskelle, hvor der er
anvendt både kvantitative og kvalitative metoder.
I den kvantitative del er der anvendt data fra spørgeskemaundersøgelserne blandt skoleledere og lærere – i
alt 106 skoleobservationer. I analysen indgik der besvarelser fra 37 skoler fra runde 1 (2012/2013), 28
skoler fra runde 2 (2013/2014) og 41 skoler fra runde 3 (2014/2015). Disse data har en panelstruktur,
hvilket vil sige, at der er et antal skoler, som optræder to eller tre gange i de tre runder. Samtidig er der et
forholdsvis lille antal skoler, som optræder i alle undersøgelsens runder, og et endnu mindre antal, hvorfra
der er besvarelser både fra skolelederen og mindst én lærer på de variable, som indgår i analysen. For at
udnytte disse data optimalt givet den begrænsning, at antallet af skoler er meget lille, samt for at lette
fortolkning af regressionskoefficienterne er der anvendt lineær regression med
random effects estimation,
hvorved der tages højde for, at der både er varians mellem skolerne og inden for skolerne over tid.
Resultaterne fra regressionsanalysen præsenteres i tabel B3.1 i Appendiks.
I den kvalitative del er der i de semistrukturerede interview med skolechefer og PPR-ledere i 2015 tilføjet
en række ekstra spørgsmål. Svarene er analyseret tematisk.
21
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0022.png
Del 1. Data fra skolechefer, PPR-ledere og
skoleforvaltninger
Af Camilla Brørup Dyssegaard og Niels Egelund
Præsentation af resultater fra de 12 kommuner
I det følgende startes der med at give nogle brede portrætter af kommunerne, der giver læserne mulighed
for at få et overordnet billede af de processer, kommunerne har været igennem.
Der startes med nogle skematiske, kvantitative basisoplysninger om kommunernes størrelse og
urbaniseringsgrad, antallet af folkeskoler, frie skoler, specialklasser og specialskoler, som de så ud i januar
2015. Det er muligt at få oplysninger dækkende 2013 og 2014 i de to tidligere rapporter. Størrelse defineres
i tre kategorier af hensyn til anonymiteten. En lille kommune er på under 30.000 indbyggere, en mellemstor
kommune er på mellem 30.000 og 70.000 indbyggere, og en stor kommune er på over 70.000 indbyggere.
Derpå følger andelen af elever i frie skoler i kommunen, igen gældende for januar 2015.
Videre følger nettodriftsudgifter pr. folkeskoleelev i 2012, 2013 og 2014 indhentet fra Danmarks Statistik.
Der suppleres med en angivelse af, hvor meget den faktiske udgift i 2008 afveg fra, hvad kommunens
socialøkonomiske indeks tilsagde. Når året 2008 er valgt, er det, fordi det er det eneste år, hvor der findes
en offentligt tilgængelig beregning. Det vurderes, at forskellen i faktisk og forventet udgift er en god
indikator for en kommunes ressourcetildeling til skolen, idet den dog vil være en del påvirket af
kommunens skolestruktur, om der fx er mange små skoler.
Det angives dernæst med udgangspunkt i KREVI (2011), hvad inklusionsprocenten var i skoleåret 2009/10,
og hvor meget den ligger over eller under, hvad der skulle kunne forventes ud fra kommunens
socialøkonomiske indeks i 2008, og dette efterfølges af en angivelse af inklusionsprocenten i marts 2013,
marts 2014 og januar 2015. Tal fra 2013, 2014 og 2015 stammer fra det skema om administrative
oplysninger, der er indgået som supplement til interviewene i kommunerne, og de kan sammenholdes med
målsætningen om 96,0 pct. i 2015, der dog skal ses som et gennemsnit for Danmark som helhed. Tallene vil
afvige lidt fra de tal, der oplyses i officielle statistikker, idet disse ikke tager højde for hvor mange af en
kommunes elever, der går i frie skoler. Frie skoler giver specialundervisning, men har ikke specialklasser,
ligesom frie skoler ikke må være specialskoler. Al segregeret specialundervisning i kommunerne foregår
derfor i folkeskoler, og en høj andel af elever i frie skoler vil derfor sænke en kommunes officielle
inklusionsprocent.
Endelig indgår kommunens socialøkonomiske indeks for 2015, der er taget fra www.noegletal.dk. Ved
socialøkonomisk indeks forstås et nøgletal, som måler kommunens relative udgiftsbehov i forhold til andre
kommuner på basis af en række socioøkonomiske kriterier, der indgår med forskellig vægt i beregningen.
Det er kriterier som fx 'Antal 20-59-årige uden beskæftigelse' og 'Antal psykiatriske patienter'. Den præcise
definition kan findes i Økonomi- og Indenrigsministeriets publikation 'Kommunal Udligning og Generelle
22
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Tilskud 2008', side 40. En værdi over 1 betyder, at kommunen har et relativt større udgiftsbehov i forhold til
gennemsnittet af kommunerne, imens en værdi lavere end 1 betyder et relativt lavere udgiftsbehov i
forhold til gennemsnittet.
Efter de skematiske, kvantitative basisoplysninger følger korte redegørelser for de processer, kommunen
har været igennem. Formålet er at få dannet et billede, en kommunal forvaltning vil kunne identificere sig
med. Først dækkes resultater fra interview med skolechef, dernæst fra interview med PPR-leder. Efter de
brede kommuneportrætter følger resultaterne af en analyse af tematikker, der henholdsvis fremmer eller
hæmmer inklusion. Herefter følger et afsnit, hvor henholdsvis skolechefers og PPR-lederes refleksioner
over de store forskelle mellem skolelederes og læreres svar i de kvantitative dele af undersøgelsen. Endelig
er der tabeller med angivelse af resultater vedrørende de kvantitative oplysninger fra skolechefer, PPR-
ledere og kommunernes forvaltninger samt data fra Danmarks Statistik vedrørende nettodriftsudgifter pr.
elev.
23
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0024.png
Kommuneportrætter
Kommune A
Kommunetype
Antal folkeskoler 2015
Antal frie skoler 2015
Andel elever i frie skoler 2015
Antal specialklasser 2013-2015
Antal specialskoler 2013-2015
Nettodriftsudgifter pr. elev 2012-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2013
Ændring nettodriftsudgifter 2013-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2014
Socialøkonomisk indeks 2015
Udgift pr. elev i forhold til socialøkonomisk indeks
Inkluderet andel 2010
Inkluderet andel 2013-2015
Mindre bykommune
8
0
5,0 pct.
20 – 21 – 22
2–2–2
69.332 kr. – 66.615 kr.– 68.646 kr.
-3,9 pct.
3,0 pct.
-1,0 pct.
0,53
-1.400 kr.
94,2 pct.
94,4 pct. – 95,1 pct. – 97,7 pct.
Skoleforvaltning
Kommunen vedtog i 2011 en overordnet definition af inklusion, som dækker hele 0-18-årsområdet. Det er
et politisk indsatsområde, som har ført til en ny skolepolitik med fire indsatsområder, hvor det ene er
inklusion og fællesskab. Hermed forstås, at det at være en del af et fællesskab er en grundsten for læring,
og man ønsker med en inkluderende tilgang at rumme alle kommunens børn i deres nærområde. Samtidig
indgår som et yderligere element fokus på trivsel og undervisningsmiljø, hvor der sikres gode forhold for
læring, afskaffelse af drilleri og mobning og sikring af elevernes medbestemmelse.
Ud over den overordnede definition af inklusion har de enkelte skoler udarbejdet deres egne
inklusionsstrategier. Der sættes mål for et år ad gangen, og målene evalueres af skoleleder, forvaltning og
på politisk niveau, og der justeres på mål og indsatsområder fremadrettet i skolepolitikken.
Kommunen har fået støtte af ministeriets rådgivningsteam på både skole- og dagtilbudsområdet med
hensyn til opstart af processen, opstilling af konkrete mål for arbejdet og etablering af
kompetenceudviklingsforløb for 60 inklusionsagenter. Inklusionsagenterne betjener kommunens
lokalområder. Erfaringerne viser dog, at det har været svært for inklusionsagenterne på skoleområdet at
være vejledere for kolleger. Samtlige lærere og pædagoger i kommunen har deltaget i inklusionskurser.
Der er ikke arbejdet strikt på at tilpasse kapaciteten i kommunens specialtilbud, men byrådet besluttede fra
starten, at man ville etablere en gruppeordning på hver af de otte folkeskoler med hver sin specialisering,
og man prøver at hjemtage elever fra eksterne tilbud i disse ordninger i den udstrækning, det giver mening
for børnene. Erfaringerne viser dog i 2015, at det er svært at opretholde bæredygtighed og tilstrækkelig
pædagogisk faglighed i nogle af gruppeordningerne, da der er tale om relativt små enheder.
24
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Indsatser og ressourceforbrug til supplerende undervisning og anden faglig støtte til enkeltelever er
decentraliseret til de enkelte skoler, der også bestemmer, hvorledes de vil anvende inklusionsfremmende
initiativer. Skoler i de mest belastede områder får endvidere en ekstra basistildeling.
Kommunen har etableret et videnscenter, og det består af to klasselokaler på en skole, hvor også
skolebibliotek og it-konsulent findes. I videnscenteret inddrages faglige fyrtårne omkring fx læsevejledning,
så man ikke nødvendigvis behøver at sende lærerne på dyre eksterne kurser. Det er et mål, at der oprettes
en digital vidensportal, som lærerne kan benytte.
Der har indtil videre ikke været en politisk diskussion af og beslutning om, hvorvidt kommunen skal indføre
en økonomisk incitamentsstruktur i forhold til specialområdet og i arbejdet med inklusion. Der er flere
forskellige politiske holdninger til dette, og der er ikke udarbejdet de nødvendige analyser i forhold til at
kunne kvalificere beslutninger på dette område.
Med henblik på trivsel anvendes DCUM’s termometer en gang om året, og fremover anvendes
Undervisningsministeriets nye trivselsmålingsværktøj. I mange år har der været fokus på drengenes trivsel i
folkeskolen, men i de seneste år har kommunen i højere grad fået øje på, at flere og flere piger er i
mistrivsel og presser sig selv.
Forældre til inkluderede børn kan opdeles i to grupper: En, der vil have mere specialiserede indsatser, og en
anden, der mener, at de faglige krav er for store. Der er få klager fra almenforældrene, hvorfor der opleves
en generel tilfredshed.
Fra 1. januar 2015 er hele børne- og ungeområdet slået sammen. Hensigten er, at man skal ”tænke
anderledes”. Kommunen er opdelt i seks skoledistrikter, og forvaltningen i kommunen har fået til opgave at
udarbejde scenarier og forslag til, hvordan man fremadrettet kan ændre børne-, unge- og skolestrukturen.
Kommunen skal som mange andre kommuner spare på driftsudgifterne i de kommende år, derfor er man
interesseret i at undersøge mulighederne for at spare på ”mursten” frem for ”varme hænder”.
I forhold til inklusionsmålsætningen er man på rette vej, og kommunen forventer, at man vil ligge meget
tæt på målsætningen om 96 % ved udgangen af 2015. Det undersøges løbende, om der sker reduktioner i
antallet af indstillinger til PPR, og om man kan se ændringer i antallet af indstillinger. Man erkender, at det
tager tid at implementere ændrede forventninger til inklusion, og dette blev yderligere udfordret af, at der
samtidig med, at inklusionsprocessen blev sat i gang i 2010, skulle spares 100 mio. kr. på hele det
kommunale budget. Dette var i den grad med til at udfordre inklusionsforståelsen hos mange lærere. Den
økonomiske situation er fortsat et problem i 2015, der er blandt andet nedlagt ca. 20 stillinger i 2015,
hvilket har krævet ændringer i mange skolers fagfordelinger. Besparelsen skal være 4,4 pct., og den kan i
værste fald accelerere i de kommende år op til 9 pct. af lønsummen. Årsagen er dels fald i elevtallet, dels
generelle besparelser, og dette vil lægge arbejdet med inklusion under pres fremover.
PPR
Den 1. januar 2011 blev der foretaget en større organisationsændring i den kommunale forvaltning. PPR,
der tidligere havde ligget i Børne- og Ungeafdelingen, der havde basis i det sociale regi, blev opdelt i to
dele, hvoraf den ene del blev placeret i skoleforvaltningen. Det var en udfordring for personalet, da de
havde været glad for deres tidligere organisering. Psykologerne havde indtil delingen arbejdet meget
selvdefinerende, hvor de i skoleforvaltningen fik mere kontante retningslinjer for deres arbejde.
25
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Den 1. januar 2014 indførtes en distriktsstruktur i PPR, hvor formålet var, at hver af kommunens skoler fik
tilknyttet én bestemt psykolog, og tale-høre-pædagogerne skulle også indgå i distriktsstrukturen. PPR-
medarbejderne skulle være til stede på skolerne og indgå i det daglige samarbejde omkring aktuelle
udfordringer. Hensigten med distriktsstrukturen var, at PPR-medarbejderne skulle få kendskab til de lokale
forhold og sammenhænge, således at de bedre kunne yde rådgivning og sparring tæt på de konkrete
udfordringer. Endvidere skulle der være en løbende dialog mellem skoleleder, daginstitutionsleder og PPR-
medarbejderen, således at der skabtes et fælles overblik over lokale behov og enighed om, hvordan
opgaverne skulle prioriteres.
Fra 1. januar 2015 er hele 0-18-årsområdet lagt ind under én ledelse. Psykologerne oplever
decentraliseringen som en stor udfordring, da de savner en fælles faglig base, hvor de kan få sparring fagligt
og socialt. Denne udfordring forsøges imødekommet pr. 1. marts 2015 via et områdesamarbejde tre
distrikter imellem, hvor psykologerne i de tre distrikter kan søge sparring med hinanden og aflaste
hinanden ved et evt. særligt arbejdspres i ét distrikt. Der vil således blive to ’områdeteams’.
I november 2013 udsendte PPR en opgaveportefølje for PPR’s arbejdsopgaver bl.a. inspireret af KL’s
pejlemærker for fremtidens PPR og et ønske om at komme den tidligere centralt organiserede venteliste til
livs med målet om at blive inddraget tidligere og på et før-sagsniveau med et konsultativt fokus. I 2014 har
PPR arbejdet med at implementere opgaveporteføljen, og ønsket fra PPR’s side er, at skolerne fx tager
afsæt i opgaveporteføljen omkring, hvad der skal ske, inden reelle indstillinger til PPR udarbejdes. Idéen
med opgaveporteføljen er blandt andet, at PPR’s ydelser skal blive mere efterspørgselsstyrede, men så
langt er implementeringen ikke endnu. Der er stor forskel mellem skolerne på, hvor indgående et kendskab
de synes at have til opgaveporteføljen og dermed muligheden for at inddrage PPR konsultativt fremfor via
indstillinger, men den tættere sparring med skolelederne virker, og det opleves, at observationer bliver
brugt mere. I daginstitutionerne er der stor begejstring for opgaveporteføljen, da de føler at have fået
psykologerne meget tættere på.
Frem til 2014 var det den daglige koordinator af PPR og tale-høre-konsulenten, der sad som faste
medlemmer af visitationsudvalget. Inden visitationen afholdtes et ledelsesmøde, hvor chef og souschef for
skoleforvaltningen sammen med koordinatoren af PPR gik sagen igennem og blev afklaret på fx
økonomidelen, således at koordinatoren af PPR var forberedt på visitationen. Fra 2014 er det er den daglige
koordinator af PPR og chefkonsulenten på skoleområdet, der sidder som faste medlemmer af
visitationsudvalget. Modtagende skole er altid med i visitationen.
I forhold til at få nedbragt antallet af indstillinger til visitationsudvalget er det PPR’s opfattelse, at det bør
diskuteres og vurderes, om der med fordel kan indføres incitamentsstyring.
26
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0027.png
Kommune B
Kommunetype
Antal folkeskoler 2015
Antal frie skoler 2015
Andel af elever i frie skoler 2015
Antal specialklasser 2013-2015
Antal specialskoler 2013-2015
Nettodriftsudgifter pr. elev 2012-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2013
Ændring nettodriftsudgifter 2013-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2014
Socialøkonomisk indeks 2015
Udgift pr. elev i forhold til socialøkonomisk indeks
Inkluderet andel 2010
Inkluderet andel 2013-2015
Mellemstor bykommune
12
3
12,1 pct.
12 – 6 – 5
2–2–2
68.799 kr. – 67.123 kr. – 70.671 kr.
-2,4 pct.
5,3 pct.
2,7 pct.
0,66
3.500 kr.
96,1 pct.
97,0 pct. – 97,4 pct. – 98,0 pct.
Skoleforvaltning
Det første initiativ til at starte en inklusionsproces skete i januar 2010, hvor kommunalbestyrelsen blev
orienteret om et tværgående 4-årigt inklusionsprojekt, som senere blev vedtaget i 2011 med strategien
”den gode inklusion”. Hovedopgaven har været at sørge for, at alle børn har det godt og kan udvikle sig i de
sociale og faglige relationer, de indgår i, og at de kan udvikle sunde relationer.
Hvad angår organisering, fik skolechefen i 2011 ansvaret for alle børn og unge op til 18 år, uanset hvor de
var placeret (herunder døgnanbragte børn). Der blev skabt nye grundvilkår for økonomien uden
kassetænkning mellem det specialiserede og det almene område. Dernæst blev der taget fat i ledelsen, så
der opstod en inklusionsforståelse. Der blev over en 4-årig periode afsat et beløb svarende til 2,2 pct. af et
enkelt års samlede skolebudget, og disse midler blev primært anvendt til kompetenceudvikling.
Der blev etableret en række specifikke indsatsområder: Incitamentsstruktur, kompetenceudvikling, intern
organisering, specialtilbud som kompetencecentre, og der er ambitiøse mål om at etablere et familiehus
opbygget som centralt rådgivningscenter, et fælles sagssystem med en kontaktperson og et digitalt system
for elev- og handleplaner.
Der er sket en tilpasning af kommunens specialtilbud, specialklasser er kørt videre som gruppeordninger,
det er lykkedes at reducere antallet af elever på en specialskole for ADHD-børn betydeligt, og størstedelen
af eleverne med læsevanskeligheder undervises nu i almenklasser.
En inklusionsvejlederuddannelse blev etableret, da man vurderede, at de specialpædagogiske kompetencer
efterhånden fuldstændig var forsvundet på de enkelte skoler. Inklusionsvejlederens primære rolle er at se
på skolens organisering og tilrettelæggelse af supplerende undervisning og specialundervisning. Endvidere
er de ansvarlige for at danne netværk på tværs af skolerne, dvs. at etablere gensidig erfaringsudveksling,
således at et fælles vidensformidlingsforum er tilgængeligt, og fælles indsatsområder kan etableres. Der er
opbygget ressourceteams på skolerne, hvor klasser eller lærere kan få vejledning omkring overordnede
problematikker eller om et enkelt barn af en inklusionsvejleder eller en AKT-vejleder. Der er generelt skabt
et kompetenceudviklingssystem og afsat ressourcer til, at medarbejdere med særlige kompetencer kan
27
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
understøtte og give sparring i praksisfeltet. Det sker bl.a. gennem observation af en anden lærers
undervisning og efterfølgende refleksion over den sammen med kollegaen.
Der har været et stærkt fokus på at flytte indsatsen fra specialtilbud til almentilbud. Hvis elever ønskes
henvist til specialforanstaltninger, ser man først på, om og hvad almenskolen har gjort, og det gør, at
skolerne ofte genovervejer egne muligheder. Alle lærere i kommunens specialtilbud er nu også ansat på
almenskoler som en fleksibel ressource. Specialtilbuddene er også blevet pålagt, at eleverne skal
gennemføre de nationale test, og det har i mange tilfælde flyttet fokus fra socialpædagogik over på faglig
progression. Kommunens specialklasser har nu elever, der tidligere var blevet sendt på eksterne
specialskoler. Der er i 2015 ved at blive etableret et familiehus, hvor de tungeste børnesager samles.
Alle ressourcer fra inkluderede elever følger med over i almenundervisningen, og der er desuden tilført et
overgangsbeløb, og de mest inklusionsunderstøttende aktiviteter synes at være vejlednings- og
støttesystemet til almenundervisningen kombineret med den økonomiske incitamentsmodel. Ansvaret for,
at eleverne får den støtte, de har behov for, ligger hos skolelederne.
I forhold til forældrene til de inkluderede elever har der ikke været nogen klager, hvorfor det opleves, at de
er godt tilfredse. Der har dog været en del klager fra forældre til elever uden særlige behov, og skolechefen
betegner disse som meget modbydelige sager.
Med hensyn til supplerende undervisning og anden faglig støtte har skolerne et stort frirum til at udmønte
ressourcer, men generelt tænkes meget i understøttende undervisning, og kommunen har dermed allerede
taget hul på skolereformen. Når det gælder inklusionsindsatser, ligger anvendelsen helt op til skolelederne.
Skolerne tildeles ressourcer ud fra elevtal, og derefter må skolen agere, som den finder bedst.
Det erkendes i 2015, at de første fire år i høj grad har været brugt til ændring af organisering, og at man nu
skal til at have fokus på praksisændringer, der understøttes af specialuddannede medarbejdere.
PPR
Hvad angår PPR, har det fra kommunens side siden 2011 været ønsket, at der var mere rådgivning, og at
PPR dermed kom tættere på skolerne og daginstitutionerne. Der har været to lederskift inden for en treårig
periode, og den seneste leder er tiltrådt i 2014. Der er sket en omstrukturering i psykologgruppen, hvor der
arbejdes på at bevæge sig fra en mere traditionel tilgang til psykologarbejdet til en mere konsultativ. En
væsentlig del af denne omstrukturering er at nedtone de enkelte faglige områder og sikre et tidligt
tværfagligt sagsforløb.
En udfordring i forhold til omstillingsprocessen har været at få nedbrudt de ”faglige siloer”, som kunne
karakteriseres som havende én faglighed med én faglig leder, hvor tendensen kunne være, at de lukkede
sig om sig selv. Idéen med det tværfaglige sagsforløb er, at der ikke kun fokuseres på et enkelt område,
men ses på den samlede kontekst, barnet indgår i, og på baggrund af dette samarbejde udarbejdes en plan
for indsatsen. Der er på skolerne skabt et tæt samarbejde med ressourceteamene, som består af blandt
andet AKT-lærere og inklusionsvejledere og psykologer, som opleves som værende meget værdifuldt. PPR
og familieafdelingen er slået sammen og ligger nu under skoleafdelingen, hvad der har styrket fokus på det
konsultative og tværfaglige arbejde.
28
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0029.png
Kommunen har igangsat et projekt omhandlende tidlig indsats og forebyggelse. Målet for projektet er, at
børn skal have mulighed for at udvikle sig fagligt og socialt i deres lokale tilbud fremfor at blive udskilt til
specialområdet. Der er tre områder, der er centrale i pilotprojektet: 1) kvalificering af en bekymring, 2)
tidligt tværfagligt, koordineret sagsforløb, tidlig indsats og opfølgning og 3) ensartet inklusionspraksis.
I forhold til at kvalificere en bekymring er der arbejdet på, at der skal ske en metodisk afdækning af
bekymringen, relevante ressourcepersoner inddrages, og der skal udarbejdes konkrete hjælpeværktøjer. I
udviklingen af det tværfaglige sagsforløb skal der etableres en model for blandt andet, hvem der skal være
tovholder, udvikles et indsatskatalog med fokus på tidlig indsats, systematik og evidens og udarbejdes
hjælpeværktøjer.
Der er endvidere etableret en ny visitationsproces. Ansvaret for denne er fjernet fra den enkelte psykolog
og har nu mere karakter af tværfaglige visitationer, hvor både sagsbehandlere og psykologer samarbejder. I
2015 er der fra PPR’s side en oplevelse af, at skolerne har forstået deres ansvar, og det fremgår tydeligt, at
der har været arbejdet omkring barnet inden en indstilling. De tilfælde, hvor PPR går direkte ind, er ved de
virkeligt ”tunge” sager.
I forhold til det kommende år er der en forhåbning om, at der vil blive givet flere ressourcer til at få styr på
både inklusion og skolereform og eventuelle andre nye strategier.
Kommune C
Kommunetype
Antal folkeskoler 2015
Antal frie skoler 2015
Andel elever i frie skoler 2015
Antal specialklasser 2013-15
Antal specialskoler 2013-15
Nettodriftsudgifter pr. elev 2012-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2013
Ændring nettodriftsudgifter 2013-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2014
Socialøkonomisk indeks 2015
Udgift pr. elev i forhold til socialøkonomisk indeks
Inkluderet andel 2010
Inkluderet andel 2013-2015
Mellemstor bykommune
4
1
7,8 pct.
30 – 30 – 28
1–1–0
85.573 kr.– 84.997 kr.– 87.887 kr.
-0,7 pct.
3,4 pct.
2,7 pct.
1,62
7.000 kr.
89,7 pct.
91,4 pct. – 92,3 pct. – 92,5 pct.
Skoleforvaltning
I 2011 blev der vedtaget en overordnet definition af inklusion, der dækker hele 0-18-årsområdet. Forud for
dette havde der været en længere politisk diskussion både i børneudvalget, siden hen i økonomiudvalget
og til sidst i kommunalbestyrelsen. Definitionen er, at børn og unge skal opleve, at de fællesskaber, de er en
del af, er trygge og inkluderende.
29
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Det er et krav fra kommunen, at alle dagtilbud, skoler, SFO’er og idræts-, kultur- og fritidstilbud/klubber
formulerer egne principper og mål for inklusion, der skal evalueres. Samtlige pædagogiske tilbud i
kommunen har et forum, hvor det planlægges og drøftes, hvordan et inkluderende miljø i den enkelte
enhed skabes og indrettes.
I efteråret 2013 er der indgået et samarbejde med Undervisningsministeriet, hvor der er udarbejdet en
inklusionsstrategi med inklusionsvejledere, faglig vejledning og brug af PPR. Derefter følger, at man skal ud
på skolerne og institutionerne, og der er sat måltal på. Der er sket en afvejning mellem gruppeordninger og
fuld inklusion. Gruppen af medarbejdere, der arbejder med implementeringen, er blevet udvidet, og ud
over inklusionsvejledere medvirker konfliktmæglere og SSP.
Der blev i 2011 sat det mål, at andelen af specialiserede tilbud skulle nedsættes med 5 pct. årligt over en
treårig periode, og at de ressourcer, der blev frigivet herved, skulle overføres til skolernes
normalundervisning. Ud over dette har man dog ikke fra politisk hold ønsket at sætte nøjagtige tal på, hvor
man skulle ligge i forhold til økonomiaftalen.
Kommunen har helt bevidst ikke ønsket at etablere kontante økonomiske incitamenter til inklusion for de
enkelte skoler i form af en pris pr. ekskluderet elev. Borgmesteren har udtalt, at skoleledere ikke skal sidde
og passe på store pengekasser, men skal være pædagogiske ledere. Ressourcetildelingen til de enkelte
skoler er elevtalsstyret. En ny skolechef, der er tiltrådt i slutningen af 2014, er i starten af 2015 af den
opfattelse, at der må arbejdes for tydeligere målsætninger for inkludering og med en model for
økonomiske incitamenter for inklusion, ligesom de flerfaglige enheder tæt på skolen skal opleves som
frugtbare.
Man har følt i forvaltningen, at det største problem i implementeringen har været, at der ikke er samlet
opbakning blandt lærerne. Der er dermed et væsentligt gab mellem det strategiske mål og lærernes
overtagelse af målet. Ressourcerne mangler umiddelbart ikke, og i 40 pct. af tiden kan der være to lærere
på hver klasse.
I forhold til forældre til inkluderede elever opleves der til tider lidt modstand, men det varierer også
afhængigt af, hvor man er i byen. Forældrene til elever uden særlige behov opleves som tilfredse.
Kommunen har også vægtet at holde informationsaften for forældre med inklusionskonsulenten.
Der er blevet arbejdet med kapaciteten i kommunens specialskole, som i 2014 er blevet opdelt i to
enheder, en, som fortsat fungerer som specialskole, men er lagt ind som en afdeling på en almindelig
folkeskole, og en, som varetager ad hoc-opgaver på skolerne, herunder ”pusterum”. Hvad specialklasser
angår, er der en budgetramme; visitationsprocessen afføder en del klager fra forældre, når indsatsen
besluttes givet i almenklasser. Det er alt i alt lykkedes at bringe eksklusionen ned, selv om man godt en
gang imellem kan fundere over, hvad kvaliteten er på det individuelle plan i det inkluderende miljø.
Man sikrer, at ressourcerne følger med de inkluderede elever ved at ændre på skolernes
ressourcefordeling, således at de inkluderede elever får 12 timer ekstra om ugen. Det er skolelederne, der
omfordeler, og forældrene er glade for denne ordning.
Ressourcer til supplerende undervisning og anden faglig støtte fordeles af skolelederne alt efter, hvad der
er mest hensigtsmæssigt over for en given elev. Vedrørende inklusionsindsatser tilstræbes også fleksibilitet,
30
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
men der er en overordnet retningslinje om, at indskolingen skal tilgodeses særligt for at få en god
skolestart.
PPR
Kommunen har en leder af PPR, som er kommunalt uddannet med en ekstra uddannelse i økonomisk
ledelse. Lederen har erfaringer fra en administrativ stilling i kommunen, og disse erfaringer har sammen
med en analyse af kommunens behov medført, at ansættelsesprofilen for personalet er ændret. Der er
ansat konsulenter med didaktiske kompetencer, og der arbejdes netværksorienteret med
inklusionsvejledere og AKT(adfærd, kontakt og trivsel)-konsulenter og andre medarbejdere med
kompetencer i konflikthåndtering ude på skolerne. Derved er der skabt et slagkraftigt korps omkring
opgavevaretagelsen, og det har været en stor gevinst, at der nu er bredspektrede typer af løsningsforslag
på de enkelte skoler.
Kommunen har været udfordret af, at børne- og ungdomspsykiatriske afdelinger kommer med konkrete
anbefalinger i forhold til de elever, der er blevet udredt, fx et lille, struktureret og overskueligt miljø. Der
har været afholdt møder mellem de involverede parter, og der er fundet en konstruktiv løsning.
PPR har været aktiv i forbindelse med organisationsudvikling i kommunen, hvor de har deltaget i dannelsen
af kompetencecentre, hvor der arbejdes med noget, kommunen kalder første led og andet led, hvor første
led er det, der sker ude i periferien, hvor børnene har deres hverdag – her skal størsteparten af sagerne
løses og PPR’s indsatser primært lægges. Er sagen særligt udfordrende, kan den rejses overfor andet led,
som er foranstaltningsområdet, hvis der kræves foranstaltninger efter serviceloven.
Visitationen foregår i et udvalg, hvor lederen af PPR, souschefen, psykologen tilknyttet specialtilbuddene,
sekretæren og skolelederne sidder. Sager om visitation og revisitation drøftes på halvårlig basis, og det
afvejes, om man er enige i psykologernes eller tale-høre-lærernes indstillinger. Der foretages en afvejning i
forhold til tilbudsviften af specialtilbud og de alternative og inkluderende muligheder, der kan sættes op,
idet den til rådighed stående økonomi også indgår i betragtningerne. Der er møde i visitationsudvalget en
gang om måneden, hvor den løbende trafik og drift tages op.
I 2013 blev støttepædagogerne organisatorisk lagt ind under PPR. Siden har deres arbejdsopgaver ændret
fokus fra at støtte barnet til direkte at støtte pædagoger og lærere omkring barnet. Alle støttepædagoger
har været på et aktionslæringskursus. Det arbejde, de udfører nu, er, hvad de kalder organisatorisk læring,
hvor de faktisk underviser pædagoger eller lærere i selv at kunne støtte barnet. Placeringen af
støttepædagogerne i PPR har gjort, at de kan bruges mere strategisk, hvor de tidligere var støtte på ét
enkelt barn i seks måneder. Det har også øget muligheden for tværfagligt samarbejde og har været en
styrkelse af tidlige indsatser, som er noget, kommunen satser på.
PPR arbejder i 2015 mere konsultativt. Det er PPR-lederens oplevelse, at PPR er blevet mindre forbundet
med ”fjern og fix”-etiketten og arbejder mere i almenmiljøet. Det opleves endvidere, at den konsultative
tilgang med supervision er med til at gøre lærerne i stand til at løse opgaven.
Kommunen føler sig udfordret i forhold til at nå 96 pct.-målsætningen i 2015. Kommunen har rigtig mange
segregerede børn. Kommunen tiltrækker endvidere forældre med børn med særlige behov. Det er ikke
planen at lukke specialtilbud, da dette ikke vurderes som en god løsning. Kommunen arbejder med at
31
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0032.png
udvikle en plan for at nedbringe antallet af segregerede børn, men mener, at det kræver en længere
proces.
I forhold til forventninger til det kommende år håbes der på, at antallet af inkluderede elever vil stige. I
2015-2016 skal 2-3 specialklasser lukkes, og besparelsen opnået herved skal føres tilbage til at styrke
almenområdet. Det er endvidere forventningen, at de ca. 65 elever, der går i et tilbud uden for kommunen,
vil være uændret.
Kommune D
Kommunetype
Antal folkeskoler 2015
Antal frie skoler 2015
Andel af elever i frie skoler 2015
Antal specialklasser 2013-2015
Antal specialskoler 2013-2015
Nettodriftsudgifter pr. elev 2012-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2013
Ændring nettodriftsudgifter 2013-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2014
Socialøkonomisk indeks 2015
Udgift pr. elev i forhold til socialøkonomisk indeks
Inkluderet andel 2010
Inkluderet andel 2013-2015
Mellemstor landkommune
12
4
7,8 pct.
27 – 27 – 11
0–0–0
67.252 kr. – 66.673 kr. – 71.601 kr.
-0,9 pct.
7,4 pct.
6,5 pct.
0,88
300 kr.
92,5 pct.
93,2 pct. – 94,1 pct. – 95,2 pct.
Skoleforvaltningen
Kommunen reviderede i 2010 ”Den Sammenhængende Børnepolitik” med en beskrivelse af, hvilke
forventninger der er til kvaliteten i arbejdet inden for Børne- og Familieforvaltningens område. Kommunen
har i sin skolepolitik defineret inklusion som deltagelse i læringsfællesskabet, således at eleven er sammen
med og aktivt deltager i samme undervisning og fællesskab som sine klassekammerater med den hensigt,
at eleven opnår optimalt udbytte af og får et positivt selvbillede på baggrund af deltagelse i
læringsfællesskabet.
Udviklingen af en inkluderende skole bygger videre på tidligere initiativer. Man fik i 2006 i forbindelse med
kommunesammenlægningen midler til at styrke dagtilbuddene i to treårige udviklingsprojekter, der havde
både et medarbejder- og et ledelsesperspektiv. Fra 2008 var der fokus på elevfravær, som udgjorde et stort
problem. Fra og med budget 2010 blev der sat ekstra midler af til inklusion og støtte til familier. Fra 2015 er
satsningen, at man vil undlade at bruge begrebet inklusion. Nu drejer der sig om at sikre alle ”læring og
trivsel”.
Kommunen har ikke selv nogen specialskoler, men anvender specialklasser i og uden for kommunen. Der
har været konstateret en ”stærekasseeffekt”, hvor der hele tiden fyldes op, og det er særligt elever med
AKT-vanskeligheder, som ekskluderes. Der er sat fokus på sammen med familierådgivningen og AKT-
vejlederne at prøve at reducere antallet af elever, der henvises til specialklasser, hvilket tydeligvis er
32
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
lykkedes med reduktion af antallet af specialklasser til følge. Faldet i antallet af henviste elever hænger
først og fremmest sammen med, at der henvises færre, ikke at man hjemtager allerede segregerede elever.
Lærerne har følt sig magtesløse over for disse elever, og man gør nu meget for at kvalificere lærerne med
fokus på teamsamarbejde. Målet er som udgangspunkt, at mindst 94 pct. af eleverne fremover skal kunne
undervises i distriktsskolen, men man er i 2015 bekymrede for, at man vil være 1,5 procentpoint fra at nå
målet.
I 2011 satte kommunen fokus på udvikling af teamsamarbejde både for lærere og pædagoger. I denne
forbindelse er der uddannet teamfacilitatorer til de enkelte skoler. Der er afsat et beløb svarende til 0,5 pct.
af kommunens skolebudget i år og samme beløb næste år til teamfacilitatorer. Alle 70 specialklasselærere
har været igennem et udviklingsforløb om at etablere samarbejde, bl.a. med familieafdelingen og PPR.
Der er endvidere sat fokus på at understøtte skoleledernes ledelsesmæssige opgaveløsning i forhold til at
støtte skolens egen kompetenceudvikling. Endelig er der på det forebyggende område afsat midler til en
særlig indsats i sundhedsplejen allerede i barnets første år for at understøtte forældre, som måtte have
behov for noget sådant.
Der er etableret inklusionsfremmende initiativer ved, at ressourcerne er lagt ud til skolerne, hvor der derpå
for skolerne er et takstbeløb på 160.000 kr. for hver elev, en skole sender i specialklasse.
Det menes at have haft stor betydning for omstillingen, at teamfacilitatorernes lokale funktioner sammen
med AKT-lærere og læsevejledere er bragt i spil. Ledelsesmæssig opmærksomhed på undervisning og
pædagogisk praksis skærper udviklingen, og PPR er også blevet en aktiv medspiller. Skolerne efterspørger i
forhold til PPR det didaktiske, og man søger at imødekomme det. Der er endvidere sat fokus på de ydelser,
som skolerne efterspørger, i forhold til de tidligere, traditionelle PPR-funktioner.
Man har udnyttet de nye regler om lærernes arbejdstid til at fordre fuld tilstedeværelse med mulighed for
individuelle aftaler om forlægning af arbejdet, fixtid og flextid.
Det opleves, at forældrene er glade for inklusionen. Skoleledere fortæller således, at nogle forældre gerne
vil have at vide, hvordan deres børn fortsat kan gå i almenklasser. Hvad almenforældrene angår, har der
været afholdt møder for skolebestyrelserne, hvor en ekstern ekspert har formuleret tre
statements,
så
forældre ved, hvad de skal have fokus på. Der har ikke været forældreklager til hverken den kommunale
forvaltning eller til Klagenævnet.
Brugen af ressourcer til supplerende undervisning, anden faglig støtte og inklusionsfremmende
foranstaltninger er fuldstændigt delegeret til skolelederne.
Forvaltningsmæssige ændringer i kommunen i starten af 2015 bekymrer dog. Man frygter, at der ikke vil
blive den opmærksomhed fra forvaltningens side på skolerne, man har været vant til.
PPR
PPR-lederen beskriver en udviklingsproces, hvor der er sket en ændring af intensiteten i arbejdsopgaverne,
hvor PPR har en dobbelt opgave: 1) vurdering af enkelte børn og 2) konsultative forløb. PPR-
medarbejdernes fokus er nu primært på konteksten i skolen og undervisningsmiljøet. PPR-lederen
33
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
vurderer, at det er lykkedes at få antallet af pædagogisk-psykologiske vurderinger ned, samt at mere
arbejdskraft går med konsultativt arbejde.
PPR-medarbejderne har arbejdet med læreres og pædagogers relationelle og klasseledelsesmæssige
kompetencer, hvor der skal tænkes og reflekteres mere didaktisk. Efteruddannelsen ved PPR tilrettelægges
med henblik på at opkvalificere fagpersonerne til at arbejde tættere sammen i et pædagogisk-didaktisk felt.
Endvidere arbejdes der på, at supervision kan tilrettelægges, således at PPR tager et medansvar for
fokuspersonens/fokusgruppens og skoleledelsens mål med og udbytte af supervisionen.
Det er PPR-lederens opfattelse, at lærerne i større grad ønsker hjælp af fag-faglig karakter. Det nævnes, at
det fortsat kan være en udfordring, når lærerne ønsker, at PPR-medarbejdere skal være med i praksis i
klasserne. Dermed menes ikke, at PPR-medarbejderne skal rådgive om selve den faglige del af
undervisningen. Det påpeges, at PPR’s opgave er at understøtte lærerne i at optimere deres kompetencer i
forhold til relationer, klasseledelse og didaktik.
Tildelingen af ressourcer til opgaver i skolen foregår centralt og decentralt. Den centrale del forestås af et
visitationsudvalg, der består af skolechef, børnechef, forebyggelseschef samt ledere fra Børne- og
Familieafdelingen, Sundhedsplejen og PPR. Her træffes bl.a., på baggrund af indstilling fra PPR, beslutning
om enkeltelevers optag i specialklasse. Skolelederen spiller her en aktiv rolle, bl.a. fordi der til eksklusion er
knyttet et takstbeløb på kr. 160.000. Decentralt − på skolen − visiteres al specialundervisning og alle
inklusionsindsatser i et kompetenceforum, hvor skoleleder og PPR er faste deltagere, mens socialrådgiver
og sundhedsplejerske deltager hver tredje gang. Rammen for disse opgaver ligger i, at alle ressourcer til
området er udlagt til den enkelte skole, bl.a. med afsæt i socioøkonomiske forhold.
I forhold til samarbejdet med skoleafdelingen er de tidligere afstemningsmøder afskaffet. PPR deltog
herefter i et refleksions- og planlægningsforum med skolechef og skoleledere. PPR deltager ikke længere i
møderne i refleksions- og planlægningsforummet. Der er derfor ikke længere et formaliseret samarbejde
mellem PPR og Skoleforvaltningen. Det er PPR-lederens ønske, at der etableres et tættere samarbejde med
skoleafdelingen.
Der er udarbejdet samarbejdsaftaler mellem de enkelte skoler og PPR. Der er blevet afholdt møder mellem
PPR og de 12 skoleenheder, hvor opgavernes indhold og mængde konkret er blevet aftalt. Det opleves, at
ønsker til PPR varierer fra skole til skole, hvorfor der er udarbejdet en forpligtende aftale og mål for den
enkelte skole. Der er på baggrund af skolechefens ønske udarbejdet en fælles opgavebeskrivelse for PPR’s
samarbejde med skolerne.
I forhold til det kommende år mener PPR-lederen, at der fortsat vil være stor fokus på inklusion. Arbejdet
med skolereformen og L409 (lovindgrebet af 26. april 2013, hvor Regeringen og KL aftalte præcise detaljer
omkring lærernes arbejdstid) skal endvidere tilpasses, således at skolerne har en reel mulighed for at
arbejde med de mange nye udfordringer.
34
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0035.png
Kommune E
Kommunetype
Antal folkeskoler 2015
Antal frie skoler 2015
Andel af elever i frie skoler 2015
Antal specialklasser 2013-2015
Antal specialskoler 2013-2015
Nettodriftsudgifter pr. elev 2012-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2013
Ændring nettodriftsudgifter 2013-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2014
Socialøkonomisk indeks 2015
Udgift pr. elev i forhold til socialøkonomisk indeks
Inkluderet andel 2010
Inkluderet andel 2013-2015
Mellemstor landkommune
4 (på 11 matrikler)
12
22,8 pct.
32 – 30 – 21
0–0–0
69.250 kr. – 69.929 kr. – 73.390 kr.
1,0 pct.
4,9 pct.
6,0 pct.
1,16
4.000 kr.
92,0 pct.
94,3 pct. – 95,6 pct. – 96,5 pct.
Skoleforvaltningen
Inklusion har været på dagsordenen siden 2010, hvor kommunen meldte sig som en af 16 kommuner til
KL’s inklusionsundersøgelse og fik udarbejdet en rapport. På baggrund af denne rapport blev der nedsat en
styregruppe, som har udarbejdet en kommunal handleplan for inklusionstiltag i perioden 2011-16.
Handleplanen går på elevernes faglige udvikling, lærerkompetencer, visitation, samarbejde på tværs af
sektorer, styring af økonomi, politisk ansvar – holdning og kultur – og ledelsesansvar.
I 2011 besluttede kommunalbestyrelsen en skolestrukturændring, hvor otte skoler skulle nedlægges og de
resterende lægges sammen til i alt fire skoler. Hertil kom, at 80 af tidligere 300 kommunale
specialklassepladser pr. 1. august 2011 skulle nedlægges. Den fulde strukturændring er opnået i 2014.
I 2013-14 har kommunen udarbejdet fælles kommunale retningslinjer med definitioner, visioner og mål for
inklusion på dagtilbuds- og skoleområdet. Retningslinjerne er udarbejdet og implementeret i et samarbejde
med distriktslederne på skoleområdet og områdelederne på dagtilbudsområdet. Kommunen har ønsket
størst mulig lokal tilgang til opgaveløsningen, hvorfor hver skole har udarbejdet sin definition. Kommunen
har i 2014 udarbejdet en pendant på dagtilbudsområdet, hvor inklusionsprocenten er steget fra 96 pct. til
98 pct.
Der er økonomiske incitamenter for inklusion. Hvis en skole vil ekskludere en elev til specialklasse eller
specialskole, skal skolen betale 100.000 kr. pr. år pr. elev. Hvis en skole modsat tager en ekskluderet elev
hjem, får de en inklusionstakst på 270.000 kr. til at etablere en inkluderende undervisning. Skolerne kan få
ekstra midler, hvis der er tale om elever med ekstraordinært store vanskeligheder. Al økonomi var i 2013
lagt ud, når det gjaldt elever med generelle indlæringsvanskeligheder. Fra 2014 er hele økonomien lagt ud,
og det er pointeret, at det er vigtigt at styrke almenundervisningen.
Kommunen udnytter de nye regler om lærernes tjenestetid til at kræve fuld tilstedeværelse på skolerne.
Man forventer, at lærerne kommer mere i dialog med hinanden, hvad der vil skabe et bedre tilbud gennem
bedre overleveringer, ligesom det vil understøtte det tværfaglige. Egentiden er ikke længere hellig, der skal
35
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
være mere fællesskab. Der er i 2015 et ønske om at have fokus på at udvikle mulighederne i forbindelse
med skolereformen og arbejdstidsreglerne.
Det opleves, at forældrene til de inkluderede elever generelt er meget tilfredse. Tilfredsheden synes at
være størst hos forældre til elever, der kommer fra specialtilbuddene i andre af regionens kommuner,
mens forældrene til elever, der kommer fra kommunale specialklasser, ikke helt synes, at der er tid nok til
deres børn. Hvad angår forældrene til elever uden særlige behov, er der forskelle mellem distrikterne, og
nogle steder fylder inklusionsproblematikken mere end andre steder. Helt overordnet ønsker kommunen at
sætte fokus på de gode historier og nedtone inklusion som en ”knast” i skolepolitikken.
Der er ikke foreslået specifikke fremgangsmåder for, hvordan man støtter inkluderede elevers deltagelse i
faglige og sociale fællesskaber, hvordan man anvender ressourcer til supplerende undervisning og anden
faglig støtte samt inklusionsfremmende initiativer. Det er helt op til den lokale skoleleder, som har
førstehåndskendskab til eleverne og de muligheder, der foreligger.
PPR
I 2009 blev PPR placeret under Børn og ungeforvaltningen, hvor både socialrådgivere, PPR, sundhed,
bibliotek, musik og tandpleje nu ligger. Argumentet var, at man ønskede, at alt det rådgivende personale
var samlet ét sted. Fra august 2015 har socialrådgivere, sundhedsplejersker, psykologer, tale-høre-
konsulenter og UU-vejledere fået faste arbejdspladser ude i distrikterne. Formålet er både, at indsatser
omkring børn skal sættes i gang, inden de udvikler sig til en ”sag”, og at der skal ske en styrkelse af det
konsultative arbejde. PPR-lederen oplever, at det tværfaglige arbejde er kommet godt i gang i 2015.
I 2011 udarbejdede PPR et manifest for PPR’s fremadrettede profil. Manifestet er både en konkret
handleplan og en beskrivelse af visioner for PPR’s funktioner, og det slår på, at PPR skal være et
kompetence- og videnscenter og en entreprenør i udviklingen af inkluderende læringsmiljøer, hvor dette
kræver specialisering og nærhed til almenområdet.
PPR har i 2014 været aktiv omkring etableringen af et kursusforløb for forældre både før og efter fødslen i
forhold til at forberede dem på en ny i familien, indsigt i et spædbarns udvikling og trivsel.
PPR har endvidere i 2014 i forbindelse med kommunens besparelser udarbejdet en ”servicestrategi”, der
skal sikre en forventningsafstemning med ledere og det pædagogiske personale i institutioner og skoler.
”Servicestrategien” tydeliggør PPR’s ydelser på baggrund af brugernes formulerede behov og en vægtning
af det konsultative arbejde.
Visitationsprocessen består i, at der udarbejdes en pædagogisk-psykologisk vurdering, hvorefter den lokale
leder vurderer, om der skal udarbejdes en indstilling til visitation. I visitationsudvalget sidder PPR-lederen,
specialkonsulenten og den økonomiske konsulent. PPR peger ikke på et bestemt tilbud, men beskriver
barnets behov. Hvert skoledistrikt har egne specialklasser, hvorfor det ikke skal op til visitation, hvis et barn
skal i specialklasse. Det er de enkelte skoleledere, der suverænt bestemmer over specialtilbuddene i
distriktet. Der skal have været et konsultativt rådgivningsforløb forud for en indstilling.
I forhold til det kommende år er det PPR-lederens forventning, at kommunen opnår en inklusionsprocent
på 96, og at der sker en styrkelse af inklusionsarbejdet, både som resultat af det øgede tværfaglige
samarbejde og styrkelsen af det pædagogiske personales kompetencer. Det er endvidere en forhåbning, at
36
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0037.png
der kommer mere ro omkring folkeskolereformen, og at der etableres mere hensigtsmæssige tilgange og
strategier i forhold til elever med særlige behov.
Kommune F
Kommunetype
Antal folkeskoler 2015
Antal frie skoler 2015
Andel af elever i frie skoler 2015
Antal specialklasser 2013-2015
Antal specialskoler 2013-2015
Nettodriftsudgifter 2012-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2013
Ændring nettodriftsudgifter 2013-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2014
Socialøkonomisk indeks 2015
Udgift pr. elev i forhold til socialøkonomisk indeks
Inkluderet andel 2010
Inkluderet andel 2013-2015
Mindre landkommune
7
3
10,1 pct.
6–5–4
1–1–1
63.505 kr. – 61.965 kr. – 70.222 kr.
-2,4 pct.
13,3 pct.
10,6 pct.
0,93
-4.500 kr.
97,5 pct.
97,8 pct. – 97,6 pct. – 97,5 pct.
Skoleforvaltningen
I 2003 begyndte arbejdet med inklusion, da det blev pålagt skolerne at ændre fokus fra enkeltelevers
vanskeligheder til fokus på, hvordan klassen fungerede. I forlængelse af dette besluttede kommunen i
2007, at alle kommunens skoler skulle arbejde med LP-modellen.
Kommunen har i 2013 udarbejdet en inklusionspolitik for området 0-18 år. Politikken har den overordnede
titel ”Politik for udviklende fællesskaber” og tager afsæt i værdierne fra ”Sammenhængende børnepolitik
og overordnede børnesyn” og har fem overordnede temaer: Inddragelse, ejerskab, kvalitet, sammenhæng
og dialog. Værdigrundlaget er, at barnet/den unge er en ligeværdig medspiller i udviklende fællesskaber.
Skolernes ledere er sammen med PPR ansvarlige for implementeringen af inklusionsbestræbelserne.
PPR har været en stærk medspiller i inklusionsprocesserne, og der er etableret tværfaglige team i hvert
skoledistrikt. PPR har lavet oplæg på skolerne; det har været en inddragende proces, som er gentaget i
foråret 2013.
Der er økonomiske incitamenter til inklusion. Distriktets børn hører til distriktsskolen, og skolerne skal
betale, hvis de sender børn til andre skoler. Der er dog to mindre, centrale puljer, som skolerne kan søge
midler fra, en på knapt 0,5 pct. af det samlede skolebudget til praktisk medhjælp og en pulje med i alt 38
ugentlige lektioner til udvidet specialpædagogisk bistand.
Fra 2011 visiteres ikke længere til specialklasser, men eleverne undervises i almenklasser med særlig støtte
og specialpædagogisk bistand. Det har undervejs i processen været en udfordring, at skolerne samtidig med
inklusionsbestræbelserne er blevet pålagt generelle besparelser, så selv om skolelederne har været
positive, kan det være svært at få personalet til at bevare en positiv holdning og ejerskab til inklusion.
37
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Kommunen har fra 2011 en politisk beslutning om, at specialklasser gradvist skal afskaffes, og det sker ved,
at der ikke længere bliver etableret 1. klasser, hvorefter specialklasserne i løbet af ni år vil være væk. En G-
klasse for børn med autistiske vanskeligheder, der har været normeret til otte elever, har dog et voldsomt
pres for pladser, også fra indskolingen. Når specialklasser arbejder sammen med almenklasser er der fuld
bemanding på fra begge.
Det opleves, at forældre til elever med generelle indlæringsvanskeligheder er meget tilfredse og kan se en
udvikling hos deres børn. Forældre til elever med en mere udadreagerende adfærd opleves ikke tilfredse
med inklusionen. Kommunen er lykkedes med at få almenforældrene til at tage de gode billeder og
historier til sig.
Udnyttelsen af de nye regler om lærernes tjenestetid går ud på, at der i princippet er fuld
tilstedeværelsespligt, men at der er muligheder for individuelle aftaler, fx i forbindelse med
efteruddannelse. Pædagogisk råd er nedlagt.
Der er ikke lagt kommunale planer for supplerende undervisning og anden faglig støtte til enkeltelever,
men det er beskrevet, at man ikke må etablere nye specialklasser. Der må gerne skabes tilbud til
enkeltelever eller grupper af elever, men det skal være af midlertidig karakter. Etablering af
inklusionsindsatser er helt op til den enkelte skole.
Planen for de kommende år er i starten af 2015 at fortsætte den kompetenceudvikling af personalet, som
byrådet har bevilget i alt knapt fem mio. kr. til, en kompetenceudvikling, hvor reflekterende team i første
omgang har været i særlig fokus.
PPR
PPR-lederen refererer direkte til Børne- og Kulturdirektøren. PPR er normeringsstyret, men
efterspørgselsstyret efter behov. Det er således ikke forud bestemt, præcist hvor mange timer hver enkelt
skole eller institution skal have. PPR er organiseret således, at de sidder centralt, hvor de kan drøfte sager i
det tværfaglige team. Hver skole og institution har en kontaktpsykolog, således at leder, lærere og
pædagoger ved, hvem de skal henvende sig til. Kontaktpsykologen er gennemgående i forhold til skolen og
løser almenopgaver. I mere komplekse sager vil opgaverne blive taget op i det tværfaglige team, og det vil
blive vurderet, hvilke faggrupper der skal arbejde med sagen.
PPR har været særdeles aktiv i inklusionsprocessen. Man gennemførte en analyse af specialundervisningen
i 2010 og udarbejdede en inklusionsfremmende styringsmodel. Dette har betydet, at PPR udarbejder langt
færre pædagogisk-psykologiske vurderinger end tidligere og nu bruger størstedelen af tiden til rådgivning
og vejledning, hvorfor de er kommet meget tættere på praksis og arbejder tæt sammen med ledelserne om
udvikling af læringsmiljøer. PPR arbejder aktivt sammen med dagtilbuddene om at sikre, at børnene er
klare til skolestart.
I visitationsprocessen indgår pædagogisk/administrativ konsulent, skoleleder, repræsentant fra PPR og
PPR-lederen.
I 2014 deltog PPR i en arbejdsgruppe bestående af repræsentanter fra familieafdelingen, sundhedsplejen,
DLF, BUPL, FOA, NVIE samt ledelsesrepræsentanter fra de syv skoledistrikter, som har udarbejdet en
ramme for det videre arbejde med inklusion.
38
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0039.png
Kommunen har altid haft en lav segregeringsgrad, og det er holdningen, at antallet af inkluderede elever
skal ligge på et realistisk niveau. I 2015 er inklusionsprocenten faldet lidt, og det bemærkes samtidig, at de
”tungeste” sager bliver endnu tungere, idet vanskelighederne er mere sammensatte og komplicerede.
Det er på politisk plan i kommunen besluttet, at der ikke længere skal visiteres til specialklasserne.
Kommunen har fortsat en autisme-klasse og en tale-klasse. Kommunen har i de senere år haft en stor
stigning i ansøgninger til autisme-klassen. Specialklasserne skal gradvist nedlægges og dækker p.t. fra 6.
klasse og opad.
I forhold til det kommende år er det eneste ønske fra PPR-lederen, at der skal større fokus på de
tværfaglige opgaver, således at enkeltsager ikke skal over flere afdelinger i forvaltningen. PPR er i gang med
at uddanne alle psykologer i LSP (Laboratorium for forskningsbaseret skoleudvikling og pædagogisk
praksis), hvad der gerne skulle understøtte den målstyrede kompetenceudvikling i skoler og dagtilbud.
Kommune G
Kommunetype
Antal folkeskoler 2015
Antal frie skoler 2015
Andel af elever i frie skoler 2015
Antal specialklasser 2013-2015
Antal specialskoler 2013-2015
Nettodriftsudgifter pr. elev 2012-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2013
Ændring nettodriftsudgifter 2013-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2014
Socialøkonomisk indeks 2015
Udgift pr. elev i forhold til socialøkonomisk indeks
Inkluderet andel 2010
Inkluderet andel 2013-2015
Stor bykommune
36
18
18,8 pct.
87 – 74 – 76
3–3–3
64.893 kr. – 60.644 kr. – 62.701 kr.
-6,5 pct.
3,4 pct.
-3,4 pct.
1,10
-1.000 kr.
94,9 pct.
95,9 pct. – 96,4 pct. − 96,8 pct.
Skoleforvaltningen
Børn og ungeforvaltningen har i en årrække op til 2012 arbejdet med inklusion, og inklusionsdagsordenen
har været tydelig i børn- og ungepolitikken. I november 2012 indledtes et projekt med det formål at udvikle
en strategi for inklusion. Projektet blev afsluttet i december 2013. Kommunen definerer inklusion på
følgende måde: børn og unge skal støttes til at tage aktivt del i fællesskaber, som skaber rammer og
aktiviteter, der fremmer læring, sundhed og trivsel. Arbejdet med inklusion skal bidrage til at skabe
motiverende læringsmiljøer, hvor børn og unge lærer endnu mere og ruster sig endnu bedre til uddannelse.
En del af strategien har været etableringen af et Center for Inklusion, hvor PPR indgår sammen med
specialrådgivning og børneterapi.
Som følge af en meget stor organisationsændring og restrukturering er Center for Inklusion opløst i 2014,
hvad der har medført, at der i en periode har været nogen usikkerhed om håndteringen af bl.a. inklusion.
Der er nu etableret tre regioner i kommunen for forvaltningsområdet Sundhed og Forebyggelse, som
39
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
dækker hele 0-18-årsområdet, og der er følgelig tre børne- og ungechefer i kommunen, mens
Specialrådgivningen, som tager sig af ”den vidtgående specialundervisning”, dvs. støtte over 12 lektioner
om ugen eller specialundervisning i segregerede tilbud, ligger i forvaltningsområdet Familie og Velfærd. Det
er i starten af 2015 ikke muligt at vurdere, om tilbuddene til skolerne har ændret karakter.
Det har været væsentligt for kommunen at skabe ejerskab blandt medarbejdere og forældre til inklusion.
Derfor har skolechefen været ude på alle skoler i forbindelse med introduktionen af ”Den
sammenhængende skoledag”, som er kommunens forløber for skolereformen. ”Den sammenhængende
skoledag” har bl.a. til formål at sikre, at almenskolen skal kunne mere, at flere børn skal kunne være en del
af det store fællesskab, og at færre skal visiteres til specialpædagogiske tilbud. Der har endvidere været en
pressestrategi, som er lykkedes og har givet medvind til inklusionsstrategien. Endvidere har skolelederne
spillet en væsentlig rolle i forhold til informering af medarbejdere og forældre. Det erkendes dog, at
omstillingen til inklusion har haft sine udfordringer politisk og følelsesmæssigt, ikke mindst fordi samtidig
med, at ressourcer skulle overføres til almenområdet, er det blevet modsvaret eller mere end modsvaret af
generelle besparelser.
Der blev i januar 2014 udarbejdet en pjece med titlen: Strategi for inklusion – inkluderende fællesskaber for
alle børn og unge, der kan give forældre et indtryk af, hvad inklusion er, og bl.a. har et afsnit om forældre
som aktiv ressource i arbejdet med inklusion.
Der er en ressourcestyringsmodel for almenskolen og en model for specialskolerne, og der er i begge
etableret en økonomisk incitamentsstruktur for inklusion. Almenskoler, der inkluderer, må beholde de
penge, der ville være gået til en ekskluderende placering. Der er endvidere en socioøkonomisk pulje, der
vokser, når der ekskluderes færre elever. Der har været en central garantiordning, skoler kunne søge om,
men den er efter en evaluering fjernet fra 1. august 2013, således at det bliver de enkelte skoler, der skal
dække udgifterne ved eksklusion.
Kapaciteten i kommunens specialtilbud justeres løbende ned. De mest specialiserede tilbud modtager
elever fra omkringliggende kommuner, og der er set et fald i andelen af elever ”i den lette ende”, hvor de
økonomiske incitamentsstrukturer har størst effekt. Fx er der nu kun tre obs-klasser mod tidligere fire. De
økonomiske incitamentsstrukturer er justeret i forhold til de generelle stigninger i omkostningsniveauet.
Center for Inklusion havde en rolle som den instans, der skulle tilse, at ressourcerne fulgte med eleverne og
anvendtes på en god måde. Med hensyn til forskellen mellem de strategiske mål på forvaltningsniveau og
lærernes overtagelse af målene har kommunen søgt at kommunikere ud, at det mange steder er gået godt,
men det halter der, hvor lederen ikke er god nok til at kommunikere fortællingen.
Der har været en omfattende kompetenceudvikling. Der er læsevejledere og AKT-vejledere på samtlige
skoler, og der er uddannet inklusionsvejledere, hvoraf mange i øvrigt har en fortid som AKT-vejledere. Der
er imidlertid også væsentlige ”knaster” i omstillingsprocessen. Besparelser på takstbeløb og ændring af
arbejdstidsaftaler for lærerne har givet store problemer med modstand mange steder fra forældre,
personale og af og til også fra ledere. Der er tillidsfolk, som har villet skabe og have en anden dagsorden og
søger at lave alliancer med forældrene. Der har været meget debat i de lokale medier.
Kommunen har villet benytte de nye regler om lærernes tjenestetid ved at se på tidsforbrug og tage det
ledelsesrum, der nu ligger. Man har ikke villet lave en lokalaftale. Der er satset på tilstedeværelse 227 dage
40
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
om året, og formålet er, at man bl.a. af hensyn til inklusionsopgaven kan opnå et mere teambaseret og
tværfagligt arbejde i et dynamisk arbejdsfællesskab. Der er mange lærere, som gerne vil, men også en del,
der har protesteret højlydt.
Med hensyn til supplerende undervisning og anden faglig støtte til enkeltelever er ansvaret lagt ud til
skolelederne, men det er fra kommunens side pointeret, at man skal tænke væk fra individorientering – to
timer til den elev og tre timer til den elev – men i stedet tænke i timer til et miljø eller et hold, hvor
eleverne kan lære og trives, herunder arbejde med mere end én voksen pr. klasse. Når det gælder
inklusionsindsatser, er ansvaret også skolelederens, men det har været udmøntet i et samarbejde med
Center for Inklusion.
Ved starten af 2015 er der usikkerhed om, hvad det kommende år vil bringe, men der er fortsat stærkt
fokus på at undgå placeringer i specialtilbud gennem inkluderende indsatser i dagtilbud og skole.
PPR
I 2012 blev Center for Inklusion et af fire centre i Børn- og familieafdelingen. Centeret bestod af tre faglige
enheder: PPR, specialrådgivning og børneterapi. Centeret vurderede, hvilke børn der havde behov for
specialundervisning, og varetog opgaver for børn med funktionsnedsættelser og handicap. Endvidere blev
inklusionsfaglig viden stillet til rådighed for kommunen, både inden for praksis, lovgivning og forskning.
Det var Center for Inklusion, som spillede en central rolle i kommunens udvikling af en samlet
inklusionsstrategi. Center for inklusion gav sparring til professionelle voksne i forhold til tilrettelæggelse af
læringsmiljøet, bidrog med kompetenceudvikling af det pædagogiske personale og gav psykologiske
samtaleforløb til folkeskolens ældste elever i forhold til øget trivsel og fastholdelse i uddannelsessystemet.
Skoleledere og PPR-psykologer samarbejdede med forældre om indstilling til specialpædagogiske
skoletilbud. Forud for en indstilling havde distriktspsykologen haft sparring med en faglig koordinator i
visitationsenheden med henblik på at afdække, om der fortsat var uafprøvede muligheder i skolens eget
regi. Indstillinger behandles af et centralt visitationsudvalg bestående af faglige koordinatorer fra Center for
Inklusion. Fra 2014 er det skolelederne og Specialpædagogisk Rådgivning, PPR, der står for visitationen.
I 2014 havde PPR en aktiv rolle i indførelsen af den sammenhængende skoledag. PPR-lederen havde
endvidere været tovholder på udarbejdelsen af den kommunale inklusionsstrategi på børn- og
ungeområdet. I forhold til udarbejdelsen af inklusionsstrategien blev en arbejdsgruppe nedsat med
repræsentanter fra de forskellige pædagogiske personalegrupper og forældre. Der blev arbejdet ud fra
følgende fem temaer: 1) Afsæt i børn og unges styrker og potentialer, 2) Udvikling af forpligtende
fællesskaber, 3) Forældre er en aktiv ressource, 4) De professionelle samarbejder, og 5) Ledelsen er nøglen.
Implementeringsprocessen er midlertidigt gået i stå grundet ændringen af forvaltningsstrukturen på
skoleområdet.
Generelt har der været nedgang i antallet af indstillinger henover de seneste år. Kommunen har stort set
nået målene i økonomiaftalen. Der arbejdes på en bevægelse fra specialområdet mod mindre indgribende
tilbud. Specialpsykologer giver sparring til almenpsykologer, så specialviden bringes i spil i den almene
kontekst.
41
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0042.png
I forhold til PPR’s organisatoriske placering i kommunen er der sket store ændringer medio 2014. Center for
Inklusion er nedlagt, og PPR som selvstændig enhed er ophørt. De tidligere PPR-medarbejdere er blevet
fordelt på fire områder, tre regioner, som har hver sin leder og med overordnet placering i forvaltningen
Familie og Velfærd, samt en specialrådgivning, som arbejder i det specialiserede småbørnsområde og med
indsatser i skoleregi. I forhold til reorganisering af PPR så træder regionernes forebyggelsesområder ind i en
god samklang med det specialpædagogiske, idet der arbejdes for en skole for alle børn.
Som forventninger til fremtiden nævnes, at reorganiseringen har været vanskelig, og at savnet efter Center
for Inklusion er stort. Det er dog således, at den nye organisering er ved at finde sit leje, og at
implementeringen af inklusionsstrategien fortsætter. Der arbejdes med strategien alle steder, såvel i
kommunens regioner som i specialrådgivningen, der er dog en usikkerhed omkring, hvem der har det
overordnede ansvar for strategien.
Kommune H
Kommunetype
Antal folkeskoler 2015
Antal frie skoler 2015
Andel af elever i frie skoler 2013
Antal specialklasser 2013-2015
Antal specialskoler 2013-2015
Nettodriftsudgifter pr. elev 2012-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2013
Ændring nettodriftsudgifter 2013-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2014
Socialøkonomisk indeks 2013
Udgift pr. elev i forhold til socialøkonomisk indeks
Inkluderet andel 2010
Inkluderet andel 2013-2015
Mellemstor landkommune
12
3
11,5 pct.
6–6–6
1–1–1
81.049 kr. – 78.558 kr. – 83.215 kr.
-1,3 pct.
5,9 pct.
2,7 pct.
1,07
-3.000 kr.
92,3 pct.
94,3 pct. – 94,3 pct. – 94,5 pct.
Skoleforvaltningen
Kommunen startede i 2007 med at tale om rummelighed. I 2010 gik man over til at tale om inklusion, og i
maj 2012 vedtog kommunen en politik for inklusion og tidlig indsats. Kommunen har defineret sin vision for
inklusion på følgende måde: Alle børn og unge oplever mulighed for at være aktive og ligeværdige
deltagere i anerkendende og inkluderende fællesskaber i skole- og dagtilbud med fokus på læring og
udvikling.
Kommunen har med afsæt i visionen og forskning på området udarbejdet tre strategiområder og
hovedtyper af indsatser for inklusion. Første strategi handler om faglig, social og personlig udvikling for alle
som et fælles ansvar. Den anden strategi handler om udviklingsorienterede miljøer, hvilket vil sige, at alle
børn skal tilbydes udviklingsmuligheder og undervisning, der svarer til deres forudsætninger og behov, og
som samtidig rummer udfordringer for den enkelte. Den tredje strategi for inklusion handler om
42
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
brobygning og helhedstænkning, hvilket betyder, at forvaltning og ledere af de enkelte enheder ser sig selv
som en del af et samlet fællesskab, der arbejder hen imod de samme mål.
Ejerskab til inklusionsstrategien er skabt ved, at der i hele processen har været dialogfora, og der har været
etableret arbejdsgrupper, hvor man har inddraget lærere og forældre. Der er etableret en TRIM-model (Tid,
Ressourcer, Indsats og Mål) for perioden 2013 til 2016, som giver rammer for, hvordan implementering
sker lokalt, og hvordan der måles på effekt af politikkerne.
Der er skabt økonomiske incitamenter for inklusion, ved at almenskoler betaler et grundbeløb på 180.000
kr., hvis de får godkendt en visitation. Når en elev overgår fra et specialtilbud til en almenskole, tildeles
skolen samme ressource. I omstillingen til inklusion har man kunnet trække på en dygtig læsekonsulent, og
der er uddannet faglige vejledere.
Det har været en udfordring, at det i 2013 kun var 9,5 pct. af samtlige lærere, der havde en
specialpædagogisk uddannelse, og der har derfor været behov for en omfattende kompetenceudvikling.
Der er satset på at få faglige vejledere med ledelsesmæssig legitimitet. Der er også satset på en øget
vidensdeling mellem specialtilbud og almenundervisningen samt på, hvordan PPR kan bringes mere i spil.
Satsningerne skal omsættes til realiteter. Der er i øvrigt udarbejdet et omfattende skriftligt materiale med
de samlede kommissorier for medarbejdergrupperne, visioner for vejlederrollerne, fælles forståelser af
trivsel samt en drejebog for implementering af folkeskolereformen.
Med hensyn til økonomiske incitamenter blev der i 2013 etableret en grundtakst på 180.000 kr. pr. elev,
men fra 1. januar 2015 er alt lagt ud, så skolerne skal betale den faktiske omkostning for segregerede
elever.
Hvad angår det at få de strategiske mål helt ud i klasseværelserne, anses folkeskolereformens tale om
læringsmål for at være vigtige, men mange lærere synes, at det er svært, og det arbejdes der betydeligt
med. En vigtig faktor er skole- og dagtilbudsafdelingens konsulentteam. Der arbejdes med vidensdeling i
vejledernetværk, og der er en særlig indsats omkring teamarbejdet.
Det er et princip, at ressourcerne til inklusion skal følge med ud i undervisningen. Alt er lagt ud, men det
giver ikke sig selv, og derfor har forvaltningen dialogmøder med skoler og ledelser hvert år, og PPR er en
aktiv medspiller i at afdække, hvordan behovet ser ud. Forvaltningen og PPR skal også en gang imellem
udfordre, både i forhold til at børn burde have et mere indgribende tilbud og det modsatte. Der er
nedfældet information til forældrene om hvilke klagemuligheder, der er, dels i en folder, dels på
kommunens hjemmeside. PPR’s funktion har generelt været under ændring, og den er i 2014
omorganiseret, så PPR er underlagt en afdelingsleder.
I forhold til de inkluderede elevers forældre opleves det, at de fortsat er lidt usikre. Forældre til elever uden
særlige behov udviser fortsat en meget kritisk holdning til inklusion.
De nye regler om lærernes tjenestetid er blevet brugt til at udnytte den langt større fleksibilitet i arbejdstid
og undervisning, og der er et særligt fokus på at få teamsamarbejdet til at fungere.
Der er i inklusionspolitikken nævnt nogle konkrete indsatsområder, når det gælder supplerende
undervisning og anden faglig støtte til enkeltelever, herunder inddragelse af it og vægtlægning på læring,
43
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
men ellers er det helt op til skolen at administrere det. Indsatser og ressourceforbrug i forhold til
inklusionsindsatser ligger i en bevilling, som betyder, at der er afsat 1,15 lærere til hver time/klasse, og
skolelederen kan så disponere med fx holddannelse.
Ved starten af 2015 forventer skolechefen, at inklusionsprocessen fortsætter, og at man arbejder med
”Synlig læring” – lærende elever og lærende skoler.
PPR
PPR var i 2013 placeret under Velfærdsforvaltningen, som dækker hele 0-18-årsområdet og refererer til
skole- og dagtilbudschefen. I 2012 blev hele forvaltningen samlet geografisk, og argumenterne for dette
var, at der skete flere og flere overlap og for meget sammenfald af sagsforløb i forskellige enheder. I 2014
skete et skifte i ledelsen af PPR, hvor kommunens specialpædagogiske konsulent varetog den faglige
ledelse, og PPR er nu placeret i Skole og dagtilbudsafdelingen. Fra november 2014 har PPR fået en ny faglig
leder.
I 2013 arbejdede PPR fortsat meget traditionelt, hvor 80 pct. af deres arbejde var at udarbejde pædagogisk-
psykologiske vurderinger. Der blev dog arbejdet på, at medarbejdernes arbejde skulle deles ligeligt mellem
pædagogisk-psykologiske vurderinger og konsultative tiltag.
På baggrund af skolernes ønsker og lærernes behov har skole- og dagtilbudschefen og lederen af PPR
drøftet, hvorvidt personalet på PPR har den rigtige sammensætning. De vurderer, at der er behov for
praktisk pædagogisk erfaring og kendskab til didaktik for at kunne udføre de konsultative opgaver og føre
dem helt ud i daglig praksis. Man ønsker i samme forbindelse, at psykologerne får en mere synlig rolle ude
på skolerne.
I januar 2013 udarbejdede Skole- og dagtilbudsafdelingen et regelsæt om visitation og revisitation på
skoleområdet. Visitationen har som værdigrundlag, at man under behørigt økonomisk hensyn skal vurdere
muligheder og rammer for at opfylde barnets behov i forhold til fire værdier: Forbundethed, bevægelse,
kontrol og anerkendelse. Det er skolelederen, der suverænt træffer beslutning om iværksættelse af
specialpædagogisk bistand i almenklassen. Det centrale visitationsudvalg, der består af konsulenten fra
Skole- og dagtilbudsafdelingen og PPR-leder, træffer på baggrund af skolelederens indstilling beslutning på
kommunalbestyrelsens vegne, når det gælder visitation til specialklasser, specialskoler, anbringelsessteder
og regionale tilbud. Visitationen lægger vægt på, at børnene og de unges udviklings- og undervisningsbehov
bliver tilgodeset ved lokale tilbud, og tilbyder derfor normalt det nærmeste.
PPR gik i 2014 i gang med at udarbejde et ydelseskatalog for PPR’s opgaver. Dette arbejde er ophørt med
ansættelsen af den nye leder.
Der er i 2014 sket et fald i antallet af børn, der segregeres. Til gengæld nævnes det, at specialtilbuddene
melder om, at de oplever, at de segregerede elever har væsentligt større vanskeligheder. Der revisiteres
kun til specialtilbud, hvis det er fagligt begrundet, det er funktionsniveauet, der er afgørende, men den
ekskluderende undervisning forsøges undgået.
I forhold til forventninger til det kommende år er det PPR-lederens ambition at få samlet PPR-
medarbejderne og få styrket samarbejdet mellem PPR og Skole- og dagtilbudsafdelingen.
44
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0045.png
Kommune I
Kommunetype
Antal folkeskoler 2015
Antal frie skoler 2015
Andel af elever i frie skoler 2015
Antal specialklasser 2013-2015
Antal specialskoler 2013-2015
Nettodriftsudgifter pr. elev 2012-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2013
Ændring nettodriftsudgifter 2013-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2014
Socialøkonomisk indeks 2015
Udgift pr. elev i forhold til socialøkonomisk indeks
Inkluderet andel 2010
Inkluderet andel 2013-2015
Mellemstor landkommune
13
15
31,1 pct.
14 - 14 – 16
0–0–0
74.525 kr. – 71.326 kr. – 77.061 kr.
-4,3 pct.
8,0 pct.
3,4 pct.
0,94
-1.250 kr.
91,8 pct.
96,3 pct. – 96,0 pct. – 96,8 pct.
Skoleforvaltningen
I 2006, umiddelbart før strukturreformen, begyndte det forberedende arbejde for skole, dagtilbud og det
sociale område. Der blev udarbejdet en skolepolitik for kommunen som led i en sammenhængende
børnepolitik, hvor der blev lagt stor vægt på det decentrale ejerskab, som er støttet ved, at skolechefen
afholder dialogmøder med skolebestyrelserne mindst to gange om året. Der har været afsat et årligt beløb
svarende til 0,2 pct. af det samlede skolebudget til kompetenceløft. I 2011 blev der defineret politiske
målsætninger for bl.a. inklusion, herunder hvilken betydning det har for de enkelte skolers praksis. Den
politiske målsætning lyder som følger: Der skal ske en løbende udvikling af normalområdet, så det kan
omfatte flest mulige børn og unge, gennem lokal indsats, samarbejde og fællesskaber. Der skal være lokale
tilbud, hvor voksne kan understøtte og vejlede med udgangspunkt i barnets og den unges relationer til
omverdenen.
Der er lagt en strategi for inklusion, der hviler på fire søjler: Politisk ejerskab og arbejde med holdninger og
kultur hos medarbejdere og forældre. Der er tale om en gradvis proces, hvor der satses på fælles
kompetenceudvikling. Skolerne har med udlægning af ressourcer pr. elev mulighed for at etablere
forskellige former for redskaber til at imødekomme kravet om øget inklusion. Dette kan fx være opbygning
af et kompetencecenter på skolen, som lærerne og pædagogerne kan trække på, og det kan være
kompetenceudvikling af personale. Der blev udlagt ressourcer til skoler for et år ad gangen med start fra
skoleåret 2013/14. Inklusion ses sammen med folkeskolereformen, hvor den længere skoledag ses som en
fordel.
Der er ikke foretaget hjemtagelser fra specialtilbud, men der er satset på, at færre elever visiteres til
specialtilbud gennem opbygning af en mere inkluderende praksis i almenklasserne. I skolernes praksis er
forskellen, at der arbejdes mere med holddannelse, og ledelser og personale har kunnet flytte ressourcer til
forebyggende arbejde.
45
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Det erkendes, at der har været udfordringer i forbindelse med implementering af en inkluderende praksis.
Der har været lærere, der var imod, men de største problemer har ligget i modstand fra grupper af
forældre til elever uden særlige behov mod inklusion af elever med udadreagerende adfærd, og det er et
særligt problem i en kommune med mange frie skoler. Det opleves dog i 2015, at der er en øget forståelse
for inklusion blandt forældrene.
Udlægningen af ressourcer til skolerne gennemføres rullende et år ad gangen fra starten af skoleåret 2013.
Skolerne har i skoleårene 2013-14 og 2014-15 afregnet med 125.000 kr. pr. segregeret elev, men fra 2015
vil afregningen være på 204.000 kr., hvad der svarer til afregningen af 12 støttelektioner i kommunen, som
dermed er i overensstemmelse med lovgivningen på området. Det anerkendes, at der vil kunne opstå
særlige udfordringer for kommunens mindste skoler, men det vil man løse ad hoc med ekstratildelinger fra
centralt hold.
Man har søgt at bremse visitation til eksterne specialtilbud og har også hjemtaget elever, men det er sket i
fred og fordragelighed og er især sket på talesprogsområdet. Der er en lille udvidelse af antallet af elever i
specialklasser, men det skyldes, at de nu rummer elever, man tidligere ville have sendt ud. Det er nu også
blevet en del af kulturen, at eleverne kan blive en del af almenundervisningen. I 2014 er der etableret et
læsetilbud i kommunen, hvis opgave dels er at tilbyde et undervisningsforløb på 4.-6. klassetrin til 8-10
elever med store læsevanskeligheder, dels at være kompetencecenter på læseområdet for alle kommunens
skoler. Selve undervisningsforløbet i læsetilbuddet foregår som en vekselvirkning mellem intensiv
læseundervisning i den lille gruppe med særligt uddannede lærere og undervisning i egen hjemklasse, hvor
lærerne tilknyttet læsetilbuddet superviserer almenklassens lærere. Dette tilbud opleves meget positivt af
alle.
Omstillingsprocessens største udfordringer har været at få kompetenceudviklet personalet og få nogle af
skolelederne ind i opgaven og tage ansvar. Personalet står ikke længere med paraderne oppe, men de kan
synes, at det er svært, og de efterspørger hjælp. For specialtilbuddenes vedkommende er der blevet lagt
mere vægt på det faglige indhold, og at der er tale om et undervisningstilbud.
Kommunen udnytter de nye regler om lærernes tjenestetid til at søge at få kappet forholdet mellem
undervisning og forberedelse og i stedet se på opgavens art. Der skal være differentieret tidsforbrug, og der
vil skulle ses på belastningsgraden. Lederne skal holde fast, og de skal have kendskab til den pædagogiske
praksis på skolen.
Hvad angår supplerende undervisning og anden faglig støtte til enkeltelever, er indsatsen helt op til
skolelederen. Det samme gælder for inklusionsindsatser. Der lægges dog vægt på, at skolerne altid bør
have en reserve, der kan sættes ind, når der opstår særlige problemer.
PPR
PPR har siden 2007 været placeret i Børn og ungerådgivningen, som er en selvstændig forvaltningsenhed.
Under Undervisning (skoleforvaltningen) hører specialundervisningskonsulenterne. PPR’s virke omfatter
konsultative forløb, sager om enkeltforløb, herunder pædagogisk-psykologisk vurdering, møder med lærere
og forældre. Afgørelser med indstilling til et tilbud svarende til 12 ugentlige lektioners støtte eller mere
træffes i fagsekretariatet for Undervisning på baggrund af pædagogisk-psykologiske vurderinger foretaget
af PPR. Der er ingen planer om ændringer af organiseringen. PPR oplever imidlertid, at processen omkring
46
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
afgørelserne kan være svær for forældrene, og PPR-lederen har derfor et stort ønske om, at samarbejdet
mellem Undervisning og PPR omkring visitationen/afgørelserne styrkes.
PPR har arbejdet konsultativt siden 2007, men det har været en udfordring, at PPR var forud for
lovgivningen, og nogle skoleledere har haft svært ved at anerkende konsulenternes faglighed, da de pr.
tradition foretrak psykologer. PPR-lederen har været i dialog med skolelederne om, hvorfor de ønskede en
psykolog, og hvilke behov de egentlig havde. Det har medført, at skolelederne nu er tilfredse med
konsulenternes faglighed. PPR er i øvrigt efterspørgsels- og lønsumsstyret, hvad der giver et naturligt fokus
på behov og kvalitet. Der er udarbejdet en fast skabelon for samarbejdet mellem PPR og skoler, der sikrer
og dokumenterer kvalitetsstandarden.
Skolerne har en kontaktmedarbejder på PPR, som fordeles på skolerne efter, hvor de passer bedst, et år ad
gangen.
Visitationsprocessen starter med, at PPR udarbejder en pædagogisk-psykologisk vurdering efter at have
arbejdet med vurdering af eleven, talt med lærere og forældre, foretaget observationer mv., hvorefter
selve visitationen sker i skoleafdelingen. Visitationsprocessen er dermed delt mellem to
forvaltningsenheder, hvilket kan gøre processen svær for forældrene. Det er et stort ønske, at samarbejdet
mellem skoleafdelingen og Børn- og ungeafdelingen skal udbygges i forhold til visitation.
Pr. 1. januar 2014 er der udarbejdet en ny kvalitetsstandard specifikt for det forebyggende arbejde omkring
børn og unge, hvor alle involverede parter omkring barnet samles, således at den indsats, det vælges at
sætte i gang, aftales i samarbejde med relevante involverede parter. Forældre opfattes her som en
involveret part. Inddragelsen og involveringen af forældrene i samarbejdet omkring barnet er et meget
centralt perspektiv i kvalitetsstandarden.
PPR føler, at de er godt på vej i forhold til inklusionsprocessen. De har et
outcome-fokus,
hvor de stiller
spørgsmålet: Virker det? I forhold til det forebyggende arbejde vurderes der efterfølgende på: Er der en
effekt af arbejdet, og har indsatserne skabt merværdi?
PPR-medarbejderne er fortsat fordelt på skoler og dagtilbud bestemt af demografiske vilkår. Det er et
ønske, at PPR bliver mere efterspørgselsstyret, da det vil medføre, at konsulenterne bliver brugt mere
optimalt, samtidig med at det vil optimere samarbejdet med de enkelte ledelser.
Der er en forventning om, at målene i kommuneaftalen nås. Det er dog en udfordring i forhold til
organiseringen og sparringen i samarbejdet mellem PPR og skolerne. Det er skolernes folk, der vurderer, og
det er skolechefen, der styrer økonomien. PPR kan så tage en sag op, og midt i forløbet kan sagen sendes til
visitation, selvom PPR vurderer, at der slet ikke er arbejdet nok med sagen, men beslutningen træffes
centralt på de enkelte skoler. Visitationsprocessen er ikke ændret.
Hvad angår forventninger til det kommende år gælder, at der er fokus på at få det nye børne- og familiehus
rigtigt i gang. Huset skal bruges til forebyggelsesaktiviteter. Det er ambitionen, at husets lokaler også skal
benyttes af skolerne i forbindelse med møder.
47
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0048.png
Kommune J
Kommunetype
Antal folkeskoler 2015
Antal frie skoler 2015
Andel elever i frie skoler 2015
Antal specialklasser 2013-2015
Antal specialskoler 2013-2015
Nettodriftsudgifter pr. elev 2012-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2013
Ændring nettodriftsudgifter 2013-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2014
Socialøkonomisk indeks 2013
Udgift pr. elev i forhold til socialøkonomisk indeks
Inkluderet andel 2010
Inkluderet andel 2013-2015
Mindre landkommune
4
5
30,5 pct.
8–7–6
2-2–2
72.500 kr. – 67.255 kr. – 69.222 kr.
-7,2 pct.
2,9 pct.
-4,5 pct.
1,04
1.000 kr.
91,7 pct.
94,5 pct. – 95,4 pct. – 95,2 pct.
Skoleforvaltningen
Kommunen har siden 2007 bl.a. med støtte fra satspuljemidler iværksat en række initiativer på
skoleområdet, der alle har haft til formål at øge inklusionen i folkeskolerne og nedbringe antallet af elever,
der henvises til undervisningstilbud uden for den almene undervisning. Fra skoleåret 2011/12 har der været
mulighed for yderligere kvalitetsmæssige løft, da der afsættes et årligt beløb på 7 mio. kr. svarende til 4,6
pct. af det samlede skolebudget til generel udvikling inden for folkeskoleområdet. Beløbene er en del af
provenuet ved en skolestrukturændring, hvor fem ud af ni skoler blev nedlagt.
Kommunens definition af inklusion lyder som følger: Inklusion er den dynamiske, vedvarende proces, hvori
skolen øger mulighederne for tilstedeværelse, oplevelse af fællesskab, aktiv deltagelse og højt
læringsmæssigt udbytte for alle elever. I denne proces tages der særligt hensyn til de elever, der er i
farezonen for marginalisering, eksklusion og lavt fagligt udbytte.
Fra 2011 er der arbejdet med initiativer som: Etablering af videnscentre, ledelsesudvikling, ny
tildelingsmodel for ressourcer, ændring af PPR’s funktion, kompetenceudvikling hos lærere og pædagoger,
Cooperative Learning,
ansættelse af to undervisningsassistenter/inklusionsassistenter på hver skole og
projekt ”Op lille Hans”, sidstnævnte med det formål at mindske elevfravær. Derudover er der igennem de
seneste to år gennemført et pilotprojekt med familieklasser.
De omkringliggende kommuner, der benytter kommunens specialskoler, har hjemtaget en del elever.
Kommunen selv flytter ikke elever tilbage til distriktsskolen, men har satset på at visitere færre. Dette
medfører, at kommunen hele tiden arbejder bevidst på at tilpasse kapaciteten på specialområdet.
PPR’s funktion er ændret, så de i højere grad er blevet sparringspartnere for skolerne. Psykologerne er fast
ude på skolerne i ugens løb, hvilket medvirker til en kortere vej til sparring. Der holdes en tæt dialog
mellem skoleforvaltningen og PPR, og PPR-lederen er en del af skoleledergruppen.
Der er etableret økonomiske incitamenter for inklusion, og det overordnede princip er, at pengene følger
eleven. Skolerne skal dog maksimalt betale 145.000 for en elev, der placeres i et specialtilbud.
48
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Lærerne og pædagogerne er ansvarlige for det konkrete inklusionsarbejde, der skal foregå ude i den
enkelte klasse. Til tider en vanskelig opgave, som personalet ikke kan overuddannes til, hvilket er et
grundvilkår.
De personer og indsatser, der har haft størst positiv betydning for omstillingen, er de to videnscentre, der
er etableret.
Der har ikke været nogen klager fra forældre til elever uden særlige behov, og der er utrolig lidt kritik fra
forældre til inkluderede elever, hvad der opleves som et godt tegn.
Der er ingen kommunal strategi for brugen af supplerende undervisning og anden faglig støtte. Dette er
den enkelte skoleleders ansvar, som udmøntes i samarbejde med skolens kompetencecenter. Det samme
gælder for brugen af inklusionsfremmende indsatser. Man lægger i øvrigt vægt på, at skolerne skal trække
på ”hele paletten” af støttende og rådgivende instanser, der er etableret.
Ved starten af 2015 mærker man især, at skolereformen fylder. Der er årvågenhed om inklusion, men det
er nu i gruppe med andre ”store ting”. Der satses på fortsat kompetenceudvikling, og man er i den
forbindelse meget opmærksomme på, at kompetenceudvikling kommer til at stå på ”flere ben”. Det, der
mangler, er vægt på praksisniveauet – hvad man konkret gør i en klasse for at sikre inklusion.
PPR
PPR har ligget i Skole- og kulturafdelingen siden strukturreformen i 2007. Alle PPR-medarbejdere har i
forbindelse med omstillingen til inklusion modtaget efteruddannelse i konsultative metoder.
Kommunen iværksatte i august 2011 en række initiativer på skoleområdet, hvor der bl.a. blev beskrevet
ændrede vilkår for PPR. Kommunen definerede, at PPR skulle arbejde mere konsultativt og ikke alene
afklare problemstillinger. PPR skulle kunne være med til at etablere en konkret indsats og sætte mål for,
hvordan og hvornår denne indsats skulle evalueres. Endvidere blev der opstillet nogle meget tydelige
retningslinjer for og forventninger til, hvordan PPR skulle samarbejde med skoleledelserne, og hvordan det
konsultative samarbejde med lærere og pædagoger skulle foregå. Det blev endvidere udspecificeret,
hvornår elever med særlige behov skulle have foretaget en pædagogisk-psykologisk vurdering.
I visitationsprocessen er det skolens kompetenceråd, der i samarbejde med skolelederen indstiller til
visitation. Kompetencerådet (hvor bl.a. psykolog og skoleledelse deltager) er et rådgivende organ for
skolelederen, og der findes et sådant på alle kommunens skoler. Visitation til specialtilbud foretages én
gang årligt. Elever kan under ganske særlige omstændigheder optages i specialtilbud i løbet af året.
Skolelederne har fortsat ansvaret for visitationsprocessen. Før et barn indstilles til visitation til et andet
skoletilbud, arbejdes der fokuseret i almenskolerne for at finde evt. alternative muligheder i
almenområdet. Derudover arbejdes der løbende med nye handlemuligheder og tiltag i almenområdet i
forhold til at kunne inkludere flere børn med forskellige behov.
Det opleves, at PPR-medarbejderne har fået en større berøringsflade og kendskab til flere børn i
almenområdet, hvor vanskeligheder og udfordringer endnu ikke kræver en decideret indstilling. Det
konsultative arbejde fylder mere, og PPR-medarbejderne arbejder med flere forebyggende sager. Det
fornemmes, at PPR’s brugere har fået en anden forståelse for, hvad PPR kan bidrage med og bruges til.
Generelt opleves, at der i almenområdet arbejdes med større forståelse og accept af at forsøge at
49
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0050.png
understøtte det enkelte barn i almenområdet med fokus på inklusion. PPR’s nye konsultative rolle har ikke
givet færre indstillinger, tværtimod er mængden af sager steget.
I arbejdet med børn, der er indstillet, og i forhold til det konsultative arbejde er samarbejdet med skoler,
daginstitutioner og forældre omdrejningspunktet i udredning og igangsættelse af indsatser. Samarbejdet
giver anledning til overvejelser over, hvordan samarbejdet mellem almenundervisningen og
specialundervisningen kan udvikles yderligere, og hvordan forældre kan inddrages som aktive deltagere.
PPR arbejdede også med KL’s pejlemærker i 2014. Det satte gang i en del diskussioner, og der blev iværksat
forskellige projekter, bl.a. blev flere af PPR-medarbejderne inspireret til mere systematisk at notere, hvad
deres tid blev brugt på, og der blev igangsat et supervisionsprojekt. PPR er i 2015 gået bort fra at arbejde
med et ydelseskatalog, da der er sket og sker så mange ændringer på skolerne, at det på nuværende
tidspunkt ikke giver mening.
I forhold til samarbejdet mellem skolerne og PPR beskrives det fortsat, at lærerne arbejder aktivt for at
inkludere mange forskellige børn, men at det kan være svært at bevare fokus på inklusion. I indeværende
skoleår har der på skoleområdet været mange nye tiltag, og det er derfor altafgørende, at der er en grundig
forventningsafstemning personale og PPR imellem, for at indsatserne skal lykkes.
I forhold til det kommende år vil PPR have øget fokus på arbejdet med elever med sociale og emotionelle
vanskeligheder, da denne elevgruppe fylder mere og mere hos lærerne og på skolerne. PPR vil endvidere
gerne arbejde på et endnu tættere samarbejde med de enkelte skoler.
Kommune K
Kommunetype
Antal folkeskoler 2015
Antal frie skoler 2015
Andel af elever i frie skoler 2013
Antal specialklasser 2013-2015
Antal specialskoler 2013- 2015
Socialøkonomisk indeks 2015
Nettodriftsudgifter pr. elev 2012-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2013
Ændring nettodriftsudgifter 2013-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2014
Udgift pr. elev i forhold til socialøkonomisk indeks
Inkluderet andel 2010
Inkluderet andel 2013 -2015
Mellemstor landkommune
20
8
21,6 pct.
40 – 40 – 0
6–6–3
1,13
78.089 kr. – 76.630 kr. – 76.987 kr.
-1,9 pct.
0,5 pct.
-1,4 pct.
-3.500 kr.
89,5 pct.
91,3 pct. – 92,2 pct. − 93,7 pct.
Skoleforvaltningen
Man startede i 2010 med at ville analysere situationen på specialundervisningsområdet, herunder finde en
måde, hvorpå man kunne omfordele midler. Det har imidlertid været en vanskelig proces at få i gang, først i
2012 lykkedes det. I foråret 2013 indledte kommunalbestyrelsen arbejdet med at etablere delmål for
50
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
inklusionsprocessen i kommunen. Man arbejdede ud fra spørgsmålene: Hvilke børn kan vi få ud i
almenområdet? Hvilke faglige kompetencer er nødvendige for at igangsætte processen? I 2014 begyndte
man at kigge nøje på, hvilke elever der visiteredes, og man kan i 2015 mærke, at det har hjulpet på at øge
inklusionen.
Med hensyn til kompetenceudvikling er hele kommunen, såvel skoler som daginstitutioner, med i LP-
modellen, og man etablerede efteruddannelsesforløb, der startede august 2013. Forløbene var på
forskellige niveauer. Der var et lederuddannelsesforløb samt et kursus for 100 lærere. Der var tale om
kurser i klasseledelse, dialog og krav uden konflikt, som kommunen selv har udviklet. Man har helt specifikt
ikke ønsket, at efteruddannelser skulle være dele af diplomforløb. Endvidere har kommunen købt sig til
procesguider og coaches fra en anden kommune og eksterne oplæg fra forskere. Endelig har kommunen
entreret med James Nottingham og
Challenging Learning
om at gennemføre et forløb på nogle af
kommunens skoler.
I 2014 har man nedlagt specialklasserækker og sammenlagt to specialskoler. Specialklasserækkerne er
sammenlagt til tre inklusionscentre på tre skoler, hvor de skal have så tæt tilknytning til
almenundervisningen som overhovedet muligt. Inklusionscentrene har en rolle som ”inklusionsformidlere”,
der har et ansvar for de skoler, der ikke har inklusionscentre. I 2015 vil man have øget fokus på de elever,
der er i eksterne tilbud, og se på hvilke strategier, der kan bruges for at rumme dem i egne tilbud, og det
sker i et tværfagligt forvaltningssamarbejde. Politisk set har man ikke ønsket at forbinde inklusion med
penge, og der er derfor lagt vægt på, at der ikke er tale om en spareøvelse. Det er derfor blevet afvist, at
der skal gives direkte økonomiske incitamenter til inklusion til de enkelte skoler. Det skal opleves som en
succes at beholde børnene i almenundervisningen. Dog nævnes det, at incitamenter kan komme på tale i
2016-17. Kommunens skoler tildeles ressourcer efter elevtal. Der indgår ikke en socioøkonomisk faktor. Det
er op til de enkelte skoler, hvordan de anvender midler til supplerende undervisning, men der stilles krav
om begrundelse, handleplan og dokumentation.
Der er sat måltal på, hvor mange elever der i skoleåret 2015/16 skal være i inklusionscentrene og på
specialskolen, og kommunen er godt på vej mod disse mål. Der er lagt det princip, at de penge, der spares
ved at nedlægge pladser i særtilbud, overføres til almenundervisningen. Det formelle ansvar for inklusionen
ligger i fagcentrene for småbørn og undervisning samt hos skolelederne. Der er ikke lagt en kommunal
ramme for brugen af ressourcer til supplerende undervisning og anden faglig støtte. Skolelederne kan
anvende ressourcerne til ”varme hænder” eller andet, de finder mest hensigtsmæssigt i de givne tilfælde.
Når det gælder inklusionsfremmende initiativer holder man fra kommunens side et vist øje med, hvordan
ressourcerne bliver brugt. Man har forsøgt at bruge personalet fra specialskolen som ressourcepersoner,
men det har på grund af kulturforskelle været vanskeligt.
Kompetenceudvikling er sket ved, at 100 lærere har været på et 3-dages kursus i coaching, samtale og
samarbejde, og der har også været fokus på egen faglighed. Kurset, der er blevet modtaget meget positivt,
har lagt sig op ad LP-modellen, hvor alt pædagogisk personale har haft et kursusforløb. 24 ledere og
medarbejdere har også været på et formaliseret kursus om inklusion.
Man har søgt at skabe ejerskab til inklusion blandt medarbejdere og forældre ved, at der er etableret et ad
hoc-udvalg, der skal omsætte tankerne om inklusion til praksis, og der er afholdt møder med tillidsmænd
og skoleledere. Skolebestyrelserne har en central rolle i forhold til forældrene, og der er afholdt
51
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
fyraftensmøder, hvor forældre er indbudt, og hvor man har givet oplysninger om, hvad inklusion betyder,
og hvordan forældre kan støtte op. Der har i slutningen af 2014 været et møde for
skolebestyrelsesformændene, og de har her berettet, at de ikke ser problemer i forbindelse med inklusion.
Der lægges stor vægt på elevernes trivsel, og den har en central placering i kommunens kvalitetsrapport.
DCUM’s termometer bruges hvert år på alle klassetrin; der er udarbejdet en handleguide, og man har også
opnået bedre resultater.
PPR
PPR har siden 1. januar 2013 ligget under Børn- og ungeforvaltningen. Dette er gjort ud fra et ønske om at
samle fagcentre i én forvaltningsenhed. I 2013 blev der ansat en ny leder, som arbejdede målrettet mod at
få vendt synsfeltet fra klassisk diagnosticering mod en mere understøttende funktion med henblik på at
højne refleksionerne i det pædagogiske felt.
Udfordringen var, at psykologerne var fastlåste i traditionelle mønstre, hvor der blev taget udgangspunkt i
det enkelte barn. Der blev arbejdet på, at PPR skulle blive mere synlig på skolerne. Talepædagogerne
arbejdede på at blive bedre til at koordinere indsatser ude i institutionerne frem for at målrette en indsats
til det enkelte barn.
Det har traditionelt været sådan, at det er skolelederen, der indstiller til visitation. Der har manglet en
proces, hvor der opstilles udviklingsplan og målsætninger for elever med særlige behov i almenmiljøet,
fulgt af en evaluering af indsatser og evt. igangsættelse af nye indsatser, inden der foretages en indstilling
til PPR om iværksættelse af en pædagogisk-psykologisk vurdering. Indstillinger skal endvidere afklares med
PPR-lederen, inden de finder sted. Visitationsudvalget består af Lederen af PUC (pædagogisk
udviklingscenter), PPR-lederen, centerchef for Børn og Familie, centerchef for Småbørn og undervisning,
leder af Børn og Unge, teamleder for småbørn og Inklusionskonsulenten, der koordinerer skoletilbud.
I 2014 var PPR og nogle af kommunens skoler i gang med at arbejde med udviklingsplaner, hvor der blandt
andet blev arbejdet med en fælles forståelse af inklusion.
Alle PPR-medarbejdere har været på et kursus om en specifik analysemodel (Carrs model). Alle sager til
videre foranstaltning skal igennem denne analysemodel. Der afsættes tid til dette hver fredag i to timer.
Medarbejderne skal kunne redegøre for, hvad man præcist har tænkt sig i forhold til de enkelte sager.
Ingen sager visiteres til børnepsykiatrisk afdeling, før de har været gennemgået i medarbejdergruppen. Det
er PPR-lederen, der har det afgørende ord i sagen.
Dette har medført en reduceret henvisningsgrad. Kommunen er faktisk et år forud for sin egen plan.
Skolelederne er gået aktivt ind i sagen og henviser ikke så mange, ligesom PPR-lederen kræver mere af
psykologerne og har strammet op på henvisningskriterierne.
Fra 1. januar 2014 blev familiebehandlere og kontaktpersoner en del af afdelingen ”Forebyggelse og PPR”.
Tanken var, at der skulle arbejdes med fælles forståelse af arbejdsprocesser. Idéen var at styrke det
tværfaglige samarbejde ved at udvikle et fælles sprog og analyseapparat i forhold til inklusion. Der var
endvidere et ønske om, at skolerne skulle blive mere aktive i processen og blive bedre til at forstå, at
inklusion handler om at gøre almenområdet bredere og ikke fokusere så meget på vanskeligheder.
52
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0053.png
PPR-lederen har et tæt samarbejde med skoleforvaltningen. Lederen har deltaget i alle
arbejdsgruppemøder omkring lukningen af alle kommunens specialklasser i august 2014. PPR sparrer på
tværs af områderne i forhold til at opnå et fælles udgangspunkt for inklusionsprocessen, de er dog ikke
nået så langt i forhold til skolerne endnu. Det fremhæves dog, at nogle skoler er mere med end andre. Der
er skoler, som er begyndt at blive optaget af, at psykologen kan være med til at kvalificere processen. PPR-
medarbejderne forsøger at tilrettelægge processen, så den passer til den enkelte skole.
Kommunen blev inddelt i tre distrikter med ca. tre til fire skoler i hvert i 2014. PPR-medarbejdere og
sagsbehandlere blev fordelt på distrikterne. De arbejdede ikke i team, men blev fordelt således, at kørsel
kunne begrænses. På sigt er det intentionen, at alle skal arbejde i faste team med fælles ansvar for
distriktet.
I forhold til forventninger til det kommende år er der fra PPR-lederens side fokus på det tværprofessionelle
samarbejde både i forhold til sparring mellem PPR-medarbejderne, men også i forhold til sagsbehandlere,
således at en tidlig indsats optimeres. Distriktsteam blev etableret i slutningen af 2014, og det er også et
ønske at få disse til at fungere optimalt i 2015. Der vil fortsat blive arbejdet med en fælles forståelse af
sager gennem en specifik analysemodel (Carrs analysemodel).
Kommune L
Kommunetype
Antal folkeskoler 2015
Antal frie skoler 2015
Andel af elever i frie skoler 2015
Antal specialklasser 2013
Antal specialskoler 2013
Nettodriftsudgifter pr. elev 2012-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2013
Ændring nettodriftsudgifter 2013-2014
Ændring nettodriftsudgifter 2012-2014
Socialøkonomisk indeks 2015
Udgift pr. elev i forhold til socialøkonomisk indeks
Inkluderet andel 2010
Inkluderet andel 2013-2015
Mellemstor landkommune
5
6
21,3 pct.
0–0–0
1–1–1
62.947 kr. – 59.852 kr. − 68.519 kr.
-4,9 pct.
14,5 pct.
8,9 pct.
1,14
-2.500 kr.
94,9 pct.
98,3 pct. – 99,2 pct. – 98,2 pct.
Skoleforvaltningen
I 2008 iværksatte kommunen, at der blev arbejdet med LP-modellen på samtlige skoler. I 2011
konstaterede man, at 34 pct. af skolebudgettet gik til ekskluderende undervisning, og man vedtog en
gennemgribende ændring, som faldt sammen med ændring i kommunens skolestruktur, hvor 13 skoler blev
til fem.
Kommunens officielle definition af inklusion lyder: Inklusion er den dynamiske, vedvarende proces, hvori
skolen øger mulighederne for tilstedeværelse, oplevelse af fællesskab, aktiv deltagelse og højt
53
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
læringsmæssigt udbytte for alle elever. I denne proces tages der særligt hensyn til de elever, der er i
farezonen for marginalisering, eksklusion og lavt fagligt udbytte.
Den nævnte gennemgribende ændring med hensyn til inklusion gennemførtes ved, at man nedlagde
samtlige specialskoler og specialklasser i skoleåret 2012/13. I stedet oprettede man et kompetencecenter,
hvor 40-50 elever havde deres skolegang. Centeret blev tilknyttet den lokale distriktsskole, så man
opnåede, at der var en samlet skole for alle elever. Centeret har to dele, den ene del består af en tidligere
intern skole fra et behandlingstilbud, den anden del af tidligere autismeklasser. For de øvrige ca. 175 elever
gjaldt, at de blev inkluderet i almenskolen. En mindre gruppe elever med multiple handicap går på eksterne
specialtilbud, og der er ingen planer om at tage disse elever hjem.
Den meget kontante omstilling til inklusion gav nogen turbulens, ikke mindst fordi den var sket samtidig
med skolestrukturændringen, hvor ledelserne på skolerne også blev ændret. På trods af omfattende
kompetenceudvikling viste en undersøgelse i 2014, at lærerne ikke følte sig klædt på til inklusionsopgaven,
men det var samtidig karakteristisk, at når der spurgtes om, hvem lærerne søgte råd hos, så var det hos
kolleger, der heller ikke følte sig klædt godt nok på, og ikke hos dem, der faktisk havde de understøttende
funktioner. Der er derfor i samarbejde Undervisningsministeriets læringskonsulenter foretaget en styrkelse
af uddannelsen, synligheden og indsatsen fra de personer, der har de understøttende funktioner, og der er
dannet 15 ”superteams”, der bliver klædt på til at facilitere inklusionen.
Man kunne fra starten klart se, at der var en nedgang i antallet af elever, der ekskluderedes, og faldet sås
især i de nye årgange. Kommunen nåede allerede i 2013 målet for 2015, så kvantitativt er man helt med,
men nogle lærere sætter spørgsmålstegn ved elevernes udbytte. Det erkendes også, at der har været tale
om en proces, hvor kulturskiftet har været meget stort. Der har været forældre, som har talt og skrevet
dårligt om inklusion. For at øge forældresamarbejdet afholdes dialogmøder af en times varighed om året
med forældre til inkluderede børn.
PPR’s funktion er ændret i retning af vejledning og konsultation – om end det har været svært at ændre
den traditionelle kultur, da næsten ingen af psykologerne havde en pædagogisk baggrund. Der er ansat en
inklusionsvejleder på hver af de fem skoler. Inklusionsvejlederen skal iagttage og varetage inklusionsforløb.
Endelig har man i kommunen ansat fem trivselscoaches, en ved hver af distriktsskolerne. Inklusion støttes
også ved, at kommunen har skånet skolerne for de generelle besparelser, kommunen i øvrigt er blevet
pålagt, og ved at kommunalbestyrelsen har eftergivet et gammelt merforbrug på knap 20 mio. kr.
Hvad økonomiske incitamenter angår, ligger alle ressourcer som hovedprincip nu hos skolelederne, både
den del, der ligger under ni ugentlige timer, og den del, som ligger over ni ugentlige timer. Det er dog
sådan, at hvis en elev visiteres til kompetencecenteret, skal skolen betale et takstbeløb på 300.000 kr. En
central pulje dækker forskellen mellem takstbeløbet og den faktiske udgift, der er væsentligt højere.
Kommunen udnytter de nye regler om lærernes tjenestetid til at styrke samarbejdet mellem lærere og
pædagoger. Det er også et mål, at personalet er så meget som muligt sammen med eleverne. Det erkendes,
at der ligger et arbejde i at få skabt et tillidsforhold mellem ledere og lærere, og at der i lærernes opfattelse
af arbejdstid ligger en udfordring.
Brugen af ressourcer til supplerende undervisning og anden faglige støtte til enkeltelever er skolelederens
ansvar, men læringskonsulenterne har en funktion, hvor de yder støtte til beslutningerne, og eventuelt kan
54
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
”råbe vagt i gevær”. Skolelederne har også ansvaret for inklusionsindsatser, men der er den strategi, at man
skal være bevidst om, hvad man gør, og at man skal være fleksibel.
Politisk har man vedtaget en strategi for implementering af folkeskolereformen i kommunen, der strækker
sig over årene 2014-2017. Ved starten af 2015 føler man, at kommunen stadig er i implementeringsfasen,
hvor der er behov for fortsat støtte med kompetenceudvikling metodisk, didaktisk og fagfagligt.
PPR
PPR har siden 2007 hørt under Børn- og familieforvaltningen og har haft en meget traditionel funktion, hvor
meget af arbejdet er gået med at udarbejde pædagogisk-psykologiske vurderinger. Der var i 2013 en
ændringsproces i gang, hvor det var tanken, at psykologerne skulle arbejde mere konsultativt, og PPR fik ny
leder.
PPR var ikke medtænkt som en aktiv aktør i udviklingen af og arbejdet med øget inklusion. PPR-lederen
mener, at skolelederne og lærerne i 2013 havde et meget traditionelt syn på PPR’s arbejdsopgaver og
derfor ikke i starten, efter PPR’s omstillingsproces, benyttede de nye tilbud ret meget, men i stedet har
trukket på de tre læringskonsulenter. Først i 2014-2015 begynder skolerne at anvende PPR.
Kommunen har valgt, at der ikke skal være et officielt visitationsudvalg eller afholdes visitationsmøder, da
idealet er, at alle børn skal inkluderes på almenskolerne. I stedet afholdes der tre årlige evalueringsmøder,
som erstatter de tidligere visitationsmøder. Det sidste evalueringsmøde afholdes i foråret og erstatter de
tidligere revisitationsmøder, hvor det vurderes, om elever, der får mere end ni timers specialpædagogisk
bistand, fortsat skal have denne støtte. Udfordringen for PPR ligger i, at der ikke findes et egentligt
revisitationsskema, hvorfor skolerne gerne vil have udarbejdet pædagogisk-psykologiske vurderinger. PPR
har derfor ”udviklet” en kortere udgave af en pædagogisk-psykologisk vurdering, som minder om det
tidligere revisitationsskema.
Ønsker en skoleleder et ekskluderende tilbud til en elev, skal PPR fortsat udarbejde en pædagogisk-
psykologisk vurdering. Ansøgning om et ekskluderende tilbud skal kvalitetssikres i skoleafdelingen, men
valget er reelt skolelederens.
Psykologerne tager i stigende grad den konsultative rolle på sig og arbejder mere direkte intervenerende.
Der er fortsat en frustration over, at skolerne ikke bruger PPR nok. Der er udarbejdet en statusanalyse,
hvori lærerne svarer, at de ikke synes, at de har tid til at benytte PPR.
PPR beskriver, at de oplever, at lærerne er handlingslammede ovenpå konflikten, og at de ikke henter hjælp
fra PPR. Det er et ønske, at skoleledelserne skal gå mere aktivt ind i inddragelsen af PPR. PPR-lederen
udtrykker, at det er svært at få lov til at støtte lærerne, da de især vælger at søge støtte fra andre lærere.
Der er endvidere ikke tradition for at modtage supervision på skolerne. Den nye PPR-leder har deltaget i et
skoleledermøde og opfordret til en ny form for samarbejde. Skolelederne beskrives også som en presset
gruppe, der også har været ude for store forandringer og derfor har vanskeligt ved at engagere sig i
inddragelsen af PPR.
Der bliver ikke foretaget væsentligt færre pædagogisk-psykologiske vurderinger, og der er hele tiden fokus
på det enkelte barn. Der er et mindre fald i antallet af indstillinger til PPR. Der er udarbejdet en ny plan for
personalets allokering til bestemte skoler. PPR-medarbejderne er tilknyttet skoledistrikterne og har kontor
55
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
ude i områderne, således at de bliver mere synlige og tilgængelige. PPR-lederen oplever, at PPR er mere
velsete og ansete i dagtilbuddene.
I forhold til det kommende år udtrykker PPR-lederen, at PPR skal blive dygtigere til konsultative forløb. Der
vil endvidere fortsat blive arbejdet på at styrke samarbejdet mellem de enkelte skoleledere og PPR, da de
er centrale aktører i forhold til at styrke PPR’s rolle på skolerne.
56
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0057.png
Kvantitative resultater på baggrund af oplysninger fra
skoleforvaltningerne og Danmarks Statistik
Antal skoler og elever
I det følgende gives en oversigt over de forandringer, der er sket i kommunerne fra 2013 til 2015.
Tabel 1. Antal folkeskoler 2013-2015
Ændret antal folkeskoler
Flere folkeskoler
Samme antal folkeskoler
Færre folkeskoler
2013-2014 − Antal kommuner
0
10
2
2014-2015 – Antal kommuner
0
11
1
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Der er sket en beskeden ændring i skoleantallet fra 2013 til 2015, idet der i to kommuner er nedlagt i alt to
skoler, og i en kommune er der sammenlagt folkeskoler − der er dog samme antal matrikler som tidligere.
Tabel 2. Antal frie skoler 2013-2015
Ændret antal frie skoler
Flere frie skoler
Samme antal frie skoler
Færre frie skoler
2013-2014 − Antal kommuner
1
10
1
2014-2015 – Antal kommuner
2
10
0
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Antallet af frie skoler har også ændret sig lidt. Der er i hele perioden nedlagt en fri skole og oprettet tre nye
frie skoler. Oprettelsen af de nye frie skoler hænger sammen med skolestrukturændringer i de pågældende
kommuner.
Tabel 3. Elevtal i folkeskoler 2013-2015
Ændret elevtal i folkeskoler
Flere elever i folkeskoler
Samme antal elever i folkeskoler
Færre elever i folkeskoler
2013-2014 − Antal kommuner
4
1
7
2014-2015 – Antal kommuner
4
0
8
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Ud over et generelt fald i elevtallet som resultat af mindre fødselsårgange hænger ændringer primært
sammen med oprettelse eller nedlæggelse af frie skoler.
Tabel 4. Elevtal i frie skoler 2013-2015
Ændret elevtal i frie skoler
Flere elever i frie skoler
Samme antal elever i frie skoler
Færre elever i frie skoler
2013-2014 − Antal kommuner
5
0
7
2014-2015 – Antal kommuner
9
0
3
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
57
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0058.png
Fra 2013 til 2014 var der et fald på 0,6 pct. i det samlede elevtal på de frie skoler. Dette er afløst af en
stigning på 5,6 pct. fra 2014 til 2015. Dette skyldes først og fremmest tilkomsten af en privatskole af en
betydelig størrelse i én af de tolv kommuner.
Antal specialklasser og specialskoler samt elevtal 2013-2015
Tabel 5. Ændring i antal specialklasser 2013-2015
Ændret antal specialklasser
Flere specialklasser
Samme antal specialklasser
Færre specialklasser
2013-2014 − Antal kommuner
1
5
6
2014-2015 – Antal kommuner
3
3
6
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Der er over hele perioden sket et betydeligt fald i antallet af specialklasser. I 2013 var der 282
specialklasser, og i 2014 var der 258. I 2015 er der sket en markant reduktion, og antallet er nu nede på
195, hvad der først og fremmest skyldes, at 40 specialklasser i en kommune er sammenlagt til tre
inklusionscentre på tre skoler, hvor de skal have så tæt tilknytning til almenundervisningen som
overhovedet muligt.
Tabel 6. Ændring i antal specialskoler 2013-2015
Ændret antal specialskoler
Flere specialskoler
Samme antal specialskoler
Færre specialskoler
2013-2014 − Antal kommuner
0
12
0
2014-2015 – Antal kommuner
0
9
3
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Mens der frem til 2014 ikke var sket nogen ændring i antallet af specialskoler i de 12 kommuner, er der fra
2014 til 2015 sket en reduktion på i alt fem specialskoler i tre kommuner.
Tabel 7. Ændring i antal elever i specialklasser 2013-2015
Ændret elevtal i specialklasser
Flere elever i specialklasser
Samme antal elever i specialklasser
Færre elever i specialklasser
2013-2014 − Antal kommuner
2
1
9
2014-2015 – Antal kommuner
3
1
8
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
I såvel 2014 som 2015 er der i to tredjedele af kommunerne sket et fald i antallet af elever i specialklasser.
Det samlede elevtal i specialklasser er faldet med 10,0 og 8,4 pct. pct. i henholdsvis 2014 og 2015.
58
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0059.png
Tabel 8. Ændring i elevtal i specialklasser uden for kommunen 2013-2015
Ændret elevtal i specialklasser uden for
kommunen
Flere elever i specialklasser
Samme antal elever i specialklasser
Færre elever i specialklasser
2013-2014 − Antal kommuner
4
4
4
2014-2015 – Antal kommuner
3
4
5
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Ændringerne i kommunerne vist i tabel 8 dækker over, at der i 2014 skete et fald i antallet af elever i
specialklasser uden for kommunen på 8,6 pct., et fald, der i 2015 er 12,5 pct.
Tabel 9. Ændring i elevtal i specialklasser bosiddende uden for kommunen 2013-2015
Ændret elevtal i specialklasser fra andre
kommuner
Flere elever i specialklasser
Samme antal elever i specialklasser
Færre elever i specialklasser
2013-2014 − Antal kommuner
5
4
3
2014-2015 – Antal kommuner
4
3
5
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Der er en betydelig variation kommunerne imellem med hensyn til ændret antal specialklasseelever
bosiddende uden for kommunen. Totalt set er der dog tale om fald over begge år. I 2014 reduceredes
elevtallet med 0,8 pct. og i 2015 med 9,1 pct.
Tabel 10. Ændring i elevtal i specialskoler 2013-2015
Ændret elevtal i specialskoler
Flere elever i specialskoler
Samme antal elever i specialskoler
Færre elever i specialskoler
2013-2014 − Antal kommuner
1
4
7
2014-2015 – Antal kommuner
4
5
3
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Også hvad antal elever i specialklasser angår, er der variation kommunerne imellem. Samlet set er der tale
om et fald i elevtallet. Faldet er på 8,5 pct. i 2014 og på 7,6 pct. i 2015.
Tabel 11. Ændring i elevtal i specialskoler uden for kommunen 2013-2015
Ændret elevtal i specialskoler uden for
kommunen
Flere elever i specialskoler
Samme antal elever i specialskoler
Færre elever i specialskoler
2013-2014 − Antal kommuner
4
3
5
2014-2015 – Antal kommuner
2
2
8
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Mens der i 2014 er en variation med hensyn til, om kommunerne har øget eller faldende børnetal i
specialskoler beliggende uden for kommunen, er der i 2015 en generel reduktion. I 2014 var der en stigning
på 2,1 pct., og den er afløst af et fald på 6,9 pct. i 2015.
59
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0060.png
Tabel 12. Ændring i elevtal bosiddende uden for kommunen i specialskoler 2013-2015
Ændret elevtal i specialskoler fra andre
kommuner
Flere elever i specialskoler
Samme antal elever i specialskoler
Færre elever i specialskoler
2013-2014 − Antal kommuner
2
6
4
2014-2015 – Antal kommuner
5
3
4
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Der er betydelig variation i, om der er ændringer i antallet af specialskoleelever bosiddende i andre
kommuner. Samlet set er der fra 2013 til 2014 tale om en øgning på 0,75 pct. i antal af elever med bopæl i
andre kommuner. Fra 2014 til 2015 er der et fald på 9,2 pct.
Inklusion
Følgende tabeller viser inklusionsprocenter og ændringer i disse i årene 2010, 2013, 2014 og 2015.
Tabel 13. Inklusionsprocenter 2010, 2013, 2014 og 2015
Kommune
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
L
Gennemsnit
2010
94,2
96,1
89,7
92,5
92,0
97,5
94,9
92,3
91,8
91,7
89,5
94,9
93,1
2013
94,4
97,0
91,4
93,2
94,3
97,8
95,9
94,3
96,3
94,5
91,3
98,3
94,9
2014
95,1
97,4
92,3
94,1
95,6
97,6
96,4
94,3
96,0
95,4
92,2
99,2
95,5
2015
97,7
97,7
92,5
95,2
96,5
97,5
96,8
96,8
95,8
95,2
93,7
98,2
96,0
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Tabellen, hvor kommunernes bogstavangivelse rummer mulighed for at sammenkoble med
kommuneportrætterne, giver et klart billede af, at inklusionen er øget. I de 12 kommuner lå gennemsnittet
i 2010 2,9 procentpoint under målsætningen for 2015. I 2013 lå det 1,1 procentpoint fra målet, I 2014 var
gennemsnittet 0,5 procentpoint fra målet. I 2015 er målet nået. Der er dog betydelige forskelle
kommunerne imellem. Mens der i 2010 var to kommuner, der havde nået målet, gjaldt det i 2013 fire
kommuner, i 2014 fem kommuner og i 2015 otte kommuner.
60
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0061.png
Tabel 14. Ændring i inklusionsprocenter årene 2013, 2014 og 2015
Kommune
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
L
2013
-0,2
+0,9
+1,7
+0,7
+2,3
+0,3
+1,0
+2,0
+4,5
+2,8
+1,8
+3,4
2014
+0,6
+0,4
+0,9
+0,9
+1,4
-0,2
+0,5
0,0
-0,3
+0,9
+0,8
+0,8
2015
+2,6
+0,3
+0,2
+1,1
+0,9
-0,1
+0,4
+2,5
-0,2
-0,2
+1,5
-1,0
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Tabellen illustrerer hvor stor en ændring i procentpoint, der er sket i inklusionsprocenterne i de tolv
kommuner over de tre år, undersøgelsen dækker. Hvis man ser på ændringerne, gælder, at maksimum i
2013 var 4,5 procentpoint, mens en enkelt kommune havde mindsket inklusionen med -0,2 procentpoint. I
2014 er den største positive ændring på 1,4 procentpoint, mens den største ændring i negativ retning er -
0,3 procentpoint. I 2015 er den største positive ændring 2,6 procentpoint og det største fald -1,0
procentpoint. Otte kommuner har øget inklusionen, mens fire kommuner har mindsket den.
Budgetforhold
I dette afsnit gives en række oplysninger om de økonomiske forhold i de tolv kommuner. Afsnittet starter
med budgetmæssige forhold, der siger noget om kommunernes prioriteringer af områder. Oplysninger om
de budgetmæssige forhold er afgivet af de kommunale forvaltninger i forbindelse med de tre
dataindsamlingsrunder. Det efterfølgende afsnit bringer en oversigt over regnskabsførte
nettodriftsudgifter, hvor oplysningerne stammer fra Danmarks Statistik.
Tabel 15. Samlet budget for elever med særlige behov 2013-2015
Ændret budget
Større budget
Samme budget
Mindre budget
Kan ikke opgøres pga. budgetændring
2013-2014 − Antal kommuner
8
0
3
1
2014-2015 – Antal kommuner
0
1
0
11
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Allerede i 2014 viste det sig, at de 12 kommuner efterhånden havde en meget forskellig budgettering for
indsatsen for elever med særlige behov, som gives i almenklasser. Nogle kommuner havde stadig budgetter
for specialundervisning (over ni klokketimer om ugen), for supplerende undervisning og anden faglig støtte
og for inklusionsfremmende initiativer. Tendensen gik imidlertid i retning af, at der er et samlet budget for
de tre poster, og at det derefter er op til skolernes ledelser at udmønte det.
I 2015 er ændringen slået næsten fuldstændigt igennem. Syv kommuner har et budget for
specialundervisning, tre kommuner har et budget for supplerende undervisning og anden faglig støtte, seks
kommuner har et budget for inklusionsfremmende initiativer, og kun en kommune har budgetter for alle
61
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0062.png
tre områder. Der er derfor kun en kommune, hvor man kan sammenligne 2014 og 2015, og her er der tale
om samme beløb.
Det mest almindelige er nu, at skolerne har en basisbevilling tildelt efter forskellige kriterier i de forskellige
kommuner, og det er derefter op til skoleledelsen at fordele midlerne til forskellige formål. Der eksisterer
dog i flere kommuner forskellige former for centrale puljer, der kan udløses i særligt påkrævede tilfælde,
især til mindre skoler. Det er derfor ikke længere muligt at sige noget sikkert om, i hvilken grad elever med
særlige behov udløser ekstra ressourcer på skolerne, og hvilke principper der anvendes ved
ressourceallokering.
Tabel 16. Ændringer i budget til kompetenceudvikling i inklusion 2013-2015
Ændret budget
Større budget
Samme budget
Mindre budget
Kan ikke opgøres
2013-2014 − Antal kommuner
4
2
5
1
2014-2015 – Antal kommuner
2
0
6
4
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Mens alle tolv kommuner i 2013 havde et separat budget for kompetenceudvikling med henblik på
inklusion, var der i 2014 én kommune, der ikke kunne angive et separat budget for inklusion, da man
opererede med et samlet beløb til al kompetenceudvikling. I 2015 er billedet det, at der nu er fire
kommuner, hvor man ikke kan angive et beløb til kompetenceudvikling i inklusion, idet det i de tre af
kommunerne indgår i generel kompetenceudvikling, bl.a. i forbindelse med skolereformen, og i en
kommune er al kompetenceudvikling udlagt til de enkelte skolers ledelse. I 2014 var det største fald i
budgetter på 65 pct., og det lå i en kommune, hvor der var oprettet to videnscentre, som
kompetenceudviklede ved at indgå i skolernes praksis. I 2015 har to kommuner øget budgetterne for
kompetenceudvikling med henblik på inklusion, da man har skønnet, der var et større behov. I den ene
kommune er stigningen på 15 pct., i den anden er den på 45 pct. Seks kommuner har mindsket budgettet,
og det hænger sammen med, at beløbene er konverteret til ansættelse af vejledere og konsulenter, der
bistår med kompetenceudvikling i den daglige praksis.
Hvis man udregner budgettet for kompetenceudvikling i inklusion pr. elev, opnås et mere nuanceret
billede. Budgettet til kompetenceudvikling i inklusion lå i 2013 mellem 105 kr. og 1.111 kr. med et
gennemsnit på 381 kr. For 2014 ligger budgetterne mellem 119 kr. og 1.092 kr. med et gennemsnit på 481
kr. Det skal dog bemærkes, at en enkelt kommune lægger alle midler ud til skolerne, hvorfor det ikke med
sikkerhed kan siges, hvilke formål de bruges til. I 2015 er antallet af kommuner, hvor forbruget til inklusion
ikke kan angives specifikt, øget til fire. Gennemsnittet pr. elev i de resterende kommuner er 272 kr. pr. elev
med en spændvidde fra 81 kr. til 702 kr. pr. elev. Følgende tabel, hvor kommunerne er anonyme, viser
beløbene pr. elev for de tre år.
62
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0063.png
Tabel 17. Budget pr. elev i kr. til kompetenceudvikling i inklusion i 2013, 2014 og 2015
Budget pr. elev i kr. 2013
284
467
360
334
105
1111
386
273
579
322
200
150
Budget pr. elev i kr. 2014
224
253
357
119
-
1092
386
272
372
459
864
383
Budget pr. elev i kr. 2015
207
702
-
81
-
198
-
256
288
590
111
-
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Det fremgår af tabellen, at der er meget varierende budgetter til kompetenceudvikling i de tolv kommuner,
og at der i flere tilfælde også er en variation i den enkelte kommune over de tre år. Det højeste niveau
overhovedet ligger på 1.111 kr. pr. elev, det laveste på 81 kr. pr. elev. I 2014 er der en kommune, hvor man
ikke kan oplyse om budget, fordi alt er lagt ud til de enkelte skoler. I 2015 er antallet, hvor dette sker,
forøget til tre.
Tabel 18. Ændringer i budget til PPR 2013-2015
Ændret budget
Større budget
Samme budget
Mindre budget
Kan ikke afgøres
2013-2014 − Antal kommuner
3
2
7
0
2014-2015 – Antal kommuner
3
1
5
3
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
I 2014 udgjorde den største stigning i budget til PPR 15 pct., og den lå i en kommune, hvor man mest udtalt
havde tildelt PPR nye roller i inklusionsprocessen. Næststørste stigning var på 1 pct. Det største fald var på
51 pct., og det var i en kommune, hvor man havde restruktureret PPR meget betydeligt. Næststørste fald
var på 46 pct. i en kommune, hvor man også havde foretaget en større omorganisering af PPR. Når man
sammenligner budgetter til PPR for årene 2014 og 2015, er der også forskydninger. Tre har fået flere
ressourcer, en har samme budget, og fem har lavere budgetter. Der er imidlertid – med en enkelt
undtagelse som følge af omstruktureringer − tale om meget marginale forskydninger.
Hvis man udregner budget til PPR pr. elev lå de i 2013 på et gennemsnit på 2.119 kr. med et maksimum på
3.234 kr. og et minimum på 929 kr. I 2014 var gennemsnittet 1.968 kr., maksimum 3.359 kr., minimum 929
kr. I 2015 er gennemsnittet 2.145 kr., maksimum 3.442 kr., minimum 1.492 kr.
63
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0064.png
Tabel 19. Ændringer i samlede budgetter til folkeskolen pr. elev 2014-2015
Ændret budget pr. elev
Større budget
Samme budget
Mindre budget
2013-2014 − Antal kommuner
5
1
6
2014-2015 – Antal kommuner
6
1
5
Kilde: Administrative oplysninger hentet i kommunerne senest januar 2015
Mens der i 2014 var fem kommuner, der havde et større samlet budget for folkeskolen end året før, en
kommune, der havde samme budget, og seks kommuner, der havde et lavere budget, er situationen i 2015
den, at seks kommuner har et højere budget, en har samme budget, og fem har et lavere budget. Fra 2013
til 2014 faldt budgetterne med 4,93 pct., mens de fra 2014 til 2015 steg 4,87 pct. Alt i alt betyder dette, at
der fra 2013 til 2015 er en gennemsnitlig nedgang i det samlede budget på 0,30 pct., mens elevtallet i de
tolv kommuner i samme tidsrum er faldet 0,27 pct., hvorved der er sket en marginal ændring på 0,02 pct.
Undervisningsministeriet har til brug for denne rapport beregnet udviklingen i budgetterede
nettodriftsudgifter til folkeskolen for perioden 2012 til 2015. Frem til og med skoleåret 2013/2014 er
beregningerne baseret på det seneste eksakt opgjorte elevtal, mens elevtallene for 2014 er delvis og for
2015 fuldt ud prognosebaserede. Ved denne fremgangsmåde udgør tallene for 2012, 2013, 2014 og 2015
henholdsvis 69.289, 69.596, 69.522 og 72.054. Ændringen i budgetterede nettodriftsudgifter udgør for
2012-2013, 2013-2014 og 2014-2015 henholdsvis +0,4 pct., -0,1 pct. og +3,6 pct. Samlet ændring fra 2012
til 2015 udgør +4,0 pct. Udviklingen i de samlede budgettal viser stort set uændret udgiftsniveau fra 2012 til
2014 og derefter en betydelig stigning fra 2014 til 2015 svarende til, at folkeskolereformen først er fuldt
implementeret i 2015.
Regnskabsførte nettodriftsudgifter (fra Danmarks Statistik)
Mens budgetterne siger noget om kommunernes prioriteringer, giver de regnskabsførte nettodriftsudgifter
et mere sikkert billede af, hvordan pengene bliver brugt. I de følgende tabeller vil der blive fokuseret på
udgifterne pr. elev i de 12 kommuner. Man skal i den forbindelse være opmærksom på, at udgifterne pr.
elev er påvirket af demografiske forhold, herunder først og fremmest socioøkonomiske forhold og
skolestruktur. Hvad det første angår, vil en lav gennemsnitlig socioøkonomisk baggrund betyde, at der er
behov for flere ressourcer pr. elev for at opnå samme kvalitet. Hvad det andet angår, vil en kommune med
mange små skoler have sværere ved at optimere klassestørrelsen og dermed opnå en økonomisk rationel
drift. Socioøkonomisk baggrund er angivet som et indeks i kommuneportrætterne, hvor det også er sat i
relation til udgifterne pr. elev. De regnskabsførte nettodriftsudgifter er beregnet på bagrund af data fra
Danmarks Statistik. Alle data er fra Danmarks Statistik, statistikbanken.dk, tabel REGK31 (udgifter) og tabel
UDDAKT22 (elevtal). Udgifterne omfatter de regnskabsførte nettodriftsudgifter inkl. statsrefusioner og
ekskl. tjenestemandspensioner for følgende funktioner i det kommunale budget- og regnskabssystem:
3.22.01. Folkeskoler, 3.22.07. Specialundervisning i regionale tilbud, 3.22.08. Kommunale specialskoler og
fra regnskab 2014 tillige den nyoprettede funktion 3.22.09. Efter- og videreuddannelse i folkeskolen.
Elevtallene omfatter elever i almindelige folkeskoler, inkl. specialklasser, elever i specialskoler herunder
regionale tilbud, samt elever i dagbehandlingstilbud og på anbringelsessteder. Elevtallene er omregnet fra
skoleår (september det pågældende år) til kalenderår, således at 7/12 af det afsluttende skoleår og 5/12 af
det påbegyndte skoleår indgår i kalenderårets elevtal. I elevtal for "Hele landet" indgår elever på
64
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0065.png
Christiansø og elever med uoplyst kommune. De samlede elevtal for de pågældende år afviger marginalt fra
Undervisningsministeriets elevtal.
Tabel 20. Regnskabsførte nettodriftsudgifter pr. elev (2016-prisniveau)
Kommune/årstal
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
L
Alle 12 kommuner
Hele landet
2012
69.332
68.799
85.573
67.252
69.250
63.505
64.893
81.049
74.525
72.500
78.089
62.947
69.932
69.249
2013
66.615
67.123
84.997
66.673
69.929
61.965
60.644
78.558
71.326
67.255
76.630
59.852
67.359
67.687
2014
68.646
70.671
87.887
71.601
73.390
70.222
62.701
83.315
77.061
69.222
76.987
68.519
70.936
71.498
Kilde: Danmarks Statistik
Tabel 21. Ændring i regnskabsførte nettodriftsudgifter pr. elev
Kommune/ændring i pct.
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
L
Alle 12 kommuner
Hele landet
2012-2013
-3,9
-2,4
-0,7
-0,9
+1,0
-2,4
-6,5
-3,1
-4,3
-7,2
-1,9
-4,9
-3,7
-2,3
2013-2014
+3,0
+5,3
+3,4
+7,4
+4,9
+13,3
+3,4
+5,9
+8,0
+2,9
+0,5
+14,5
+5,3
+5,6
2012-2014
-1,0
+2,7
+2,7
+6,5
+6,0
+10,6
-3,4
+2,7
-3,4
4,5
-1,4
+8,9
+1,4
+3,2
Kilde: Danmarks Statistik
De to tabeller peger på, at de samlede regnskabsførte udgifter falder fra 2012 til 2013, hvilket i høj grad må
antages at hænge sammen med overenskomstkonflikten i april 2013. Undervisningsministeriet skønner, at
det samlede regnskabstal for 2013 er reduceret med mere end 1 mia. kr. som følge af konflikten. Fra 2013
til 2014 er udgiftsniveauet forøget, så det overstiger niveauet for 2012, hvad der formentlig hænger
sammen med implementeringen af folkeskolereformen fra august 2014.
Hvis man stiller ændringer i regnskabsførte nettodriftsudgifter over for ændringer i inklusionsprocenten i
de 12 kommuner, fås billedet vist i følgende tabel.
65
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0066.png
Tabel 22. Ændringer i regnskabsførte nettodriftsudgifter pr. elev i pct. og i inklusionsprocenter
Kommune
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
L
Ændring i nettodriftsudgifter
2012-2014
-1,0
-2,7
+2,7
+6,5
+6,0
+10,6
-3,4
+2,7
+3,4
-4,5
-1,4
+8,8
Ændring i inklusionsprocent
2012-2015
3,0
1,6
2,8
2,7
4,6
0,0
1,9
4,5
4,0
3,5
4,1
2,2
Kilde: Danmarks Statistik og administrative oplysninger indsamlet i kommunerne senest 2015
Tabellen viser, at der ikke kan findes entydige sammenhænge mellem ændringer i nettodriftsudgifter pr.
elev og ændring i inklusionsprocent. Således er der i kommunen med den største stigning i udgiftsniveauet
ikke sket nogen ændring i inklusionsprocenten, mens der i kommunen med den største negative ændring er
tale om en betydelig stigning i inklusionsprocenten. I de syv kommuner med positiv udvikling i
nettodriftsudgifter er den gennemsnitlige stigning i inklusion 2,97 procentpoint, mens den i de fem
kommuner med negativ udvikling er 2,82 procentpoint. Man må derfor konstatere, at der er så mange
faktorer, der spiller ind på kommunernes evne til at inkludere, at de overskygger indflydelsen fra
nettodriftsudgifterne pr. elev. Blandt disse faktorer kan nævnes, at kommunerne ligger over eller under
den udgift, der kan forventes i forhold til det socialøkonomiske indeks, og den inklusionsprocent
kommunen havde før 2012 – igen set i forhold til socialøkonomisk indeks, og at kommunen forud for 2012
har investeret i kompetenceudvikling, fx brug af LP-modellen, uddannelse af et vejlederkorps eller
etablering af samarbejde med specialklasser og specialskoler. Kommuneportrætterne illustrerer hvor stor
forskellighed, der er kommunerne imellem, og sammenhænge vil blive søgt afdækket i de kvantitative
analyser af relationerne mellem fokuspunkter og inklusionsindikatorer i del 2 samt i de kvalitative analyser i
slutningen af del 1.
Opsummering om skoleforvaltninger og PPR
Skoleforvaltninger
I 2015 arbejder kommunerne fortsat med inklusion, og som gennemsnit har de nået målet om en
inklusionsprocent på 96. Kommunerne har etableret målsætninger, der er udarbejdet strategier, som er i
gang med at blive implementeret. Der har været tale om en ganske krævende udviklingsproces, hvor
inklusion er gået fra et overordnet ideal til gradvist at blive en del af praksis.
De kommuner, der har været tidligst i gang, har også iværksat forudgående
kompetenceudviklingsprogrammer for medarbejderne, før inklusionen er sat i gang rent organisatorisk. I de
kommuner, der er gået i gang senere, er kompetenceudvikling og organisatoriske ændringer nærmest gået
hånd i hånd. Der er ingen kommuner, som ikke har søgt at give personalet et kompetenceløft, og der har
66
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
været afsat betydelige økonomiske ressourcer hertil. Der er også uddannet en lang række vejledere, som
skal støtte lærere og pædagoger.
Det gælder for alle kommuner, at man har ladet ressourcer følge med over i den almene undervisning.
Nogle steder har man ligefrem relativt set – i forhold til de øvrige budgetter i kommunen − tilført
ressourcer til inklusionsprocessen. Der er fra 2012 til 2014 sket en øgning af nettodriftsudgifterne pr. elev
på gennemsnitligt 1,4 pct., men med betydelig variation fra kommune til kommune.
I ti ud af de tolv kommuner er der etableret økonomiske incitamenter for inklusion, og der er hen over
undersøgelsesperioden også gennemført en decentralisering af ansvaret for brugen af skolernes
ressourcer, således at det i 2015 i alle kommuner er skoleledernes ansvar at udmønte midler til
supplerende undervisning og anden faglig støtte, inklusionsfremmende initiativer og specialundervisning.
Der er fra 2013 til 2015 sket en reduktion i antallet af specialklasser fra 282 til 195 og en reduktion i antallet
af specialskoler fra 19 til 15. Hvis man ser på elevtallet, er der i perioden sket en reduktion på 17,6 pct. i
specialklasser og 15,4 pct. i specialskoler. Der har i de 12 kommuner været et generelt fald i elevtallet på
0,27 pct. fra 2013 til 2015.
Alt i alt gælder for skoleforvaltningerne, at alle tolv kommuner har taget inklusionsopgaven op, og at man
på forskellig måde har ydet en væsentlig indsats for at skabe fællesskab og ejerskab til inklusion fra
forvaltningsniveau. Der er iværksat processer for at få skoleledere, skolebestyrelser, lærere og forældre
med. Man har afholdt informationsmøder for alle forældre, og man har søgt en mere aktiv profilering af
kommunens inklusionsstrategier i skriftlige materialer og på hjemmesider. I 2014 har der dog været en
væsentlig ”konkurrence” fra arbejdet med at implementere skolereformen, så inklusion står ikke længere
som den mest centrale dagsorden.
PPR
PPR har spillet en væsentlig rolle i inklusionsbestræbelserne, og man har mange steder erkendt, at der er et
klart behov for anderledes kompetencer i bemandingen end de traditionelt psykologiske. PPR har generelt
også gennemgået en stor udvikling. Fra 2013 til 2015 er der endvidere en klar tendens til, at kommunerne
arbejder på at udbygge det tværfaglige samarbejde på tværs af forvaltninger med henblik på at kunne
støtte en tidlig indsats.
Visitationsprocesserne har fået mindre betydning ved overgangen til, at skolerne i høj grad selv skal
finansiere specialtilbud. I 2015 er det et fælles træk for flere af PPR-enhederne, at de arbejder på at
etablere en hel fast struktur for, hvornår en elev kan indstilles til visitation. Dette sker for at sikre, at der
arbejdes tilstrækkeligt med eleven i almenmiljøet.
I 2013 gjaldt, at PPR’s placering som en central eller decentral enhed tæt på praksis rummede både fordele
og ulemper. I 2015 er der i alle tilfælde sket en decentralisering enten til skoler eller til distrikter. Hvor
sidstnævnte er sket, er også socialrådgivere og andet personale med støttefunktioner blevet flyttet ud.
67
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Kvantitative resultater fra interview med skolechefer og PPR-ledere i de
12 kommuner
Skolechefer
Skolecheferne er blevet stillet en række spørgsmål, hvor det har været muligt at foretage en kvantificering,
og disse spørgsmål har dækket følgende områder: Inklusionsfremmende styringsmodeller, supplerende
undervisning og anden faglig støtte, inklusionsindsatser (der forstås meget bredt som samtlige
ekstraundervisningsressourcer, som skolerne tildeler klasserne, grupper af klasser eller enkelte elever
udover, hvad der svarer til en lærer pr. klasse med udgangspunkt i skolens sædvanlige niveau for
klassestørrelse), kompetenceopbygning, opbakning til inklusion og trivsel.
Resultaterne er opgjort i tabeller i Bilag 1. I det følgende kommenteres resultaterne samlet.
Inklusionsfremmende styringsmodeller
Samtlige kommuner var i foråret 2013 i gang med at arbejde med inklusion. En enkelt kommune startede
allerede i 2003, idet man i forlængelse af debatter om rummelighed skiftede fra et individfokus på
vanskeligheder til at anvende en relationel synsvinkel. Flere kommuner kom i gang i forbindelse med
introduktionen af LP-modellen i Danmark i 2007, og tankerne om inklusion har derfor ikke været
fremmede, da lovgivningen om specialundervisning blev ændret fra august 2012. Det var således kun tre
kommuner, der ikke inden 2012 havde etableret skriftlige målsætninger for inklusion. Målsætningerne var i
de fleste kommuner også konkretiseret i praktiske tiltag.
Som følge af målsætningerne har alle kommuner arbejdet med tilpasning af kapaciteten på deres
specialskoler, og man har først og fremmest søgt at undgå, at nye elever segregeres, men initiativer i
forbindelse med hjemtagelse af elever i forbindelse med revisitation er også forekommet. Det samme har i
endnu højere grad gjort sig gældende for specialklasser, og der er to tilfælde, hvor kommuner konsekvent
har nedlagt specialklassetilbud. Dette er ikke sket, uden at der er overført ressourcer sammen med
eleverne, men det er naturligvis blevet diskuteret, om der er fulgt ressourcer nok med.
Der er forskellige tilgange til, hvorvidt økonomiaftalen er styrende for forventningerne. I 2013 var der fire
kommuner, hvor man ikke ville lade sig påvirke af et bestemt måltal, men i stedet ville se på de individuelle
behov og muligheder, man fandt mest rimelige. I 2015 forholder man sig alle steder til økonomiaftalen, om
end en enkelt kommune stadig ikke vil sigte efter et måltal, men blot har et ønske om at bevæge sig den
rigtige vej. To kommuner har sat 98 pct. som måltal for inklusion i dagtilbuddene, idet det vil skabe mindre
pres på at få et specialtilbud, når børnene skal starte i skolen.
Ni kommuner havde i 2013 etableret økonomiske incitamenter for inklusion, og i 2014 var det ti
kommuner, der havde økonomiske incitamenter. I 2015 erkendes det i de sidste to kommuner, at
incitamenter kan komme på tale. Fra PPR’s side lyder der dog enkelte bekymringer for, at pengene kan
blive mere bestemmende for processen end de faglige hensyn. De økonomiske incitamenter virker først og
fremmest ved, at skolerne ikke segregerer eleverne til specialskoler og specialklasser, men forsøger at
etablere nogle relevante undervisningsrammer og tilbud tilpasset eleven med særlige behov inden for egne
rammer.
68
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Supplerende undervisning og anden faglig støtte
Der var i 2013 to kommuner, der havde en kommunal plan for supplerende undervisning og anden faglig
støtte til enkeltelever, mens de ti andre kommuner lod det være op til skolernes ledelser – støttet af lokal
ekspertise og i de fleste tilfælde PPR – at administrere den supplerende undervisning. I 2014 havde alle 12
kommuner valgt, at det er den enkelte skoleleder, der har ansvaret, idet der dog er en forventning om, at
skolelederne modtager vejledning fra PPR og kommunens konsulenter. En enkelt kommune har i 2015
indskrevet nogle forslag i deres politik, og skolechefen har dialogrunder med skolernes ledere.
Inklusionsindsatser
I 2013 havde halvdelen af kommunerne en kommunal plan for inklusionsindsatser, mens den anden halvdel
overlod det til skolerne at afgøre, hvorledes midler til inklusionsindsatser anvendtes. I 2014 var tendensen
klart, at ansvaret blev lagt ud til skolelederne, og der var kun to kommuner, der havde en overordnet
kommunal plan. I den ene gik det på, at der lægges rammer for brug af tolærerordninger og holddannelse, i
den anden blev der lagt vægt på, at man gerne ville prioritere indskolingen og have bragt
Reading Recovery
ind i almenundervisningen. I øvrigt nævnes i en kommune, at man forventer, at der er et samarbejde med
PPR-lederen, og i en anden lægges vægt på, at skolelederne opretter studiegrupper, der ser på den seneste
forskning om inklusion.
Kompetenceudvikling og opbakning til inklusion
Samtlige kommuner havde i 2013 etableret kompetenceudviklingsprogrammer, om end af meget forskellig
karakter. I så godt som alle kommuner har man anvendt traditionelle former for kompetenceudvikling som
pædagogiske dage og kurser for personalet, men i et flertal af kommuner har der også fundet andre former
for kompetenceudvikling sted. Her kan nævnes gensidig supervision og besøg hos andre lærere. Brug af
videooptagelser begynder også at vinde indpas, især inspireret af
Marte Meo.
Alle kommuner har også
allerede inden inklusionsprocesserne gjort brug af ressourcepersoner på skolerne i form af lærere og
pædagoger fra specialcenteret/kompetencecenteret, AKT-vejledere og læsevejledere. Der er også
uddannet ressourcepersoner inden for inklusion. Ud over skolernes egne ressourcepersoner anvender
kommunerne – med forskelligt held − personale fra specialskoler og specialklasser som rådgivere og
vejledere. Som det allerede er nævnt, har der også været en betydelig anvendelse af pædagogiske
modeller, først og fremmest LP-modellen.
Opbakning til inklusion har ikke kunnet kvantificeres ud fra skolechefernes svar, idet der for kommunerne
er tale om en blanding af forskellige initiativer gående fra det, der sker ved kompetenceopbygning af
personale, over medieomtale og møder med skolebestyrelser og forældre, men det gælder, at opbakningen
i meget høj grad skabes af de enkelte skolers ledelse, og at det ikke har været en nem proces.
I 2014 har der i samtlige kommuner været fortsat fokus på kompetenceudvikling, og hvis der ikke tidligere
var iværksat kompetenceudvikling for alle lærere, skete det i 2014, og i 2015 har flere kommuner fortsat en
bred satsning på hele det pædagogiske personale. Der har i alle kommuner været fokus på at uddanne
nøglepersoner, der i øvrigt kaldes mange forskellige ting, fra inklusionsagenter til inklusionsvejledere. I flere
tilfælde har man givet AKT-lærere en opkvalificering enten ved skræddersyede kurser eller ved at give dem
PD-moduler i specialpædagogik. Et gennemgående tema i alle tolv kommuner er dog, at det er vanskeligt
for vejledere, ressourcepersoner og PPR-medarbejdere at videregive deres viden til det pædagogiske
personale. Derfor har flere kommuner valgt at arbejde med, hvordan man vejleder voksne. Flere
69
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
skolechefer nævner, at nogle lærere ikke ønsker vejledere ind i deres undervisning, men foretrækker at
samarbejde med deres kolleger, helst gennem tolærerordninger.
Et andet, gennemgående træk er, at man har sat betydelige ressourcer af til kompetenceudvikling i
inklusion, fx har en kommune sat 2.000 kr. ekstra af pr. medarbejder, mens andre har en større pulje
fordelt over tre til fire år til støtte af inklusion.
I forhold til i 2013, hvor skolecheferne pegede på, at det ikke havde været en nem proces at få skabt
opbakning til inklusion, var situationen i 2014 forværret betydeligt. Der oplevedes at være en betydelig
modstand fra lærerside, der nogle steder nærmede sig decideret illoyalitet, hvor man udnyttede forældre
og medier i en kamp mod inklusion. Baggrunden var konflikten i foråret 2013 og ændringer af lærernes
arbejdstidsregler, der fulgte af L409. Man forventede også, at der ville gå lang tid, før modstanden var væk.
I 2015 viser det sig, at der stadig er modstand på grund af L409, der yderligere suppleres af frustrationer i
forbindelse med implementering af skolereformen samt i en del tilfælde afmagt, når lærere står med
udfordringer i klassen, som er vanskelige at håndtere. Hvad forældregruppen angår, har skolebestyrelser og
skoleledere gjort et stort arbejde for at skabe opbakning, der er i flere kommuner afholdt kurser for
forældre og skolebestyrelser, og skolecheferne oplever i 2015, at der generelt er en god opbakning til
inklusion især hos forældre til elever, der er blevet fastholdt i den almindelige undervisning eller er kommet
tilbage fra specialskoler og specialklasser.
Trivsel
Graden af opbakning og succesen i gennemførelsen af inklusion må forventes at forplante sig til graden af
trivsel.
Når skolecheferne i 2013 blev spurgt om trivsel, mente seks skolechefer, at de inkluderede elevers forældre
syntes, at deres børn trivedes godt i det inkluderende skolemiljø. Tre svarede, at trivslen var nogenlunde,
og ingen fandt den dårlig. Der var dog tre skolechefer, som erkendte, at de ikke vidste, hvordan trivslen var,
da de enten havde været meget kort tid i forvaltningen, eller de følte, at de var for langt fra praksis. Fire
skolechefer mente, at der blandt de øvrige forældre var en oplevelse af god trivsel for deres børn, mens syv
vurderede den til at være nogenlunde. Kun en enkelt skolechef følte sig ikke i stand til at besvare
spørgsmålet. Det generelle billede på skolechefniveau var dermed, at det var de almindelige elevers
forældre, der havde den mindst positive oplevelse.
I 2014 havde skolecheferne overordnet set en opfattelse af, at forældre oplevede en bedre trivsel blandt
deres børn end i 2013. For de inkluderede elevers forældres vedkommende vurderede syv skolechefer, at
trivslen var god, og fem vurderede den til at være nogenlunde. For forældrene til elever uden særlige
behov vurderede ni skolechefer trivslen som værende god og tre som nogenlunde. I 2015 er opfattelsen
blandt skolecheferne stadig ganske positiv. Især har man den opfattelse, at forældre til de inkluderede
elever har en positiv opfattelse af deres børns trivsel.
Hvad klager til forvaltningen angik, var der i 2013 fire kommuner, der ikke havde modtaget klager. Syv
havde modtaget under tre klager, og blot en enkelt kommune havde modtaget mere end fem klager. I 2014
var der stadig fire skolechefer, der ikke havde oplevet klager til forvaltningen, men kun i to kommuner
havde der været mere end fem klager. Tre af kommunerne havde ikke haft sager med forældreklager til
70
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
klagenævnet, men kun tre af kommunerne havde haft mere end fem klager. I 2015 er billedet det samme,
når det gælder klager til forvaltningen.
I forhold til klager til Klagenævnet for specialundervisning var der i 2013 tre kommuner, hvor der ikke
havde været klager, fem, hvor der havde været under tre, en, hvor der havde været mellem tre og fem og
tre med mere end fem klager. I 2014 var der seks kommuner uden klager, fire med under tre klager og to
med mere end fem klager. I 2015 er billedet forrykket lidt i positiv retning, idet der nu kun er en kommune
med mere end fem klager.
PPR-ledere
PPR-lederne er også blevet stillet en række spørgsmål, hvor det har været muligt at foretage en
kvantificering, og disse spørgsmål har dækket: PPR’s virksomhed, lederens uddannelse, lederens tilfredshed
med inklusionsprocessen, visitations- og henvisningsmønstre og lederens oplevelse af elevtrivsel.
Resultaterne er opgjort samlet for alle 12 kommuner af hensyn til fortroligheden. Også disse resultater
præsenteres talmæssigt som en række tabeller i Bilag 1. I det følgende kommenteres resultaterne samlet.
PPR’s virksomhed
Overordnet kan det konstateres, at i 2013 havde PPR’s forskellige ydelsestyper forskellig tyngde i de
enkelte PPR-kontorer. Generelt gælder, at hvor man er organiseret i en familieforvaltning, vil det kun være
en del af PPR’s serviceydelser, der er orienteret mod skolen. I gennemsnit var det i 2013 omkring 60 pct. af
PPR’s virksomhed, der var skoleorienteret, og det rummede en variation fra 40 pct. til 80 pct. PPR’s mest
centrale kerneydelse var frem til august 2012 at foretage udredninger af elever. Disse fyldte i 2013 kun
omkring en fjerdedel af arbejdstiden med en variation fra 7 pct. til 60 pct. Dette afspejlede dels forskelle i
strategiske satsninger i kommunerne og på PPR, dels en vis træghed i psykologgruppen, der i en del tilfælde
stadig så udredninger som den væsentligste professionelle identitet. Det gjaldt både for en del af de ældre
psykologer med lang erfaring og for mange af de helt unge psykologer, som er uddannet på de traditionelle
universiteter og ikke har en lærer- eller pædagogbaggrund. Danmarks Pædagogiske Universitets
psykologuddannelse dimitterede de sidste kandidater, som havde lærer- eller pædagogbaggrund, i 2004, og
nyrekruttering af psykologer til PPR, der ofte fungerer som første ansættelsessted i en psykologkarriere,
sker derfor oftest direkte fra universiteternes psykologuddannelse, hvor pædagogisk psykologi fylder meget
lidt, og de nyansattes kendskab til skolen udelukkende stammer fra deres egen skoletid.
Efter august 2012 skulle det, som før var PPR’s sekundære ydelse, konsultativt arbejde, fylde mere, for at
skolerne kunne levere supplerende undervisning og anden faglig støtte samt inklusionsindsatser til elever,
der tidligere ville have fået mindre end 12 lektioners specialundervisning om ugen. Konsultativt arbejde
blev i 2013 angivet til at omfatte ca. 30 pct. af PPR’s virksomhed med et minimum på 10 pct. og et
maksimum på 45 pct. Observation i klasser, der kan være et vigtigt instrument for god sparring med lærere,
udgjorde knapt 10 pct. af PPR’s arbejde, med en variation fra 3 pct. til ca. 20 pct. Forskellige indsatser af
forebyggende karakter fyldte knapt en fjerdedel af PPR’s virksomhed med en variation fra 4 pct. til hele 70
pct. Den store variation har baggrund i, at forebyggende opgaver kan defineres meget bredt og gå lige fra
rådgivning af skolechef om inklusionsindsatser, der kan fx være tale om udpegning og uddannelse af
71
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
inklusionsvejledere, over rådgivning af en skoleleder om brugen af tolærertimer og til samtale med en elev,
der begynder at vise tegn på mistrivsel. Variationen hænger også sammen med, hvordan PPR’s opgave er
defineret. I 2015 er der stadig en meget stor variation i fordelingen af arbejdsopgaver i de tolv PPR-
enheder. Det kan konstateres, at alle arbejder meget konsultativt. Flere af PPR-lederne nævner, at skolerne
kan føle det udfordrende at arbejde med børn med særlige behov, der primært ligger hos det pædagogiske
personale, mens dagtilbuddene er meget begejstrede for den konsultative bistand, da de oplever at have
fået psykologerne meget tættere på.
Arbejdet med familier udgjorde i 2013 i gennemsnit 10 pct. af PPR’s virksomhed med en variation fra 4 pct.
til 23 pct., og det hænger naturligvis bl.a. sammen med, om PPR er organiseret i skoleforvaltningen eller i
familieforvaltningen. I 2015 er tidlig indsats og fokus på hele familier et centralt udviklingspunkt i flere
kommuner. To af kommunerne er ved at etablere familiehuse.
Det fremgik af interviews med PPR-lederne i 2013, at omkring halvdelen deltog i organisationsudvikling i
kommunen, i udvikling af kommunens skoler og i kompetenceudvikling af skolens lærere. Om man deltog
eller ikke deltog i sådanne aktiviteter, syntes at afhænge både af traditioner, af bemandingens
kompetenceprofil og ikke mindst af lederens initiativ og samarbejde med skoleforvaltningen og
skolelederne. I 2014 var organisationsudvikling i kommunerne blevet en større del af PPR’s virksomhed, og
det var nu ti af PPR-enhederne, som ydede denne service. I 2015 er antallet af PPR-enheder, der deltager i
organisationsudvikling, faldet til de oprindelige otte, og dette skyldes primært omfattende kommunale
omstruktureringer, hvor PPR slet ikke har været inde i billedet eller ligefrem har været en del af
omstruktureringen.
I 2013 var der seks og i 2014 otte enheder, som arbejdede specifikt med skoleudvikling. I 2015 er der igen
kun seks enheder, som arbejder med skoleudvikling. Reduktionen hænger sammen med implementeringen
af skolereformen, da lederne oplever, at de enkelte skoler ikke har ressourcer eller overskud til at sætte
nye tiltag i gang.
Der var i 2013 syv enheder, som varetog efteruddannelse af kommunens pædagogiske personale. Dette var
steget til ni i 2014. Fem af PPR-enhederne har arbejdet med KL’s pejlemærker for fremtidens PPR, og disse
fem havde eller var ved at udarbejde ydelseskataloger, hvor der tilbydes målrettede kurser for det
pædagogiske personale i kommunen. I 2015 er antallet reduceret til seks enheder. Dette forklarer lederne
med, at L409 har gjort det meget vanskeligt at mødes med lærerne, samtidig med at skolereformen
trækker mange ressourcer. Der opleves ikke at være overskud til nye tiltag.
På nær i en enkelt kommune var psykologerne i 2013 allokeret til bestemte skoler, og der var en vis
variation i, om grupper af PPR’s medarbejdere arbejdsmæssigt var samlet i distrikter, evt. sammen med
socialrådgivere, eller om samlingspunktet var et centralt kontor, oftest placeret på rådhuset eller i en
anden kommunal bygning, herunder rådhuse frigivet efter strukturreformen. I januar 2014 var PPR-
medarbejderne i alle tolv kommuner allokeret til bestemte skoler eller bestemte distrikter. I flere af
kommunerne arbejdedes der på en forbedring af det tværfaglige samarbejde, hvor sagsbehandlere var en
del af distriktsteamet, således at man kunne sikre en mere helhedspræget tilgang til børn og unge samt
deres forældre.
72
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
PPR-ledere berettede i 2013, at der var et stort ønske hos skolelederne om, at PPR-medarbejderne kunne
yde en direkte støtte til lærerne til at etablere undervisningsmodeller for elever med forskellige særlige
behov. Det erkendtes, at der var psykologer, som ikke magtede den ændrede rolle. Der sås en tydelig
tendens i retning mod at ansætte færre psykologer og i stedet flere konsulenter med dels lærer- eller
pædagogbaggrund, dels en pædagogisk overbygningsuddannelse på diplom-, master- eller kandidatniveau.
Alle enheder havde været eller var i 2014 i gang med efteruddannelse af PPR’s personale med henblik på at
optimere det konsultative arbejde, og et andet gennemgående træk var, at der var fokus på, hvordan viden
kunne gives videre. I 2015 går efteruddannelse ofte på at kunne give supervision og at lede møder. Flere
PPR-ledere nævnte i 2014, at lærerne var blevet en mere sårbar gruppe at arbejde med efter konflikten, de
nye arbejdstidsregler og usikkerhed omkring skolereformen. Det kom bl.a. til udtryk ved, at lærerne gerne
ville have serveret færdige løsninger, hvor løsninger tidligere var baseret på gensidig refleksion. En PPR-
leder mente, at PPR i det næste år ville få en væsentlig rolle i at skulle være organisatorisk understøttende
frem for det direkte arbejde med børn og familier. Flere ledere nævnte også, at skolelederne var pressede
på grund af de store ændringer og kommende forandringer. I 2015 viser det sig, at skoleledere og lærere er
meget udfordrede af de mange, samtidige ændringer.
I 2013 var situationen således, at efterspørgslen efter ydelser havde en direkte indflydelse på normeringen i
to kommuner. Der var dog ikke nogen tilfælde, hvor PPR var efterspørgselsstyret på den måde, at man var
en selvstændig økonomisk enhed, der havde sine indtægter ved skolernes (og andres) køb af ydelser. I 2014
og 2015 var der ingen ændring, hvad angår normerings- eller efterspørgselsstyring. To af PPR-lederne gav
dog allerede i 2014 udtryk for, at de gerne så, at PPR var efterspørgselsstyret, da de mente, at deres
ressourcer ville blive brugt mere optimalt. I 2015 nævner yderligere to PPR-ledere, at de til dels er
efterspørgselstyrede, da de arbejder på at få indført deres ydelseskataloger inspireret af KL’s pejlemærker.
Tre af kommunerne er dog gået væk fra at bruge ydelseskataloger, da medarbejderne
forventningsafstemmer med de enkelte skoleledere, hvad de har brug for. De tre PPR-ledere nævner, at
forandringerne på skolerne er så store, at skolernes behov varierer enormt, hvorfor det ikke giver mening
at arbejde ud fra et ydelseskatalog.
Lederens uddannelse og oplevelse af tilfredshed med PPR
To tredjedele af PPR-lederne var i 2013 læreruddannede og havde en videreuddannelse som
cand.pæd.psyk. En enkelt var cand.psych., og tre havde en anden baggrund, mens det indtil omkring 1990
var et krav, at en PPR-leder skulle have en læreruddannelse suppleret med en psykologuddannelse. Nogle
skolechefer udtrykte i 2013, at de havde lettere ved at samarbejde med PPR, hvis lederen havde en
forvaltningsbaggrund og dermed ikke identificerede sig med en enkelt af personalekategorierne. I 2014 var
der seks PPR-ledere, der havde en uddannelse som cand.pæd.psyk., en var cand.psych., og tre havde en
anden uddannelsesmæssig baggrund end psykolog. To stillinger var på interviewtidspunktet i januar under
besættelse. I 2015 har syv PPR-ledere uddannelse om cand.pæd.psyk. og to som cand.psych. Tre har andre
uddannelser end psykologi.
Ændringen af lovgivningen om specialundervisning i 2012 har som allerede nævnt betydet meget for PPR’s
arbejde og har krævet en stor omstilling. PPR-lederne sagde i to tredjedele af kommunerne i 2013, at
brugerne oplevedes at være tilfredse eller meget tilfredse, mens der var usikkerhed om tilfredsheden i de
sidste fire kommuner. Problemet syntes at være, at skolerne havde nogle forventninger om hurtig adgang
til PPR’s personale, ved at de hyppigt var på skolerne, og at man gerne ville have en mere didaktisk tilgang i
73
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
PPR’s rådgivning, som det aktuelle personale ikke var i stand til at levere. I 2014 var der en bedring i PPR-
ledernes oplevelse af brugernes tilfredshed i forhold til 2013. Flere ledere nævnte, at synliggørelsen af
deres ydelser var blevet mødt med positive tilkendegivelser fra det pædagogiske personale. Det oplevedes
at have en positiv effekt, at PPR-medarbejderne var allokeret til enkelte skoler eller distrikter og dermed
var mere synlige og tilgængelige. I 2015 oplever lederne en forskydning fra meget tilfreds til tilfreds, og at
det primært skyldes, at brugerne i forvejen er meget pressede af L409 og skolereformen, samt at man ikke
kan ”komme af med” de elever, der giver vanskeligheder i dagligdagen.
Visitation
I to kommuner havde man i 2013 etableret en visitationspraksis, hvor skolelederne ikke indgik direkte, hvad
der dog ikke betød, at de slet ikke blev taget med på råd. I de øvrige kommuner indgik skolelederne enten
meget eller særdeles meget. Der var i øvrigt en oplevelse af, at skolelederne inden inklusionsprocessen
generelt havde for stor indflydelse på mulighederne for segregering, muligheder, der betød, at segregering
havde en betydelig indflydelse på de fleste skolers økonomi. I 2014 var det sådan, at skolelederne indgik
mere direkte i visitationsprocessen, hvad der også var et resultat af, at ansvaret for brugen af ressourcer og
arten af indsatser over for elever med særlige behov lå hos skolelederen, og dette gælder også i 2015. To af
PPR-lederne udtrykte en grad af betænkelighed over for dette; den ene var bekymret for, at de økonomiske
incitamenter kunne betyde, at de prioriteredes højere end elevens tarv, den anden beskrev, at PPR til tider
ikke mente, at der var arbejdet tilstrækkeligt omkring eleven, inden denne indstilledes til et andet tilbud.
Samme reservationer gælder for de to i 2015. I 2015 udtrykker flere af PPR-lederne bekymring for de
inkluderede elevers faglige udvikling og trivsel. De siger, at det kvantitative mål om 96 pct. nok er opfyldt,
men hvordan står det til med de kvalitative mål?
PPR-lederne oplevede i 2013 for godt halvdelen af kommunernes vedkommende, at visitationsprocessen
fungerede godt i forhold til tilbudsviften. I to kommuner mente lederne, at processen slet ikke fungerede. I
den ene spillede PPR en ret perifer rolle i forhold til at vælge i tilbudsviften, i den anden ønskede en ret ny
PPR-leder, at der blev lagt en ny strategi. I et flertal af kommunerne hang budgetansvar og visitation
sammen. Kun i to kommuner var der ikke nogen sammenhæng, og det var i de samme to kommuner, at
lederne mente, processen ikke fungerede. I to tredjedele af kommunerne indgik et samlet hensyn til
befordring og fritidstilbud i de faglige hensyn i visitationen, mens det i den sidste tredjedel af kommunerne
slet ikke indgik. Der var kun en enkelt kommune, hvor økonomiske hensyn til befordring og fritidstilbud ikke
indgik samlet i visitationen. Generelt fandt to tredjedele af lederne, at de var tilfredse med
visitationsprocessen, fem var endda meget tilfredse. En enkelt var utilfreds, og tre var meget utilfredse.
Utilfredshed kom primært fra relativt nyansatte ledere, der gerne så en anden struktur, samt kommuner,
hvor visitationen var delt mellem to forvaltningsenheder. Der var i 2014 et indtryk af, at visitationen
fungerede bedre i forhold til tilbudsviften end i 2013. Det oplevedes, at budgetansvar og visitation hang
godt sammen, hvad der igen var et resultat af, at skolelederne havde fået en nøglefunktion på begge
områder. Hvad angik den samlede indflydelse, befordring og fritidstilbud havde på de faglige og
økonomiske hensyn i visitationen, var der ikke sket ændringer over de tre år. PPR-ledernes generelle
tilfredshed med visitationsprocessen var øget væsentligt fra 2013 til 2014, og den er i 2015 på samme
niveau.
Der syntes endnu ikke i 2013 at være lagt væsentligt ændret vægt på revisitationsmønstret, idet man, som
det nævnes i det følgende, først og fremmest arbejdede mod at begrænse nyhenvisninger til specialtilbud.
74
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
En undtagelse var naturligvis de steder, hvor man helt havde nedlagt specialklasser. I 2014 var der fortsat
ikke væsentligt ændret på revisitationsmønstret. En enkelt leder beskriver dog, at de arbejder på, at
skolelederne på de lokale distriktsskoler skal deltage i revisitationen, således at der skabes mulighed for, at
skolelederen kan vurdere, om et tilstrækkeligt undervisningsforløb kan etableres for den pågældende elev
på den lokale almenskole. Heller ikke i 2015 er der ændret væsentligt på revisitationsmønsteret.
Ændret henvisningsmønster
PPR-lederne oplyste i 2013, at der kun i to kommuner ikke var sket en reduceret henvisning til specialskoler
og specialklasser. I tre kommuner var der sket en lille reduktion, i tre andre nogen reduktion, i to megen
reduktion og i én særdeles megen reduktion. Tilbageflytning af elever fra specialtilbud forekom ifølge PPR-
lederne ikke i to kommuner. Fire kommuner havde en lille tilbageflytning, tre havde nogen tilbageflytning,
en havde megen tilbageflytning, og to havde særdeles megen tilbageflytning. I 2014 var der sket en
markant ændring i henvisningsmønsteret i de fleste kommuner, idet der først og fremmest henvistes færre
til specialskoler. I nogle kommuner var det besluttet, at man slet ikke henviste til specialskoler mere. I 2015
er der et enkelt sted sket en fordobling af antallet af indstillinger, hvilket man mener skyldes, at PPR er
blevet mere synlig end i de to foregående år. I de kommuner, hvor der er udarbejdet nye regler for
indstilling til visitation, nævnes det af flere PPR-ledere, at det er vanskeligt at få skoleledere og lærere til at
følge de nye retningslinjer, at der skal være arbejdet fyldestgørende omkring eleven med
undervisningsdifferentiering, supplerende undervisning og anden støtte samt inklusionsforanstaltninger,
før der kan foretages en indstilling.
Trivsel
I forhold til, hvordan forældre til inkluderede elever oplever deres børns trivsel, fandt otte PPR-ledere i
2013, at der var en nogenlunde trivsel, mens to mente, at den var god. Ingen PPR-ledere udtrykte, at den
var særdeles god. En af lederne mente, at trivslen var dårlig, mens en relativt nyansat leder ikke så sig i
stand til at svare på spørgsmålet. I 2014 fandt seks PPR-ledere, at der var god trivsel, mens tre fandt, at den
var nogenlunde. To fandt den dårlig, og en så sig ikke i stand til at besvare spørgsmålet. Der var dermed tale
om en markant bedring i forhold til 2013. I 2015 er vurderingen for ni af PPR-lederne gennemsnitligt bedre,
men tre af lederne ser sig ikke i stand til at besvare spørgsmålet, da de har mindre direkte kontakt med
eleverne og forældrene, end de havde tidligere.
Forældre til de øvrige elever i klasserne oplever ifølge PPR-lederne i 2013, at deres børn havde en god
trivsel i fire kommuner, en nogenlunde trivsel i syv kommuner. Ingen fandt, at der var tale om en dårlig
trivsel. En af lederne så sig ikke i stand til at svare på spørgsmålet. I 2014 mente PPR-lederne, at forældre til
elever uden særlige behov oplevedes at have et lidt dårligere billede af deres børns trivsel end i 2013.
Således mente kun to ledere, at den var god, mens otte ledere fandt den nogenlunde. En fandt den dårlig,
mens en ikke var i stand til at svare. I 2015 er der nu fem PPR-ledere, der ikke er i stand til at svare på grund
af den større distance til forældre og elever, for de øvrige syv er der tale om vurderinger, som er på stort
set på samme niveau som i 2014.
Klager til PPR
I 2013 var der tre PPR-enheder, som ikke havde modtaget klager vedrørende inklusion fra forældre, fire,
som havde fået 1-2 klager, fire, som havde fået 3-5 klager, og en, som havde fået mere end fem klager. I
2014 var antallet uden klager øget til seks, mens der var fire med 1-2 klager, en med 3-5 klager og en med
mere end fem klager. Der var dermed sket en tydelig reduktion i antallet af klager i 2014. For 2015 gælder,
75
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0076.png
at antallet af klager er øget. Fire enheder har ingen klager, en har 1-2 klager, seks har 3-5 klager, og en har
mere end fem klager. Klagerne går typisk på, at forældre ønsker at få specialundervisning (mere end 12
timer om ugen) til deres børn, da de ikke er tilfredse med den supplerende undervisning eller faglige støtte,
som skolen tilbyder, eller at de ønsker et andet specialundervisningstilbud end det, de har fået.
Inklusionsindikatorer
Ud over de kvalitative interview med skolechefer og PPR-chefer og de administrative baggrundsdata fra
skoleforvaltningerne er der i forbindelse med undersøgelsen foretaget en dokumentanalyse af materialer
fra kommunerne vedrørende inklusionsprocessen. Analysemetoden har, ud over de kvantitative data,
været afsøgning af temaer, dvs. forhold, der går igen på tværs af kommuner. Det er lykkedes at identificere
seks indikatorer for inklusionsarbejdet i kommunerne. De første fem er procesindikatorer, hvormed menes
indikatorer for, hvordan og med hvilken kvalitet man har arbejdet med inklusionsprocessen. Den sidste er
en resultatindikator, idet den fortæller, hvordan inklusionsprocenten faktisk er ændret i forhold til KREVI’s
opgørelse fra 2009/10 (KREVI, 2011). I undersøgelsens kvantitative analyser anvendes yderligere en
indikator, nemlig kommuneres socialøkonomiske indeks.
Det gælder om de første seks inklusionsindikatorer, at de skal betragtes som
baseline-niveauer
i den første
statusrapport, som den anden og den sidste (nærværende) statusrapport drager sammenligninger med. I
sidste del af rapporten vil de seks faktorer blive sammenholdt med udsagn fra skoleledere,
skolebestyrelsesformænd og lærere, mens der er et for spinkelt datamateriale fra elever til, at der ud over i
forhold til trivsel er mulighed for at foretage analyser i forhold til inklusionsindikatorer.
De seks indikatorer er:
Startår for inklusionsprocessen
Grad af fælles værdigrundlag på forvaltningsniveauet
Grad af kompetenceudvikling
Grad af økonomiske incitamenter
Kvalitet af samarbejde mellem skoleforvaltning og PPR
Ændring i inklusionsprocenten fra 2010 til 2013.
Om
startår for inklusionsprocessen
gælder, at der er taget udgangspunkt i, hvornår man rent faktisk er gået
i gang. Det er således ikke nok, at der har været debatteret rummelighed eller har været arbejdet med fx
LP-modellen, og at man har defineret begrebet inklusion, som det illustreres i Bilag 1, tabel 1. Man skal rent
faktisk have startet på kompetenceudvikling, ændring af procedurer omkring inklusion/segregering eller
organisationsændring i specialiserede tilbud. Analyse af dette viser, at kommunerne fordeler sig som følger:
Tabel 23. Årstal for start på inklusionsprocessen
Årstal for start på inklusionsprocessen
2011
2012
2013
Kilde: Interview med skolechefer
Antal kommuner
7
3
2
76
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0077.png
Tabellen over
årstal for start på inklusionsprocessen
viser, at flertallet af kommuner er gået i gang året
inden, lovændringen trådte i kraft. Det er også et gennemgående træk i disse kommuner, at man har
studeret Deloitte-rapporten (2010) og faktisk var i gang med at etablere økonomiske incitamenter for
inklusion. Tre kommuner kom i gang i året, hvor loven trådte i kraft, og to kommuner er først kommet
rigtigt i gang i 2013. Det er i øvrigt karakteristisk for en del af kommunerne, at inklusionsprocessen har
fundet sted parallelt med skolestrukturelle ændringer, herunder nedlæggelse af en række små skoler, og i
øvrigt parallelt med, at der har skullet ske generelle besparelser. Der er naturligvis ikke sket en ændring af
denne inklusionsindikator efter 2013.
Vurderingen af
graden af fælles værdigrundlag på forvaltningsniveau
hviler på udsagn fra skolechefer og
PPR-ledere samt dokumentanalyse. Der er her lagt vægt på, om der er enighed i skoleforvaltningen og i
PPR, og i hvilken grad denne enighed er formidlet videre til skolernes ledelser, lærere, forældre og elever.
Skolelederne, bestyrelsesformændene og lærernes kvantitative svar indgår ikke i vurderingen, men er
udgangspunkt for en selvstændig behandling senere i rapporten.
Tabel 24. Graden af fælles værdigrundlag på forvaltningsniveau
Grad af fælles
Antal kommuner 2013
værdigrundlag på
forvaltningsniveau
Høj
8
Mellem
1
Lav
2
Kilde: Interview med skolechefer og PPR-ledere
Antal kommuner 2014
Antal kommuner 2015
7
4
1
9
3
0
Allerede i 2013 var der i hovedparten af kommunerne tale om en høj grad af fælles værdigrundlag. For de
tre kommuner, hvor graden af fælles værdigrundlag vurderedes at være mellem eller lav, gjaldt, at der ikke
helt var enighed om inklusionsstrategien mellem skolechef og PPR-leder, eller at man først lige var startet
på at føre den ud i livet i slutningen af 2012 eller begyndelsen af 2013. Der var kun 11 kommuner i tabellen
for 2013, da en enkelt kommune kun lige var startet, og det derfor ikke var muligt at vurdere graden af
fælles værdigrundlag. I 2014 var der en kommune, der var rykket ned fra høj til mellem, da der var ved at
ske en større omorganisering i forvaltningen. Der var en kommune, der var rykket fra lav til mellem, og der
lå nu fire kommuner i denne kategori. Det var dog kendetegnende for kommunerne, at der på såvel
forvaltnings- som PPR-niveau arbejdedes ihærdigt med at videreudvikle og formidle målsætningerne for
inklusionsprocessen. I de syv kommuner med højt fælles værdigrundlag, var implementeringsprocessen i
fokus. I 2015 er der sket en markant positiv udvikling, idet der nu er ni kommuner med høj grad af fælles
værdigrundlag, tre kommuner med mellemhøj grad af fælles værdigrundlag og dermed ingen kommuner i
den lave kategori.
For
kompetenceudvikling
gælder, at kommunerne rubriceres på højt niveau, hvis der er taget fat på en
markant kompetenceudvikling på alle niveauer − ledelse, specialister og medarbejdere − tidligt i processen.
Ved mellemniveau forstås, at man er startet senere i processen, at indsatsen ikke har været markant, eller
at kompetenceudviklingen ikke har dækket alle niveauer. Ved lavt niveau forstås, at man først er kommet
sent i gang eller endnu ikke for alvor er startet. Rubriceringen er sket på baggrund af interview med
skolechef og PPR-leder samt dokumentanalyse.
77
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0078.png
Tabel 25. Kompetenceudviklingsniveau
Kompetenceudviklings-
Antal kommuner 2013
niveau
Højt
9
Mellem
1
Lavt
2
Kilde: Interview med skolechefer
Antal kommuner 2014
9
3
0
Antal kommuner 2015
9
3
0
Det gjaldt i 2013, at der i ni af kommunerne havde været en markant indsats med kompetenceudvikling på
alle niveauer, og at det var sket tidligt i processen. I en enkelt kommune var indsatsen vurderet som
’mellem’ og igangsat inde i processen. For to kommuner gjaldt, at man i den ene var kommet ret sent i
gang, og at man i den anden først for alvor var ved at komme i gang. I 2014 blev der fortsat fokuseret
markant på kompetenceudvikling. De tre kommuner i mellemkategorien var alle i gang med at styrke og
udvikle personalets kompetencer, og PPR var som tidligere nævnt også sat markant ind på området. I 2015
er niveauet det samme som for 2014.
Økonomiske incitamenter
for inklusion er en parameter med en stor variation i type og omfang, og mange
kommuner har prøvet sig frem med sådanne incitamenter siden 2007. Incitamenterne for de 12 kommuner
i Dokumentationsprojektet er på baggrund af interview med skolecheferne placeret i tre mulige kategorier,
høj, hvor der er en klar økonomisk konsekvens for skoler af at segregere/inkludere elever, mellem, hvor der
er en mere beskeden konsekvens, ved at der i betydelig grad kan trækkes på en central pulje eller
forsikringsordning, og lav, hvor der ikke er etableret et økonomisk incitamentssystem.
Tabel 26. Grad af økonomiske incitamenter for inklusion
Grad af økonomisk
Antal kommuner 2013
incitamentsstruktur
Høj
9
Mellem
0
Lav
3
Kilde: Interview med skolechefer
Antal kommuner 2014
10
0
2
Antal kommuner 2015
10
0
2
To tredjedele af kommunerne havde i 2013, som det allerede er fremgået tidligere i rapporten, etableret
forskellige former for ganske markante økonomiske incitamenter. Tre kommuner havde ikke etableret et
økonomisk incitamentssystem, men en af kommunerne forventede, at det var undervejs. I 2014 var der ti
kommuner, der anvendte økonomiske incitamenter, mens to kommuner bevidst afstod fra at gøre det. De
to kommuner var i øvrigt stolte af, at det kunne lade sig gøre uden. I 2015 er situationen den, at der i den
ene kommune begynder at være blandede politiske signaler om nødvendigheden af incitamenter, mens en
nyansat skolechef i den anden kommune erkender, at der må tages fat på spørgsmålet.
Samarbejde mellem skoleforvaltning og PPR
har en vis sammenhæng med, om der eksisterer et fælles
værdigrundlag, men også andre faktorer spiller ind. Dels samarbejdsrelationen mellem skolechef og PPR-
leder, dels den forvaltningsmæssige placering, hvor placering i en anden forvaltning eller på tværs af
forvaltninger kan gøre samarbejdet udfordrende.
78
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0079.png
Tabel 27. Graden af kvalitet i samarbejdet på forvaltningsniveau
Kvalitet af samarbejdet
Antal kommuner 2013
Høj
7
Mellem
2
Lav
3
Kilde: Interview med skolechefer og PPR-ledere
Antal kommuner 2014
8
3
1
Antal kommuner 2015
8
4
0
I 2013 vurderedes kvaliteten af samarbejdet i syv kommuner til at være høj, i to mellem og i tre lav. I øvrigt
vurderedes det, at udskiftninger af ledere formodedes at fremme kvaliteten af samarbejdet over de
kommende år. I 2014 var der sket en forbedring af kvaliteten af samarbejdet på forvaltningsniveauet. Det
vurderedes, at udskiftningen af ledere, PPR’s udarbejdelse af ydelseskataloger og deres aktive deltagelse i
kommunens organisations- og kompetenceudvikling alle var faktorer, der havde påvirket kvaliteten af
samarbejdet i en positiv retning. I 2015 er der sket en yderligere bedring, idet en kommune er rykket fra lav
til mellemkategori.
Ændret inklusionsprocent
kan siges at være en nøglefaktor i forhold til kommuneaftalen for 2013, hvis
ordlyd er: Andelen af elever, der skal inkluderes i den almindelige undervisning, øges. Målet er således, at
andelen af elever i almindelig undervisning i 2015 er forøget fra 94,4 pct. til 96,0 pct. af det samlede elevtal
i folkeskolen. Ændringen skal naturligvis ses i forhold til, hvor langt man i 2010 lå fra kommuneaftalens mål.
Den nøjagtige inklusionsprocent fremgår af skoleportrætterne tidligere i denne rapport. Hvis man opdeler i
intervaller, opnås følgende fordeling.
Tabel 28. Ændret inklusionsprocent fra 2009/10 til 2013, 2009/2010 til 2014 og fra 2009/10 til 2015
Ændret
Antal kommuner 2013
Antal kommuner 2014
inklusionsprocent
Mindre end 1
4
3
procentpoint
Fra 1 til 2 procentpoint
4
3
Mere end 2
4
6
procentpoint
Kilde: Administrative oplysninger fra kommunerne senest i januar 2015
Antal kommuner 2015
1
2
9
Allerede i 2013 viste det sig, at alle kommuner havde øget inklusionsprocenten fra 2009/10 til 2013. I alt
placerede fire kommuner sig i kategorien med op til 1 procentpoint, fire kommuner havde en stigning på
mellem 1 og 2 procentpoint, og fire kommuner havde en stigning på mere end 2 procentpoint; den højeste
var på hele 4,5 procentpoint. Den gennemsnitlige stigning udgør 1,8 pct. I 2014 var der sket en yderligere
inklusion, således at der kun var tre kommuner, der havde en ændring på mindre end 1 procentpoint i
forhold til 2019/10. Der var også kun tre kommuner, der havde fra 1 til 2 procentpoints ændring, mens
halvdelen af kommunerne lå over 2 procentpoint. For 2015 gælder, at ni kommuner har ændret inklusionen
mere end 2 procentpoint, to ligger fra 1 til 2 procentpoint, og kun en ligger med mindre end 1
procentpoint.
79
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Den gennemsnitlige inklusionsprocent i de 12 kommuner var i 2009/10 på 93,1 pct. og var i 2013 steget til
94,9 pct., og fem af kommunerne lå nu over aftalens gennemsnit på 96 pct. for 2015. Den gennemsnitlige
inklusionsprocent var i starten af 2014 på 95,5 pct., 0,5 procentpoint under målet for 2015. I 2015 er målet
på 96 pct. nået.
80
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Sammenfatning, Del 1, skolechefer, PPR og skoleforvaltninger
De 12 kommuner, der er udvalgt til undersøgelsen, dækker et bredt spektrum af den variation, der findes i
de 98 danske kommuner. Der er storbykommuner, forstadskommuner, omegnskommuner og
landkommuner. Der er velstillede kommuner og kommuner med et relativt lavt socioøkonomisk niveau.
Der er kommuner med en høj grad af satsning på offentlig service, herunder på skoleområdet, og der er
kommuner, hvor der findes udfordringer i forhold til at tilbyde fx folkeskolens minimumstimetal. Der er
kommuner, hvor man ikke har rørt nævneværdigt ved skolestrukturen, og kommuner, der har gennemført
omfattende ændringer.
Mest interessant i nærværende sammenhæng er, at kommunerne i skoleåret 2009/10 havde en forskellig
inklusionsgrad forstået som andelen af elever inkluderet i folkeskolens almindelige klasser. Nogle relativt få
har haft en høj grad af inklusion, mens andre har ligget i bunden af landsgennemsnittet. De store forskelle
taget i betragtning kan det heller ikke undre, at der er store forskelle i den måde, hvorpå man har grebet
inklusionsprocessen an.
Nogle kommuner har været meget tidligt i gang, og det har typisk været med at ændre et individfokuseret
fejlfindingssystem til et systemisk syn på de omstændigheder, der gør, at elever kommer i vanskeligheder i
skolen. Især den såkaldte LP-model, samt kopimodeller, er slået stærkt igennem. En del kommuner har
også arbejdet systematisk med den rummelighedstænkning, som allerede slog igennem omkring 2000.
Selve arbejdet med at starte en inklusionsproces strækker sig fra 2011 for de tidligste kommuner, et år før
lovændringen i august 2012, over 2012, hvor Regeringen og KL indgik aftale om kommunernes økonomi for
2013, og til 2013, hvor de sidste kommuner kom i gang for alvor.
I forhold til de kommuner, der er kommet sent i gang, berettede nogle skolechefer i 2013, at der i nogle
kommuner, især landkommuner med mange små skoler, havde været en eksklusionskultur støttet af
ønsket om specialiserede tilbud til elever med faglige og sociale vanskeligheder − og manglende overblik
over økonomien. Eksklusion blev belønnet. Lærerne og deres klasser og skolelederne slap af med
udfordrende elever, og tendensen blev støttet af en fejlfindingskultur hos PPR samt retskrav på den
specialpædagogiske bistand. Det var karakteristisk, at ingen protesterede over den øgede segregering, og
det var først efter undersøgelsen af folkeskolens specialundervisning (Deloitte-rapporten), at man fik øje på
udgiftsniveauet.
I 2014 arbejdede kommunerne fortsat med inklusion, men var forskellige steder i omstillingen.
Målsætningerne var etableret i alle kommuner, og mens de kommuner, der startede tidligst, var i gang med
implementeringen, var de senest startende kommuner i færd med at færdiggøre arbejdet med
strategierne. PPR var i meget høj grad kommet i spil med konsultativ virksomhed og tilbud om
kompetenceudvikling til det pædagogiske personale og organisationsudvikling i kommunen. Det at arbejde
konsultativt er fortsat i fokus på alle 12 PPR-kontorer. Det er tydeligt, at det at arbejde med inklusion har
været og fortsat er en udviklingsproces, og alle kommuner bærer præg af, at inklusion er gået fra et
overordnet ideal til at være en del af praksis. I 2015 har man fortsat udviklingen mod inklusion, men det
parallelle arbejde med at implementere skolereformen har flyttet fokus noget.
De kommuner, der har været tidligst i gang, har også iværksat forudgående
kompetenceudviklingsprogrammer for medarbejderne, før inklusionen er sat i gang rent organisatorisk. I de
kommuner, der er gået i gang senere, er kompetenceudvikling og organisatoriske ændringer nærmest gået
81
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
hånd i hånd. Der er ingen kommuner, der ikke har søgt at give personalet kompetenceløft, og der har været
afsat betydelige økonomiske ressourcer hertil. I 2013 var der i gennemsnit budgetteret med 381 kr. pr elev,
mens der i 2014 var afsat 481 kr. pr. elev og i 2015 304 kr. pr. elev. Desuden er der i flere kommuner afsat
ressourcer fra PPR og videnscentre til kompetenceudvikling, uden at disse beløb indgår i det egentlige
budget for kompetenceudvikling i inklusion. Det almindelige billede er, at man har haft et relativt kortvarigt
forløb for samtlige medarbejdere og derudover har uddannet et korps af vejledere, der går under mange
betegnelser. De kommuner, der har været tidligst i gang, er kendetegnet ved at have et højt generelt
ressourceforbrug og/eller en dynamisk ledelse, hvor PPR spillede en særlig rolle som facilitator, og som
nævnt er PPR en aktiv medspiller eller forsøger på at blive det i alle kommuner. De kommuner, som er
kommet relativt sent i gang, er generelt kendetegnet ved at være blandt kommunerne med de største
økonomiske udfordringer. Her ses meget drastiske ændringer af skolestruktur med nedlæggelse og
sammenlægning af skoler og i et enkelt tilfælde total nedlæggelse af samtlige specialklassetilbud, hvad der
har skabt en betydelig modstand.
Selv hvor inklusionsprocessen har været omfattende, er den dog ledsaget af, at man har ladet ressourcer
følge med over i den almene undervisning, og at man har sørget for en eller anden opkvalificering af
personalet. Nogle steder har man ligefrem relativt set – i forhold til de øvrige budgetter i kommunen −
tilført ressourcer til inklusionsprocessen. Det er i det hele taget et generelt billede, at økonomiske
incitamenter sammen med lovændringens nydefinering af specialundervisning spiller en meget stor rolle
for, at inklusionsprocessen er kommet så vidt, som det faktisk er tilfældet, fra 93,1 pct. i 2010 til 94,9 pct. i
2013, 95,5 pct. i 2014 og 96,0 pct. i 2015. Det er dermed lykkedes at vende den tendens til stigende
eksklusion, der har været til stede fra midt i 1990’erne, og som for alvor tog fart fra 00’erne med en
yderligere stærk vækst efter strukturreformen i 2007.
Den mekanisme, hvormed man lader ressourcerne følge over i almenundervisningen, giver imidlertid let
anledning til uigennemskuelighed for personalet på den enkelte skole. Ressourcetildelingen sker med
udgangspunkt i skolens elevtal og i de fleste tilfælde en ekstra pulje, som afspejler skoledistriktets
socialøkonomiske baggrund, og den fordeles med midler til specialundervisning (på mere end ni timer pr.
uge) på skolen, til betaling for elever i specialklasser uden for skolen og i specialskoler, til supplerende
undervisning og anden faglig støtte (til enkeltelever) og inklusionsfremmende foranstaltninger, men
herefter overlades det til skolelederne at kanalisere midlerne ud. Det er en krævende opgave at fordele
disse ressourcer, og det kan let føre til, at nogen bliver forbigået, og enkelte PPR-ledere føler, at der let
tages mere hensyn til økonomi end til faglige behov.
Hvad økonomi angår, skal det tages i betragtning, at flere kommuner gennem de senere år som følge af den
økonomiske krise har været gennem generelle besparelser. Tre af de tolv kommuner havde et højere
budget pr. elev i 2013 end i 2012, og ni kommuner havde et mindre budget. For perioden 2013 til 2015 har
der kun været marginale ændringer i budgetterne pr. elev. I 2014 gjaldt, at fem kommuner havde et større
budget end i 2013, en kommune havde samme budget, mens seks kommuner havde et mindre budget. Når
man så på den del af budgettet, der gik til elever med særlige behov, herunder både specialundervisning,
supplerende undervisning og anden faglig støtte samt inklusionsfremmende initiativer, var der dog tale om
en øgning af budgettet fra 2013 til 2014 på 1,1 procentpoint. I 2015 har decentraliseringen af brug af alle
midler til elever med særlige behov medført, at andelen kun kan opgøres for tre kommuners
vedkommende, og i disse er der ingen forskydninger.
82
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Mens budgettal siger noget om prioriteringer, giver nettodriftsudgifter et mere retvisende billede af
ressourceforbruget. Det gælder her, at der som gennemsnit har været en øgning i udgifterne pr. elev på 1,4
pct. i faste priser fra 2012 til 2014, men med en betydelig variation kommunerne i mellem.
I forbindelse med de nye arbejdstidsregler for lærere fra august 2014 er der helt gennemgående blevet
satset på, at man vil have tilstedeværelse, fuld eller delvis, og hensigten med dette er først og fremmest at
øge mulighederne for et tæt teamsamarbejde, herunder sikre et godt samarbejde mellem lærere og
pædagoger.
Hvis man i 2013 ikke decideret havde nedlagt specialtilbud, havde man næsten alle steder søgt at ændre
segregeringstraditioner ved at undgå henvisning af de yngste elever til specialtilbud og i nogle tilfælde også
søgt at hjemtage elever ved at lade ressourcer tilgå den almindelige klasse. Samme tendens sås også i 2014,
hvor der ikke var ændret på antallet af specialskoler, men der var dog sket en reduktion i antallet af
specialklasser på 15 pct. Ni af kommunerne havde reduceret antallet af specialklasseelever fra 2013 til
2014. Fra 2014 til 2015 er der sket en reduktion af antallet af specialskoler på fem, og der er sket en
reduktion af specialklasser på 24 pct.
Fællesskab om og ejerskab til inklusion var allerede i 2013 − eller tidligere − søgt sikret på mange forskellige
måder, og i de fleste kommuner var der ydet en stor indsats for at få skoleledere, skolebestyrelser, lærere
og forældre med. Det var dog også klart, at jo længere væk man kom fra forvaltningerne, des sværere var
det, og nogle lærere og forældre har været svære at få med på idéen, og der var også en del eksempler på
forældreklager. Langt de fleste kommuner havde produceret informationsmateriale, der oplyste om
idéerne og fordelene ved inklusion. I 2014 har flere kommuner afholdt informationsmøder for alle
forældre, og man har søgt en mere aktiv profilering af kommunens inklusionsstrategier i skriftlige
materialer og på hjemmesider. Der har i 2014 været en del tilfælde, hvor inklusion har fået en dårlig omtale
i medier, dels på baggrund af indslag i TV, dels i de trykte medier på baggrund af opinionsmålinger, hvor
såvel lærere som forældre udtrykker bekymring for inklusion, og i nogle tilfælde er lærerkredse og forældre
gået sammen i en alliance mod inklusion. Det er et gennemgående indtryk hos skolechefer og PPR-ledere,
at denne modstand først og fremmest har baggrund i konflikten om lærernes arbejdstid i foråret 2013, men
at usikkerheden om skolereformen også spiller ind. I 2015 har der fortsat været en overvejende negativ
omtale af inklusion i medierne. Skolechefer og PPR-ledere giver fortsat udtryk for, at lærerne generelt føler
sig udfordret af inklusionsopgaven, men at dette nu ikke blot har afsmitning fra de nye arbejdstidsregler,
men også har forbindelse med skolereformens krav.
Der har været bekymringer over, om forældre til elever uden særlige behov ville protestere og eventuelt
sætte deres børn i frie skoler, en risiko, der ikke kan undervurderes i de kommuner, der netop har en høj
procentandel i frie skoler. Der var i 2013 ikke væsentlige tegn på, at dette var tilfældet. I 2014 er der en lille
variation i elevtallet i folkeskoler og frie skoler, men det er mest udslag af, at der er etableret en eller
nedlagt en fri skole. I 2014 er der 85 færre elever i frie skoler, end der var i 2013, mens der samtidig er et
fald på 704 elever i folkeskolerne. I 2015 er der et generelt fald i elevtallet, men der er en stigning på 5,6
pct. i antallet af elever på frie skoler, hvad der helt overvejende skyldes oprettelsen af én ny fri skole i én
kommune.
PPR spiller en væsentlig rolle i inklusionsbestræbelserne, og flere skolechefer og PPR-ledere udtrykte i
2013, at der syntes at være et klart behov for anderledes kompetencer i bemandingen end de traditionelt
83
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
psykologiske. Man efterspurgte på skolerne personer, der havde en didaktisk vinkel i deres rådgivning. De
mest yderligtgående eksempler var fra nogle store skoler, der hellere vil købe deres servicer selv end betale
for dem gennem PPR – PPR koster i gennemsnit ca. 2.000 kr. årligt pr. elev. Det så ud til, at en del
psykologer stadig havde deres professionsideal i fejlfinding og udredninger. PPR har generelt fra 2013 til
2014 gennemgået en stor udvikling, hvor kommuner er blevet inspireret af KL’s pejlemærker for fremtidens
PPR og har udviklet ydelseskataloger målrettet brugerne af PPR. PPR er i en del tilfælde gået bort fra en
videreudvikling af deres ydelseskataloger, dette forklarer lederne med, at PPR-medarbejderne i alle 12
kommuner nu er placeret på skolerne, hvorfor de har fået en mere direkte kontakt til de enkelte lærere,
samtidig med at de beskriver, at der er så varierende behov, at det ikke giver mening at have et
ydelseskatalog.
En anden udfordring i 2013 vedrørte PPR’s forvaltningsmæssige placering, hvor en fundering i andet end
skoleforvaltningen syntes at give vanskeligheder, fordi der er et forskelligt syn på, hvad den optimale
opgaveløsning er, ligesom det kan udfordre samarbejdet mellem skolechef og PPR. I 2014 ses imidlertid en
klar tendens til, at kommunerne arbejder på at udbygge det tværfaglige samarbejde i forvaltningerne.
Dette er fortsat i 2015. Der har, især i den sidste del af perioden 2013-2015, været en stor udskiftning af
ledere i forvaltningerne, hvilket har medført store ændringer i forvaltningernes organisering, ligesom det
har givet brud i kontinuiteten i arbejdsprocesserne.
Visitationsprocesserne har fået mindre betydning ved overgang til, at skoler i høj grad selv skal finansiere
specialtilbud, og det gav i 2013 af og til anledning til, at PPR følte sig marginaliseret i processen. I 2014 var
det fælles for flere af PPR-enhederne, at de arbejdede på at etablere en helt fast struktur for, hvornår en
elev kan indstilles til visitation. Dette skete for at sikre, at der arbejdes tilstrækkeligt med eleven i
almenmiljøet. Dette er fortsat i 2015.
Der er i forbindelse med undersøgelsens start i 2013 defineret seks inklusionsindikatorer: Startår for
inklusionsprocessen. Grad af fælles værdigrundlag på forvaltningsniveauet. Grad af kompetenceudvikling.
Grad af økonomiske incitamenter. Kvalitet af samarbejdet mellem skoleforvaltning og PPR. Ændring i
inklusionsprocenten fra 2010 til 2013. Det gjaldt om disse, at de først og fremmest skulle tjene som
baseline for de næste to undersøgelsesrunder.
I 2014 og igen i 2015 anvendes de samme inklusionsindikatorer, dog går inklusionsprocenten nu fra 2010 til
2015. Der kan naturligvis ikke være ændringer i forhold til startår for inklusionsprocessen. De fem
indikatorer anvendes i forbindelse med analyse af data fra skolebestyrelsesformænd, skoleledere og lærere
i den følgende del af 2015-rapporten.
84
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0085.png
Del 2. Data fra skoleledere,
skolebestyrelsesformænd, lærere, elever
og forældre
Af Siddhartha Baviskar og Christopher de Montgomery
Kvantitative resultater fra spørgeskemaundersøgelser og DCUM’s
trivselsmåling blandt elever
I denne rapport har vi indtil videre belyst omstillingsprocessen til øget inklusion i folkeskolen pr. marts 2015
ud fra et
kommunalt
perspektiv. Dette har vi gjort ved (1) at give et bredt portræt af omstillingsprocessen
til øget inklusion i de 12 kommuner i undersøgelsen og (2) at foretage kvantitative analyser fra interviews
med skolechefer og PPR-ledere i de pågældende kommuner. I forlængelse af dette kommunale perspektiv
er formålet med denne anden del af rapporten at undersøge omstillingsprocessen til øget inklusion pr.
marts 2015 ud fra henholdsvis
skolelederne, lærerne, bestyrelsesformændene, eleverne
og
forældrenes
perspektiv. Afsnittet er struktureret efter følgende fem fokuspunkter for arbejdet med øget inklusion i
folkeskolen:
Inklusionsfremmende styringsmodeller
Kompetencer
Opbakning til inklusion
Fastholdelse af elevernes trivsel
Supplerende undervisning.
For hvert af de fem fokuspunkter vil vi i det følgende præsentere de væsentligste resultater fra
spørgeskemaundersøgelserne blandt skolelederne, lærerne og bestyrelsesformændene på skolerne i de 12
kommuner. Hvad angår det fjerde fokuspunkt – fastholde af elevernes trivsel – inddrager vi desuden både
resultaterne fra (1) trivselsmålingen blandt eleverne i 2. og 8. klasse og (2) undersøgelsen af forældrenes
opfattelse af deres børns trivsel i skolen.
Der er foretaget to typer af statistiske analyser ved hvert fokuspunkt. For det første analyserer vi de
relevante spørgeskemasvar
over tid,
idet vi sammenholder besvarelserne fra denne tredje og sidste
indsamlingsrunde i foråret 2015 med resultaterne fra første indsamlingsrunde gennemført på samme
tidspunkt to år tidligere. Ved at sammenholde disse resultater med resultaterne fra den tilsvarende analyse
i sidste rapport fra marts 2014 giver kapitlet et indblik i udviklingstendenserne i omstillingsprocessen over
de tre år. Resultaterne fra alle tre indsamlingsrunder er præsenteret i tabelmaterialet i Appendiks.
85
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0086.png
For det andet analyserer vi sammenhængen mellem spørgeskemasvarene inden for ovenstående fem
fokuspunkter og de syv
inklusionsindikatorer,
som blev opstillet ved projektets begyndelse i 2013. De syv
inklusionsindikatorer er:
Startår for inklusionsprocessen
Grad af fælles værdigrundlag på forvaltningsniveauet
Grad af kompetenceudvikling
Grad af økonomiske incitamenter
Kvalitet af samarbejde mellem skoleforvaltning og PPR
Ændring i inklusionsprocenten fra 2010 til 2013
Kommunernes socioøkonomiske indeks.
Inklusionsindikatorerne er i del 1 blevet beskrevet i forhold til hver af de 12 kommuner, der indgår i
undersøgelsen. Kommunernes socioøkonomiske indeks pr. marts 2015 fremgår dog af figur B3.5 i Bilag 3.
Kommunernes inklusionsprocent pr. marts 2015 fremgår af tabel B.3.2.
For begge typer af statistiske analyser er det værd at bemærke, at vi som følge af det relativt lave antal
besvarelser i hver gruppe finder relativt få statistisk signifikante resultater. Dette forhold er særligt udtalt
for analyser vedrørende skolelederne (n= 83) og bestyrelsesformændene (n=77), idet vi – i forhold til
lærerne (n = 686) – har væsentligt færre besvarelser for disse to respondentgrupper.
Datamaterialet
Det datamateriale, der ligger til grund for analyserne i denne anden del af rapporten, bygger hovedsagligt
på spørgeskemabesvarelser fra skoleledere, skolebestyrelsesformænd og lærere i de 12 kommuner.
Tabel 29. Antal udsendte spørgeskemaer, antal besvarelser og svarprocenten for henholdsvis
skoleledere, skolebestyrelsesformænd og lærere.
Antal udsendte
spørgeskemaer
124
120
1.886
Antal besvarelser
83
77
686
Svarprocent
67 pct.
64 pct.
36 pct.
Skoleledere
Skolebestyrelsesformænd
Lærere
Regeringen og kommunerne har fastsat en målsætning om, at elevernes trivsel skal fastholdes i takt med
omstillingen til øget inklusion. For at belyse denne målsætning har vi – foruden de tre
spørgeskemaundersøgelser til lærere, ledere og bestyrelsesformænd – foretaget en måling af elevernes
trivsel i 2. og 8. klasserne på skolerne i de 12 udvalgte kommuner. Målingen er gennemført ved hjælp af
”Termometeret”, som er et værktøj til måling af elevers trivsel, der er udviklet og drevet af Dansk Center
for Undervisningsmiljø (DCUM).
Endelig har vi, som et supplement til trivselsmålingen blandt eleverne, spurgt forældrene til eleverne i 2. og
8. klasse, hvordan de
opfatter
deres børns trivsel i skolen.
86
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0087.png
Analyseresultater for de fem fokuspunkter:
Fokuspunkt 1: Inklusionsfremmende styringsmodeller (tabel B2.1-B2.29 i
Appendiks)
Vedrørende de inklusionsfremmende styringsmodeller på skolerne har vi overordnet set spurgt ind til tre
forskellige forhold, nemlig (1) incitamenterne til øget inklusion på skolerne, (2) samarbejdet mellem
skolerne og PPR og (3) skoleledernes rolle i visitationsprocessen.
Incitamenter til øget inklusion
Hvad angår det første forhold – incitamenter til øget inklusion – angiver tre ud af fire skoleledere (74 pct.),
at skolen har et økonomisk incitament til inklusion af elever på skolen. I modsætning hertil var det blot 62
pct. af skolelederne, som i første indsamlingsrunde i 2013 svarede, at der eksisterede sådanne økonomiske
incitamenter på skolen, mens det var 80 pct. i anden runde. Men ændringen fra runde 1 er hverken i denne
eller i sidste runde signifikant. Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at vi – trods den relativt høje
svarprocent blandt skolelederne i de 12 kommuner – opererer med et lavt antal observationer i analysen,
hvilket gør det svært at finde statistisk signifikante forskelle mellem de to runder.
2
Andelen af skoleledere
(74 pct.), som vurderer, at der findes et økonomisk incitament til inklusion på skolerne stemmer
nogenlunde overens med analyserne på kommuneniveau. Således oplyste 10 ud af 12 skolechefer (dvs. 83
pct.), at der i kommunerne er etableret økonomiske incitamenter til at inkludere flere elever i den
almindelige undervisning, jf. rapportens del 1. Forskellen mellem vurderingen blandt skoleledere og
skolechefer er dog større i denne runde, end den var i 2. runde, hvor 80 pct. af skolelederne mente, at
skolen have økonomiske incitamenter til inklusion.
Foruden spørgsmålet om
økonomiske
incitamenter til inklusion har vi også spurgt skolelederne om, i hvilket
omfang de enkelte lærere på skolen har et incitament til at inkludere elever med særlige
undervisningsbehov i den almindelige klasseundervisning. Her vurderer blot 7 pct. af skolelederne, at
lærerne ”i høj grad” har et incitament til at inkludere elever med særlige undervisningsbehov i klassen.
Ingen skoleledere vurderer, at lærerne i ”meget høj grad” har incitament til at inkludere elever med særlige
undervisningsbehov i klassen. I 1. og 2. runde var den samlede andel for de to svarkategorier hhv. 11 og 13
pct. Så udviklingen har, som det fremgår af tabel B2.2 i Appendiks, bevæget sig i negativ retning. Forskellen
er dog ikke statistisk signifikant.
I modsætning hertil viser analyserne af lærernes egen vurdering af deres incitament til inklusion, at
incitamentet med statistisk sikkerhed er steget fra 1. til 3. indsamlingsrunde. Således svarer knapt hver
fjerde lærer (23 pct.) i 3. runde, at de ”i meget høj grad” eller ”i høj grad” har et incitament til at inkludere
elever med særlige undervisningsbehov i klassen, mens det blot var 16 pct. af lærerne, som angav dette i 1.
runde. Selvom der er en tendens til, at lærerne i højere grad end før mener, at de har incitament til at
inkludere børn med særlige undervisningsbehov, så er andelen af lærere, der ”i mindre grad” eller ”slet
ikke” mener, at de har incitament til at inkludere elever med særlige undervisningsbehov, dog stadig større,
nemlig 33 pct. i runde 3. På en skala fra 1 til 5, hvor 5 angiver en meget høj grad af incitamenter og 1
angiver slet ingen incitamenter, er den gennemsnitlige besvarelse i runde 3 2,13 for skolelederne og 2,8 for
lærerne. Med andre ord vurderer begge grupper i gennemsnit, at lærernes incitamenter befinder sig et
sted mellem ”i mindre grad” og ”i nogen grad”.
2
Det samme gør sig gældende for analyserne vedrørende skolebestyrelsesformændene.
87
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Samarbejde mellem skoler og PPR
Ud over incitamenterne til inklusion, herunder de økonomiske incitamenter, har vi også spurgt skolelederne
og lærerne om, hvordan de vurderer deres samarbejde med PPR. Parallelt til 1. og 2. runde angiver mere
end 85 pct. af skolelederne, at ledelsen på skolen holder faste møder med PPR. Desuden mener
skolelederne helt generelt, at samarbejdet med PPR fungerer godt. Det positive samarbejde gør sig både
gældende med hensyn til (A) rådgivning og vejledning, (B) udredning af elever og (C) supervision. Andelen
af positive besvarelser er højere end i 1. runde og lavere end i 2. runde. Forskellene er dog ikke statistisk
signifikante.
I modsætning til skolelederne er lærernes vurdering af samarbejdet med PPR generelt mere lunken. Hvor
skolelederne på en femtrinsskala fra 1 til 5, hvor 5 er ”meget godt”, vurderer skoleledelserne i snit
samarbejdet på de forskellige områder omkring 4-4,4, mens lærerne i snit vurderer det til mellem 2,7 og
3,1, altså lige omkring middel. I forhold til første runde er der heller ingen statistisk signifikante forskelle i
lærernes besvarelser.
Skoleledernes rolle i visitationsprocessen
Det tredje forhold, som vi har undersøgt ved de inklusionsfremmende styringsmodeller, er i hvilket omfang,
skolelederne er involveret i visitationsprocessen, når der skal træffes afgørelse om placeringen af en elev
fra skolelederens egen skole. I lighed med de forrige to runder rapporterer knapt 60 pct. af skolelederne, at
de enten ”i meget høj grad” eller ”i høj grad” er involveret i visitationsprocessen. Andelen er lidt mindre
end i de tidligere runder. Andelen af skoleledere, der ”slet ikke” er involverede i visitationsprocessen, er
vokset til knap 20 pct., hvilket er en stigning på en tredjedel sammenlignet med runde 1. Selvom der
generelt tegner sig et billede af, at skolelederne i høj grad deltager i visitationsprocessen, er der således
også ganske mange skoleledere (i alt 43 pct.), som ”slet ikke”, ”i mindre grad” eller ”i nogen grad” er
involveret i denne proces. Forskellene mellem runderne er ikke statistisk signifikante, og der er ikke grund
til at tro, at omstillingen til øget inklusion har ændret ved dette.
Sammenhængen mellem inklusionsfremmende styringsmodeller og de syv
inklusionsindikatorer
Skoleledere
Vi har analyseret sammenhængen mellem skoleledernes svar på spørgsmålene om inklusionsfremmende
styringsmodeller og de syv inklusionsindikatorer (se tabellerne B2.8-21 i Bilag 2 for en udtømmende
oversigt over analyseresultaterne). Blandt resultaterne kan det fremhæves, at vi finder en statistisk sikker
sammenhæng mellem startåret for inklusionsprocessen i kommunen og skoleledernes vurdering af de
økonomiske incitamenter til inklusion på skolen. Her finder vi en tendens til, at en større andel af
skolelederne mener, at et sådant økonomisk incitament eksisterer, hvis inklusionsprocessen blev
påbegyndt i 2011 eller 2012 sammenlignet med 2013.
Herudover finder vi – som i 2. runde – en tendens til en negativ sammenhæng mellem graden af fælles
værdigrundlag på forvaltningsniveau og andelen af skoleledere, som mener at have et økonomisk
incitament til inklusion på skolen. Med andre ord, skoleledere i kommuner med mellemhøj grad af fælles
værdigrundlag mener i højere grad end skoleledere i kommuner med en høj grad af fælles værdigrundlag,
88
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
at skolen har økonomiske incitamenter til inklusion af elever. Ingen kommuner har i 3. runde en lav grad af
fælles værdigrundlag. Samtidig er skolelederne i kommuner med en mellemhøj grad af fælles
værdigrundlag også signifikant mere involverede i visitationsprocessen. Dette kunne tyde på en mere
direkte arbejdsgang mellem PPR og skolelederen, hvis samarbejdet ikke fungerer på højere niveau. Dette
understøttes af, at skoleledere i kommuner, hvor der er en høj grad af samarbejde mellem skoleforvaltning
og PPR, i mindre grad har faste møder med PPR på skolen sammenlignet med kommuner, hvor samarbejdet
mellem skoleforvaltning og PPR er mellemhøjt.
Samtidig siger skolelederne i kommuner med lavere socioøkonomisk indeks i højere grad end skoleledere i
kommuner med højt socioøkonomisk indeks, at de har faste møder med PPR på skolen, og at skolelederen
er involveret i visitationsprocessen. Forskellene mellem kommuner kan således også skyldes strukturelle
forhold ved kommunen snarere end værdier og graden af samarbejde i forvaltningen.
Lærere
Vi har også analyseret sammenhængen mellem lærernes svar og de syv inklusionsindikatorer (se tabel
B2.22). Analyseresultaterne viser blandt andet, at lærere i kommuner, hvor inklusionsprocenten har ændret
sig med over 2 procentpoint, vurderer samarbejdet med PPR lavere ift. både rådgivning og udredning end i
kommuner med en lavere stigning i inklusionsprocenten. Modsat resultaterne i runde 2 er sammenhængen
mellem lærernes oplevelse af kvaliteten af samarbejdet med PPR og de øvrige inklusionsindikatorer dog
ikke så klar.
I de kommuner, hvor skolechefen i forvaltningen vurderer, at der i høj grad er et økonomisk incitament til
inklusion, vurderer lærerne deres incitament til inklusion højere end i kommuner, hvor forvaltningen
vurderer incitamentet som mellemhøjt, men lavere end i kommuner, hvor forvaltningens vurdering er lav.
Dette tyder på, at økonomiske incitamenter, som de ser ud fra forvaltningens perspektiv, ikke sætter sig
igennem for lærerne på en ensartet måde.
Fokuspunkt 2: Kompetenceudvikling (tabel B2.30-B2.91 i Appendiks)
I dette afsnit undersøger vi, hvordan skolerne arbejder med kompetenceudvikling i forbindelse med
omstillingen til øget inklusion. Først undersøger vi de
aktiviteter,
som skolerne har haft i forbindelse med
arbejdet med inklusion. Herefter undersøger vi de
ressourcer,
som er tilgængelige for skolens lærere og
pædagoger i forhold til arbejdet med inklusion.
Aktiviteter
Der er sket et markant fald i forhold til skolernes prioritering af kompetenceudviklingsaktiviteter med
henblik på arbejdet med inklusion. Hvor 72 pct. af skolelederne i runde 1 og 61 pct. af skolelederne i runde
2 svarede, at der på deres skole er blevet afholdt en pædagogisk dag om inklusion, er tallet kun en fjerdedel
(25 pct.) i runde 3. Andelen af skoleledere, der har haft lærere på kursus, er faldet fra 78 pct. i runde 1 til 54
pct. i runde 3, mens andelen af skoleledere, der har taget initiativ til at arbejde med bestemte pædagogiske
modeller eller værktøjer, er faldet fra 84,5 pct. til 54 pct. På trods af det begrænsede analyseudvalg er alle
tallene statistisk signifikante. Dette bratte fald er ganske iøjefaldende. Det er ikke utænkeligt, at
folkeskolereformen, der blev sat i værk på skolerne i august 2014, kan have optaget skolernes
opmærksomhed, og at inklusionsarbejdet i den forbindelse har fået en lavere prioritet.
89
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Dette billede bekræftes af lærerne, der også er blevet spurgt om hvilke konkrete aktiviteter, som de i dette
skoleår har deltaget i vedrørende arbejdet med inklusion. Andelen af lærere, der har deltaget i en
pædagogisk dag om inklusion, er faldet fra 34 pct. i runde 1 til 15 pct. i runde 3. Andelen af lærere, der har
deltaget i kurser om inklusion, er faldet fra 28 pct. i runde 1 til 13 pct. i runde 3. Andelen af lærere, der har
deltaget i kurser om bestemte pædagogiske modeller, er faldet fra 35 pct. i runde 1 til 15 pct. i runde 3. Og
andelen af lærere, der har gjort brug af informationsmateriale om inklusion, er faldet fra 21 pct. i runde 1 til
12 pct. i runde 3. Samtidig er andelen, der ikke har deltaget i nogen af de nævnte aktiviteter, fordoblet fra
22 pct. i runde 1 til 44 pct. i runde 3. Alle forskellene er statistisk højsignifikante. Den eneste aktivitet, hvor
andelen af lærere, der har deltaget i den, er vokset, er at gøre brug af en inklusionsvejleder. Her er andelen
steget statistisk signifikant fra 10 til 16 pct. Dette svarer til en stigning fra en ud af ti til omkring en ud af 6.
Det drejer sig således stadig om en ganske lille gruppe lærere.
Andelen af lærere, der har deltaget i aktiviteterne, var allerede i udgangspunktet overraskende lav. Fx var
det overraskende, at under en tredjedel af lærerne har deltaget i en pædagogisk dag om inklusion sidste år,
da næsten to tredjedele af skolelederne rapporterede, at de havde holdt en pædagogisk dag på skolen.
Som nævnt i sidste års rapport kan en mulig forklaring på diskrepansen imellem skoleledernes og lærernes
besvarelser være, at skolelederne og lærerne har forskellige opfattelser af, hvorvidt en pædagogisk dag har
omhandlet inklusion eller ej. Men det kan også handle om, at lærernes deltagelse i de afholdte aktiviteter
har været lav, således at selvom der fx blev holdt en pædagogisk dag på skolen, så var det kun et mindretal
af lærerne, der deltog.
Ud over at spørge ind til de konkrete aktiviteter vedrørende inklusion har vi desuden spurgt lærerne, i
hvilken grad de er blevet tilbudt
kompetenceudvikling
i forhold til arbejdet med inklusion. Her ligner
resultaterne i 3. runde mere resultaterne i de tidligere runder, selvom der alligevel er sket et signifikant
fald. På en skala fra 1 (læreren er "slet ikke” blevet tilbudt kompetenceudvikling) til 5 (læreren er ”I meget
høj grad” blevet tilbudt kompetenceudvikling) er gennemsnitsbesvarelsen faldet fra 2,1 til 1,9. Faldet er
dog kun signifikant ved et signifikansniveau på 10 pct. Andelen, der ”slet ikke” er blevet tilbudt
kompetenceudvikling, er vokset fra 37 pct. til 43 pct. Det generelle billede er således, at lærerne (stadig)
kun i meget begrænset omfang oplever at være blevet tilbudt kompetenceudvikling i forhold til arbejdet
med inklusion.
Ligesom med spørgsmålene omkring lærernes deltagelse i aktiviteter i forbindelse med inklusion synes
resultaterne med hensyn til spørgsmålet omkring lærernes kompetenceudvikling heller ikke at være i fuld
overensstemmelse med skoleledernes angivelse af afholdte aktiviteter i forbindelse med inklusion. En mulig
forklaring på den lave andel af lærere, som er blevet tilbudt kompetenceudvikling i forhold til arbejdet med
inklusion, kunne være, at lærerne allerede besidder de nødvendige kompetencer til at håndtere arbejdet
med inklusion. Det tyder andre resultater fra undersøgelsen imidlertid ikke på er tilfældet. Således er
andelen af lærere, der ”i meget høj grad” eller ”i høj grad” føler sig fagligt rustet til at håndtere
udfordringerne forbundet med inklusion, kun omkring 11 pct. Resultaterne med hensyn til dette spørgsmål
ligner i vidt omfang resultaterne fra 1. runde, men sammenlagt er der faktisk en signifikant stigning i
lærernes gennemsnitlige besvarelse på dette spørgsmål. Hvor gennemsnittet før var 2,48 på en skala fra 1
til 5, hvor 5 betyder, at de i meget høj grad føler sig fagligt rustede, og 1 betyder, at de slet ikke føler sig
rustede, er gennemsnittet nu 2,59. Der er således en fremgang, om end gennemsnittet stadig befinder sig
mellem kategorierne ”i mindre grad” og ”i nogen grad”.
90
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Ressourcer
Mens formålet med det foregående afsnit har været at belyse de
aktiviteter,
som skolerne i skoleåret
2014/15 har gennemført i forbindelse med arbejdet med inklusion, fokuserer vi i dette afsnit på de
ressourcer,
som er tilgængelige for skolens lærere og pædagoger i forhold til arbejdet med inklusion. Til at
belyse dette spørgsmål har vi bedt skolelederne om at angive, hvorvidt en række ressourcer er tilgængelige
for skolens lærere og pædagoger. Her svarer skolelederne på langt de fleste skoler, at de mener, at der er
en række ressourcer tilgængelige. Det gælder bl.a. muligheden for rådgivning fra PPR, samarbejde med
medarbejdere fra skolens specialcenter/ressourcecenter samt bistand fra en AKT-vejleder på skolen. Der er
imidlertid også enkelte ressourcer, såsom tilknytning af en lærerassistent og mulighed for rådgivning fra et
andet videnscenter, som i et mere begrænset omfang er tilgængelige på skolerne. I forhold til de to
foregående år er der flere ressourcer, der ifølge skolelederne i signifikant mindre grad er tilgængelige. Det
er tilfældet med tilgængeligheden af en AKT-vejleder på skolen (før 81 pct., nu 64 pct.), muligheden for at
sparre med en medarbejder fra skolens specialcenter/ressourcecenter (før 85 pct., nu 53 pct.), muligheden
for rådgivning fra PPR (før 98 pct., nu 74 pct.), muligheden for rådgivning fra et andet videnscenter (før 28
pct., nu 10 pct.) samt den åbne kategori ”andet” (før 10 pct., nu 2 pct.). Hvor der i 2. runde var signifikant
flere skoleledere, der tilkendegav, at lærere og pædagoger havde adgang til en inklusionsvejleder på
skolen, sammenlignet med 1. runde, så er forskellen mellem 1. og 3. runde ikke signifikant, om end det
stadig er tilfældet på næsten to ud af fem skoler i 3. runde og kun en ud af fire skoler i 1. runde.
Dette billede af et generelt fald i tilgængeligheden af diverse ressourcer går igen i lærernes besvarelser. Der
er signifikant færre lærere, der oplever at have adgang til en inklusionsvejleder på skolen (før 91 pct., nu 31
pct.), en AKT-vejleder på skolen (før 65 pct., nu 53 pct.), rådgivning fra specialskole (før 7 pct., nu 3 pct.) og
informationsmateriale (før 10 pct., nu 7 pct.). Hvor det i de tidligere runder var langt størstedelen, der
oplevede at have adgang til en inklusionsvejleder og en AKT-vejleder på skolen, er det nu et mindretal. Der
er til gengæld også signifikant
flere
lærere, der oplever at have adgang til en medarbejder fra skolens
specialcenter/ressourcecenter (før 19 pct., nu 32 pct.) og til rådgivning fra PPR (før 22 pct., nu 27 pct.).
Tallene er stadig lavere end skoleledernes vurdering, i særdeleshed adgangen til rådgivning fra PPR, som
nærmest alle skoleledere i de forrige runder, og tre ud af fire skoleledere i denne runde, vurderer, at
lærerne har adgang til. Dette kunne tyde på, at det ikke er tydeligt for lærerne, hvordan de kan få adgang til
en PPR-rådgiver på trods af, at ressourcen egentlig er tilgængelig, eller at lærerne og skolelederne vurderer
forskelligt, om rådgivningen fra PPR er en ressource i forhold til arbejdet med inklusion.
Sammenhængen mellem kompetenceudvikling og de syv inklusionsindikatorer
Skoleledere
75 pct. af de skoleledere, der har besvaret spørgeskemaet, siger, at de på skolen har en skriftlig strategi
eller målbeskrivelse for skolens arbejde med inklusion. Det er lidt flere end i begge de foregående runder,
om end forskellen ikke er signifikant. Andelen fordeler sig relativt ligeligt mellem undergrupperne for
inklusionsindikatorerne, uden nogen signifikante forskelle. Der er altså ikke nogen sammenhæng mellem
andelen af skoler, der har en skriftlig strategi og (1) startår for inklusionsprocessen, (2) graden af fælles
værdigrundlag, (3) graden af kompetenceudvikling, (4) graden af økonomiske incitamenter, (5) kvaliteten af
samarbejde mellem skoleforvaltningen og PPR, (6) ændring i inklusionsprocenten eller (7) kommunernes
91
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
socioøkonomiske indeks. I runde 2 var der signifikant flere skoler, der havde en skriftlig strategi i kommuner
med en lav grad af økonomiske incitamenter. I denne runde er der ingen signifikant forskel mellem de to
grupper, men gennemsnittet er denne gang højere i kommuner med en høj grad af økonomiske
incitamenter (75 pct.) end i kommuner med en lav grad af økonomiske incitamenter (67 pct.).
I forhold til aktiviteter er der ingen signifikante forskelle i forhold til (1) startåret for inklusionsprocessen,
(2) graden af fælles værdigrundlag, (3) graden af kompetenceudvikling, (4) graden af økonomiske
incitamenter, (5) kvaliteten af samarbejdet mellem skoleforvaltningen og PPR og (7) kommunernes
socioøkonomiske indeks. I forhold til (6) ændringen i inklusionsprocenten i kommunen viser
sammenligningerne dog signifikante forskelle mellem kommunerne. I kommuner, hvor ændringen i
inklusionsprocenten er mindre end 1 pct., er andelen af skoler, der har taget initiativer til at arbejde med
bestemte pædagogiske værktøjer, signifikant lavere (20 pct. overfor 64 pct. for gruppen af kommuner med
en ændring i inklusionsprocent på 1-2 pct.). Andelen af kommunernes skoler, der har haft lærere på
relevante kurser i forhold til inklusion, er noget lavere, 40 pct. overfor 64 pct., men denne forskel er ikke
statistisk signifikant. I kommunerne med ændring i inklusionsprocent under 1 er der signifikant flere skoler,
der har taget andre initiativer end de oplistede (40 pct. mod 12 pct.).
I forhold til tilgængeligheden af de forskellige former for ressourcer så er der flere skoler i kommuner, der
påbegyndte inklusionsprocessen i 2012, der har en inklusionsvejleder på skolen, end blandt de kommuner,
der påbegyndte processen både før og efter. Der er til gengæld signifikant flere skoler i kommuner, der
påbegyndte inklusionsprocessen i 2013, hvor lærerne har adgang til rådgivning fra en specialskole eller fra
et andet videnscenter. Samtidig er der signifikant færre skoler i netop de kommuner, der begyndte
inklusionsprocessen sent, hvor lærerne har adgang til en lærerassistent. Dette går igen, når der kigges på,
hvorvidt lærerne anvender ressourcerne (ifølge skolelederne). Andelen af lærere, der anvender en
lærerassistent, er signifikant lavere i kommuner, der påbegyndte inklusionsprocessen i 2013. Her er
gennemsnittet 1, hvilket betyder, at alle skolelederne i disse kommuner siger, at lærerne slet ikke anvender
en lærerassistent, hvilket er logisk, da alle de samme lærere siger, at lærerne ikke har adgang til en
lærerassistent. For skolerne, der påbegyndte inklusionsprocessen tidligere, ligger gennemsnittet mellem ”i
mindre grad” og ”i nogen grad”.
Resultaterne af sammenligningerne med de øvrige inklusionsindikatorer forekommer noget usystematiske.
I de kommuner, hvor der er en høj grad af fælles værdigrundlag på forvaltningsniveauet, er der signifikant
flere skoler, hvor lærerne har adgang til en AKT-vejleder, men signifikant færre, der har adgang til en
inklusionsvejleder. I kommuner, hvor der er en høj grad af kompetenceudvikling, er der ingen signifikante
forskelle i tilgængeligheden af de forskellige former for ressourcer, men lærerne anvender, ifølge
skolelederne, i mindre grad rådgivning fra specialskole og bestemte analysemodeller, men i højere grad
rådgivning fra PPR. Da antallet af kommuner med en lav eller mellemhøj grad af økonomiske incitamenter
er så lille, og antallet af skoler i disse kommuner i tredje runde ligeledes er lille, er der ikke nogen robuste
forskelle at finde mellem kommunerne med forskellige grader af økonomiske incitamenter. I kommuner,
hvor kvaliteten af samarbejde mellem PPR og skoleforvaltningen er højt, er inklusionsvejledere mindre
tilgængelige og mindre brugte på skolerne. Interessant nok er der ingen signifikant forskel i forhold til
tilgængeligheden og anvendelsen af rådgivning fra PPR. Dette fund er parallelt med den tendens, der blev
fundet i sidste runde.
92
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
I kommuner, hvor ændringen i inklusionsprocent er over to, er tilgængeligheden af både
inklusionsvejledere på skolerne og lærerassistenter mindre. Endelig er tilgængeligheden af lærerassistenter
også mindre på skoler i kommuner med et socioøkonomisk indeks på over 1,1. Dette fund er parallelt med
analysen i sidste runde og peger på, at skoler, der kan tænkes at have et større behov for lærerassistenter,
da andelen af udsatte børn og kommunens socioøkonomiske profil må formodes at hænge sammen, har
mindre adgang til ordningen. Dette er måske ikke overraskende, da ordningen i sammenligning med de
øvrige ressourcer må være relativt dyr, men det kan pege på en problematisk tendens.
Lærere
Parallelt med analyserne for skolelederne finder vi også med hensyn til lærerne en række interessante
sammenhænge mellem spørgsmålene vedrørende kompetenceudvikling og de syv inklusionsindikatorer.
Således finder vi, parallelt med analysen i runde 2, en tendens til, at en senere kommunal start på
inklusionsprocessen hænger sammen med en lavere grad af anvendelse af både inklusions- og AKT-
vejledere. Lærerne i kommuner, der har påbegyndt inklusionsprocessen i 2013, har, på trods af at andelen
generelt er blevet halveret, stadig i signifikant højere grad deltaget i pædagogiske dage om inklusion, og
ligesom i de øvrige runder benytter signifikant flere sig af LP-modellen. Samtlige grupper bruger dog LP-
modellen mindre år for år, så hvis den trend fortsætter, så vil forskellen mellem kommuner gradvist
forsvinde, da lærerne ikke holder fast i metoden i mere end et par år. Omvendt kunne det tænkes, at det
generelle fald i anvendelsen af samtlige af de oplistede pædagogiske værktøjer hang sammen med
folkeskolereformen, hvis implementering har givet lærerne et andet sæt af udfordringer. Det er ikke
utænkeligt, at lærerne igen vil anvende de forskellige pædagogiske værktøjer, når reformens elementer
ikke længere er nye for dem.
I kommuner, hvor graden af fælles værdigrundlag i skoleforvaltningen er høj, anvender lærerne i mindre
grad inklusionsvejledere og i signifikant højere grad AKT-vejledere. Dermed er lærernes svar parallelle med
skoleledernes svar.
Imod forventning rapporterer signifikant færre lærere i kommuner, der ud fra skolechefernes oplysning har
haft en høj grad af kompetenceudvikling, at de er blevet tilbudt kompetenceudvikling i forhold til arbejdet
med inklusion. Der er også færre lærere på skolerne i disse kommuner, der har deltaget i en pædagogisk
dag om inklusion og i kurser om forskellige pædagogiske modeller, og som anvender fx LP-modellen. Til
gengæld anvender de i højere grad AKT-vejledere på skolen og oplever i højere grad at have adgang til
inklusionsvejledere på skolen, og medarbejdere fra skolens specialcenter/ressourcecenter. Tendensen er
altså, at lærerne på skolerne i kommuner med en høj grad af kompetenceudvikling i mindre grad deltager i
kurser og særlige aktiviteter om inklusion, men i højere grad har adgang til sparring og støtte på skolerne.
Ligesom fra skoleledernes perspektiv er der heller ikke fra lærernes perspektiv nogen forskel på
anvendelsen af PPR’s rådgivning mellem kommunerne afhængigt af kvaliteten af samarbejde mellem
skoleforvaltningerne og PPR. I de kommuner, der har en ændring i inklusionsprocenten på over 2 pct.,
rapporterer lærerne, at de i mindre grad anvender inklusionsvejledere på skolen, men i højere grad
anvender vejledning fra PPR og andre videnscentre.
Endelig finder vi, at lærerne i kommuner med relativt højt ressourceforbrug pr. elev i større omfang er
blevet tilbudt kompetenceudvikling i forhold til arbejdet med inklusion og i højere grad anvender bestemte
analysemodeller, lærerassistenter og medarbejdere fra specialklasser. De har også i højere grad deltaget i
93
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
kurser om inklusion og i pædagogiske dage. Til gengæld har de i mindre grad adgang til en AKT-vejleder på
skolen og en medarbejder fra skolens specialcenter/ressourcecenter. Samlet set giver lærernes besvarelser
altså et lidt anderledes billede end skoleledernes besvarelser.
Fokuspunkt 3: Opbakning til inklusion (tabel B2.92-B2.140 i Appendiks)
I dette afsnit undersøger vi først, i hvor høj grad der er
opbakning
til målsætningerne om øget inklusion
blandt skolelederne, lærerne og bestyrelsesformændene på skolerne. Herefter undersøger vi de samme
personers
kendskab
til målsætningerne om øget inklusion.
Opbakning til inklusion
Ligesom i de øvrige runder er der generelt langt større opbakning blandt skolelederne end blandt lærerne
til inklusionsmålsætningen om at øge andelen af elever med særlige behov i den almindelige undervisning
fra 94,4 pct. til 96,0 pct. Mens to ud af tre skoleledere (66 pct.) erklærer sig enten ”enig” eller ”meget enig”
i inklusionsmålsætningen, er det blot 15 pct. af lærerne, som er ”enig” eller ”meget enig” i den samme
målsætning. Tilsvarende er andelen af skoleledere, der er uenige i målsætningen om at øge andelen af
elever i den almindelige undervisning, kun lige knapt 10 pct., mens hele 65 pct. af lærerne erklærer sig
decideret ”uenig” eller ”meget uenig” i målsætningen. I denne forbindelse er det værd at bemærke, at
lærernes gennemsnitlige opbakning til inklusion med statistisk sikkerhed faldt fra 1. til 2. runde, men at
faldet mellem 1. og 3. runde er mindre og kun signifikant ved et signifikansniveau på 10 pct.
Foruden skolelederne og lærernes egen opbakning til målsætningen om øget inklusion har vi desuden bedt
skolelederne om at vurdere opbakningen til øget inklusion blandt (A) skolens lærere og pædagoger, (B)
forældre til børn med særlige behov og (C) forældre til børn uden særlige behov. For alle tre grupper
vurderer over halvdelen af skolelederne, at der kun ”i nogen grad”, ”i mindre grad” eller ”slet ikke” er
opbakning til øget inklusion, 65 pct., 53 pct. og 87 pct. respektive. Der er således væsentligt flere
skoleledere, som vurderer, at der ”i høj grad” eller ”i meget høj grad” er opbakning blandt forældrene til
børn med særlige behov (47 pct.) end blandt forældrene til børn uden særlige behov (13 pct.).
Skoleledernes vurdering af skolens lærere og pædagogers opbakning er noget højere end lærernes
besvarelse af, om de er enige i målsætningen, med gennemsnitlige besvarelser på 3,26 over for 2,12 på en
femtrinsskala, hvor 5 er ”meget enig” i målsætningen. Forskellen kan rumme et element af, at skolelederne
overvurderer lærernes opbakning, men den kan også være funderet i, at lærerne, på trods af at de ikke er
enige i målsætningen, alligevel bakker op om den i det daglige arbejde. Da der ikke med statistisk sikkerhed
er forskel på skoleledernes besvarelser i de tre indsamlingsrunder, kan analysen ikke spore nogen udvikling
i skoleledernes vurdering af opbakningen bland de tre grupper.
Parallelt med skolelederne har vi bedt skolebestyrelsesformændene om at vurdere opbakningen til øget
inklusion fra de samme tre grupper. Generelt stemmer bestyrelsesformændenes vurderinger ganske godt
overens med skoleledernes. Bestyrelsesformændene vurderer, at 60 pct., 56 pct. og 80 pct. ”i nogen grad”,
”i mindre grad” eller ”slet ikke” bakker op om øget inklusion blandt henholdsvis skolens lærere og
pædagoger, forældre til børn med særlige behov og forældre til børn uden særlige behov. Heller ikke
bestyrelsesformændenes besvarelser har ændret sig signifikant imellem runderne.
Lærernes vurdering af opbakningen gentager billedet af, at forældrene kun i begrænset omfang bakker op
om målsætningen, mens ledelsen i vid udstrækning bakker op om den. Lærernes vurdering af forældrenes
opbakning er blevet en anelse mere positiv mellem 1. og 3. runde.
94
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Kendskab til inklusion
I forlængelse af undersøgelsen af
opbakningen
til øget inklusion har vi også undersøgt (1) skoleledernes
vurdering af lærernes
kendskab
til inklusionsmålsætningen og (2) bestyrelsesformændenes vurdering af
forældrenes
kendskab
til inklusionsmålsætningen. Ligesom i de øvrige runder vurderer langt størstedelen af
skolelederne (85 pct.), at lærerne ”i meget høj grad”, ”i høj grad” eller ”i nogen grad” har kendskab til
inklusionsmålsætningen (mod 90 pct. i 1. runde). Hvad angår bestyrelsesformændene vurderer over
halvdelen (54 pct.), at forældrene ”i nogen grad” har kendskab til målsætningen om øget inklusion.
Gennemsnittet er vokset statistisk signifikant fra 2,65 på en femtrinsskala i runde 1 til 3,05 i runde 3 (hvilket
vil sige lige over midterkategorien ”i nogen grad”).
Sammenhængen mellem opbakning til inklusion og de syv inklusionsindikatorer
Skoleledere og bestyrelsesformænd
Med hensyn til skolelederne viser analyserne bl.a., at lederne både finder strategien i forhold til (1)
samarbejdet mellem PPR og skolen og (2) tilrettelæggelsen af inkluderende læringsmiljøer mindre
hensigtsmæssig, når graden af fælles værdigrundlag på forvaltningsniveau er høj, og når kvaliteten af
samarbejdet mellem skoleforvaltning og PPR ligger på et højt niveau. Derudover oplever skoler i
kommuner, der har et lavere socioøkonomisk indeks, i højere grad, at der er en strategi for øget inklusion
og tilrettelæggelse af inkluderende læringsmiljøer. Hermed tyder det ifølge skolelederne på, at der er en
sammenhæng mellem kommunernes socioøkonomiske forhold og tilstedeværelsen af strategier for
inklusion, således at de socioøkonomisk bedst stillede kommuner i højere grad har udviklet strategier for
inklusion.
Også bestyrelsesformændenes besvarelser peger på, at der er en forskel mellem de bedre bemidlede
kommuner og de mindre bemidlede. Således vurderer bestyrelsesformændene opbakningen til inklusion
blandt forældrene i de socioøkonomisk mindre godt stillede kommuner lavere end i de bedre bemidlede
kommuner.
Lærere
Hvad angår lærerne finder vi på baggrund af sammenhængsanalyserne ikke mange klare tendenser mellem
deres opbakning til inklusion og de syv inklusionsindikatorer. Dog viser analyserne som i sidste runde, at
forældrenes kendskab til målsætningen om øget inklusion ifølge lærerne er lavere i de socialøkonomisk
dårligst stillede kommuner.
Fokuspunkt 4: Fastholdelse af elevernes trivsel (tabel B2.141-B2.156 i
Appendiks)
Som bekendt er en af målsætningerne hos regeringen og kommunerne, at elevernes trivsel skal fastholdes i
takt med omstillingen til øget inklusion. I denne forbindelse undersøger vi i dette afsnit, (1) hvilke trivsels-
mæssige indsatser skolerne har foretaget, og (2) i hvilket omfang bestyrelsesformændene er tilfredse med
skolernes arbejde med elevernes trivsel, samt (3) i hvilket omfang eleverne i 2. og 8. klasse trives i skolen.
Til at undersøge 2.- og 8.-klasse-elevernes trivsel inddrager vi både resultaterne fra trivselsmålingen blandt
eleverne i 2. og 8. klasse og undersøgelsen af forældrenes opfattelse af deres børns trivsel i skolen.
95
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Trivselsmæssige indsatser på skolerne
Skolelederne har angivet, hvorvidt skolen har foretaget en række indsatser eller aktiviteter i forbindelse
med omstillingen til øget inklusion. I forhold til de forrige runder er tendensen, at skolen har iværksat færre
initiativer rettet mod elevernes trivsel end tidligere. Hvor langt de fleste skoler afholdt klassemøder om
elevernes trivsel i 1. og 2. runde (over 80 pct.), er tallet faldet til 57 pct. Hvor næsten alle skoler fastsatte
klasseregler og/eller skoleregler for elevernes opførsel og samvær i 1. og 2. runde (mellem 84 og 93 pct.), er
andelen i 3. runde 59 pct. Hvor ca. to ud af tre skoler i 1. og 2. runde havde venskabsordninger mellem
forskellige klasser på skolen, er andelen kun lidt over to ud af fem i 3. runde. Og hvor omkring to ud af tre
skoler holdt en trivselsdag for eleverne i foregående runder, er andelen i denne runde én ud af tre. Flere af
aktiviteterne foregår stadig på flere end halvdelen af skolerne, men faldet er betragteligt, særligt med det
in mente at der ingen signifikante forskelle var mellem skoleledernes besvarelser i 1. og 2. runde.
Skolebestyrelsens tilfredshed med skolens arbejde med elevernes trivsel
I forlængelse af skoleledernes angivelse af indsatser og aktiviteter for elevernes trivsel har vi desuden
spurgt bestyrelsesformændene, hvor tilfredse de alt i alt er med skolens arbejde med elevernes trivsel. Lidt
færre bestyrelsesformænd erklærer sig i 3. runde ”tilfreds” eller ”meget tilfreds” med skolens arbejde med
elevernes trivsel, men andelen er stadig lige knapt fire ud af fem. Der er således stadig stor opbakning fra
skolebestyrelserne til den måde, som skolerne arbejder med elevernes trivsel på.
Elevernes trivsel på skolerne
Foruden skoleledernes trivselsindsatser og bestyrelsesformændenes holdning til skolens arbejde med
elevernes trivsel har vi for det tredje spurgt direkte ind til, hvordan eleverne i 2. og 8. klasse trives på
skolen. Af besvarelserne fremgår det, at langt de fleste elever i 2. klasse er glade for at gå i skole i
almindelighed (72 pct.) og for deres klasse i særdeleshed (76 pct.). Herudover angiver mere end syv ud af
10 elever (72 pct.), at de har ”mange” venner i klassen, ligesom mere end tre ud af fire elever (76 pct.)
mener, at de ”for det meste” har nogen at lege med i frikvartererne. Eleverne i 2. klasse er desuden
generelt meget glade for deres lærere. Således angiver 81 pct. af eleverne, at de er glade for ”alle eller de
fleste” af deres lærere. Ud fra de fleste spørgsmål tegner der sig således, ligesom i de foregående runder, et
billede af, at eleverne i 2. klasse generelt trives godt i skolen. Dog er gennemsnitsbesvarelsen på
spørgsmålet om, hvorvidt eleverne er glade for deres klasse, faldet en anelse (omend signifikant) fra 1,80 til
1,74 (på en skala fra 0 til 2, hvor 2 er ”ja”).
Ligesom i de foregående runder mener over halvdelen af eleverne, at de kun ”nogle gange” er gode ved
hinanden i klassen (56 pct.). Derudover angiver knapt en fjerdedel (23 pct.) af eleverne, at de kun ”nogle
gange” har nogen at lege med i frikvartererne. Mens disse andele er stabile på tværs af runderne, så er
andelene af elever, der svarer, at de blot har det ”nogenlunde” for tiden eller decideret ”dårligt”, 30 pct.,
hvilket er signifikant flere end i de foregående runder.
Sammenligner vi med 8.-klasse-elevernes besvarelser genfinder vi den trend, der blev identificeret i forrige
rapport, nemlig at eleverne i 8. klasse generelt er mere glade for at gå i skole (78 pct.) og mere glade for
deres klasse (85) end eleverne i 2. klasse. 8.-klasse-eleverne behandler i højere grad hinanden godt i
klassen (84 pct.). Tilsvarende har hele 95 pct. af eleverne i 8. klasse også ”altid” eller ”for det meste” nogen
at være sammen med i frikvartererne. Omvendt er der dog lidt færre elever i 8. end i 2. klasse, som er glade
for ”alle” eller ”de fleste” af deres lærere (70 pct. imod 81 pct. af 2.-klasse-eleverne). Disse forskelle kan
dog skyldes, at eleverne i anden klasse blev spurgt på en tretrinsskala (”ja”/”ja, altid”, ”nogle gange”,
96
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
”nej”/”nej, aldrig”), mens eleverne i 8. klasse blev spurgt på en femtrinsskala (”ja, altid”, ”ja, for det meste”,
”nogle gange”, ”nej, ikke så tit”, ”nej, aldrig”).
Generelt har 8. klassernes trivselsniveau ikke ændret sig det store siden runde 1, om end deres gennemsnit
på spørgsmålet, om de er glade for at gå i skole, er faldet en anelse (men signifikant), fra 3,99 til 3,93 (på en
femtrinsskala fra 1 til 5, hvor 5 er ”ja, altid”). Omvendt er 8.-klasse-elevernes fravær også faldet fra 1. til 3.
runde.
Som et supplement til trivselsmålingen blandt eleverne i 2. og 8. klasse har vi desuden undersøgt, hvordan
elevernes forældre opfatter deres børns trivsel. Her viser analyserne helt generelt, at forældrene og
elevernes svar på trivselsspørgsmålene i høj grad ligner hinanden. Forældrenes opfattelse af børnenes
trivsel har ikke ændret sig nævneværdigt fra 1. til 3. runde.
Sammenhængen mellem fastholdelse af elevernes trivsel og de syv
inklusionsindikatorer
Skolelederne
Generelt finder vi kun få statistisk signifikante resultater med hensyn til sammenhængen mellem
inklusionsindikatorerne og skoleledernes svar på, hvilke trivselsmæssige indsatser skolerne har foretaget.
Dog viser analyserne, at der afholdes mere systematisk undervisning i sociale kompetencer på skoler i
kommuner, der påbegyndte inklusionsprocessen i 2013, som har en høj kvalitet i samarbejdet mellem
skoleforvaltningen og PPR, som har en høj grad af fælles værdigrundlag på forvaltningsniveauet, og som har
en høj værdi på det socioøkonomiske indeks. I forhold til samarbejde med en trivselskonsulent er der en
tendens til, at skolerne i kommuner med en lavere kvalitet i samarbejdet med PPR og kommuner med en
lavere grad af fælles værdier på forvaltningsniveauet i højere grad samarbejder med en trivselskonsulent.
Tallet svarer til fundet fra sidste runde, men er fortsat ganske lavt, kun omkring 13 pct. for begge grupper af
kommuner.
Lærerne
Lærernes vurdering af, hvordan eleverne trives socialt, er blevet en anelse bedre mellem 1. og 3. runde (fra
at 88 pct. trives godt til 90 pct.). Der er nogen variation i, hvilke kommuner denne forbedring drejer sig om.
Andelen af elever, der ikke trives godt, er mindre i kommuner, der påbegyndte inklusionsprocessen i 2012,
hvor det fælles værdigrundlag er højt, hvor graden af kompetenceudvikling er høj, hvor ændringen i
inklusionsprocenten er lille, og hvor det socioøkonomiske indeks er lavt.
I forhold til elevernes faglige trivsel er der ingen signifikant forskel mellem runderne, men andelen, der
trives dårligt, er mindre i kommuner, der påbegyndte inklusionsprocessen tidligere, som har en høj grad af
fælles værdigrundlag, som har en høj grad af kompetenceudvikling, og som har et lavere socioøkonomisk
indeks.
Elever og forældre
På grund af den relativt lave svarprocent, i særdeleshed for nogle kommuners vedkommende, er der ikke
basis for at foretage en analyse af sammenhængen mellem de syv inklusionsindikatorer og henholdsvis
eleverne og forældrenes angivelse af elevernes trivsel.
97
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Fokuspunkt 5: Supplerende undervisning (tabel B2.157-B2.162 i Appendiks)
Ifølge folkeskolelovens § 3a skal børn, der har brug for støtte, og som ikke alene kan understøttes ved brug
af undervisningsdifferentiering og holddannelse, tilbydes supplerende undervisning eller anden faglig støtte
i henhold til § 5, stk. 5, hvor det hedder: ”Der gives i fornødent omfang supplerende undervisning eller
anden faglig støtte til elever, der har skiftet skole, eller som har været uden undervisning i længere tid. Der
skal i fornødent omfang gives supplerende undervisning eller anden faglig støtte til elever, som af anden
grund har behov for støtte”.
I dette femte og sidste afsnit belyser vi en række forhold ved den supplerende undervisning på skolerne. Til
dette formål undersøger vi først, hvordan skolerne
tilrettelægger
den supplerende undervisning. Herefter
ser vi på, hvor mange elever der
modtager
supplerende undervisning i dette skoleår. Endelig undersøger vi,
hvor mange elever som i dette skoleår er blevet
inkluderet
frem for at blive henvist til segregerede
foranstaltninger.
Tilrettelæggelsen af den supplerende undervisning
Hvad angår
tilrettelæggelsen
af den supplerende undervisning viser besvarelserne fra skolelederne, at en
tredjedel (34 pct.) af den supplerende undervisning i snit er tilrettelagt som tolærertimer. Herudover
tilrettelægges 12 pct. af den supplerende undervisning med lærerassistenter, og en tredjedel (29 pct.) er
tilrettelagt som et ressourcecenter uden for den almindelige undervisning. En fjerdedel (25 pct.) af den
supplerende undervisning er i snit tilrettelagt på anden måde. I forhold til 1. runde er forskellene ikke
statistisk signifikante, men hvor ressourcecentrets andel i runde 2 var signifikant lavere, er andelen nu
tilbage omkring de 30 pct. Der er relativt få besvarelser på spørgsmålene, 46 i runde 1 og 45 i runde 3,
hvorfor små forskelle, om end reelle, ikke vil fremstå som signifikante.
Antal modtagere af supplerende undervisning
I forlængelse af spørgsmålet om,
hvordan
den supplerende undervisning tilrettelægges, har vi også spurgt
skolelederne om,
hvor mange
der modtager supplerende undervisning. Her rapporterede skolelederne i
runde 1, at der i gennemsnit var 23 elever, som modtog supplerende undervisning i skoleåret 2012/13 og
24 elever i skoleåret 2013/2014. I skoleåret 2014/2015 – denne runde – er tallet 25. Den gennemsnitlige
afstand til gennemsnittet er dog steget i runde 3 (fra 22 elever til 32 elever), hvilket indikerer, at der særligt
er nogle skoler med flere elever, der modtager supplerende undervisning i skoleåret 2014/2015. Der er
altså stadig en stor spredning i antallet af elever på skolerne, der modtager supplerende undervisning, hvor
nogle skoler slet ikke har nogen elever, og andre har rigtig mange elever.
Skolelederne er endvidere blevet spurgt om antallet af elever, som i sidste skoleår fik specialundervisning i
tilknytning til den almindelige undervisning, men som i dette skoleår i stedet får supplerende undervisning.
Denne andel er faldet til ca. det halve fra 15 pct. i runde 1, til 8 pct. i runde 3.
Antal inkluderede elever
Endelig har vi bedt skolelederne om at angive, hvor mange elever der i dette skoleår er blevet inkluderet
ved
ikke
at blive henvist til segregerede foranstaltninger. Her vurderer over halvdelen af skolelederne (59
pct.), at skolen har inkluderet imellem en og fem elever i dette skoleår. Derudover angiver 31 pct. af
lederne, at mere end fem elever er blevet inkluderet frem for at blive henvist til segregerede
foranstaltninger. Blot 10 pct. af skolelederne har svaret, at der ikke er blevet inkluderet nogen elever i dette
skoleår, hvilket er dobbelt så mange som året før, men stadig lidt lavere end i runde 1. Ingen af forskellene
98
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
er dog signifikante. Det er væsentligt her at påpege, at det er skoleledernes egne
vurderinger,
der ligger til
grund for tallene. Det er interessant at bemærke, at skolelederne oplever, at de inkluderer væsentlige flere
elever end de 0,6 og 0,5 pct., som ifølge kommunernes oplysninger, jfr. Tabel 13, er blevet inkluderet fra
årene 2013 til 2014 og fra 2014 til 2015. 0,5 pct. svarer til en inkluderet elev ekstra pr. 200 elever.
Sammenhængen mellem supplerende undervisning og de syv
inklusionsindikatorer
På baggrund af analyserne finder vi generelt ikke nogen sammenhænge mellem skolelederne eller lærernes
besvarelser vedrørende den supplerende undervisning og de syv inklusionsindikatorer.
Sammenfatning af kvantitative svar fra: Skoleledere,
skolebestyrelsesformænd, lærere, elever og forældre
I det følgende opsummeres de væsentligste resultater fra analyserne i rapportens del 2. Sammenfatningen
bør læses med øje for, at analyserne beskriver tendenser til sammenhænge snarere end robuste
sammenhænge og årsag-virkningsforhold.
Andelen af skoleledere, som vurderer, at der findes økonomiske incitamenter til inklusion på skolerne er
høj og stemmer ligesom i sidste runde overens med analyserne på kommuneniveau. Ligesom i 1. og 2.
runde vurderer kun en meget lille andel af skolelederne, at lærerne har et incitament til at inkludere elever
med særlige undervisningsbehov i klassen. Der er mærkbart flere lærere, der mener, at de har et
incitament til inklusion, men selv om andelen i tillæg dertil også er steget fra 1. runde, er det stadig kun en
lille gruppe, der mener det.
Skolelederne mener generelt, at samarbejdet med PPR fungerer godt, og besvarelserne har ikke ændret sig
signifikant mellem 1. og 3. runde. Lærerne deler dog ikke denne positive opfattelse og vurderer
samarbejdet lidt under middel, hvilket ikke er signifikant forskelligt fra runde 1.
Der er sket et markant fald i forhold til skoleledernes arbejde med at ruste deres lærere til at håndtere
arbejdet og udfordringerne i forbindelse med inklusion. Kun et mindretal af skolelederne angiver, at der i
dette skoleår er afholdt en pædagogisk dag om inklusion, og kun omkring halvdelen har haft en eller flere
lærere på relevante kurser. Dette billede bekræftes af lærerne, hvor antallet af lærere, der har deltaget i
kompetenceudviklingsaktiviteter er faldet signifikant siden 1. runde. Over halvdelen af lærerne føler sig ikke
fagligt rustet til at håndtere de udfordringer, der er forbundet med inklusion, om end andelen af lærere,
der føler sig rustede, er vokset en anelse mellem 1. og 3. runde.
Også i tilgængeligheden af diverse ressourcer for lærerne i deres arbejde med inklusion sporer analysen et
signifikant fald, både set fra skoleledernes perspektiv og fra lærernes. Det er stadig flertallet af
skolelederne, der tilkendegiver, at en række ressourcer til inklusion er tilgængelige bl.a. muligheden for
rådgivning fra PPR, samarbejde med skolens specialcenter/ressourcecenter samt bistand fra AKT-
vejlederen på skolen. Men andelen er faldet markant. Denne tendens bekræftes af lærerne, der også
generelt svarer mere negativt i forhold til tilgængeligheden af de forskellige ressourcer. Hvor det i tidligere
99
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
runder var størstedelen af lærerne, der havde adgang til en inklusionsvejleder på skolen, er tallet under en
tredjedel i denne runde.
Ligesom i 1. runde er der generelt langt større opbakning blandt skolelederne end blandt lærerne til
inklusionsmålsætningen om at øge andelen af elever med særlige behov i den almindelige undervisning fra
94,4 pct. til 96,0 pct. Lærernes gennemsnitlige opbakning til inklusion er dog ikke faldet signifikant siden 1.
runde.
Som i de tidligere runder vurderer størstedelen af skolelederne, at der er lav opbakning til øget inklusion
blandt skolens lærere og pædagoger, forældre til børn med særlige behov og forældre til børn uden særlige
behov. Af de to forældregrupper er opbakningen dog markant højere blandt forældre til børn med særlige
behov.
Langt størstedelen af skolelederne vurderer, at lærerne har kendskab til inklusionsmålsætningen.
Forældrenes kendskab til inklusionsmålsætningen er efter bestyrelsesformændenes vurdering markant
lavere, men er steget siden 1. runde.
Lidt over halvdelen af skolerne har afholdt en række aktiviteter og igangsat tiltag rettet mod fastholdelse af
elevernes trivsel, hvilket er noget færre end i tidligere runder. Fra forældrenes øverste repræsentanter
(bestyrelsesformændene) synes der dog fortsat at være stor opbakning til den måde, som skolerne
arbejder med elevernes trivsel på. Generelt tyder analyserne på, at forældrene og elevernes svar på
trivselsspørgsmålene i høj grad ligner hinanden. I elevernes egen vurdering trives eleverne i 2. klasse
generelt godt i skolen, og eleverne i 8. klasse trives endda endnu bedre. Generelt ligner elevernes
besvarelser hinanden på tværs af spørgsmålene i 1. og 3. runde, om end der er sket en stigning i antallet af
2.-klasse-elever, der blot har det nogenlunde eller dårligt for tiden, og et lille fald i andelen af 8.-klasse-
elever, der er glade for at gå i skole.
Hvad angår tilrettelæggelsen af den supplerende undervisning, viser besvarelserne fra skolelederne, at en
tredjedel (34 pct.) af den supplerende undervisning er tilrettelagt som tolærertimer. Herudover
tilrettelægges 12 pct. af den supplerende undervisning med lærerassistenter. Andelene er ikke signifikant
forskellige fra 1. runde.
Der er i gennemsnit 23 elever på hver skole, som modtager supplerende undervisning i skoleåret 2014/15.
Da den gennemsnitlige skolestørrelse i de 12 kommuner i 2014 var 428 elever, svarer det i gennemsnit til
5,4 pct. af eleverne på hver skole. I 2011 – det sidste målepunkt før lovændringen i 2012 – var
gennemsnittet nationalt på 6,6 pct. Antallet har ikke ændret sig signifikant siden 1. runde, men spredningen
er vokset med en gennemsnitlig afstand til gennemsnittet på 32 elever. Gennemsnittet dækker således
over en stor spredning mellem skolerne med hensyn til antallet af elever, der modtager supplerende
undervisning. Lidt under en tredjedel af skolelederne vurderer, at mere end fem elever er blevet inkluderet
frem for at blive henvist til segregerede foranstaltninger, mens lidt færre end to tredjedele sætter antallet
til mellem en og fem.
Sammenhængen mellem inklusionsindikatorerne og de fem fokuspunkter
Det er svært at sammenfatte analysens fund i en sammenhængende fortolkning. Generelt finder vi kun få
statistisk signifikante sammenhænge mellem inklusionsindikatorerne og besvarelserne i forhold til de fem
100
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
fokuspunkter. Mens nogle resultater kan synes meningsfulde, er mange af dem vanskelige at fortolke. I det
følgende opsummeres de resultater, der synes mest meningsfulde.
Vi finder en tendens til, at en større andel af skolelederne mener, at et økonomisk incitament til inklusion
på skolen eksisterer, jo tidligere kommunen er startet på inklusionsprocessen. Derudover er
inklusionsvejledere mere tilgængelige på skoler, der begyndte inklusionsprocessen tidligt. Blandt lærerne i
kommuner, der påbegyndte inklusionsprocessen senere, er andelen, der anvender inklusions- og AKT-
vejledere på skolen mindre. Dette peger på, at skolerne i de kommuner, der kom tidligere i gang, på nogle
områder er kommet længere i arbejdet.
Vi finder en tendens til, at skolelederne er mere involverede i visitationsprocessen i forbindelse med
afgørelsen om placering af en elev, når der på forvaltningsniveau er en lav grad af fælles værdigrundlag.
Derudover rapporterer skolelederne i højere grad, at der er faste møder med PPR på skolen, når
samarbejdet mellem skoleforvaltningen og PPR fungerer mindre godt. Dette kunne tyde på en mere direkte
arbejdsgang mellem PPR og skolelederen, hvis samarbejdet ikke fungerer på højere niveau.
Det kan måske overraske, at vi har fundet en tendens til, at lærere i kommuner med en høj grad af
kompetenceudvikling i
mindre
grad angiver at være blevet tilbudt kompetenceudvikling, og i
mindre
grad
angiver at have været på kurser og deltaget i inklusionsdage på skolen. Til gengæld anvender lærerne i
kommuner med en høj grad af kompetenceudvikling i højere grad forskellige pædagogiske modeller, AKT-
vejledere på skolen og sparring med medarbejdere fra skolens specialcenter. Med andre ord får lærerne
mere sparring og støtte på skolerne.
I forhold til kommunernes strategier finder vi, at når graden af fælles værdier er høj på
forvaltningsniveauet, og kvaliteten af samarbejdet mellem skoleforvaltningen og PPR er høj, så oplever
skolelederne i mindre grad, at kommunens strategier er hensigtsmæssige i forhold til både samarbejdet
mellem PPR og skole og tilrettelæggelsen af inkluderende læringsmiljøer. Dette kunne måske indikere, at
skolelederne ikke føler sig repræsenterede i udformningen af strategierne.
Der er flere forskelle mellem kommuner, der har et højt socioøkonomisk indeks (altså større udgiftsbehov),
og kommuner med et lavere socioøkonomisk indeks. I kommuner med et stort udgiftsbehov oplever
skolelederne i mindre grad, at der foreligger strategier i kommunen i forhold til arbejdet med inklusion.
Bestyrelsesformændene i kommuner med et lavere udgiftsbehov oplever i større grad, at forældrene
bakker op om målet om øget inklusion, mens lærerne i højere grad vurderer, at forældrene ikke har
kendskab til målsætningen. Derudover holdes der færre faste møder med PPR på skolerne i kommuner
med en høj socioøkonomisk indeksværdi.
Endelig synes elevernes sociale trivsel ifølge lærerne at være højest i kommuner, der startede
inklusionsprocessen tidligt, der har en høj grad af fælles værdigrundlag, der har en høj grad af
kompetenceudvikling, der kun har en lille ændring i inklusionsprocenten, og hvis værdi på det
socioøkonomiske indeks er lille. Altså er elevernes trivsel størst i de kommuner, der enten oplever de
mindste forandringer eller er bedre rustede til at tage sig af forandringerne.
101
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0102.png
Afsluttende analyser
Af Siddhartha Baviskar, Camilla Brørup Dyssegaard, Niels Egelund og Christopher de Montgomery
Dette kapitel indeholder sammenfatningen af en analyse af indsatser og faktorer med betydning for en
succesfuld inklusion i forhold til de mål, der er aftalt mellem regeringen og KL. Disse mål er, at:
andelen af elever, der skal inkluderes i den almindelige undervisning øges
andelen af elever, der får 2 eller derunder i læsning, retstavning og matematisk problemløsning i 9.
klasses afgangsprøve, skal være reduceret i 2015 og reduceres yderligere frem mod 2018
elevernes trivsel fastholdes i takt med omstillingen til øget inklusion
bedre resultater fra national præstationsprofil i dansk og matematik
overgang til ungdomsuddannelse.
Først er der foretaget en undersøgelse af udviklingen i kommunerne i forhold til inklusionsmålsætningerne
og en række forklarende variable samt sammenhængen mellem disse variable med henblik på at
identificere indsatser og faktorer af særlig betydning for en succesfuld inklusion.
Endelig er det undersøgt, hvad der kendetegner de skoler, hvor der er henholdsvis størst og mindst forskel
på lederes og læreres holdninger til inklusion, samt de skoler, hvor både ledere og lærere ligger relativt
højest og lavest med hensyn til holdninger til inklusion.
Det har krævet et meget stort antal analyser, som i øvrigt er vanskeliggjort ved det relativt lave antal
respondenter, og endelig gør de lave svarprocenter fra især lærerne undersøgelserne mindre sikre.
Definition af variable og dokumentation for resultaterne såvel som statistiske analyser af signifikans findes i
det særskilte Appendiks til denne rapport i form af tekst, tabeller og figurer.
Sammenfattende gælder, at det lader sig gøre med rimelig sikkerhed at identificere de sammenhænge, der
præsenteres i punktform nedenfor.
Inklusionsmålsætningerne
I det følgende analyseres inklusionsmålsætningerne i forhold til en række forklarende variable. Analyserne
er gennemført af Siddhartha Baviskar og Christopher de Montgomery.
Inklusionsprocent
I forhold til at opnå en høj inklusionsprocent er der sammenhæng med følgende (figurerne B3.33-B3.49 i
Appendiks):
En høj grad af fælles værdigrundlag på forvaltningsniveauet
En høj grad af økonomiske incitamenter for inklusion
At lærerne føler sig fagligt rustet til at håndtere inklusionsudfordringer
At lærerne bakker op om inklusionsmålsætningen
At forældrene bakker op om inklusionsmålsætningen (skolebestyrelsesformænds vurdering)
102
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
At skolebestyrelsesformænd ytrer tilfredshed med skolens arbejde med elevernes trivsel.
Alt i alt er der tale om forhold, der virker særdeles logiske, og som genfindes i de kvalitative resultater.
Lavere antal med karakteren 2 eller derunder
I forhold til at reducere andelen af elever, der får 2 eller derunder som samlet gennemsnit i læsning,
retskrivning og matematisk problemløsning i 9. klasses afgangsprøve er der sammenhæng mellem følgende
(figurerne B3.50-B3.67 i Appendiks):
En lav inklusionsprocent
Lærere har høj vurdering af deres samarbejde med PPR
Lærere har høj vurdering af omfanget af tilgængelige ressourcer til inklusion
Forældre(par) udtrykker utilfredshed over elever, der er fastholdt i almenundervisningen eller er
ført tilbage fra specialklasser eller specialskoler
Kommunernes udgifter per elev er høje.
Det skal her bemærkes, at der også her synes at være tale om sammenhænge, der kan virke naturlige. En
øget inklusionsprocent vil med høj sandsynlighed medvirke til, at andelen af elever med relativt svage
faglige kompetencer også øges, og det må sænke karakterniveauet, herunder foranledige, et flere elever får
karakteren 2 eller derunder. Det virker ligeledes naturligt, at et godt samarbejde mellem lærere og PPR vil
kunne øge nogle elevers udbytte af undervisningen. Hvis lærerne mener, at der i højt omfang er
tilgængelige ressourcer til inklusion, er det naturligt, at det faglige niveau hæves. Hvis forældre udtrykker
utilfredshed over inkluderede elever, kan dette føre til, at inklusionen sænkes, og dermed vil
karakterniveauet som nævnt ovenfor formentlig stige. Et højt udgiftsniveau pr. elev bør alt andet lige
medvirke til, at det faglige niveau øges. Relationerne har ikke kunnet afprøves i det kvalitative materiale.
Bedret national præstationsprofil
I forhold til et samlet godt resultat i den nationale præstationsprofil ved de nationale test i dansk
(sprogforståelse, afkodning og tekstforståelse) ses følgende sammenhænge (figurerne B3.68-B3.85 i
Appendiks):
Høj grad af kompetenceudvikling i forhold til inklusion
Stort antal aktiviteter, lærerne har deltaget i i forbindelse med arbejdet med inklusion
Høj vurdering hos lærere af graden af kompetenceudvikling, de er blevet tilbudt
Høj vurdering hos skolelederne af antal tilgængelige ressourcer for lærere/pædagoger i forhold til
inklusion.
At høj grad af kompetenceudvikling, deltagelse i aktiviteter og positiv vurdering af disse i forhold til inklusion
har sammenhæng med bedre resultater i de nationale test, er ny og interessant viden. Det er endvidere
interessant, at hvor skolelederne vurderer, at der er mange tilgængelige ressourcer for lærere og pædagoger
i forhold til inklusion, der øges testresultaterne.
Overgang til ungdomsuddannelse
I forhold til at opnå en høj procentdel, der er fortsat til en ungdomsuddannelse, er der følgende
sammenhænge (figurerne B3.86-B3.102 i Appendiks):
103
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0104.png
Lærerne føler sig fagligt rustet til at håndtere inklusionsudfordringer
Lærerne bakker op om inklusionsmålsætningen
Forældrene bakker op om inklusionsmålsætningen (skolebestyrelsesformænds vurdering)
Skolebestyrelsesformænd er tilfredse med skolens arbejde med elevernes trivsel.
I forhold til de afdækkede sammenhænge er det interessant, at de elever, der har afsluttet 9. klasse i 2012,
2013 og 2014, kun har haft kortvarigt direkte udbytte af de initiativer, skolerne har sat i værk efter
inklusionsprocessens start i skoleåret 2012/13. Det må derfor antages, at der er nogle underliggende
sammenhænge mellem lærere, forældre og skolernes generelle aktiviteter og lærerne, forældrene og
skolernes arbejde med inklusion. Disse generelle aktiviteter må så formodes at have indflydelse på hvor
mange af skolernes elever, der umiddelbart går videre i en ungdomsuddannelse.
Trivsel
I forhold til at minimere den procentdel af elever, som lærerne mener ikke trives fagligt eller socialt, er der
sammenhænge med (figurerne B3.103-B3.120 i Appendiks):
Lærerne føler sig fagligt rustet til at håndtere inklusionsudfordringer
Lærerne bakker op om inklusionsmålsætningen
Forældrene bakker op om inklusionsmålsætningen (skolebestyrelsesformænds vurdering)
Skolebestyrelsesformænd er tilfredse med skolens arbejde med elevernes trivsel.
Det fremgår her, at der er tale om nøjagtigt de samme sammenhænge, som gjaldt for overgang til
ungdomsuddannelse. Dette styrker antagelsen om, at der er nogle underliggende sammenhænge mellem
lærere, forældre og skolernes generelle aktiviteter og lærerne, forældrene og skolernes arbejde med
inklusion − generelle aktiviteter, som formodes at have indflydelse på, at der er få af skolernes elever, der
ikke trives fagligt og socialt.
Forskelle og ligheder mellem skoleledere og læreres holdning til inklusion
Analyserne af spørgeskemasvar fra henholdsvis skoleledere og lærere har afsløret, at der er meget store
forskelle mellem de to gruppers svar. I det følgende vil dette blive belyst kvalitativt og kvantitativt.
Kvalitativ afdækning af forskelle mellem leder- og lærersvar
For at få afdækket baggrunden for forskellene kvalitativt er der i 2015 stillet fire ekstra spørgsmål til
skoleledere og PPR-ledere. De kvalitative analyser er gennemført af Camilla Brørup Dyssegaard og Niels
Egelund. Spørgsmålene dækker: Strategiske mål for inklusion, kompetenceudvikling, læreres oplevelse af
egne kompetencer og brug af inklusionsvejleder.
Strategiske mål
Det første spørgsmål har lydt:
Hvad vurderer du er grunden til ”gabet” mellem de strategiske mål for
inklusion, herunder skoleledernes mål og lærernes overtagelse af målet i spørgeskemaanalysen i 2013 og
2014 (fx
siger henholdsvis 79,3 pct. og 74,5 pct. af lederne, at de bakker op om inklusion, mens andelene
for lærerne er 18,7 pct. og 12,9 pct.)?
104
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
I svarene fra skolechefer og PPR indgår to overordnede temaer, dels at der ved inklusion er tale om en top-
down-beslutning, hvor der på lærerniveauet ikke er en tydelig forståelse af, hvad formålet og målsætningen
for inklusion er, dels at der er tale om en betydelig frustration blandt lærerne.
Hvad top-down-beslutning angår, ligger der en lovgivning om inklusion, besluttet af et meget stort flertal på
Christiansborg. På kommunalt niveau er der også i alle kommuner truffet beslutninger om inklusion. Selv
om det er gjort meget forskelligt, lige fra at man har besluttet sig for at nedlægge næsten samtlige
specialtilbud, til at man ikke har villet lægge sig fast på et måltal, men bare har det som en hensigt. På
skolerne har skolelederne skullet forholde sig loyalt til kommunens mål og har haft ansvaret for at
implementere en målsætning for inklusion på deres skoler. Dette afspejles i ledernes overvejende positive
svar. Det ses tydeligt, ud fra lærernes helt overvejende negative svar, at det ikke i særlig høj grad er
lykkedes for skolelederne at få det pædagogiske personale til at føle et fælles ansvar for eller have
kendskab til, hvad skolens målsætning for inklusion reelt er. Skolelederne har ikke entydigt fået anlagt en
ledelsesform, som tydeligt og velbegrundet forklarer deres visioner om inklusion samtidig med, at lærerne
har fået lejlighed til at udtrykke deres egne holdninger til inklusion –
bottom-up.
På denne måde er der
ikke opnået et fælles ansvar for og forståelse af inklusion på de enkelte skoler. Målene for inklusion bliver
udtydelige, jo længere ned i systemet man kommer. En skolechef udtrykker det således:
”Skolelederne er
længere i processen, personalet mangler at acceptere beslutningen og siger, at de allerede har inkluderet”.
Lærernes frustration består i, at det i det daglige arbejde er dem, der står med udfordringerne med
eleverne undervisningen og føler usikkerheden. Der er tydelige holdningsmæssige barrierer hos lærerne,
der også er påvirket af negativ debat i medierne. Hertil kommer frustration over lockouten i 2013, de
efterfølgende nye arbejdstidsregler og implementeringen af skolereformen i 2014. En skolechef siger:
”Lærerne er konservative, modvillige og i arbejdskamp. Der mangler kompetencer til de opgaver, samfundet
Har defineret for dem”.
En anden siger:
”Lærerne har ikke det overskud, der skal til, de slikker sår, og der er
samtidig stillet spørgsmål ved deres professionalisme”.
Kompetenceudvikling
Næste spørgsmål til skolechefer og PPR-ledere var:
Hvad vurderer du er grunden til ”gabet” mellem
skoleledernes oplysninger om kompetenceudvikling og lærernes oplysninger om det samme i
spørgeskemaanalysen i 2013 og 2014 (fx
svarer henholdsvis 72,4 pct. og 61,2 pct. af lederne, at de har
afholdt pædagogisk dag om inklusion, mens kun 33,6 pct. og 31,7 pct. af lærerne siger, at de har deltaget i
en pædagogisk dag om inklusion)?
Her dækker svarene to temaer: indhold og kvalitet samt ønsker om yderligere kvalificering.
Med hensyn til indhold og kvalitet i kompetenceudvikling svarer de adspurgte, at de kurser, der har været
givet, i høj grad har været teoretisk orienterede. Som en PPR-leder udtaler: ”Der
har været for meget
”Kloge Åge” og for lidt praksisanvisninger, og nogle lærere har oplevet, at oplægsholdere taler ned til dem ”.
Noget af efteruddannelsen har været af så generel karakter, at
”lærerne måske ikke har registreret, at det
drejede sig om inklusion”,
som en skolechef udtrykker det. Flere af de interviewede påpeger også, at
kursusudbuddet ikke har været finafstemt mellem bund og top, dvs. ikke var rettet mod, hvad lærerne selv
mener, de har brug for. Et eksempel er: ”Der
skal være fokus på, hvad der får inklusion til at lykkes i praksis
– det er det samme problem, vi har set i forhold til undervisningsdifferentiering, der også har været noget, vi
har talt meget om, men ikke har fået til at fungere i praksis”.
105
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Det andet tema er, at der tilsyneladende er åbenlys efterspørgsel efter kompetenceudvikling i form af
traditionelle kurser. Som en skolechef udtrykker det:
”Lærerne mangler en forståelse af, hvad
kompetenceudvikling er. De vil have kurser, vi vil have aktionslæring, så lærerne bliver aktivt involverede i at
udvikle deres praksis”.
I forhold til de tidligere nævnte udfordringer i praksis gælder også, at uanset hvor
meget kompetenceudvikling man har fået, er det svært at arbejde inkluderende, og der vil løbende være
situationer, hvor man skal finde løsninger, man ikke synes, at man har. En PPR-leder udtrykker det således:
”Lærerne forveksler kvalificering med kompetencer. Inklusion er svær. Selv når der er effekt, går det galt en
gang imellem.”
Oplevelse af egne kompetencer
Skolechefer og PPR-ledere er blevet spurgt:
Hvad vurderer du er grunden til, at kun 9,3 pct. og 10,1 pct. af
lærerne i 2013 og 2014 giver udtryk for, at de er rustede til at varetage inklusionsopgaven?
Der kan her
identificeres tre temaer: afmagt, teamsamarbejde og tolærerordning.
Det første tema, afmagt, har en høj grad af sammenhæng med det tidligere nævnte spørgsmål om
kompetenceudvikling. En skolechef siger:
”Ideologien er måske på plads, men håndteringen er der ikke.
Lærerne kommer metodisk til kort, de mangler konkrete redskaber, en metodekasse”.
Det nævnes også, at
lærerne ikke er gode nok til at differentiere eller lede et læringsmiljø, og at de derved ofte står i situationer,
hvor de føler sig utilstrækkelige.
Det andet tema, teamsamarbejde, rummer det, at lærerne ikke formår at skabe et reelt teamsamarbejde.
En skolechef siger:
”Lærerne føler sig fortabte og modvillige, når de opdager, at det er den enkelte lærers
ansvar at få inklusionen til at lykkes, og ikke ser det som et fælles ansvar for hele teamet”.
En PPR-leder
siger:
”Når lærere udtrykker, at de ikke er klædt på til inklusionsopgaven, er det en måde at lægge ansvaret
fra sig på, frem for at trække på de ressourcer, der er i teamet. Der skal opleves fællesskab”.
Én kommune
har uddannet teamfacilitatorer, som skal hjælpe med at fremme forståelsen af, at det at inkludere elever er
et fælles ansvar for teamet.
Det tredje tema, tolærerordning, går på, at lærerne føler, de allerede er udfordret nok af mange
”inklusionsbørn”
i klassen, og er nervøse for, om de kan slå til, hvorfor de ønsker en ekstra lærer til stede.
Det går på tværs af svarene fra skolechefer og PPR-ledere, at tolærerordning er et generelt svar på, hvad
der skal til for at klare vanskelige situationer.
Brug af inklusionsvejleder
Det sidste ekstra spørgsmål til skolechefer og PPR-ledere er:
I analysen af spørgeskemadata fra 2013 og
2014 viser det sig, at kun henholdsvis 10,4 pct. Og 12,5 pct. af lærerne siger, at de har gjort brug af
inklusionsvejleder, hvordan vurderer du det resultat?
Svarene på dette spørgsmål placerer sig under to
temaer: kulturkløft og kvalitet.
Det første tema, kulturkløft, dækker, at det for mange lærere kræver en kulturændring at acceptere, at der
er nogen, der er specialister. Dette gælder både for den lærer, der søger hjælp/støtte, og for
ressourcelæreren, som skal agere specialist over for en kollega. Der har været en kultur med at spørge de
nærmeste kolleger til råds. Man har været vant til, at man kunne aflevere et problem, og sådan er det ikke
længere.
106
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Det andet tema, kvalitet, går på vejlederens faglige og personlige kompetencer. En skolechef
erkender, at det ikke altid er de dygtigste lærere, man har sendt på uddannelse til at blive
inklusionsvejledere, nogle af dem har været de lærere, der trængte mest til en opgradering, og det er
naturligvis vanskeligt for disse at opnå tilstrækkelig legitimitet blandt kollegerne. I et par kommuner har
man også været nødsaget til at sende inklusionsvejledere på kurser i voksenvejledning, for at de kunne
udfylde deres roller. En PPR-leder siger:
”Det er en vanskelig rolle at være kollega, der kan ”sælge”
kompetencer”.
En skolechef siger:
”Om man søger vejledning, afhænger af, om man synes, at man kan
bruge personen”.
I øvrigt mærker man tydeligt, at det er på AKT-området, der er størst brug for
vejledning.
Kvantitativ afdækning af forskelle mellem leder- og lærersvar
De kvantitative analyser er gennemført af Siddhartha Baviskar og Christopher de Montgomery. Der er to
spørgsmål, der søges besvaret:
1. Hvilke faktorer kendetegner skoler med relativt høj forskel mellem skolelederne og lærernes
holdning til inklusion?
2. Hvilke faktorer kendetegner skoler, hvor både skoleledere og lærere støtter
inklusionsmålsætningen?
Udgangspunktet for at besvare det første spørgsmål er hypotesen, at gabet mellem skolelederes og læreres
holdning til inklusionsmålsætningen og mangel på samme kan forklares ved at se på graden af forskelle
mellem de to grupper i forhold til en række faktorer, som forskningslitteraturen tyder på er centrale i
inklusionsprocessen.
Disse faktorer er eksempelvis samarbejde med PPR, økonomiske incitamenter til inklusion,
kompetenceudviklingsaktiviteter og forældrenes støtte til inklusionsmålet (Dyssegaard et al. 2013;
Danmarks Evalueringsinstitut 2011; Kommunernes Landsforening 2011; Sløk 2011). Fx spiller PPR en
nøglerolle i processen målrettet en reduktion i antallet af elever, som bliver visiteret til specialskoler eller
specialklasser, og den rolle er under udvikling fra en med fokus på udredning til en anden med større vægt
på vejledning og rådgivning af skolens pædagogiske personale i forhold til integrationen af elever med
særlige undervisningsbehov som del af en almindelig klasse. Skoleledere og læreres vurderinger af PPR’s
rolle i at fremme inklusion kan afvige fra hinanden, og størrelsen af den forskel kan delvis forklare, om
lederne og lærernes holdninger til inklusionsmålsætningen er meget forskellige. Udover disse faktorer
inkluderes i analysen som kontrolvariable en række andre faktorer, der kunne tænkes at påvirke
sammenhængen mellem disse inklusionsrelaterede processer og holdninger til inklusion, fx antal elever per
pædagogisk personale og andel elever i specialklasser.
Data
For at besvare de to spørgsmål vedrørende skolelederne og lærernes holdninger til inklusionsmålsætningen
har vi anvendt data fra spørgeskemaundersøgelserne blandt skoleledere og lærere – i alt 106
skoleobservationer. I analysen indgik der besvarelser fra 37 skoler fra runde 1 (2012/2013), 28 skoler fra
runde 2 (2013/2014) og 41 skoler fra runde 3 (2014/2015).
107
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Analysen af forskelle mellem de skoler, som indgår i denne analyse, og dem, der ikke indgår, tyder på en vis
underrepræsentation af mere ressourcestærke elever. Men denne forskel er ikke stor nok til at være
statistisk signifikant. Det betyder, at resultaterne af analysen måske er mindre retvisende for skoler med
mere ressourcestærke elever.
Tabeller i Appendiks giver en oversigt over, hvordan vi har målt de forskellige faktorer, som indgår i
analysen. De viser blandt andet, hvordan vi har målt forskellen og enighed mellem skoleledere og lærere
vedrørende inklusionsmålsætningen (de afhængige variable i analysen) samt de indikatorer, der er brugt til
at forklare dem (de uafhængige variable) fx vurdering af samarbejdet med PPR og ressourcer, som er
tilgængelige for lærerne i deres arbejde med inklusion.
Resultaterne
Resultaterne fra regressionsanalysen præsenteres i tabel B3.1 i Appendiks.
Samlet set peger analysen på, at fem faktorer har betydning for forskelle og enighed mellem skoleledere og
læreres syn på inklusionsmålsætningen i samme skole. Skoler, hvor lærerne bakker mindre op omkring
inklusionsmålsætningen end lederne, er kendetegnet ved følgende to forhold:
Lærerne oplever i mindre grad end lederne, at de har et incitament til at inkludere elever med
særlige behov
Lærerne oplever i mindre grad end lederne, at forældrene bakker op om inklusionsmålsætningen.
Følgende tre forhold kendetegner skoler, hvor både skoleledere og lærere støtter inklusionsmålsætningen:
Både skoleledere og lærere oplever, at der er et godt samarbejde med PPR i forhold til rådgivning
og vejledning, udredning af elever og supervision
Både skoleledere og lærere oplever, at der er god adgang til inklusionsrelaterede ressourcer, fx
inklusionsvejleder og AKT-vejleder
Der er gode, konkrete muligheder for lærerne til at opbygge deres kompetencer i at fremme
inklusion.
Disse resultater bekræfter således kvantitativt nogle af resultaterne fra den kvalitative forskning om
inklusion i Danmark.
Hvad har haft betydning for inklusionsprocessen fra 2013 til 2015?
Indsamlingen af kvalitative data i 2013 og 2014 har tjent som grundlag for i 2015 at kunne vurdere, hvad
der har haft betydning for inklusionsprocessen i de tolv kommuner. Der er derudover i 2015 stillet nogle
ekstra spørgsmål til skolechefer og PPR-ledere, hvor de skulle reflektere over forhold, der har haft
henholdsvis fremmende og hindrende indflydelse på omstillingen til inklusion. Analyserne er gennemført af
Camilla Brørup Dyssegaard og Niels Egelund.
108
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Inklusionsfremmende tematikker:
I det følgende nævnes og karakteriseres fem tematikker, der er fundet at have inklusionsfremmende
virkning.
Fælles værdigrundlag
Gennemgang af den internationale forskning viser, at etableringen af et fælles værdigrundlag forstået på
den måde, at der er klare målsætninger for, hvad man ønsker at opnå, er af helt afgørende betydning for at
skabe inklusion (Dyssegaard m.fl., 2013).
Vedtagelse af inklusionsloven i 2012 og kommuneaftalen i 2013 har sat de overordnede værdier og rammer
for inklusion. En skolechef siger:
”Kommunalpolitikken, som det kan ses i mange udvalgsrapporter, viser, at
vi vil inklusion”.
Alle tolv kommuner i undersøgelsen har arbejdet med at etablere et fælles værdigrundlag
for inklusion, først og fremmest på det politiske niveau og på forvaltningsniveauet. Som en skolechef siger:
”Vi tog en beslutning om, at vi ville den bevægelse, og den gav god mening”.
Ud over skoleforvaltningen er
PPR en vigtig part i processen, og det gælder her, at PPR i nogle kommuner er placeret i et andet
forvaltningsområde, med de udfordringer det kan give med hensyn til inddragelse i processen og ejerskab
til processen.
Det har været målet at skabe et fælles værdigrundlag, der rækker fra det politiske niveau og
forvaltningsniveauet ud til de enkelte skoler og institutioners bestyrelser, ledelser, lærere og pædagoger.
Nogle kommuner har startet processen tidligt, mens andre først er kommet i gang i 2013, og da det
naturligt er en proces, der tager tid, er det også forskelligt, hvor langt man er nået i 2015. Dertil kommer, at
man i forskellige kommuner har haft forskellige udfordringer i forhold til at få værdigrundlaget etableret på
skolerne, dels i måden processen er grebet an på, dels i
skolestrukturelle forhold
og endelig i forbindelse
med
ændringer i forvaltningsstrukturer
og bemanding. I flere kommuner bærer processen præg af, at der
har været en for stærk top-down-styring, og at man ikke har formået at få medarbejderne forpligtede på at
overtage værdigrundlaget. En interviewet siger:
”En meget stor udfordring har været, at halvdelen af
skolelederne ikke får rejst de rigtige mindsets, der kan motivere lærerne”.
Manglende forpligtelse ses
tydeligt i de meget betydelige forskelle på kvantitative besvarelser fra henholdsvis
skolebestyrelsesformænd, skoleledere og lærere. I den kvalitative undersøgelse er der søgt svar på disse
forskelle, og det viser sig her, at det især er tre forhold, der gør sig gældende:
lærernes følelse af
afmægtighed, manglende gennemskuelighed i ressourcetildeling
og
PPR’s funktion –
forhold, som dækkes i
de temaer, der nævnes i det følgende.
Strategier
For at føre det fælles værdigrundlag ud i livet må der vedtages et sæt af strategier, som bygger på den
fælles målsætning for inklusion. Der er strategier, der har været fælles for alle tolv kommuner. Her kan
nævnes kompetenceudvikling af det pædagogiske personale, fokus på en øgning af konsultativt arbejde i
PPR og en målrettet indsats for at fastholde så mange elever i almentilbud så længe som muligt. Der er
strategier, som er valgt i et stort flertal af kommuner, fx økonomiske incitamenter, og som nu er under
overvejelse i de resterende kommuner.
Der er også strategier, der er meget forskellige fra kommune til kommune. En række kommuner har satset
på reflekterende lærerteam – og har i øvrigt også arbejdet med det som led i LP-modellen. Der er
kommuner, der som strategi har haft den tilgang, at specialtilbuddene i kommunen skulle reduceres
109
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
drastisk. En skolechef siger om kommunens strategi:
”Alle børn har krav på at være en del af fællesskabet
og profitere af det; fællesskabet er styrken. Derfor skal så få som overhovedet muligt gå uden for
almentilbuddet”.
Det har naturligvis kvantitativt været særdeles effektivt, men har givet modstand, og
kvaliteten betvivles også i mange tilfælde. Der er kommuner, som nedlægger specialtilbuddene ”nedefra”,
så der ikke længere optages elever i børnehaveklassen/1. kl., hvorved en specialklasse eller specialskole på
9-10 år vil være afviklet. Der er kommuner, der har satset stærkt på tidlig indsats, og der er kommuner, som
har samlet specialtilbud på almenskoler, hvad der kan give positive synergieffekter, idet speciallærere og
almenlærere blandes.
Strategierne kompetenceudvikling, PPR’s konsultative funktion, økonomiske incitamenter og tidlig indsats
er tematikker, der behandles særskilt nedenfor.
Økonomiske incitamenter
Princippet om, at en skole får et beløb, hver gang der inkluderes en elev, har vist sig at være særdeles
effektivt, og det står i fuldstændig kontrast til tidligere praksis, hvor en skole ikke blev belastet økonomisk
af at ekskludere en elev, ud over måske at miste den betaling pr. elev, de fleste kommuner tildeler
grundressourcer til. Besvarelserne i de kvalitative data peger på, at strategien økonomiske incitamenter
sammen med det fælles værdigrundlag har været de stærkeste inklusionsskabende faktorer.
De økonomiske fordele opnås ved at undlade at ekskludere de elever, der er i skolens distrikt, altså at
undgå udgifter, idet skolen forlods har fået alle de ressourcer, der skal anvendes til supplerende
undervisning, inklusionsfremmende initiativer og specialundervisning. For den almindelige lærer eller
pædagog kan det imidlertid være svært at gennemskue, hvad ressourcerne bliver brugt på. Risikoen for, at
lærere og pædagoger synes, de ikke får de ressourcer, der skal til for at inkludere, vil være betydelig.
Ved den afsluttende dataindsamling er der spurgt til netop det forhold, at lærere ikke synes, at der følger
ressourcer med. Undersøgelsesrunderne, også den sidste, kan dokumentere, at der er overført ressourcer
til inklusion af elever både i forbindelse med incitamenterne, men også ved at der er rammesat midler til
skolernes inklusion. Der er imidlertid sket det i mange kommuner, at der har været generelle nedskæringer,
nogle steder endda meget massive nedskæringer. Det kan illustreres med følgende citater fra en skolechef:
”Vi er nok ved at løbe fra det, vi har lovet – det virker som om, at man giver 180.000 kr. med den ene hånd
og tager 260.000 kr. med den anden”. ”En positiv faktor har været den politiske dimension, man ønskede
inklusion, og det drejede sig om fællesskabet, men oven i det skal der spares nogen penge. Jeg taler lige ud
af posen, der blev reduceret med først 5 % så 10 % på det specialiserede område”.
PPR’s ændrede funktion
PPR er naturIigvis en central spiller i inklusionsprocessen. Mens PPR historisk set har haft sin primære rolle i
at vurdere elever og indstille til specialpædagogiske foranstaltninger, er rollen gradvist ændret i de senere
år. I alle tolv kommuner er der arbejdet på, at PPR’s konsultative virksomhed skulle øges, således at den
individualiserede virksomhed med udarbejdelse af pædagogisk-psykologiske vurderinger er reduceret.
PPR’s arbejde med at øge den konsultative praksis er grebet forskelligt an i kommunerne, men der er dog
også fællestræk.
Samtlige kommuner har ladet sig inspirere af KL’s ”Pejlemærker for fremtidens PPR”. Dette har resulteret i,
at flere PPR-enheder har arbejdet med at tydeliggøre deres funktion. En del af PPR-kontorerne har
110
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
endvidere udarbejdet et ydelseskatalog målrettet skolerne, hvor bl.a. procedurer for visitation er
beskrevet, kursusmuligheder, supervision. PPR-lederne giver udtryk for en blandet modtagelse af disse
ydelseskataloger på skolerne. Enkelte kommuner er gået bort fra at færdiggøre ydelseskataloget. Dette
begrunder de med, at de enkelte skolers behov varierer meget, hvorfor flere PPR-kontorer har valgt at
forventningsafstemme opgaverne på skolen med den enkelte skoleleder. Et andet problem, som nævnes af
PPR-lederne er, at skolelederne ikke altid formår at udbrede kendskabet til aftalerne indgået med PPR
videre til det pædagogiske personale. Et tredje forhold er, at de retningslinjer, der er lagt for visitation, ikke
nødvendigvis følges af skolelederne. En PPR-leder udtaler, at det er svært at komme i kontakt med
skolelederne: ”Jeg
har en forhåbning om, at nu hvor vi har fået en distriktsopdeling, at skolelederne og
områdelederen (PPR-medarbejder) kan få et formaliseret samarbejde og derigennem opnå en større
forventningsafstemning”.
Der er flere PPR-ledere, som beskriver, at det fortsat kan være svært for skolerne at acceptere den store
vægtning af det konsultative arbejde. I en enkelt kommune mener skolechefen, at PPR er for restriktiv over
for at udarbejde pædagogisk-psykologiske vurderinger, og der synes stadig at være skoleledere og lærere,
som foretrækker den gamle funktion som enheden, der kan sortere elever væk eller skaffe ressourcer. En
PPR-leder siger også:
”En udfordring i forhold til den konsultative tilgang er, at når vi afviser at lave en
pædagogisk-psykologisk vurdering, føler lærerne, at vi ikke tror, at der er et problem, hvad der er en
vanskelig situation. Til gengæld kan daginstitutionerne ikke få armene ned, de bruger ydelseskataloget
meget, og vi kan se, at det virker”.
Et gennemgående træk i kommunerne er, at PPR-medarbejderne er blevet flyttet ud i distrikter og har
deres kontorer på skolerne. Dette vurderer både skolechefer og PPR-ledere som positivt i forhold til at
opnå forventningsafstemning mellem PPR og den enkelte skole, at have direkte adgang til en psykolog, få
nedbragt ventetiden og udbygget det tværfaglige samarbejde. I mange kommuner har decentraliseringen
også betydet, at der er etableret distriktsteam, hvor bl.a. socialrådgivere indgår. De menige PPR-
medarbejdere er imidlertid ikke altid glade for ændringen, idet de føler, at de mangler faglig sparring.
Undersøgelsens data peger på, at den konsultative tilgang faktisk har været værdifuld i
inklusionsprocessen, men at det kræver, at PPR har medarbejdere med de didaktiske kompetencer, der
efterspørges af lærerne, og at man på skolerne ønsker at modtage den viden, medarbejderne er i
besiddelse af. Hvad sidstnævnte angår, anvender flere kommuner betydelige midler på at efteruddanne
PPR-medarbejderne i supervision, observationer og mødeledelse, hvilket alle er centrale elementer i en
konsultativ praksis.
Teamsamarbejde
Undersøgelsen peger i retning af, at teamsamarbejde er af afgørende betydning for inklusionsprocesserne.
Det drejer sig både om samarbejde i skolernes ledelser og i lærerteam, blandt PPR-medarbejdere og det
tværprofessionelle teamsamarbejde. Teamsamarbejde har været en af de strategier, en del kommuner har
anvendt, herunder har introduceret tidligt, bl.a. i forbindelse med LP-modellen.
Arbejdet med at etablere velfungerende lærerteam har til formål, at inklusion af elever ikke længere skal
ses som den enkelte lærers ansvar. Det er teamet, som har ansvaret for opgaven med at inkludere. Det
vigtige er, at både undervisningspraksis og teamets kultur og samarbejde giver teammedlemmerne
111
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
mulighed for at reflektere over og udvikle egen professionel praksis. I én kommune kommer skolechefen
helt ud til de enkelte lærerteam for at deltage i og understøtte udviklingen.
Det er centralt i flere af kommunerne, at medarbejderne i PPR har en professionel sparring. Som eksempel
kan gives en kommune, hvor PPR-medarbejderne arbejder ud fra en specifik analysemetode i fællesskab.
Ingen sager kan henvises til visitation, uden at psykologerne har drøftet sagen på det fælles ugentlige
møde. Et andet eksempel er en kommune, hvor der en gang om ugen er faglig sparring, hvor
medarbejderne drøfter inklusionsudfordringer, enkeltsager, supervisionsforløb m.m. En PPR-leder
udtrykker det således:
”Vi italesætter tingene som processer og er nysgerrige, hvad der er med til at
mindske fokus på den enkelte skoles, klasses, lærers, pædagogs og elevs vanskeligheder”.
Et andet tværgående tema omkring teamsamarbejde er, at kommunerne i stor udstrækning er ved at
udbygge det tværprofessionelle teamsamarbejde. Dette ses fx i kommuner, hvor der er en
distriktsopdeling, hvor psykologer, konsulenter, talepædagoger og socialrådgivere er placeret sammen,
letter og intensiverer sagsbehandlingen. Dette er også med til at understøtte en tidlig indsats omkring
udsatte elever. En PPR-leder udtaler:
”Vi behøver at have en langt højere grad af fokus på det tværfaglige.
Det er et nødvendigt onde, og det er ikke rimeligt, at enkeltsager skal over flere afdelinger i forvaltningen”.
Fælles for de 12 kommuner er, at det tværfaglige samarbejde skal sikre både en tidlig indsats omkring
børnene, og at overgange mellem dagtilbud og skole og mellem skole og ungdomsuddannelse foregår på en
måde, hvor der er sammenhæng. I den forbindelse har flere kommuner etableret familiehuse. En PPR-leder
siger:
”Tanken med det nye familiehus er, at der skal foregå forebyggelsesaktiviteter. Det væsentlige er, at
familierne oplever et andet fora at mødes på end forvaltningen, så der sikres et trygt samarbejde mellem
familien og rådgivere”.
Der er to eksempler på kommuner, der sågar har etableret tilbud til forældre
umiddelbart før og efter børns fødsel.
Inklusionshæmmende tematikker
Det har i analyserne af de kvalitative data vis sig, at der kan identificeres seks tematikker, der har udpræget
hæmmende virkning på omstillingen til inklusion.
For mange ændringer på én gang
I perioden fra 2013 til 2015 er der sket mange ændringer. Først implementeringen af inklusionsloven, så lov
409 om lærernes tjenestetid og så til sidst implementeringen af skolereformen. På tværs af alle 12
kommuner opleves de mange ændringer som en meget stor hindring for at få inklusionen til at lykkes. Det
fortælles, at der op til implementeringen af inklusionsloven var en ganske positiv tilgang til at ville arbejde
med inklusion. Fra omkring 2000 har man diskuteret rummelighed, man har arbejdet med forskellige
modeller, der sætter elevernes kontekst i centrum, og man har fra 2011 deltaget i kurser om inklusion, bl.a.
arrangeret af Danmarks Lærerforening. L409 og skolereformen har betydet, at den positive tilgang i høj
grad er forsvundet. En PPR-leder siger:
”Før kunne vi skubbe til lærernes grænser og udfordre dem. Det kan
vi ikke længere”.
Et andet gennemgående tema i kommunerne er, at skolechefer og PPR-ledere mener, at skolereformen
opleves som et positivt islæt til at fremme inklusion, den er ambitiøs, men opfattes også som meget
teoretisk, forstået på den måde at idéerne og initiativerne ikke er koblet sammen med virkeligheden. Der er
simpelthen for mange ting på én gang og ind imellem dårlig ledelse på skolerne. En PPR-leder siger:
”Lærere
112
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
bakkes ikke nok op af deres skoleledere. Der er behov for nogle tydelige ledelsesmandater. Det kan godt
være, at der er kommet en reform og har været en konflikt, men lærerne mangler retning i deres arbejde”.
L409 giver flere udfordringer. En af dem, der nævnes, er, at der mangler både lærerarbejdspladser og
grupperum til møder. I de to foregående runder af dataindsamlingen viste det sig, at der kunne være
ventetid på at få aftaler med PPR. Nu beretter flere PPR-ledere, at lærernes nye arbejdstidsregler betyder,
at det er vanskeligt for psykologerne at aftale tid til møder med lærere.
Af yderligere ændringer er, at flere kommuner har gennemført meget omfattende nedlæggelser af
specialtilbud, som har givet fundamentalt anderledes vilkår for personalet, for eleverne og forældrene, og
dette ud over de øvrige ændringer har givet anledning til spændinger og frustrationer, der i sig selv har
påvirket den praktiske og daglige implementering af inklusion.
Frontpersonalets afmægtighed
Over alle tre dataindsamlinger har det vist sig, at det store flertal af lærerne ikke har et
mindset,
der er
positivt over for inklusion. Såvel skolechefer som PPR-ledere udtrykker, at selv hvor lærere og pædagoger
har en grundlæggende positiv indstilling til, at så mange elever som overhovedet muligt bør undervises i
almenklasser, føler de sig ofte magtesløse, når de står midt i arbejdet, fordi de ikke oplever at have de
redskaber, der skal til for at løse opgaven at undervise elever med særlige behov. Mange lærere føler, at de
allerede inden inklusionsloven havde mange vanskelige elever i deres klasser, elever, de ofte benævner
som
”inklusionselever”,
og at de føler sig udfordrede i forhold til klasserumsledelse og
undervisningsdifferentiering. En skolechef udtrykker det således:
”Jeg kan være bekymret for, om der er de
nødvendige kompetencer i det daglige. Har de metodekassen”?
Det udtrykkes på tværs af flere af
kommunerne, at det i forhold til det konsultative arbejde er vanskeligt at skabe en kultur, hvor de
pædagogiske medarbejdere arbejder systematisk og dokumenterende omkring det enkelte barn. En PPR-
leder udtrykker det således:
”Dialogmøder opleves af nogen som der, hvor man giver PPR en opgave, ikke
som der, hvor man diskuterer en problemstilling”.
Der hersker stadig ønsker om at få segregeret børn med
særlige behov, da lærerne giver udtryk for, at det er svært at arbejde med børnene i klassekonteksten. Der
er også en udbredt opfattelse af, at det er synd for børnene at være inkluderede, da de ville have det meget
bedre i et specialtilbud.
Det går også på tværs af kommunerne, at mange lærere har oparbejdet en modstand mod inklusion, da de
føler, at de nu skal undervise elever, som tidligere ville have gået i specialtilbud. Der er også et urealistisk
billede af, hvad målsætningen om 96 % inklusion indebærer. En konsulent har udtrykt sig således:
”Lærerne
ser inklusion som lange rækker af hvide busser med vanartede børn, de nu skal have ind i deres klasser –
selv om der i praksis kun er tale om et barn i hver tredje klasse”.
En PPR-leder siger:
”Skolens oplevelse
stemmer slet ikke overens med virkeligheden”.
Så godt som alle skoler i de 12 kommuner har fået uddannet inklusionsvejledere. I den kvantitative
undersøgelse oplyser kun ca. en tiendedel af lærerne, at de anvender inklusionsvejledere. Blandt
skolechefer og PPR-ledere opleves det som et tegn på, at nogle lærere har en modstand mod at bruge
inklusionsvejledere, og i stedet bruger man andre lærere. En anden hindring kan være, at
inklusionsvejlederen ikke opleves at have den legitimitet, der er nødvendig for at optræde i rollen som
vejleder. Nogle steder har man ligefrem måttet opgradere vejlederne med et voksenvejledermodul. Et sted
113
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
fortæller en skolechef, at nogle af de lærere, der er blevet uddannet til at være inklusionsvejledere, er
lærere, der generelt var udfordrede i deres job og ikke havde tilstrækkelige kompetencer og legitimitet.
Ud over skolernes inklusionsvejledere er der i princippet i alle kommuner mulighed for at trække på
vejledning fra nuværende eller tidligere specialklasser og specialskoler. Det er dog − med enkelte
undtagelser − tilbud, der benyttes meget lidt, eller det er tilbud, man ikke mener at kunne bruge på grund
af den forskel, der er mellem at undervise i et specialtilbud med syv elever og to voksne i klassen og en
almenklasse med 28 elever og én voksen. Når dette er tilfældet, bestyrker det lærerne i opfattelsen af, at
elever med særlige behov hører til i et specialtilbud, hvor undervisningen har så anderledes og bedre vilkår.
Negativ medieomtale
Der har fra starten af 2013 været en meget omfattende, negativ mediedækning af inklusion.
Landsdækkende TV har kørt reportager, der har givet indtryk af, at inklusionen er en katastrofe, og der er
blevet bragt interview med fortvivlede forældre og lærere. Dette er fulgt op i såvel landsdækkende aviser
som i lokale medier.
Det fortælles på tværs af kommunerne, at det har været med til at forme et negativt
mindset
hos lærere i
forhold til inklusion. En skolechef udtrykker det således:
”Skolers oplevelse af, at der er 4-6 inkluderede børn
i hver klasse, stemmer slet ikke med virkeligheden. Vi har brug for en modhistorie – det stopper ikke, selv om
vi viser tallene. Vi skal fortælle de gode historier. Der er ingen forståelse af, hvorfor inklusion er en god idé”.
Forældrene har også været påvirket af den negative medieomtale, og det er især de ressourcestærke
forældre, der er blevet påvirket negativt, og også her beklages det fra skolechefer og PPR-ledere, at de
gode historier enten ikke er blevet fortalt eller ikke er slået igennem i debatten.
Elever med udadreagerende adfærd udfordrer meget
Man beretter i næsten alle kommuner om, at elever med udadreagerende adfærd er en stor udfordring.
Der synes at være en øget forekomst af sådanne elever, og der ses en tendens til, at disse elever bliver
forbundet med inklusion. En PPR-leder udtrykker det således:
”Børn, der giver problemer, er ikke
nødvendigvis børn, der er inkluderede. Lærerne mangler redskaber til udadreagerende elever. For at
inklusion kan lykkes, er det nok væsentligt, at der skabes tilbud på skolerne, der kan aflaste både disse
elever, men også lærerne i løbet af en dag”.
En anden PPR-leder efterlyser også tilstedeværelse af
”pusterum” –
et fysisk sted, hvor eleven kan gå hen og få en pause − der uden ventetid kan fungere som
aflastning.
Ændringer i forvaltningsstruktur og bemanding
Det er et karakteristisk træk, at der i flere af de 12 kommuner er sket ændringer i forvaltningsstrukturen og
bemandingen over de knap to år, Dokumentationsprojektet har løbet.
I seks af kommunerne er forvaltningsstrukturen ændret, typisk ved at man har reduceret ledelseslaget
gennem sammenlægning af afdelinger eller enheder. For PPR gælder, at der i fire kommuner er sket
ændringer, typisk ved at man er flyttet fra en forvaltning til en anden.
Skoleforvaltningerne har i fem af kommunerne ændret bemandingen på ledelsesniveau, mens PPR i seks
kommuner har fået nye chefer.
114
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Det viser sig, ikke overraskende, at ændringer i forvaltningsstruktur og bemanding giver anledning til, at der
er perioder – i værste fald på mere end et halvt år – hvor mange processer, herunder inklusionen, er på
standby, mens organisationen finder ”sine ben”.
115
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0116.png
Konklusion
Af Siddhartha Baviskar, Camilla Brørup Dyssegaard, Niels Egelund og Christopher de Montgomery
Regeringen har i foråret 2012 med bred tilslutning i Folketinget gennemført en ændring af folkeskoleloven,
der afgrænser specialundervisning til at være undervisning i specialskoler og specialklasser samt
undervisning i den almindelige folkeskole, hvor eleven får støtte i mindst ni ugentlige timer (12 ugentlige
lektioner a 45 min). Lovændringen giver kommunerne mulighed for større fleksibilitet i forbindelse med at
tilrettelægge en inkluderende undervisning.
Regeringen og Kommunernes Landsforening har i ”Aftale om kommunernes økonomi for 2013 (ØA13)”
aftalt konkrete målsætninger for en succesfuld omstilling til inklusion. Målsætningerne omfatter andelen af
elever, der inkluderes i den almindelige undervisning, det faglige niveau og elevernes trivsel.
Regeringen og kommunerne blev enige om følgende målsætninger:
Andelen af elever, der skal inkluderes i den almindelige undervisning øges. Målet er således, at
andelen af elever i almindelig undervisning i 2015 er forøget fra 94,4 pct. til 96,0 pct. af det samlede
elevtal i folkeskolen.
Andelen af elever, der får 2 eller derunder i læsning, retstavning og matematisk problemløsning i 9.
klasses afgangsprøve, skal være reduceret i 2015 og reduceres yderligere frem mod 2018.
Elevernes trivsel fastholdes i takt med omstillingen til øget inklusion.
Denne rapports afsluttende, tværgående analyse af 12 kommuners omstilling til øget inklusion, det
såkaldte Dokumentationsprojekt, som har løbet over årene 2013-2015, har til formål at se på, om målene
er nået og videre at sammenholde de forskellige kommuners inklusionsindsats med målopfyldelsen nævnt i
de tre punkter ovenfor. I vurderingen af målopfyldelsen indgår også resultater fra de nationale test og
overgangsfrekvenser til ungdomsuddannelse. Den afsluttende, tværgående analyse har endvidere til formål
at bidrage med viden om hvilke pædagogiske og styringsmæssige tilgange, som har den største effekt i
forhold til målopfyldelse. Endelig skal den afsluttende analyses resultater ses i lyset af effektiv anvendelse
af ressourcer.
Målopfyldelse
Hvad angår inkludering i den almindelige undervisning er målet om en gennemsnitlig inklusionsprocent på
96 pct. nået for de tolv kommuner i undersøgelsen. Hvor andelen i 2010 var 93,1 pct., er den i 2015 på 96,0
pct. Der er en betydelig variation kommunerne imellem, om end den er blevet mindre over
undersøgelsesperioden. I 2010 var de højeste og laveste andele henholdsvis 97,5 pct. og 89,5 pct. I 2015 er
højeste og laveste andele på 98,2 pct. og 92,5 pct.
Vedrørende andelen af elever, der får 2 eller derunder i læsning og retstavning i 9. klasses afgangsprøve,
ligger ti af de tolv kommuner i skoleårene 2012/2013 og 2013/2014 under 5 pct. Procentdelen med
karakterer under 2 i dansk er vokset mellem 1. og 3. runde i alle kommuner undtagen én, hvor den er
uændret. Når det gælder matematisk problemløsning, har udviklingen været mindre ensartet. Her er
116
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
andelen faldet i otte kommuner, mens den er steget i tre kommuner. Samlet set er der tre kommuner, som
ligger under 5 pct. over de tre skoleår. Den kommune, der har den højeste procentvise andel af elever, som
får under 2 i matematisk problemløsning, ligger tæt på 12 pct. i alle tre skoleår. Det skal dog bemærkes, at
inklusionsprocessen, der startede i efteråret 2012, kun i relativt beskeden grad kan have påvirket
afgangsprøvekaraktererne i 2014, da det udelukkende vil være elever, der er inkluderet på 8. og 9.
klassetrin, der kan have gået til afgangsprøve i 2014.
For resultaterne fra de nationale test gælder, at der er syv kommuner, der i perioden fra skoleåret
2012/2013 til 2013/2014 har opnået forbedrede resultater i dansk, sprogforståelse, mens fire kommuner
har opnået forringede resultater. I dansk, afkodning, har syv kommuner opnået bedrede resultater, og fem
kommuner har opnået forringede resultater. Ved dansk, tekstforståelse, er der seks kommuner med
bedrede resultater og fem kommuner med forringede resultater. De klassetrin, der indgår i
Dokumentationsprojektet, er ikke blevet testet i andre fag end dansk.
Data for overgangsfrekvenser til ungdomsuddannelse indsamlet i skoleåret 2014/2015 går tilbage til
årgangen, der sluttede i folkeskolen i 2012, og kan derfor ikke kædes direkte sammen med
inklusionsprocessen. Ser man tilbage på de tre foregående år, er der kun meget få bevægelser inden for de
enkelte kommuner.
Trivselsmålinger blandt elever kan kun sammenlignes for seks af de tolv kommuner i perioden 2012/2013
til 2014/2015 på grund af manglende data. Trivselsniveauet er meget højt blandt eleverne, og der er ikke
væsentlige ændringer i elevernes trivsel over de tre runder, og forældrenes svar følger stort set elevernes.
Pædagogiske og styringsmæssige tilgange
Hvad angår pædagogiske og styringsmæssige tilgange er der defineret fem fokuspunkter, som
undersøgelsen har skullet dække. Det er blevet undersøgt, hvilken indflydelse de fem fokuspunkter
sammen med andre forhold har haft på opfyldelsen af målsætningerne.
De fem fokuspunkter, Dokumentationsprojektet har skullet dække, er:
Inklusionsfremmende styringsmodeller
Kompetencer
Opbakning til inklusion
Fastholdelse af elevernes trivsel
Supplerende undervisning.
Inklusionsfremmende styringsmodeller
Økonomiske incitamenter
Der er i ti ud af de tolv kommuner etableret økonomiske incitamenter til inklusion. De økonomiske
incitamenter virker med lidt forskellige takstsatser således, at skolerne forlods får tildelt økonomiske midler
pr. elev, hvor beløb til supplerende undervisning og anden faglig støtte samt specialundervisning over ni
timer om ugen er indregnet, og skolerne skal derefter betale et takstbeløb for hver elev, skolen henviser til
en specialskole eller specialklasse. I enkelte kommuner er der dog en central pulje, skolen kan søge midler
fra, og en sådan ordning er primært etableret for at sikre små skolers økonomiske grundlag.
117
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Undersøgelsen har vist, at de økonomiske incitamenter til inklusion har været særdeles effektive til at
fremme stigning i inklusionsprocenten på skolerne og i kommunerne. Der er dog samtidig en udfordring
ved principperne om økonomiske incitamenter, idet udlægning af den totale økonomi til skolerne betyder,
at princippet om, at ”pengene følger eleverne”, bliver mindre gennemskueligt, og især lærere og
pædagoger, samt i en del tilfælde også forældre, føler ikke, at der er ekstra ressourcer. Problemet er
accentueret af, at der i 2013 er seks kommuner og i 2014 fem kommuner, der har foretaget en generel
reduktion af de samlede budgetter til folkeskolen. Når en skole får et reduceret budget, kan det let komme
til at gå ud over antallet af støttetimer eller tolærertimer, og nogle skolechefer erkender, at man har givet
med den ene hånd og taget med den anden. Nettodriftsudgifter pr. elev i faste priser er steget med
gennemsnitligt 1,4 pct. fra 2012 til 2014, men med en betydelig variation kommunerne imellem. Der er dog
ingen entydig sammenhæng med inklusionsprocenten.
Alt i alt må det konstateres, at økonomiske incitamenter har været en af de stærkest motiverende faktorer
for skolerne for ikke at udskille deres elever til segregerede foranstaltninger.
Organisering af PPR
I 2015 har samtlige tolv PPR-enheder gennemført ændringer i retning af, at de arbejder mere konsultativt.
Der er også satset på efteruddannelse af PPR-medarbejdere, særligt i forhold til supervision. Der er også
især inden for de seneste to år sket det, at PPR har fået en ny organisering, hvor man i flere kommuner har
inddelt i distrikter, hvad der har medført, at medarbejderne er mere til stede på skolerne. Organiseringen i
distrikter har også haft til formål at fremme det tværfaglige samarbejde og optimere sagsbehandlingen, så
man hurtigere kan sætte ind over for børn med vanskeligheder, så det måske ikke når at blive til en ”sag”.
Fokus er i meget høj grad på tidlig indsats og en samlet indsats over for familier.
Det kvantitative survey viser, at skolelederne vurderer samarbejdet med PPR som rigtig godt på samtlige
indsatsområder: Rådgivning, vejledning, udredning af elever og supervision. Lærerne er dog lidt mere
forbeholdne end skolelederne, men finder i øvrigt, at adgangen til rådgivning fra PPR er blevet lettere. I de
kvalitative data nævnes også tydeligt, at det til tider kan være vanskeligt for lærerne at acceptere den
konsultative arbejdsform. Lærerne kan opleve det frustrerende, at der ikke kan gives mere ”præcise”,
konkrete råd i forhold til indsatser, der virker i undervisningen. Det er et andet centralt tema for PPR, at det
over alle tre år nævnes, at der savnes medarbejdere fra PPR, som kan give en mere direkte, didaktisk
vejledning til det pædagogiske personale.
I 2013 havde fem PPR-enheder ladet sig inspirere af KL’s Pejlemærker og havde eller var ved at udarbejde
ydelseskataloger, hvor de tilbød målrettede kurser for det pædagogiske personale i kommunen. I 2014 var
antallet ni, men i 2015 er antallet, der arbejder med ydelseskataloger, reduceret til seks enheder. Dette
forklarer lederne med, at L409 har gjort det meget vanskeligt at mødes med lærerne, samtidig med at
skolereformen trækker mange ressourcer. Der opleves ikke at være overskud til nye tiltag. Endvidere
beskriver PPR-lederne, at det ikke længere giver mening at arbejde med ydelseskataloger, da skolerne er i
så massive forandringsprocesser, som skolereformen medfører. Ønsker til PPR varierer derfor meget fra
skole til skole.
Det vurderes, at den konsultative indsats har haft en væsentlig, positiv virkning i forhold til at understøtte
inklusion, da den medfører, at PPR-medarbejderne er fysisk til stede på skolerne, at udarbejdelsen af en
pædagogisk-psykologisk vurdering ikke er den primære ydelse, som leveres, og at ventelister er væk.
118
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Visitationsprocessen
For visitationsprocessen gælder generelt, som det fremgår af både de kvalitative og kvantitative analyser,
at skoleledernes indflydelse er steget markant, hvad der er et resultat af, at ansvaret for brugen af
ressourcer og arten af indsatser over for elever med særlige behov ligger hos skolelederen. En del PPR-
ledere udtrykker en vis betænkelighed ved dette, da man kan være bekymret for, at økonomi prioriteres
højere end elevernes pædagogiske behov, faglige udvikling og trivsel. Der er en forholdsvis høj grad af
tilfredshed med tilbudsviften, fortrinsvis i de kommuner, hvor skole og PPR ligger i samme forvaltning, og
der er også de fleste steder en samlet hensyntagen i forhold til befordring og fritidstilbud.
Revisitationsmønsteret i kommunerne er ikke væsentligt ændret, og man arbejder primært mod at
begrænse nye henvisninger til specialtilbud. De kommuner, hvor man helt har nedlagt specialklasser, udgør
naturligvis en undtagelse.
Undersøgelsens data tyder på, at visitationsprocessen har haft betydning for at øge inklusionsprocenten,
men at det primært har en sammenhæng med den økonomiske incitamentsstruktur.
Kompetencer
Kompetenceudvikling
De kvalitative analyser har vist, at allerede i 2013 havde ni af kommunerne gjort en markant indsats med
kompetenceudvikling på alle niveauer, og at det var sket tidligt i processen med at øge inklusionen. I en
enkelt kommune var indsatsen inde i processen, og for to kommuner gjaldt, at man først kom i gang sent i
2013. De kvantitative data fra skolelederne viser, at andelen af skoler, der har holdt pædagogiske dage eller
kurser, er faldet markant i 2014. Dette kan skyldes, at fokus har været et andet efter skolereformens
ikrafttræden.
De kvantitative svar fra lærerne viser en stor modsætning til ledernes svar, som de kvantitative analyser
ikke kan give forklaring på. Skolechefer og PPR-ledere er i 2015 blevet bedt om at forklare forholdet, og
svarene dækker to temaer: indhold og kvalitet samt ønsker om yderligere kvalificering.
Med hensyn til indhold og kvalitet er der meget, som tyder på, at de kurser, der har været givet, i høj grad
har været teoretisk orienterede. Der er også tegn på, at kursusudbuddet ikke har været finafstemt mellem
top og bund, dvs. ikke er rettet mod, hvad lærerne selv mener, de har brug for. Det andet tema er, at der
tilsyneladende er åbenlys efterspørgsel efter kompetenceudvikling i form af traditionelle kurser, og
aktionslæring og supervision opleves ikke at være ”rigtig” kompetenceudvikling.
Undersøgelsen peger alt i alt på, at kompetenceudvikling har haft en vis indflydelse i forhold til at øge
inklusionsprocenten, men at mange af de teoretisk orienterede kurser, der har været givet, ifølge
skolechefer og PPR-ledere ikke har haft den ønskede transfereffekt i praksis, hvor aktionslæring skønnes at
være mere effektiv, da lærerne er direkte involverede i processen.
Brug af ressourcepersoner, pædagogiske metoder og PPR
Alle tolv kommuner oplyser at have uddannet forskellige typer af ressourcepersoner til at fremme
inklusionsprocessen. Skolelederne oplyser også i stort omfang, at der er forskellige former for ressourcer
tilgængelige for lærerne, især AKT-vejledere, medarbejdere fra specialcenter/ressourcecenter, forskellige
119
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
former for analysemodeller, fx LP-modellen, samt rådgivning fra PPR. Når lærerne er blevet stillet
tilsvarende spørgsmål, er det især inklusionsvejleder, AKT-vejleder, medarbejder fra
specialcenter/ressourcecenter og PPR, der omtales. Anvendelsen af specifikke pædagogiske modeller er
faldende hen over perioden, især i 2014 – muligvis fordi de treårige implementeringsperioder er sluttet for
mange af skolerne.
Hvis man spørger lærerne, i hvilken grad de anvender fx inklusionsvejledere, er resultatet påfaldende lavt i
de første to undersøgelsesrunder, men dog med en signifikant stigning i sidste runde. Skolechefer og PPR-
ledere er blevet bedt om at give en forklaring på det relativt lave niveau. Svarene placerer sig under to
temaer: kulturkløft og kvalitet. Det første tema, kulturkløft, dækker, at det for mange lærere kræver en
kulturændring at acceptere, at der er nogen, der er specialister, og at det også kan være vanskeligt at
optræde i rollen som specialist. Det andet tema, kvalitet, går på vejlederens faglige og personlige
kompetencer, der ikke altid er optimale.
Der er alt i alt klare tegn på, at ressourcepersoner er tilgængelige på de enkelte skoler og i kommunerne,
men at det pædagogiske personale endnu ikke udnytter ressourcepersonerne optimalt, og at der derfor
kun har været en beskeden virkning på inklusionsprocenten, men at der skønnes at være et stort uudnyttet
potentiale.
Opbakning til inklusion
På politisk niveau har der været klar opbakning til inklusion i samtlige tolv kommuner, og der er udarbejdet
overordnede målsætninger og strategier rettet mod skoler, lærere og forældre. I de fleste tilfælde er der
også udarbejdet et omfattende skriftligt dokumentationsmateriale, særlige hjemmesider m.m., hvor man
kan orientere sig, ligesom der har været afholdt informationsmøder for forældre og lærere, og sidstnævnte
har også i meget stort omfang været tilbudt forskellige former for kompetenceudvikling.
Skolebestyrelsesformændene har også i stort omfang taget ansvar for at give forældrene medejerskab.
Skolecheferne har i alle tre runder udtrykt stor opbakning til inklusion, PPR-lederne bakker også op om
inklusionsmålsætningen, men nogle er dog bekymrede for, om de tilbud, som de inkluderede elever får, er
tilstrækkelige i forhold til at sikre deres fortsatte faglige og sociale udvikling. Hvad angår skolelederne, er
der ganske betydelig opbakning, og den har været stort set uændret over de tre år. Til gengæld vurderer
skolelederne, at lærerne kun i begrænset omfang bakker op om inklusion, og når lærerne selv svarer,
angiver de endnu mindre opbakning. Skolechefer og PPR-ledere er blevet spurgt om dette, og hvad
strategiske mål angår, falder svarene i to overordnede temaer: dels at der ved inklusion er tale om en
top-down-beslutning, hvor der på lærerniveauet ikke er en tydelig forståelse af, hvad formålet og
målsætningen for inklusion er, dels at der er tale om en betydelig frustration blandt lærerne, da de i det
daglige arbejde står med udfordringerne med eleverne – og dertil kommer eftervirkningen af lockouten og
arbejdet med at implementere skolereformen.
Såvel skolechefer som PPR-ledere i de tolv kommuner mener, at forældre generelt giver opbakning til
inklusion, hvilket begrundes med, at der ikke har været en stigning i antallet af forældreklager, men der er
samtidig en klar tendens til, at det er de inkluderede elevers forældre, som bakker mest op. Lærerne mener
dog, at forældre kun i begrænset omfang bakker op om inklusion.
120
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Alt i alt gælder, at opbakningen til inklusion er stor på det forvaltningsmæssige niveau, at den er lidt lavere
på skolelederniveau og meget lavere på lærerniveau. Dette vurderes at have baggrund i, at der er tale om
en top-down-beslutning, hvor der på lærerniveau samtidig er en betydelig frustration ved i det daglige at
stå med problemerne oven i efterveerne af lockout og udfordringer med implementering af skolereformen.
Fastholdelse af elevernes trivsel
Der er indsamlet data fra elever ved hjælp af DCUM’s trivselsbarometer. Af besvarelserne fremgår det, at
langt de fleste elever i 2. klasse er glade for at gå i skole i almindelighed og for deres klasse i særdeleshed.
Herudover angiver lagt de fleste elever også, at de har ”mange” venner i klassen, og at de ”for det meste”
har nogen at lege med i frikvartererne. Eleverne i 2. klasse er desuden generelt meget glade for deres
lærere. Set over de tre dataindsamlinger er gennemsnitsbesvarelsen på spørgsmålet om, hvorvidt eleverne
er glade for deres klasse, faldet en anelse.
Sammenligner vi med besvarelserne fra eleverne i 8. klasse viser det sig, at disse elever generelt er mere
glade for at gå i skole og mere glade for deres klasse end eleverne i 2. klasse. Eleverne i 8. klasse behandler
også i højere grad hinanden godt i klassen. Tilsvarende har næsten alle eleverne i 8. klasse også ”altid” eller
”for det meste” nogen at være sammen med i frikvartererne. Omvendt er der dog lidt færre elever i 8. end i
2. klasse, som er glade for ”alle” eller ”de fleste” af deres lærere. Disse forskelle kan dog skyldes, at
eleverne i anden klasse blev spurgt på en tretrinsskala, mens eleverne i 8. klasse blev spurgt på en
femtrinsskala.
Generelt har 8. klassernes trivselsniveau ikke ændret sig det store siden runde 1, om end deres gennemsnit
på spørgsmålet, om de er glade for at gå i skole, er faldet en anelse. Fraværet for eleverne i 8. klasse er
faldet fra 1. til 3. runde.
Som et supplement til trivselsmålingen blandt eleverne i 2. og 8. klasse er det desuden undersøgt, hvordan
elevernes forældre opfatter deres børns trivsel. Her viser analyserne helt generelt, at forældrene og
elevernes svar på trivselsspørgsmålene i høj grad ligner hinanden. Forældrenes opfattelse af børnenes
trivsel har ikke ændret sig nævneværdigt fra 1. til 3. runde.
Alt i alt må det konstateres, at der ikke er væsentlige ændringer i elevernes trivsel, og at forældrenes svar
stort set ligner elevernes.
Supplerende undervisning
Der var i 2013 to kommuner, der havde en kommunal plan for supplerende undervisning og anden faglig
støtte til enkeltelever, mens de ti andre kommuner lod det være op til skolernes ledelser – støttet af lokal
ekspertise og i de fleste tilfælde PPR – at administrere den supplerende undervisning. I 2014 havde alle 12
kommuner valgt, at det er den enkelte skoleleder, der har ansvaret, idet der dog er en forventning om, at
skolelederne modtager vejledning fra PPR og kommunens konsulenter.
Hvad angår tilrettelæggelsen af den supplerende undervisning, viser besvarelserne fra skolelederne, at det
gennemsnitligt er en tredjedel af den supplerende undervisning, der er tilrettelagt som tolærertimer. Godt
en tiendedel af den supplerende undervisning foregår med lærerassistenter, og en tredjedel anvendes i
skolens ressourcecenter ved, at eleven tages ud af den almindelige undervisning. En fjerdedel af den
121
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
supplerende undervisning er tilrettelagt på anden måde. Der er en vis variation over de tre
undersøgelsesrunder, men de er ikke systematiske.
Der er stor spredning i antallet af elever på skolerne, der modtager supplerende undervisning, og der er
dermed en meget forskellig praksis, også kommunerne imellem.
Alt i alt må det konstateres, at den decentralisering af ansvar, der har fundet sted, sammen med
ændringerne i reglerne for specialpædagogisk bistand har ført til, at praksis er blevet vidt forskellig, og at
der ikke længere kan skabes et overblik over situationen for de elever, der har brug for mindre end ni
timers ugentlig støtte.
Fokuspunkter for arbejdet med inklusion og inklusionsindikatorer
Der er i Dokumentationsprojektet forlods defineret syv inklusionsindikatorer: Startår for
inklusionsprocessen, grad af fælles værdigrundlag på forvaltningsniveauet, grad af kompetenceudvikling,
grad af økonomiske incitamenter, kvalitet af samarbejde mellem skoleforvaltning og PPR, ændring i
inklusionsprocenten fra 2010 til 2013 og kommunens socioøkonomiske indeks.
I Dokumentationsprojektets afsluttende analyser er der set på sammenhænge mellem fokuspunkter og
inklusionsindikatorer samt udviklingen over tid. Det gælder generelt, at der er relativt få sammenhænge,
men de følgende er dog værd at bemærke:
Med hensyn til inklusionsfremmende styringsmodeller gælder, at i de kommuner, hvor inklusionsprocessen
er startet tidligt, oplever skolelederne, at de har de største økonomiske incitamenter til inklusion. Der er
også en sammenhæng mellem en tidlig start og tilgængeligheden og anvendelsen af inklusionsvejledere. Alt
i alt gælder dermed meget naturligt, at jo tidligere man er startet, des længere er man kommet.
Hvis der er et lavt fælles værdigrundlag på forvaltningsniveauet, er skolelederne mere involverede i
visitationsprocessen, ligesom de har et tættere samarbejde med PPR.
I kommuner med en høj grad af kompetenceudvikling anvender lærerne i højere grad pædagogiske
modeller, AKT-vejledere og sparring med medarbejdere fra skolens specialcenter.
I de kommuner, der har de største socialøkonomiske udfordringer, oplever skolelederne i mindre grad, at
der foreligger strategier i kommunen i forhold til arbejdet med inklusion, og der holdes færre faste møder
med PPR.
Skolebestyrelsesformændene i kommuner med de laveste socialøkonomiske udfordringer oplever i højere
grad, at forældrene bakker op om målet om øget inklusion, og lærerne oplever også, at forældrene har
kendskab til målsætningen.
Lærernes oplevelse af elevernes sociale trivsel er højest i kommuner, der startede inklusionsprocessen
tidligt, har et højt fælles værdigrundlag, en høj grad af kompetenceudvikling og en lille ændring af
inklusionsprocenten.
122
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
Der er foretaget undersøgelser af elevtrivsel med DCUM’s trivselsbarometer. Det kan her konstateres, at
der er en meget høj grad af trivsel hos eleverne, at de er glade for at gå i skole, at de er glade for deres
kammerater og for deres lærere.
Set over tid må det konstateres, at der ikke er væsentlige ændringer i eleverne trivsel, og at forældrenes
svar stort set ligner elevernes. Det må med hensyn til supplerende undervisning og anden faglig støtte
konstateres, at den decentralisering af ansvar for ressourceforbrug og organisering, der har fundet sted,
sammen med ændringerne i reglerne for specialpædagogisk bistand har ført til, at praksis er blevet vidt
forskellig, og at der ikke længere kan skabes et overblik over situationen for de elever, der har brug for
mindre end ni timers ugentlig støtte.
Målsætninger
Når man ser på andelen af elever, der får karakteren 2 eller derunder som samlet gennemsnit i læsning,
retskrivning og matematisk problemløsning i 9. klasses afgangsprøve, ses en række statistiske
sammenhænge i datamaterialet. Således forekommer en reduktion i andelen af elever med 2 eller
derunder først og fremmest i kommuner med: En lav inklusionsprocent, et godt samarbejde mellem lærere
og PPR, tilgængelighed af ressourcer til inklusion for lærere, forældre som udtrykker utilfredshed over
inkluderede elever og høje udgifter pr. elev.
I forhold til et samlet godt resultat i den nationale præstationsprofil ved de nationale test i dansk
(sprogforståelse, afkodning og tekstforståelse) ses sammenhænge i retning af, at gode resultater er
forbundet med: En høj grad af kompetenceudvikling i forhold til inklusion, lærerne har deltaget i et stort
antal aktiviteter i arbejdet med inklusion, lærerne har en positiv vurdering af kompetenceudviklingen og en
høj grad af tilgængelige ressourcer.
I forhold til at opnå en høj procentdel, der er fortsat til en ungdomsuddannelse, er der følgende
sammenhænge: At lærerne føler sig fagligt rustede til at håndtere inklusionsudfordringer, at lærerne
bakker op om inklusionsmålsætningen, at forældrene bakker op om inklusionsmålsætningen, og at
skolebestyrelsesformanden er tilfreds med skolens arbejde med elevernes trivsel.
I forhold til de afdækkede sammenhænge skal det bemærkes, at de elever, der har afsluttet 9. klasse i
2012, 2013 og 2014, vil have haft et relativt kortvarigt direkte udbytte af de initiativer, skolerne har sat i
værk efter inklusionsprocessens start i skoleåret 2012/13. Det må derfor antages, at der er nogle
underliggende sammenhænge mellem læreres, forældres og skolers generelle aktiviteter og lærernes,
forældrenes og skolernes arbejde med inklusion. Disse generelle aktiviteter må så formodes at have
indflydelse på hvor mange af skolernes elever, der umiddelbart går videre i en ungdomsuddannelse.
I forhold til at minimere procentdelen af elever, som lærerne ikke mener trives fagligt eller socialt, er der
sammenhænge med: Lærerne føler sig fagligt rustede til at håndtere inklusionsudfordringer, lærerne
bakker op om inklusionsmålsætningen, forældrene bakker op om inklusionsmålsætningen, samt at
skolebestyrelsesformanden er tilfreds med skolens arbejde med elevernes trivsel.
Det fremgår her, at der er tale om nøjagtigt de samme sammenhænge, som der gjaldt for overgang til
ungdomsuddannelse. Dette styrker antagelsen om, at der er nogle underliggende sammenhænge mellem
læreres, forældres og skolernes generelle aktitivteter og lærernes, forældrenes og skolernes arbejde med
123
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
inklusion − generelle aktiviteter, som formodes at have indflydelse på, at der er få af skolernes elever, der
ikke trives fagligt og socialt.
Forskelle mellem skolelederes og læreres svar
I de kvantitative data har der over alle tre runder været iøjnefaldende forskelle mellem skoleledernes og
lærernes svar på spørgsmål om overtagelse af de strategiske mål for inklusion, på graden og nytten af
kompetenceudvikling samt oplevelse af tilstrækkelige kompetencer og på brug af inklusionsvejleder.
Skolechefer og PPR-ledere er blevet spurgt om dette, og hvad strategiske mål angår, falder svarene
i to overordnede temaer: dels at der ved inklusion er tale om en top-down-beslutning, hvor der på
lærerniveauet ikke er en tydelig forståelse af, hvad formålet og målsætningen for inklusion er, dels at der er
tale om en betydelig frustration blandt lærerne, da de i det daglige arbejde står med udfordringerne med
eleverne – og dertil kommer eftervirkningen af lockouten og arbejdet med at implementere skolereformen.
Hvad angår kompetenceudvikling dækker svarene to temaer: indhold og kvalitet samt ønsker om yderligere
kvalificering. De kurser, lærerne har været på, har i meget høj grad været holdningsbearbejdende, mens
lærerne efterspørger metoder eller teknikker, de kan bruge i det daglige. Der synes også at være tale om et
snævert syn på, hvad kompetenceudvikling kan være. Det, som efterspørges, er i høj grad kurser, mens
man nogle steder hellere har villet give aktionslæring. Endelig vil man sjældent opleve at have fået nok
kompetenceudvikling, når man står med udfordringerne i den daglige undervisning.
For oplevelse af egne kompetencer er der tre temaer: afmagt, teamsamarbejde og tolærerordning. Afmagt
dækker over, at lærerne synes, de mangler en ”metodekasse”, har vanskeligt ved at
undervisningsdifferentiere og lede et undervisningsmiljø. Teamsamarbejde rummer det forhold, at en del
lærere ikke formår at skabe et reelt teamsamarbejde. Tolærerordning dækker, at lærere er nervøse for ikke
at slå til, og at de derfor ønsker ”flere hænder”.
Ved brug af inklusionsvejleder er der to temaer: kulturkløft og vejlederkompetencer. Det kræver ifølge
skolecheferne og PPR-lederne for mange lærere en kulturændring både i forhold til at få vejledere til at
acceptere, at de har en ekspertrolle, og at få almenlærere til at gøre brug af de enkelte vejledere.
Der er også foretaget en kvantitativ analyse af forskelle mellem skoleleder- og lærersvar. Her peger
analysen på, at fem faktorer har betydning for forskelle og ligheder mellem skoleledere og læreres syn på
inklusionsmålsætning i samme skole. De skoler, hvor lærerne giver mindre opbakning til
inklusionsmålsætningen end lederne, er kendetegnet ved følgende to forhold: Lærerne oplever i mindre
grad end lederne, at de har et incitament til at inkludere elever med særlige undervisningsbehov, og
lærerne oplever i mindre grad end lederne, at forældrene bakker op om inklusionsmålsætningen. Derimod
kendetegner følgende tre forhold de skoler, hvor både skoleledere og lærere støtter
inklusionsmålsætningen: Både skoleledere og lærere oplever, at der et godt samarbejde med PPR i forhold
til rådgivning og vejledning, udredning af elever og supervision; både skoleledere og lærere oplever, at der
er god adgang til inklusionsrelaterede ressourcer, fx inklusionsvejleder og AKT-vejleder, og lærerne oplever,
at der er gode muligheder til at opbygge deres kompetencer i at fremme inklusion.
124
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0125.png
Faktorer der fremmer og hæmmer inklusion
De afsluttende kvalitative interview med skolechefer og PPR-ledere har givet mulighed for at foretage
overordnede analyser, som identificerer inklusionsfremmende og inklusionshæmmende faktorer. Disse
opstilles i punktform nedenfor, dels som en faktor, dels med en beskrivelse af hvad der ligger bag.
Inklusionsfremmende faktorer
Tilstedeværelse af fælles værdigrundlag
Etablering af strategier for gennemførelse
Økonomiske incitamenter
PPR’s ændrede funktion
Teamsamarbejde
Beskrivelse
Der skal være en fælles forståelse fra det politiske niveau
til det forvaltningsmæssige, skoleledelsesmæssige og
praktiske niveau
Når målsætningerne er etableret, er det væsentligt, at
det besluttes, hvordan der kan arbejdes med processen
Det skal være således, at det er økonomisk attraktivt for
de enkelte skoler at undlade at ekskludere elever
Tilgængelig PPR med gode muligheder for at opnå
rådgivning og supervision på de enkelte skoler
Lærere, der har en forståelse af, hvad deres
teamsamarbejde kan bruges til, og er opmærksomme på
den ressource, der er i team
Beskrivelse
Omstilling til øget inklusion samtidig med store
ændringer som L409 og skolereform gør det vanskeligt at
bevare det overskud, der skal til for at arbejde med
ændringsprocesser
Lærerne følte allerede inden inklusionen, at de havde
mange udfordrende elever, og de føler ikke, at de har
fået en tilstrækkelig viden om, hvilke metoder de kan
bruge i hverdagen med inkluderede elever
Det er svært for både skoleledere, personale og forældre
at se bort fra den negative omtale, som inklusion har fået
i medierne
Der mangler viden om og muligheder for, at elever og
lærere kan få aflastning, når elever udviser
udadreagerende adfærd i klasserne
Ændringer i forvaltningsstruktur og bemanding giver
anledning til, at inklusion og andre processer er på
standby, mens organisationen finder sit leje
Inklusionshæmmende faktorer
For mange ændringer på én gang
Frontpersonalets afmægtighed
Negativ medieomtale
Elever med udadreagerende adfærd udfordrer
Ændringer i forvaltningsstruktur og bemanding
Alt i alt
De tolv kommuner i undersøgelsen er lykkedes med som gennemsnit at nå inklusionsmålsætningen på 96
pct. i 2015, og det er vel at mærke sket inden for næsten samme beløbsramme pr. elev, hvad der peger på
en effektiv anvendelse af ressourcer, som formentlig hænger sammen med decentralisering af ansvaret for
125
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
brug af stort set samtlige ressourcer til den enkelte skole. Der er heller ikke sket væsentlige ændringer i
andre elevers faglige udvikling og trivsel.
Det må konstateres, at økonomiske incitamenter har været en af de stærkest motiverende faktorer for
skolerne for at mindske udskillelse af elever til segregerede foranstaltninger. Måderne, som kommunerne
har grebet inklusionsprocessen an på, varierer overordentlig meget, og der er også store forskelle på, hvor
langt de enkelte kommuner har ligget fra målet på 96 pct. og dermed de udfordringer, som kommunerne
har stået overfor.
Alle PPR-enheder har ændret deres funktion, og det vurderes, at omstillingen i retning af at have en øget
konsultativ funktion har haft en væsentlig, positiv virkning i forhold til at øge inklusionsprocenten.
Ændringen har medført, at PPR-medarbejderne er fysisk til stede på skoler, således at PPR-medarbejderne
er blevet mere tilgængelige i dagligdagen, og at udarbejdelsen af en pædagogisk-psykologisk vurdering ikke
længere er den primære ydelse.
Undersøgelsens data tyder på, at kommunernes visitationsprocesser har haft betydning for at øge
inklusionsprocenten, men at det primært har sammenhæng med den økonomiske incitamentsstruktur.
Meget peger i retning af, at kompetenceudvikling har haft en vis indflydelse i forhold til at øge
inklusionsprocenten, men at mange af de teoretisk orienterede kurser, der har været givet, ikke har haft
den ønskede transfereffekt i praksis.
Der er klare tegn på, at ressourcepersoner er tilgængelige på de enkelte skoler og i kommunerne, men at
det pædagogiske personale endnu ikke udnytter ressourcepersonerne optimalt, og at der derfor kun har
været en beskeden virkning på inklusionsprocenten, men at der skønnes at være et stort uudnyttet
potentiale.
Opbakningen til inklusion er stor på det forvaltningsmæssige niveau, lidt lavere på skolelederniveau og
meget lavere på lærerniveau. Dette vurderes at have baggrund i, at der er tale om en top-down-beslutning,
hvor der på lærerniveau samtidig er en betydelig frustration ved i det daglige at stå med udfordringerne
oven i efterveerne af lockout og med implementering af skolereformen.
Med hensyn til trivsel er niveauet meget højt blandt eleverne. Der er ikke væsentlige ændringer i elevernes
trivsel over de tre runder, og forældrenes svar følger stort set elevernes.
Hvad angår supplerende undervisning, betyder den decentralisering af ansvar, der har fundet sted,
sammen med ændringerne i reglerne for specialpædagogisk bistand, at praksis er blevet vidt forskellig, og
at der ikke længere kan skabes et overblik over situationen for de elever, der har brug for mindre end ni
timers ugentlig støtte.
Samlende kan det siges, at undersøgelsen peger på, at økonomiske incitamenter i startfasen og en proces,
som understøtter medejerskab på skolerne gennem etablering af inkluderende kulturer, strategier og
praksis, der går fra ledelsen over personale til elever og forældre, tilgængelighed til PPR’s medarbejdere,
relevant kompetenceudvikling, rådighed over ressourcepersoner samt et teamsamarbejde er vigtige
forudsætninger.
126
 BUU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 51: Rapporterne "Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2015, 19 skolers erfaringer med inklusion september 2015 og Inklusionspanelet Statusnotat 2" af 3. november 2015
1567971_0127.png
Referencer
Baviskar, Siddhartha, Camilla Brørup Dyssegaard, Niels Egelund, Mette Lausten, Mikkel Lynggaard og Susan
Tetler (2013):
Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2013.
Institut for Uddannelse og
Pædagogik, Aarhus universitet.
Baviskar, Siddhartha, Camilla Brørup Dyssegaard, Niels Egelund, Mette Lausten og Mikkel Lynggaard (2014):
Kommunernes omstilling til øget inklusion pr. marts 2014.
Institut for Uddannelse og Pædagogik, Aarhus
universitet
Beuchert, Louise Voldby, og Anne Brink Nandrup (2014):
The Danish National Tests–A Practical Guide.
No.
2014-25.
Danmarks Evalueringsinstitut (2011):
Indsatser for inklusion i folkeskolen.
Deloitte (2010):
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring.
København. KL,
Undervisningsministeriet og Finansministeriet. Juli 2010.
Dyssegaard, Camilla Brørup, og Michael Søgaard Larsen (2013):
Viden om inklusion.
Dansk Clearinghouse
for uddannelsesforskning, Institut for Uddannelse og Pædagogik, Aarhus Universitet.
Kommunernes Landsforening (2011):
Mere inklusion med bedre styring: Vejledning til styring af
specialundervisningsområdet mod mere inklusion.
KREVI (2011):
Ekskluderende specialundervisning. Hvem får det, og hvilke forskelle er der mellem
kommunerne?
Århus. November 2011.
Sløk, Camilla Karen Balle, Mathilde Hjerrild Carlsen og Niels Erik Hulgård Larsen (2011):
Hvad skal barnet hedde? – Rapport om
ledelse
af
inklusion.
København: Copenhagen Business School og
Professionshøjskolen UCC.
127