§71, Alm.del - 2015-16 - Bilag 86: Notat om tilsynets kompetence i forhold til Grønland

Tilsynet i henhold til grundlovens § 71 2015-16
§71 Alm.del Bilag 86
Offentligt

LOVSEKRETARIATET

NOTAT

OM § 71-TILSYNETS KOMPETENCE I FORHOLD TIL GRØNLAND MED

SÆRLIGT HENBLIK PÅ ADMINISTRATIVT FRIHEDSBERØVEDE INDEN

FOR PSYKIATRIEN

26. august 2016

Ref. 15-001086-40

Sammenfatning

I dette notat belyses omfanget af Folketingets § 71-tilsyns kompetence med

hensyn til forhold i Grønland, navnlig i lyset af, at sagsområdet tvang i

psykiatrien er overført til Grønlands selvstyre. Det belyses i forlængelse heraf,

i hvilket omfang § 71-tilsynet måtte have mulighed for delegere sin

kompetence med hensyn til grønlandske forhold til et eventuelt kommende

grønlandsk tilsyn af lignende tilsnit, samt i bredere forstand i hvilket omfang

tilsynet bør lade tilrettelæggelsen af sin virksomhed i forhold til Grønland

påvirke af, at sagsområder, inden for hvilke der kan være tale om at foretage

administrativ frihedsberøvelse af borgere, er overført til de grønlandske

selvstyremyndigheder.

Det konkluderes, at § 71-tilsynet i alle tilfælde var kompetent til at føre tilsyn

med behandlingen af administrativt frihedsberøvede personer i Grønland, så

længe det sagsområde, hvorunder frihedsberøvelsen finder sted

–

i det

konkrete tilfælde tvang i psykiatrien

–

ikke var overtaget af selvstyret.

Med hensyn til forholdene efter hjemtagelsen af sagsområdet finder

Lovsekretariatet, at det er rigtigst at antage, at § 71-tilsynet fortsat er

kompetent til at føre tilsyn med behandlingen af frihedsberøvede i Grønland.

Det gælder også, hvis der i fremtiden måtte blive oprettet et grønlandsk tilsyn

af lignende tilsnit.

Hvis der måtte blive oprettet et sådant grønlandsk tilsyn, vil der imidlertid ikke

efter Lovsekretariatets opfattelse være noget til hinder for, at § 71-tilsynet

eventuelt vælger på den baggrund at anlægge en mere tilbageholdende

praksis over for grønlandske sager. En sådan praksis bør dog ikke få den

virkning, at § 71-tilsynet i realiteten afskærer sig selv fra at forholde sig til

forhold i Grønland.

Baggrund

Sekretariatet for Folketingets Tilsyn i henhold til grundlovens § 71 har rettet

henvendelse til Lovsekretariatet med et ønske om at få belyst tilsynets

1/7

§71, Alm.del - 2015-16 - Bilag 86: Notat om tilsynets kompetence i forhold til Grønland

kompetence med hensyn til forhold i Grønland, navnlig i lyset af, at

sagsområdet tvang i psykiatrien er overført til Grønlands selvstyre. Tilsynets

sekretariat har i samme forbindelse bedt om at få belyst, i hvilket omfang

tilsynet måtte have mulighed for delegere sin kompetence med hensyn til

grønlandske forhold til et eventuelt kommende grønlandsk tilsyn af lignende

tilsnit, samt i bredere forstand i hvilket omfang tilsynet bør lade

tilrettelæggelsen af sin virksomhed i forhold til Grønland påvirke af, at

sagsområder, inden for hvilke der kan være tale om at foretage administrativ

frihedsberøvelse af borgere, er overført til de grønlandske

selvstyremyndigheder.

§ 71-tilsynets sekretariat har udarbejdet et baggrundsnotat af 26. maj 2016

om tilsynets kompetence i Grønland til brug for tilsynets drøftelse på møde

den 1. juni 2016, hvortil der henvises. Baggrundsnotatet er omdelt internt til

tilsynet (§ 71 alm. del

–

bilag 62).

Som det også er beskrevet i baggrundsnotatet af 26. maj 2016, har § 71-

tilsynet tidligere anset sig for kompetent til at beskæftige sig med forhold i

Grønland. Denne retsopfattelse kom til udtryk i et brev fra tilsynets formand til

Folketingets Ombudsmands inspektionschef om opfølgning på et møde med

ombudsmandsinstitutionen den 5. september 2001. I brevet henvises til et

møde i tilsynet den 20. september 2001, hvor tilsynet nåede til den nævnte

opfattelse. I brevet til ombudsmandsinstitutionen henviste tilsynets formand

bl.a. til, at grundloven gælder for alle dele af Danmarks Rige, hvilket følger af

grundlovens § 1. Ombudsmandsembedets daværende inspektionschef

orienterede ved brev af 1. oktober 2001 Landstingets Ombudsmand om den

opfattelse, som § 71-tilsynet havde tilkendegivet.

Der er kort henvist til den samme retsopfattelse i tilsynets beretning om sin

virksomhed i folketingsåret 2000-01 afgivet den 28. september 2001. Den

samme opfattelse er endvidere gentaget i en meddelelse af 9. november

2006 fra tilsynets daværende sekretær til tilsynets medlemmer i forlængelse

af en drøftelse på et møde i tilsynet den foregående dag. Endelig må den

samme retsopfattelse formodes at være lagt til grund, da tilsynet efter det

oplyste i sommeren 2007 planlagde et tilsynsbesøg i Grønland, hvilket besøg

imidlertid blev aflyst.

Senest har Sundheds- og Ældreministeriet ved brev af 6. juli 2016 til

Grønlandsudvalget som opfølgning på besvarelsen af L 52

–

spørgsmål 4,

folketingsåret 2008-09 (jf. nedenfor) oplyst, at det er ministeriets opfattelse

–

og tillige Justitsministeriets

–

at § 71-tilsynet er kompetent i forhold til

personer, der er frihedsberøvet i psykiatrien i Grønland, selv om Grønland har

overtaget det pågældende sagsområde. Det er endvidere i brevet anført, at §

71-tilsynet fortsat vil være kompetent til at behandle sager om administrativt

frihedsberøvede i Grønland, selv om Grønlands selvstyre opretter sit eget

2/7

§71, Alm.del - 2015-16 - Bilag 86: Notat om tilsynets kompetence i forhold til Grønland

tilsyn herom, hvilket skyldes, at § 71-tilsynet udleder sin kompetence direkte

af grundloven. Brevet er omdelt som GRU alm. del

–

bilag 77.

Lovsekretariatets overvejelser

Lovsekretariatet kan uden videre tilslutte sig, at § 71-tilsynet må være

kompetent til at føre tilsyn med behandlingen af administrativt

frihedsberøvede personer i Grønland, så længe det sagsområde, hvorunder

frihedsberøvelsen finder sted

–

i det tilfælde, der har givet anledning til

spørgsmålet, tvang i psykiatrien

–

ikke er overtaget af selvstyret. Dette følger

efter Lovsekretariatets opfattelse allerede af selve det forhold, at sagsområdet

ikke er overtaget. Såvel den nuværende selvstyreordning som den tidligere

hjemmestyreordning bygger på, at en række nærmere angivne, overordnede

sagsområder enkeltvis og efter en nærmere bestemt proces kan overgå til

selvstyret/hjemmestyret. Virkningen af overgangen er, at den lovgivende magt

for Grønland på det pågældende område bliver Inatsisartut (tidligere

Landstinget), mens den udøvende magt for Grønland for området bliver

Naalakkersuisut (tidligere Landsstyret). Så længe et sagsområde ikke er

overtaget, er myndighedsstrukturen og kompetenceforholdene på området

–

medmindre andet for det konkrete tilfælde er bestemt ved lov

–

den samme

som i selve Danmark. For så vidt der inden for et sådant sagsområde er

mulighed for administrativ frihedsberøvelse, må heraf følge, at § 71-tilsynet er

kompetent til at føre tilsyn med de frihedsberøvedes behandling på samme

måde, som hvis frihedsberøvelsen fandt sted i selve Danmark. Af samme

grund er det Lovsekretariatets opfattelse, at § 71-tilsynet fortsat er kompetent

til at føre tilsyn med behandlingen af administrativt frihedsberøvede på

eventuelle sagsområder, hvor lovgivningen måtte give mulighed for

administrativ frihedsberøvelse, og som endnu ikke er overgået til Grønlands

selvstyre.

Spørgsmålet er herefter, hvilken betydning det må tillægges, at et

sagsområde

–

konkret tvang i psykiatrien

–

er overgået til selvstyret (med en

anden betegnelse hjemtaget).

Hjemmelen til, at sagsområdet tvang i psykiatrien kan overtages af det

grønlandske hjemmestyre (nu selvstyre), blev indført ved lov nr. 1406 af 27.

december 2008 om ændring af lov om sundhedsvæsenet i Grønland. Med

ændringsloven, der trådte i kraft den 1. januar 2009, indsattes følgende

bestemmelse som lovens stk. 1, 2. pkt.:

”Grønlands

hjemmestyre kan herunder fastsætte regler om

anvendelse af tvang i psykiatrien, bortset fra anbringelse af

ekstraordinært farlige personer og patienter indlagt i henhold til

strafferetlig afgørelse.”

3/7

§71, Alm.del - 2015-16 - Bilag 86: Notat om tilsynets kompetence i forhold til Grønland

Ifølge en overgangsbestemmelse til ændringsloven forblev lov nr. 118 af 13.

april 1938 om sindssyge personers hospitalsophold i kraft for Grønland, indtil

den ændredes eller ophævedes af regler, der udstedtes af Grønlands

hjemmestyre.

Hjemmelen blev udnyttet ved inatsisartutlov nr. 24 af 3. december 2012 om

frihedsberøvelse og tvang i psykiatrien, som trådte i kraft den 1. juli 2013.

Bemærkningerne til lovforslaget, der blev til lov nr. 1406 af 27. december

2008, omtaler ikke hjemtagelsens mulige konsekvenser for § 71-tilsynets

kompetence. Under Grønlandsudvalgets behandling af lovforslaget blev der

imidlertid stillet følgende spørgsmål til ministeren for sundhed og forebyggelse

(L 52

–

spm. 4):

”Ministeren

bedes oplyse, om der i den grønlandske lovgivning er

sikret et særligt tilsyn med behandlingen af administrativt

frihedsberøvede personer på linje med det i Grundlovens § 71

bestemte tilsyn."

Ministeren svarede herpå følgende:

”Spørgsmålet

har været forelagt Grønlands hjemmestyre,

Departementet for Familie og Sundhed, der har oplyst:

”Grønland følger

Grundlovens bestemmelser og psykiatrilovgivningen

fra 1938. I forbindelse med lovgivningsarbejdet vedrørende en

grønlandsk psykiatrilovgivning vil det naturligvis blive sikret, at der er

et særligt tilsyn med behandlingen af administrativt frihedsberøvede

personer.”

Jeg kan henholde mig til oplysningerne fra Grønlands hjemmestyre,

Departementet for Familie og Sundhed.”

Inatsisartutlov nr. 24 af 3. december 2012 indeholder bl.a. bestemmelser om

protokollering af tvangsindgreb, registrering og indberetning af tvangsindgreb

til landslægen og overlægens pligt til til stadighed at påse, at indgreb ikke

anvendes i videre omfang end nødvendigt, og pligt til med bestemte

intervaller at påse, om betingelserne for frihedsberøvelse er opfyldt.

Inatsisartutloven indeholder endvidere bestemmelser om patientrådgivere,

underretning af patienter om påtænkte indgreb og klagevejledning,

klageadgang til et særligt psykiatrisk patientklagenævn og domstolsprøvelse.

Inatsisartutloven ses imidlertid ikke at indeholde bestemmelser om et tilsyn af

et tilsnit, som umiddelbart lader sig sammenligne med § 71-tilsynet (med

hensyn til politisk deltagelse, et ikke-lægefagligt udgangspunkt, adgang til

selvstændigt at vurdere, hvilke sager der bør undersøges, osv.).

4/7

§71, Alm.del - 2015-16 - Bilag 86: Notat om tilsynets kompetence i forhold til Grønland

Forholdet til Folketingets § 71-tilsyn ses heller ikke omtalt i bemærkningerne

til forslaget til inatsisartutlov.

Naalakkersuisut, Departementet for Sundhed, har i brev af 6. juli 2016 til § 71-

tilsynet efter forespørgsel fra tilsynet oplyst, at Grønland ikke har oprettet et

tilsyn svarende til § 71-tilsynet. Departementet har henvist til de ovenfor

beskrevne bestemmelser i inatsisartutlov om frihedsberøvelse og andet tvang

i psykiatrien. Herudover har departementet henvist til landslægeembedets

tilsyn med sundhedspersoner og myndigheder inden for sundhedsvæsenet i

medfør af inatsisartutlov om sundhedsvæsenets styrelse, organisation samt

sundhedsfaglige personer og psykologer og til Inatsisartuts Ombudsmands

tilsynsforpligtelse i medfør af inatsisartutlov om Ombudsmanden for

Inatsisartut.

Så længe der ikke er etableret et tilsyn i Grønland af et tilsnit, som ligner § 71-

tilsynets, taler det hensyn til sikring af administrativt frihedsberøvedes

retssikkerhed og integritet, som § 71-tilsynet skal varetage, efter

Lovsekretariatets opfattelse for også at anse tilsynet for kompetent over for

forhold i Grønland uanset hjemtagelsen af sagsområdet. Det er i den

sammenhæng ikke umiddelbart Lovsekretariatets opfattelse, at

landslægeembedets og Inatsisartuts Ombudsmands tilsyn med psykiatrien i

Grønland kan siges at udgøre et sådant tilsyn. Det bemærkes i den

forbindelse, at lignende tilsynsordninger også findes parallelt med § 71-

tilsynets virksomhed i forhold til psykiatrien i selve Danmark.

Selv om der måtte blive indført et tilsyn i Grønland, som ligner § 71-tilsynet, vil

§ 71-tilsynets kompetence i forhold til psykiatrien i Grønland efter

Lovsekretariatets opfattelse imidlertid næppe derved blive afskåret

–

ligesom

det efter Lovsekretariatets opfattelse er noget tvivlsomt, om denne

kompetence overhovedet inden for grundlovens rammer kan afskæres.

Lovsekretariatet er derfor tilbøjeligt til at tilslutte sig Sundheds- og

Ældreministeriets og Justitsministeriets opfattelse, som kommer til udtryk i

Sundheds- og Ældreministeriets brev af 6. juli 2016.

Grønlands selvstyreordning betragtes

–

på samme måde som den tidligere

grønlandske hjemmestyreordning og hjemmestyreordningen for Færøerne

–

almindelighed som beroende på en delegation af regeludstedende og

udøvende kompetence fra de organer, som kompetencerne efter grundloven

som udgangspunkt tilkommer, dvs. henholdsvis Folketinget og regeringen i

forening og regeringen, til særlige grønlandske myndigheder.

At en sådan delegation er mulig inden for grundlovens rammer, synes i alt

væsentligt at være ubestridt i statsretlig teori. Muligheden synes især at være

begrundet med den mangeårige accept af, at der kan ske delegation af

regeludstedende kompetence (lovgivningsmagt) ved lov

–

typisk til ministre

5/7

§71, Alm.del - 2015-16 - Bilag 86: Notat om tilsynets kompetence i forhold til Grønland

med henblik på regeludstedelse ved bekendtgørelse, men også i visse

tilfælde til f.eks. kommuner inden for deres lokale område

–

og endvidere ud

fra en forudsætningsbetragtning, idet hjemmestyreordningen for Færøerne

allerede var gældende, da grundloven af 1953 blev til, uden at blev fundet

nødvendigt at optage udtrykkelige bestemmelser om muligheden for et

hjemmestyre i den nye grundlov. Der kan herom henvises til gennemgangen i

afsnit 3 og 4 i Justitsministeriets notat af 3. november 2004 om adgangen til at

overføre yderligere beføjelser til de grønlandske myndigheder. Notatet er

optrykt som bilag 2 til den grønlandsk-danske selvstyrekommissions

betænkning om selvstyre i Grønland (betænkning 1479/2008), og notatets

beskrivelse af den forfatningsretlige ramme for selvstyret blev lagt til grund for

kommissionens forslag til en selvstyrelov, jf. betænkningens afsnit 2.2.3.

At det

–

som det også fremgår af gennemgangen

–

er anført, at kompetence,

som er tillagt selvstyre- og hjemmestyremyndighederne, ikke ensidigt kan

tages tilbage til rigsmyndighederne, synes ikke at ændre ved det

grundlæggende, at kompetencen i første omgang beror på en delegation.

Spørgsmålet om delegationens grundlovsmæssighed og rammer synes at

have påkaldt sig mindre opmærksomhed i juridisk teori med hensyn til

delegation af

udøvende

magt

–

antagelig fordi udøvende magt i sin natur

allerede

en ”afledt størrelse”, som beror på udøvelse af beføjelser, der følger

af lov, og fordi det er almindeligt forekommende og retligt ukontroversielt, at

der henlægges forvaltningsopgaver (udøvende magt) til nærmere bestemte

myndigheder ved lov, herunder til myndigheder, som ikke er underlagt en

ministers instruktionsbeføjelse, f.eks. kommuner og råd og nævn. Grundloven

opstiller ikke en præcis model for den offentlige forvaltnings opbygning.

Hvor den lovgivende og udøvende magt efter grundlovens § 3, stk. 1 og 2, er

meget bredt formulerede og generelle kompetencer, som herefter antages for

afgrænsede deles vedkommende at kunne uddelegeres

–

er § 71-tilsynet

med hensyn til opgaver og sammensætning anderledes smalt og konkret

bestemt ved grundlovens § 71, stk. 7.

Der kan i den forbindelse også henvises til det princip, der finder anvendelse

inden for forvaltningsretten, hvor det bl.a. taler imod, at en kompetence lovligt

kan delegeres fra en myndighed til en anden, hvis opgaverne på

vedkommende forvaltningsområde er fordelt nøje ved lov ud fra overvejelser

om, hvilke myndigheder der mest hensigtsmæssigt vil kunne udføre de

forskellige opgaver (se herom f.eks. Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.:

Forvaltningsret, 2. udgave, 2002, s. 139).

Lovsekretariatet er på den baggrund tilbøjeligt til at mene, at der er tale om en

kompetence, der ikke kan delegeres til andre myndigheder, herunder de

grønlandske selvstyremyndigheder, selv om disse f.eks. måtte beslutte at

6/7

§71, Alm.del - 2015-16 - Bilag 86: Notat om tilsynets kompetence i forhold til Grønland

nedsætte et tilsynsorgan bestående af medlemmer af inatsisartut. Det skal

dog understreges, at Lovsekretariatet kan tilslutte sig Sundheds- og

Ældreministeriets opfattelse om, at grundloven ikke er til hinder for selve det,

at der oprettes et sådant grønlandsk tilsyn, jf. det ovennævnte brev af 6. juli

2016.

Med hensyn til spørgsmålet om, i hvilket omfang det bør påvirke § 71-tilsynets

virksomhed, hvis de grønlandske selvstyremyndigheder måtte oprette et

lignende grønlandsk tilsynsorgan, bemærkes, at § 71-tilsynet inden for sit

område har en meget vidtgående adgang til selv at bestemme, hvad det vil

foretage sig

–

f.eks. til selv at beslutte, hvilke institutioner m.v. det vil besøge,

og hvilke sager det ønsker at undersøge nærmere. Tilsynet er ikke er noget

administrativt klageorgan og har ikke nogen pligt til at undersøge og behandle

hvert enkelt forhold, der indbringes for det, f.eks. ved henvendelse fra en

tvangsanbragt person. Tilsynet vælger ofte at henvise eller videresende sager

til vedkommende administrative klage- eller tilsynsmyndigheder. Der henvises

herom til

gennemgangen i tilsynets publikation ”§ 71-tilsynet i 50 år” (2003), s.

35 ff.

Der er derfor ikke efter Lovsekretariatets opfattelse noget til hinder for, at §

71-tilsynet i givet fald vælger at anlægge en mere tilbageholdende praksis

over for grønlandske sager i lyset af eksistensen af et grønlandsk tilsyn. Blot

bør en sådan praksis ikke få den virkning, at § 71-tilsynet i realiteten afskærer

sig selv fra at forholde sig til forhold i Grønland. En eventuel sådan praksis vil

formentlig med fordel kunne koordineres med selvstyremyndighederne.

7/7