Skatteudvalget 2014-15 (2. samling)
L 7 Bilag 2
Offentligt
1536894_0001.png
Pensionsstyrelsen
[email protected]
[email protected]
STRANDGADE 56
DK-1401 KØBENHAVN K
TEL. +45 32 69 88 88
FAX +45 32 69 88 00
[email protected]
WWW.MENNESKERET.DK
WWW.HUMANRIGHTS.DK
DATO
7. december 2010
540.10/24315-
JCH/SWG
J.NR.
Høring over udkast til forslag til lov om ændring af lov om social pension
(Harmonisering af regler om opgørelse af bopælstid for folkepension)
1. Indledning
Ved e-mail af 17. november 2010 har Pensionsstyrelsen anmodet om senest den 24.
november 2010 at modtage Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til
udkast til forslag til lov om ændring af lov om social pension (Harmonisering af regler om
opgørelse af bopælstid for folkepension). Forslaget er fremsat i Folketinget den 17.
november 2010.
På grund af den meget korte høringsfrist har det af ressourcemæssige årsager ikke været
muligt for instituttet at besvare høringen inden den 24. november 2010. Instituttet har dog
besvaret høringen inden for tre uger.
Instituttet skal i den forbindelse bemærke, at en høringsfrist af syv dages varighed (hen
over en weekend) i forbindelse med et lovforslag efter instituttets opfattelse generelt er
helt urimelig. En høringsfrist bør efter instituttets opfattelse fastsættes således, at
høringsparten har tilstrækkelig tid til at gennemgå høringen og udarbejde et høringssvar
med den fornødne grundighed. Det gælder ikke mindst i dette tilfælde, hvor lovforslaget
rejser
principielle
og
vanskelige
spørgsmål
om
fortolkningen
af
FN’s
Flygtningekonvention og andre menneskerettigheds instrumenter.
2. Sammenfatning
Lovforslagets udformning (afsnit 3):
Instituttet anbefaler, at beskæftigelsesministeren indskærper, at lovforslag, der
udarbejdes af ministeriet eller dets styrelser, fremover følger Justitsministeriets
INSTITUT FOR MENNESKERETTIGHEDER ER OPRETTET VED LOV AF 6.6.2002 OM ETABLERING AF DANSK CENTER FOR INTERNATIONALE STUDIER OG
MENNESKERETTIGHEDER. INSTITUTTET ER ETABLERET SOM NATIONAL MENNESKERETTIGHEDSINSTITUTION I HENHOLD TIL FN'S PARIS PRINCIPPER.
INSTITUTTET VIDEREFØRER DE AKTIVITETER, DER SIDEN 1987 BLEV VARETAGET AF DET DANSKE CENTER FOR MENNESKERETTIGHEDER.
INSTITUTTET VARETAGER FORSKNING, INFORMATION, UNDERVISNING, DOKUMENTATION OG INTERNATIONALE PROGRAMMER.
L 7 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 2: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
1536894_0002.png
vejledning om lovkvalitet ved i hovedtræk af redegøre for forholdet til Danmarks
internationale forpligtelser m.v.
Lovforslagets indhold (afsnit 4):
Instituttet anbefaler, at det nærmere undersøges og oplyses, hvor mange danske
statsborgere der efter ophold i udlandet i dag er afskåret fra at opnå fuld pension
på grund af optjeningsreglerne, og hvordan andre lande behandler flygtninge i
forhold til andre med midlertidigt ophold i udlandet.
Flygtningekonventionens artikel 24 (afsnit 5):
Instituttet anbefaler umiddelbart, at Folketinget ikke vedtager lovforslaget, idet
den foreslåede formelle ligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere
formentlig ikke er i overensstemmelse med Flygtningekonventionens artikel 24.
Andre menneskerettighedskonventioner (afsnit 6):
Instituttet anbefaler umiddelbart, at Folketinget ikke vedtager lovforslaget, idet
den foreslåede formelle ligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere
formentlig (heller) ikke er i overensstemmelse med andre internationale
menneskerettighedskonventioner end Flygtningekonventionen.
Instituttet understreger, at fortolkningen er behæftet med usikkerhed, dels på grund af
fraværet af autoritative fortolkningsbidrag fra navnlig internationale domstole, dels på
grund af manglende viden om, (i) hvor mange danske statsborgere der efter ophold i
udlandet i dag er afskåret fra at opnå fuld pension på grund af optjeningsreglerne og (ii),
hvordan andre lande behandler flygtningen i forhold til andre.
3. Lovforslagets udformning
Pensionsstyrelsen har udarbejdet en udredning af 1. november 2011 om flygtninges
optjening af ret til dansk pension, herunder om lovforslagets overensstemmelse med
Danmarks internationale forpligtelser. Udredningen er imidlertid ikke omtalt i lovforslaget.
Udredningen blev offentliggjort på Beskæftigelsesministeriets hjemmeside den 10.
november 2011, efter at en journalist havde søgt og fået aktindsigt i udredningen.
Følgende fremgår af Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra 2005 om affattelse af
lovforslag (s. 23):
”Undertiden giver et lovforslag anledning til mere omfattende overvejelser i
forhold
til
f.eks.
grundloven,
EU-retten,
Den
Europæiske
Menneskerettighedskonvention eller almindelige retsprincipper. Der bør i
sådanne tilfælde i hovedtræk redegøres for disse overvejelser.”
L 7 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 2: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
1536894_0003.png
Af vejledningen fremgår endvidere om retlige grænser og almindelige lovprincipper
konkret i forhold til internationale menneskerettighedskonventioner (afsnit 4.2, s. 34):
”Danmark
har
tiltrådt
en
række
internationale
konventioner
om
menneskerettigheder, der har betydning ved udarbejdelsen af lovforslag.
[…] Hvis et lovforslag er udformet på en sådan måde, at retsanvendende
myndigheder skal træffe skønsprægede afgørelser, der ofte rejser
spørgsmål i forhold til konventionerne, bør lovforslagets bemærkninger
indeholde en rimelig vejledning om indholdet af de menneskeretlige
forpligtelser, herunder om de kriterier og forhold, der som følge af disse
forpligtelser har betydning for myndighedernes afgørelser. Det er navnlig
bestemmelserne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der
sætter grænser for lovgivningsmagten.”
Vejledningen fokuserer ikke på det forhold, at selve lovforslaget – hvis det vedtages og
anvendes i praksis – kan være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.
Endvidere nævnes FN’s Flygtningekonvention ikke i vejledningen, men det er utvivlsomt,
at også Flygtningekonventionen ”sætter grænser for lovgivningsmagten”.
Instituttet finder det særdeles kritisabelt, at Beskæftigelsesministeriet undlader i
lovforslaget at redegøre for lovforslagets forhold til Danmarks internationale
forpligtelser,
som
har
været
genstand
for
omfattende
behandling
i
Pensionsstyrelsen.
Instituttet anbefaler, at beskæftigelsesministeren indskærper, at lovforslag, der
udarbejdes af ministeriet eller dets styrelser, fremover følger Justitsministeriets
vejledning om lovkvalitet ved i hovedtræk af redegøre for forholdet til Danmarks
internationale forpligtelser m.v.
4. Lovforslagets indhold
Med lovforslaget ændres optjeningsreglerne for folkepension, idet flygtninges adgang til
at medregne bopælstid i oprindelseslandet ved beregning af folkepension afskaffes.
Flygtninge vil således fremover være omfattet af de samme regler for optjening af ret til
folkepension, som gælder for øvrige udlændinge og danskere, selv om flygtninges
oprinde ophold i hjemlandet ikke kan sammenlignes med danskeres ophold i udlandet.
Dette indebærer, at flygtninge for overhovedet at kunne opnå folkepension skal have haft
fast bopæl her i landet i mindst tre år mellem det fyldte 15. år og folkepensionistalderen.
Der udbetales fuld folkepension, hvis flygtningen har haft fast bopæl her i landet i 40 år.
Har flygtningen haft fast bopæl her i landet mindre end 40 år, udbetales en brøkpension
L 7 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 2: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
1536894_0004.png
svarende til forholdet mellem bopælstiden og 40 år. Flygtninge kan endvidere efter en
konkret og individuel vurdering modtage personligt tillæg efter pensionsloven.
Flygtninge, der ikke har opholdt sig mindst tre år her i landet før folkepensionsalderen, vil
ikke være berettiget til pension på grund af optjeningsreglerne. Disse flygtninge vil kunne
få udbetalt starthjælp i syv år efter ankomsten til landet og herefter kontanthjælp med et
beløb, der månedligt svarer til, hvad en gift folkepensionist uden andre indtægter end
folkepension kan få udbetalt.
Forslaget skal træde i kraft den 1. januar 2011, således at de nye regler gælder for
flygtninge, der 1. januar 2011 har ophold i Danmark, men som først efter den dag opnår
ret til folkepension eller førtidspension. Der fastsættes dog en overgangsordning for
herboende flygtninge på ti år.
Det bemærkes, at lovforslaget ikke redegør for de økonomiske konsekvenser for den
enkelte flygtning, selvom der er redegjort udførligt herfor i Pensionsstyrelsens udredning,
bilag 3.
For flygtninge, der nu har ophold i Danmark, skønnes det – dog med betydelig
usikkerhed – at en afskaffelse af flygtninges mulighed for at medregne bopælstid i
oprindelseslandet, vil få konsekvenser for cirka 40.000 herboende flygtninge ved disses
overgang til folkepension. For nye flygtninge skønnes det, at cirka 6.500 på folkepension
og 2.100 på førtidspension årligt vil blive berørt af forslaget.
Det fremgår endvidere, at en enlig folkepensionist i dag i gennemsnittet modtager
143.972 kr. før skat, samt at den gennemsnitlige ydelse for en enlig folkepensionist med
de foreslåde regler antages at være satsen for en gift folkepensionist, som i dag udgør
108.896 kr. før skat.
Den
bærende
argumentation
for
lovforslagets
overensstemmelse
med
Flygtningekonventionen og andre menneskerettighedsforpligtelser er, at flygtninge kan
sammenlignes med danske statsborgere, der i en periode har opholdt sig i udlandet.
Derfor skal de to grupper – danskere med ophold i udlandet og flygtninge – ikke længere
behandles med respekt for de forskellige livsomstændigheder.
Såfremt personer med brøkpension er forholdsmæssigt fordelt på flygtninge, udlændinge
og danske statsborgere med frivilligt midlertidigt ophold i udlandet, kan en fravigelse af
det reelle ligebehandlingsprincip bedre forsvares.
L 7 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 2: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
1536894_0005.png
Instituttet anbefaler, at det nærmere undersøges og oplyses, hvor mange danske
statsborgere der efter ophold i udlandet i dag er afskåret fra at opnå fuld pension
på grund af optjeningsreglerne.
Det må endvidere påpeges, at det vil kunne få betydning for fortolkningen, hvordan andre
lande med primært skattefinansierede ydelser gradueret efter opholdstid, herunder
måske navnlig alderspension, behandler flygtninge i forhold til andre med mere eller
mindre kort- eller langvarigt ophold i udlandet.
Instituttet anbefaler, at det nærmere undersøges og oplyses, hvordan andre
lande behandler flygtninge i forhold til andre med midlertidigt ophold i udlandet.
Instituttet bemærker, at forslagets betydelige økonomiske konsekvenser for en
umiddelbart lille og klart afgrænset gruppe mennesker, nemlig ældre flygtninge, vil indgå i
den menneskeretlige proportionalitetsvurdering, jf. nedenfor.
5. Flygtningekonventionens artikel 24
Pensionsstyrelsen har i udredningen af 1. november 2010 om flygtninges optjening af ret
til dansk pension behandlet blandt andet forholdet til Flygtningekonventionens artikel 24,
stk. 1, litra b, der har følgende ordlyd:
”Artikel 24.
Arbejderlovgivning og social tryghed
1. De kontraherende stater skal i de efterfølgende forhold indrømme flygtninge, der
lovligt bor indenfor deres område, samme behandling som deres egne statsborgere:
(a) ---
(b) Social tryghed (lovbestemmelser vedrørende tilskadekomst under arbejde,
erhvervssygdomme, moderskab, sygdom, invaliditet, alderdom, død, arbejdsløshed,
familieforsørgelse og enhver anden risiko, som i henhold til vedkommende lands love
eller bestemmelser omfattes af en ordning til gennemførelse af social tryghed) dog
med forbehold af:
(I) særlige ordninger vedrørende bevarelsen af erhvervede rettigheder eller
rettigheder under erhvervelse;
(II) særlige ordninger efter bopælslandets love eller bestemmelser, som vedrører
ydelser eller dele af ydelser, som alene udredes af offentlige midler, eller som
vedrører ydelser, der tilstås personer, som ikke opfylder de for opnåelse af normal
rente foreskrevne bidragsbetingelser.
2. ---
3. ---
4. ---”
L 7 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 2: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
1536894_0006.png
Pensionsstyrelsens konklusion (s. 19) er behæftet med tvivl, der af styrelsen udtrykkes
med ordene ”umiddelbar”, ”må antages”, ”næppe” og ”formentlig”. Konklusionen lyder
således:
”På
den
baggrund
er
det
umiddelbart
vurderingen,
at
flygtningekonventionens krav om ligebehandling – i forhold til spørgsmål
om adgang til social pension –
må antages
at indebære, at en flygtning
som minimum skal sidestilles med en dansk statsborger, der har været
bosat i udlandet i en lige så stor del af optjeningsperioden som
flygtningen, men derimod
næppe
indebærer, at flygtningen skal ligestilles
med en dansk statsborger, der har opholdt sig her i landet i hele sit liv.
Det
kan
den
baggrund
formentlig
ikke
antages,
at
flygtningekonventionen er til hinder for, at flygtninges adgang til at
medregne bopælstid i hjemlandet efter pensionslovgivningen afskaffes.”
Instituttet deler ikke styrelsens opfattelse, men finder derimod umiddelbart, at det
formentlig må antages, at den formelle ligestilling mellem flygtninge og danske
statsborgere,
som
forslaget
indebærer,
ikke
er
i
overensstemmelse
med
Flygtningekonventionen.
Instituttet understreger, at også instituttets vurdering er forbundet med tvivl. Fortolkningen
af Flygtningekonventionen ikke er genstand for international domstolsprøvelse, hvorfor
det ikke er muilgt at søge støtte i international retspraksis, ligesom instituttet ikke er
bekendt med retspraksis om lignende spørgsmål.
Det er derfor nødvendigt at vurdere den foreslåede ordning ved anvendelsen af
almindelige fortolkningsprincipper. Det er i den forbindelse et væsentligt udgangspunkt, at
de
gældende
regler
uanset
at
argumentationen
ikke
blev
knyttet
an
til
Flygtningekonventionen – blev vedtaget i 1984 ud fra betragtninger, som er
skræddersyede til Flygtningekonventionen.
Reglerne er således baseret på Pensionsreformarbejdsgruppens rapport fra september
1979 om pensionslovenes regler om optjening, indfødsret og bopæl. Rapporten lægger
afgørende vægt ikke på formel men på reel ligestilling mellem flygtninge og danske
statsborgere med bopæl i udlandet.
Af rapporten fremgår blandt andet (s. 24 i rapporten, s. 7 i Pensionsstyrelsens
udredning):
”Flygtninge, der kom til Danmark før vi gik over til optjeningsprincippet,
opnåede ret til fuld pension efter samme regler som danskere. Selv om
L 7 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 2: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
1536894_0007.png
anerkendte flygtninge også efter de nu gældende regler formelt er
ligestillet med danske statsborgere […] har optjeningsprincippet betydet
en forringelse af flygtningenes pensionsmæssige stilling. Ifølge sagens
natur vil der kun sjældent være erhvervet ret til fuld pension. Flygtningene
må derfor ofte have udbetalt supplerende hjælp efter bistandsloven.
Efter gældende regler er flygtninge ikke dårligere stillet end danske
statsborgere som flytter til Danmark efter at have haft bopæl i et land uden
for Norden og EF. Der er imidlertid den afgørende forskel at danske med
bopæl i et tredjeland enten er obligatorisk sikret eller har haft mulighed for
på frivillig basis at sikre sig pensionsdækning for årene i udlandet, mens
flygtninge næppe har mulighed for at få udbetalt ydelser fra en
pensionsordning i hjemlandet. […]
Efter udvalgets opfattelse bør der i Danmark sikres flygtninge en reel
ligestilling med danske statsborgere på den måde at bopælstid i
flygtningens tidligere hjemland bliver medregnet.
Selvom flygtningen først kommer til Danmark efter opnåelse af
pensionsalderen
vil
det
formentlig
være
rimeligt
at
medregne
forsikringsperioder i hjemlandet. Alternativet vil som nævnt ofte være, at
der må udbetales hjælp efter bistandsloven. I vidt omfang er det således
et finansieringsspørgsmål mellem stat og kommune.
Derimod bør forsikringsperioder i hjemlandet formentlig kun medregnes i
den tid flygtningen har bopæl i Danmark. Hvis flygtningen forlader landet
må der være ret til at medtage pensionen efter samme regler som for
danske statsborgere, men kun for så vidt angår den del af pensionen som
er beregnet på grundlag af den faktiske bopælstid med tillæg af eventuel
godskrivningstid.”
Af lovforslaget fra 1984 fremgår blandt andet, jf. forslag til lov om social pension L
18/1984, s. 16 (s. 7 i Pensionsstyrelsens udredning):
”For
at
sikre
at
optjening
af
pension
for
ikke
flygtninge,
bliver
som
får
end
opholdstilladelse
efter
udlændingeloven,
ringere
optjeningstiden for danske statsborgere, foreslår regeringen, at disses
bopælstid i oprindelseslandet og andre lande, hvori de pågældende er
anerkendt af landets myndigheder efter principper, der i det væsentlige
svarer til § 7 i udlændingeloven, sidestilles med bopælstid her i riget,
sålænge de har fast bopæl i Danmark. Det samme foreslås at gælde,
L 7 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 2: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
1536894_0008.png
uanset om de pågældende opnår dansk indfødsret. Ligestilling gælder
ikke for perioder, hvor der er optjent ret til pension fra oprindelseslandet
og andre lande, hvori de pågældende senere har haft bopæl.”
Instituttet finder, at disse betragtninger fortsat har en faktisk og retlig relevans. Instituttet
finder anledning til særligt at fremhæve tre forhold.
For det første lægger rapporten fra 1979 vægt på den reelle ligestilling, ligesom
Pensionsstyrelsen i udredningen s. 17 gentager, at der er den afgørende forskel mellem
danske statsborgere, der tager ophold i udlandet, og flygtninge, der har boet i et andet
land, at en flygtning ”næppe har mulighed for at få udbetalt ydelse fra en pensionsordning
i hjemlandet”, hvorimod den danske statsborger enten er obligatorisk sikret eller har haft
mulighed for på frivillig basis at sikre sig pensionsdækning for årene i udlandet.
Flygtninges oprindelsesland kan ikke sammenlignes med danske statsborgeres valg af
bopæl i udlandet. Dette forhold taler med styrke for, at de to situationer skal behandles
forskelligt. Dette er også baggrunden for, at det er nødvendigt at undersøge og oplyse,
hvor mange personer der må antages at befinde sig i de to grupper, som lovforslaget
lægger op til at sammenligne: danske statsborgere på brøkpension på grund af frivilligt
ophold i udlandet og flygtninge på brøkpension på grund af ophold i hjemlandet inden
opnåelse af ophold i Danmark.
For det andet kan det ikke uden videre lægges til grund, at formel ligestilling i forhold til
starthjælp og andre ydelser berettiger fravigelse af et reelt ligestillingsprincip på andre
områder, idet forskelsbehandling efter omstændighederne kan begrundes med vægtige,
saglige og proportionale hensyn. Det foreliggende lovforslag har ikke til formål f.eks. at
tilskynde flygtninge og andre til at søge beskæftigelse. Formålet er som led i
finanslovsaftalen at spare offentlige udgifter.
For det tredje gælder ligestillingen – efter bemærkningerne i lovforslaget fra 1984 – ”ikke
for perioder, hvor der er optjent ret til pension” fra andre lande. Denne undtagelse
stemmer
overens
med
den
fortolkning
af
undtagelsesbestemmelserne
i
Flygtningekonventionens artikel 24, stk. 1, litra b, (I) og (II), der fremgår af konventionens
forarbejder, nemlig at staterne skal kunne gøre undtagelser fra et lighedsprincip i tilfælde,
hvor ydelsen normalt skulle betales af en anden stat, hvor flygtningen på baggrund af
tidligere ophold har opnået en vis ret til samme ydelse. Der henvises herved til ”The
Rights of Refugees under International Law” af James C. Hathaway, s. 772-786.
Endelig bør det for fuldstændighedens skyld overvejes, om ordlyden af artikel 24, stk. 1,
litra b, (II), undtager ligestilling i forhold til folkepension, der ”alene udredes af offentlige
midler”. Denne fortolkning er ikke antaget af Pensionsstyrelsen, og ses heller ikke anlagt
L 7 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 2: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
1536894_0009.png
af andre. Det skyldes formentlig, at Flygtningekonventionen er formuleret med henblik på
den normale situation i de fleste lande, nemlig at sociale ydelser erhverves ved
indbetaling af sociale bidrag, hvorimod rent skattefinansierede ydelser hører til
undtagelserne. I Danmark er situationen som bekendt en anden, idet de fleste offentlige
ydelser er skattefinansierede og dermed ”alene udredt af offentlige midler”. Artikel 24 ville
derfor miste en betydelig del af sin relevans, såfremt den fortolkedes som overvejet.
Instituttet finder på denne baggrund umiddelbart, at den foreslåede formelle
ligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere formentlig ikke er i
overensstemmelse med Flygtningekonventionen. Den reelle ligestilling, der siden
1984 har været gældende i Danmark, må anses for bedst stemmende med
Flygtningekonventionen. Instituttet anbefaler derfor, at Folketinget ikke vedtager
lovforslaget.
Instituttet understreger, at der ikke er adgang til international domstolsprøvelse af
fortolkningen af Flygtningekonventionens artikel 24, hvorfor spørgsmålet –
såfremt Folketinget vedtager lovforslaget – må finde sin endelige afgørelse ved
Højesteret.
Instituttet finder anledning til at understrege, at instituttets fortolkning – ligesom
Pensionsstyrelsens – er behæftet med usikkerhed, der dels skyldes fraværet af
autoritative fortolkningsbidrag fra navnlig internationale domstole, dels skyldes fravær af
oplysninger om visse forhold.
Det må således fremhæves, at det vil kunne få betydning for fortolkningen, hvor mange
danske statsborgere der efter ophold i udlandet i dag er afskåret fra at opnå fuld pension
på grund af optjeningsreglerne, ligesom det vil kunne få betydning, hvordan andre lande
med primært skattefinansierede ydelser gradueret efter opholdstid, herunder måske
navnlig alderspension, behandler flygtninge i forhold til andre. Se afsnit 4 ovenfor.
6. Andre menneskerettighedskonventioner
Flygtningekonventionen suppleres af andre internationale konventioner, jf. f.eks.
Pensionsstyrelsens udredning s. 19-20. Det har ikke været muligt for instituttet under de
givne tidsmæssige omstændigheder at foretage en fuldstændig analyse af lovforslagets
overensstemmelse med disse konventioner, men om forholdet til menneskerettens
diskriminationsforbud kan følgende dog anføres:
Diskrimination betyder ulovlig forskelsbehandling. En forskelsbehandling af personer i
sammenlignelige situationer er ikke diskriminerende, hvis forskelsbehandlingen er saglig
og proportional. Omvendt er en forskelsbehandling ulovlig (diskriminerende), hvis
forskelsbehandlingen er usaglig eller uproportional. Forskelsbehandling kan komme til
L 7 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 2: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
1536894_0010.png
udtryk enten direkte eller indirekte. Indirekte forskelsbehandling foreligger, hvis en
umiddelbart neutral betingelse rammer f.eks. ikke-etniske danskere hårdere end etniske
danskere, socialt udsatte hårdere end socialt velstillede osv.
Den menneskeretlige regulering bygger på det diskriminationsforbud, der er formuleret i
artikel 2, 1. pkt., i FN’s verdenserklæring om Menneskerettighederne fra 1948:
”Artikel 2
Enhver har krav på de rettigheder og friheder, som nævnes i denne erklæring, uden
forskelsbehandling af nogen art, f. eks. på grund af race, farve, køn, sprog, religion,
politisk eller anden anskuelse, national eller social oprindelse, formueforhold, fødsel
eller anden samfundsmæssig stilling.”
Diskriminationsforbuddet
går
igen
i
en
række
retligt
bindende
menneskerettighedskonventioner. FN’s Konvention om afskaffelse af alle former for
racediskrimination (CERD) er en egentlig diskriminationskonvention, som forbyder
diskrimination på grund af race, hudfarve samt national eller etnisk oprindelse. Artikel 2,
stk. 2, i FN’s Konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (CESCR) og
artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) indeholder
accessoriske diskriminationsforbud. At diskriminationsforbuddene er accessoriske
betyder, at bestemmelserne herom alene kan anvendes i tilknytning til udøvelsen af de
rettigheder, som konventionerne i øvrigt beskytter.
Med hensyn til omfanget af den internationale beskyttelse mod diskrimination fastsættes
dette – udover de menneskeretlige tekster i sig selv – på grundlag af praksis fra
klageorganer. Der foreligger eksempelvis en omfattende domstolspraksis fra Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) på grundlag af EMRK’s forbud mod
diskrimination.
Allerede fordi en del flygtninge må antages at være kommmet til Danmark i mere end
cirka 20 års alderen, må den foreslåede ordning antages at ramme flygtninge særligt
hårdt i forhold til danske statsborgere. Flygtninge vil i sagens natur ikke i samme omfang
som danske statsborgere have haft fast bopæl her i landet i 40 år eller i øvrigt en længere
årrække. Mange flygtninge vil derfor ikke have adgang til samme pensionsydelse som
danske statsborgere generelt. Forslaget må således antages at indebære indirekte
forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse/nationalitet, idet flygtninge i sagens
natur kun yderst sjældent vil have dansk etnisk oprindelse.
Da der er tale om forskelsbehandling i forhold til retten til social tryghed/sociale ydelser
beskyttet i CESCR artikel 9 og 11 samt artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK, finder de
accessoriske diskriminationsforbud i CESCR artikel 2, stk. 2, og EMRK artikel 14
L 7 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 2: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
1536894_0011.png
anvendelse. Der kan for så vidt angår EMRK henvises til Stec m.fl. mod Storbritanien,
afgørelse af 6. juli 2005, hvori det blev fastslået, at sociale ydelser, hvad enten de er
betinget af forudgående indbetaling af bidrag eller ej, er omfattet af anvendelsesområdet
for artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK. Endvidere finder diskriminationsforbuddet i
CERD artikel 5, litra e, nr. iv), anvendelse.
Instituttet er ikke bekendt med EMD-domme om indirekte forskelsbehandling i forhold til
sociale ydelser på grund af etnisk oprindelse eller nationalitet. Det kan derfor ikke med
sikkerhed vurderes, hvordan EMD ville forholde sig til et spørgsmål om den foreslåede
ordnings overensstemmelse med EMRK artikel 14.
Der henvises dog til dommen i Gaygusuz mod Østrig af 16. september 1996, hvor EMD
fandt, at EMRK artikel 14 sammenholdt med artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK, var
krænket i en sag, hvor en tyrkisk statsborger, der havde boet og periodevist arbejdet i
Østrig i cirka 14 år og havde indbetalt bidrag til en arbejdsløshedsforsikring, fik afslag på
en form for social bistand under henvisning til, at den pågældende ikke var østrigsk
statsborger. Der kan endvidere henvises til
Koua Poirrez mod Frankrig, dom af 30.
december 2003, som indeholder lignende aspekter.
Endvidere bemærkes det, at ældre flygtninge er en udsat gruppe, som Danmark har et
særligt ansvar for. Flygtninge, der kommer her til landet for at nyde beskyttelse, kan ikke
generelt sammenlignes med situationen for danske statsborgere, der efter et frivilligt
ophold i udlandet atter bosætter sig i Danmark. Det må som anført i forbindelse med
omtalen af Flygtningekonventionen antages, at flygtninge normalt ikke vil have mulighed
for at få udbetalt pension i Danmark fra en pensionsordning i hjemlandet, mens danske
statsborgere i forbindelse med et ophold i udlandet i visse tilfælde vil have ret til at få
udbetalt pension fra dette land eller i øvrigt vil have mulighed for på frivillig basis at sikre
sig pensionsdækning for perioden i udlandet.
Den argumentation, som efter instituttets opfattelse med betydelig styrke taler for at
antage,
at
den
foreslåede
ordning
ikke
er
i
overensstemmelse
med
Flygtningekonventionens artikel 24, taler med samme styrke for, at ordningen ikke er i
overensstemmelse med EMRK artikel 14, jf. 1. tillægsprotokol artikel 1 samt øvrige
konventioner.
Instituttet finder på denne baggrund, at den foreslåede formelle ligestilling mellem
flygtninge og danske statsborgere formentlig ikke er i overensstemmelse med
andre
internationale
menneskerettighedskonventioner
end
Flygtningekonventionen. Instituttet anbefaler også derfor, at Folketinget ikke
vedtager lovforslaget.
L 7 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 2: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
1536894_0012.png
Instituttet fremhæver, at der er adgang til international domstolsprøvelse af
fortolkningen af EMRK artikel 14, hvorfor EMD må forventes at få det sidste ord,
såfremt Folketinget vedtager lovforslaget, og såfremt Højesteret finder ændringen
i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.
Det bemærkes, at det forhold, at forslaget måtte være i overensstemmelse med
Flygtningekonventionens artikel 24, f.eks. fordi denne bestemmelse måtte blive anset for
uanvendelig, ikke i sig selv medfører, at den indirekte forskelsbehandling af flygtninge,
som forslaget indebærer, er i overensstemmelse med diskriminationsforbuddet, idet de
forskellige bestemmelser ikke nødvendigvis fortolkes ens.
Der henvises til j.nr. 2010-0018144.
Med venlig hilsen
Jonas Christoffersen
Direktør, dr. jur.