Beskæftigelsesudvalget 2014-15 (2. samling)
L 3 Bilag 1
Offentligt
1537074_0001.png
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet
Beskæftigelsesministeriet
Skatteministeriet
Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget
Beskæftigelsesudvalget
Skatteudvalget
WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
DIREKTE 3269 8816
[email protected]
MENNESKERET.DK
J. NR.
540.10/31974/EMKI/TGH/TITH/
LUJJ/JCH
HØRING OVER FORSLAG OM INDFØRELSE AF EN
INTEGRATIONSYDELSE, ÆNDRING AF REGLERNE OM
RET TIL UDDANNELSES- OG KONTANTHJÆLP M.V.,
HARMONISERING AF REGLER OM OPGØRELSE AF
BOPÆLSTID FOR FOLKEPENSION SAMT
GENINDFØRELSE AF OPTJENINGSPRINCIPPET FOR
RET TIL BØRNETILSKUD OG BØRNE- OG UNGEYDELSE
FOR FLYGTNINGE M.V.
Udlændinge-, integrations- og boligministeren, beskæftigelsesmini-
steren samt skatteministeren har den 3. juli 2015 fremsat følgende
lovforslag, som blev førstebehandlet samme dag:
L2, Forslag til lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en
aktiv beskæftigelsesindsats, integrationsloven og forskellige andre
love (Indførelse af en integrationsydelse, ændring af reglerne om
ret til uddannelses- og kontanthjælp m.v.).
L3, Forslag til lov om ændring af lov om social pension (Harmonise-
ring af regler om opgørelse af bopælstid for folkepension).
L7, Forslag til lov om ændring af lov om børnetilskud og forskudsvis
udbetaling af børnebidrag og lov om en børne- og ungeydelse
(Genindførelse af optjeningsprincippet for ret til børnetilskud og
børne- og ungeydelse for flygtninge).
7. JULI 2015
Det fremgår af lovforslagene, at de vil blive sendt i høring med frist den
5. august 2015. Institut for Menneskerettigheder er på høringslisten til
L2 og L3 og har modtaget anmodningerne om høringer. Instituttet har
også valgt at afgive høringssvar til L7.
Instituttet har behandlet de tre lovforslag i ét høringssvar, da de rejser
sammenlignelige spørgsmål. Instituttet har desuden prioriteret at afgive
et hurtigt høringssvar, således at der kan tages ordentlig højde for
høringssvaret i den videre behandling af lovforslagene.
 L 3 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 1: Henvendelse af 8/7-2015 fra Institut for menneskerettigheder
1. SAMMENFATNING
Institut for Menneskerettigheders bemærkninger til de tre lovforslag
kan sammenfattes på denne måde:
Instituttet finder det meget kritisabelt, at lovforslagene ikke
indeholder de fornødne vurderinger af forholdet til Grundloven, og
at L7 derudover ikke indeholder nogen vurdering af forholdet til
menneskeretten.
Instituttet kan ikke vurdere, om lovforslagene vil være i strid med
Grundlovens § 75, stk. 2, fordi der ikke foreligger nærmere
oplysninger om, hvorvidt de mennesker, der rammes af
stramningerne, kan siges at være sikret et eksistensminimum.
Instituttet kan ikke vurdere, om lovforslagene vil være i strid med
Flygtningekonventionen, fordi der ikke foreligger nærmere
oplysninger om, i hvilket omfang andre grupper end flygtninge
rammes, samt hvordan andre lande fortolker konventionen.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme
den enkeltes menneskerettigheder – at:
regeringen i forbindelse med Folketingets videre behandling af
lovforslagene redegør nærmere for lovforslagenes forhold til
Grundloven og Danmarks internationale forpligtelser
regeringen i forbindelse med Folketingets videre behandling af
lovforslagene tilvejebringer en række nærmere oplysninger, således
af indgrebets forhold til Grundloven og Danmarks internationale
forpligtelser, herunder Flygtningekonventionen, kan vurderes på et
fyldestgørende grundlag.
2. LOVFORSLAGENES VURDE RING AF MENNESKERETT EN
L7 om genindførelse af optjeningsprincippet for ret til børnetilskud og
børne- og ungeydelse for flygtninge indeholder ingen analyse af
forholdet til Grundloven eller Danmarks internationale forpligtelser.
I L3 om opgørelse af bopælstid for folkepension – genindførelse af
principper for beregning af den såkaldte brøkpension - henviser
regeringen til, at regeringen tidligere har vurderet, at et tilsvarende
lovforslag var i overensstemmelse med Danmarks internationale
forpligtelser, og at regeringen nu vurderer, at også dette lovforslag er i
overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser uden
nærmere at begrunde dette i lovforslaget.
2/12
 L 3 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 1: Henvendelse af 8/7-2015 fra Institut for menneskerettigheder
I L2 om integrationsydelse, uddannelses- og kontanthjælp redegøres
kun for de forhold, som taler for lovforslaget.
Det fremgår af Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra 2005, at
regeringen i lovforslag bør redegøre for overvejelser i forhold til
Grundloven og Danmarks internationale forpligtelser.
Det fremgår af beretning nr. 6 afgivet af Udvalget for Forretnings-
ordenen den 26. februar 2015 om ministres ansvar for Folketinget, at
en minister, som fremsætter et lovforslag, bør være opmærksom på at
sikre, at lovforslagets bemærkninger også belyser forhold, som taler
imod lovforslaget. Hvis forhold kun vanskeligt lader sig belyse eller er
forbundet med usikkerhed, bør der redegøres for, hvori vanskeligheden
eller usikkerheden består, og hvilke konsekvenser de mulige udfald kan
få.
Institut for Menneskerettigheder finder det – i lyset af
lovforslagenes alvorlige betydning for en sårbar gruppe mennesker
– meget kritisabelt, at lovforslagene ikke indeholder de fornødne
vurderinger af forholdet til Grundloven og Danmarks internationale
forpligtelser.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at regeringen i
forbindelse med Folketingets videre behandling af lovforslagene
redegør nærmere for lovforslagenes forhold til Grundloven og
Danmarks internationale forpligtelser, samt at regeringen
fremlægger de oplysninger, der er nødvendige for Folketingets
vurdering af lovforslagene, jf. nærmere nedenfor.
3. GRUNDLOVENS KRAV OM EKSISTENSMINIMUM
Indførelse af integrationsydelsen samt genindførelsen af
optjeningsprincipperne vil betyde en væsentlig lavere indkomst for de
berørte grupper end efter de eksisterende regler.
Det er umiddelbart instituttets vurdering, at mange på grund af
ydelsernes niveau vil falde under den danske fattigdomsgrænse, men
levestandarden vil variere for de enkelte mennesker og familier, fordi
denne vil være påvirket af anden støtte, og fordi udgifterne vil variere
fra person til person.
Efter Grundlovens § 75, stk. 2, er den, der ikke selv kan ernære sig eller
sine, og hvis forsørgelse ikke påhviler nogen anden, berettiget til hjælp
af det offentlige.
3/12
 L 3 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 1: Henvendelse af 8/7-2015 fra Institut for menneskerettigheder
Højesteret har i to domme fastslået, at Grundlovens § 75, stk. 2,
forpligter det offentlige til at sikre et eksistensminimum for personer
omfattet af bestemmelsen, samt at de ved domstolene kan få
efterprøvet, om kravet er opfyldt. Dommene er refererede i Ugeskrift
for Retsvæsen 2006.770H og U2012.1761H.
Højesteret har i dom af 15. februar 2012 om introduktions-
ydelse/starthjælp vurderet overholdelsen af Grundlovens
eksistensminimum og i den forbindelse medregnet alle de ydelser, den
pågældende familie fik tildelt, herunder boligsikring, børneydelser m.v.
Dommen er refereret i Ugeskrift for Retsvæsen 2012.1761H.
Højesteretssagen handlede om en flygtningefamilie på to voksne og fire
børn, hvoraf de to fyldte 18 år i perioden. Et femte barn over 18 år fik
senere opholdstilladelse og boede sammen med den øvrige familie.
Familien havde samlet set modtaget introduktionsydelse/starthjælp,
boligsikring og forskellige børneydelser m.v. på mellem ca. 209.000 og
265.000 kr. om året i perioden fra 2004-2007. Højesteret fandt, at
familien havde modtaget hjælp fra det offentlige i overensstemmelse
med Grundlovens § 75, stk. 2.
Højesterets dom fra 2012 betyder, dels at der findes en nedre grænse
for offentlige ydelser, således at et ”eksistensminimum” sikres, dels at
dette eksistensminimum ligger under niveauet i den konkrete sag. Det
er dog fortsat uvist, hvor Højesteret vil sætte grænsen for et
eksistensminimum, ligesom der ikke er lovgivningspraksis om dette
spørgsmål.
I L2 vedrørende introduktionsydelse m.v. anfører regeringen, at den nu
foreslåede integrationsydelse, der er fastsat på niveau med de
nugældende SU-satser, og som for forsørgere af børn under 18 år
overstiger de dagældende satser for introduktionsydelse og starthjælp,
er i overensstemmelse med Grundlovens § 75, stk. 2, og Danmarks
internationale forpligtelser. Der redegøres imidlertid ikke nærmere for
baggrunden for vurderingen.
Institut for Menneskerettigheder finder det som nævnt meget
kritisabelt, at lovforslagene ikke i det fornødne omfang forholder sig til
spørgsmålet om lovgivningens forhold til Grundlovens
eksistensminimum. Der kan ikke uden videre henvises til Højesterets
dom fra 2012, blandt andet fordi den omhandlede en familie i perioden
2004-2007, før reglerne om optjeningsprincip for børnefamilieydelse
m.v. blev i 2010 ændret med ikrafttræden i 2011.
4/12
 L 3 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 1: Henvendelse af 8/7-2015 fra Institut for menneskerettigheder
1537074_0005.png
Lovforslagene indebærer væsentlige ændringer og en betydelig
nedsættelse af de offentlige ydelser for de berørte personer, herunder
for børnefamilier og for udsatte flygtninge med eksempelvis psykiske
traumer m.v. Det konkrete niveau af offentlige ydelser for de berørte
personer er dog uklart, idet de pågældende i varierende omfang tillige
vil kunne være berettigede til øvrige offentlige ydelser.
Det bemærkes i den forbindelse, at den danske fattigdomsgrænse
indført i 2013 ikke er afgørende for fortolkningen af Grundlovens
eksistensminimum, men at der bør foretages nærmere vurderinger af,
hvad de foreslåede ændringer vil få af betydning for de berørte
personer, herunder hvordan de samlede indtægter og udgifter må
antages at blive for forskellige familiekonstellationer.
Det bør derfor under lovforslagenes behandling afklares, hvordan
forskellige personer og familier samlet set vil være stillet efter de
foreslåede ændringer. Der er således en række forskelle for de
økonomiske livsvilkår for modtagere af SU og integrationsydelse, som
må tages i betragtning ved vurderingen af, om personer er sikret et
eksistensminimum. Alle dele af lovforslagene bør indgå i disse
beregninger, herunder også eksempelvis det forhold, at
integrationsydelsesmodtagere ikke vil blive omfattet af reglerne om ret
til ferie for uddannelses- og kontanthjælpsmodtagere.
Der må efter instituttets opfattelse foretages nærmere beregninger af
indtægterne og udgifterne for forskellige familiekonstellationer i
forskellige boligformer, således at ydelsernes niveau sættes i reelt
forhold til beregninger af leveomkostninger eksempelvis baseret på den
såkaldte budgetmetode.
1
Der må tages højde for muligheder for at
supplere indtægten. Der må i den forbindelse også foretages
beregninger for så vidt angår flygtninge, som fremover vil modtage en
begrænset folkepension.
Det bør desuden afklares og løbende overvåges, om lovforslagene vil
betyde en (markant) stigning i antallet af personer, der lever med et
indkomstgrundlag under den nationale økonomiske fattigdomsgrænse,
herunder især om lovforslagene vil medføre en stigning i antallet af
børn, der vokser op i familier med en indkomst under fattigdomsgræn-
sen. Det må desuden afklares og tydeliggøres, hvordan personer med
funktionsnedsættelse vil blive behandlet, såfremt de er ud af stand til
eksempelvis at lære dansk eller opnå beskæftigelse og dermed øge
deres indkomst.
1
Se ”En dansk fattigdomsgrænse – analyser og forslag til
opgørelsesmetoder”, Ekspertudvalg om fattigdom, juni 2013, s. 162 ff.
5/12
 L 3 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 1: Henvendelse af 8/7-2015 fra Institut for menneskerettigheder
1537074_0006.png
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at
fremme den enkeltes menneskerettigheder – at regeringen i
forbindelse med Folketingets videre behandling af lovforslagene
redegør nærmere for Grundlovens eksistensminimum og Danmarks
internationale forpligtelser, samt at regeringen fremlægger de
oplysninger, der er nødvendige for Folketingets vurdering af
lovforslagene.
Den internationale menneskeret har ikke betydning for fortolkningen af
Grundlovens § 75, stk. 2, men instituttet minder om, at Danmark
tidligere har modtaget international kritik på dette område, og at det
må forventes, at der også fremover vil blive fremsat kritik. Det skyldes,
at retten til en passende levestandard, retten til social sikkerhed og
sociale ydelser er omfattet af forskellige menneskerettighedskonven-
tioner, som Danmark har tilsluttet sig, herunder blandt andet FN’s
Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder artikel 9
og 11, FN’s Racediskriminationskonvention artikel 5(e)(IV) og FN’s
Børnekonvention artikel 26 og 27. FN’s Børnekomité, FN’s
Racediskriminationskomité samt den Europæiske Komité mod Racisme
og Intolerance (ECRI) har tidligere forholdt sig kritisk til den dagældende
starthjælp. Retten til at modtage tilstrækkelige midler til sit underhold
er omfattet af Den Europæiske Socialpagt artikel 13, og Europarådets
Komité for Sociale Rettigheder udtrykte i 2009, at de dagældende regler
om starthjælp ikke var i overensstemmelse med Socialpagtens artikel
13.
2
4. INDIREKTE FORSKELSBEHANDLING V ED INDFØRELSE
AF EN INTEGRATIONSYDELSE SAMT GENINDFØRELSE
AF OPTJENINGSPRINCIPPER FOR FOLKEPENSION,
BØRNETILSKUD SAMT BØ RNE- OG UNGEYDELSE
Det overordnede formål med de foreslåede ændringer er at gøre det
mindre attraktivt at søge asyl i Danmark samt at give nyankomne
flygtninge og indvandrere et større incitament til at arbejde og blive
integreret, dog således at ændringerne vedrørende folkepension i sig
selv alene begrundes i at gøre det mindre attraktivt at søge asyl i
Danmark.
2
Se ”Concluding observations of the Committee on the Rights of the
Child” af 4. februar 2011, “Concluding observations of the Committee
on the Elimination of Racial Discrimination” af 19. oktober 2006, ECRI’s
“Tredje rapport om Danmark” af 16. december 2005 og Europarådets
Komité for Sociale Rettigheder ”Conclusions XIX-2 (2009) (DENMARK)”
af januar 2010.
6/12
 L 3 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 1: Henvendelse af 8/7-2015 fra Institut for menneskerettigheder
De foreslåede ændringer omfatter såvel udlændinge, som danske
statsborgere, formentlig fordi regeringen – som ved tidligere
lovændringer – ønsker, at lovgivningen ikke diskriminerer.
Instituttet vil derfor se nærmere på spørgsmålet om diskrimination, idet
instituttet henviser til sine tidligere høringssvar, som vedhæftes.
I 2002 blev reglerne vedrørende kontanthjælp og introduktionsydelse
ændret, således at personer, som ikke havde haft lovligt ophold i
mindst 7 ud af de sidste 8 år, fik starthjælp, som var lavere end
kontanthjælpen. Introduktionsydelsen blev tilsvarende ændret.
Instituttet rejste i forbindelse med ændringen i sit høringssvar
bekymring over spørgsmålet om indirekte diskrimination og fandt, at
det burde overvejes, om der var tale om indirekte diskrimination, idet
en gennemførelse af lovforslaget ville ramme de to grupper (danske
statsborgere og udlændinge) ganske forskelligt. Starthjælpen og
introduktionsydelsen blev ophævet i 2012.
I 2010 blev flygtninges adgang til at medregne bopælstid i
oprindelseslandet ved beregning af folkepension afskaffet, således at
flygtninge fremover modtog en reduceret folkepension. I forbindelse
med lovændringen i 2010 stillede instituttet i sit høringssvar spørgsmål
ved, om det var berettiget at sammenligne flygtninge og danske
statsborgere med ophold i udlandet. Instituttet anbefalede blandt
andet, at det nærmere blev undersøgt og oplyst, hvor mange danske
statsborgere, der efter ophold i udlandet, var afskåret fra at opnå fuld
pension på grund af optjeningsreglerne, samt hvordan andre lande
behandlede flygtninge i forhold til andre med midlertidigt ophold i
udlandet. Derudover fandt instituttet umiddelbart, at den foreslåede
formelle ligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere
formentlig måtte antages ikke at være i overensstemmelse med
Flygtningekonventionen og andre internationale
menneskerettighedskonventioner og anbefalede derfor, at lovforslaget
ikke blev vedtaget. I 2014 blev adgangen til at medregne bopælstid i
oprindelseslandet genindført.
I 2010 og 2012 blev reglerne om optjeningsprincipper
børnefamilieydelser og børnebidrag ændret, men instituttet blev ikke
hørt i den forbindelse og har ikke afgivet høringssvar om de ændringer.
Institut for Menneskerettigheder kan ikke foretage den endelige
vurdering af, om borgernes rettigheder krænkes, da det – som
instituttet også anførte i sit høringssvar i 2010 – må afklares ved
7/12
 L 3 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 1: Henvendelse af 8/7-2015 fra Institut for menneskerettigheder
nationale domstole med efterfølgende adgang til international prøvelse
ved blandt andet Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
I 2012 afsagde Højesteret som nævnt dom i en sag om
introduktionsydelse/starthjælp i perioden 2004-2007. Højesteret fandt,
at der ikke var tale om direkte forskelsbehandling efter Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention (EMRK), da reglen omfattede både
danske statsborgere og udenlandske statsborgere. For så vidt angik
indirekte forskelsbehandling fandt Højesteret, at optjeningsprincippet
for kontanthjælp var sagligt begrundet, og at konsekvenserne af
optjeningsprincippet ikke var uproportionale. Højesteret fandt
tilsvarende, at Flygtningekonventionen heller ikke var krænket.
Selv om Højesterets dom omhandlede introduktionsydelse/starthjælp,
må det efter instituttets opfattelse som udgangspunkt antages, at
Højesteret vil anlægge en tilsvarende vurdering af reglerne om
optjeningsprincipper til folkepension (brøkpension), børnetilskud samt
børne- og ungeydelse. Det kan imidlertid ikke uden videre antages, at
Højesterets dom fra 2012 fuldt ud kan overføres på de nu fremsatte
lovforslag, dels fordi der er tale om forskellige lovforslag, dels fordi en
række forhold ikke blev forelagt Højesteret. Der må således foretages
en selvstændig vurdering af en række forskellige forhold.
Det afgørende spørgsmål er – som det også fremgår af Højesterets
tidligere dom – om den indirekte forskelsbehandling er forholdsmæssig.
Det er derfor nødvendigt at vurdere og sammenholde virkningerne af
de nu foreslåede lovforslag i forhold til deres formål.
Lovforslagene har alle som et af de overordnede formål at begrænse
antallet af asylansøgere i Danmark. Der er ikke belæg for at antage, at
stramningerne i eksempelvis 2010 og 2012 har reduceret antallet af
asylansøgere i Danmark sammenholdt med andre lande i EU. Det er
tilsvarende for tidligt at vurdere effekten af ændringerne på
asylområdet i 2014, selv om der kan konstateres et generelt fald i
antallet af asylansøgere inden for det sidste år. Der er således markant
usikkerhed forbundet med virkningerne af denne type lovændringer i
forhold til Danmarks andel af asylansøgerne i Europa.
Af L7 fremgår: ”Størrelsen af mindreudgifterne som følge af
genindførelse af optjeningsprincippet for flygtninge afhænger af
antallet af opholdstilladelser. Det er beregningsmæssigt forudsat, at der
gives opholdstilladelse til ca. 2.000 børn i 2015, ca. 2.500 børn i 2016 og
derefter ca. 900 børn årligt. Det er endvidere forudsat, at der sker
familiesammenføring til flygtninge for ca. 8.800 børn i 2016 og derefter
ca. 1.800 børn årligt. I 2015 skønnes forslaget at vedrøre udbetaling af
8/12
 L 3 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 1: Henvendelse af 8/7-2015 fra Institut for menneskerettigheder
børne- og ungeydelse samt børnetilskud for ca. 225 børn. I 2016
skønnes ydelser til nye modtagere vedrørende ca. 7.400 børn at blive
berørt af optjeningsprincippet og i 2017 skønnes ydelser til nye
modtagere vedrørende ca. 4.600 børn at blive berørt. Fra og med 2018
skønnes ydelser til nye modtagere vedrørende ca. 2.650 børn årligt at
blive berørt.”.
Det er således ”beregningsmæssigt forudsat”, at antallet af
opholdstilladelser til flygtningebørn herunder ved familiesammenføring
vil falde meget markant efter 2016 fra 11.300 i 2016 (2.500+8.800) til
2.700 efter 2016 (900+1.800), men det fremgår ikke, hvad der er
grundlaget for denne forudsætning, herunder hvilken betydning
lovændringerne antages at have.
Lovforslagene har derudover overordnet set dels til formål at øge
integrationen og beskæftigelsen blandt de berørte. Det fremgår af L2,
at ændringen ”skønnes at indebære, at den enkelte modtager i
gennemsnit hurtigere vil afgå til beskæftigelse. Samlet skønnes
forslaget på den baggrund at indebære en strukturel styrkelse af
beskæftigelsen på i alt 400 fuldtidspersoner, når integrationsydelsen er
fuldt indfaset.”.
Det fremgår af en analyse fra Rockwool Fondens Forskningsenhed fra
april 2007, at den dagældende starthjælp fik flygtninge hurtigere i
arbejde – i hvert fald på kort sigt. For gruppen, som kunne få
kontanthjælp, var der 9 procent sandsynlighed for, at de var i
beskæftigelse 16 måneder efter, de fik opholdstilladelse, mens tallet
var 14 procent for gruppen, som var berettiget til starthjælp. Analysen
viste dog også, at indførelse af starthjælpen betød, at en langt større
gruppe forsørgede sig selv uden at være i job. Denne gruppe havde
således ikke en observérbar indkomst og levede således af ægtefællens
indkomst, sort arbejde eller noget tredje. Dette er blot et eksempel på
undersøgelser, som støtter antagelsen om, at lovændringen vil have en
vis betydning for integrationen og beskæftigelsen, men ændringerne
har også andre konsekvenser, som lovforslagene ikke redegør for. Der
henvises i den forbindelse eksempelvis til Rockwool Fondens
Forskningsenheds arbejdspapir 25 fra 2012.
Lovforslagene har ikke til formål, men det er umiddelbart instituttets
vurdering, at lovforslagene vil have som virkning, at flere vil leve i
fattigdom. Det er usikkert, i hvilket omfang dette vil være en
konsekvens, jf. bemærkningerne i afsnit 3 ovenfor, hvorfor en
proportionalitetsvurdering er vanskelig at gennemføre på det
foreliggende grundlag.
9/12
 L 3 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 1: Henvendelse af 8/7-2015 fra Institut for menneskerettigheder
Det bemærkes i den forbindelse, at indførelsen af et dansktillæg i
praksis i meget høj grad vil ramme udlændinge hårdere end danskere,
fordi danske statsborgere omfattet af de foreslåede regler som det helt
klare udgangspunkt må formodes at kunne dokumentere de fornødne
danskkundskaber.
Højesterets dom fra 2012 bekræfter, at Højesteret vil være meget
tilbageholdende med at tilsidesætte lovgivning som stridende mod
Danmarks internationale forpligtelser, og at vurderingen af
forholdsmæssigheden derfor først og fremmest vil være et anliggende
for lovgivningsmagten og eksempelvis den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund:
at regeringen i forbindelse med Folketingets videre behandling af
lovforslagene nærmere uddyber, hvilke virkninger lovforslagene
efter regeringens opfattelse må antages at få på Danmarks andel af
det samlede antal af asylansøgerne i Europa, på integrationen af
udlændinge i Danmark og på andre forhold for de berørte, jf. også
afsnit 3 ovenfor.
5. SÆRLIGT OM FLYGTNINGES RET TIL SAMME
BEHANDLING SOM DANSK E STATSBORGERE
Da Højesteret i 2012 behandlede den konkrete sag om
starthjælp/integrationsydelse blev det gjort gældende, at der var tale
om indirekte forskelsbehandling i strid med Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 14, blandt andet fordi
der var tale om forskelsbehandling i strid med FN’s
Flygtningekonventions artikel 23.
Højesteret antog, at den tidligere starthjælp/introduktionsydelse ikke
var i strid med FN’s Flygtningekonventions artikel 23 og heller ikke i
strid med EMRK.
Højesteret udtalte blandt andet om artikel 23: ”I denne bestemmelse er
fastsat, at de kontraherende stater med hensyn til offentlig hjælp og
understøttelse skal indrømme flygtninge, der lovligt bor inden for deres
område, »samme behandling som deres egne statsborgere«.
Bestemmelsen omfatter efter sin ordlyd alene direkte
forskelsbehandling. Efter Højesterets opfattelse er der ikke
tilstrækkeligt grundlag for at antage, at bestemmelsen skal forstås
således, at den også forbyder indirekte forskelsbehandling, der - som
den foreliggende - er sagligt begrundet og proportional.”.
10/12
 L 3 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 1: Henvendelse af 8/7-2015 fra Institut for menneskerettigheder
Højesterets fortolkning er – med al respekt – ikke uangribelig. For det
første fremgår det ikke af ordlyden af artikel 23, at den alene omfatter
direkte forskelsbehandling, idet ordlyden hverken omtaler direkte eller
indirekte forskelsbehandling, men i stedet bruger ordene ’samme
behandling som deres egne statsborgere’. For det andet er Højesterets
fortolkning udtryk for en traditionel tilbageholdenhed i fortolkningen af
internationale menneskerettigheder, idet Højesteret ikke finder
”tilstrækkeligt grundlag” i bestemmelsen for at anse lovgivningen for
indirekte diskriminerende.
Højesteretssagen handlede endvidere ikke om en person, der havde
modtaget brøkpension, hvorfor Højesteret fortsat ikke har forholdt sig
Flygtningekonventionens betydning i en konkret sag om brøkpension.
Højesteret har heller ikke fået forelagt – og derfor ikke tage stilling til –
forholdsmæssigheden af beregning af brøkpension til konkrete
flygtninge. Af L3 fremgår: ”Den foreslåede harmonisering af
optjeningsreglerne for folkepension skønnes at berøre ca. 500 personer
årligt på kort sigt”. Derudover fremgår det, at flygtninge, som ikke
længere vil kunne modtage fuld folkepension, efter en konkret
individuel vurdering kan modtage personligt tillæg efter pensionsloven,
integrationsydelse eller kontanthjælp. Der bør derfor ligeledes laves
beregninger på hvilke ydelser en folkepensionist, som er flygtning, kan
opnå, hvis dennes folkepension er reduceret til ¾, �½ eller ¼.
Det springende punkt er efter instituttets opfattelse, at formålet med
Flygtningekonventionens bestemmelser er at sikre, at flygtninge reelt
får samme offentlige hjælp og støtte som landets egne statsborgere.
Bestemmelsen er udtryk for en pligt til – i lyset af flygtninges særlige
baggrund – at behandle dem som egne borgere. Grundtanken i
Flygtningekonventionen er, at flygtninge, der i øvrigt opfylder
betingelserne for at opnå asyl, skal have samme ydelse som landets
statsborgere. Flygtninge adskiller sig fra indvandrere og danske
statsborgere, der frivilligt tager ophold i udlandet, fordi flygtninge har
været nødsaget til at flygte fra deres hjemland.
Det er vanskeligt at se, at formålet – at sikre flygtninge samme
behandling som danske statsborgere – varetages, når der lovgives med
det udtrykkelige formål at afskrække asylansøgere fra at søge til
Danmark, og når lovgivningen forringer danske statsborgeres
rettigheder med det – må det antages – formål at undgå konflikt med
blandt andet Flygtningekonventionen. Den konflikt er kun relevant at
undgå, fordi flygtninge efter lovforslagene netop ikke reelt har samme
rettigheder som danske statsborgere i almindelighed.
11/12
 L 3 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 1: Henvendelse af 8/7-2015 fra Institut for menneskerettigheder
Instituttet er derfor – trods Højesterets dom – ikke overbevist om, at
flygtninge omfattet af Flygtningekonventionen bliver behandlet i
overensstemmelse med Flygtningekonventionen.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler derfor – med henblik på at
fremme den enkeltes menneskerettigheder – at:
regeringen i forbindelse med Folketingets videre behandling af
lovforslagene oplysninger antallet af berørte personer i de
forskellige grupper (flygtninge, danske statsborgere, danske
statsborgere der rammes af opholdskravet samt andre udlændinge
end flygtninge)
regeringen undersøger og oplyser, hvorvidt – og i givet fald i
hvordan og med hvilke konsekvenser – andre lande har vedtaget
lignende regulering, hvor flygtninges ret til ligebehandling med egne
statsborgere tilsidesættes ved en samtidig reduktion af nogle af
landets egne statsborgeres rettigheder.
Instituttet minder om, at Danmark tidligere har modtaget international
kritik på dette område, og at det må forventes, at der også fremover vil
blive fremsat kritik. UNHCR udtalte således i forbindelse med
ændringen i 2002 bekymring over sammenligningen mellem danske
statsborgere og flygtninge, da de ikke kunne siges at være i en
sammenlignelig situation. UNHCR udtrykte desuden betænkeligheder
ved ydelsernes negative signal om flygtninges bidrag til det danske
samfund. UNHCR stillede derfor spørgsmålstegn ved begrundelsen for
og lovligheden af reglerne om starthjælp og introduktionsydelse. I 2010
kritiserede UNHCR, at de foreslåede regler om optjening af
folkepension ikke tog tilstrækkelig hensyn til den særlige situation, som
flygtninge står i. UNHCR fandt derfor, at de foreslåede ændringer
medførte forskelsbehandling i strid med forbuddet mod diskrimination.
Der henvises til j.nr. 15/05849 (Udlændinge-, Integrations- og
Boligministeriet) og j.nr. 2015-3055 (Beskæftigelsesministeriet).
Med venlig hilsen
Jonas Christoffersen
DIREKTØR
12/12