L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder

Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget 2014-15 (2. samling)
L 2 Bilag 4
Offentligt

Pensionsstyrelsen

[email protected]

STRANDGADE 56

DK-1401 KØBENHAVN K

TEL. +45 32 69 88 88

FAX +45 32 69 88 00

[email protected]

WWW.MENNESKERET.DK

WWW.HUMANRIGHTS.DK

DATO

7. december 2010

540.10/24315-

JCH/SWG

J.NR.

Høring over udkast til forslag til lov om ændring af lov om social pension

(Harmonisering af regler om opgørelse af bopælstid for folkepension)

1. Indledning

Ved e-mail af 17. november 2010 har Pensionsstyrelsen anmodet om senest den 24.

november 2010 at modtage Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til

udkast til forslag til lov om ændring af lov om social pension (Harmonisering af regler om

opgørelse af bopælstid for folkepension). Forslaget er fremsat i Folketinget den 17.

november 2010.

På grund af den meget korte høringsfrist har det af ressourcemæssige årsager ikke været

muligt for instituttet at besvare høringen inden den 24. november 2010. Instituttet har dog

besvaret høringen inden for tre uger.

Instituttet skal i den forbindelse bemærke, at en høringsfrist af syv dages varighed (hen

over en weekend) i forbindelse med et lovforslag efter instituttets opfattelse generelt er

helt urimelig. En høringsfrist bør efter instituttets opfattelse fastsættes således, at

høringsparten har tilstrækkelig tid til at gennemgå høringen og udarbejde et høringssvar

med den fornødne grundighed. Det gælder ikke mindst i dette tilfælde, hvor lovforslaget

rejser

principielle

vanskelige

spørgsmål

fortolkningen

FN’s

Flygtningekonvention og andre menneskerettigheds instrumenter.

2. Sammenfatning

Lovforslagets udformning (afsnit 3):



Instituttet anbefaler, at beskæftigelsesministeren indskærper, at lovforslag, der

udarbejdes af ministeriet eller dets styrelser, fremover følger Justitsministeriets

INSTITUT FOR MENNESKERETTIGHEDER ER OPRETTET VED LOV AF 6.6.2002 OM ETABLERING AF DANSK CENTER FOR INTERNATIONALE STUDIER OG

MENNESKERETTIGHEDER. INSTITUTTET ER ETABLERET SOM NATIONAL MENNESKERETTIGHEDSINSTITUTION I HENHOLD TIL FN'S PARIS PRINCIPPER.

INSTITUTTET VIDEREFØRER DE AKTIVITETER, DER SIDEN 1987 BLEV VARETAGET AF DET DANSKE CENTER FOR MENNESKERETTIGHEDER.

INSTITUTTET VARETAGER FORSKNING, INFORMATION, UNDERVISNING, DOKUMENTATION OG INTERNATIONALE PROGRAMMER.

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder

vejledning om lovkvalitet ved i hovedtræk af redegøre for forholdet til Danmarks

internationale forpligtelser m.v.

Lovforslagets indhold (afsnit 4):



Instituttet anbefaler, at det nærmere undersøges og oplyses, hvor mange danske

statsborgere der efter ophold i udlandet i dag er afskåret fra at opnå fuld pension

på grund af optjeningsreglerne, og hvordan andre lande behandler flygtninge i

forhold til andre med midlertidigt ophold i udlandet.

Flygtningekonventionens artikel 24 (afsnit 5):



Instituttet anbefaler umiddelbart, at Folketinget ikke vedtager lovforslaget, idet

den foreslåede formelle ligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere

formentlig ikke er i overensstemmelse med Flygtningekonventionens artikel 24.

Andre menneskerettighedskonventioner (afsnit 6):



Instituttet anbefaler umiddelbart, at Folketinget ikke vedtager lovforslaget, idet

den foreslåede formelle ligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere

formentlig (heller) ikke er i overensstemmelse med andre internationale

menneskerettighedskonventioner end Flygtningekonventionen.

Instituttet understreger, at fortolkningen er behæftet med usikkerhed, dels på grund af

fraværet af autoritative fortolkningsbidrag fra navnlig internationale domstole, dels på

grund af manglende viden om, (i) hvor mange danske statsborgere der efter ophold i

udlandet i dag er afskåret fra at opnå fuld pension på grund af optjeningsreglerne og (ii),

hvordan andre lande behandler flygtningen i forhold til andre.

3. Lovforslagets udformning

Pensionsstyrelsen har udarbejdet en udredning af 1. november 2011 om flygtninges

optjening af ret til dansk pension, herunder om lovforslagets overensstemmelse med

Danmarks internationale forpligtelser. Udredningen er imidlertid ikke omtalt i lovforslaget.

Udredningen blev offentliggjort på Beskæftigelsesministeriets hjemmeside den 10.

november 2011, efter at en journalist havde søgt og fået aktindsigt i udredningen.

Følgende fremgår af Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra 2005 om affattelse af

lovforslag (s. 23):

”Undertiden giver et lovforslag anledning til mere omfattende overvejelser i

forhold

til

f.eks.

grundloven,

EU-retten,

Den

Europæiske

Menneskerettighedskonvention eller almindelige retsprincipper. Der bør i

sådanne tilfælde i hovedtræk redegøres for disse overvejelser.”

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder

Af vejledningen fremgår endvidere om retlige grænser og almindelige lovprincipper

konkret i forhold til internationale menneskerettighedskonventioner (afsnit 4.2, s. 34):

”Danmark

har

tiltrådt

række

internationale

konventioner

menneskerettigheder, der har betydning ved udarbejdelsen af lovforslag.

[…] Hvis et lovforslag er udformet på en sådan måde, at retsanvendende

myndigheder skal træffe skønsprægede afgørelser, der ofte rejser

spørgsmål i forhold til konventionerne, bør lovforslagets bemærkninger

indeholde en rimelig vejledning om indholdet af de menneskeretlige

forpligtelser, herunder om de kriterier og forhold, der som følge af disse

forpligtelser har betydning for myndighedernes afgørelser. Det er navnlig

bestemmelserne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der

sætter grænser for lovgivningsmagten.”

Vejledningen fokuserer ikke på det forhold, at selve lovforslaget – hvis det vedtages og

anvendes i praksis – kan være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.

Endvidere nævnes FN’s Flygtningekonvention ikke i vejledningen, men det er utvivlsomt,

at også Flygtningekonventionen ”sætter grænser for lovgivningsmagten”.



Instituttet finder det særdeles kritisabelt, at Beskæftigelsesministeriet undlader i

lovforslaget at redegøre for lovforslagets forhold til Danmarks internationale

forpligtelser,

som

har

været

genstand

for

omfattende

behandling

Pensionsstyrelsen.



Instituttet anbefaler, at beskæftigelsesministeren indskærper, at lovforslag, der

udarbejdes af ministeriet eller dets styrelser, fremover følger Justitsministeriets

vejledning om lovkvalitet ved i hovedtræk af redegøre for forholdet til Danmarks

internationale forpligtelser m.v.

4. Lovforslagets indhold

Med lovforslaget ændres optjeningsreglerne for folkepension, idet flygtninges adgang til

at medregne bopælstid i oprindelseslandet ved beregning af folkepension afskaffes.

Flygtninge vil således fremover være omfattet af de samme regler for optjening af ret til

folkepension, som gælder for øvrige udlændinge og danskere, selv om flygtninges

oprinde ophold i hjemlandet ikke kan sammenlignes med danskeres ophold i udlandet.

Dette indebærer, at flygtninge for overhovedet at kunne opnå folkepension skal have haft

fast bopæl her i landet i mindst tre år mellem det fyldte 15. år og folkepensionistalderen.

Der udbetales fuld folkepension, hvis flygtningen har haft fast bopæl her i landet i 40 år.

Har flygtningen haft fast bopæl her i landet mindre end 40 år, udbetales en brøkpension

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder

svarende til forholdet mellem bopælstiden og 40 år. Flygtninge kan endvidere efter en

konkret og individuel vurdering modtage personligt tillæg efter pensionsloven.

Flygtninge, der ikke har opholdt sig mindst tre år her i landet før folkepensionsalderen, vil

ikke være berettiget til pension på grund af optjeningsreglerne. Disse flygtninge vil kunne

få udbetalt starthjælp i syv år efter ankomsten til landet og herefter kontanthjælp med et

beløb, der månedligt svarer til, hvad en gift folkepensionist uden andre indtægter end

folkepension kan få udbetalt.

Forslaget skal træde i kraft den 1. januar 2011, således at de nye regler gælder for

flygtninge, der 1. januar 2011 har ophold i Danmark, men som først efter den dag opnår

ret til folkepension eller førtidspension. Der fastsættes dog en overgangsordning for

herboende flygtninge på ti år.

Det bemærkes, at lovforslaget ikke redegør for de økonomiske konsekvenser for den

enkelte flygtning, selvom der er redegjort udførligt herfor i Pensionsstyrelsens udredning,

bilag 3.

For flygtninge, der nu har ophold i Danmark, skønnes det – dog med betydelig

usikkerhed – at en afskaffelse af flygtninges mulighed for at medregne bopælstid i

oprindelseslandet, vil få konsekvenser for cirka 40.000 herboende flygtninge ved disses

overgang til folkepension. For nye flygtninge skønnes det, at cirka 6.500 på folkepension

og 2.100 på førtidspension årligt vil blive berørt af forslaget.

Det fremgår endvidere, at en enlig folkepensionist i dag i gennemsnittet modtager

143.972 kr. før skat, samt at den gennemsnitlige ydelse for en enlig folkepensionist med

de foreslåde regler antages at være satsen for en gift folkepensionist, som i dag udgør

108.896 kr. før skat.

Den

bærende

argumentation

for

lovforslagets

overensstemmelse

med

Flygtningekonventionen og andre menneskerettighedsforpligtelser er, at flygtninge kan

sammenlignes med danske statsborgere, der i en periode har opholdt sig i udlandet.

Derfor skal de to grupper – danskere med ophold i udlandet og flygtninge – ikke længere

behandles med respekt for de forskellige livsomstændigheder.

Såfremt personer med brøkpension er forholdsmæssigt fordelt på flygtninge, udlændinge

og danske statsborgere med frivilligt midlertidigt ophold i udlandet, kan en fravigelse af

det reelle ligebehandlingsprincip bedre forsvares.

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder



Instituttet anbefaler, at det nærmere undersøges og oplyses, hvor mange danske

statsborgere der efter ophold i udlandet i dag er afskåret fra at opnå fuld pension

på grund af optjeningsreglerne.

Det må endvidere påpeges, at det vil kunne få betydning for fortolkningen, hvordan andre

lande med primært skattefinansierede ydelser gradueret efter opholdstid, herunder

måske navnlig alderspension, behandler flygtninge i forhold til andre med mere eller

mindre kort- eller langvarigt ophold i udlandet.



Instituttet anbefaler, at det nærmere undersøges og oplyses, hvordan andre

lande behandler flygtninge i forhold til andre med midlertidigt ophold i udlandet.

Instituttet bemærker, at forslagets betydelige økonomiske konsekvenser for en

umiddelbart lille og klart afgrænset gruppe mennesker, nemlig ældre flygtninge, vil indgå i

den menneskeretlige proportionalitetsvurdering, jf. nedenfor.

5. Flygtningekonventionens artikel 24

Pensionsstyrelsen har i udredningen af 1. november 2010 om flygtninges optjening af ret

til dansk pension behandlet blandt andet forholdet til Flygtningekonventionens artikel 24,

stk. 1, litra b, der har følgende ordlyd:

”Artikel 24.

Arbejderlovgivning og social tryghed

1. De kontraherende stater skal i de efterfølgende forhold indrømme flygtninge, der

lovligt bor indenfor deres område, samme behandling som deres egne statsborgere:

(a) ---

(b) Social tryghed (lovbestemmelser vedrørende tilskadekomst under arbejde,

erhvervssygdomme, moderskab, sygdom, invaliditet, alderdom, død, arbejdsløshed,

familieforsørgelse og enhver anden risiko, som i henhold til vedkommende lands love

eller bestemmelser omfattes af en ordning til gennemførelse af social tryghed) dog

med forbehold af:

(I) særlige ordninger vedrørende bevarelsen af erhvervede rettigheder eller

rettigheder under erhvervelse;

(II) særlige ordninger efter bopælslandets love eller bestemmelser, som vedrører

ydelser eller dele af ydelser, som alene udredes af offentlige midler, eller som

vedrører ydelser, der tilstås personer, som ikke opfylder de for opnåelse af normal

rente foreskrevne bidragsbetingelser.

2. ---

3. ---

4. ---”

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder

Pensionsstyrelsens konklusion (s. 19) er behæftet med tvivl, der af styrelsen udtrykkes

med ordene ”umiddelbar”, ”må antages”, ”næppe” og ”formentlig”. Konklusionen lyder

således:

”På

den

baggrund

det

umiddelbart

vurderingen,

flygtningekonventionens krav om ligebehandling – i forhold til spørgsmål

om adgang til social pension –

må antages

at indebære, at en flygtning

som minimum skal sidestilles med en dansk statsborger, der har været

bosat i udlandet i en lige så stor del af optjeningsperioden som

flygtningen, men derimod

næppe

indebærer, at flygtningen skal ligestilles

med en dansk statsborger, der har opholdt sig her i landet i hele sit liv.

Det

kan

på

den

baggrund

formentlig

ikke

antages,

flygtningekonventionen er til hinder for, at flygtninges adgang til at

medregne bopælstid i hjemlandet efter pensionslovgivningen afskaffes.”

Instituttet deler ikke styrelsens opfattelse, men finder derimod umiddelbart, at det

formentlig må antages, at den formelle ligestilling mellem flygtninge og danske

statsborgere,

som

forslaget

indebærer,

ikke

overensstemmelse

med

Flygtningekonventionen.

Instituttet understreger, at også instituttets vurdering er forbundet med tvivl. Fortolkningen

af Flygtningekonventionen ikke er genstand for international domstolsprøvelse, hvorfor

det ikke er muilgt at søge støtte i international retspraksis, ligesom instituttet ikke er

bekendt med retspraksis om lignende spørgsmål.

Det er derfor nødvendigt at vurdere den foreslåede ordning ved anvendelsen af

almindelige fortolkningsprincipper. Det er i den forbindelse et væsentligt udgangspunkt, at

gældende

regler

–

uanset

argumentationen

ikke

blev

knyttet

til

Flygtningekonventionen – blev vedtaget i 1984 ud fra betragtninger, som er

skræddersyede til Flygtningekonventionen.

Reglerne er således baseret på Pensionsreformarbejdsgruppens rapport fra september

1979 om pensionslovenes regler om optjening, indfødsret og bopæl. Rapporten lægger

afgørende vægt ikke på formel men på reel ligestilling mellem flygtninge og danske

statsborgere med bopæl i udlandet.

Af rapporten fremgår blandt andet (s. 24 i rapporten, s. 7 i Pensionsstyrelsens

udredning):

”Flygtninge, der kom til Danmark før vi gik over til optjeningsprincippet,

opnåede ret til fuld pension efter samme regler som danskere. Selv om

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder

anerkendte flygtninge også efter de nu gældende regler formelt er

ligestillet med danske statsborgere […] har optjeningsprincippet betydet

en forringelse af flygtningenes pensionsmæssige stilling. Ifølge sagens

natur vil der kun sjældent være erhvervet ret til fuld pension. Flygtningene

må derfor ofte have udbetalt supplerende hjælp efter bistandsloven.

Efter gældende regler er flygtninge ikke dårligere stillet end danske

statsborgere som flytter til Danmark efter at have haft bopæl i et land uden

for Norden og EF. Der er imidlertid den afgørende forskel at danske med

bopæl i et tredjeland enten er obligatorisk sikret eller har haft mulighed for

på frivillig basis at sikre sig pensionsdækning for årene i udlandet, mens

flygtninge næppe har mulighed for at få udbetalt ydelser fra en

pensionsordning i hjemlandet. […]

Efter udvalgets opfattelse bør der i Danmark sikres flygtninge en reel

ligestilling med danske statsborgere på den måde at bopælstid i

flygtningens tidligere hjemland bliver medregnet.

Selvom flygtningen først kommer til Danmark efter opnåelse af

pensionsalderen

vil

det

formentlig

være

rimeligt

medregne

forsikringsperioder i hjemlandet. Alternativet vil som nævnt ofte være, at

der må udbetales hjælp efter bistandsloven. I vidt omfang er det således

et finansieringsspørgsmål mellem stat og kommune.

Derimod bør forsikringsperioder i hjemlandet formentlig kun medregnes i

den tid flygtningen har bopæl i Danmark. Hvis flygtningen forlader landet

må der være ret til at medtage pensionen efter samme regler som for

danske statsborgere, men kun for så vidt angår den del af pensionen som

er beregnet på grundlag af den faktiske bopælstid med tillæg af eventuel

godskrivningstid.”

Af lovforslaget fra 1984 fremgår blandt andet, jf. forslag til lov om social pension L

18/1984, s. 16 (s. 7 i Pensionsstyrelsens udredning):

”For

sikre

optjening

pension

for

ikke

flygtninge,

bliver

som

får

end

opholdstilladelse

efter

udlændingeloven,

ringere

optjeningstiden for danske statsborgere, foreslår regeringen, at disses

bopælstid i oprindelseslandet og andre lande, hvori de pågældende er

anerkendt af landets myndigheder efter principper, der i det væsentlige

svarer til § 7 i udlændingeloven, sidestilles med bopælstid her i riget,

sålænge de har fast bopæl i Danmark. Det samme foreslås at gælde,

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder

uanset om de pågældende opnår dansk indfødsret. Ligestilling gælder

ikke for perioder, hvor der er optjent ret til pension fra oprindelseslandet

og andre lande, hvori de pågældende senere har haft bopæl.”

Instituttet finder, at disse betragtninger fortsat har en faktisk og retlig relevans. Instituttet

finder anledning til særligt at fremhæve tre forhold.

For det første lægger rapporten fra 1979 vægt på den reelle ligestilling, ligesom

Pensionsstyrelsen i udredningen s. 17 gentager, at der er den afgørende forskel mellem

danske statsborgere, der tager ophold i udlandet, og flygtninge, der har boet i et andet

land, at en flygtning ”næppe har mulighed for at få udbetalt ydelse fra en pensionsordning

i hjemlandet”, hvorimod den danske statsborger enten er obligatorisk sikret eller har haft

mulighed for på frivillig basis at sikre sig pensionsdækning for årene i udlandet.

Flygtninges oprindelsesland kan ikke sammenlignes med danske statsborgeres valg af

bopæl i udlandet. Dette forhold taler med styrke for, at de to situationer skal behandles

forskelligt. Dette er også baggrunden for, at det er nødvendigt at undersøge og oplyse,

hvor mange personer der må antages at befinde sig i de to grupper, som lovforslaget

lægger op til at sammenligne: danske statsborgere på brøkpension på grund af frivilligt

ophold i udlandet og flygtninge på brøkpension på grund af ophold i hjemlandet inden

opnåelse af ophold i Danmark.

For det andet kan det ikke uden videre lægges til grund, at formel ligestilling i forhold til

starthjælp og andre ydelser berettiger fravigelse af et reelt ligestillingsprincip på andre

områder, idet forskelsbehandling efter omstændighederne kan begrundes med vægtige,

saglige og proportionale hensyn. Det foreliggende lovforslag har ikke til formål f.eks. at

tilskynde flygtninge og andre til at søge beskæftigelse. Formålet er som led i

finanslovsaftalen at spare offentlige udgifter.

For det tredje gælder ligestillingen – efter bemærkningerne i lovforslaget fra 1984 – ”ikke

for perioder, hvor der er optjent ret til pension” fra andre lande. Denne undtagelse

stemmer

overens

med

den

fortolkning

undtagelsesbestemmelserne

Flygtningekonventionens artikel 24, stk. 1, litra b, (I) og (II), der fremgår af konventionens

forarbejder, nemlig at staterne skal kunne gøre undtagelser fra et lighedsprincip i tilfælde,

hvor ydelsen normalt skulle betales af en anden stat, hvor flygtningen på baggrund af

tidligere ophold har opnået en vis ret til samme ydelse. Der henvises herved til ”The

Rights of Refugees under International Law” af James C. Hathaway, s. 772-786.

Endelig bør det for fuldstændighedens skyld overvejes, om ordlyden af artikel 24, stk. 1,

litra b, (II), undtager ligestilling i forhold til folkepension, der ”alene udredes af offentlige

midler”. Denne fortolkning er ikke antaget af Pensionsstyrelsen, og ses heller ikke anlagt

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder

af andre. Det skyldes formentlig, at Flygtningekonventionen er formuleret med henblik på

den normale situation i de fleste lande, nemlig at sociale ydelser erhverves ved

indbetaling af sociale bidrag, hvorimod rent skattefinansierede ydelser hører til

undtagelserne. I Danmark er situationen som bekendt en anden, idet de fleste offentlige

ydelser er skattefinansierede og dermed ”alene udredt af offentlige midler”. Artikel 24 ville

derfor miste en betydelig del af sin relevans, såfremt den fortolkedes som overvejet.



Instituttet finder på denne baggrund umiddelbart, at den foreslåede formelle

ligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere formentlig ikke er i

overensstemmelse med Flygtningekonventionen. Den reelle ligestilling, der siden

1984 har været gældende i Danmark, må anses for bedst stemmende med

Flygtningekonventionen. Instituttet anbefaler derfor, at Folketinget ikke vedtager

lovforslaget.



Instituttet understreger, at der ikke er adgang til international domstolsprøvelse af

fortolkningen af Flygtningekonventionens artikel 24, hvorfor spørgsmålet –

såfremt Folketinget vedtager lovforslaget – må finde sin endelige afgørelse ved

Højesteret.

Instituttet finder anledning til at understrege, at instituttets fortolkning – ligesom

Pensionsstyrelsens – er behæftet med usikkerhed, der dels skyldes fraværet af

autoritative fortolkningsbidrag fra navnlig internationale domstole, dels skyldes fravær af

oplysninger om visse forhold.

Det må således fremhæves, at det vil kunne få betydning for fortolkningen, hvor mange

danske statsborgere der efter ophold i udlandet i dag er afskåret fra at opnå fuld pension

på grund af optjeningsreglerne, ligesom det vil kunne få betydning, hvordan andre lande

med primært skattefinansierede ydelser gradueret efter opholdstid, herunder måske

navnlig alderspension, behandler flygtninge i forhold til andre. Se afsnit 4 ovenfor.

6. Andre menneskerettighedskonventioner

Flygtningekonventionen suppleres af andre internationale konventioner, jf. f.eks.

Pensionsstyrelsens udredning s. 19-20. Det har ikke været muligt for instituttet under de

givne tidsmæssige omstændigheder at foretage en fuldstændig analyse af lovforslagets

overensstemmelse med disse konventioner, men om forholdet til menneskerettens

diskriminationsforbud kan følgende dog anføres:

Diskrimination betyder ulovlig forskelsbehandling. En forskelsbehandling af personer i

sammenlignelige situationer er ikke diskriminerende, hvis forskelsbehandlingen er saglig

og proportional. Omvendt er en forskelsbehandling ulovlig (diskriminerende), hvis

forskelsbehandlingen er usaglig eller uproportional. Forskelsbehandling kan komme til

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder

udtryk enten direkte eller indirekte. Indirekte forskelsbehandling foreligger, hvis en

umiddelbart neutral betingelse rammer f.eks. ikke-etniske danskere hårdere end etniske

danskere, socialt udsatte hårdere end socialt velstillede osv.

Den menneskeretlige regulering bygger på det diskriminationsforbud, der er formuleret i

artikel 2, 1. pkt., i FN’s verdenserklæring om Menneskerettighederne fra 1948:

”Artikel 2

Enhver har krav på de rettigheder og friheder, som nævnes i denne erklæring, uden

forskelsbehandling af nogen art, f. eks. på grund af race, farve, køn, sprog, religion,

politisk eller anden anskuelse, national eller social oprindelse, formueforhold, fødsel

eller anden samfundsmæssig stilling.”

Diskriminationsforbuddet

går

igen

række

retligt

bindende

menneskerettighedskonventioner. FN’s Konvention om afskaffelse af alle former for

racediskrimination (CERD) er en egentlig diskriminationskonvention, som forbyder

diskrimination på grund af race, hudfarve samt national eller etnisk oprindelse. Artikel 2,

stk. 2, i FN’s Konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (CESCR) og

artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) indeholder

accessoriske diskriminationsforbud. At diskriminationsforbuddene er accessoriske

betyder, at bestemmelserne herom alene kan anvendes i tilknytning til udøvelsen af de

rettigheder, som konventionerne i øvrigt beskytter.

Med hensyn til omfanget af den internationale beskyttelse mod diskrimination fastsættes

dette – udover de menneskeretlige tekster i sig selv – på grundlag af praksis fra

klageorganer. Der foreligger eksempelvis en omfattende domstolspraksis fra Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) på grundlag af EMRK’s forbud mod

diskrimination.

Allerede fordi en del flygtninge må antages at være kommmet til Danmark i mere end

cirka 20 års alderen, må den foreslåede ordning antages at ramme flygtninge særligt

hårdt i forhold til danske statsborgere. Flygtninge vil i sagens natur ikke i samme omfang

som danske statsborgere have haft fast bopæl her i landet i 40 år eller i øvrigt en længere

årrække. Mange flygtninge vil derfor ikke have adgang til samme pensionsydelse som

danske statsborgere generelt. Forslaget må således antages at indebære indirekte

forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse/nationalitet, idet flygtninge i sagens

natur kun yderst sjældent vil have dansk etnisk oprindelse.

Da der er tale om forskelsbehandling i forhold til retten til social tryghed/sociale ydelser

beskyttet i CESCR artikel 9 og 11 samt artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK, finder de

accessoriske diskriminationsforbud i CESCR artikel 2, stk. 2, og EMRK artikel 14

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder

anvendelse. Der kan for så vidt angår EMRK henvises til Stec m.fl. mod Storbritanien,

afgørelse af 6. juli 2005, hvori det blev fastslået, at sociale ydelser, hvad enten de er

betinget af forudgående indbetaling af bidrag eller ej, er omfattet af anvendelsesområdet

for artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK. Endvidere finder diskriminationsforbuddet i

CERD artikel 5, litra e, nr. iv), anvendelse.

Instituttet er ikke bekendt med EMD-domme om indirekte forskelsbehandling i forhold til

sociale ydelser på grund af etnisk oprindelse eller nationalitet. Det kan derfor ikke med

sikkerhed vurderes, hvordan EMD ville forholde sig til et spørgsmål om den foreslåede

ordnings overensstemmelse med EMRK artikel 14.

Der henvises dog til dommen i Gaygusuz mod Østrig af 16. september 1996, hvor EMD

fandt, at EMRK artikel 14 sammenholdt med artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK, var

krænket i en sag, hvor en tyrkisk statsborger, der havde boet og periodevist arbejdet i

Østrig i cirka 14 år og havde indbetalt bidrag til en arbejdsløshedsforsikring, fik afslag på

en form for social bistand under henvisning til, at den pågældende ikke var østrigsk

statsborger. Der kan endvidere henvises til

Koua Poirrez mod Frankrig, dom af 30.

december 2003, som indeholder lignende aspekter.

Endvidere bemærkes det, at ældre flygtninge er en udsat gruppe, som Danmark har et

særligt ansvar for. Flygtninge, der kommer her til landet for at nyde beskyttelse, kan ikke

generelt sammenlignes med situationen for danske statsborgere, der efter et frivilligt

ophold i udlandet atter bosætter sig i Danmark. Det må som anført i forbindelse med

omtalen af Flygtningekonventionen antages, at flygtninge normalt ikke vil have mulighed

for at få udbetalt pension i Danmark fra en pensionsordning i hjemlandet, mens danske

statsborgere i forbindelse med et ophold i udlandet i visse tilfælde vil have ret til at få

udbetalt pension fra dette land eller i øvrigt vil have mulighed for på frivillig basis at sikre

sig pensionsdækning for perioden i udlandet.

Den argumentation, som efter instituttets opfattelse med betydelig styrke taler for at

antage,

den

foreslåede

ordning

ikke

overensstemmelse

med

Flygtningekonventionens artikel 24, taler med samme styrke for, at ordningen ikke er i

overensstemmelse med EMRK artikel 14, jf. 1. tillægsprotokol artikel 1 samt øvrige

konventioner.



Instituttet finder på denne baggrund, at den foreslåede formelle ligestilling mellem

flygtninge og danske statsborgere formentlig ikke er i overensstemmelse med

andre

internationale

menneskerettighedskonventioner

end

Flygtningekonventionen. Instituttet anbefaler også derfor, at Folketinget ikke

vedtager lovforslaget.

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder



Instituttet fremhæver, at der er adgang til international domstolsprøvelse af

fortolkningen af EMRK artikel 14, hvorfor EMD må forventes at få det sidste ord,

såfremt Folketinget vedtager lovforslaget, og såfremt Højesteret finder ændringen

i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.

Det bemærkes, at det forhold, at forslaget måtte være i overensstemmelse med

Flygtningekonventionens artikel 24, f.eks. fordi denne bestemmelse måtte blive anset for

uanvendelig, ikke i sig selv medfører, at den indirekte forskelsbehandling af flygtninge,

som forslaget indebærer, er i overensstemmelse med diskriminationsforbuddet, idet de

forskellige bestemmelser ikke nødvendigvis fortolkes ens.

Der henvises til j.nr. 2010-0018144.

Med venlig hilsen

Jonas Christoffersen

Direktør, dr. jur.