Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget 2014-15 (2. samling)
L 2 Bilag 4
Offentligt
1537190_0001.png
DET DANSKE CENTER
FOR MENNESKERETTIGHEDER
Notat
om forslag til lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven
Konklusion
Der er efter centrets opfattelse grund til at regne med, at introduktionen af begrebet
’starthjælp’ i praksis vil ramme udlændinge i langt højere grad end danske. Derfor rejser
lovforslaget spørgsmål om indirekte diskrimination, et begreb, som er anerkendt både i
national og i international ret.
I visse tilfælde udmåles ’starthjælpen’ med under halvdelen af det beløb, kontanthjælpen
udgør. Derfor har centret fundet anledning til at orientere om begrebet kvalitativ
mindstestandard.
1. Indledning
Det fremgår af pkt. 1 i de generelle bemærkninger til lovforslaget, at et af 3 grundlæggende
hensyn er, at udlændingepolitikken skal respektere Danmarks internationale forpligtelser,
således som de er beskrevet i pkt. 4 i de generelle bemærkninger. Centret tager i de følgende
bemærkninger udgangspunkt i disse forpligtelser, men tilføjer til listen af ratificerede
konventioner Den Europæiske Socialpagt fra 1961.
2. ”Starthjælpen”
2.1 Spørgsmålet om direkte og indirekte diskrimination
Efter lovforslaget er kun personer, der har haft ophold i Danmark i sammenlagt 7 ud af de
seneste 8 år, berettigede til kontanthjælp efter de hidtil gældende bestemmelser i aktivloven.
De, der ikke opfylder opholdskravet, skal i stedet modtage ’starthjælp’, som udmåles med et
væsentlig lavere beløb. Selv om forslaget både vedrører danske statsborgere og udlændinge,
rejser det efter centrets opfattelse et spørgsmål om indirekte diskrimination.
Det generelle menneskeretlige forbud mod diskrimination vedrører ”enhver
forskelsbehandling … af nogen grund, herunder race, hudfarve, køn, sprog, religion, politisk
1
 L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
DET DANSKE CENTER
FOR MENNESKERETTIGHEDER
eller anden anskuelse, national eller social herkomst, formueforhold, fødsel eller anden
stilling”, jf. f.eks. Artikel 26 i FN-konventionen om borgerlige og politiske rettigheder. Efter
sin ordlyd tager bestemmelsen utvivlsomt sigte på den (direkte) diskrimination, der finder sted
på grundlag af et af de opregnede kriterier. Forskelsbehandling på grundlag af et isoleret set
lovligt kriterium kan imidlertid efter omstændighederne ramme forskellige
befolkningsgrupper så uensartet, at den faktiske virkning kommer til at svare til virkningen af
en direkte diskrimination mellem samme befolkningsgrupper. Denne forståelse af ikke-
diskriminationsprincippet som også omfattende den indirekte diskrimination kan anses for
omfattet af udtrykket ”enhver forskelsbehandling … af nogen grund…”.
Forbuddet mod indirekte diskrimination kommer tydeligere til udtryk i
Racediskriminationskonventionens Artikel 1 (1) og 2 (1) c, som lægger vægt på den faktiske
virkning
af en forskelsbehandling. I Genereal Recommendation XIV (1993); FN-dokument:
HRI/GEN/1/Rev.2, s. 95 udtaler Racediskriminationskomiteen f.eks. følgende:
”In seeking to determine whether an action has an effect contrary to the Convention it
will look to see whether that action has an unjustifiable disparate impact upon a group
distinguished by race, colour, descent or national or ethnic origin.”
I pkt. 7 i General Comment No. 18 af 10. November 1989 udtaler Menneskeretskomitéen
blandt andet med henvisning til Racediskriminationskonventionen tilsvarende, at
diskriminationsbegrebet omfatter enhver forskelsbehandling som, ”has the purpose or effect
of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise by all persons, on an equal
footing, of all rights and freedoms.” Om Artikel 26 i FN-konventionen bemærker centret
videre, at den også omfatter diskrimination med hensyn til økonomiske, sociale og kulturelle
rettigheder, i den udstrækning staterne har vedtaget lovgivning om disse rettigheder, jf. pkt.
12 i General Comment No. 18.
Efter forslaget til § 11, stk. 3-5 i aktivloven er retten til kontanthjælp som nævnt
betinget af, at ansøgeren har opholdt sig her i riget i sammenlagt 7 år inden for de seneste 8 år.
Bestemmelsen skal efter forslaget både gælde for danske og for udlændinge. Kravet skal dog
efter forslaget ikke gælde for statsborgere i et andet nordisk land og heller ikke for EU/EØS-
borgere, i det omfang disse efter EU-retten er berettigede til hjælpen. Det vil i praksis
indebære, at der kan forskelsbehandles mellem danske statsborgere og andre EU-borgere i den
forstand, at danske statsborgere fremover skal modtage en lavere ydelse end den, der i øvrigt
gælder efter EU-retten. Denne forskelsbehandling skal efter centrets opfattelse ses i lyset af
det erklærede formål med lovforslaget, som er at begrænse antallet af udlændinge, der
kommer til Dannmark og sikre, at de, der kommer, hurtigere bliver integreret i det danske
samfund, jf. pkt. 1 i de generelle bemærkninger til lovforslaget.
Efter regeringens opfattelse er lovforslaget om ’starthjælp’ i overensstemmelse med
Danmarks menneskeretlige forpligtelser, idet den lavere ydelse skal ydes såvel til danske som
til (andre) udlændinge (end EU/EØS-borgere). Det er altså regeringens opfattelse, at der ikke
2
 L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
DET DANSKE CENTER
FOR MENNESKERETTIGHEDER
er tale om diskrimination, idet kravet om ophold her i landet i mindst 7 ud af de sidste 8 år
gælder for danske såvel som for udlændinge.
Efter centrets opfattelse bør det dog overvejes, om der er tale om indirekte
diskrimination, idet en gennemførelse af lovforslaget vil ramme de to grupper ganske
forskelligt. En dansk statsborger, som opholder sig i et år eller to i udlandet, vil ganske vist
være henvist til den lavere ’starthjælp’, hvis han efter sin tilbagevenden til Danmark skulle
have behov for og i øvrigt være berettiget til kontanthjælp. Centret har imidlertid forstået
lovforslaget således, at opholdskravet ikke er et krav om
uafbrudt,
men alene
sammenlagt
ophold i 7 ud af de seneste 8 år. Hvis denne opfattelse kan lægges til grund, vil den danske
statsborger generhverve retten til den almindelige kontantydelse efter en periode, som svarer
til varigheden af hans fravær. Den nyankomne udlænding skal derimod som udgangspunkt
altid vente i 7 år, og selv om han i kortere eller længere perioder inden for disse 7 år
oppebærer arbejdsindtægt ”ryger han ned” på ’starthjælp’ ved ledighed, med mindre han har
forsikret sig i en arbejdsløshedskasse. I øvrigt vil danske statsborgere i højere grad end
udlændinge have mulighed for at indrette sig på den nye retstilstand. Der er derfor efter
centrets opfattelse grund til at regne med, at udlændinge, herunder flygtninge
i praksis
vil
blive ramt langt hårdere af lovforslaget end danske. Det fremgår da også med al ønskelig
tydelighed, at det er tilstrømningen af udlændinge, der skal begrænses, og at introduktionen af
begrebet ’starthjælp’ er anset for at være et egnet middel i denne bestræbelse. Centret henviser
herved tillige til bestemmelsen i flygtningekonventionens artikel 23, hvorefter staterne skal
indrømme flygtninge, der lovligt bor inden for deres område, samme behandling som deres
egne statsborgere.
Centret er ikke bekendt hverken med generelle konklusioner eller individuelle
afgørelser fra FN-komitéerne om indirekte diskrimination med hensyn til sociale ydelser. Det
er derfor ikke helt forudsigeligt, hvorledes den foreslåede lovgivning vil blive vurderet, ifald
den skulle blive forelagt komitéerne til bedømmelse.
At
begrebet indirekte diskrimination er
anerkendt i international ret kommer imidlertid til udtryk i
Bhinder-sagen
fra
Menneskeretskomitéen, som anvender begrebet ”discrimination in fact”(Bhinder
v Canada,
Communication 208/86). Også en række domme fra EF-domstolen lægger vægt på de faktiske
virkninger, jf. feks.
Bilka
sagen om et generelt forbud mod deltidsbeskæftigelse, som i praksis
ramte langt flere kvinder end mænd (Sag. Nr. 170/84
Bilka-Kaufhaus GmbH v. Weber von
Hartz
1986 ECR 1607. I øvrigt har begrebet fundet indpas i dansk ret, jf. f.eks. § 1 i lov om
forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. (diskriminationsloven), som
omhandler ”enhver direkte eller indirekte forskelsbehandling …”
Endelig bemærker centret, at European Committee of Social Rights er af den
opfattelse, at den gældende § 3 i aktivloven (om hjemsendelse af udlændinge i behov for
vedvarende hjælp) er uforenelighed med Artikel 13, stk. 1 i Den Europæiske Socialpagt.
Komitéen har udtalt, at personer fra andre af de kontraherende stater, som bor eller arbejder
lovligt inden for territoriet ”must enjoy the same rights as nationals to social and medical
assistance, no length of residence requirement may be imposed and such persons may not be
3
 L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
DET DANSKE CENTER
FOR MENNESKERETTIGHEDER
repatriated on the sole ground that they are in need of assistance” (Conclusions XIII-4, s. 61).
Komitéens fortolkning er ikke er fulgt op af henstillinger fra Ministerudvalget. Eftersom
lovforslaget kraftigt udvider retsvirkningerne af den eksisterende bestemmelse, har centret
dog fundet at burde henlede opmærksomheden på komitéens opfattelse.
2.2 ’Starthjælpens’ omfang
Efter lovforslaget skal ’starthjælpen’ udmåles med et beløb, som ligger endog ganske
væsentligt under det beløb, der udbetales til andre kontanthjælpsmodtagere, jf. forslaget til §
25, stk. 6-8 i aktivloven.
Introduktionen af den lave ’starthjælp’ skal efter centrets opfattelse ses i lyset navnlig
af artikel 2 i FN-konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (ØSKR),
hvorefter staterne ”i videst mulig udstrækning og ved alle egnede midler, herunder især
lovgivningsforanstaltninger [skal] træffe forholdsregler med henblik på den fremadskridende
fulde virkeliggørelse af de i denne konvention vedtagne rettigheder.” Bestemmelsen
anerkender, at mange økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder er undergivet en
progressiv realisation, og at deres ”fremadskridende fulde virkeliggørelse” er beroende på
medlemsstaternes meget forskellige økonomiske formåen. Vurderingen af, om den enkelte
stat er i overensstemmelse med konventionens krav, skal imidlertid ikke finde sted ved hjælp
af transnationale sammenligninger, men ved hjælp af sammenligninger over tid inden for den
enkelte medlemsstat. I pkt. 9 i General Comment No. 3 fra Komitéen for økonomiske, sociale
og kulturelle rettigheder udtrykkes det således:
“It thus imposes an obligation to move as expeditiously and effectively as possible towards
that goal. Moreover, any deliberate retrogressive measures in that regard would require the
most careful consideration and would need to be fully justified by reference to the totality of
the rights provided for in the Covenant and in the context of the full use of the maximum
available resources.”
Udtrykket “træffe forholdsregler” i ØSKR artikel 2 fortolkes endvidere sådan, at der
eksisterer et krav om en vis kvalitativ mindstestandard for den lovfæstede hjælp. Det er klart,
at de
globale
fælleskrav til denne mindstestandard er helt uinteressante i en dansk
sammenhæng, idet Danmarks social- og sundhedsvæsen har en høj standard. Den relativitet,
der er indbygget i konventionen, afspejler sig imidlertid tillige i kravene til de
nationale
kvalitative mindstestandarder. Komitéen for økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder har
hidtil været meget tilbageholdende med at vurdere de nationale standarder. Den Europæiske
Sociale Komité har imidlertid eksempelvis fortolket kravet i konventionens artikel 4 om retten
til en rimelig løn sådan, at det er opfyldt, hvis den udbetalte løn svarer til mindst 68 % af den
gennemsnitlige løn inden for den enkelte stat. En tilsvarende målemetode har ikke kunnet
tages i anvendelse for så vidt angår sociale velfærdsydelser, idet hjælpen kan bestå i både
kontant- og naturalydelser. Det er derfor vanskeligt at forudsige Den Europæiske
4
 L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
DET DANSKE CENTER
FOR MENNESKERETTIGHEDER
Socialkomités eventuelle vurdering af de foreslåede bestemmelser. Komitéen har dog ved
tidligere lejligheder beskæftiget sig med forholdet mellem inflationsraten og hjælpens
udmåling, jf. senest i Conclusions XV-1, afsnittet om artikel 13. I øvrigt kan centret oplyse, at
komitéen i praksis vurderer hjælpens omfang i forhold til antallet af familiemedlemmer,
størrelsen af minimumslønnen og størrelsen af folkepensionen, jf. f.eks. Social Protection in
the European Social Charter. Social Charter monographs – No. 7 (1999) Council of Europe, s.
67. Endelig bemærkes, at komitéen ikke har haft lejlighed til at forholde sig til
konventionsmæssigheden af de nu ophævede bestemmelser i integrationsloven, hvorefter
introduktionsydelsen udmåltes med et væsentlig lavere beløb end kontanthjælpen i øvrigt.
I pkt. 4 i de generelle bemærkninger til lovforslaget anføres heroverfor, at
’starthjælpen’ svarer nogenlunde til den SU, der udbetales til studerende, og at personer på
’starthjælp’ har mulighed for at få dækket visse rimeligt begrundede enkeltudgifter efter
bestemmelserne i aktivlovens § 81 og integrationslovens § 35. I bemærkningerne til forslaget
til § 106 er dog samtidig anført, at de lavere satser for ’starthjælp’ ”utilsigtet [kan] medføre
øget anvendelse af dækning af udgifter i særlige tilfælde efter reglerne i kapitel 10 i lov om
aktiv socialpolitik. For at imødegå en sådan udvikling” foreslås det, at statsrefusionen
afskaffes. Denne hjælp skal således fremover være en ren kommunal udgift, når der er tale om
personer på ’starthjælp’. Endvidere nedsættes refusionssatsen for kommunale udgifter efter
integrationslovens kapitel 6 (hjælp i særlige tilfælde) fra 100 % til 75 % ”med henblik på at
sikre en større sammenhæng mellem ansvar og finansiering af udgiften”, jf.pkt. 2.2. i de
generelle bemærkninger til lovforslaget. I øvrigt bemærkes om sammenligningen, at
studerende har og typisk gør brug af muligheden for at optage studielån og/eller påtage sig
deltidsarbejde, en mulighed der desværre har vist sig kun at være til rådighed i begrænset
omfang for (nyankomne) udlændinge. Hertil kommer, at den studerende til enhver tid kan
afbryde sit studie og derved opnå ret til kontanthjælp. Endvidere træder ’starthjælpen’ i visse
tilfælde i stedet for pension, nemlig i de situationer, hvor udlændingen ikke har kunne optjene
ret til pension, jf. forslaget til § 27 a, stk. 2 i aktivloven. Endelig skal personer under
revalidering efter forslaget til § 47, stk. 3, nr. 5 i aktivloven kun have udbetalt ’starthjælp’.
3. Særligt om hjælp til personer med forsørgerforpligtelser
Efter forslaget til § 25, stk. 5 i aktivloven skal personer, der alene har forsørgelsespligt over
for børn, der opholder sig i udlandet, kun kunne få 7.711 kr. i kontanthjælp, ”hvis den
pågældende kan dokumentere forsørgelsespligten, og at den pågældende faktisk opfylder
forsørgelsespligten.” Eftersom satsen 7.711 kr. svarer til satsen for ikke-forsørgere over 25 år,
giver det ikke umiddelbart mening, at de, der hævder at være forsørgere, skal dokumentere at
de faktisk er det, når den sats, de er berettiget til, alligevel kun er taksten for ikke forsørgere. I
bemærkningerne til bestemmelsen hedder det da også, at personer med forsørgerforpligtelser
over for børn, der opholder sig i udlandet ikke længere kan få forsørgersats, som altså ifølge §
25, stk. 5 i den gældende lov er på 10.245 kr. Centret går derfor ud fra, at meningen er den, at
5
 L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 4: Henvendelse af 8/7-15 fra Institut for Menneskerettigheder
DET DANSKE CENTER
FOR MENNESKERETTIGHEDER
forsørgerforpligtelser over for børn, der opholder sig i udlandet, skal anses for irrelevante i en
dansk forsørgelsessammenhæng.
Ida Elisabeth Koch
12. marts 2002
6