UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget 2014-15 (2. samling)
UUI Alm.del Bilag 24
Offentligt

REDEGØRELSE

Eritrea-sagen

Jeg har gennemgået det materiale i Eritrea-sagen, som jeg har modtaget fra

Udlændingestyrelsen og Justitsministeriet.

Formålet med min gennemgang har navnlig været at afklare, om der er grund-

lag for at antage, at der er sket væsentlige brud på gældende ret.

Herudover har jeg set på, om der fremadrettet er noget at lære af sagen.

Min gennemgang af sagen giver mig ikke grundlag for at antage, at der er

sket væsentlige brud på gældende ret. Jeg går derfor ikke videre på dette

punkt.

Det begrunder jeg nærmere i pkt. 3 nedenfor.

Der er imidlertid efter min opfattelse noget fremadrettet at lære:

Der har således været rejst alvorlig tvivl om myndighedernes håndtering af

sagen, bl.a. med spørgsmål om usaglig politisk indblanding i asylsagsbehand-

lingen. Spørgsmålene har haft et omfang og en karakter, der synes at have

været egnet til at påvirke den offentlige tillid til Udlændingestyrelsen og

Justitsministeriet.

Det er et fundamentalt led i offentlige forvaltningsmyndigheders virksomhed,

at den ikke bare skal være lovlig og i overensstemmelse med almindelige for-

valtningsretlige principper mv., men også bør tilrettelægges og udøves på en

måde, der i videst muligt omfang understøtter offentlig tillid.

Det er derfor væsentligt, at myndighederne – med sigte på fremtiden – reflek-

terer over det samlede sagsforløb og i relevant omfang lærer af det.

Jeg peger i den forbindelse på forskellige forhold, der – selv om de ikke har

karakter af væsentlige brud på gældende ret – synes at have bidraget til et

problematisk indtryk af myndighedernes håndtering af sagen, og dermed på-

virket tilliden til myndighederne.

Jeg henviser til pkt. 4 nedenfor.

15-09-2015

Dok.nr. 14/05256/

14/05265-63/

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

Først beskriver jeg baggrunden for min gennemgang af Eritrea-sagen (pkt. 1)

og metoden og rammerne for min vurdering (pkt. 2).

Jeg sammenfatter redegørelsen i pkt. 5.

Jeg har bedt Udlændingestyrelsen og Udlændinge-, Integrations- og Boligmi-

nisteriet (der nu har overtaget ressortansvaret fra Justitsministeriet) om be-

mærkninger til mine synspunkter i pkt. 4.

På dette punkt er min redegørelse derfor foreløbig.

Ombudsmandens redegørelse

1. Baggrunden for min gennemgang af Eritrea-sagen

1.1. Kort om forløbet siden efteråret 2014

efteråret 2014

opstod der offentlig opmærksomhed om Udlændingestyrel-

sens behandling af asylansøgninger fra personer fra Eritrea, og i den forbin-

delse om styrelsens udarbejdelse af en såkaldt fact finding-rapport om Eritrea.

Den

25. november 2014

offentliggjorde Udlændingestyrelsen en fact finding-

rapport om forholdene i Eritrea. Oplysningerne var bl.a. indhentet under to

missioner til henholdsvis Etiopien i august 2014 og Eritrea i oktober 2014.

Samtidig meddelte Justitsministeriet (der på daværende tidspunkt havde res-

sortansvaret), at Udlændingestyrelsen på baggrund af de opdaterede oplys-

ninger fandt, at forholdene i Eritrea vedrørende nationaltjeneste og illegal ud-

rejse ikke i sig selv udgjorde forfølgelse eller gav asylansøgere fra Eritrea

krav på beskyttelse.

I offentligheden blev der rejst en række spørgsmål vedrørende iværksættel-

sen og gennemførelsen af missionerne, rapporten om Eritrea, behandlingen

af asylansøgninger vedrørende Eritrea og Udlændingestyrelsens asylretlige

konklusioner på baggrund af rapporten. Der blev bl.a. rejst spørgsmål om,

hvorvidt Udlændingestyrelsen iværksatte missionerne efter politisk begrundet

pres fra Justitsministeriet, og der blev rejst tvivl om, hvorvidt der havde været

sagligt grundlag for at iværksætte dem og for at udsætte afgørelser om asyl til

personer, der oplyste at komme fra Eritrea.

2/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

begyndelsen af december 2014

kom det frem, at to medarbejdere i Ud-

lændingestyrelsen, der havde deltaget i missionen om Eritrea, havde fået an-

sættelsesretlige advarsler. I medierne blev de pågældende medarbejdere ci-

teret for kritik af fact finding-rapporten om Eritrea og dens tilblivelse, og det

fremgik, at udarbejdelsen af rapporten havde givet anledning til faglig uenig-

hed i Udlændingestyrelsen.

Jeg blev bekendt med, at Justitsministeriet havde bedt Udlændingestyrelsen

om en redegørelse for forløbet vedrørende udarbejdelsen af rapporten. Jeg

blev også bekendt med, at Justitsministeriet havde besluttet at undersøge

Udlændingestyrelsens ansættelsesretlige advarsler til de to medarbejdere.

Jeg bad på den baggrund den

9. december 2014

Justitsministeriet om – når

Udlændingestyrelsens redegørelse forelå – at sende mig en kopi af redegø-

relsen og orientere mig om, hvad ministeriet måtte agte at gøre i den forbin-

delse. Jeg bad også om at blive orienteret om resultatet af Justitsministeriets

undersøgelse i de nævnte personalesager.

Den

15. december 2014

sendte Justitsministeriet mig en kopi af Udlændin-

gestyrelsens redegørelse af 12. december 2014 om styrelsens tilvejebringelse

af oplysninger om Eritrea. Det fremgik bl.a., at ministeriet mente, at der var

centrale temaer i den kritik, som var rejst i forhold til rapporten, som Udlæn-

dingestyrelsen ikke havde omtalt i redegørelsen. Ministeriet havde derfor an-

modet Udlændingestyrelsen om en supplerende udtalelse om disse temaer.

Justitsministeriet oplyste samtidig bl.a., at Dansk Magisterforening den 10.

december 2014 på vegne af de to medarbejdere i Udlændingestyrelsen havde

klaget til ministeriet over de ansættelsesretlige advarsler.

Den

17. december 2014

sendte Justitsministeriet mig en kopi af Udlændin-

gestyrelsens supplerende udtalelse af 16. december 2014. Justitsministeriet

tilkendegav samtidig, at ”Justitsministeriet (…) ikke på nuværende tidspunkt

[vil] bede Udlændingestyrelsen om yderligere redegørelser om forløbet”.

Justitsministeriet oplyste også, at ministeriet var ved at behandle klagerne

over de ansættelsesretlige advarsler, og at ministeriet ville orientere mig om

resultatet, når ministeriet havde truffet afgørelse.

I forlængelse heraf bad jeg – ligeledes den

17. december 2014

– Justitsmini-

steriet om udtrykkeligt at oplyse, om ministeriets tilkendegivelse var udtryk for,

at ministeriet som øverste ansvarlige myndighed på området ikke ville foreta-

ge sig mere over for Udlændingestyrelsen i sagen.

Den

18. december 2014

oplyste Justitsministeriet, at ministeriet – efter at

have modtaget Udlændingestyrelsens supplerende udtalelse af 16. december

2014 – ikke ville foretage sig mere over for styrelsen, medmindre ministeriets

3/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

behandling af de nævnte personalesager måtte give grund til det.

Den

27. januar 2015

rettede de to medarbejdere i Udlændingestyrelsen hen-

vendelse til mig. De bad mig om ”at gå ind i sagen” om de ansættelsesretlige

advarsler og forløbet og omstændighederne omkring tilblivelsen af fact fin-

ding-rapporten om Eritrea.

Den

10. februar 2015

sendte Justitsministeriet mig kopi af ministeriets afgø-

relser af samme dag om Udlændingestyrelsens ansættelsesretlige advarsler

til de to medarbejdere. Det fremgik af Justitsministeriets afgørelser, at der ef-

ter ministeriets vurdering ikke var grundlag for at meddele de ansættelsesret-

lige advarsler, og ministeriet ophævede dem derfor. Justitsministeriet bemær-

kede i den forbindelse, at der ikke sås varetaget usaglige hensyn fra Udlæn-

dingestyrelsens side.

Jeg forstod ministeriet således, at ministeriet ikke på det foreliggende grund-

lag ville foretage sig mere over for Udlændingestyrelsen i Eritrea-sagen.

1.2. Min beslutning om at gennemgå sagen

Det lå i

begyndelsen af februar 2015

fast, at Udlændingestyrelsens ud-

gangspunkt fortsat var, at asylsansøgere fra Eritrea skulle have asyl (jf. nær-

mere pkt. 3.6 nedenfor). Bl.a. fremgik det af Justitsministeriets pressemedde-

lelse af 17. december 2014, at ”den del af rapporten, som der har været kritik

af – og som kilderne har trukket sig fra – har ikke haft og vil heller ikke få no-

gen betydning”.

Endvidere havde både Udlændingestyrelsen og Justitsministeriet i forskellige

sammenhænge redegjort for de spørgsmål, som havde været fremme i offent-

ligheden. Bl.a. havde Udlændingestyrelsen afgivet en redegørelse og en sup-

plerende udtalelse til Justitsministeriet henholdsvis den 12. og 16. december

2014, og Justitsministeriet havde besvaret en række spørgsmål fra Folketin-

get.

Jeg kunne samtidig konstatere, at personalesagerne vedrørende de to med-

arbejdere i Udlændingestyrelsen havde fundet en afklaring, idet de tjenstlige

advarsler var ophævet.

I lyset af sagens karakter og forløb kunne jeg imidlertid ikke afvise, at der alli-

gevel var spørgsmål i Eritrea-sagen, som burde undersøges nærmere.

Efter ombudsmandslovens § 17, stk. 1, kan ombudsmanden af egen drift op-

tage en sag til undersøgelse.

For at få bedre grundlag for at vurdere behovet for videre undersøgelser be-

4/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

sluttede jeg at gennemgå sagens akter. En sådan gennemgang ville bl.a. give

mig mulighed for at vurdere, om sagen indeholdt oplysninger, der kunne ska-

be tvivl om de redegørelser mv., som Udlændingestyrelsen og Justitsministe-

riet havde afgivet i sagen, og om sagen rejste andre spørgsmål end dem, der

allerede havde været fremme.

I givet fald ville jeg bl.a. kunne indhente uddybende redegørelser fra myndig-

hederne.

Jeg bad derfor den

23. februar 2015

Justitsministeriet om at få sendt kopi af

samtlige ministeriets og Udlændingestyrelsens sagsakter vedrørende alle de-

le af sagskomplekset om Udlændingestyrelsens fact finding-rapport om Eri-

trea og de spørgsmål, der var rejst i den forbindelse.

Jeg anførte, at min anmodning omfattede – men ikke nødvendigvis var be-

grænset til – samtlige akter i Udlændingestyrelsens og Justitsministeriets sa-

ger vedrørende:

tilblivelsen af fact finding-rapporten om Eritrea, herunder tilvejebringelsen

af kommissoriet for og gennemførelsen af fact finding-missionen til Eri-

trea,

de ansættelsesretlige advarsler til to medarbejdere i Udlændingestyrel-

sen,

Udlændingestyrelsens beslutning om at udsætte afgørelsen af sager

vedrørende asylansøgere fra Eritrea,

Udlændingestyrelsens og Justitsministeriets indbyrdes kommunikation og

kommunikation med andre myndigheder og parter i Danmark og i udlan-

det om forholdene i Eritrea og behandlingen af asylansøgere herfra,

Udlændingestyrelsens overvejelser om fact finding-rapportens betydning

for behandlingen af konkrete asylsager og instrukser til styrelsens med-

arbejdere herom, herunder kontorcirkulærer, praksisoversigter eller lig-

nende,

orientering af offentligheden om behandlingen af sager om asylansøgere

fra Eritrea og

betjeningen af justitsministeren og Folketinget, herunder forberedelsen af

samråd og besvarelse af spørgsmål fra Folketinget og dets udvalg.

5/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

Min anmodning omfattede alt internt materiale, herunder eventuelle interne

notater, korrespondance mv., der måtte foreligge i styrelsen eller ministeriet

om sagerne.

På et møde med Justitsministeriet og Udlændingestyrelsen den

26. februar

2015

tilkendegav jeg, at jeg ikke umiddelbart havde anledning til at bede om

sagsakter om andre end de anførte temaer. Forskellige afgrænsnings-

spørgsmål blev herefter løbende drøftet med myndighederne.

Jeg modtog sagsakterne fra Justitsministeriet og Udlændingestyrelsen den

12., 16. og 27. marts 2015.

Efter en nærmere gennemgang bad jeg den

13. maj 2015

Justitsministeriet

og Udlændingestyrelsen om at udpege nogle konkrete akter i det sagsmateri-

ale, som jeg havde fået tilsendt. Jeg bad også om at få tilsendt eventuelt ma-

teriale, som måtte have vist sig at være relevant, og som jeg endnu ikke hav-

de modtaget. Jeg bad om, at dette skete snarest belejligt og senest den 29.

maj 2015.

Jeg modtog den

28. maj 2015

yderligere sagsakter fra Udlændingestyrelsen.

Den

10. juni 2015

meddelte Justitsministeriet mig, at der ikke i ministeriet ses

at foreligge yderligere relevante sagsakter.

2. Metode og rammer for min gennemgang af Eritrea-sagen

2.1. Mine fokuspunkter ved gennemgangen

2.1.1.

Folketingets Ombudsmand skal bedømme, om myndigheder eller per-

soner omfattet af hans virksomhed handler i strid med gældende ret eller på

anden måde gør sig skyldige i fejl eller forsømmelser i deres arbejde (§ 7, stk.

1, og § 21 i lov om Folketingets Ombudsmand, jf. lovbekendtgørelse nr. 349

af 22. marts 2013). Med udtrykket ”på anden måde gør sig skyldige i fejl eller

forsømmelser” i lovens § 21 sigtes særligt til god forvaltningsskik.

Der kan i sager af et omfang og en karakter som den foreliggende erfarings-

mæssigt ikke altid i akterne findes svar på ethvert spørgsmål. Der kan erfa-

ringsmæssigt også vise sig forskellige mindre fejl og uhensigtsmæssigheder

mv.

Jeg har ikke set det som min opgave at forfølge enhver ”løs ende” eller mulig

fejl eller uhensigtsmæssighed mv., men koncentrereret mig om mulige

væ-

sentlige spørgsmål og problemstillinger.

6/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

2.1.2.

Ved vurderingen af, om jeg skal gå videre med sagen, har jeg derfor i

første række lagt vægt på, om sagsakterne giver grundlag for at antage, at

der foreligger

væsentlige brud på gældende ret.

Var der f.eks. tale om ulov-

lig politisk indblanding? Var det usagligt at iværksætte fact finding-missionen

om Eritrea og udsætte afgørelsen af konkrete asylsager vedrørende Eritrea?

Blev der lagt pres på medarbejdere i Udlændingestyrelsen for at tegne et po-

sitivt billede af forholdene i Eritrea i strid med de faktiske forhold?

Jeg har i den forbindelse også inddraget andre hensyn – herunder om der er

holdepunkter for, at videre undersøgelser

reelt ville kunne have betydning

for de enkelte asylansøgeres sager,

og om der er tale om spørgsmål, som

ombudsmandsinstitutionen er

egnet til at vurdere og afklare.

Det anførte indebærer bl.a., at der kan foreligge mindre væsentlige fejl fra

myndighedernes side, som jeg ikke nærmere går ind i. F.eks. kommer jeg ikke

ind på tvivlsspørgsmål om den præcise udstrækning af notatpligt mv.

Spørgsmålet om væsentlige brud på gældende ret gennemgår jeg i pkt. 3 ne-

denfor.

2.1.3.

I lyset af omfanget og karakteren af de spørgsmål, der har været rejst

om myndighedernes håndtering af sagen, har jeg endvidere ment at burde

pege på forskellige forhold, som – selv om de ikke har karakter af væsentlige

brud på gældende ret – synes at have

bidraget til et problematisk indtryk

af myndighedernes håndtering af sagen, og dermed påvirket tilliden til

myndighederne.

Dette gør jeg for, at myndighederne – med sigte på fremtiden – kan reflektere

over det samlede sagsforløb og i relevant omfang lære af det.

Jeg henviser til pkt. 4 nedenfor.

2.2. Generelle begrænsninger i ombudsmandens undersøgelsemulighe-

der

Ombudsmandens undersøgelse af sager er undergivet begrænsninger, som

er relevante i Eritrea-sagen. De kan sammenfattes således:

Min gennemgang er

for det første

baseret på sagens akter, således som jeg

har modtaget dem fra Justitsministeriet og Udlændingestyrelsen.

Jeg har ikke mulighed for at afdække forhold, som ikke er afspejlet i sagens

skriftlige materiale. Det skyldes, at ombudsmanden efter fast praksis ikke fore-

tager afhøring af enkeltpersoner. Forhold, som alene ville kunne komme frem

gennem afhøringer, har jeg altså ikke kunnet tage højde for.

7/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

Jeg har

for det andet

ikke særlig sag- og fagkyndig viden om den mest hen-

sigtsmæssige måde at tilrettelægge og gennemføre fact finding-missioner på,

eller om opbygning af rapporter på området.

Jeg har derfor bl.a. kun begrænset mulighed for at vurdere, om den forelig-

gende fact finding-rapport eventuelt kunne have været opbygget og strukture-

ret på en anden og mere hensigtsmæssig måde, eller om der er foretaget en

hensigtsmæssig udvælgelse og vægtning af kilder til rapporten.

For det tredje

behandles konkrete klagesager om afslag på asyl – herunder

til ansøgere fra Eritrea – af Flygtningenævnet.

Efter § 58 a i udlændingeloven (lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. september

2014) omfatter Folketingets Ombudsmands virksomhed ikke Flygtningenæv-

net, jf. dog ombudsmandslovens § 17. Det betyder, at ombudsmanden ikke

kan behandle klager over nævnets afgørelser, men kun tage sager op af egen

drift. Det sidste har ombudsmanden været yderst tilbageholdende med, bl.a. i

lyset af Flygtningenævnets domstolslignende karakter og procesform.

Ombudsmanden tager således i praksis ikke stilling til konkrete asylsager. Det

indebærer, at jeg også i andre sammenhænge – i konsekvens af Flygtninge-

nævnets rolle og funktion – må være meget tilbageholdende med at udtale

mig om asylretlige spørgsmål af relevans for enkeltsager.

3. Er der grundlag for at antage, at der er sket væsentlige brud på gæl-

dende ret i Eritrea-sagen?

3.1. Indledning

I dette afsnit behandler jeg spørgsmålet om, hvorvidt der i sagens akter er

grundlag for at antage, at der foreligger væsentlige brud på gældende ret.

Jeg har koncentreret mig om:

de ansættelsesretlige advarsler til to medarbejdere i Udlæn-

dingestyrelsen (pkt. 3.2),

beslutningen om iværksættelse af en fact finding-mission om

Eritrea og baggrunden for denne beslutning, herunder udar-

bejdelse af kommissoriet for missionen (pkt. 3.3),

udsættelsen af afgørelsen af sager om asyl fra personer, der

oplyste at være fra Eritrea (pkt. 3.4),

8/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

udarbejdelsen af fact finding-rapporten om Eritrea (pkt. 3.5),

forløbet efter offentliggørelsen af fact finding-rapporten, her-

under navnlig Udlændingestyrelsens generelle vurdering af de

asylretlige konsekvenser af rapporten (pkt. 3.6).

3.2. De ansættelsesretlige advarsler til to medarbejdere i Udlændinge-

styrelsen

Justitsministeriet har i afgørelser af 10. februar 2015 ophævet begge advars-

ler, og jeg har forstået, at begge medarbejdere efterfølgende har indgået frivil-

lige fratrædelsesaftaler med Udlændingestyrelsen.

Ombudsmanden behandler normalt ikke klager over afgørelser, som allerede

er ophævet af en overordnet klageinstans, eller klager over myndighedernes

håndtering af personalesager, hvor der efter forhandling er indgået aftaler om

fratrædelse.

Jeg har ikke kendskab til det nærmere indhold af fratrædelsesaftalerne. Jeg

har imidlertid efter min gennemgang af sagen under alle omstændigheder

ikke holdepunkter for at fravige den nævnte praksis på området. Jeg har i

denne vurdering også inddraget det sagsmateriale, der ikke særligt angår

personalesagerne (dvs. materialet vedrørende bl.a. iværksættelsen, gennem-

førelsen og afrapporteringen af fact finding-missionen om Eritrea).

Som anført i pkt. 1.1 ovenfor bemærkede Justitsministeriet i sine afgørelser

om at ophæve de to advarsler, at der ikke sås varetaget usaglige hensyn fra

Udlændingestyrelsens side.

Efter min gennemgang af sagens akter har heller ikke jeg grundlag for at an-

tage, at der er varetaget usaglige hensyn. Jeg har således ikke grundlag for at

antage, at de forskellige afgørelser i Udlændingestyrelsen og Justitsministeri-

et skyldtes andet end forskellige faglige vurderinger af de personaleretlige

spørgsmål.

3.3. Beslutningen om iværksættelse af en fact finding-mission om Eri-

trea og baggrunden for denne beslutning, herunder udarbejdelse af

kommissoriet for missionen

3.3.1.

Det fremgår af Udlændingestyrelsens supplerende udtalelse af 16. de-

cember 2014 til Justitsministeriet, at styrelsen på eget initiativ iværksatte fact

finding-missionen om Eritrea.

9/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

Det fremgår endvidere af Udlændingestyrelsens redegørelse af 12. december

2014 til Justitsministeriet, at Danmark i sommeren 2014 oplevede en betyde-

lig stigning i antallet af asylansøgere, der oplyste at være fra Eritrea. Det

fremgår også, at styrelsen havde konstateret, at den ”ikke havde tilstrækkeligt

med oplysninger om Eritrea til at kunne foretage en afprøvning af ansøgernes

nationalitet”.

På den baggrund fandt styrelsen, at der var behov for ”at tilvejebringe yderli-

gere oplysninger om Eritrea til brug for fastlæggelsen af ansøgernes nationali-

tet, ligesom Udlændingestyrelsen fandt, at der var behov for at sikre, at Ud-

lændingestyrelsens oplysninger om forholdene i Eritrea var fyldestgørende og

tidssvarende”.

Det fremgår også af redegørelsen, at Udlændingestyrelsen på et møde den

12. august 2014 orienterede Justitsministeriet om sin beslutning om at iværk-

sætte en fact finding-mission om Eritrea.

3.3.2.

Jeg har efter min gennemgang af sagen ikke grundlag for at antage, at

iværksættelsen af fact finding-missionen om Eritrea ikke var begrundet i de

hensyn, som Udlændingestyrelsen har anført i redegørelsen til Justitsministe-

riet. Disse hensyn er saglige og lovlige.

Jeg har heller ikke grundlag for at antage, at beslutningen om iværksættelsen

af fact finding-missionen ikke blev truffet af Udlændingestyrelsen.

3.3.3.

Jeg er opmærksom på, at der i offentligheden har været rejst spørgs-

mål om, hvorvidt iværksættelsen af missionen om Eritrea blev besluttet af

justitsministeren eller Justitsministeriet. Jeg er også opmærksom på, at der i

medierne har været anvendt udtryk som f.eks. ”politisk bestillingsarbejde”, der

skulle begrænse asyltilstrømningen fra Eritrea til Danmark.

I pkt. 4 nedenfor vender jeg tilbage til baggrunden for, at denne opfattelse kan

være opstået, og til, hvad man efter min opfattelse – med sigte på fremtiden –

kan lære af forløbet. Jeg har imidlertid som anført ikke grundlag for at antage,

at beslutningen om iværksættelse af missionen ikke byggede på saglige hen-

syn til at sikre det bedst mulige beslutningsgrundlag i de enkelte asylsager.

Iværksættelsen af missionen kan naturligvis herudover meget vel have inde-

båret en politisk ”gevinst” for daværende justitsminister Karen Hækkerup i den

forstand, at den samlede situation omkring tilstrømningen af asylansøgere fra

Eritrea har gjort det hensigtsmæssigt – og ønskeligt – for ministeren, at der

blev iværksat initiativer, som muligvis kunne føre til en strammere linje i afgø-

relsen af de enkelte konkrete asylsager vedrørende Eritrea. Og i givet fald kan

Udlændingestyrelsen meget vel have været fuldt ud bekendt med dette.

10/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

Så længe beslutningen om iværksættelse af missionen om Eritrea var sagligt

korrekt, er det imidlertid uden betydning for dens lovlighed, at den herudover

måtte stemme med den daværende justitsministers politiske ønsker (og at

Udlændingestyrelsen måtte være bekendt med dette). En sagligt korrekt be-

slutning fra en myndigheds side bliver ikke mindre korrekt af, at den flugter

med vedkommende ministers politiske ønsker og interesser.

3.3.4.

Det fremgår af Udlændingestyrelsens redegørelse af 12. december

2014 til Justitsministeriet, at Flygtningenævnet ikke – som det er sædvanlig

procedure – blev anmodet om at komme med bemærkninger til kommissoriet

for fact finding-missionen om Eritrea.

Det fremgår endvidere af redegørelsen, at det efter Udlændingestyrelsens

opfattelse havde været rigtigst også i dette tilfælde at iagttage den sædvanli-

ge procedure. Udlændingestyrelsen har beklaget, at der ikke blev foretaget en

egentlig høring af Flygtningenævnet.

Dette noterer jeg mig. Det har ikke betydning for den anførte konklusion.

3.4. Udsættelsen af afgørelsen af sager om asyl fra personer, der oplyste

at være fra Eritrea

Det fremgår af Udlændingestyrelsens redegørelse af 12. december 2014 til

Justitsministeriet, at styrelsen i forlængelse af beslutningen om at iværksætte

fact finding-missionen om Eritrea besluttede, at sagsbehandlingen af asylan-

søgninger fra personer, der oplyste at være fra Eritrea, skulle fortsætte. Men

der skulle som udgangspunkt ikke træffes afgørelse, før der forelå de nød-

vendige baggrundsoplysninger.

Jeg har forstået Udlændingestyrelsens henvisning til ”de nødvendige bag-

grundsoplysninger” således, at det efter styrelsens vurdering var nødvendigt

med yderligere oplysninger til brug for fastlæggelse af asylansøgernes natio-

nalitet og om forholdene i Eritrea, før styrelsen på tilstrækkeligt grundlag kun-

ne træffe afgørelse om asylansøgninger fra personer, der oplyste at være fra

Eritrea.

Jeg har efter min gennemgang af sagen ikke grundlag for at antage, at det var

usagligt – herunder udtryk for ”overoplysning” af sagen – at styrelsen ønskede

yderligere oplysninger til brug for fastlæggelse af asylansøgernes nationalitet

og om forholdene i Eritrea, før man mente at kunne træffe afgørelse på et til-

strækkeligt grundlag. Jeg bemærker, at denne vurdering i vidt omfang bygger

på asylretlig fag- og sagkundskab, jf. pkt. 2.2 ovenfor.

11/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

3.5. Udarbejdelsen af fact finding-rapporten om Eritrea

Om den rapport, som Udlændingestyrelsen udarbejdede på grundlag af fact

finding-missionen, fremgår det af Udlændingestyrelsens supplerende udtalel-

se af 16. december 2014 til Justitsministeriet bl.a., at styrelsen har tilstræbt at

sikre en objektiv og klar beskrivelse af forholdene gennem inddragelse af for-

skellige og troværdige kilder. Det fremgår også, at der er tilstræbt en så bred

sammensætning af kilder som muligt.

Det fremgår endvidere af den supplerende udtalelse, at rapportens format –

der har været omdiskuteret – udelukkende er valgt med henblik på at sikre en

læsevenlig og overskuelig fremstilling af kildernes udsagn.

Udlændingestyrelsen har herudover anført, at man ikke ved udarbejdelsen af

rapporten har ”forsøgt at tegne et bestemt billede af Eritrea”, ligesom styrel-

sen har peget på, at fact finding-rapporten om Eritrea ikke indeholder konklu-

sioner og anbefalinger i forhold til asylpraksis.

Jeg har efter min gennemgang af sagens akter ikke grundlag for at gå videre

med dette spørgsmål, jf. herved også pkt. 2.2 ovenfor.

Jeg har i den forbindelse ikke grundlag for at antage, at Udlændingestyrelsen

har ønsket at give sammenfatningen af rapporten et uholdbart udtryk, eller at

der med dette formål for øje er blevet lagt pres på medarbejdere i styrelsen.

3.6. Forløbet efter offentliggørelsen af fact finding-rapporten, herunder

navnlig Udlændingestyrelsens generelle vurdering af de asylretlige kon-

sekvenser af rapporten

3.6.1.

Om de asylretlige konsekvenser af fact finding-rapporten om Eritrea

anføres i Justitsministeriets pressemeddelelse af 25. november 2014 bl.a.:

”Udlændingestyrelsen har (…) oplyst, at der på baggrund af oplysninger-

ne i rapporten vil være grundlag for at prøve en række sager med henblik

på fastlæggelse af ny praksis i Flygtningenævnet.

Udlændingestyrelsen finder således på baggrund af de opdaterede op-

lysninger, at forholdene i Eritrea vedrørende nationaltjeneste og illegal

udrejse ikke i sig selv udgør forfølgelse eller giver de pågældende krav

på beskyttelse.”

På linje med dette hedder det i Udlændingestyrelsens notat af 24. november

2014 bl.a.:

12/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

”Det er Udlændingestyrelsens vurdering, at der på baggrund af oplysnin-

gerne i rapporten er grundlag for at prøve en række sager med henblik

på fastlæggelse af ny praksis i Flygtningenævnet. Udlændingestyrelsen

finder således på baggrund af de opdaterede oplysninger, at forholdene i

Eritrea vedrørende nationaltjeneste og illegal udrejse ikke i sig selv udgør

forfølgelse eller giver de pågældende krav på beskyttelse.”

3.6.2.

Udlændingestyrelsen ændrede i løbet af kort tid opfattelse af spørgs-

målet.

Af styrelsens pressemeddelelse af 9. december 2014 fremgår således bl.a.:

”Udlændingestyrelsen udgav den 25. november 2014 rapporten ‘Eritrea –

Drivers and Root Causes of Emigration, National Service and the Possi-

bility of Return’. Rapporten indeholder en sammenfatning af de oplysnin-

ger, som Udlændingestyrelsen har modtaget ved interview med en ræk-

ke kilder i Eritrea, Etiopien og London. I Annex A i rapporten er i fuld

længde trykt de godkendte referater af de interviews, som styrelsen har

gennemført.

Efter offentliggørelsen af rapporten har professor Gaim Kibreab, London

South Bank University, tilkendegivet, at han ikke ønsker at medvirke til

rapporten.

…

På det foreliggende grundlag er det Udlændingestyrelsens opfattelse, at

de generelle oplysninger rejser tvivl om, hvorvidt der er en asylbegrun-

dende risiko for personer, der indrejser i Eritrea efter illegal udrejse og

unddragelse fra national tjeneste. Udlændingestyrelsen finder derfor, at

der efter en konkret og individuel vurdering kan være grundlag for at

meddele asyl til personer med dette asylmotiv. Udlændingestyrelsen vil

således som i andre asylsager lade enhver rimelig tvivl komme ansøge-

ren til gode.

Udlændingestyrelsen fortsætter sagsbehandlingen, og hvis det kan læg-

ges til grund, at ansøgerne er fra Eritrea, forventer Udlændingestyrelsen

på dette grundlag at meddele asyl i mange sager.”

Det fremgår endvidere af Udlændingestyrelsens redegørelse af 16. december

2014 til Justitsministeriet bl.a., at Udlændingestyrelsen er af den opfattelse, at

der foreligger en sådan tvivl, at denne skal komme asylansøgere til gode, og

at Udlændingestyrelsen således fortsat som udgangspunkt vil meddele asyl til

ansøgere fra Eritrea, der er udrejst illegalt eller har unddraget sig nationaltje-

neste.

13/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

Jeg har i forlængelse heraf noteret mig, at Udlændingestyrelsen i en presse-

meddelelse af 26. januar 2015 oplyste, at styrelsen efter den 8. december

2014 havde truffet afgørelse i 122 asylsager med personer, der havde oplyst

at være fra Eritrea. Heraf fik 119 personer asyl, og tre fik afslag. I to af de sa-

ger, hvor der blev meddelt afslag på asyl, var begrundelsen, at styrelsen vur-

derede, at asylansøgerne ikke var fra Eritrea. I den sidste sag havde ansøge-

ren opnået beskyttelse i et andet land.

Så vidt jeg kan se, har Udlændingestyrelsen i det samlede sagsforløb kun i

meget overordnede vendinger forklaret, hvorfor man i slutningen af november

2014 lagde én linje i behandlingen af asylsager vedrørende Eritrea og en an-

den linje kun ca. 14 dage senere. I www.politiken.dk den 9. december 2014 er

Udlændingestyrelsen f.eks. citeret for, at ”den asylretlige vurdering har ændret

sig”, at det er ”vores vurdering helt nøgternt juridisk, at den er tippet”, og at

der er ”en sådan tvivl, at vi ikke generelt kan komme til et resultat om afslag”.

3.6.3.

Spørgsmålet om, hvorvidt den udarbejdede fact finding-rapport vedrø-

rende Eritrea ville have kunnet begrunde en skærpelse af praksis i konkrete

asylsager, er således ikke blevet endeligt efterprøvet. Som anført i Justitsmi-

nisteriets pressemeddelelse af 25. november 2014 ville dette i givet fald skulle

være sket gennem relevante enkeltsager i Flygtningenævnet.

Som anført i pkt. 2.2 finder jeg – bl.a. i konsekvens af Flygtningenævnets rolle

på asylområdet – at måtte være meget tilbageholdende med at udtale mig om

asylretlige spørgsmål af relevans for enkeltsager. Jeg kan derfor ikke gå

nærmere ind på, om Udlændingestyrelsens oprindelige linje – som bl.a. ud-

trykt i Justitsministeriets pressemeddelelse af 25. november 2014 – kunne

anses for rigtig. Det ville være at forholde sig til spørgsmål, som det efter lov-

givningen er Flygtningenævnet, der skal forholde sig til.

Jeg kan blot konstatere, at de omstridte dele af rapporten endte med ikke at

få betydning for, om de enkelte ansøgere fik asyl.

3.6.4.

Tilbage står, at det som nævnt forekommer uklart, hvad begrundelsen

for Udlændingestyrelsens kursændring den 9. december 2014 var. Jeg ven-

der tilbage til dette spørgsmål i pkt. 4 nedenfor.

4. Er der noget at lære af Eritrea-sagen?

4.1. Indledning

4.1.1.

I pkt. 3 ovenfor har jeg redegjort for, om der efter min gennemgang af

Eritrea-sagens akter er grundlag for at antage, at der foreligger væsentlige

brud på gældende ret.

14/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

Dette er som anført efter min opfattelse ikke tilfældet.

Jeg har derfor ikke grundlag for videre undersøgelser på dette punkt, og jeg

afslutter hermed denne del af sagen.

Der har imidlertid været rejst alvorlig tvivl om myndighedernes håndtering af

sagen, bl.a. med spørgsmål om usaglig politisk indblanding i asylsagsbehand-

lingen. Spørgsmålene har haft et omfang og en karakter, der synes at have

været egnet til at påvirke den offentlige tillid til Udlændingestyrelsen og

Justitsministeriet.

Det er et fundamentalt led i offentlige forvaltningsmyndigheders virksomhed,

at den ikke bare skal være lovlig og i overensstemmelse med almindelige for-

valtningsretlige principper mv., men også bør tilrettelægges og udøves på en

måde, der i videst muligt omfang understøtter offentlig tillid.

Det anførte gælder bl.a. på asylsagsområdet, hvor der træffes beslutninger af

indgribende betydning for enkeltpersoner. Ikke mindst på et område som det-

te er det således vigtigt, at de ansvarlige myndigheder ikke kun rent faktisk

forvalter sagligt og lovligt, men også er meget opmærksomme på i deres

sagsbehandling og kommunikation mv. at understøtte offentlig tillid til, at dette

er tilfældet.

Uanset mine konklusioner i pkt. 3 ovenfor er det derfor efter min opfattelse

væsentligt, at myndighederne – med sigte på fremtiden – reflekterer over det

samlede sagsforløb og i relevant omfang lærer af det.

4.1.2.

Jeg har i den forbindelse noteret mig, at daværende justitsminister Met-

te Frederiksen i en pressemeddelelse af 17. december 2014 har betegnet det

samlede forløb i Eritrea-sagen som ”noget rodet”.

Efter min gennemgang af sagen har jeg forståelse for denne karakteristik fra

ministerens side. Og der kan efter min opfattelse peges på forskellige forhold,

som – uden at have karakter af væsentlige brud på gældende ret – ikke desto

mindre synes at have bidraget til et problematisk indtryk af myndighedernes

håndtering af sagen.

Jeg fremhæver i det følgende nogle af de forhold, som jeg har hæftet mig ved.

Det sker som nævnt med sigte på fremtiden og med afsæt i den del af god

forvaltningsskik, der vedrører understøttelse af offentlig tillid til myndigheder-

ne.

Jeg tilføjer, at det samlede indtryk af myndighedernes håndtering af Eritrea-

sagen tillige kan skyldes andre forhold end dem, jeg kommer ind på – herun-

15/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

der forhold, som Udlændingestyrelsen og Justitsministeriet har været uden

indflydelse på.

4.2. Tvivl om beslutningen om iværksættelsen af fact finding-missionen

og baggrunden herfor

4.2.1.

Det fremgår af pkt. 3.3 ovenfor, at jeg efter min gennemgang af sagen

ikke har grundlag for at antage, at iværksættelsen af fact finding-missionen

om Eritrea ikke var begrundet i de forhold, som Udlændingestyrelsen har an-

ført i redegørelsen til Justitsministeriet.

Som anført har jeg heller ikke grundlag for at antage, at beslutningen om

iværksættelsen af missionen ikke blev truffet af Udlændingestyrelsen.

4.2.2.

Det forekommer imidlertid forståeligt, at der i offentligheden kan have

været den opfattelse, at missionen om Eritrea blev besluttet af justitsministe-

ren eller Justitsministeriet, og at den var udtryk for usaglig politisk indblanding

i asylsagsbehandlingen.

Jeg kan i den forbindelse bl.a. pege på følgende:

Den 13. august 2014 udsendte Justitsministeriet en pressemeddelelse med

overskriften ”Minister sætter ind over for stigning af asylansøgere fra Eritrea”. I

pressemeddelelsen anføres bl.a.:

”Justitsminister Karen Hækkerup vil have undersøgt stigning i an-

tallet af asylansøgere fra Eritrea.

Danmark oplevede i juli måned en markant stigning i antallet af asylan-

søgere fra Eritrea. Således modtog Danmark i juli måned cirka 510 asyl-

ansøgere mod cirka 10 per måned i første kvartal 2014.

Justitsminister Karen Hækkerup vil have undersøgt, hvad der ligger bag

stigningen:

’Vi er nødt til at blive klogere på, hvem asylansøgerne fra Eritrea er, hvor-

for de kommer til Danmark, og om de har et reelt beskyttelsesbehov. Har

de ikke det, skal de sendes tilbage. Jeg har noteret mig, at Udlændinge-

styrelsen oplyser, at de vil sende en mission til nærområdet for at vurde-

re situationen, og at der som udgangspunkt ikke vil blive meddelt eritrea-

nere asyl, før denne vurdering foreligger’.

Pludselige strømme af asylansøgere fra Eritrea til Europa er ikke et nyt

fænomen. Både Norge, Holland og Tyskland har tidligere oplevet pludse-

lige stigninger i antallet af indrejsende fra Eritrea. Justitsministeriet er i

16/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

tæt dialog med myndighederne i disse lande med henblik på at inddrage

deres erfaringer.

Karen Hækkerup frygter, at en af årsagerne til den pludselig strøm af

asylansøgere fra Eritrea kan være organiseret menneskesmugling.

’Det virker jo påfaldende, når rejsemønstret for en bestemt gruppe af

asylansøgere pludselig – og uden nogen oplagt forklaring – ændrer sig

så radikalt, som tilfældet er her. Jeg ved, at politiet har stor fokus på be-

kæmpelse af menneskesmugling, og Rigspolitiet har oplyst, at der allere-

de er iværksat en omfattende analyseindsats med henblik på at afdække,

om der kan være tale om organiseret menneskesmugling’.”

Justitsministeriet udsendte pressemeddelelsen, selv om det ifølge Justitsmini-

steriet og Udlændingestyrelsen var Udlændingestyrelsen selv, der besluttede,

iværksatte og gennemførte arbejdet med fact finding-rapporten om Eritrea.

Pressemeddelelsen har endvidere en overskrift (”Minister sætter ind over for

stigning i antallet af asylansøgere”) og en tekst (f.eks. ”Vi er nødt til at blive

klogere på, hvem asylansøgerne fra Eritrea er, hvorfor de kommer til Dan-

mark, og om de har et reelt beskyttelsesbehov. Har de ikke det, skal de sen-

des tilbage.”), der må efterlade indtryk af en meget aktiv rolle for justitsmini-

steren.

Det er samtidig fremgået i medierne, at Karen Hækkerup den 12. december

2014 fandt anledning til at beklage nogle udtalelser i et ikke tidligere offentlig-

gjort TV-interview, som var optaget den 13. august 2014 – dvs. samme dag

som offentliggørelsen af den nævnte pressemeddelelse.

I interviewet sagde Karen Hækkerup bl.a., at ”(…) jeg slår bremserne i nu og

sørger for, at Udlændingestyrelsen tager afsted til Eritrea og undersøger, om

vi kan sende de her mennesker retur (…) det er jo også et stærkt signal at

sende til menneskehandlerne, at de altså ikke skal kaste deres kærlighed på

Danmark”. Karen Hækkerup oplyste i forbindelse med beklagelsen, at hun

intet havde haft med hverken kommissorium for missionen eller udarbejdelsen

af rapporten eller dens konklusioner at gøre.

Det fremgår endvidere af Udlændingestyrelsens redegørelse af 12. december

2014 til Justitsministeriet, at Flygtningenævnet ikke – som det er sædvanlig

procedure – blev anmodet om at komme med bemærkninger til kommissoriet

for fact finding-missionen om Eritrea. Det fremgår også, at det efter Udlæn-

dingestyrelsens opfattelse havde været rigtigst også i dette tilfælde at følge

den sædvanlige procedure.

17/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

Udlændingestyrelsen har beklaget, at der ikke blev foretaget en egentlig hø-

ring af Flygtningenævnet. Jeg henviser til pkt. 3.3 ovenfor.

4.2.3.

Det anførte illustrerer for mig at se, at det i situationer som den forelig-

gende – hvor der erfaringsmæssigt kan være risiko for mistanke om usaglig

politisk indblanding – er vigtigt med stor omhu og præcision bl.a. i den formel-

le fremgangsmåde og i den måde, som beslutninger bliver formidlet på.

Det er således for mig at se nærliggende at antage, at den beskrevne frem-

gangsmåde – herunder formuleringen af pressemeddelelsen af 13. august

2014 – har været væsentligt medvirkende til at efterlade det indtryk, at beslut-

ningen om iværksættelse af missionen blev truffet af justitsministeren eller

Justitsministeriet, og at den var udtryk for usaglig politisk indblanding i asyl-

sagsbehandlingen.

Set i forhold til det, som efter myndighedernes efterfølgende redegørelser må

lægges til grund at have været tilfældet – nemlig at iværksættelsen af fact fin-

ding-missionen blev besluttet af Udlændingestyrelsen, og at den var begrun-

det i saglige hensyn – har Justitsministeriets fremgangsmåde således for mig

at se været klart egnet til at efterlade indtryk af det modsatte.

Jeg kan ikke vide, hvad der har været styrende for udformningen af presse-

meddelelsen. Under alle omstændigheder synes udformningen imidlertid at

have skabt væsentlig uklarhed i opfattelsen af rollefordelingen mellem mini-

steren og Udlændingestyrelsen, og dermed grobund for mistanke om usaglig

politisk indblanding.

4.3. Forløbet efter offentliggørelsen af fact finding-rapporten, herunder

navnlig Udlændingestyrelsens generelle vurdering af de asylretlige kon-

sekvenser af rapporten

4.3.1.

Som det fremgår i bl.a. pkt. 1.2 ovenfor, endte de dele af fact finding-

rapporten om Eritrea, som der havde været kritik af, med ikke at få betydning

for behandlingen af de enkelte asylsager vedrørende Eritrea.

4.3.2.

Det forekommer imidlertid forståeligt, at de – skiftende – asylretlige vur-

deringer, som Udlændingestyrelsen på baggrund af fact finding-rapporten har

anlagt, har givet anledning til spørgsmål i offentligheden.

Den 25. november 2014 udsendte Justitsministeriet en pressemeddelelse

med overskriften ”Udlændingestyrelsen offentliggør fact finding-rapport om

Eritrea”. I pressemeddelelsen anføres bl.a.:

”På baggrund af rapporten (…) har Udlændingestyrelsen oplyst, at sty-

relsen forventer at gennemføre fornyede samtaler med asylansøgere fra

18/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

Eritrea, hvor styrelsen på baggrund af oplysninger indhentet i bl.a. Eritrea

vil afklare ansøgernes nationalitet. Endvidere vil ansøgerne blive spurgt

yderligere om deres asylmotiver.

Udlændingestyrelsen har endelig oplyst, at der på baggrund af oplysnin-

gerne i rapporten vil være grundlag for at prøve en række sager med

henblik på fastlæggelse af ny praksis i Flygtningenævnet.

Udlændingestyrelsen finder således på baggrund af de opdaterede op-

lysninger, at forholdene i Eritrea vedrørende nationaltjeneste og illegal

udrejse ikke i sig selv udgør forfølgelse eller giver de pågældende krav

på beskyttelse.”

Som beskrevet i pkt. 3.6 ændrede Udlændingestyrelsen i løbet af kort tid

holdning til spørgsmålet. I en pressemeddelelse af 9. december 2014 anførte

styrelsen således bl.a., at ”der efter en konkret og individuel vurdering kan

være grundlag for at meddele asyl til personer med dette asylmotiv”, og sty-

relsen ville ”således som i andre asylsager lade enhver rimelig tvivl komme

ansøgeren til gode”. Styrelsen forventede ”på dette grundlag at meddele asyl i

mange sager”.

Som ligeledes anført i pkt. 3.6 har Udlændingestyrelsen – så vidt jeg kan se –

kun i meget overordnede vendinger forklaret, hvorfor man i slutningen af no-

vember 2014 lagde én linje i behandlingen af asylsager fra Eritrea, og en an-

den linje kun ca. 14 dage senere. Jeg henviser bl.a. til de refererede citater fra

Udlændingestyrelsen i www.politiken.dk. I selve pressemeddelelsen af 9. de-

cember 2014 synes det eneste spor af forklaring at være, at professor Gaim

Kibreab fra London South Bank University havde trukket sig som kilde til rap-

porten.

En gennemgang af den mediemæssige formidling i den pågældende fase af

sagen viser i den forbindelse, at Udlændingestyrelsen den 2. december 2014

– altså en uge efter Justitsministeriets pressemeddelse af 25. november 2014

og en uge før kursændringen den 9. december 2014 – fastholdt, at fact fin-

ding-rapporten var ”valid”, ligesom betydningen af professor Gaim Kibreabs

bidrag til rapporten blev nedtonet.

I www.jyllandsposten.dk udtalte Udlændingestyrelsen sig således den 2. de-

cember 2014 om det særlige forløb vedrørende professor Gaim Kibreab. Sty-

relsen udtalte bl.a. (ifølge artiklen skriftligt), at Gaim Kibreab ”er ikke en cen-

tral kilde”, og at ”[r]apportens kvalitet står fast”.

4.3.3.

Det er selvsagt afgørende, at forvaltningsmyndigheder er parate til at

ændre én gang trufne beslutninger, hvis de viser sig at være forkerte. Det

19/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

gælder, uanset om det skyldes forhold, som forelå allerede på tidspunktet for

beslutningen, eller forhold, som er opstået efterfølgende.

Omvendt bør forvaltningsmyndigheder naturligvis i almindelighed stå fast på

én gang trufne beslutninger, hvis de – uanset offentlig kritik – faktisk anser

dem for rigtige. Det gælder også i tilfælde, hvor disse beslutninger er til

ugunst for de berørte borgere.

Mit indtryk er, at offentligheden – bl.a. af de grunde, der er anført i pkt. 4.3.2

ovenfor – blev efterladt med en meget uklar opfattelse af, hvad der var bag-

grunden for de helt modsatrettede udmeldinger fra Udlændingestyrelsen hen-

holdsvis den 25. november og 9. december 2014.

Mit indtryk er også, at dette kan have bidraget yderligere til usikkerhed om

myndighedernes håndtering af Eritrea-sagen. Det kan således have skabt et

indtryk af, at kursændringen den 9. december 2014 var styret af andre fakto-

rer end faglige hensyn, f.eks. offentligt pres på Udlændingestyrelsen eller util-

bøjelighed til at vedgå tvivl om rapportens kvalitet.

Et sådant indtryk må anses for meget problematisk. Det gælder ikke mindst

på et sagområde som det foreliggende, hvor der træffes afgørelser af indgri-

bende betydning for enkeltpersoner, og hvor behovet for konsekvens og vel-

overvejethed – også i forhold til offentligheden – kan siges at være særlig

stort.

4.4. Det såkaldte ”armslængdeprincip”

4.4.1.

Som jeg vurderer det samlede forløb, har en mere generel uklarhed

også spillet ind.

Det drejer sig om det såkaldte armslængdeprincip i forholdet mellem justits-

ministeren og udlændingemyndighederne.

4.4.2.

Justitsministeriet har i besvarelsen af 19. januar 2015 af spørgsmål nr.

257 (Alm. del) fra Folketingets Udvalg for Udlændinge- og Integrationspolitik

bl.a. anført følgende om forholdet mellem Justitsministeriet og Udlændinge-

styrelsen:

”Det er Justitsministeriets opfattelse, at hensynet bag udlændingelovens

bestemmelser om klageadgang til Flygtningenævnet bl.a. er at undgå po-

litisk indblanding i de konkrete asylsager.

Der er ved oprettelsen og opretholdelsen af Flygtningenævnet således

lagt vægt på, at der er tale om et sagkyndigt nævn, som sikrer politisk

uafhængighed af hensyn til asylansøgeres retssikkerhed. Udlændingelo-

20/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

vens forarbejder og systematik bygger således grundlæggende på det

princip, at asylsager behandles af Udlændingestyrelsen og Flygtninge-

nævnet, og at justitsministeren ikke har nogen kompetence i konkrete

asylsager.

Det er på den baggrund Justitsministeriets opfattelse, at departementet

−

og ministeren

−

ikke vil kunne give konkrete tjenestebefalinger til Udlæn-

dingestyrelsen om behandlingen af enkeltsager på asylområdet.

Den nuværende regering efterlever

−

ligesom tidligere regeringer – des-

uden et armslængdeprincip. Det indebærer, at departementet skal und-

lade at fastsætte generelle retningslinjer, som direkte eller indirekte kan

få indflydelse på asylsagers indholdsmæssige afgørelse.”

I samme besvarelse anførte Justitsministeriet endvidere følgende:

”Justitsministeriet er som udgangspunkt forpligtet og berettiget til at føre

tilsyn med sine underliggende styrelser og til konkret at undersøge for-

hold, som ministeriet bliver opmærksomt på, hvis der er en vis sandsyn-

lighed for, at der er begået en ulovlighed. Det ovenfor anførte om hensy-

net bag udlændingelovens bestemmelser om klageadgang til Flygtninge-

nævnet fører imidlertid efter Justitsministeriets opfattelse til, at der bør

udvises tilbageholdenhed ved udøvelsen af ministeriets tilsyn med Ud-

lændingestyrelsens asylsagsbehandling.”

I besvarelsen af 9. januar 2015 af spørgsmål nr. 242 (Alm. del) fra Folketin-

gets Udvalg for Udlændinge- og Integrationspolitik har Justitsministeriet bl.a.

anført følgende:

”Hvis justitsministeren gav Udlændingestyrelsen en konkret tjenestebefa-

ling om at indhente nye baggrundsoplysninger vedrørende Eritrea, ville

det kunne få indflydelse på behandlingen og udfaldet af konkrete asylsa-

ger, der verserer i asylsystemet. Det er Justitsministeriets opfattelse, at

justitsministeren er afskåret fra at give en sådan tjenestebefaling, og der-

for bør en justitsminister heller ikke komme med en ’opfordring’ til Ud-

lændingestyrelsen om at indhente nye baggrundsoplysninger vedrørende

Eritrea.”

4.4.3.

Til dette skal jeg bemærke følgende:

Jeg er enig i, at der gælder vigtige begrænsninger i ressortministerens (under

Eritrea-sagen justitsministerens, nu udlændinge- integrations- og boligministe-

rens) kompetence på asylområdet, bl.a. i kraft af, at afgørelsen af konkrete

asylsager ved udlændingeloven er henlagt til Udlændingestyrelsen og Flygt-

ningenævnet. Jeg henviser herved bl.a. til Jørgen Albæk Jensen m.fl., For-

21/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

valtningsret, Almindelige Emner, 5. udgave (2009), s. 45 ff., med yderligere

henvisninger.

Samtidig er ressortministeren overordnet ansvarlig for asylområdet og herun-

der ansvarlig for lovgivningen på området. Det er således klart, at en minister

er fuldt ud berettiget til at vise politisk interesse for asylområdet og herunder

for situationer, hvor der måtte ske en øgning af antallet af asylsansøgere fra

bestemte lande eller områder.

Det vil i en række tilfælde kunne give anledning til tvivl, hvor langt ministeren

kan gå i sine tilkendegivelser, uden at det bliver problematisk i forhold til kom-

petenceforholdene med hensyn til konkrete asylsager. Der kan således i visse

tilfælde være et skisma mellem på den ene side justitsministerens rolle som

overordnet politisk ansvarlig på asylområdet og på den anden side den særli-

ge kompetenceordning i afgørelsen af enkeltsager.

Dette kan der næppe gives klare generelle svar på. Det ”armslængdeprincip”,

som Justitsministeriet har henvist til, er derfor for mig at se ikke et entydigt

juridisk begreb, men en betegnelse for et almindeligt princip om, at den an-

svarlige minister – som led i respekten for udlændingelovens kompetenceord-

ning – generelt bør udvise varsomhed med udtalelser mv., der kan opfattes

som usaglig indblanding i f.eks. Udlændingestyrelsens virksomhed på asyl-

området.

Når de ansvarlige myndigheder formulerer et sådant princip, er det naturligvis

meget vigtigt, at det så også efterleves systematisk. Sker det ikke, kan det

netop give anledning til mistanke om usaglig politisk indblanding. Det gælder

ikke mindst i politisk sensitive situationer, hvor princippet i praksis særligt skal

stå sin prøve.

Jeg nævner dette, fordi Justitsministeriet i adskillige sammenhænge i Eritrea-

sagen har henvist til armslængdeprincippet. Således er det bl.a. i den nævnte

besvarelse af 19. januar 2015 over for Folketingets Udvalg for Udlændinge-

og Integrationspolitik anført, at ”[d]en nuværende regering

−

ligesom tidligere

regeringer – [efterlever] (…) et armslængdeprincip”. Jeg kan i det hele taget

konstatere, at justitsministeren og Justitsministeriet særligt i sagens sene fa-

ser i betydeligt omfang har gjort det nævnte princip gældende.

En gennemgang af Eritrea-sagen kan samtidig efterlade det indtryk, at Ju-

stitsministeriet i tidligere faser af sagen har været væsentlig mindre optaget af

armslængdeprincippet.

Jeg henviser bl.a. til Justitsministeriets pressemeddelelse af 13. august 2014

(”Minister sætter ind over for stigning af asylansøgere fra Eritrea” og ”Vi er

nødt til at blive klogere på, hvem asylansøgerne fra Eritrea er, hvorfor de

22/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

kommer til Danmark, og om de har et reelt beskyttelsesbehov. Har de ikke

det, skal de sendes tilbage”).

Jeg henviser også til det i december 2014 offentliggjorte TV-interview af 13.

august 2014 med den daværende justitsminister Karen Hækkerup (”(…) jeg

slår bremserne i nu og sørger for, at Udlændingestyrelsen tager afsted til Eri-

trea og undersøger, om vi kan sende de her mennesker retur (…) det er jo

også et stærkt signal at sende til menneskehandlerne, at de altså ikke skal

kaste deres kærlighed på Danmark”).

Tilkendegivelser af denne karakter må forekomme vanskeligt forenelige med

det armslængdeprincip, som Justitsministeriet ellers netop har understreget

betydningen af.

Sagen kan således efterlade det indtryk, at der under Eritrea-sagens forløb

ikke har været en konsekvent og ensartet efterlevelse af armslængdeprincip-

pet. Der synes nærmere at have været tale om en betydelig uensartethed.

Et sådant indtryk af uklarhed og mangel på konsekvens i efterlevelsen af et

centralt princip på udlændingeområdet har – som jeg bedømmer det – yderli-

gere bidraget til et problematisk indtryk af myndighedernes håndtering af den

samlede Eritrea-sag.

5. Sammenfatning og opfølgning

Jeg har ikke grundlag for at antage, at der er sket væsentlige brud på gæl-

dende ret i Eritrea-sagen. F.eks. har jeg ikke belæg for, at det var usagligt at

iværksætte fact finding-missionen om Eritrea og udsætte afgørelsen af kon-

krete asylsager vedrørende Eritrea, eller for, at der blev lagt pres på medar-

bejdere i Udlændingestyrelsen for at tegne et positivt billede af forholdene i

Eritrea i strid med de faktiske forhold. Jeg henviser til pkt. 3 ovenfor.

Efter min opfattelse kan der imidlertid samtidig peges på forskellige forhold,

som – uden at have karakter af væsentlige brud på gældende ret – ikke desto

mindre synes at have bidraget til et problematisk indtryk af myndighedernes

håndtering af sagen, og dermed påvirket tilliden til myndighederne. Jeg henvi-

ser til pkt. 4 ovenfor.

Det drejer sig generelt sagt bl.a. om vigtigheden af præcis kommunikation

med hensyn til den ansvarlige ministers rolle på asylområdet (pkt. 4.2), vigtig-

heden af forståelige forklaringer på væsentlige beslutninger (pkt. 4.3) og vig-

tigheden af systematisk efterlevelse af væsentlige principper – især i situatio-

ner hvor disse principper i praksis skal stå deres prøve (pkt. 4.4).

23/24

UUI, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 24: Folketingets Ombudsmand med redegørelse om Eritrea-sagen, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

REDEGØRELSE

Jeg har anmodet Udlændingestyrelsen og Udlændinge-, Integrations- og Bo-

ligministeriet (der nu har overtaget området fra Justitsministeriet) om be-

mærkninger til mine synspunkter i pkt. 4.

24/24