ULØ, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 31: Artikel om strandbeskyttelse skrevet af professor, dr. jur. Peter Pagh: "Er det forbudt at placere bænke, bålpladser og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?"

Udvalget for Landdistrikter og Øer 2014-15 (2. samling)
ULØ Alm.del Bilag 31
Offentligt

183

Artikel

Er det forbudt at placere bænke, bålpladser

og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?

– med kommentarer til Natur- og Miljøklagenævnets praksis

Af professor, dr.jur. Peter Pagh

Efter forarbejderne til naturbeskyttelseslo-

vens § 15, stk. 1 skal forbuddet mod at foretage

ændringer i tilstanden inden for strandbeskyt-

telseslinjen fortolkes på samme måde som den

tidligere naturfredningslovs § 46, hvorefter for-

buddet omfattede placering af bygninger, skure,

campingvogne, hegn og master samt beplant-

ning og terrænændringer. Med udgangspunkt i

en ny afgørelse om bænke og flere andre sager

belyser artiklen, hvordan Natur- og Miljøkla-

genævnet gradvist har tillagt forbuddet i § 15,

stk. 1 et videre indhold, end der ses støtte for i

motiverne, så forbuddet efter nyere praksis også

omfatter skilte, legeredskaber, bålpladser og

ændret anvendelse af bygninger. Afslutningsvis

argumenteres for de retssikkerhedsmæssige be-

tænkeligheder ved en sådan udvidende fortolk-

ning af en indgribende forbudsregel, ligesom der

stilles spørgsmål ved nytten af at bruge offentli-

ge ressourcer på sådanne bagateller.

Princippet om offentlighedens adgang til at færdes

langs strandbredden kom ind i dansk ret med den

første naturfredningslov i 1917, men fik med æn-

dringen af naturfredningsloven i 1937 karakter af

et generelt forbud mod nyt byggeri samt mod hegn

og beplantning, der kunne genere udsigten, inden

for de nærmeste 100 meter fra strandkanten,

hvor

enkelte kyststrækninger dog blev undtaget fra for-

buddet.

Ved den mere omfattende ændring af na-

turfredningsloven i 1969 ved lov nr. 194 af 18. juni

1969 om naturfredning blev forbuddet mod byggeri

inden for strandbeskyttelseslinjen på baggrund af

betænkning nr. 467/1967 om naturfredning ud-

videt til et forbud mod skure, campingvogne og

terrænændringer samt et generelt forbud mod be-

plantning og hegn.

Reglerne blev videreført som

§ 15 i naturbeskyttelsesloven, og med den såkaldte

kystzonelov i 1994 blev strandbeskyttelseslinjen

udvidet til 300 meter, og der blev samtidigt nedsat

en kommission til mere præcist at fastlægge strand-

beskyttelseslinjen. Efter at Kommissionens arbejde

var afsluttet, blev § 15 på ny ændret i 2004, men

uden at der skete ændringer af det generelle forbud

i naturbeskyttelseslovens § 15, stk. 1, der i dag ly-

der:

»Der må ikke foretages ændring i tilstanden af strandbred-

der eller af andre arealer, der ligger mellem strandbredden

og strandbeskyttelseslinjen. Der må ikke etableres hegn, pla-

ceres campingvogne og lignende, og der må ikke foretages

udstykning, matrikulering eller arealoverførsel, hvorved der

fastlægges skel.«

Som det fremgår, anfører første led i § 15, stk. 1 et

forbud mod ændringer i tilstanden af strandbredder

De undtagne kysstrækninger er som hovedregel fort-

sat undtaget fra forbuddet, som det fx fremgår af UfR

2005.2191 H om Helsingør Strandpark, hvor dette dog

i første omgang var overset af kommunen, hvilket fik

Højesteret til at ophæve lokalplanen.

Lov nr. 194 af 18. juni 1969 § 46.

Lov nr. 140 af 7. maj 1937 om naturfredning § 25.

TfM 2015, 83

ULØ, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 31: Artikel om strandbeskyttelse skrevet af professor, dr. jur. Peter Pagh: "Er det forbudt at placere bænke, bålpladser og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?"

184

og andre arealer inden for strandbeskyttelseslin-

jen, mens andet led forbyder hegn, campingvogne

og lignende, og tredje led forbyder udstykning.

Da placering af hegn og campingvogne vil have

karakter af en ændring af arealets tilstand, kan an-

det led umiddelbart forekomme overflødig, men

forklaringen er, at første led efter motiverne ikke

omfatter enhver tilstandsændring, men alene til-

sigter at modsvare den tidligere naturfredningslovs

§ 46’s forbud mod at placere bygninger, skure og

master samt beplantning og terrænændringer, som

det uddybes nedenfor. Uanset dette har Natur- og

Miljøklagenævnet anlagt en udvidende fortolkning

af § 15, stk. 1, som det senest fremgår af sag om trip

trap bænke i Gilleleje.

gerne til ændring af naturbeskyttelsesloven i 1994

– »kyst-

loven« – at det i overensstemmelse med hidtidig praksis vil

være muligt at etablere mindre foranstaltninger til støtte for

friluftslivet og dermed til fremme af turismen.

Der vil således

som hidtil kunne tillades opstilling af toiletbygninger, infor-

mationstavler og skilte samt andre, til opfyldelse af frilufts-

funktionen

nødvendige, beskedne opholdsfaciliteter. Ifølge

vejledningen sigtes der endvidere til bl.a. stier og mindre

parkeringsarealer. Der forudsættes, at anlægget placeres og

udføres under hensyntagen til den omgivende natur. (mine

fremhævelser)

Herefter lagde nævnet enstemmigt lagde til grund,

»det ansøgte ligger inden for strandbeskyttelseslinjen og på

trods af, at

bænkene er flytbare, forudsætter bibeholdelse af

dem – på grund af deres størrelse og deres permanente op-

stilling hele året – dispensation efter naturbeskyttelsesloven.

Det er Natur- og Miljøklagenævnets vurdering, at bænkene

– uanset de kan anvendes af forbipasserende – ikke falder

indenfor, hvad der kan forstår som mindre anlæg til frem-

me af friluftsliv og turisme. Ligeledes finder nævnet ikke,

at opstillingen kan betegnes som »arealmæssigt begrænsede

udvidelser« af eksisterende virksomheder. Dels er bænkene

opstillet indenfor den »oprindelige strandbeskyttelseszone«,

og dels er der ikke tale om, at de er nødvendige for virksom-

heden.« (min fremhævelse).

1. Afgørelsen om trip-trap bænkene

Sagen om trip trap-bænkene startede som mange

af disse sager med, at Naturstyrelsen opdagede,

at et hotel havde opsat to bænke ca. 20 meter fra

bygningerne i en afstand af 55 meter fra vandet, så

hotellets gæster kunne nyde udsigten. Bænkene var

forholdsvis store med en længde på 3 meter og en

højde på 1,70 meter. Efter at forholdet var påtalt,

ansøgte hotellet om lovliggørende dispensation.

Naturstyrelsen meddelte dispensation med henvis-

ning til, at bænkene var placeret under 20 meter fra

bebyggelsen, og at hotellet havde været beliggende

dette sted i over 100 år. Som det så ofte sker i disse

sager, blev dispensationen påklaget af Danmarks

Naturfredningsforening, der gjorde gældende, at

bænkene var dominerende i landskabet. I Natur- og

Miljøklagenævnets afgørelse

blev denne »alvor-

lige« sag behandlet af det samlede nævn, der om

retsgrundlaget udtalte:

»Naturbeskyttelseslovens § 15, stk. 1, indeholder et

generelt

forbud mod at foretage ændring i tilstanden af arealer inden

for strandbeskyttelseslinjen,

herunder foretage bebyggelse,

udstykning, matrikulering og arealoverførsel, hvorved der

fastlægges skel. Formålet med bestemmelsen er at sikre en

friholdelse af strandene og de umiddelbart bagvedliggende

kystområder

mod indgreb, der ændrer den nuværende til-

stand og anvendelse.

Efter naturbeskyttelseslovens § 65, stk.

1, kan der kun i særlige tilfælde meddeles dispensation fra

strandbeskyttelseslinjen. […] Det fremgår af

lovbemærknin-

Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 19. maj 2015,

j.nr. NMK-500-00582.

Efter således at have lagt til grund, at de to bænke

var omfattet af forbuddet i § 15, stk. 1 på grundlag

af lovbemærkningerne til ændring af naturbeskyt-

telseslovens § 15 i 1994, ophævede et flertal på 7 af

nævnets medlemmer dispensationen med bemærk-

ning om, at bænkene kunne accepteres, hvis de blev

rykket længere tilbage i landskabet, mens mindre-

tallet på tre medlemmer ville meddele dispensation

med henvisning til Naturstyrelsens begrundelse.

Som det fremgår, anvendte Natur- og Miljøkla-

genævnet i afgørelsen et argumentationsmønster,

der følger følgende skabelon. Først anføres, at na-

turbeskyttelseslovens § 15, stk.1 indeholder et ge-

nerelt forbud mod tilstandsændringer, der skal sikre

mod indgreb, der ændrer den nuværende tilstand og

anvendelse. Herefter henviser nævnet til, at dette

generelle forbud efter ændringen af loven i 1994

kun undtagelsesvis kan fraviges, hvorefter nævnet

afslutningsvis foretager en afvejning af, om der er

grundlag for at fravige forbuddet i det pågældende

tilfælde.

TfM 2015, 83

185

Sammenholdes med lovteksten, er strukturen i

argumentationen velbegrundet. Først må afgøres,

om et indgreb inden for strandbeskyttelseslinjen er

omfattet af § 15, stk. 1. Hvis dette er tilfældet, må

der herefter tages stilling til, om indgrebet er om-

fattet af en af undtagelserne fra forbuddet i § 15,

stk. 4, og hvis dette besvares benægtende, må der

tages stilling til, om der i det konkrete tilfælde er

grundlag for at fravige forbuddet i § 15, stk. 1 og

meddele dispensation efter naturbeskyttelseslovens

§ 65, stk. 1 for særlige tilfælde.

Mens der ikke er noget at indvende mod struk-

turen i argumentationskæden, kan det samme ikke

siges om indholdet og fortolkningen af anvendel-

sesområdet for forbuddet i naturbeskyttelseslovens

§ 15, stk. 1, der ifølge nævnet omfatter forbud

mod »indgreb,

der ændrer den nuværende tilstand

og anvendelse«.

Som det belyses nedenfor, er det

vanskeligt at finde støtte i forarbejderne til denne

udvidende fortolkning af forbuddet i § 15, stk. 1.

Da fortolkningen imidlertid ligger på linje med Na-

tur- og Miljøklagenævnets praksis i en række andre

sager om strandbeskyttelseslinjen, er der behov for

at omtale denne praksis inden en nærmere gennem-

gang af motiverne til forbuddet mod ændringer i

tilstanden inden for strandbeskyttelseslinjen.

mere uddybende begrundelse for denne antagelse

er anført i MAD 2007.1668 Nkn.

Baggrunden for sagen var, at E fra Forsvaret i

2005 havde erhvervet ejendom ved Sletterhage Fyr

med bolig, der var sammenbygget med fyrtårn og

maskinhus. Efter ansøgning fik E i januar 2006

landzonetilladelse efter planlovens § 35 til at om-

bygge maskinhuset til bolig, og denne afgørelse

blev ikke påklaget. I juli 2006 påtalte Århus Amt

bl.a., at den ændrede anvendelse af maskinhuset

krævede dispensation fra naturbeskyttelseslovens

§ 15, stk. 1, hvilket gav anledning til, at amtet på

nærmere vilkår meddelte dispensation efter na-

turbeskyttelseslovens § 65, stk. 1. Dispensationen

blev påklaget af Danmarks Naturfredningsforening,

mens ejeren gjorde gældende, at ændret anvendelse

ikke var omfattet af forbuddet. Sagen endte med,

dispensationen blev ophævet (med dissens for god

tro), idet Naturklagenævnet med henvisning til den

kommenterede Naturfredningslov fra 1973

og mi-

nisteriets vejledning om 300 meter strandbeskyttel-

ses- og klitfredningszonen, udtalte, at forbuddet i

§ 15, stk. 1 mod ændring af tilstanden

»kan

sprogligt set omfatte enhver disposition, der udgør en

afvigelse fra de bestående forhold, herunder ændret anven-

delse af eksisterende bebyggelse.

[…] Naturklagenævnet har

tidligere […] lagt til grund, at ændret anvendelse kan udgø-

re en tilstandsændring, der forudsætter en dispensation fra

strandbeskyttelseslinien, når der er tale om en anden og for

naturen mere belastende form for anvendelse. På baggrund

af ovenstående og idet der ikke er anført forhold som giver

anledning til at fravige den hidtidige fortolkning, finder næv-

net, at

ændret anvendelse af eksisterende bebyggelse efter en

konkret vurdering kan være omfattet af naturbeskyttelseslo-

vens § 15, stk. 1.

I nærværende sag indrettes beboelse i et

tidligere maskinhus, der ikke før har været anvendt til be-

boelse. Efter maskinhusets ibrugtagen til beboelse fremstår

bygningen som en selvstændig boligenhed uden tilknytning

til fyrmesterboligen. Henset hertil og under hensyn til kyst-

områdets særlige karakter, finder nævnet, at der er tale om en

sådan ændring af den bestående tilstand, at det forudsætter en

dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 15, stk. 1.«

2. Natur- og Miljøklagenævnets

udvidende fortolkning af § 15, stk. 1

Det er udelukket inden for denne artikels rammer

at gennemgå Natur- og Miljøklagenævnets mange

sager om strandbeskyttelseslinjen, hvorfor det føl-

gende alene fokuserer på de seneste års praksis i sa-

ger, der ikke efter en almindelig sproglig forståelse

kan anses for dækket af begreberne bygninger, sku-

re, terrænændringer, beplantning, hegn eller cam-

pingvogne. Problemstillingen kan groft opdeles

i to dele, nemlig (1) om anvendelsesændringer er

omfattet af forbuddet, og (2) om forbuddet omfatter

etablering af mindre indretninger som skilte og le-

geredskaber mv., som ejeren kan etablere uden til-

ladelse efter byggeloven eller anden reguleringslov.

2.1 Anvendelsesændringer

Som det fremgår, lagde Naturklagenævnet vægt på,

at »ændring af tilstand« sprogligt kan omfatte en-

Som det fremgik ovenfor, lagde Natur- og Miljøkla-

genævnet i sagen om trip trap-bænken til grund,

at § 15, stk. 1 omfatter anvendelsesændringer. En

Viggo Nielsen, Bo Brix, Veit Koester og Ole Ploug-

mann:

Naturfredningsloven – almindelig fremstilling og

kommentarer, 1973, s. 257.

TfM 2015, 83

186

hver disposition og dermed også ændret anvendelse

af en bygning. Nævnet så herved bort fra, at § 15

anfører »arealer«, og at der ikke er noget i § 15’s

begrundelse eller forhistorie, der understøtter, at

reglen begrænser ændret anvendelse af bygninger.

Det er således påfaldende, at heller ikke ændringen

i 1994 understøtter en sådan udvidende fortolkning

af forbuddet. Den samme retsopfattelse som i MAD

2007.1668 Nmk er imidlertid lagt til grund i andre

sager, jf. fx MAD 2013.426 Nmk, hvor nævnet

fandt, at ændret status fra sommerhus til helårsbe-

boelse er omfattet af forbuddet i § 15 og herefter

ophævede dispensationen fra § 15. Denne forstå-

else er ligeledes forudsætningsvis lagt til grund af

landsretten i MAD 2014.398 V, hvor tiltrådt næv-

nets afvisning af lovliggørende dispensation til, at

campingplads kunne ændre anvendelse af et areal

inden for strandbeskyttelseslinje fra boldbane til

overnatningspladser. Dommen er dog uden præju-

dice for svaret, da der ikke i sagen blev rejst spørgs-

mål ved, om § 15 omfatter ændret anvendelse.

MAD 2012.419 Ø. Ejer idømt bøde og tvangsbøder for ikke

at efterkomme påbud om at fjerne stensætning, trappe og

låge, der var etableret inden for strandbeskyttelseslinjen uden

dispensation.

MAD 2013.619 Nmk: Opstilling af havemøbler i sommer-

halvåret på fællesareal inden for strandbeskyttelseslinjen

fandtes omfattet af § 15, stk. 1, men dispensation med hen-

visning til at dette var sket i mange år og havde beskeden

landskabspåvirkning, men dissens for afslag.

MAD 2013.1153 Nmk: afslag på lovliggørende dispensati-

on til skilt om færdselsret på 15 x 60 cm, fordi skiltet var

skæmmende for landskabet, idet nævnet dog bemærkede, at

hvis »teksten på den ansøgte skiltning males og/eller fræses

på den horisontale flade af ét af trappens nederste trin, vil

der være tale om et underordnet forhold, som ikke kræver

dispensation.«

MAD 2013.1603 Ø: Skrænttrappe, tangdæk, skilte på skræn-

ten og stolper langs skræntkanten fandtes ulovligt opført og

afvist dispensation fra strandbeskyttelseslinjen.

MAD 2013.2846 Nmk: Afslag på retlig lovliggørelse af gra-

nitbænk inden for strandbeskyttelseslinjen med henvisning

til præcedensvirkning, men dissens.

MAD 2013.2848 Nmk: Lovliggørende dispensation fra

strandbeskyttelseslinjen til bibeholdelse af sandkasse pga.

beskeden størrelse samt til stentrappe pga. placering samt til

bålplads, fordi den havde været upåtalt i 28-30 år, men afslag

på dispensation til bænke/borde, uanset disse er flytbare.

MAD 2014.35 NMK: Afslag på dispensation fra strandbe-

skyttelseslinjen til trampolin og til placering af skilt om, at

næste 200 meters græsareal er privat have.

MAD 2014.39 Nmk: Stadfæstet afslag på dispensation fra

strandbeskyttelseslinjen til terrasse og bord-bænkesæt på

grundejerforenings ubebyggede grund.

MAD 2014.40 Nmk: Stadfæstet afslag på dispensation fra

strandbeskyttelseslinjen til at befæste tidligere hjulspor, der

var kørt op efter lovlig ombygning af sommerhus.

MAD 2014.149 Nmk: Dispensation fra § 15 til udskiftning

af trappe.

MAD 2014.157: Afslag på lovliggørende dispensation til

trappe og højbede.

MAD 2014.166 Nmk: Stadfæstet afslag på dispensation til

bibeholdelse af gelænder til trappe ved stejl skrænt, da ge-

lænder ikke nødvendig for at bekæmpe bjørneklo.

2.2 Bænke, legeredskaber, bålpladser, skilte,

fliser og havemøbler

I de senere år foreligger der en del sager, der har

omhandlet indretninger, som normalt udføres uden

at ulejlige offentlige myndigheder. Nedenfor brin-

ges en kort oversigt over nyere praksis, hvor tillige

er medtaget enkelte byrets- og landsretsdomme,

der har tiltrådt nævnets afgørelser, henholdsvis lagt

denne til grund i straffesager om overtrædelse af

naturbeskyttelseslovens § 15.

MAD 2007.122 Ø: Efter Naturklagenævnet havde afvist lov-

liggørende dispensation til trappe og bænkesæt og påbud om

at fjerne dette ikke var fulgt, blev ejeren idømt bøde og må-

nedlige tvangsbøder.

MAD 2012.2706 B: Ikke grundlag for at underkende Na-

tur- og Miljøklagenævnets afslag på lovliggørende dispen-

sation til granittrappe, der var opført til erstatning for udtjent

trætrappe, da dette ikke kun anses for vedligeholdelse af ek-

sisterende trappe.

MAD 2012.2709 B: Ikke grundlag for at underkende Natur-

og Miljøklagenævnets afslag på lovliggørende dispensation

til fodboldmål, sandkasse, bålplads, basketballnet og lege-

redskaber opført inden for strandbeskyttelseslinjen.

TfM 2015, 83

187

MAD 2015.25 B: Byretten tiltrådte Natur- og Miljøklage-

nævnets afslag på lovliggørende dispensation til en fliseter-

rasse, da terrassen havde karakter af »en ændring af de are-

almæssige tilstande som omfattes af naturbeskyttelseslovens

§ 15, stk. 1«.

Som det fremgår af dette korte sammendrag af

praksis, forudsætter Natur- og Miljøklagenævnet,

at sandkasser, legeredskaber, bålpladser og bænke

ikke kan etableres inden for strandbeskyttelseslin-

jen, medmindre Naturstyrelsen har meddelt dispen-

sation. Afgørelsen i MAD 2014.40 Nmk og MAD

2015.25 B må endvidere betyde, at hvis man lægger

fliser inden for strandbeskyttelseslinjen, skal man

først ansøge Naturstyrelsen om dispensation, da fli-

ser er en befæstning. Det samme gælder, hvis man

vil opsætte gelænder til en i forvejen eksisterende

trappe, jf. MAD 2014.166 Nmk, uden at det gør en

forskel, om trappen er stejl. Og efter nævnets af-

gørelse i MAD 2013.619 Nmk skal man også søge

Naturstyrelsen om dispensation, hvis man ikke vil

sætte havemøblerne ind hver aften, men lade dem

stå ude hele sommerhalvåret. Tilsvarende restrik-

tive praksis er anlagt i relation til mindre skilte,

jf. MAD 2013.1153 Nmk og MAD 2014.35 Nmk,

uanset at det må have krævet en kikkert for at op-

dage skiltets skæmmende virkning på landskabet.

Alle de anførte afgørelser har det til fælles, at

Natur- og Miljøklagenævnet ikke har forholdt sig

nærmere til motiverne til naturbeskyttelseslovens

§ 15, stk. 1, men blot henviser til forbuddet mod

tilstandsændringer suppleret af en henvisning til

forarbejderne til ændringen i 1994 og/eller Miljø-

ministeriets vejledning.

Som det imidlertid fremgår af analysen nedefor,

er det meget vanskeligt at finde støtte i forarbejder-

ne til den fortolkning af naturbeskyttelseslovens

§ 15, stk. 1, som Natur- og Miljøklagenævnet har

lagt til grund i de ovennævnte afgørelser.

Når bortses fra at strandbeskyttelseslinjen blev

ændret i 1994 som følge af en udvidelse af strandbe-

skyttelseslinjen til normalt 300 meter og ordlyden i

2004 blev ændret efter linjen var endeligt fastlagt

af strandkommissionen, er der ikke sket ændringer

af indholdet af forbuddets formulering siden 1992,

hvor reglen blev begrundet således:

Bestemmelsen

svarer indholdsmæssigt til naturfrednings-

lovens § 46, stk. 1, men er omformuleret redaktionelt og ty-

deliggjort.

Basislinien for beskyttelsen er landvegetationen,

d.v.s. at forstrand, rørskov, strandeng og lign. hører til strand-

bredden.

Forbudet mod at foretage ændringer i tilstanden

af strandbredder mv., indebærer i overensstemmelse med

opregningen i den gældende lovs § 46, stk. 1, fortsat, at der

ikke må placeres bebyggelse (bygninger, skure, master mv.),

foretages ændringer i terrænet, beplantning eller hegning,

jf.

dog stk. 2, nr. 3, nedenfor. Om affaldsdeponering henvises til

bemærkningerne til § 16, stk. 2.

Formuleringen, hvorefter der ikke må foretages udstyk-

ning, matrikulering eller arealoverførsel, hvorved der fast-

lægges skel, er foretaget som følge af § 12 i lov nr. 138 af 7.

marts 1990 om konsekvensændringer af forskellige love som

følge af lov om udstykning og registrering i matriklen. (FT

1991/92, lovforslag L 70 – mine fremhævelser).

3. Fortolkning af § 15, stk. 1 efter

forarbejderne

Den gældende naturbeskyttelseslovs § 15, stk. 1

forbyder efter ordlyden, at der inden for strandbe-

skyttelseslinjen »foretages ændringer i tilstanden

[…], etableres hegn, placeres campingvogne og

lignende« samt foretages udstykning, matrikulering

eller arealoverførsel, hvorved der fastlægges skel.

Som det fremgår, tilsigtede den ændrede formu-

lering af forbuddet i § 15 ingen realitetsændring

i indholdet af forbuddet i forhold til den tidligere

naturfredningslov § 46, stk. 1, hvorefter der ikke

måtte »placeres

bygninger, skure, campingvogne

og lignende, opstilles master, foretages ændringer

i terræn eller henlægges affald og lignende« eller

»foretages beplantning eller hegning, bortset fra

hegning på land- og skovbrugsejendomme« el-

ler »foretages udstykning, hvorved der fastlægges

skel«.

Formuleringen af den tidligere naturfrednings-

lovs § 46, stk. 1 svarede til forslaget i betænkning

467/1967 om naturfredning og udgjorde en udvi-

delse i forhold til den tidligere naturfredningslovs

§ 25, der ikke omfattede skure, master og camping-

vogne og lignende, og hvorefter forbuddet mod

hegn og beplantning var begrænset til de tilfælde,

hvor hegn og beplantning var »til hinder for den

fri udsigt fra vejen«.

Denne udvidelse af forbuddet

inden for strandbeskyttelseslinjen blev i betænk-

Betænkning 467/1967 om naturfredning, s. 412.

TfM 2015, 83

188

ningens afsnit om, hvilke konstruktioner der er om-

fattet af forbuddet, begrundet således:

»Byggeliniebestemmelsen har i øvrigt allerede i sin definiti-

on givet anledning til en række tvivlsspørgsmål. Lovens tekst

anvender ordene »opføres bygninger eller anbringes andre

til beboelse, udsalgssteder eller lignende bestemte indretnin-

ger«. Det er klart efter denne ordlyd, at

sommerhuse eller

huse til helårsbeboelse, kiosker eller iskiosker

falder ind un-

der bestemmelsen. Omvendt fremgår af § 25, stk. 1, 2. pkt.,

at hegn, beplantning og lignende ikke kræver tilladelse, jf.

også UfR 1962.409, hvorefter et raftehegn […] ikke fandtes

at være en beboelse eller noget dermed ligestillet formål be-

stemt indretning.«

Den administrative praksis i forbindelse med […] be-

handling af dispensationsansøgninger har som udgangspunkt

haft, at

ethvert anlæg

var omfattet af bestemmelsen. Udover

de nævnte bygninger har man ment at måtte kræve dispensa-

tionsansøgninger ved etablering af en række konstruktioner,

såsom

toiletter eller toiletafskærmninger, badehuse, garager,

rensningsanlæg, skydevolde og fiskedamme.

Anlæggelsen af

f.eks. underjordiske og skjulte garageanlæg er ligeledes anset

omfattet af forbuddet, jf. herved VL dom af 16. marts 1962

[…]. Efter lovens formulering har man ikke ment, at den op-

fattende opstilling af el-master og lign. […] Da disse master

i høj grad vil kunne påvirke et kystlandskab, har man fundet

det naturligt at de også omtales i lovteksten. En direkte omta-

le af broanlæg, […] der vil kræve også andre myndigheders

tilslutning, eller om lettere anlæg, badebroer og lign. […] har

man ikke fundet nødvendig.

Medens som nævnt administrationen af strandbyggelini-

en har anlagt en vid fortolkning af bestemmelsen, således at

alle konstruktioner er blevet anset for omfattet af den, giver

lovteksten ingen hjemmel for en kontrol med, hvordan der

i øvrigt disponeres mht. bebyggelsesfri bælte […]. Det har

således stået frit at foretage opfyldninger på kysterne, her-

under anlæggelse af lossepladser, ligesom afgravninger kan

foretages undertiden med forringelse af stranden til følge. I

betragtning af vores kysters rekreative betydning […] finder

man, at der for hele den del af strandbyggelinien omfattede

zone også bør gælde en kontrol, ikke alene med hvad der

opføres og anlægges, men også med ændringer i terræns til-

stand, beplantning mv. svarende til, hvad der gælder [fortids-

mindebeskyttelseslinjen].

Et særligt problem […] udgør de moderne camping-

former […]. Etablering af standtelte, der i den moderne

udformning kan gøre det ud for en regulær beboelse, eller

opstilling af campingvogne, vil kunne have samme virkning

landskabeligt og afspærringsmæssigt som opførelsen af en

egentlig bebyggelse. […] Spørgsmålet om den landskabelige

kontrol med camping er generelt, men må betegnes som sær-

ligt accentueret ved vore kystarealer, og specielt dem søværts

strandbyggelinien […]. I denne forbindelse må anføres, at

overfredningsnævnet i en kendelse, der blot forbød byggeri,

har udtalt, at denne ikke afskar opstilling af en campingvogn,

idet man herved lagde vægt på, at det drejede sig om place-

ring af en indregistreret campingvogn, og idet man forudsat-

te, at der ikke var tale om permanent anbringelse, etablering

af installationer eller lignende. […] efter Kommissionen

opfattelse [er der derfor] anledning til ved indføjelse af en

særlig bestemmelse i løven at søge undgået enhver form for

camping søværts strandbyggelinien. Man har overvejet, om

en ordning som den engelske med mulighed for en kortere

opstilling af campingvogne eller lignende, skulle være at

foretrække, men har fundet, at den ville medføre så vanske-

lige fortolkningsproblemer, at et generelt forbud mod opstil-

ling af campingvogne og telte inden for strandbyggelinien

må foretrækkes.« (Bet. 467, s. 226-227 – mine understreg-

ninger)

Som det fremgår, blev det ved udformningen af

naturfredningslovens § 46, stk. 1 lagt til grund, at

begrebet »bebyggelse« omfatter alle anlæg, men

ikke master, hegn, campingvogne og standtelte og

heller ikke terrænændringer og beplantning, da in-

gen af disse indretninger fandtes at kunne anses for

bebyggelse. Heraf følger med andre ord, at oprens-

ningen af forbudte indretninger og konstruktioner

i den daværende § 46, stk. 1 er udtryk for en

ud-

tømmende angivelse af, hvilke indretninger der er

forbudt.

Sammenholdes dette med motivudtalelserne

til naturbeskyttelseslovens § 15 fra 1992, omfatter

forbuddet i naturbeskyttelseslovens § 15 ikke en-

hver tilstandsændring, men er begrænset til et for-

bud mod at placere bygninger, skure, master, hegn,

campingvogne og lignende samt mod beplantning,

terrænændringer og udstykninger, idet det sidste

blev udvidet til også at omfatte matrikulering eller

arealoverførsel.

Heraf følger for det første, at forbuddet i § 15

ikke omfatter ændringer, der skyldes undladelser,

da reglen kun omfatter noget, der »foretages«. Reg-

len indebærer ingen handlepligt. For det andet føl-

ger, at reglen ikke griber ind i bestående forhold,

der var etableret, før forbuddet i § 15 trådte i kraft.

For det tredje omfatter forbuddet ikke nedrivning,

skovfældning eller fjernelse af planter eller andre

indretninger inden for strandbeskyttelseslinjen,

medmindre der er tale om terrænændringer. Disse

tre begrænsninger af forbuddets anvendelsesområ-

de er der almindelighed enighed om,

og Natur- og

Veit Koester:

Naturbeskyttelsesloven med kommenta-

rer, 2009, s. 194.

TfM 2015, 83

189

Miljøklagenævnets praksis er også i overensstem-

melse hermed, jf. fx MAD 2011.1255 Nmk, hvor

nævnet afviste, at træfældning var omfattet af for-

buddet i § 15.

Som det imidlertid fremgår af de ovennævnte

citater fra Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse

i sagen om trip trap-bænkene, antager Natur- og

Miljøklagenævnet, at forbuddet i § 15, stk. 1 ikke

er begrænset til de forskellige typer ændringer, der

var anført i naturfredningslovens § 46, stk. 1, så

forbuddet i naturbeskyttelseslovens §15, stk. 1 om-

fatter »indgreb, der ændrer den nuværende tilstand

og anvendelse«. Tilsvarende har nævnet i andre af-

gørelser antaget, at forbuddet i § 15, stk. 1 kan ud-

strækkes til andre beskedne konstruktioner som en

sandkasse eller andre mindre legeredskaber. Som

det indirekte fremgår af begrundelserne, begrunder

nævnet denne udlægning med lovbemærkninger-

ne til ændringen af naturbeskyttelseslovens § 15 i

1994 med den såkaldte kystlov, hvorimod nævnet

forbigår lovbemærkningerne fra 1992 og de forud-

gående forarbejder.

Hertil må bemærkes, at ændringen i 1994 ikke

betød en ændring af, hvad der efter § 15, stk. 1 var

forbudt, men alene vedrørte en udvidelse af strand-

beskyttelseslinjen til 300 meter og nedsættelse af

en strandbeskyttelseskommission, samtidig med at

nogle af undtagelserne i naturbeskyttelseslovens

§ 15, stk. 4 blev præciseret. I lovbemærkningerne

til ændringen i 1994 anføres:

»Bestemmelsen svarer indholdsmæssigt i det væsentlige til

naturbeskyttelseslovens § 15, idet der fortsat er forbud mod

enhver ændring af tilstanden med de i stk. 4 nævnte undta-

gelser. […] Forbudet mod udstykning, matrikulering og are-

aloverførsel, hvorved der fastlægges skel, er opretholdt, idet

det dog forudsættes, at dette fx ikke skal være til hinder for

hensigtsmæssige omlægninger af ejendomsstrukturen i jord-

brugserhvervene eller for gennemførelse af kystnære natur-

forvaltningsprojekter […].

Forbudet mod tilstandsændringer indebærer, at enhver

etablering af nybyggeri og udvidelse af eksisterende bebyg-

gelse og andre anlæg kræver en dispensation.

Det forudsæt-

tes, som udgangspunkt, at den hidtil restriktive administrati-

onspraksis opretholdes i hele 300 m-zonen. […]

I overensstemmelse med hidtidig praksis vil det endvi-

dere være muligt at etablere mindre foranstaltninger til støtte

for friluftslivet og dermed til fremme af turismen.

Der vil

således som hidtil kunne tillades opstilling af toiletbygning-

er, informationstavler og skilte samt andre, til opfyldelse af

friluftsfunktionen nødvendige, beskedne opholdsfaciliteter.

Bestemmelsens forbud mod tilplantning forventes admi-

nistreret således, at der kan forventes dispensation til skovtil-

plantning med naturligt hjemmehørende løvtræarter som eg,

bøg, birk, ask, el, lind mv. i det omfang det ikke er i strid med

konkrete landskabelige hensyn. […]

Den udvidede strandbeskyttelseslinie vil berøre en ræk-

ke ejendomme, herunder landbrugs- og skovbrugsejendom-

me, der ikke er omfattet af de gældende regler. Muligheden

for nybyggeri og tilbygninger til eksisterende ejendomme i

landzone er i dag begrænset af bestemmelserne i planloven

om landzoneadministrationen. Herefter

må der ikke uden til-

ladelse foretages udstykning, opføres ny bebyggelse

eller ske

ændringer i anvendelsen af bestående bebyggelse.

Byggeri,

der er erhvervsmæssigt nødvendigt for den pågældende ejen-

doms drift som landbrugs- eller skovbrugsejendom eller for

udøvelsen af fiskerierhvervet er dog umiddelbart tilladt efter

planlovens § 36, stk. 1, nr. 3), såfremt byggeriet opføres i til-

knytning til ejendommens hidtidige bebyggelsesareal. Med

undtagelsen i [§ 15, stk. 4] nr. 7 er der ikke ændringer heri,

men det kræver dog amtsrådets tilladelse for såvidt angår

byggeriets nærmere beliggenhed og udformningen, således

at byggeriet i videst muligt omfang indpasses i landskabet.«

(FT 1993/94, L 191 – mine fremhævelser).

4. Konfrontation

4.1 Anvendelsesændringer

Holder man sig til motivudtalelsen til 1994-ændrin-

gen, tilsigtes der ikke med lovændringen en æn-

dring af anvendelsesområdet for forbuddet i § 15,

stk. 1, der efter lovbemærkninger i 1994 »indebæ-

rer, at enhver etablering af

nybyggeri og udvidelse

af eksisterende bebyggelse og andre anlæg

kræver

en dispensation.«

Der er således heller ikke i motivudtalelsen til

1994-ændringen nogen støtte til, at de i § 15, stk.

1 anførte forbudte foranstaltninger skulle omfatte

»indgreb,

der ændrer anvendelsen«,

idet udsagnet

om tilladelse til ændringer i anvendelsen af bestå-

ende bygninger i motiverne vedrører planlovens

§ 35 og ikke undtagelsen i naturbeskyttelseslovens

§ 15, stk. 4, nr. 7. Det må derfor afvises, at der i lov-

bemærkningerne til ændringen i 1994 er støtte for,

at forbuddet i § 15, stk. 1 skulle omfatte »anven-

delsesændringer«, som forudsat i MAD 2013.426

Nmk og MAD 2014.398 V, hvor antagelsen be-

grundes med Miljøministeriets vejledning om 300

meter strandbeskyttelseszonen samt den kommen-

terede naturfredningslov.

TfM 2015, 83

190

De nævnte afgørelser kan sammenlignes med den

lidt ældre afgørelse i MAD 2000.751 Nkn, hvor

Naturklagenævnet stadfæstede afslag på landzo-

netilladelse efter planlovens § 35 til ændring af

zonestatus fra sommerhus til helårsbeboelse for

sommerhus beliggende inden for strandbeskyttel-

seslinjen. Selv om strandbeskyttelseslinjen indgår

som et moment i begrundelsen for afslaget på zo-

netilladelse efter planloven, indeholder afgørelsen

intet om, at ændret anvendelse kræver dispensation

fra naturbeskyttelseslovens § 15, stk. 1. Dette er

helt i overensstemmelse med lovbemærkningerne

til ændringen i 1994, der alene omtaler anvendel-

sesændringer i relation til planlovens landzonereg-

ler og dermed ikke kræver dispensation fra strand-

beskyttelseslinjen til ændret anvendelse.

Så vidt ses, sker skiftet i Naturklagenævnets

praksis på grundlag af Miljøministeriets vejledning

om den 300 meter strandbeskyttelseslinje, der ud-

kom omkring årtusindskiftet, og hvor det om an-

vendelsesændringer inden for strandbeskyttelses-

og klitfredningszonen anføres:

»Ændret

anvendelse af en eksisterende bygning kan være

omfattet af forbudet mod tilstandsændringer, selv om der

ikke sker en ændring af bygningens ydre fremtræden.

Dette

gælder navnlig ibrugtagning til beboelse, butikserhverv eller

restaurant og lignende. Da klitfredning også har til formål

at forebygge sandflugt, vil ændret anvendelse af en bygning

på et areal i klitfredningszonen normalt være en tilstandsæn-

dring, der kræver dispensation. Det skyldes, at en ændret an-

vendelse kan medføre øget slid på det sårbare areal. Fjernelse

af en eksisterende bygning eller anden fast konstruktion er

vel en ændring af den hidtidige tilstand, men det har til sta-

dighed været fast antaget i administrativ praksis, at forbudet

mod tilstandsændringer ikke omfatter nedrivning af bebyg-

gelse.«

Som det fremgår, sidestiller vedledningen forbud-

det i naturbeskyttelseslovens § 8 vedrørende klit-

En mellemvariant forelå i MAD 1999.1111 Nkn, der

vedrørte dispensation fra strandbeskyttelseslinjen til

ombygning af et redskabsskur til sommerhus med ud-

skiftning af døre og vinduer. Det kan diskuteres, om en

sådan ombygning kan anses for omfattet af forbuddet i

§ 15, men da ændringerne krævede byggetilladelse, er

det nærliggende at anse ombygningen for omfattet af

§ 15. Sagen endte med, at et flertal i Naturklagenævnet

meddelte dispensation, men uden en nærmere begrun-

delse.

fredningslinjen med forbuddet i § 15 om strandbe-

skyttelseslinjen. Og selv om det er korrekt, at der i

bemærkningerne til ændringen af klitfredningslin-

jen i § 8 er åbnet for, at forbuddet også omfatter

anvendelsesændringer, gælder dette ikke bemærk-

ningerne til § 15.

Det principielle juridiske spørgsmål er, om

Miljøministeriet med en vejledning kan udvide en

forbudsbestemmelses anvendelsesområde, når det

i øvrigt i samme vejledning erkendes, at fjernelse

af bygninger ikke er omfattet, selv om dette udgør

væsentlige større ændringer af tilstanden, end æn-

dret anvendelse af en bygning. Efter min opfattel-

se er det oplagt, at dette må besvares benægtende

i relation til strandbeskyttelseslinjen, da en sådan

ændring må ske ved lov og ikke ved en vejledning,

hvorimod der i relation til klitfredningslinjen gør

sig særlige hensyn gældende mht. sandflugt, som

det korrekt anføres i vejledningen.

En af de første afgørelser, hvor det samlede Na-

turklagenævn tog stilling til anvendelsesændringer,

var MAD 2006.2168 Nkn, der vedrørte inddragelse

af loftsetagen i et mindre sommerhus til beboelse

beliggende inden for strandbeskyttelseslinjen. Et

enigt nævn udtalte i denne sag med henvisning til

vejledningen, at ændret anvendelse kan være om-

fattet af forbuddet mod ændret tilstand i klitfred-

ningszonen, men afviste herefter, at ændringen

var omfattet af forbuddet, da det ikke forudsatte

ydre bygningsmæssige ændringer. Derimod nåede

nævnet som anført ovenfor frem til det modsatte

resultat i MAD 2007.1668 Nkn om maskinhuset

ved Sletterhafe Fyr, og siden synes Natur- og Mil-

jøklagenævnet nærmest at have anlagt en udviden-

de fortolkning af, hvilke anvendelsesændringer der

kræver dispensation fra strandbeskyttelseslinjen, så

også zoneskift fra sommerhus til helårsbeboelse er

omfattet.

Denne forskel mellem lovbemærkningerne til § 8 og

§ 15 er ligeledes ignoreret af

Veit Koester,

der ligeledes

antager, at naturbeskyttelseslovens § 16 indeholder et

forbud mod ændret anvendelse af bygninger inden for

å-beskyttelseslinjen – se

Veit Koester:

Naturbeskyttel-

sesloven med kommentarer, 2009, s. 195 ff.

TfM 2015, 83

191

4.2 Faste og flytbare konstruktioner

[dette gælder] også større skilte end det i den kommenterede

udgave s. 259 øverst omhandlede bagatelagtige.«

Mens der ikke i lovbemærkningerne til ændringen i

1994 er støtte til, at forbuddet i § 15 skulle omfatte

ændret anvendelse, indeholder lovbemærkningerne

i relation til konstruktioner en vis indirekte støtte til

en udvidende fortolkning af § 15, stk. 1. Det anfø-

res således, at der af hensyn til fritidslivet som hid-

til vil kunne »tillades opstilling af toiletbygninger,

informationstavler og skilte

samt andre, til opfyl-

delse af friluftsfunktionen nødvendige, beskedne

opholdsfaciliteter«. Der er ikke tvivl om, at toilet-

bygninger er bygninger eller anlæg, der er omfattet

af forbuddet i § 15, men udsagnet forudsætter, at

forbuddet i § 15

også

omfatter informationstavler,

skilte og andre beskedne opholdsfaciliteter, dvs.

indretninger, der ikke efter en normal fortolkning

kan anses for byggeri eller anlæg.

Det principielle spørgsmål er herefter, om denne

motivudtalelse til en undtagelse i § 15, stk. 4 ved

ændringen i 1994 skal tillægges den retsvirkning,

at forbuddet i § 15, stk. 1 går videre end, hvad der

følger af forarbejderne til § 15, stk. 1, således at

forbuddet mod »bebyggelse og andre anlæg« også

gælder for skilte. Hvis dette besvares bekræftende,

må det nødvendigvis føre til, at også andre ubety-

delige indretninger som sandkasser, højbede, lege-

stativer mv. anses for »anlæg«, der er omfattet af

forbuddet i § 15, stk. 1.

Går man tilbage til naturfredningslovens § 46,

stk. 1, blev det i den kommenterede naturfrednings-

lov anført, at selv om skilte ikke var nævnt i § 46,

stk. 1 kunne skilte anses for dækket af »master og

lignende«, medmindre skiltet var så lille, at det

faldt under bagatelgrænsen, fordi § 46, stk. 1 måtte

forstås som en status quo fredning.

Denne opfat-

telse blev imidlertid afvist af den tidligere formand

for Overfredningsnævnet og Naturklagenævnet,

Bendt Andersen,

der hertil bemærkede:

»Det er naturligvis rigtigt, at § 46 er meget vidtgående i sit

ordvalg, men den kan ikke fortolkes videre end ordene »o.

lign.«. Overfredningsnævnet har således ment, at skilte, der

ikke kan sidestilles med »master« ikke rammes af forbudet,

Bendt Andersen

fastholdt således de almindelige

fortolkningsprincipper, hvorefter analogier for ind-

gribende bestemmelser ikke kan fortolkes ud over

lovreglens ordlyd og forarbejder, hvilket ligeledes

var antaget af Overfredningsnævnet. Hvis forbud-

det i naturbeskyttelseslovens § 15, stk. 1 skal til-

lægges et videre indhold end naturfredningslovens

§ 46, stk. 1, må det derfor forudsætte, at der i lovbe-

mærkningerne til de senere lovændringer er støtte

hertil. Som det imidlertid fremgår af analysen nede-

for, er det meget vanskeligt at finde støtte i forarbej-

derne til den fortolkning af naturbeskyttelseslovens

§ 15, stk. 1, som Natur- og Miljøklagenævnet har

lagt til grund i de ovennævnte afgørelser.

Efter min opfattelse må

Bendt Andersens

ud-

lægning tiltrædes. Spørgsmålet er imidlertid, om

angivelsen i forarbejderne fra 1994 til undtagelsen

i § 15, stk. 4 alligevel kan begrunde, at § 15, stk. 1

omfatter skilte. Muligheden kan næppe fuldstæn-

digt afvises, men fortolkningen er så usædvanlig, at

det i det mindste må kræve, at Natur- og Miljøkla-

genævnet forklarer, hvorfor nævnet mener, at lov-

bemærkninger til en undtagelse fra en hovedregel

kan medføre den vidtgående udvidelse af hoved-

reglens anvendelsesområde, som nævnet har lagt til

grund i sin praksis. Så vidt ses foreligger der ikke

en sådan forklaring i nævnets afgørelser, og argu-

mentation er aldrig prøvet ved domstolene, hvorfor

nævnets praksis må tages med et stærkt forbehold.

I alle tilfælde dækker motivudtalelsen fra 1994

ikke havemøbler og flytbare bænke, hvorfor så-

danne indretninger ikke kan sidestilles med

anlæg.

Hvis disse mobile indretninger skal være omfattet

af § 15, stk. 1, vil det forudsætte, at de kan side-

stilles med »campingvogne

eller lignende«,

der er

de eneste mobile indretninger, som er omfattet af

forbudsnormen i § 15. En sådan analogislutning er

så kreativ, at den normalt er forbeholdt standup-ko-

mikere.

Når Natur- og Miljøklagenævnet alligevel har

ment, at flytbare bænke og bænkesæt er omfattet,

hænger det formentlig sammen med, at der er sket

11. Se

Bendt Andersen:

Dansk Miljøret, 3, 1977, s. 206.

10.

Viggo Nielsen, Bo Brix, Veit Koester og Ole Plougmann:

Naturfredningsloven – almindelig fremstilling og kom-

mentarer, 1973, s. 259

TfM 2015, 83

192

en glidende udvidelse af nævnets fortolkning af,

hvilke mobile anlæg der er omfattet af § 15, stk.

1, hvor MAD 1998.1519 Nkn om mobil container

på efterskole på Ærø repræsenterer et trin på vejen.

Sagen drejede sig om en container, der blev brugt

til at opbevare efterskolens surferudstyr. Contai-

neren var på hjul og tre af ugens dage placeret på

en parkeringsplads inden for strandbeskyttelseslin-

jen. Størrelsen af containeren er ikke oplyst, men

nævnets flertal fandt, at forholdet var omfattet af

forbuddet i § 15, stk. 1, fordi der var tale om en

planlagt og regelmæssig opstilling i dagtimerne

som led i en organiseret aktivitet, der med »den

ansøgte placering vil fremtræde meget markant og

skæmmende i kystlandsskabet«, uden at det kun-

ne tillægges betydning, at containeren var placeret

på en parkeringsplads. Såfremt containeren hav-

de samme størrelse som campingvogne, må det

medgives, at der i forarbejderne er en vis støtte til

resultatet, om end det virker noget uforståeligt, at

flertallet herefter meddelte afslag på dispensation.

Efter min opfattelse må mindretallets afvisning af,

at forholdet var omfattet af forbuddet i § 15, stk.

1, dog anses for bedre afstemt med forarbejderne

henset til placeringen på en parkeringsplads. Men

accepterer man først flertallets votum i sagen fra

Ærø om surfercontaineren, er forskellen til mobile

bænke og havemøbler begrænset.

Kort sammenfattende synes Natur- og Miljøkla-

genævnets praksis mht. faste og flytbare konstruk-

tioner præget af den samme glidende udvidelse af

anvendelsesområdet for forbuddet i § 15 som oven-

for er belyst mht. »ændret anvendelse«. Det er ikke

helt som H.C. Andersens fjer, der blev til 5 høns,

men det ligner: –

Det er ganske vist!

Som analysen ovenfor viser, kan der på grundlag

af almindelige fortolkningsprincipper rejses kvali-

ficeret tvivl ved, om Natur- og Miljøklagenævnets

udvidende fortolkning af naturbeskyttelseslovens

§ 15 er korrekt. Ud over de retssikkerhedsmæssige

betænkeligheder, som denne udvidende fortolkning

rejser, har det imidlertid også en anden selvstændig

virkning. Hvis det skal lægges til grund, at etab-

lering af sandkasse, gyngestativ og stationære og

flytbare bænke samt ændret anvendelse inden for

strandbeskyttelseslinjen kun kan ske efter en for-

udgående dispensation fra Naturstyrelsen, er der

med de mange strandgrunde langs Danmarks mere

end 6.000 km kystlinje garanteret beskæftigelse

for Naturstyrelsens medarbejdere – og der vil med

sikkerhed også være grundlag for mange nye med-

arbejdere, hvis reglerne effektivt skal håndhæves,

hvilket næppe kan klares med budgetudvidelser på

0,8 %.

Problemet er imidlertid, at der er tale om en

længerevarende praksis, som er tiltrådt af dom-

stolene. Det kan ganske vist ikke helt udelukkes,

at Højesteret vil nå et andet resultat, da Højesteret

ikke har taget stilling til de mest vidtgående udlæg-

ninger af § 15, idet dommene i UfR 2002.1761 H

om tennisbane med trådhegn og UfR 2006.3004 H

om kælder begge vedrørte indretninger, der efter en

naturlig sproglig forståelse har karakter af anlæg

eller bebyggelse. Og som nævnt ovenfor kan det

også anføres, at der tilsyneladende i praksis er sket

en gradvis udvidelse af, hvornår forbuddet i § 15,

stk. 1 gælder, hvilket gør den seneste praksis mere

usikker.

Men med disse begrænsede reservationer er det

vanskeligt at forestille sig, at Natur- og Miljøklage-

nævnet vil ændre praksis, om end man kan håbe, at

nævnet fremover vil forholde sig til forarbejderne

til naturbeskyttelseslovens § 15, stk. 1 – og ikke

kun henvise til forarbejderne til ændringen af und-

tagelserne i § 15, stk. 4 og give indtryk af, at Miljø-

ministeriets vejledning nærmest har lovs kraft.

Hvis der politisk er ønske om at ændre Natur-

og Miljøklagenævnets praksis i relation til strand-

beskyttelseslinjen, er den mest nærliggende løsning

derfor en lovændring, der præciserer, hvilke æn-

dringer inden for strandbeskyttelseslinjen som kræ-

ver dispensation. I sidste ende er det naturligvis en

5. Konklusion og perspektiver

Det er efter Natur- og Miljøklagenævnets afgørel-

ser uklart, i hvilket omfang nævnets medlemmer er

blevet oplyst om lovbemærkningerne. Afgørelserne

giver indtryk af, at oplysning om retsgrundlaget har

taget udgangspunkt i Miljøministeriets vejledning

om 300 meters linjen og enkelte udpluk fra moti-

verne til ændringen i 1994, mens der er larmende

tavshed om lovbemærkningerne fra 1992, som ikke

ses omtalt i en eneste af nævnets afgørelser.

TfM 2015, 83

193

politisk vurdering, om man mener, at den generelle

modstand mod byggeri tæt ved de danske kyster er

bedst tjent med, at statslige myndigheder skal ansø-

ges om bænke og andre ubetydelige konstruktioner

inden for strandbeskyttelseslinjen, og om en sådan

anvendelse af de statslige ressourcer er hensigts-

mæssig. Hvad konklusionen end måtte blive, bør

den finde udtryk i lovtekst og ikke overlades til kre-

ativ fortolkning.

TfM 2015, 83