Transportudvalget 2014-15 (2. samling)
TRU Alm.del Bilag 40
Offentligt
1541880_0001.png
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 23.07.2015
C(2015) 5023 final
TIL OFFENTLIGGØRELSE
Dette
dokument
er
et
internt
kommissionsdokument, som der udelukkende
gives indsigt i til orientering.
Vedr.:
Statsstøttesag SA.39078 (2014/N) - Danmark
Finansiering af den faste forbindelse over Femern Bælt
Hr. udenrigsminister
1.
SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 22. december 2014 anmeldte de danske myndigheder i
overensstemmelse med traktatens artikel 108, stk. 3, finansieringsmodellen for den
faste forbindelse over Femern Bælt til Kommissionen. Den 13. februar 2015
fremsendte Kommissionens tjenestegrene en anmodning om oplysninger til de
danske myndigheder, som blev besvaret den 24. og den 27. februar 2015. Danmark
fremsendte yderligere oplysninger den 19. og den 27. maj 2015 samt den 8. juli 2015.
Den 5. juni 2014, 5. september 2014, 26. november 2014 og 19. januar 2015 samt
22. april 2015 modtog Kommissionen fem klager med påstand om, at den danske stat
ydede ulovlig statsstøtte til Femern A/S og A/S Femern Landanlæg til projektering,
anlæg og drift af den faste forbindelse over Femern Bælt, og at denne støtte er
uforenelig med det indre marked (klagerne blev registreret under sagsnumrene
(2)
Udenrigsminister Kristian JENSEN
Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Commission européenne, 1049 Bruxelles/Europese Commissie, 1049 Brussel – BELGIQUE/BELGIË. Tel.:
+32 229-91111.
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
SA.39015 og SA.41640). Kommissionen modtog ikkefortrolige versioner af klagerne
henholdsvis den 23. juli 2014, 22. december 2014, 18. februar 2015 og 30. april
2015. Den anmodede den 25. juli 2014, 19. september 2014, 8. januar 2015, 10. april
2015 og 8. maj 2015 om yderligere oplysninger fra Danmark. De ønskede
oplysninger blev fremsendt ved breve af 3. september 2014, 16. oktober 2014, 20.
februar 2015, 11. marts 2015, 16. marts 2015, 8. april, 21. april og 20. maj 2015.
(3)
De danske myndigheder finder, at finansieringen af den faste forbindelse over
Femern Bælt ikke er forbundet med statsstøtte, og oplyser, at anmeldelsen alene blev
indgivet af retssikkerhedshensyn.
2.
BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE
2.1. D
EN FASTE FORBINDELSE OVER
F
EMERN
B
ÆLT
(4)
Projektet angående den faste forbindelse over Femern Bælt ("projektet") består af
anlæg af en fast forbindelse fra kyst til kyst samt dertil hørende jernbane- og
vejlandanlæg. Kyst til kyst-forbindelsen ("den faste forbindelse") skal anlægges som
en sænketunnel mellem Rødby på Lolland i Danmark og Puttgarden i Tyskland. Den
faste forbindelse bliver ca. 19 km lang og skal bestå af en dobbeltsporet, elektrificeret
jernbane og en firesporet motorvej med nødspor.
De dertil hørende landanlæg skal omfatte den eksisterende jernbaneforbindelse over
ca. 120 km mellem Ringsted og Rødby, der ejes af den danske
jernbaneinfrastrukturforvalter, Banedanmark.
Projektet indebærer, at den
eksisterende enkeltsporede jernbanestrækning mellem Vordingborg og Rødby
udbygges til to spor. Jernbanestrækningen fra Ringsted til Rødby skal elektrificeres
og udstyres med nye signalsystemer efter ERTMS 2-standarden (European Rail
Traffic Management System).
Formålet med projektet er at skabe bedre vilkår for passager- og godstransport
mellem de nordiske lande og Centraleuropa på en miljøvenlig måde. Det vil få en
lang række andre positive virkninger i relation til beskæftigelse, regional udvikling,
lettelse af samhandel og generel styrkelse af transportsektoren. Sammen med den
faste forbindelse mellem Danmark og Sverige over Øresund, der har været i drift
siden juli 2000, vil den faste forbindelse over Femern Bælt således resultere i en
betydelig forbedring af en af de vigtigste landbaserede transportkorridorer mellem
Skandinavien og Centraleuropa. Projektet er også af Kommissionen blevet anerkendt
som et prioriteret projekt inden for rammerne af TEN-T.
Ifølge artikel 1 i den traktat, der er indgået mellem Kongeriget Danmark og
Forbundsrepublikken Tyskland ("den internationale aftale") om den faste forbindelse
(5)
(6)
(7)
2
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0003.png
over Femern Bælt
1
, skal Danmark være eneejer af den faste forbindelse og have
eneansvaret og bære den fulde risiko for finansieringen af den faste forbindelse samt
for opgraderingen af de dertil hørende landanlæg i Danmark. Tyskland har ansvaret
for finansieringen og opgraderingen af de tyske landanlæg.
(8)
De danske myndigheder anslår, at de samlede udgifter til projektering og anlæg af
den faste forbindelse vil beløbe sig til 54,9 mia. DKK (ca. 7,4 mia. EUR), og at
udgifterne til projektering og anlæg af opgraderingen af de danske landanlæg
kommer til at udgøre 9,5 mia. DKK (ca. 1,3 mia. EUR), dvs. i alt 64,4 mia. DKK (ca.
8,7 mia. EUR) i faste 2014-priser for hele projektet (projektering, anlæg, reserver og
andre anlægsarbejder i forbindelse med såvel den faste forbindelse som
landanlæggene), jf. tabel 1.
Tabel 1: Anlægsudgifter
2
, februar 2015
Mia. DKK
Den faste forbindelse
Anlægsudgifter
Reserve til entreprenørrisiko
Ekstra reserver (16,4 %)
Anlægsudgifter i alt
Landanlæg
Anlægsudgifter
Reserver (30 %)
Anlægsudgifter i alt
I ALT
(9)
49,4
1,8
3,7
54,9
Mia. EUR
6,6
0,2
0,5
7,4
7,3
2,2
9,5
64,4
1
0,3
1,3
8,7
I årene 2007-2015 ydede Kommissionen medfinansieringstilskud på i alt 205 mio.
EUR til projekteringen. De danske myndigheder har tillige indgivet ansøgning om
EU-finansiering til anlægsfasen inden for rammerne af TEN-T budgetperioden
2016-
2020.
Ifølge artikel 6 i den internationale aftale skulle Danmark etablere et selskab med
ansvar for anlæg og drift af den faste forbindelse. I september 2005 oprettede det
statsejede Sund & Bælt Holding A/S i overensstemmelse hermed et helejet
(10)
11
2
Den internationale aftale blev undertegnet den 3. september 2008 og ratificeret af Danmark og Tyskland i 2009.
Projektomkostningerne baseret på prissatte bud modtaget på de fire store anlægskontrakter pr. 22. december
2014 plus reservebudget.
3
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0004.png
datterselskab, Femern A/S. Femern A/S blev derefter et datterselskab af A/S Femern
Landanlæg
3
, som er datterselskab i Sund & Bælt Holding A/S.
(11)
Med hjemmel i projekteringsloven
4
udpegede den danske transportminister Femern
A/S og A/S Femern Landanlæg til at forestå projekteringen af den faste forbindelse.
Femern A/S foretog forskellige undersøgelser og forberedende arbejde med henblik
på anlæg af den faste forbindelse, bl.a. analyser og vurderinger af miljømæssige,
tekniske og sikkerhedsmæssige forhold samt forberedelsen af udbudsprocessen.
Femern A/S gennemførte også de nødvendige undersøgelser og forberedende arbejde
i forbindelse med det fremtidige produktionssted i Rødbyhavn.
Finansieringen af projekteringen af den faste forbindelse blev den 16. marts 2009
anmeldt til Kommissionen efter traktatens artikel 108, stk. 3, af
retssikkerhedshensyn. Den 13. juli 2009 besluttede Kommissionen ikke at modsætte
sig finansieringen af projekteringsfasen
5
, idet den fandt, at Femern A/S i
projekteringsfasen handlede som en offentlig myndighed, og at enhver støtte hertil
derfor faldt uden for traktatens artikel 107, stk. 1's anvendelsesområde.
Kommissionen foretog imidlertid også en vurdering af de anmeldte foranstaltningers
forenelighed, da den ikke kunne udelukke, at den offentlige støtte til
projekteringsfasen også ville kunne komme den fremtidige operatør af den faste
forbindelse til gode.
Projekteringsloven tillader ikke Femern A/S og A/S Femern Landanlæg at udøve
nogen anden aktivitet end aktiviteterne i forbindelse med projektering af den faste
forbindelse og de dertil hørende landanlæg i Danmark. Den 28. april 2015 vedtog
Folketinget lov om anlæg af den faste forbindelse med tilhørende landanlæg i
Danmark ("anlægsloven"). Anlægsloven trådte i kraft den 5. maj 2015. De danske
myndigheder bekræftede den 19. maj 2015, at standstill-forpligtelsen i traktatens
artikel 108, stk. 3, overholdes, og at ingen af de i anlægsloven fastlagte
foranstaltninger er blevet definitivt ydet til Femern A/S og A/S Femern Landanlæg.
Denne anmeldelse vedrører de samlede anlægsudgifter til hele Femern Bælt-projektet
(inkl. projekteringen) og overlapper derfor med de foranstaltninger, der blev anmeldt
i sag N159/2009.
(12)
(13)
(14)
2.2. D
EN FASTE FORBINDELSE
(
KYST TIL KYST
)
(15)
I anlægsloven (§ 1) gives Femern A/S bemyndigelse til at anlægge, drive og
finansiere den faste forbindelse. Dette er Femern A/S' eneste formål. Ifølge
3
4
5
A/S Femern Landanlæg blev oprettet den 16. november 2009.
Lov om projektering af fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (lov nr. 285 af
15. april 2009).
Se Kommissionens beslutning af 13. juli 2009 i sag N157/2009
Finansiering af planlægningsfasen for den faste
forbindelse over Femern Bælt
(EUT C 202 af 27.8.2009, s. 2).
4
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0005.png
anlægsloven (§ 4) kan Femern A/S optage lån og benytte andre finansielle
instrumenter, men kun med henblik på anlæg og drift af den faste forbindelse.
(16)
Alle anlægskontrakter skal indgås efter offentlige udbud i overensstemmelse med
udbudslovgivningen, og alle virksomheder har derfor adgang til at udføre opgaverne i
forbindelse med anlægget af den faste forbindelse på lige og ikkediskriminerende
vilkår.
Femern A/S vil finansiere den faste forbindelse ved hjælp af lån optaget på de
internationale finansmarkeder. Den danske regering vil stille en statsgaranti for disse
lån. Alternativt vil der til Femern A/S blive ydet statslige genudlån fra Danmarks
Nationalbank.
For at kunne tilbagebetale sin gæld har Femern A/S ret til at opkræve betaling af
brugerne af den faste forbindelse. Brugerbetalingen vil blive fastsat af
transportministeren (anlægslovens § 42). Af anmeldelsen fremgår det, at
tilbagebetalingstiden for den faste forbindelse og de dertil hørende landanlæg i
Danmark anslås til 55 år fra åbningen af den faste forbindelse
6
.
(17)
(18)
2.3. V
EJ
-
OG JERNBANELANDANLÆGGENE
(19)
(20)
I anlægsloven gives A/S Femern Landanlæg bemyndigelse til at forestå
finansieringen af anlægget og driften af landanlæggene i Danmark (§ 2).
Ifølge artikel 5 i den internationale aftale har Danmark ansvaret for anlæg og
elektrificering af en dobbeltsporet jernbaneforbindelse mellem Ringsted og Rødby,
som skal udstyres med nye signalsystemer efter ERTMS 2-standarden. Den
eksisterende ensporede jernbanestrækning mellem Vordingborg og Rødby skal
udbygges til en dobbeltsporet jernbane.
Den eksisterende dobbeltsporede jernbaneforbindelse fra Ringsted til Vordingborg og
den eksisterende ensporede jernbaneforbindelse fra Vordingborg til Rødby, med samt
det nye signalsystem på denne strækning, ejes af Banedanmark. A/S Femern
Landanlæg kommer til at eje den nye jernbanestrækning fra Vordingborg til Rødby,
herunder det nye signalsystem på den nye strækning, samt elektrificeringsanlæggene
på hele strækningen fra Ringsted til Rødby.
Dette delte ejerskab til anlæggene på jernbaneforbindelsen er omhandlet i
anlægsloven (§ 39), som fastsætter, at der skal foretages mageskifte på basis af
(21)
(22)
6
Tilbagebetalingstiden afhænger af en lang række forskellige faktorer, bl.a. de endelige udgifter til projektering
og anlæg af den faste forbindelse og de dertil hørende landanlæg i Danmark, de reelle drifts- og
vedligeholdelsesudgifter til den faste forbindelse og de dertil hørende landanlæg i Danmark, størrelsen af EU-
tilskuddene til projektet og den faktiske realrente samt trafikvolumen og trafikvækst især på forbindelsens
vejdel.
5
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0006.png
værdien af Banedanmarks aktiver og A/S Femern Landanlægs aktiver, når anlægget
af den faste forbindelse og de dertil hørende landanlæg er afsluttet
7
.
(23)
Det fremgår af anmeldelsen, at Banedanmark på A/S Femern Landanlægs vegne skal
stå for anlægget og vedligeholdelsen af jernbanelandanlæggene. Banedanmark, som
er den danske stats jernbaneinfrastrukturforvalter, har ansvaret for alle udgifter i
forbindelse med driften af den danske jernbaneinfrastruktur, herunder også
jernbanelandanlæggene i tilknytning til den faste forbindelse. Udgifterne til
vedligeholdelse af jernbanelandanlæggene skal imidlertid deles mellem A/S Femern
Landanlæg og Banedanmark i forhold til deres ejerandel af jernbanelandanlæggene.
Det betyder, at 80 % af disse udgifter skal finansieres af A/S Femern Landanlæg og
20 % af Banedanmark.
Landanlæggene i Danmark omfatter også de nødvendige miljøforbedringer og
opgradering af den eksisterende motorvejsinfrastruktur på Lolland, dvs. den
eksisterende motorvej E47 mellem Rødbyhavn og Sakskøbing. Den nødvendige
opgradering af vejlandanlæggene skal gennemføres af Vejdirektoratet på vegne af
den danske stat og finansieres af A/S Femern Landanlæg. Ejerskabet til
vejlandanlæggene forbliver imidlertid 100 % hos den danske stat. Driften og
vedligeholdelsen af vejlandanlæggene kommer derfor til at indgå i den overordnede
danske vejinfrastruktur, som finansieres af Vejdirektoratet.
A/S Femern Landanlæg vil finansiere landanlæggene ved hjælp af lån optaget på de
internationale finansmarkeder. Den danske regering vil stille en statsgaranti for disse
lån. Alternativt vil A/S Femern Landanlæg sikre denne finansiering ved hjælp af
statslige genudlån fra Nationalbanken.
Femern A/S vil udbetale udbytte til A/S Femern Landanlæg. Dette udbytte vil A/S
Femern Landanlæg bruge til at tilbagebetale sin gæld i forbindelse med de lån,
selskabet optager for at finansiere anlæg og vedligeholdelse af samt reinvestering i
jernbanelandanlæggene og udgifterne ved anlægget af vejlandanlæggene.
I overensstemmelse med de almindelige landsdækkende takster i Danmark for brug
af de danske jernbaner vil A/S Femern Landanlæg modtage indtægter af
jernbaneoperatørernes brug af de danske landanlæg. Det er Banedanmark, der skal
opkræve denne betaling fra jernbaneoperatørerne. Eftersom ejerskabet til
jernbanelandanlæggene er delt mellem Banedanmark og A/S Femern Landanlæg, vil
Banedanmark overføre 80 % af betalingen fra jernbaneoperatørerne til A/S Femern
Landanlæg.
(24)
(25)
(26)
(27)
7
De danske myndigheder har oplyst, at Banedanmarks aktiver anslås til en nutidsværdi på ca. 20 % af de samlede
aktiver på strækningen, mens A/S Femern Landanlægs andel i disse aktiver anslås til ca. 80 %. Efter mageskiftet
vil ejerforholdene blive sådan, at Banedanmark vil eje 20 % af jernbanestrækningen og A/S Femern Landanlæg
80 %. Banedanmark kommer således til at eje de ca. 23 km fra Ringsted, med tilhørende elektrificeringsanlæg
og signalsystemer, og A/S Femern Landanlæg kommer til at eje 96 km af jernbaneforbindelsen til Rødby, inkl.
de tilhørende elektrificeringsanlæg og signalsystemer (ekskl. Storstrømsbroen).
6
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0007.png
(28)
I overensstemmelse med generelt gældende principper i Danmark bliver der ikke tale
om brugerbetaling for brugen af vejdelen af de danske landanlæg.
2.4. D
E ANMELDTE FORANSTALTNINGER
2.4.1. Anmeldte foranstaltninger i relation til Femern A/S
2.4.1.1.
(29)
Kapitalindskud
I 2005 og 2009 indskød den danske regering via det statsejede selskab Sund & Bælt
Holding A/S en aktiekapital på i alt 500 mio. DKK i Femern A/S. A/S Femern
Landanlæg ventes at ville modtage udbyttebetalinger og starte med at tilbagebetale de
lån, selskabet optager til finansiering af anlæg og opgradering af jernbane- og
vejdelen af de danske landanlæg efter åbningen af den faste forbindelse.
Statsgarantien og statslånene
2.4.1.2.
(30)
Finansieringen af den faste forbindelse er baseret på en statsgarantimodel, hvor
projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse finansieres ved hjælp af de
statsgaranterede lån, som Femern A/S optager på de internationale finansmarkeder,
eller ved hjælp af statslige genudlån fra Nationalbanken. Femern A/S vil på linje med
andre offentlige virksomheder, som optager statsgaranterede lån, skulle betale en
årlig garantiprovision til den danske stat på 0,15 % af den udestående lånesum, som
garantien dækker.
Statsgarantien dækker Femern A/S’ forpligtelser i forbindelse med de lån og andre
finansielle instrumenter, selskabet benytter til at finansiere og refinansiere
projekteringen, anlægget og driften samt de andre dispositioner, der er nødvendige
for anlæg og drift af den faste forbindelse. Staten garanterer desuden for Femern A/S’
andre finansielle kontrakter indgået i forbindelse med projektfinansieringen (som
f.eks. swaps)
8
. Endelig dækker garantien også de øvrige (ikkefinansielle)
forpligtelser, Femern A/S påtager sig i anlægsfasen
9
.
Statsgarantien stilles for Femern A/S. Garantien sikrer långiverne betaling af alle
afdrag og renter på de forpligtelser, Femern A/S indgår.
Statsgarantien dækker kun lån, som Femern A/S optager til finansiering af den faste
forbindelse. Femern A/S må ikke optage lån til eller udøve nogen anden virksomhed
end finansiering, projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse.
(31)
(32)
(33)
8
9
Anlægslovens § 4, stk. 2.
Anlægslovens § 4, stk. 4.
7
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0008.png
(34)
Som en alternativ finansieringsmåde får Femern A/S adgang til statslån (genudlån). I
forhold til renten på statslånene bliver der en rentemarginal på 0,15 %.
Omkostningerne ved statslån og statsgaranterede lån vil være sammenlignelige
10
.
2.4.2. Anmeldte foranstaltninger i relation til A/S Femern Landanlæg
2.4.2.1.
(35)
Kapitalindskud
I 2005 og 2009 indskød den danske regering via det statsejede selskab Sund & Bælt
Holding A/S en aktiekapital på i alt 500 mio. DKK i Femern A/S. Efter oprettelsen af
A/S Femern Landanlæg den 16. november 2009 blev Femern A/S et datterselskab af
A/S Femern Landanlæg.
Statsgarantien og statslånene
2.4.2.2.
(36)
Staten garanterer for A/S Femern Landanlægs forpligtelser i forbindelse med de lån
og andre finansielle instrumenter, selskabet benytter til at finansiere og refinansiere
projekteringen, anlægget og driften af landanlæggene. Staten garanterer desuden for
A/S Femern Landanlægs andre finansielle kontrakter indgået i forbindelse med den
finansielle styring
11
. Endelig dækker garantien også de øvrige (ikkefinansielle)
forpligtelser, A/S Femern Landanlæg påtager sig i anlægsfasen
12
.
A/S Femern Landanlæg vil skulle betale en årlig garantiprovision til den danske stat
på 0,15 % om året af den lånesum, som garantien dækker.
Garantien sikrer långiverne betaling af alle afdrag og renter osv. på de forpligtelser,
A/S Femern Landanlæg indgår.
Statsgarantien dækker kun lån, som A/S Femern Landanlæg optager til finansiering
af landanlæggene. A/S Femern Landanlæg må ikke optage lån til eller udøve nogen
anden virksomhed end finansiering, projektering, anlæg og drift af landanlæggene.
Som en alternativ finansieringsmåde får A/S Femern Landanlæg adgang til statslån. I
forhold til renten på statslånene bliver der en rentemarginal på 0,15 %.
Omkostningerne ved statslån og statsgaranterede lån vil være sammenlignelige.
(37)
(38)
(39)
(40)
10
11
12
Anlægslovens § 4, stk. 3.
Anlægslovens § 4, stk. 2.
Anlægslovens § 4, stk. 4.
8
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0009.png
3.
STATSSTØTTEVURDERING
3.1.
(41)
STATSSTØTTE EFTER TRAKTATENS ARTIKEL
107,
STK
. 1?
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er "statsstøtte eller støtte, som ydes ved
hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at
fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse
produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker
samhandelen mellem medlemsstaterne".
For at en foranstaltning skal kunne kvalificeres som statsstøtte, skal følgende
kumulative betingelser være opfyldt: 1) den skal give en økonomisk fordel, der ydes
med statsmidler, 2) fordelen skal være selektiv ved at begunstige bestemte
virksomheder, og 3) foranstaltningen skal fordreje eller true med at fordreje
konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne.
Hvad den første af de ovennævnte betingelser angår, erindres der om, at formålet
med traktatens artikel 107, stk. 1, er at forhindre, at samhandelen mellem
medlemsstaterne påvirkes af fordele, som indrømmes af offentlige myndigheder, og
som under forskellige former fordrejer eller truer med at fordreje
konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller produktioner
13
. Det
følger af fast retspraksis, at støttebegrebet er mere generelt end tilskudsbegrebet,
fordi det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes
de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en
virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af
samme art og har tilsvarende virkninger
14
.
I den foreliggende sag må det først vurderes, om kapitalindskuddet, statsgarantierne
og statslånene til Femern A/S og A/S Femern Landanlæg til finansiering af projektet
udgør statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1.
(42)
(43)
(44)
3.1.1. Virksomhedsbegrebet
Generelle principper
(45)
Der erindres på den ene side om, at aktiviteter, som normalt henhører under statens
ansvar i dennes udøvelse af sine officielle beføjelser som offentlig myndighed, ikke
falder ind under statsstøttereglerne, og på den anden side om, at Domstolen har
statueret, at "enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenesteydelser på et
givet marked, er en økonomisk aktivitet"
15
.
13
14
15
Se f. eks. dom i sag 173/73,
Italien mod Kommissionen,
ECLI:EU:C:1974:71, præmis 26.
Se f. eks. dom i sag C-200/97,
Ecotrade mod Altiforni e Ferriere di Servola,
ECLI:EU:C:1998:579, præmis 34.
Se f. eks. dom i sag 118/85,
Kommissionen mod Italien,
ECLI:EU:C:1987:283, præmis 7.
9
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0010.png
(46)
I overensstemmelse med retspraksis skal Kommissionen først fastslå, om Femern
A/S og A/S Femern Landanlæg er virksomheder som omhandlet i traktatens artikel
107, stk. 1. Virksomhedsbegrebet dækker enhver enhed, som udøver økonomisk
virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde
16
.
Der er i de seneste år sket en betydelig udvikling i retspraksis, og Kommissionens
tilgang til begrebet "økonomisk virksomhed" i relation til offentlig finansiering af
anlæg og drift af infrastrukturer har også udviklet sig.
I sin dom i
Aéroports de Paris
17
(2000) fandt Retten, at driften af en lufthavn, som
består i at levere lufthavnsydelser til flyselskaber og forskellige tjenesteudbydere, er
en økonomisk aktivitet
Domstolen stadfæstede i sin dom i
Leipzig-Halle-lufthavnen,
at når en infrastruktur
drives kommercielt, udgør anlægget af denne infrastruktur også en økonomisk
aktivitet
18
. I spørgsmålet om, hvorvidt en bestemt aktivitet skal betragtes som en
økonomisk aktivitet, er det desuden uden betydning, om en privat investor ville have
udført samme aktivitet
19
. En infrastrukturoperatør, der udøver økonomisk aktivitet, er
uanset sin retlige status og finansieringsmåde en virksomhed i artikel 107, stk. 1's
forstand, og traktatens statsstøtteregler kan finde anvendelse på fordele, som ydes
denne infrastrukturoperatør af staten eller med statsmidler
20
.
(47)
(48)
(49)
A/S Femern Landanlæg: vej- og jernbanelandanlæggene
(50)
Ifølge anlægsloven skal A/S Femern Landanlæg stå for finansieringen af anlægget og
driften af vej- og jernbanelandanlæggene i Danmark. A/S Femern Landanlæg har
intet andet formål og må ikke udøve nogen anden aktivitet.
Den nødvendige opgradering af landanlæggenes vejdel, herunder de nødvendige
miljøforbedringer og opgradering af den eksisterende motorvejsinfrastruktur på
Lolland, nærmere betegnet den eksisterende motorvej E47 mellem Rødbyhavn og
Sakskøbing, varetages af Vejdirektoratet, som hører under den danske stat.
Arbejderne skal finansieres af A/S Femern Landanlæg. Ejendomsretten til
(51)
16
Sag C-35/96,
Kommissionen mod Italien,
ECLI:EU:C:1998:303, præmis 36; sag C-41/90,
Höfner og Elser,
ECLI:EU:C:1991:161, præmis 21; sag C-244/94,
Fédération Française des Sociétés d'Assurances mod
Ministère de l'Agriculture et de la Pêche,
ECLI:EU:C:1995:392, præmis 14; sag C-55/96,
Job Centre,
ECLI:EU:C:1997:603, præmis 21.
17 Sag T-128/98,
Aéroports de Paris mod Kommissionen,
ECLI:EU:T:2000:290, stadfæstet af Domstolen i sag C-
82/01P, ECLI:EU:C:2002:617.
18
Forenede sager T-455/08,
Flughafen Leipzig-Halle GmbH og Mitteldeutsche Flughafen AG mod Kommissionen,
og T-443/08,
Freistaat Sachsen og Land Sachsen-Anhalt mod Kommissionen,
("Leipzig-Halle-lufthavnen"),
ECLI:EU:T:2011:117, stadfæstet af Domstolen i sag C-288/11 P,
Mitteldeutsche Flughafen og Flughafen
Leipzig-Halle mod Kommissionen,
ECLI:EU:C:2012:821, og sag T-196/04,
Ryanair mod Kommissionen,
ECLI:EU:T:2008:585.
19
Sag C-309/99,
Wouters, Savelbergh og Price Waterhouse Belastingadviseurs BV mod Algemene Raad van de
Nederlandse Orde van Advocaten,
ECLI:EU:C:2002:98, præmis 48.
20
Forenede sager C-159/91 og C-160/91,
Poucet & Pistre,
ECLI:EU:C:1993:63.
10
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0011.png
vejlandanlæggene forbliver dog hos den danske stat. Drift og vedligeholdelse af
landanlæggenes vejdel kommer til at indgå i de overordnede danske
vejinfrastrukturer, som finansieres af Vejdirektoratet.
(52)
Vejlandanlæggene stilles til rådighed for alle brugere uden betaling og kommer hele
befolkningen til gode. Da de ikke drives kommercielt, og da der ikke er noget marked
i Danmark for drift af offentlige veje, finder Kommissionen, at A/S Femern
Landanlæg ikke udøver økonomisk aktivitet ved projektering, anlæg og drift af
vejlandanlæggene og derfor ikke er en virksomhed efter traktatens artikel 107, stk.
1
21
. Af samme grunde kan den finansiering, der stilles til rådighed for A/S Femern
Landanlæg til projektering, anlæg og drift af vejlandanlæggene, ikke antages at
kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
Med hensyn til landanlæggenes jernbanedel bemærker Kommissionen, at den skal
opgraderes og drives af Banedanmark, som er den danske stats
jernbaneinfrastrukturforvaltet. A/S Femern Landanlæg skal finansiere disse
opgraderinger
22
.
.
Banedanmark er infrastrukturforvalteren på de statsejede
jernbanestrækninger i Danmark, herunder også den eksisterende jernbanestrækning
mellem Ringsted og Rødby. Det er Banedanmark, der som infrastrukturforvalter skal
stå for driften af landanlæggenes jernbaneforbindelser (strækningen mellem Ringsted
og Rødby). Det omfatter også kapacitetsstyring, tildeling af jernbanekanaler og
opkrævning af baneafgift fra de jernbaneoperatører, der bruger sporene.
Baneafgifterne på strækningen mellem Ringsted og Rødby beregnes efter de
landsdækkende takster.
Banedanmark har ansvaret for alle udgifter i forbindelse med driften af den danske
jernbaneinfrastruktur og vil også bære omkostningerne ved jernbanelandanlæggene.
Udgifterne til vedligeholdelse af landanlæggenes jernbanedel påhviler derimod A/S
Femern Landanlæg og Banedanmark i forhold til deres ejerandel af disse
jernbanelandanlæg (se betragtning 23). A/S Femern Landanlæg vil finansiere
udgifterne til anlæg og vedligeholdelse af jernbanelandanlæggene ved hjælp af lån.
Femern A/S vil udbetale udbytte til A/S Femern Landanlæg. Dette udbytte vil A/S
Femern Landanlæg bruge til at tilbagebetale sin gæld på de lån, selskabet optager til
finansiering af disse udgifter.
På grund af det nationale jernbanenets karakter i Danmark er der ingen konkurrence
på og om markedet for drift og forvaltning af det nationale jernbanenet. Som
beskrevet i betragtning 53, skal de af AS Femern Landanlæg ejede
jernbanelandanlæg drives af den danske jernbaneinfrastrukturforvalter Banedanmark
på samme måde som andre dele af det danske jernbanenet. Da det nationale
(53)
(54)
(55)
21
22
Se Kommissionens afgørelse af 15. oktober 2014 i sag SA.36558, SA.36662, SA.38371, Støtte til Øresundsbro
Konsortiet, betragtning 73 (EUT C 437 af 5.12.2014, s. 1).
Undtagen udgifterne til det nye signalsystem på den eksisterende jernbanestrækning mellem Ringsted og Rødby,
der i dag ejes af Banedanmark, som skal afholdes af Banedanmark som led i det signalprogram, der er ved at
blive gennemført på det statsejede jernbanenet i Danmark.
11
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0012.png
jernbanenet forvaltes og drives på et nationalt, geografisk lukket og adskilt marked,
hvor der ikke er nogen konkurrence, vil den offentlige finansielle støtte til A/S
Femern Landanlæg til jernbanelandanlæggene desuden ikke kunne påvirke
samhandelen mellem medlemsstaterne
23
.
(56)
Af de ovenstående betragtninger følger det, at de foranstaltninger, A/S Femern
Landanlæg modtager til finansiering af projekteringen, anlægget og forvaltningen af
jernbanelandanlæggene, ikke kan antages at kunne påvirke samhandelen mellem
medlemsstaterne.
Det konkluderes derfor, at de offentlige midler, A/S Femern Landanlæg modtager til
finansiering af projektering, anlæg og forvaltning
24
af vej- og jernbanelandanlæggene
ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(57)
Femern A/S: den faste forbindelse
(58)
Ifølge anlægsloven (§ 1) skal Femern A/S stå for anlæg, drift og finansiering af den
faste forbindelse. Femern A/S vil som eneste formål have at anlægge og drive den
faste forbindelse. Femern A/S vil have ret til at opkræve brugerbetaling for brugen af
den faste forbindelse for at kunne betale sin gæld tilbage. Femern A/S vil således
opkræve afgifter af vejbrugerne og af jernbaneoperatørerne for brugen af den faste
forbindelses jernbanedel.
Disse afgifter fastsættes af transportministeren (anlægslovens § 42) og gøres
tilgængelige for offentligheden på Femern A/S' hjemmeside.
De samlede udgifter til projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse skal
dækkes af indtægterne af de afgifter, Femern A/S vil opkræve af brugerne over en
periode, der forventes at blive på 55 år. Det ville desuden ikke være muligt for
Femern A/S at drive den faste forbindelse uden først at have anlagt infrastrukturen
25
.
Efter de danske myndigheders opfattelse udøver Femern A/S ikke økonomiske
aktiviteter. Danmark finder, at Femern A/S har fået til opgave at projektere, anlægge,
eje, drive og vedligeholde den faste forbindelse og ved udførelsen af disse opgaver
handler som offentlig myndighed og ikke som virksomhed. Til støtte for dette
synspunkt har Danmark fremført følgende argumenter:
For det første har projektet udelukkende samfundspolitiske formål, idet det i
særdeleshed tager sigte på at fremme den regionale og økonomiske udvikling og
(59)
(60)
(61)
(62)
23
24
25
Se Kommissionens afgørelse af 2. maj 2013 i sag SA.35948 (2012/N) – Tjekkiet – Forlængelse af
interoperabilitetsordningen inden for jernbanetransport, betragtning 18 (EUT C 306 af 22.10.2013), og
Kommissionens beslutning af 17. juli 2002 i sag N 356/2002 – Det Forenede Kongerige - Network Rail (EFT C
232 af 28.9.2002, s. 2).
Som beskrevet i betragtning 23 skal jernbanelandanlæggene i Danmark drives af den nationale
infrastrukturforvalter Banedanmark.
Se betragtning 50-51 ovenfor.
12
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0013.png
samarbejde mellem Tyskland og Danmark og i regionen som helhed. Femern A/S er
oprettet med det ene formål at virkeliggøre disse samfundspolitiske mål, der er
beskrevet i den internationale aftale.
(63)
For det andet forudsætter projektets eksistens, at to suveræne medlemsstater er
enedes om at etablere en sådan forbindelse på og mellem deres territorier, og en
sådan aftale kan kun indgås mellem offentlige myndigheder og ikke mellem private
virksomheder.
For det tredje er der med Femern A/S’ aktiviteter tale om offentlige opgaver, som
direkte følger af offentlige planforanstaltninger. Disse aktiviteter har alene til formål
at virkeliggøre planpolitikkens målsætninger og ikke at åbne op for konkurrence
mellem transportudbydere eller infrastrukturforvaltere.
For det fjerde varetager Femern A/S sine offentlige opgaver i et lukket økonomisk
kredsløb, og der er derfor ingen risiko for, at finansieringsaktiviteterne i forbindelse
med den faste forbindelse kunne bruges til at krydssubsidiere andre aktiviteter, som
intet har at gøre med selskabets offentlige opgaver.
Og endelig finder Danmark, at den måde, hvorpå den brugerbetaling, Femern A/S vil
opkræve, fastsættes, klart viser den grundlæggende samfundspolitiske karakter af
selskabets aktiviteter. Selv om der er tale om afgifter, der opkræves som betaling for
brugen af den faste forbindelse, gennemfører Femern A/S alene den
finansieringsmodel, der er fastlagt i den internationale aftale og anlægsloven, og
Femern A/S handler derfor som en offentlig myndighed og ikke som en virksomhed.
Femern A/S kan ikke – i modsætning til Øresund Konsortiet, der fastsætter de
afgifter, vejbrugerne skal betale
26
, – selv fastsætte sine priser og forfølge sin egen
forretningsstrategi og har ingen indflydelse på sine indtægter, eftersom afgifterne
fastsættes af transportministeren (se betragtning 18). Femern A/S' aktiviteter og
finansieringsmåde er således sammenlignelig med de aktiviteter, der udøves af
offentlige myndigheder, som opkræver en omkostningsbaseret betaling for at levere
bestemte offentlige goder eller ydelser til deres brugere, i modsætning til
virksomheder, der forfølger kommercielle mål, uden at offentlige myndigheder griber
ind i deres prispolitik.
Kommissionen anlægger følgende vurdering af de argumenter, Danmark har
fremført.
Som anført i betragtning 47, er enhver aktivitet,
tjenester på et givet marked, en økonomisk
privatpersoner og virksomheder adgang til den
(brugerafgifterne), hvilket umiddelbart betragtet
der består i at udbyde varer og
aktivitet. Femern A/S tilbyder
faste forbindelse mod betaling
tyder på, at selskabet udøver
(64)
(65)
(66)
(67)
(68)
26
Kommissionens afgørelse af 15. oktober 2014 i sag SA.36558, SA.36662, SA.38371, Støtte til Øresundsbro
Konsortiet, betragtning 68-69 (EUT C 437 af 5.12.2014, s. 1).
13
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
økonomisk aktivitet og skal betragtes som en virksomhed i artikel 107, stk. 1's
forstand.
(69)
(70)
Størsteparten af de argumenter, den danske regering har fremført, er ikke
tilstrækkelige til at ændre ved denne umiddelbare konklusion.
For det første udelukker projektets samfundspolitiske formål ikke, at Femern A/S kan
betragtes som en virksomhed. Levering af f. eks. gas, elektricitet, kollektiv transport
og posttjenester kan også have samfundspolitiske formål, men det er klart, at
udbyderne af disse varer eller tjenester kan være virksomheder i artikel 107, stk. 1's
forstand. Det er kun aktiviteter, som henhører under udøvelse af offentlig myndighed,
der ikke er økonomiske aktiviteter.
Når der er tale om grænseoverskridende transport, ligger det for det andet i selve
aktivitetens natur, at den kræver samtykke fra mindst to suveræne stater.
International lufttransport kan f. eks. kun foregå med de berørte staters tilladelse. Det
samme gælder anlæg af grænseoverskridende transportinfrastrukturer. At det er
offentlige myndigheder, der skal give tilladelse til udførelse af international transport,
indebærer ikke, at selve transporttjenesterne eller anlægget af de nødvendige
infrastrukturer henhører under udøvelse af offentlig myndighed.
For det tredje bevirker den omstændighed, at en aktivitet er planlagt af en stat, ikke i
sig selv, at denne aktivitet ikke er økonomisk. Det er også uvæsentligt, at Danmark
direkte har givet A/S Femern til opgave at projektere, anlægge og drive den faste
forbindelse uden at udbyde denne opgave i koncession. Det følger af fast retspraksis,
at det afgørende spørgsmål er, om Femern A/S udbyder varer eller tjenester på et
marked.
For det fjerde bemærkes, at selv om det forhold, at Femern A/S ikke kan gå ind på
andre markeder, kan være relevant ved afgørelsen af, om den offentlige støtte,
selskabet modtager, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne eller fordreje
konkurrencen, er det uden relevans for spørgsmålet om, hvorvidt det udøver en
økonomisk aktivitet.
De ovennævnte argumenter er derfor ikke tilstrækkelige til at drage den konklusion,
at Femern A/S ikke kan betragtes som en virksomhed som omhandlet i traktatens
artikel 107, stk. 1.
Kommissionen hæfter sig imidlertid ved den særlige ordning, der er indført i
anlægsloven, ifølge hvilken afgifterne for brugen af den faste forbindelse ikke
fastsættes af Femern A/S, men direkte af staten, nærmere betegnet af
transportministeren.
Dette er et særligt kendetegn ved projektet, som normalt ikke gælder for
virksomheder, der opererer på et marked. For selv om visse varer eller tjenester kan
være underlagt regulerede priser, kan situationen være en anden, hvor staten ved lov
direkte og egenhændigt fastsætter det præcise vederlag, der skal betales for brugen af
14
(71)
(72)
(73)
(74)
(75)
(76)
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0015.png
en bestemt infrastruktur (se i modsætning hertil
Øresund-afgørelsen,
hvor
Kommissionen lagde vægt på, at konsortiet frit kunne fastsætte sine priser og
fastlægge sin forretningspolitik).
(77)
EU-domstolene har tidligere statueret, at en offentlig enhed (der også har offentlige
tilsynsopgaver) udøver økonomisk aktivitet, når den udbyder tjenester mod en
betaling, hvis størrelse den frit kan fastsætte, og når den selv bestemmer vilkårene for
leveringen af disse tjenester.
27
Omvendt har EU-domstolene også udtalt, at den
omstændighed, at et produkt eller en tjenesteydelse, som leveres af en offentlig
enhed, og som er knyttet til dennes udøvelse af offentlig myndighed, leveres mod
betaling foreskrevet ved lovgivning og ikke direkte eller indirekte fastsat af denne
enhed, ikke i sig selv er tilstrækkeligt til, at den udøvede aktivitet har karakter af
økonomisk aktivitet.
28
Det forekommer at kunne udledes af denne retspraksis, at når en enhed leverer varer
eller tjenester mod betaling, og denne aktivitet er knyttet til dens udøvelse af offentlig
myndighed, kan dens evne til frit at fastsætte betalingen herfor (og dermed
konkurrere på prisen med andre udbydere) være afgørende for, om den handler som
en virksomhed i traktatens artikel 107, stk. 1's forstand.
Selv om det ikke er klart, at Femern A/S udøver en aktivitet knyttet til udøvelse af
offentlig myndighed, kan det udledes af retspraksis, at hvis det var tilfældet, er den
omstændighed, at selskabet opkræver betaling for leveringen af varer eller tjenester,
ikke nødvendigvis tilstrækkeligt til at drage den konklusion, at denne levering af
varer eller tjenester er en økonomisk aktivitet i situationer, hvor betalingen fastsættes
direkte af offentlige myndigheder.
På den anden side konkurrerer de tjenester, Femern A/S udbyder, med tjenester
udbudt af private virksomheder, især færgerederier, og i den finansielle analyse
forudsættes afgifterne fastsat med udgangspunkt i færgeoverfartspriserne (se fodnote
39). Det tyder på, at Femern A/S udnytter den faste forbindelse kommercielt ved at
udbyde tjenester på et marked og dermed kunne anses for at udøve en økonomisk
aktivitet.
I denne sag finder Kommissionen det imidlertid ikke nødvendigt at afgøre, om
projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse udgør en økonomisk aktivitet
som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1, for af de nedennævnte grunde (se
afsnit 3.2) ville den offentlige finansiering af Femern A/S, såfremt den udgjorde
statsstøtte, under alle omstændigheder være forenelig med det indre marked.
(78)
(79)
(80)
(81)
27
28
Sag T-192/08,
Aéroports de Paris mod Kommissionen,
ECLI:EU:T:2000:290, præmis 120-121. Stadfæstet af
Domstolen i sag C-82/91 P, ECLI:EU:C:2002;617, præmis 78.
Sag C-138/11,
Compass-Datenbank GmbH mod Republik Österreich,
ECLI:EU:C:2012:449, præmis 38, med
yderligere henvisninger.
15
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0016.png
(82)
Af samme årsager finder Kommissionen det ikke nødvendigt at tage stilling til, om
de øvrige kriterier for statsstøttedefinitionen i traktatens artikel 107, stk. 1, er opfyldt
i denne sag.
3.2. D
EN MULIGE
S
TATSSTØTTES FORENELIGHED
(83)
Såfremt de foranstaltninger, Danmark yder Femern A/S til finansiering af den faste
forbindelse, skulle udgøre statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, finder
Kommissionen, at denne støtte under alle omstændigheder vil være forenelig med det
indre marked efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra b).
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), kan støtte, der kan fremme
virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse, betragtes som
forenelig med det indre marked.
Vurderingen af offentlig finansiering af sådanne projekter er blevet opdateret og
konsolideret med Kommissionens vedtagelse af meddelelsen om Kriterier for
analysen af, hvorvidt statsstøtte til fremme af gennemførelsen af vigtige projekter af
fælleseuropæisk interesse er forenelig med det indre marked af 20. juni 2014
("meddelelsen")
29
. Principperne i denne meddelelse finder anvendelse i denne sag.
(84)
(85)
3.2.1. Generelle kriterier for støtteberettigelse
Projektdefinition
(86)
Ifølge punkt 3.1 i meddelelsen skal den påtænkte støtte vedrøre ét projekt, der er
veldefineret for så vidt angår mål og vilkår for gennemførelsen, herunder deltagere
og finansiering.
Anlægget af den faste forbindelse (med tilhørende landanlæg) er et konkret, præcist
og klart defineret projekt. Den internationale aftale indeholder en klar beskrivelse af
projektet, dets gennemførelse og finansiering. Anlægsloven med bilag indeholder
tillige en detaljeret teknisk beskrivelse af projektet, der omfatter projektets
geografiske lokalisering, udformning, anlæg, finansiering og drift.
(87)
Fælleseuropæisk interesse
(88) Ifølge punkt 3.2 i meddelelsen skal projektet på en konkret, klar og identificerbar
måde bidrage til et eller flere EU-mål og skal have en væsentlig indflydelse på EU's
konkurrencedygtighed, på bæredygtig vækst, på sociale udfordringer eller på
værdiskabelsen i hele EU.
29
EUT C 188 af 20. juni 2014, s. 4.
16
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0017.png
(89)
Kommissionen bemærker, at den fælleseuropæiske interesse i den faste forbindelse
allerede er blevet anerkendt i de afgørelser, der er vedtaget angående
projekteringsfasen
30
.
Den faste forbindelse vil bidrage til udviklingen af det transeuropæiske transportnet
(TEN-T) og betragtes som sådan som et prioriteret TEN-T projekt (nr. 20). Den faste
forbindelse vil således bidrage til at forbedre forbindelserne mellem de nordiske
lande og Centraleuropa samt til større fleksibilitet i og besparelser for vej- og
jernbanetrafikken. Desuden er den faste forbindelse et nøgleelement i færdiggørelsen
af den vigtigste Nord-Syd-forbindelse mellem Centraleuropa og de nordiske lande.
Projektet involverer to medlemsstater, nemlig Danmark og Tyskland, og de
gevinster, projektet vil give, rækker ud over disse to medlemsstater. Disse gevinster
er blevet klart defineret og kvantificeret i en samfundsøkonomisk analyse udarbejdet
for den danske transportminister
31
. Den samfundsøkonomiske analyse viser, at
projektet vil give Europa store gevinster. Trods de betydelige
investeringsomkostninger vil den faste forbindelse give en nettogevinst og et
økonomisk afkast på 4,7 %.
I årene fra 2007 til 2015 er der desuden ydet EU-støtte til projektet på i alt 205 mio.
EUR til projekteringen. De danske myndigheder har indgivet en ansøgning om EU-
finansiering til anlægsfasen fra TEN-T budgettet for årene
2016-2020.
Den faste forbindelse repræsenterer derfor et vigtigt og konkret bidrag til
virkeliggørelsen af EU's transportpolitiske mål og EU's mere overordnede mål såsom
forbedring af det indre markeds funktion og styrkelse af den økonomiske og sociale
samhørighed.
(90)
(91)
(92)
(93)
30
31
Se Kommissionens afgørelse af 13. juli 2009 i sag N157/2009,
Finansiering af planlægningsfasen for den faste
forbindelse over Femern Bælt,
betragtning 40 (EUT C 202 af 27.8.2009, s. 2).
Udarbejdet af Incentive den 5. januar 2015 for det danske transportministerie.
17
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0018.png
Projektets betydning
(94)
(95)
Den faste forbindelses betydning er allerede blevet anerkendt af Kommissionens i
dens afgørelse angående projekteringsfasen
32
.
De danske myndigheder anslår de samlede udgifter til projektering og anlæg af den
faste forbindelse til 54,9 mia. DKK (7,4 mia. EUR) og udgifterne til projektering og
anlæg af opgraderingen af de dertil hørende danske landanlæg til 9,5 mia. DKK (1,3
mia. EUR), dvs. 64,4 mia. DKK (8,7 mia. EUR) i faste 2014-priser til hele projektet.
Derudover er der også betydelige udgifter forbundet med projektet i relation til
anlægget af landanlæggene i Tyskland, der påhviler de tyske myndigheder.
Desuden gennemføres projektet i samarbejde mellem Tyskland og Danmark, og det
er allerede godkendt på EU-plan, eftersom den faste forbindelse indgår som en
integreret del af det transeuropæiske transportnet. Når den faste forbindelse er
færdiganlagt, vil den skabe store lettelser for passager- og godstrafikken mellem
Centraleuropa og Skandinavien og bl.a. lette presset på storebæltsruten gennem
Danmark, især på jernbanenettet.
Kommissionen finder derfor, at den faste forbindelse har stor såvel kvantitativ som
kvalitativ betydning og er til gavn for hele EU.
Støttens nødvendighed og proportionalitet
Ifølge punkt 28 i meddelelsen må støtten ikke gå til dækning af omkostninger ved et
projekt, som virksomheden under alle omstændigheder ville have iværksat, eller til
kompensation for den normale forretningsmæssige risiko ved en økonomisk aktivitet.
Uden støtten bør gennemførelsen af projektet være umulig, eller projektet bør kun
kunne gennemføres i mindre størrelse eller omfang eller på en anden måde, som ville
begrænse de forventede fordele betydeligt. En given støtte betragtes desuden kun
som proportionel, hvis samme resultat ikke ville kunne opnås med mindre støtte.
(96)
(97)
3.2.2.
(98)
Støttens nødvendighed
(99) Ifølge punkt 29 i Kommissionens meddelelse
skal medlemsstaten give Kommissionen
alle relevante oplysninger om det projekt, den ønsker at støtte, samt en nøje
beskrivelse af et kontrafaktisk scenario, hvor ingen medlemsstat yder støtte
.
De
danske myndigheder har i forbindelse hermed
oplyst, at der ikke findes noget
kontrafaktisk eller alternativt projekt. Beslutningerne om projektets omfang og
finansieringsmåde træffes udelukkende af Folketinget. Femern A/S og A/S Femern
Landanlæg har ingen beføjelse til at beslutte at gennemføre et alternativt projekt af et
andet omfang. Danmark har således ikke kunnet fremlægge nogen realistisk beskrivelse
af et alternativt projekt.
32
Se Kommissionens afgørelse af 13. juli 2009 i sag N157/2009,
Finansiering af planlægningsfasen for den faste
forbindelse over Femern Bælt,
betragtning 42 (EUT C 202 af 27.8.2009, s. 2).
18
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0019.png
(100)
De danske myndigheder har dog givet oplysninger om et scenarie, hvor der ikke ydes
nogen offentlig støtte til Femern A/S. Af analyserne fra de indledende faser fremgår
det, at Femern Bælt-projektet kun kan gennemføres med betydelig offentlig støtte
enten i form af statsgarantier eller direkte tilskud.
(101)
I 2001 blev der indledt en interessetilkendegivelsesrunde med det formål at få
afklaret den private sektors villighed og evne til at udforme, projektere, finansiere,
anlægge og drive en fast forbindelse over Femern Bælt, de finansielle og tekniske
løsninger for projektet, de organisatoriske rammer om private investorers deltagelse i
projektet samt fordelingen af de med projektet forbundne risici mellem den private
sektor og medlemsstaterne
33
. Denne runde vakte stor interesse, idet der indkom
reaktioner fra ca. 100 forskellige virksomheder, hvoraf 31
34
besvarede et
spørgeskema og 20 blev indbudt til et interview. I rapporten var konklusionen, at den
private sektor er interesseret i at deltage i udformningen, finansieringen, anlægget og
driften af den faste forbindelse, forudsat at regeringerne er villige til at yde en vis
form for støtte, betydeligt mere end den forventede
TEN-støtte og/eller statsgarantier.
De private investorer vil forlange et højere internt afkast som kompensation for de
betydelige risici, der er forbundet med et projekt som den faste forbindelse. På samme
måde vil långiverne forlange en højere rentesats og en højere dækningsgrad for at
kompensere for den risiko, de anser projektet for at være forbundet med. Tilsammen
fører disse krav fra investorerne og långiverne til så høje kapitalomkostninger, at
projektet ikke ville kunne gennemføres uden offentlig støtte.
(102)
Ifølge punkt 30 i meddelelsen vil Kommissionen i de tilfælde, hvor der ikke findes et
alternativt projekt,
undersøge, om støttebeløbet overstiger det niveau, der er
nødvendigt, for at det støttemodtagende projekt er tilstrækkeligt rentabelt, f.eks. ved
at gøre det muligt at opnå et internt afkast svarende til det sektor- eller
virksomhedsspecifikke benchmark eller kritiske afkast.
(103) Støtten skal således anses for at være nødvendig, hvis det f. eks. kan påvises, at
projektets interne afkast ligger under det normale afkast, som investorer vil forlange
for at gå ind i tilsvarende investeringsprojekter, eller hvis det interne afkast ikke er
tilstrækkeligt til at dække de kapitalomkostninger, markedet kræver, dvs. de vægtede
gennemsnitlige kapitalomkostninger (WACC).
(104) De danske myndigheder har fremlagt beregninger, der viser, at projektets interne
afkast på et gældfrit grundlag ligger på 4,2 % i løbet af den forventede
tilbagebetalingsperiode på 55 år
35
(hvor investeringens nettonutidsværdi er 0 efter 55
33
34
35
Resultaterne af interessetilkendegivelsesrunden (ECI) blev offentliggjort i rapporten "Fast forbindelse over
Femern Bælt. Finansiering og organisation. Juni 2002".
Der var både tale om konsortier mellem entreprenører, operatører og banker og om enkeltvirksomheder,
hovedsagelig banker, ingeniørvirksomheder og forsikringsselskaber.
Beregningen af tilbagebetalingsperioden på 55 år er baseret på følgende antagelser i) projekterings- og
anlægsomkostninger for projektet på 7,4 mia. EUR (2014-priser) på basis af de prissatte bud, der er modtaget på
de fire store anlægskontrakter pr. 22. december 2014 plus en reserve på 0,5 mia. EUR og gennemsnitlige årlige
omkostninger til drift og vedligeholdelse af samt reinvestering i den faste forbindelse på 72,5 mio. EUR (2014-
19
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0020.png
år), mens WACC anslås til 11,0 %. Den WACC, som en privat investor ventes at
ville kræve, ligger altså betydeligt over projektets interne afkast.
(105) Manglen på interesse i at gennemføre og finansiere projektet uden offentlig støtte
samt beregningerne viser klart, at den WACC, som en privat investor ventes at ville
kræve, ligger betydeligt over projektets interne afkast. I lyset af resultaterne af
interessetilkendegivelsesrunden og de ovennævnte beregninger finder Kommissionen
derfor, at ingen privat investor ville gennemføre projektet uden offentlig støtte.
Støtten er følgelig nødvendig.
Støtten er proportional
(106) Ifølge punkt 31 i meddelelsen skal det maksimale støtteniveau fastsættes på grundlag
af det konstaterede finansieringsbehov i forhold til de støtteberettigede omkostninger.
(107) Finansieringsbehovet – beregnet som den diskonterede forskel mellem de positive og
negative pengestrømme i investeringens levetid (inkl. Femern A/S' finansielle
nettoomkostninger
ved
finansiering
af
landanlæggene
og
inkl.
nettodriftsomkostningerne i driftsperioden på 55 år og de forventede TEN-tilskud) –
beløber sig til 23,1 mia. DKK (3,1 mia. EUR). Nettonutidsværdien af de
støtteberettigede omkostninger udgør 42,1 mia. DKK (5,6 mia. EUR)
36
. Det
procentvise finansieringsbehov ligger således på 54,9 %.
(108) Støtteelementet i garantierne eller statslånene samt kapitalindskuddet til Femern A/S
kommer til at udgøre 21,3 mia. DKK (2,8 mia. EUR), hvilket giver en støtteintensitet
på 50,8 %, altså mindre end projektets finansieringsbehov.
(109) Desuden er de anmeldte garantier og statslån begrænsede i både tid og dækning.
Garantien dækker alene lån optaget til projektering, anlæg og drift af den faste
forbindelse, indtil gælden er fuldt tilbagebetalt, og der er derfor ingen risiko for, at
garantien kan bruges til subsidiering af andre, ikkestøtteberettigede omkostninger og
aktiviteter.
(110) De danske myndigheder har endvidere givet tilsagn om at begrænse garantien og
statslånene til lån optaget til finansiering af støtteberettigede omkostninger i højst 55
år efter åbningen af den faste forbindelse, at genanmelde enhver offentlig
priser), og ii) fortsat timedrift på færgeruten Rødby-Puttgarden; iii) risikofri markedsrente på 3,0 % (i faste
priser) og forventet inflation 2,0 %; iv) TEN-tilskud til den faste forbindelse på 50 % af
projekteringsomkostningerne og 18 % af anlægsomkostningerne; v) en trafikudvikling efter åbningen af den
faste forbindelse i overensstemmelse med den "FTC forecast", som blev udarbejdet af INTRAPLAN Consult
GmbH og BVU Beratergruppe Verkehr und Umwelt GmbH i november 2014; vi) forventede vejafgifter baseret
på Scandlines’ gennemsnitlige listepriser for Rødby-Puttgarden overfarten, dvs. 65 EUR for personbiler og 276
EUR for lastbiler, og en jernbanebetaling på 52,9 mio. EUR om året.
De støtteberettigede omkostninger udgør 58,8 mia. DKK i løbende priser, hvilket svarer til en nettonutidsværdi
på 42,1 mia. DKK. Udgifterne til projektering og anlæg af den faste forbindelse beløber sig til 54,9 mia. DKK i
faste 2014 priser (baseret på de prissatte bud, der er modtaget på de fire store anlægskontrakter pr. 22. december
2014, inkl. en reserve på 3,7 mia. DKK og beregnet uden TEN-tilskud).
36
20
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
finansiering, der måtte blive ydet efter udløbet af denne periode, og som skønnes
nødvendig for at sikre projektets bæredygtighed, og at rapportere årligt om
udviklingen i tilbagebetalingen af Femern A/S' gæld. Garantien vil ophøre før da,
hvis projektets gæld er tilbagebetalt før udløbet af denne periode.
(111) På grundlag heraf og under hensyntagen til tilsagnene fra de danske myndigheder
konkluderes det, at støtten er proportional.
3.2.3.
Forebyggelse af urimelige konkurrencefordrejninger og afvejningstest
(112) Ifølge punkt 40 i meddelelsen skal medlemsstaten fremlægge dokumentation for, at
den foreslåede støtteforanstaltning udgør det rette politiske instrument til at tjene
formålet med projektet.
(113) De danske myndigheder gør gældende, at eftersom det underliggende problem for
projektet består i den manglende adgang til finansiering, er støtte i form af
likviditetsstøtte, såsom lån eller garantier, det rette politiske instrument. Den danske
finansieringsmodel baseret på en statsgaranti er et effektivt middel til at få projektet
gennemført og sikre, at Femern A/S ikke overkompenseres, eftersom
foranstaltningerne (statsgaranti, statslån og kapitalindskud) alene sætter Femern A/S i
stand til at holde sine kapitalomkostninger på det niveau, der gør projektet
gennemførligt ved at dække finansieringsbehovet. Desuden gælder garantien/lånene
alene lån optaget til projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse, indtil
gælden er fuldt tilbagebetalt – der er ingen risiko for, at garantien/lånene kan bruges
til at subsidiere andre, ikkestøtteberettigede omkostninger og aktiviteter.
Kommissionen finder følgelig, at det valgte støtteinstrument er hensigtsmæssigt.
(114) Ifølge punkt 41 i meddelelsen gælder, at for at en støtteforanstaltning kan anses for at
være forenelig med det indre marked, skal dens negative konsekvenser i form af
fordrejning af konkurrencen og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
være begrænsede og opvejes af støttens positive virkninger i kraft af bidraget til
målet af fælleseuropæisk interesse.
(115) Som beskrevet i betragtning 88-93 indgår den faste forbindelse i en mere overordnet
plan om at fremme mobilitet, integration og kulturel udveksling for befolkningen på
de to sider af den faste forbindelse og forbedre trafikforbindelserne mellem de
nordiske lande og Centraleuropa for såvel passagerer som jernbane- og vejgods.
Disse forventede gevinster blev anerkendt på europæisk plan med optagelsen af
Femern Bælt-projektet på listen over prioriterede TEN-T projekter. Den faste
forbindelse vil få positive virkninger i en lang række økonomiske sektorer i regionen,
bl.a. tankstationer, detailhandel, restauranter, hoteller, forlystelsesparker og jernbane-
og bustrafik.
(116) Åbningen af den faste forbindelse vil imidlertid få negative virkninger for
færgeoperatørerne, både på Rødby-Puttgarden overfarten og på andre færgeruter i
regionen. En nedgang i færgetrafikken kan også få negativ indvirkning på de havne,
disse færger benytter, i form af faldende trafikvolumen og faldende indtægter. Disse
21
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0022.png
virkninger er iboende virkninger af projektet, der tager sigte på at tilbyde et hurtigere
og mere bekvemt alternativ til færgeoverfarten.
(117) Den faste forbindelse over Femern Bælt vil være åben for alle brugere på lige og
ikkediskriminerende vilkår. Den betaling, der skal opkræves af brugerne af den faste
forbindelses vej- og jernbanedel, vil blive fastsat af den danske transportminister.
Prisstrukturen vil være gennemsigtig og ikkediskriminerende, på linje med de
gældende regler i eurovignetdirektivet
37
. Brugerbetalingen på vejforbindelsen ventes
at komme til at svare til den pris, færgeoperatøren anvender.
(118) Desuden fremgår det klart af den samfundsøkonomiske analyse af den faste
forbindelse over Femern Bælt, at den samfundsøkonomiske effekt af den faste
forbindelse over Femern Bælt på lang sigt vil være positiv, uanset om færgedriften
fortsætter eller ophører
38
. Rapporten sætter i videst mulige omfang tal på alle de
mulige gevinster og omkostninger ved den faste forbindelse i forhold til en situation
med fortsat færgedrift. Til trods for de betydelige investeringer i den faste forbindelse
og landanlæggene vil projektet give en nettogevinst og et økonomisk afkast på 4,7 %
for Europa
39
. Nettogevinsterne består hovedsagelig i tidsbesparelser og mere fleksible
afrejsetider for de forskellige rejsende, der benytter den faste forbindelse.
(119) De anmeldte foranstaltninger vil følgelig kun have begrænsede negative
indvirkninger på konkurrence og samhandel, som ikke kan opveje de åbenlyse
positive virkninger for EU som helhed.
3.2.4. Rapporteringspligt
(120) Ifølge punkt 49 i meddelelsen skal gennemførelsen af projektet være genstand for
regelmæssig rapportering. I den forbindelse har Danmark givet tilsagn om at
indsende årlige rapporter om udviklingen i tilbagebetalingen af Femern A/S' gæld.
3.2.5. Udbetaling af statsgarantier
(121) I henhold til punkt 5.3 i Kommissionens meddelelse om anvendelse af EF-traktatens
artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier ("garantimeddelelsen")
40
accepterer
Kommissionen kun garantier, hvis faktiske udbetaling er kontraktligt knyttet til
bestemte betingelser, der kan strække sig så vidt som til en tvungen konkurserklæring
fra modtagerens side eller en tilsvarende procedure.
37
38
39
40
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/62/EF, som ændret ved direktiv 2006/38/EF og direktiv
2011/76/EU.
Samfundsøkonomisk analyse af en fast forbindelse over Femern Bælt, rapport udarbejdet af Incentive for
transportministeriet, 5. januar 2015.
Når gevinster og omkostninger opgøres for Danmark alene, vil den faste forbindelse og de tilhørende landanlæg
i Danmark give en nettogevinst for samfundet på 28 mia. DKK over 50 år. Det svarer til et økonomisk afkast på
5,3 %.
EUT C 155 af 20.6.2008, s. 10–22.
22
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
(122) Ifølge § 4, stk. 2, i anlægsloven har finansministeren bemyndigelse til at yde
statsgaranti for Femern A/S’ og A/S Femern Landanlægs forpligtelser vedrørende de
lån og andre finansielle instrumenter, selskaberne har optaget til finansiering og
refinansiering af projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse. De nærmere
betingelser for brugen af denne garanti er ikke fastsat i selve anlægsloven. De danske
myndigheder har oplyst, at disse betingelser vil blive fastlagt af finansministeren, før
Femern A/S og A/S Femern Landanlæg kan opnå lån og andre finansielle
instrumenter til finansiering af anlægget og driften af den faste forbindelse.
Betingelserne for brug af den statsgaranti, der stilles for Femern A/S og A/S Femern
Landanlæg, kommer således til at indgå i de låneaftaler, selskaberne indgår med
finansielle institutioner.
(123) Med hensyn til statsgarantiens dækning af ikkefinansielle forpligtelser, jf.
anlægslovens § 4, stk. 4, har de danske myndigheder oplyst, at betingelserne for
brugen af statsgarantien vil være baseret på en fortolkning af garantien på grundlag af
de almindelige principper i dansk obligationsret. Det betyder, at Femern A/S eller
A/S Femern Landanlæg skal være erklæret konkurs, før garantien kan udbetales.
(124) Kommissionen finder, at udbetalingen af statsgarantien stemmer overens med punkt
5.3 i garantimeddelelsen.
Konklusion
Kommissionen har på grundlag af ovenstående vurdering besluttet ikke at modsætte sig de
foranstaltninger, Danmark yder A/S Femern Landanlæg og Femern A/S, med følgende
begrundelse:
– De foranstaltninger, der ydes A/S Femern Landanlæg til projektering, anlæg og drift af vej- og
jernbanelandanlæggene i Danmark, udgør ikke statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
– De foranstaltninger, der ydes Femern A/S til projektering, anlæg og drift af den faste
forbindelse, vil, såfremt de udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, under alle
omstændigheder være forenelige med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk.
3, litra b).
Kommissionen har desuden noteret sig de danske myndigheders tilsagn om at begrænse
statsgarantien til Femern A/S og Femern A/S' ret til at opnå statslån til en periode på højst 55 år
efter åbningen af den faste forbindelse. Garantien og statslånene vil ophøre før da, hvis
projektgælden bliver tilbagebetalt før udløbet af denne periode. Danmark vil hvert år underrette
Kommissionen om udviklingen i tilbagebetalingen af Femern A/S' gæld.
Hvis dette brev indeholder fortrolige oplysninger, som ikke må videregives til tredjemand, bedes
De senest 15 arbejdsdage efter modtagelsen underrette Kommissionen herom. Har Kommissionen
ikke modtaget en begrundet anmodning inden for denne frist, vil den gå ud fra, at De er
indforstået med, at brevet offentliggøres i sin helhed på webstedet:
23
 TRU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 40: Orientering om Kommissionens afgørelsen om Femern Bælt-forbindelsen, fra transport- og bygningsministeren
1541880_0024.png
http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm.
Anmodning om fortrolig behandling sendes med anbefalet brev eller telefax til:
Europa-Kommissionen
Directorate-General Competition
State Aid Greffe
B-1049 Bruxelles
Belgien
Fax: +32 2 296 12 42
[email protected]
Med venlig hilsen
På Kommissionens vegne
Margrethe VESTAGER
24