REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Retsudvalget 2014-15 (2. samling)
REU Alm.del Bilag 91
Offentligt

Betænkning om opfølgning på

Christiania-sagen

Betænkning fra Udvalget om opfølgning på Christiania-sagen

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Betænkning om opfølgning på Christiania-sagen

Betænkning nr. 1557

Publikationen kan bestilles

via Justitsministeriets hjemmeside (www.justitsministeriet.dk)

eller hos

Rosendahls – Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

www.schultzboghandel.dk

[email protected]

ISBN: 978-87-92760-49-4

ISBN internet: 978-87-92760-52-4

Tryk Rosendahls a/s

Pris: 100 kr. pr. bog incl. moms

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Kapitel 1. Indledning

1.1. Udvalgets nedsættelse og kommissorium

1.2. Udvalgets sammensætning

1.3. Udvalgets arbejde

Kapitel 2. Sammenfatning af udvalgets overvejelser og anbefalinger

2.1. Indledning

2.2. Behovet for ændringer i ministeransvarlighedsloven og reglerne om embedsværkets

sandhedspligt samt betydningen af den såkaldte nødløgnsbetragtning

2.3. Behovet for en ny ordning med henblik på at sikre, at en minister giver korrekte og

fyldestgørende oplysninger til Folketinget

Kapitel 3. Gældende ret

3.1. Ministerstyre, ministeransvar og ministres afgivelse af oplysninger til Folketinget

3.1.1. Ministerstyre og ministeransvar

3.1.2. Særligt om ministres afgivelse af oplysninger til Folketinget

3.2. Embedsværkets rådgivning og bistand i forbindelse med ministres afgivelse af

oplysninger til Folketinget

3.2.1. Samspillet mellem ministeren og embedsværket

3.2.2. Embedsværkets sandhedspligt

3.2.3. Embedsværkets ansvar i forbindelse med ministres afgivelse af oplysninger til

Folketinget

3.3. Offentlighed og fortrolighed i Folketinget

3.3.1. Folketingets Finansudvalg

3.3.2. Folketingets Indfødsretsudvalg

3.3.3. Det Udenrigspolitiske Nævn

3.3.4. Folketingets Udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester

(Kontroludvalget)

Kapitel 4. Christiania-sagen: Forhørsledelsens beretning, Folketingets vedtagelse nr. V 42

og udvalgets nedsættelse

4.1. Indledning

4.2. Forhørsledelsens beretning og indstilling

4.3. Folketingets vedtagelse nr. V 42 af 15. maj 2014

4.4. Udvalgets nedsættelse

Kapitel 5. Udvalgets overvejelser

5.1. Udvalgets principielle syn på sandhedspligten

5.2. Den lovmæssige forankring af sandhedspligten i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2

5.3. Betydningen af, at de i strafferetten almindeligt anerkendte principper finder

anvendelse på tilsidesættelse af sandhedspligten – ministeransvarlighedslovens § 2

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

5.4. Nødløgnsbetragtningen i forhørsledelsens beretning af 2. maj 2014 i anledning af

tjenstlig undersøgelse mod to embedsmænd i Justitsministeriet

5.5. Behov for ændring af ministeransvarlighedsloven og reglerne om embedsmænd?

5.6. Behov for etablering af en ny ordning, hvor relevante repræsentanter for Folketingets

partier kan få en fortrolig orientering om følsomme oplysninger eller forhold, der ikke vil

kunne gives til Folketinget inden for de eksisterende rammer?

5.7. Udvalgets principielle syn på en ny orienterings- og kontrolmulighed

5.8. Nærmere om indretningen af en ordning, hvor repræsentanter for Folketingets partier

kan få en fortrolig orientering om følsomme oplysninger eller forhold, der ikke vil kunne

gives til Folketinget inden for de eksisterende rammer

5.9. Nærmere om etablering og normering af en ordning, hvor repræsentanter for

Folketinget kan få en fortrolig orientering om følsomme oplysninger eller forhold, der ikke vil

kunne gives til Folketinget inden for de eksisterende rammer

Kapitel 6. Udvalgets konklusioner og anbefalinger

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Kapitel 1

Indledning

1.1. Udvalgets nedsættelse og kommissorium

I forlængelse af hasteforespørgsel F 37, anmeldt den 9. maj 2014, stillet til

statsministeren, vedtog Folketinget følgende:

”Folketinget mener, at der som opfølgning på sagen om Retsudvalgets

studietur til Christiania er behov for at slå fast, at det ikke skal være

muligt at bruge en nødløgn over for Folketinget. Folketinget ser frem

til de videre drøftelser hos justitsministeren.” (V 42)

Efter drøftelse mellem regeringen og Folketingets partier blev udvalget

nedsat som opfølgning på denne vedtagelse. Udvalget fik til opgave at

belyse de spørgsmål om ministres afgivelse af oplysninger til Folketinget,

som Christiania-sagen har givet anledning til.

Udvalgets opgaver er således beskrevet i udvalgets kommissorium af 10.

december 2014:

”Udvalget skal beskrive de gældende regler om ministres afgivelse af

oplysninger til Folketinget – og i forlængelse heraf de regler, som

gælder for embedsværkets rådgivning og bistand i forbindelse med af-

givelse af oplysninger til Folketinget, herunder med hensyn til sand-

hedspligt og tavshedspligt.

Med afsæt heri – og i lyset af V 42 – skal udvalget overveje, hvorledes

en fremadrettet ordning vil kunne udformes, således at det grundlæg-

gende princip om, at en minister skal give korrekte og fyldestgørende

oplysninger til Folketinget, sikres.

Udvalget skal i den forbindelse overveje, om der vil kunne opstå sær-

lige situationer, hvor en minister vil være afskåret fra at dele bestemte

oplysninger med Folketinget, hvad der i så fald kendetegner disse si-

tuationer, og hvorledes sådanne situationer fremadrettet bør håndteres

i lyset af reglerne om sandhedspligt og tavshedspligt. Udvalget skal

bl.a. komme med anbefalinger om, hvordan der – ud over den ord-

ning, der i dag gælder for Folketingets Kontroludvalg – kan etableres

en ny ordning, hvor relevante repræsentanter for Folketingets partier

kan få en særlig fortrolig orientering om følsomme oplysninger eller

forhold, der ikke vil kunne gives til Folketinget inden for de eksiste-

rende rammer.

Udvalget anmodes om at overveje, hvordan en sådan fremadrettet

ordning mest hensigtsmæssigt kan normeres.”

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Udvalget skulle efter kommissoriet så vidt muligt færdiggøre sit arbejde i

løbet af foråret 2015. Udvalgets arbejde blev imidlertid indstillet i valg- og

regeringsdannelsesperioden i maj og juni 2015, hvorfor udvalgets betænk-

ning ikke som planlagt kunne afgives inden for den angivne tidsfrist.

Justitsministeriet meddelte herefter udvalget, at ministeriet var indforstået

med, at udvalgets arbejde først ville blive færdiggjort i september 2015.

1.2. Udvalgets sammensætning

Udvalget har haft følgende sammensætning:

- Fhv. højesteretspræsident Børge Dahl (formand)

- Fhv. medlem af Folketinget og Folketingets Præsidium Aage

Frandsen

- Medlem af Folketinget, advokat, Jan E. Jørgensen

- Professor, dr. jur., Michael Hansen Jensen

- Professor, lic. jur., Gorm Toftegaard Nielsen

Udvalgets sekretariat bestod ved betænkningens afgivelse af kontorchef

Louise Vadheim Guldberg, Justitsministeriet, og fuldmægtig Jacob Chri-

stian Gaardhøje, Justitsministeriet.

1.3. Udvalgets arbejde

Udvalget har afholdt i alt 7 møder. Første møde blev afholdt den 27. januar

2015, og sidste møde blev afholdt den 20. august 2015.

Udvalget har i henhold til kommissoriet foretaget en gennemgang af gæl-

dende ret i kapitel 3 og i kapitel 5 vurderet behovet for ændringer heri.

Udvalget har endvidere i kapitel 5 overvejet behovet for en ny ordning for

bedst muligt at sikre overholdelsen af det grundlæggende princip om, at en

minister skal give korrekte og fyldestgørende oplysninger til Folketinget,

herunder indretningen af en ny orienterings- og kontrolordning til håndte-

ring af de meget sjældne situationer, hvor det efter en ministers vurdering

er nødvendigt at tilsidesætte sandhedspligten. Udvalgets overvejelser og

anbefalinger herom er sammenfattet i kapitel 2 og gennemgået i kort over-

sigtsform i kapitel 6.

Udvalget har i henhold til kommissoriet alene skullet forholde sig til de

generelle problemstillinger vedrørende afgivelse af oplysninger til Folke-

tinget. Udvalget har ikke haft til opgave at efterprøve den konkrete be-

dømmelse, som forhørsledelsen vedrørende Christiania-sagen har foretaget

i sin beretning og indstilling af 2. maj 2014. Udvalget har imidlertid – un-

der hensyn til, at udvalget er nedsat som opfølgning på Folketingets vedta-

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

gelse V 42 – i kapitel 4 gengivet dele af forhørsledelsens beretning og i

kapitel 5 undersøgt relevansen efter gældende ret af den såkaldte ”nød-

løgnsbetragtning” i forhørsledelsens beretning.

København, september 2015

Børge Dahl

(formand)

Michael Hansen Jensen

Aage Frandsen

Gorm Toftegaard Nielsen

Jan E. Jørgensen

--------------------------------------------------------------------------------------------

Louise Vadheim Guldberg

Jacob Christian Gaardhøje

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Kapitel 2

Sammenfatning af udvalgets overvejelser og anbefalinger

2.1. Indledning

I anledning af Christiania-sagen vedtog Folketinget, at der er behov for at

slå fast, at det ikke skal være muligt at bruge en nødløgn over for Folke-

tinget. Udvalget er efter sit kommissorium, der er gengivet ovenfor i kapi-

tel 1, afsnit 1.1, nedsat som opfølgning på denne vedtagelse med den op-

gave at belyse de spørgsmål om ministres afgivelse af oplysninger til Fol-

ketinget, som sagen har givet anledning til. Udvalget skal beskrive de gæl-

dende regler for ministre og embedsværk og overveje, hvorledes en frem-

adrettet ordning vil kunne udformes, således at det grundlæggende princip

om, at en minister skal give korrekte og fyldestgørende oplysninger til

Folketinget, sikres.

Udvalget har i henhold til kommissoriet foretaget en gennemgang af gæl-

dende ret og vurderet behovet for ændringer heri (sammenfattet i afsnit 2.2

nedenfor). Udvalget har endvidere overvejet behovet for en ny ordning for

bedst muligt at sikre overholdelsen af det grundlæggende princip om, at en

minister skal give korrekte og fyldestgørende oplysninger til Folketinget,

herunder indretningen af en ny orienterings- og kontrolordning til håndte-

ring af de meget sjældne situationer, hvor det efter ministerens vurdering

ligefrem er nødvendigt at tilsidesætte sandhedspligten (sammenfattet i af-

snit 2.3 nedenfor).

2.2. Behovet for ændringer i ministeransvarlighedsloven og reglerne

om embedsværkets sandhedspligt samt betydningen af den såkaldte

nødløgnsbetragtning

2.2.1.

Sandhedspligten er af fundamental betydning for, at vores demokrati

kan fungere, og afgørende for den tillid mellem Folketinget og ministrene,

som vores parlamentariske ordning bygger på. Vi skal kunne stole på, at en

minister kun giver Folketinget sande og fyldestgørende oplysninger. Mini-

stre og embedsværk bør til stadighed ofre sandhedspligten den allerstørste

opmærksomhed.

Efter ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, jf. stk. 1, straffes en minister,

som forsætligt eller groft uagtsomt ”giver Folketinget urigtige eller vildle-

dende oplysninger eller under Folketingets behandling af en sag fortier

oplysninger, der er af væsentlig betydning for tingets bedømmelse af sa-

gen”.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Bestemmelsen har bestået uændret siden vedtagelsen af ministeransvarlig-

hedsloven i 1964 og indeholder efter udvalgets opfattelse en formulering

af sandhedspligten, som helt i overensstemmelse med bestemmelsens be-

tydning i politisk-parlamentarisk praksis fuldt ud reflekterer udvalgets

principielle syn på sandhedspligten.

Bestemmelsen indeholder et klart krav om, at de oplysninger, en minister

afgiver til Folketinget, skal være rigtige og fyldestgørende, og omfatter

således helt utvivlsomt situationer, hvor en minister bevidst afgiver urigti-

ge eller misvisende oplysninger over for Folketinget. Der er ikke i formu-

leringen af ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, indlagt nogen undta-

gelse til eller begrænsning af sandhedspligten – den gælder i stort som

småt. Nødløgnsbetragtninger er uden retlig relevans, jf. nærmere herom

nedenfor under 2.2.4, og som udgangspunkt udgør tavshedspligt ikke no-

get særligt problem for opfyldelse af sandhedspligten.

Udvalget ser intet behov for at præcisere, udbygge eller ændre ministeran-

svarlighedslovens § 5, stk. 2, med henblik på at sikre, at en minister giver

korrekte og fyldestgørende oplysninger til Folketinget. Bestemmelsen in-

deholder således efter udvalgets opfattelse en god lovgivningsmæssig sik-

ring af det grundlæggende princip om ministres sandhedspligt over for

Folketinget.

Der kan i den forbindelse i øvrigt henvises til beretning af 26. februar 2015

fra Folketingets Udvalg for Forretningsordenen (BR 6, folketingssamlin-

gen 2014/1), hvoraf det bl.a. fremgår, at ministeransvarlighedslovens § 5

efter folketingsudvalgets opfattelse indeholder en hensigtsmæssig angivel-

se af de handlinger og undladelser, som bør sanktioneres gennem det retli-

ge ministeransvar.

Der henvises til kapitel 3, afsnit 3.1 og 3.2, og kapitel 5, afsnit 5.1, 5.2 og

5.4.

2.2.2.

Det er i ministeransvarlighedslovens § 2 udtrykkeligt bestemt, at

straffelovens almindelige del med regler om bl.a. forsæt og uagtsomhed,

forsøg og medvirken samt straffrihed og straffastsættelse finder anvendelse

på overtrædelser af ministeransvarlighedsloven, herunder tilsidesættelse af

sandhedspligten i § 5, stk. 2.

Bestemmelsen i § 2 betyder, at der – helt i overensstemmelse med funda-

mentale strafferetlige principper – ikke kan straffes for tilsidesættelse af

sandhedspligten i de helt særegne situationer, hvor en straffrihedsgrund

måtte slå igennem.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Straffrihed vil bl.a. kunne komme på tale ved en tilsidesættelse af sand-

hedspligten af en karakter eller under omstændigheder, som er så atypiske

i forhold til det, der er tilsigtet kriminaliseret med bestemmelsen i § 5, stk.

2, at det ville være urimeligt at henføre forholdet under bestemmelsen.

Dette betegnes juridisk som

�½�½�½�½�½�½�½�½�½ �½�½�½�½�½�½�½�½�½�½.

Endvidere kan der opstå

spørgsmål om

�½�½�½�½�½�½

– om sandhedspligten kan tilsidesættes af hensyn til

statens sikkerhed, menneskeliv eller andre særdeles tungtvejende hensyn.

Der kan også opstå spørgsmål om betydningen af

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½

– om

sandhedspligten må vige for ministerens efterlevelse af en anden strafsank-

tioneret pligt.

Der er efter udvalgets opfattelse ikke noget behov for at præcisere, udbyg-

ge eller ændre ministeransvarlighedslovens § 2. De situationer, hvor en

minister straffrit kan undlade at give Folketinget rigtige og fyldestgørende

oplysninger er så få, så ekstraordinære og så atypiske, at de bedst egner sig

til konkret afgørelse i overensstemmelse med de i strafferetten almindeligt

anerkendte principper frem for til opstilling af yderligere regler i lovsform.

Udvalgets undersøgelser har således vist, at forholdet i realiteten er det, at

straffrihed i forbindelse med tilsidesættelse af sandhedspligten kun kan

komme på tale, når det ud fra en almen samfundsmæssig bedømmelse er

åbenbart, at det ikke har været meningen at straffe en usandhed i en given

situation. Som eksempel på, at sandhedspligten må vige af hensyn til rigets

sikkerhed, beskyttelse af menneskeliv eller andre særdeles tungtvejende

forhold, nævnes en situation, hvor danske efterretningsofficerer er sendt på

en hemmelig operation i et fremmed land, og hvor ministeren for at be-

skytte de pågældende i strid med sandheden er nødt til at benægte, at de er

udsendt af den danske stat. I en sådan situation vil en usand benægtelse –

som også kan siges at have de udenlandske myndigheder som adressat og

have til formål at påvirke deres handlinger – være af overordentlig stor

betydning for de pågældende enkeltpersoner, som den danske stat har et

ansvar for.

Det ville være et brud på fundamentale retssikkerhedsprincipper, hvis an-

vendeligheden af de nævnte strafferetlige principper blev begrænset. Og

det ville i en ekstraordinær situation kunne føre til en fastholdelse af sand-

hedspligten til afgørende skade for rigets sikkerhed eller andre væsentlige

hensyn i anliggender, hvor det ud fra en almen samfundsmæssig bedøm-

melse er åbenbart, at der foreligger så tungtvejende hensyn, at sandheds-

pligten må vige. Det vil hverken være acceptabelt eller praktisabelt at ind-

rette lovgivningen på en sådan måde, at en minister i ekstraordinære situa-

tioner for enhver pris – herunder hvor prisen er rigets sikkerhed eller men-

neskeliv – skal efterleve sandhedspligten.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Det henvises til kapitel 5, afsnit 5.3 og 5.5.

2.2.3.

Embedsværket skal som følge af tjenesteforholdets karakter holde

sig inden for gældende ret samt inden for principperne om sandhedspligt,

faglighed og partipolitisk neutralitet. Den almindelige regel er, at embeds-

værket ikke må videregive oplysninger, som er urigtige eller vildledende,

ligesom embedsværket heller ikke må medvirke til, at ministeren selv vi-

deregiver oplysninger, som er urigtige eller vildledende. Embedsværket

skal advare ministeren, hvis der er tvivl om, hvorvidt oplysninger til Fol-

ketinget er rigtige og fyldestgørende, og skal i overensstemmelse med

rammerne i ministeransvarlighedsloven sige fra over for konstruktionen af

en løgn.

Udvalget ser – ud fra de samme hensyn som er nævnt om ministeransvar

efter ministeransvarlighedsloven – ikke noget behov for at præcisere, ud-

bygge eller ændre embedsværkets sandhedspligt.

Der henvises til kapitel 3, afsnit 3.2, og kapitel 5, afsnit 5.5.

2.2.4.

Nødløgnsbetragtningen i forhørsledelsens beretning i Christiania-

sagen har påkaldt sig stor opmærksomhed i den offentlige debat. Det er

udvalgets opfattelse, at der ikke i gældende ret er noget holdepunkt for at

tillægge begrebet retlig betydning i forhold til brud på sandhedspligten.

Forhørsledelsens nødløgnsbetragtning er medtaget i forhørsledelsens be-

retning som en karakteristik af den usandhed, som var blevet anvendt i en

situation, hvor to embedsmænd efter forhørsledelsens opfattelse ikke hav-

de noget andet valg.

Det er imidlertid ikke indlysende, hvorfor usandheden – med forhørsledel-

sens ord – ”bedst betegnes som en forklarlig og undskyldelig nødløgn”.

Definitionen af en nødløgn synes nemlig ikke så meget at sigte til situatio-

ner, hvor der ikke er noget andet valg end at lyve, som til situationer, hvor

der lyves over for en person for ikke at gøre vedkommende fortræd, be-

kymret eller lignende.

Hertil kommer det juridiske. Som det fremgår af udvalgets beskrivelse af

gældende ret efter ministeransvarlighedslovens § 2, kan straffrihed for at

lyve over for Folketinget ud fra betragtninger om nødret mv. kun komme

på tale, når det ud fra en almen samfundsmæssig bedømmelse er åbenbart,

at der foreligger så tungtvejende hensyn, at sandhedspligten må vige. Der

er således ikke adgang til at lyve over for Folketinget for at undgå at gøre

den, der lyves overfor, fortræd, bekymret eller lignende.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Det er sammenfattende udvalgets opfattelse, at det efter gældende ret ikke

er relevant at inddrage ”nødløgnsbetragtninger”, når der i konkrete sager

skal tages stilling til, om ministre eller embedsmænd har begået brud på

sandhedspligten. Heller ikke fremover bør sådanne betragtninger tillægges

retlig betydning.

Der henvises til kapitel 5, afsnit 5.4.

2.3. Behovet for en ny ordning med henblik på at sikre, at en minister

giver korrekte og fyldestgørende oplysninger til Folketinget

2.3.1.

Som nævnt ovenfor under afsnit 2.2 finder udvalget ikke noget be-

hov for at foreslå ændringer af ministeransvarlighedsloven eller reglerne

om embedsværkets sandhedspligt.

Der gælder således efter udvalgets opfattelse et utvetydigt forbud mod at

give Folketinget urigtige, vildledende eller utilstrækkelige oplysninger, der

kun kan fraviges i helt ekstraordinære og atypiske situationer, hvor det ud

fra en almen samfundsmæssig bedømmelse er åbenbart, at det ikke har

været meningen at straffe. Det er som nævnt endvidere efter udvalgets

opfattelse i sådanne helt særlige tilfælde nødvendigt, at der er mulighed

for, at sandhedspligten straffrit kan fraviges.

Udvalgets gennemgang af de gældende regler og praksis om ministres

sandhedspligt og tavshedspligt viser desuden, at en minister i stort set alle

situationer har mulighed for enten at videregive fortrolige oplysninger til

Folketinget, herunder til Kontroludvalget, Det Udenrigspolitiske Nævn

eller Finansudvalget, eller i overensstemmelse med sandhedspligten at

anføre, at ministeren ikke agter at videregive oplysninger af en given ka-

rakter – f.eks. ved besvarelse af et folketingsspørgsmål.

Udvalgets gennemgang af gældende ret viser som nævnt i øvrigt, at tavs-

hedspligt som udgangspunkt ikke udgør noget særligt problem for opfyl-

delse af sandhedspligten.

Der henvises til kapitel 3, afsnit 3.1.2 og 3.3 samt kapitel 5, afsnit 5.6.

2.3.2.

Konkrete tilfælde af straffrihed for overtrædelse af ministeransvar-

lighedslovens § 5, stk. 2, kan dog virke undergravende for tilliden til den

parlamentariske proces og overholdelsen af det grundlæggende princip

om, at en minister skal give korrekte og fyldestgørende oplysninger til

Folketinget. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis det på grund af manglende

adgang til sagens nærmere oplysninger ikke fremstår som åbenbart ud fra

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

en almen samfundsmæssig bedømmelse, at bruddet på sandhedspligten var

berettiget.

Hertil kommer, at adgangen til at give Folketinget urigtige, vildledende

eller utilstrækkelige oplysninger i sig selv – til trods for, at denne adgang

er ekstremt snæver og kun kan komme på tale i helt ekstraordinære og

atypiske situationer – kan skabe usikkerhed og frygt for misbrug, hvis Fol-

ketinget ikke i praksis har mulighed for at føre kontrol hermed.

Udvalget foreslår derfor, at der i folketingsregi udpeges et organ, som en

minister kan rådføre sig med, hvis den situation skulle opstå, at vedkom-

mende ikke kan se anden udvej end at tilsidesætte sin sandhedspligt med

henblik på at beskytte visse særdeles tungtvejende hensyn.

Organet vil ikke skulle anvendes i de situationer, som kan klares ved, at en

minister meddeler, at ministeren ikke agter at give de pågældende oplys-

ninger med henvisning til de hensyn, som er i spil, eller ved, at ministeren

afgiver oplysningerne til f.eks. Det Udenrigspolitiske Nævn, Folketingets

Kontroludvalg eller Finansudvalget. Organet skal kun anvendes til drøftel-

se af nødvendigheden af at bryde sandhedspligten, når ministeren er nået

til, at der ikke er noget alternativ, hvilket formentlig kun vil være tilfældet

i de helt ekstraordinære situationer, hvor det er af afgørende betydning, at

nogen handler eller undlader at handle på en bestemt måde, og hvor det

samtidig er bydende nødvendigt, at de ikke får sandheden at vide.

Eksistensen af en sådan ordning vil skærpe opmærksomheden om sand-

hedspligten og skabe en formaliseret og accepteret ramme for, at ministe-

ren kan drøfte spørgsmål om håndteringen af sådanne helt særlige situatio-

ner med repræsentanter for Folketinget. Endvidere vil ordningen kunne

fremme andre løsninger end brud på sandhedspligten og vil i de tilfælde,

hvor ministeren ikke ser anden udvej, kunne skabe mulighed for, at mini-

steren og repræsentanter for Folketinget i fællesskab kan forsøge at finde

en løsning, som indebærer, at sandhedspligten ikke brydes.

Skulle den situation opstå, at der ikke kan findes en anden løsning for mi-

nisteren end at undlade at give Folketinget rigtige og fyldestgørende op-

lysninger, vil ordningen kunne medvirke til at sikre, at mindst muligt und-

lades fortalt, eller at den usandhed, der fortælles, er af mindst mulig betyd-

ning for Folketingets funktioner, samt at den fulde sandhed snarest muligt

lægges åbent frem for resten af Folketingets medlemmer.

Eksistensen af et organ som det foreslåede og det forhold, at ministeren

har rådført sig med organet, vil ikke i sig selv fritage ministeren for et

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

eventuelt retligt ansvar for at have brudt sandhedspligten. Det vil fortsat

være ministerens ansvar at afgøre, om sandhedspligten skal brydes, og det

vil i sidste ende bero på en konkret retlig prøvelse, om der forelå sådanne

helt ekstraordinære omstændigheder, som kan føre til straffrihed. I praksis

må det dog nok antages, at ministeren – i de tilfælde hvor der er opnået

bred politisk forståelse for et brud på sandhedspligten – i almindelighed vil

befinde sig i en så ekstraordinær situation, at det ud fra en almen sam-

fundsmæssig bedømmelse er åbenbart, at det ikke har været meningen at

straffe et brud på sandhedspligten. I alle tilfælde afgøres spørgsmålet om

tiltalerejsning over for en minister for et brud på sandhedspligten af Folke-

tinget, og man kan nok regne med, at organets tilkendegivelser som noget

naturligt vil indgå i beslutningen herom.

Eksistensen af et organ som det foreslåede og det forhold, at ministeren

har rådført sig med organet, vil heller ikke fritage ministeren for et muligt

efterfølgende politisk ansvar, når sandheden lægges frem, men man kan

nok regne med, at organets tilkendegivelser som noget naturligt vil indgå i

Folketingets politiske bedømmelse af sagen.

Det henvises til kapitel 5, afsnit 5.6 og 5.7.

2.3.3.

Et organ som det foreslåede vil kunne udpeges eller oprettes på for-

skellige måder og vil kunne underkastes en mere eller mindre formaliseret

og detaljeret regulering. Det afgørende er, at organet etableres på en sådan

måde, at der er bred opbakning til ordningen i Folketinget og tilslutning til

ordningen i regeringen, således at tilliden til det grundlæggende princip

om, at en minister skal give Folketinget rigtige og fyldestgørende oplys-

ninger, sikres.

Det er på den baggrund nødvendigt, at de personer, der sidder i organet,

udgør et passende repræsentativt udsnit af Folketingets partier, og at der er

tillid til, at de pågældende ikke vil vægte snævre partipolitiske interesser,

når en minister forelægger en sag for organet, men vil søge at varetage

hele det parlamentariske systems interesse i at bevare den grundlæggende

tillid mellem Folketinget og regeringen og den almene interesse i at af-

hjælpe en helt ekstraordinær situation på bedste måde.

Organet skal med andre ord være sammensat med forståelse for opgavens

særlige karakter – hensynet til den nødvendige fortrolighed og varetagel-

sen af folkestyrets interesser – og således, at det nyder bred tillid og re-

spekt. Det skal udgøre et sikkert rum for drøftelse af særligt følsomme

oplysninger, der ikke kan videregives til en bredere kreds, og må derfor

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

bestå af forholdsvis få medlemmer, der har erfaring med folketingsarbej-

det.

Det er væsentligt for organets funktion, at organet har en vis handlekraft til

håndtering af situationer, hvor det er nødvendigt at formå nogle til at hand-

le eller undlade at handle på en given måde. Det vil derfor være ønskeligt,

hvis medlemmerne nyder en sådan tillid og har en sådan status og position,

at de har en vis mulighed for at påvirke de øvrige folketingsmedlemmers

handlinger, herunder også i situationer, hvor disse folketingsmedlemmer

ikke nødvendigvis for tiden kan få en begrundelse – eller evt. ikke kan få

den fulde begrundelse – for, hvorfor en given handling eller undladelse er

nødvendig.

Det er nærliggende at henlægge en sådan opgave til Folketingets Præsidi-

um i betragtning af dettes sammensætning, størrelse og særlige position

som Folketingets ledelse. Man kan imidlertid også forestille sig andre mu-

ligheder, herunder at oprette et organ i tilknytning til Folketingets Præsidi-

um eller Folketingets Udvalg for Forretningsordenen, f.eks. et underudvalg

under Udvalget for Forretningsordenen med repræsentanter fra Præsidiet

og/eller kredsen af partiformænd og/eller kredsen af gruppeformænd. I

sidste ende er det afgørende, at organet er sammensat på en sådan måde, at

der i Folketinget og i regeringen er tilslutning til ordningen.

Det bemærkes, at det forekommer hensigtsmæssigt på forhånd at have

udpeget et fast organ til at varetage opgaven, således at denne beslutning

ikke først skal træffes under antagelig betydeligt tidsmæssigt pres og uøn-

sket offentlighed, hvis en konkret situation opstår. Desuden taler det for at

henlægge opgaven til et eksisterende organ, at organet må forventes at

skulle behandle meget få sager – antagelig ofte med lang tid imellem – og

det forekommer mindre hensigtsmæssigt at oprette et nyt, fast organ, som

kun meget sjældent vil skulle anvendes.

Hvad angår den nærmere normering af organets virke, er der ligeledes for-

skellige muligheder. Udvalget anbefaler, at organet normeres i et samvirke

mellem Folketinget og regeringen, så ordningen bedst muligt understøtter

folkestyret og tilliden mellem regeringen og Folketinget. Udvalget anbefa-

ler også, at normeringen sker på en måde, som sikrer, at udvalget kan vare-

tage sin særegne opgave med den fornødne fleksibilitet.

Med en ordning som den foreslåede får ministeren mulighed for at inddra-

ge repræsentanter fra Folketinget i løsningen af en særdeles vanskelig situ-

ation, og ministeren får dermed et andet valg end blot, uden inddragelse af

Folketinget, at tilsidesætte sandhedspligten. Et valg, som vil kunne få be-

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

tydning for muligheden for straffrihed, og som samtidig er egnet til at un-

derstøtte tilliden mellem regeringen og Folketinget. Med ordningen etable-

res der samtidig en formaliseret mulighed for særlig parlamentarisk kon-

trol og tilsyn i de ekstraordinære situationer, hvor en minister ikke ser an-

den udvej end at tilsidesætte sin sandhedspligt over for Folketinget for at

beskytte rigets sikkerhed eller andre særdeles tungtvejende hensyn.

En minister vil have en åbenbar interesse i at benytte ordningen. En mini-

ster vil således bl.a. gennem anvendelse af ordningen kunne mindske risi-

koen for efterfølgende at blive draget til ansvar. Det skal i den forbindelse

bemærkes, at en minister, der på trods af ordningens eksistens vælger at

tilsidesætte sin sandhedspligt uden at inddrage Folketinget, ved en efter-

følgende ansvarsvurdering næppe vil blive set på med milde øjne af Folke-

tinget.

Der er derfor ikke behov for at gøre en ministers brug af ordningen til en

lovbestemt pligt, og udvalget finder det heller ikke af andre årsager nød-

vendigt at underkaste organet lovregulering, men peger på andre måder,

hvorpå organet kan normeres, herunder ved folketings- og regeringstilken-

degivelser. Det bemærkes i øvrigt, at de situationer, hvor en minister ikke

ser anden udvej end at tilsidesætte sin sandhedspligt over for Folketinget,

som anført må antages at være så få, så ekstraordinære og så atypiske, at

de ikke er egnede til at blive underkastet lovregulering.

Der henvises nærmere til kapitel 5, afsnit 5.6, 5.7, 5.8 og 5.9.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Kapitel 3

Gældende ret

3.1. Ministerstyre, ministeransvar og ministres afgivelse af oplysnin-

ger til Folketinget

3.1.1. Ministerstyre og ministeransvar

Den udøvende magt i Danmark bygger på det såkaldte ministerialsystem,

jf. grundlovens § 12. Magten er fordelt på en række ministerier, hvor mag-

ten og det dermed forbundne ansvar er henlagt til én person, nemlig mini-

steren. Inden for et ministerområde er det embedsværkets opgave at tjene

ministeren.

Det departementale hierarki, ledet af ministeren, består af departements-

chefen, afdelingschefer, kontorchefer og fuldmægtige samt kontorfunktio-

nærer. Uden for departementet findes direktorater og styrelser, som mini-

steren også er ansvarlig for. I dag forestås den administrative ledelse af

direktorater og styrelser af direktører med vicedirektører, kontorchefer,

fuldmægtige og kontorfunktionærer under sig.

Ministerstyre og ministeransvar hører sammen: Ingen magt uden ansvar.

Ministeransvaret er en hovedhjørnesten i det parlamentariske demokrati og

findes forankret i grundlovens §§ 13, 14 og 15.

Det fremgår af grundlovens § 14, at kongen udnævner og afskediger

statsministeren og de øvrige ministre, og at kongen bestemmer deres antal

og forretningernes fordeling imellem dem. Den reelle kompetence til at

udpege ministrene tilkommer statsministeren. Statsministeren kan interve-

nere i de forskellige ministres ressort, men der er herudover ikke forfat-

ningsretligt noget hierarki mellem ministrene. Det følger endvidere af

grundlovens § 14, at enhver minister, der har kontrasigneret en kongelig

beslutning, er ansvarlig for beslutningen.

I Danmark er ministeren som udgangspunkt ansvarlig for hele sin ressort. I

overensstemmelse hermed har ministeren instruktionsbeføjelse over hele

embedsværket, der tilsvarende har lydighedspligt over for ministeren. Em-

bedsværket tjener ministeren, hvis magt er demokratisk forankret, og sam-

fundet ved, at embedsværkets virke er baseret på lovlighed, sandhed, fag-

lighed og partipolitisk neutralitet, jf. nedenfor under afsnit 3.2.1.2.

Ministre er undergivet både et politisk og et retligt ansvar.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Det

�½�½�½�½�½�½�½�½�½

ansvar er fastslået i grundlovens § 15, stk. 1, hvorefter ingen

minister kan forblive i sit embede, efter at Folketinget har udtalt sin mistil-

lid til vedkommende. Det er således i alle tilfælde ministeren, der bærer

det politiske ansvar over for Folketinget.

Det bemærkes, at det aldrig i praksis er kommet så langt, at et mistillidsvo-

tum til en enkelt minister er blevet vedtaget. Derimod er der adskillige

eksempler på, at en minister er gået af ved udsigten til, at der vedtages et

mistillidsvotum.

Udtales der mistillid til statsministeren, skal regeringen begære sin afsked,

medmindre der udskrives nyvalg, jf. grundlovens § 15, stk. 2, 1. pkt.

Der er ingen retlige grænser for, hvornår Folketinget kan gøre det politiske

ansvar gældende. Det er således bl.a. ikke en betingelse, at den pågælden-

de minister har handlet retsstridigt. Derimod kan Folketinget vedtage et

mistillidsvotum eller udtale kritik af en minister på et hvilket som helst

grundlag, som Folketinget måtte finde relevant. I praksis har Folketinget

dog i betydeligt omfang ved den politiske stillingtagen til ministrenes em-

bedsførelse lagt vægt på retligt prægede normer som f.eks., om ministeren

med vilje har overtrådt en given pligt eller i hvert fald burde have undgået

det. Den retligt prægede skabelon har indebåret, at der er blevet lagt bety-

delig vægt på, hvilken rådgivning ministeren har modtaget af sine em-

bedsmænd, når ministerens politiske ansvar skulle vurderes.

Grundlovens § 13, 2. pkt., bestemmer om ministres

�½�½�½�½�½�½�½

ansvar, at mini-

strene er ansvarlige for regeringens førelse, og at deres ansvarlighed be-

stemmes nærmere ved lov.

I overensstemmelse med grundlovens § 13, 2. pkt., er der i ministeransvar-

lighedsloven (lov nr. 117 af 15. april 1964 om ministres ansvarlighed som

ændret ved lov nr. 433 af 31. maj 2000 om bl.a. afskaffelse af hæftestraf-

fen) fastsat regler om det retlige ansvar for ministres embedsførelse. Loven

medførte ikke nogen væsentlig ændring af ministeransvarets rækkevidde,

men samlede bestemmelserne i én lov.

Ministeransvarlighedsloven angår efter § 1 ministres ansvar for deres

”embedsførelse”. Dette udtryk omfatter alle anliggender, som de varetager

i deres egenskab af ministre.

Ministeransvarlighedslovens § 5 indeholder følgende bestemmelse om

strafansvar for en ministers tilsidesættelse af sine pligter:

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

”§

En minister straffes, hvis han forsætligt eller af grov uagtsom-

hed tilsidesætter de pligter, der påhviler ham efter grundloven eller

lovgivningen i øvrigt eller efter hans stillings beskaffenhed.

�½�½�½�½�½�½.

Bestemmelsen i stk. 1 finder anvendelse, såfremt en minister

giver Folketinget urigtige eller vildledende oplysninger eller under

Folketingets behandling af en sag fortier oplysninger, der er af væ-

sentlig betydning for tingets bedømmelse af sagen.”

Det følger af ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 1, at to grundlæggende

betingelser skal være opfyldt for, at en minister kan ifalde strafansvar efter

bestemmelsen. For det første skal ministeren have tilsidesat sine pligter

som minister (den objektive betingelse). For det andet skal tilsidesættelsen

af de pligter, der påhviler ministeren, være sket forsætligt eller af grov

uagtsomhed (den subjektive betingelse).

En minister kan efter omstændighederne også pådrage sig strafansvar i

anledning af andres handlinger.

Efter ministeransvarlighedslovens § 2 finder straffelovens almindelige del

anvendelse. Det indebærer bl.a., at en minister ikke alene kan pådrage sig

et strafferetligt ansvar for egne handlinger, men også for medvirken til

handlinger foretaget af andre, jf. straffelovens § 23.

Strafferettens almindelige regler indebærer endvidere, at det er en betin-

gelse for at ifalde straf, at der ikke foreligger særlige omstændigheder, som

i den givne situation udelukker strafansvar (evt. gør handlingen retmæssig)

– såkaldte straffrihedsgrunde. En række straffrihedsgrunde er beskrevet

udtrykkeligt i straffeloven, herunder f.eks. § 13 om nødværge, § 14 om

nødret og §§ 15-16 om utilregnelighed, mens andre straffrihedsgrunde,

herunder umulighed, pligtsammenstød, samtykke og såkaldt materiel aty-

picitet (også kaldet manglende retsstridighed), følger af almindelige straf-

feretlige principper.

Det bemærkes i den forbindelse i øvrigt, at det fremgår af forarbejderne til

bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 2, at bestemmelsen er ind-

sat navnlig af lovtekniske grunde og for så vidt er overflødig, idet straffe-

lovens § 2 allerede bestemmer, at straffelovens almindelige del finder an-

vendelse på alle strafbare forhold, medmindre andet er bestemt. Der henvi-

ses til bemærkningerne til § 2 i lovforslag nr. L 43 af 6. november 1963.

Bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 3 præciserer i den forbin-

delse det objektive gerningsindhold, der skal være realiseret for, at der kan

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

pålægges en minister strafansvar for at have medvirket til en

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½

handling. Bestemmelsen lyder således:

”§

Ved anvendelsen af borgerlig straffelovs regler om ansvar for

medvirken til en lovovertrædelse skal en minister anses for medvir-

kende til en underordnets handling, når:

1) han har været bekendt med, at den pågældende handling ville bli-

ve foretaget, og har undladt at søge dette hindret.

2) handlingen har været et nødvendigt eller naturligt middel til gen-

nemførelsen af en beslutning, for hvilken ministeren er ansvarlig.

3) han har fremmet handlingens udførelse ved ikke i rimeligt omfang

at føre tilsyn og fastsætte instrukser.”

Som det fremgår, skal en minister bl.a. anses for medvirkende til en under-

ordnets handling, når ministeren har fremmet handlingens udførelse ved

ikke i rimeligt omfang at føre tilsyn og fastsætte instrukser, jf. ministeran-

svarlighedslovens § 3, nr. 3.

Også med hensyn til strafansvar for en underordnets handling skal den

subjektive betingelse være opfyldt. For at en minister kan ifalde strafan-

svar for at have medvirket til en underordnets handling, er det således en

betingelse, at ministeren har handlet forsætligt eller groft uagtsomt.

Som nævnt ovenfor følger det af grundlovens § 14, at enhver minister, der

har kontrasigneret en kongelig beslutning, er ansvarlig for beslutningen.

Ministeransvarlighedslovens § 4 bestemmer i forlængelse heraf, at ansvar

for en af kongen underskrevet beslutning påhviler såvel enhver minister,

der har medunderskrevet, som ministre, der på anden måde har medvirket

til beslutningens tilblivelse.

Straffen for overtrædelse af ministeransvarlighedsloven er – medmindre

højere straf følger af den øvrige lovgivning – bøde eller fængsel indtil 2 år,

jf. lovens §§ 5 og 6. Ministeransvaret forældes efter straffelovens alminde-

lige regler. Forældelsesfristen er dog aldrig mindre end 5 år, jf. lovens § 8.

Der henvises til afsnit 2.4 i betænkning nr. 1354/1998 om forholdet mellem minister

og embedsmænd, side 262 ff. i betænkning 1443/2004 om embedsmænds rådgivning

og bistand samt afsnit 5.2 i Jens Peter Christensen, Offentligt ansatte chefers ansvar:

en udredning om visse forhold af betydning for offentligt ansatte chefers retsstilling

(1998).

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

3.1.2. Særligt om ministres afgivelse af oplysninger til Folketinget

3.1.2.1. Ministres sandhedspligt

Det følger af ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, der er gengivet oven-

for, at en minister ikke må give Folketinget urigtige eller vildledende op-

lysninger eller under Folketingets behandling af en sag fortie oplysninger,

der er af væsentlig betydning for tingets bedømmelse af sagen.

Efter bestemmelsen er det retlige udgangspunkt, at en minister ikke er un-

derlagt nogen pligt til at afgive oplysninger til Folketinget. Vælger en mi-

nister imidlertid at afgive oplysninger til Folketinget, følger det af sand-

hedspligten i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, at de afgivne oplys-

ninger skal være rigtige og fyldestgørende. Hertil kommer, at en positiv

oplysningspligt følger af bestemmelsen derved, at en minister ikke under

Folketingets behandling af en sag må fortie oplysninger, der er af væsent-

lig betydning for tingets bedømmelse af sagen.

Bestemmelsen vedrører alene en ministers oplysninger til Folketinget, idet

det dog bemærkes, at det vel kan komme på tale at kvalificere misvisende

og urigtige oplysninger til offentligheden i øvrigt som brud på de pligter,

der efter lovens § 5, stk. 1, påhviler en minister ”efter hans stillings beskaf-

fenhed”.

I forarbejderne til § 5 (FT 1963-64, tillæg A, sp. 257 ff. og sp. 1007 (lov-

forslagets § 4)) anføres om bestemmelsens stk. 2, at ansvaret for meddelel-

se af urigtige eller vildledende oplysninger til Folketinget eller fortielse

over for Folketinget allerede følger af stk. 1, men at man gennem bestem-

melsen i stk. 2 har ønsket at præcisere dette ansvars rækkevidde. Det anfø-

res endvidere, at det vanskeligste problem i forbindelse med denne be-

stemmelse var tilvejebringelsen af en juridisk forsvarlig udformning af

reglen om ansvar for fortielse, men at en sådan udformning dog fandtes at

være opnået ved den foreslåede (og vedtagne) affattelse. Under lovforsla-

gets førstebehandling i Folketinget udtalte justitsministeren, at bestemmel-

sen også omfatter oplysninger, der gives eller forties under en udvalgsbe-

handling.

Den præcise rækkevidde af ministerens sandhedspligt efter ministeransvar-

lighedslovens § 5, stk. 2, er forbundet med usikkerhed, fordi afgrænsnin-

gen af begrebet usandhed rejser spørgsmål som:

Hvor mange forbehold er det nødvendigt at videregive? Hvor mange bi-

omstændigheder kan det være forsvarligt – og eventuelt endda rimeligt – at

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

lade uomtalte? Hvor sikkert kan et skøn, som er behæftet med usikkerhed,

fremstilles? Hvor går grænsen mellem den optimistiske, men dog accep-

table fremstilling af en sag, og den utilladelige fordrejning? Hvilke for-

ventninger er adressaten for oplysningen i den givne sammenhæng beretti-

get til at have til oplysningens kvalitet under hensyn til bl.a. oplysningens

form og ikke mindst den anvendelse, oplysningen afgives til brug for?

Afgørelsen af, om der foreligger en urigtig eller vildledende oplysning

eller en strafbar fortielse af oplysninger, beror på en konkret bedømmelse,

som undertiden kan være vanskelig, fordi den præcise rækkevidde af mini-

sterens sandhedspligt bl.a. afhænger af, i hvilken sammenhæng en given

oplysning afgives – eller ikke afgives.

Det er imidlertid almindeligt antaget, at der kan peges på nogle omstæn-

digheder vedrørende forholdet mellem regering og Folketing, som kan få

betydning ved fastlæggelsen af sandhedspligten i denne relation:

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½

er det blevet fremhævet, at det i Danmark er traditionen, at

Folketinget, der ikke selv råder over undersøgelsesmidler, som udgangs-

punkt skaffer sig alle oplysninger, der skønnes nødvendige, ved at anmode

vedkommende minister om at tilvejebringe disse. Skal den parlamentariske

proces, herunder fastlæggelsen af grundlaget for et eventuelt ansvar, fun-

gere på en betryggende måde, skal Folketinget kunne fæste lid til, at de

oplysninger, der således tilvejebringes, er rigtige og fyldestgørende. Det er

en helt fundamental del af vores demokratisk-parlamentariske system, at

Folketinget som del af den lovgivende magt og i udøvelsen af sin kontrol-

funktion kan stole på, at en minister, der lægger oplysninger frem for Fol-

ketinget, giver en fremstilling, som er både sand og dækkende.

Regeringen har pligt til at besvare forespørgsler efter grundlovens § 53.

Under forespørgselsdebatten kan der fremsættes forslag til vedtagelse (tid-

ligere motiveret dagsorden), herunder udtalelse af mistillid til en eller flere

ministre. Instituttet må, for at kunne fungere, forudsætte, at regeringens

besvarelse af forespørgslen er rigtig og fyldestgørende.

De stående udvalg har bl.a. til opgave at behandle lovforslag og føre kon-

trol med regeringen, og der er som følge heraf et krav om en vis kvalitet af

ministerens besvarelser af spørgsmål fra udvalgene. At ministres svar og

oplysninger til Folketinget ofte indgår i et politisk spil, ændrer ikke ved, at

ministeransvarlighedsloven kræver, at sådanne svar og oplysninger er kor-

rekte og dækkende. Det forhold, at et spørgsmål opfattes som ”politisk”,

kan ikke legitimere et ”politisk” svar, som er usandt eller utilstrækkeligt.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Hvis et spørgsmål, der stilles fra folketingsudvalg eller folketingsmed-

lemmer, er uklart formuleret, er det antaget, at det påhviler ministeren så

vidt muligt at finde ud af spørgsmålets mening og give svar herpå. På

samme måde er det antaget, at der gælder en pligt til at korrigere åbenbare

misforståelser, f.eks. i tilfælde, hvor det fremgår af et spørgsmål, at det er

baseret på urigtige forudsætninger om faktiske eller retlige forhold.

Det antages i øvrigt, at det ikke kan være afgørende for vurderingen af, om

en ministers oplysninger til Folketinget har været misvisende eller ufyl-

destgørende, at Folketinget på tidspunktet for oplysningernes afgivelse

ikke har kritiseret disse eller krævet dem uddybet. Manglende reaktion fra

Folketingets side kan skyldes, at tinget ikke på tidspunktet for oplysnin-

gernes afgivelse besad tilstrækkelig viden til at forstå eller til at burde for-

stå, at ministerens svar måske var ufyldestgørende.

Det antages endvidere, at en ministers besvarelse af et spørgsmål fra Fol-

ketinget også skal være dækkende, selv om spørgeren kan formodes alle-

rede at være bekendt med, hvorledes sagen forholder sig, da ministerens

sandhedspligt sigter på, at Folketinget som sådan – og ikke kun den enkel-

te spørger – informeres fyldestgørende og korrekt. Selv om Folketinget må

formodes at vide besked om, hvordan tingene reelt forholder sig, skal der

gives et sandfærdigt og dækkende svar. Et svar til Folketinget tjener i kraft

af offentlighedsprincippet i grundlovens § 49 samtidig til oplysning af

vælgerbefolkningen.

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½

er det blevet fremhævet, at udgangspunktet må være, at

der ikke er pligt til at svare på andet end det, der udtrykkeligt er spurgt om.

Det kan dog ikke udelukkes, at en helt bogstavelig besvarelse af et

spørgsmål vil være misvisende, så der må gives supplerende oplysninger i

svaret. Det antages i den forbindelse, at rammerne for besvarelse af navn-

lig § 20-spørgsmål er temmelig snævre, og at svaret nødvendigvis må til-

passes disse rammer og f.eks. kan være relativt kortfattet, således at besva-

relsen koncentreres om det væsentlige i spørgsmålet. I retten til kortfattet-

hed antages at ligge, at ministersvar på folketingsspørgsmål ikke (altid) i

enhver henseende kan være udtømmende. Retten til kortfattethed skal

imidlertid administreres loyalt af ministeren, således at svaret ikke reelt

bliver vildledende, misvisende eller urigtigt.

Det anføres endvidere, at det er ministerens opgave at gennemføre rege-

ringens politik, som en del af Folketingets medlemmer ofte vil være mod-

stander af. Dette forhold har også indflydelse på afgrænsningen af ministe-

rens sandhedsforpligtelse over for Folketinget.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Det anføres i den forbindelse, at det ikke kan forventes – og ikke bliver

forventet – at regeringen i det omfang, den arbejder for realiseringen af

sine politiske mål, fremhæver alle betænkeligheder ved den politik, der sø-

ges gennemført. Tilskyndelsen for regeringen til at fremstille sin politik i det

gunstigst mulige lys vil ofte være stor. Men der er grænser. Alle oplysnin-

ger om faktiske, konstaterbare forhold skal være rigtige og fyldestgørende.

Det er endvidere antaget, at bemærkninger til lovforslag skal opfylde de

krav, som regeringen selv stiller hertil, jf. cirkulære nr. 159 af 16. septem-

ber 1998 til samtlige ministerier og styrelser om bemærkninger til lov-

forslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdel-

se af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter m.v. Det fremgår

af cirkulærets § 16 bl.a., at et lovforslags bemærkninger bør udformes så-

ledes, at de over for Folketingets medlemmer og offentligheden uddyber

lovforslagets indhold og giver et fyldestgørende grundlag for at vurdere

forslagets begrundelse og forventede virkninger.

I forskellige tilfælde har Folketinget overvejet at søge ministre draget ret-

ligt til ansvar for fortielser eller afgivelse af urigtige eller vildledende op-

lysninger til Folketinget. I det følgende omtales to af disse sager.

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½

angik spørgsmålet, om tidligere grønlandsminister Johannes

Kjærbøl i 1957 havde besvaret et spørgsmål i Folketinget ufyldestgørende

og vildledende.

Den 30. januar 1959 forliste Den Kgl. Grønlandske Handels nyeste skib

m/s ”Hans Hedtoft” under vinterbesejling af Grønland, og alle 95 ombord-

værende druknede. Efter forliset blev der i pressen rejst spørgsmål om for-

svarligheden af vinterbesejling af Grønland, ligesom det blev anført, at

daværende grønlandsminister Johannes Kjærbøl i marts 1957 havde besva-

ret et spørgsmål i Folketinget om forsvarligheden af vinterbesejlingen af

Grønland på en ufyldestgørende og vildledende måde.

Kjærbøl var blevet spurgt, om han fandt det forsvarligt på baggrund af de

senest indhøstede erfaringer at opretholde vinterbesejling af Grønland med

fuldt passagerantal.

Kjærbøl besvarede spørgsmålet bekræftende, idet han henholdt sig til en

erklæring afgivet af samtlige kaptajner i Den kgl. Grønlandske Handel den

11. marts 1957 om, at det med specialbyggede skibe var rigtigt at fortsætte

vinterbesejlingen. Kjærbøl anførte i den forbindelse, at erklæringen selv-

følgelig måtte tillægges den største vægt, og at han håbede, at der herefter

var skabt ro om spørgsmålet.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Efterfølgende kom det frem, at kaptajnerne allerede den 8. marts 1957

havde afgivet en anden erklæring, hvor de tilrådede at indskrænke vinter-

sejladsen til det mindst mulige, navnlig med hensyn til passagerbefordring,

og at kaptajnerne angiveligt kun modstræbende og efter pres havde under-

skrevet erklæringen af 11. marts 1957. Motivet skulle have været at undgå

at skabe problemer med hensyn til bevillingen til bygning af det nye Grøn-

landsskib ”Hans Hedtoft”.

Kjærbøl tilkendegav til pressen i februar 1959, at han ikke kendte til er-

klæringen af 8. marts 1957, hvilket dog blev modsagt af direktøren og vi-

cedirektøren for Grønlandshandelen.

Et dommerudvalg nedsat efter initiativ fra regeringen konkluderede bl.a.,

at de afgivne forklaringer udgjorde et væsentligt indicium for, at Kjærbøl i

hvert fald var bekendt med hovedindholdet af erklæringen af 8. marts

1957, og at han havde fundet dette utilfredsstillende. Udvalget fandt imid-

lertid også, at der ikke var grund til at betvivle, at Kjærbøls udtalelser til

pressen i februar 1959 var i overensstemmelse med hans bedste overbevis-

ning, idet det faktisk passerede kunne være gledet ud af hans erindring,

eller han kunne have misforstået den underretning, han havde fået om sa-

gen.

Folketinget afsluttede efterfølgende behandlingen af et beslutningsforslag

om rigsretstiltale mod Kjærbøl med at tage undersøgelsesudvalgets beret-

ning til efterretning og understrege det beklagelige i, at Kjærbøl ikke ved

besvarelsen i Folketinget havde givet oplysning om sit kendskab til van-

skelighederne ved at fremskaffe kaptajnserklæringen af 11. marts 1957 og

derved havde ladet erklæringen indgå i besvarelsen med større vægt, end

dens tilblivelseshistorie berettigede til. Kjærbølsagen gav anledning til

fornyede drøftelser om behovet for en lov om ministeransvar og udgjorde

en del af baggrunden for vedtagelsen af ministeransvarlighedsloven.

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½

blev der nedsat en undersøgelsesret til at redegøre for grund-

laget for berostillelse af sager om familiesammenføring af flygtninge fra

Sri Lanka og for, hvem der havde truffet beslutning herom. Endvidere

skulle undersøgelsesretten redegøre for, om ombudsmandens undersøgelse

af sagen var blevet hindret eller forsøgt hindret, og om Folketinget var

blevet informeret fyldestgørende under hele sagens forløb.

Undersøgelsesretten fandt bl.a., at to justitsministre og statsministeren un-

der sagens forløb havde givet Folketinget oplysninger, som undersøgelses-

retten måtte betegne som misvisende, vildledende eller urigtige eller lig-

nende. Som eksempel nævnes den daværende statsminister Poul Schlüters

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

såkaldte gulvtæppetale, hvorom undersøgelsesretten anfører, at der var

elementer i talen, der var særdeles misvisende, og at den afsluttende udta-

lelse om gulvtæppet – hvis den skulle tages for pålydende – måtte karakte-

riseres som direkte urigtig, samt at daværende statsminister Poul Schlüter

måtte have indset dette.

Undersøgelsesrettens konklusion fik den umiddelbare politiske konse-

kvens, at regeringen tog sin afsked. Et flertal i Folketingets Udvalg for

Forretningsordenen tilsluttede sig undersøgelsesrettens vurderinger og

udtrykte desuden ”alvorlig misbilligelse” af tidligere statsminister Poul

Schlüter og ”misbilligelse” af tidligere justitsminister H.P. Clausen i an-

ledning af de oplysninger, som de havde afgivet til Folketinget.

Folketinget besluttede endvidere at rejse en rigsretssag mod tidligere

justitsminister Erik Ninn Hansen for tilsidesættelse af de pligter, der fulgte

af ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 1, ved at have truffet og opretholdt

beslutningen om ikke at behandle de tamilske familiesammenføringssager.

Folketinget fandt i den forbindelse ikke, at der burde rejses selvstændig

tiltale for at have afgivet misvisende, vildledende eller urigtige oplysninger

til Folketinget, ligesom der ikke fandtes at burde rejses tiltale mod tidligere

justitsminister H.P. Clausen og tidligere statsminister Poul Schlüter. Det

bemærkes dog, at et flertal på 12 af 20 dommere i Rigsrettens efterfølgen-

de dom af 22. juni 1995 (U 1995.672) konstaterede, at "den ulovlige admi-

nistration konsekvent blev søgt skjult med urigtige begrundelser". Nogen

eksplicit subsumption under ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, fore-

tog Rigsretten imidlertid ikke.

Det anførte baserer sig navnlig på side 148 ff. i betænkningen om fagligt etiske prin-

cipper i offentlig administration (1993), Jens Peter Christensen, Ministeransvar

(1997), side 135 ff., side 302 ff., side 361 ff., side 435 ff. og side 448 ff. og Jens Peter

Christensen, Offentligt ansatte chefers ansvar: en udredning om visse forhold af be-

tydning for offentligt ansatte chefers retsstilling (1998), afsnit 5.2.

3.1.2.2. Ministres oplysningspligt og videregivelse af fortrolige oplys-

ninger

Der er hverken i grundloven, Folketingets forretningsorden eller i lovgiv-

ningen i øvrigt fastsat generelle regler, hvorefter Folketinget, et folke-

tingsudvalg eller de enkelte medlemmer af Folketinget – som en retlig

pligt – kan pålægge en minister at give tinget eller udvalget m.v. fortrolige

oplysninger, som centraladministrationen er i besiddelse af som led i dens

udførelse af administrative opgaver.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

En oplysningspligt følger dog af ministeransvarslovens § 5, stk. 2. En mi-

nister kan således efter ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, straffes,

hvis han forsætligt eller groft uagtsomt giver Folketinget urigtige eller

vildledende oplysninger eller under Folketingets behandling af en sag for-

tier oplysninger, der er af væsentlig betydning for tingets bedømmelse af

sagen. Der henvises nærmere herom til pkt. 3.1.2.1 ovenfor.

Det er almindeligt antaget, at bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens

§ 5, stk. 2, ikke giver Folketinget en særlig adgang til at afkræve en mini-

ster fortrolige oplysninger. Bestemmelsens betydning ligger i, at vedkom-

mende minister er forpligtet til at give rigtige og fuldstændige oplysninger

om et sagsforhold, hvis ministeren udtaler sig.

Hertil kommer, at der ligger en vis selvstændig betydning for vurderingen

af spørgsmålet om omfanget af en ministers pligt til at give Folketinget

oplysninger, selv om de er af fortrolig karakter, i, at en minister ikke under

behandlingen af en sag i Folketinget må fortie oplysninger af væsentlig

betydning for tingets bedømmelse af sagen. Ministeren kan nemlig i den

forbindelse ikke i almindelighed gøre gældende, at fortielsen var beretti-

get, fordi den oplysning, der var tale om at videregive, var fortrolig. Mini-

steren må i de (særlige) tilfælde, hvor ministeren ikke ønsker at give for-

trolige oplysninger, gøre opmærksom på, at oplysninger af betydning for

sagen foreligger, men at de, som følge af nærmere angivne hensyn, ikke

videregives, eller ikke kan videregives til Folketinget i den pågældende

sammenhæng, herunder i et åbent møde i folketingssalen, et samråd eller

lignende, jf. i øvrigt nedenfor pkt. 3.1.2.3, 3.3 og 5.1-5.3.

Det følger endvidere af bestemmelsen i grundlovens § 51, at der består en

vis oplysningspligt over for parlamentariske kommissioner bestående af

medlemmer af Folketinget, som Folketinget i henhold til bestemmelsen

kan nedsætte til at undersøge almenvigtige sager. Det antages i den stats-

retlige litteratur, at oplysningspligten over for en parlamentarisk kommis-

sion er begrænset på samme måde som vidnepligten efter retsplejelovens

regler. Parlamentariske kommissioner efter grundlovens § 51 er dog ikke

en undersøgelsesform, som Folketinget har benyttet sig meget af. Under-

søgelsesformen er senest blevet benyttet til undersøgelse af forhold under

besættelsestiden (1940-45), og der er således ikke nedsat parlamentariske

kommissioner siden ikrafttrædelsen af den nuværende grundlov i 1953.

Spørgsmålet om videregivelse af fortrolige oplysninger som led i den par-

lamentariske kontrol med regeringen er endvidere særligt reguleret i lov-

givningen på enkeltstående områder.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Efter ombudsmandslovens § 19, stk. 1, er myndigheder m.v., der er omfat-

tet af ombudsmandens virksomhed, f.eks. forpligtet til at meddele om-

budsmanden de oplysninger samt udlevere de dokumenter m.v., som for-

langes af ombudsmanden. Oplysningspligten er, på samme måde som plig-

ten over for parlamentariske kommissioner, begrænset i overensstemmelse

med retsplejelovens almindelige regler om vidneudelukkelse og vidnefri-

tagelse, jf. ombudsmandslovens § 19, stk. 3. Disse regler indebærer bl.a.,

at administrationen som udgangspunkt ikke er forpligtet til at afgive mate-

riale til ombudsmanden, hvis materialet er fortroligt af hensyn til offentlige

interesser, f.eks. statens sikkerhed, forholdet til fremmede magter m.v. Det

fremgår dog af forarbejderne til bestemmelsen i ombudsmandslovens § 19,

stk. 1, at ombudsmanden i praksis har haft ubegrænset adgang til de oplys-

ninger og dokumenter, som ombudsmanden har anset for nødvendige for

ombudsmandens undersøgelser.

Tilsvarende vidtgående bestemmelser om oplysningspligt findes i grund-

lovens § 47, stk. 2, 3. pkt., samt i § 4, stk. 3, i lov om statsrevisorerne og §

12, stk. 1, i lov om revision af statens regnskaber. Efter disse bestemmelser

kan statsrevisorerne og rigsrevisor forlange at få alle oplysninger og alle

aktstykker af betydning for udførelsen af hvervet.

Folketingets medlemmer kan efter grundlovens § 53 med Folketingets

samtykke endvidere bringe ethvert offentligt anliggende under forhandling

og derom æske ministrenes forklaring. Almindeligvis godkender Folketin-

get uden en nærmere drøftelse, at en forespørgsel kommer til behandling,

men Folketinget har mulighed for at standse en forespørgsel.

Det antages i den statsretlige litteratur,

�½�½

ministrene er retligt forpligtede

til at besvare forespørgsler efter grundlovens § 53,

�½�½�½ �½�½

ministrene ikke

er forpligtede til i deres besvarelse at give oplysninger om forhold, som

efter deres særlige karakter kræver hemmeligholdelse,

�½�½�½�½�½

ministeren i så

fald skal gøre opmærksom på, at der foreligger oplysninger af betydning

for sagen, som imidlertid ud fra nærmere angivne hensyn ikke kan medde-

les i et offentligt møde i Folketinget.

De nærmere regler om forespørgsler efter grundlovens § 53 er fastsat i §

21 i Folketingets forretningsorden. Det fremgår af bestemmelsen i § 21

bl.a., at den minister, som forespørgslen er rettet til, skal give forespørge-

ren meddelelse, hvis ministeren anser det for at være i strid med landets

interesser, at der finder en offentlig debat sted om spørgsmålet. Fore-

spørgslen udsættes i givet fald.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

I øvrigt bemærkes, at det fremgår af Folketingets forretningsordens § 20,

stk. 1, at et medlem af Folketinget, der ønsker at få oplyst en ministers

holdning til eller opfattelse af et offentligt anliggende på grundlag af in-

formation, der er umiddelbart tilgængelig for ministeren, kan rette et

spørgsmål til vedkommende minister efter reglerne i forretningsordens §

20. Det er fast antaget, at en minister ikke er retligt forpligtet til at besvare

såkaldte § 20-spørgsmål, jf. § 20, stk. 4, i Folketingets forretningsorden.

Det fremgår endvidere af Folketingets forretningsorden § 8, stk. 6, at et

folketingsudvalg kan anmode en minister om at besvare spørgsmål stillet

af udvalget. I praksis stilles sådanne spørgsmål af de enkelte medlemmer,

uden at folketingsudvalget som helhed godkender dem. Spørgsmål stilles

skriftligt, og udvalget kan anmode om skriftligt svar eller bede ministeren

om at besvare spørgsmålet mundtligt under et samråd i et udvalgsmøde.

Det er fast antaget, at en minister heller ikke er retligt forpligtet til at be-

svare udvalgsspørgsmål.

Noget andet er, hvorledes Folketinget vil reagere politisk over for en mini-

ster, der undlader at besvare et § 20-spørgsmål eller et udvalgsspørgsmål

alene med henvisning til, at vedkommende ikke er retligt forpligtet hertil.

Der henvises til John Vogter og Jens Erik Stausbøll, Tavshedspligt over for Folketin-

get, Juristen, nr. 8 (1990), side 354 ff., Lars Busck, Folketingets kontrol med forvalt-

ningen (1988), side 57 f. og side 74 f., Niels Fenger, Forvaltningsloven med kom-

mentarer, 1. udgave (2013), side 764 ff., Jens Peter Christensen i Henrik Zahle (red.),

Danmarks Riges Grundlov med kommentarer, 2. udgave (2006), side 357, Alf Ross,

Dansk Statsforfatningsret, 3. gennemarbejdede udgave ved Ole Espersen (1980), side

250 ff., Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954), side 510 f., Henrik Zahle,

Dansk forfatningsret I, 3. udg. (2001), side 336 f., Peter Germer, Statsforfatningsret,

5. udgave (2012), side 74 f., Betænkning 1315 (1996) om undersøgelsesorganer, side

164 ff. og side 181, samt Betænkning 1553 (2015) om offentligt ansattes ytringsfri-

hed og whistleblowerordninger, side 75 ff.

3.1.2.3. Ministres tavshedspligt og oplysningsret

Spørgsmålet om, i hvilket omfang en minister er berettiget til at videregive

fortrolige oplysninger til Folketinget, beror – uden for de områder, hvor

ministeren har en retlig forpligtigelse til at gøre det, jf. herom ovenfor un-

der pkt. 3.1.2.2 – på en fortolkning af lovgivningens regler om tavsheds-

pligt.

Straffelovens § 152, stk. 1, fastsætter, at personer, "som virker eller har

virket i offentlig tjeneste eller hverv, og som uberettiget videregiver eller

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

udnytter fortrolige oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse

har fået kendskab, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 måneder".

Efter straffelovens § 152, stk. 3, er en oplysning fortrolig, "når den ved lov

eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øv-

rigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn

til offentlige eller private interesser".

Det første led i bestemmelsen i § 152, stk. 3, tager sigte på de tilfælde,

hvor det fremgår af særlige lovbestemmelser, at en oplysning eller bestem-

te typer af oplysninger er af fortrolig karakter.

For så vidt angår det andet led i bestemmelsen indeholder straffeloven ikke

en nærmere angivelse af, hvilke offentlige eller private interesser der kan

medføre, at en oplysning må anses for at være fortrolig. Om oplysninger

skal holdes hemmelige, beror derfor i væsentlig grad på normer uden for

straffeloven.

Blandt disse normer er forvaltningslovens § 27, hvor der er foretaget en

opregning af de hensyn, der efter en konkret vurdering i hvert enkelt til-

fælde kan føre til, at en oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavs-

hedspligt. Det er antaget, at opregningen dækker langt den overvejende del

af de hensyn, der kan føre til tavshedspligt, men opregningen er ikke ud-

tømmende.

Straffelovens § 152 gælder også for ministre og medlemmer af Folketin-

get. En minister kan normalt ikke herudover pålægge medlemmerne af

Folketinget tavshedspligt med hensyn til oplysninger, som ministeren vi-

deregiver. Dog kan en sådan adgang til at pålægge tavshedspligt følge af

særlige bestemmelser i lovgivningen.

Derimod kan ministeren stemple dokumenter som fortrolige for derigen-

nem at tilkendegive, at dokumenterne efter ministerens opfattelse indehol-

der oplysninger af fortrolig karakter. En sådan fortrolighedsstempling gør

ikke i sig selv oplysningerne fortrolige, og formålet hermed kan alene være

at undgå, at der utilsigtet sker et brud på fortroligheden, f.eks. ved at et

dokument gøres tilgængeligt for pressen, eller ved at folketingsmedlemmer

offentligt refererer de fortrolige oplysninger.

Straffelovens § 152 indeholder ikke nogen udtrykkelig angivelse af, hvor-

når fortrolige oplysninger kan videregives, men det følger af bestemmel-

sen, at kun "uberettigede" videregivelser er strafbare.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Det er med baggrund heri almindeligt antaget, at lovgivningens almindeli-

ge regler om tavshedspligt ikke er til hinder for, at en minister uden for de

tilfælde, hvor der er en forpligtelse til det, af egen drift, eller fordi Folke-

tinget eller typisk et af Folketingets udvalg, anmoder herom, videregiver

fortrolige oplysninger, når oplysningerne efter ministerens skøn må anta-

ges at være af betydning for udvalgets behandling af en sag. Det antages

imidlertid, at der i sådanne tilfælde kan være anledning til at fremhæve

tavshedspligten over for udvalget.

Muligheden for at videregive fortrolige oplysninger til folketingsudvalg

gælder i almindelighed også, selv om oplysningerne er omfattet af særlige

tavshedspligtsbestemmelser. Det antages således, at videregivelse alene vil

være udelukket, hvis tavshedspligtsbestemmelsen efter sit indhold, på bag-

grund af klare motivudtalelser eller lignende giver et sikkert holdepunkt

for, at også Folketinget skal være afskåret fra at modtage oplysningerne.

Uden for de tilfælde, hvor der i lovgivningen er gennemført en regulering

af spørgsmålet, er retsstillingen mellem ministrene og Folketinget således

den, at der består en ret (men ingen pligt) til at videregive oplysninger af

fortrolig karakter.

Det er antaget, at det må afgøres på grundlag af en konkret afvejning fra

område til område, i hvilket omfang oplysninger af fortrolig karakter bør

videregives.

På en lang række områder antages en sådan afvejning at føre til, at oplys-

ningerne normalt videregives for at sikre, at Folketinget (udvalgene) har

det fornødne saglige grundlag for at gennemføre lovgivning på et område,

eller for at Folketinget kan udføre den fornødne parlamentariske kontrol

med forvaltningen.

På andre områder antages det, at navnlig hensynet til den enkeltes private

eller erhvervsmæssige forhold, hensynet til andre lande og mellemfolkeli-

ge institutioner eller hensyn til regeringens interne beslutningsproces og

parlamentariske stilling over for Folketinget dog kan føre til, at bestemte

oplysninger ikke videregives eller kun videregives under særlige omstæn-

digheder. Drejer det sig f.eks. om oplysninger om enkelte borgeres privat-

liv, f.eks. helbredsmæssige forhold eller skattebetaling, bør der udvises

betydelig tilbageholdenhed med at videregive konkrete oplysninger, med-

mindre netop disse oplysninger er afgørende for Folketingets (et udvalgs)

stillingtagen til en bestemt sag. I vurderingen af, om en fortrolig oplysning

skal videregives, kan også indgå, om udvalget i stedet kan orienteres om

en sags principielle problemstillinger i generel eller anonymiseret form.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Det er endvidere antaget, at der kan være grund til ikke til Folketingets

stående udvalg i almindelighed at videregive oplysninger, som er af særlig

fortrolig karakter, f.eks. oplysninger af betydning for statens sikkerhed, og

som efter deres indhold kun bør være tilgængelige for en stærkt begrænset

personkreds. Det antages i den forbindelse, at det i stedet i overensstem-

melse med praksis kan overvejes fra område til område at etablere en ord-

ning, hvor oplysningerne videregives til f.eks. parlamentariske udvalg med

ganske få medlemmer, som i øvrigt har en særlig indsigt i området.

Det bemærkes, at det forhold, at oplysninger er betegnet som fortrolige,

ikke nødvendigvis indebærer, at folketingsmedlemmer er afskåret fra at

videregive sådanne oplysninger.

At en oplysning er fortrolig – og således omfattet af straffelovens alminde-

lige regler om tavshedspligt – indebærer, at

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½

videregivelser

kan straffes efter reglerne i straffelovens § 152. Efter straffelovens § 152 e

omfatter § 152 ikke tilfælde, hvor den pågældende er

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½

til at vide-

regive oplysningen eller handler i berettiget varetagelse af

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½

�½�½�½�½�½�½�½�½�½

eller af

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½.

Det vil således afhænge af en konkret vurdering – herunder af oplysnin-

gens karakter, til hvem oplysningen er videregivet og under hvilke om-

stændigheder – om en videregivelse af en fortrolig oplysning udgør et brud

på straffelovens almindelige regler om tavshedspligt. Denne vurdering

henhører i sidste ende under domstolene.

Der henvises til John Vogter og Jens Erik Stausbøll, Tavshedspligt over for Folketin-

get, Juristen, nr. 8 (1990), side 356 ff. og side 364 f., Lars Busck, Folketingets kontrol

med forvaltningen (1988), side 74 f., Steen Rønsholdt, Forvaltningsret, 4. udgave

(2014), side 297 ff., Hans Gammeltoft Hansen mfl. Forvaltningsret, 2. udgave (2002),

side 197 ff., Karsten Revsbech, Forvaltningsret, 7. udgave (2014), side 278 ff., Neils

Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), side 766 ff., Vagn Greve m.fl.,

Kommenteret straffelov – Speciel del, 10. omarbejdede udgave (2012), side 143 ff.,

Betænkning nr. 998 (1984) om tavshedspligt, side 50 f. og side 66 samt Straffelovrå-

dets udtalelse om straffelovens regler om krænkelse af tavshedspligt, Folketingsti-

dende 1985-1986, Tillæg A, sp. 277 ff., samt justitsministerens besvarelse af 23.

september 2013 af spørgsmål nr. 68 (Alm. del) fra Folketingets Indfødsretsudvalg.

3.2. Embedsværkets rådgivning og bistand i forbindelse med ministres

afgivelse af oplysninger til Folketinget

3.2.1. Samspillet mellem ministeren og embedsværket

3.2.1.1.

Oplysninger fra regeringen til Folketinget meddeles praktisk taget

altid af en minister, oftest på grundlag af medvirken fra embedsmænd. Det

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

gælder oplysninger, der afgives under forhandlinger i Folketinget, besva-

relser af spørgsmål fra de stående udvalg, besvarelser af forespørgsler og

af spørgsmål stillet i henhold til § 20 i Folketingets forretningsorden. Det

gælder endvidere de oplysninger, der er indeholdt i bemærkningerne til

lovforslag fremsat af regeringen.

Det er på den baggrund relevant for beskrivelsen af reglerne for ministres

afgivelse af oplysninger til Folketinget at beskrive de regler, som gælder

for embedsværkets rådgivning og bistand i forbindelse hermed.

Samtidig har Folketinget som nævnt under pkt. 3.1.1 ovenfor i betydeligt

omfang været tilbøjelig til at lægge retligt prægede normer til grund for sin

politiske stillingtagen til, om Folketinget skal gøre et politisk ansvar gæl-

dende ved at udtrykke sin mistillid til en minister. Det betyder bl.a. i for-

hold til ministres afgivelse af oplysninger til Folketinget, at der som nævnt

har været lagt betydelig vægt på, om der var noget ministeren kunne gøre

for og burde have gjort anderledes, og hvilken rådgivning ministeren har

modtaget af sine embedsmænd, når ministerens politiske ansvar skulle

vurderes.

Det anførte baserer sig navnlig på side 149 i betænkningen om fagligt etiske princip-

per i offentlig administration (1993), Jens Peter Christensen, Offentligt ansatte che-

fers ansvar: en udredning om visse forhold af betydning for offentligt ansatte chefers

retsstilling (1998), afsnit 5.3, og side 262 f. i betænkning 1443/2004 om embeds-

mænds rådgivning og bistand.

3.2.1.2.

Der er ikke i lovgivningen fastsat nærmere regler om embedsvær-

kets rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre. Det betyder

ikke, at der ikke findes regler og normer om spørgsmålet, men reglerne er

– ligesom det gælder for en række centrale politisk-parlamentariske

spørgsmål – navnlig udviklet på andet grundlag end lovgivning og dom-

stols- og ombudsmandspraksis.

Reglerne er således særligt udviklet på grundlag af administrativ og parla-

mentarisk praksis i lyset af almindelige forestillinger om, hvad der efter

grundlæggende hensyn på området må anses for korrekt og hensigtsmæs-

sigt.

Som anført i Justitsministeriets redegørelse af 4. oktober 2001 om visse

spørgsmål i forbindelse med embedsværkets rådgivning og bistand til re-

geringen og ministre, R 2, Folketinget 2001-02, 1. samling, der er taget til

efterretning af Folketinget ved enstemmig vedtagelse af V 36 af 16. januar

2003, Folketinget 2002-03, kan reglerne siges navnlig at hvile på tre

grundlæggende hensyn:

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½

er der hensynet til, at ministerstyret kan fungere. Det er bl.a.

karakteristisk for det danske ministerstyre, at ministeren både i politisk og

retlig henseende har et udstrakt ansvar for sit område, samtidig med at

ministeren er den eneste person i ministeriet med demokratisk legitimitet.

Embedsmændene er bl.a. ansat for at bistå den politiske ledelse, og der

sker ikke udskiftninger i det almindelige embedssystem i forbindelse med

regeringsændring og ministerskifte. For at ministeren kan opfylde de krav,

der stilles – og dermed for, at ministerstyret kan fungere – er det nødven-

digt, at skiftende ministre kan påregne at modtage loyal bistand til brug for

udførelsen af alle deres opgaver, herunder gennemførelsen af regeringens

politik.

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½

bør politiske beslutninger, som ministeren deltager i, bygge

på et solidt fagligt grundlag. Det er således afgørende, at der er det nød-

vendige og relevante overblik over f.eks. den pågældende sags faktiske

omstændigheder, over den påtænkte beslutnings overensstemmelse med

relevante retsregler og over de økonomiske og administrative konsekven-

ser mv. af beslutningen.

�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½�½

er der hensynet til embedsværkets partipolitiske neutralitet,

integritet og troværdighed. Det er således en grundlæggende erfaring, at

det politisk-administrative system kun kan fungere, hvis der er tillid til

fagligheden og korrektheden i administrationens arbejde. Tillid til central-

administrationens troværdighed og partipolitiske neutralitet er herunder

også en betingelse for, at forskellige regeringer eller ministre kan lade sig

rådgive af det samme embedsværk.

De regler og normer, der gælder for embedsværkets bistand til regeringen

og dens ministre, kan siges at bygge på en balance mellem de anførte hen-

syn.

De pågældende regler og normer kan – som anført i R 2 – sammenfattes

således, at ”embedsværket skal holde sig inden for gældende ret samt in-

den for principperne om sandhedspligt, faglighed og partipolitisk neutrali-

tet”.

Der henvises i øvrigt til side 136 ff. i betænkning 1443/2004 om embedsmænds råd-

givning og bistand.

3.2.2. Embedsværkets sandhedspligt

Offentlige myndigheder er – som anført i R 2 – underlagt et almindeligt

princip om sandhedspligt. Princippet betyder som en almindelig regel bl.a.,

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

at der ikke kan ydes en bistand, der indebærer, at embedsværket videregi-

ver oplysninger, som er urigtige. Det samme gælder med hensyn til oplys-

ninger, som ikke kan anses for urigtige, men som i den givne sammen-

hæng må anses for vildledende, f.eks. på grund af fortielser af andre, væ-

sentlige oplysninger.

Tilsvarende er det en almindelig regel, at embedsværket heller ikke kan

medvirke til, at ministeren selv videregiver oplysninger, som er urigtige

eller vildledende.

Det anførte gælder både i forhold til Folketinget og andre offentlige myn-

digheder samt i forhold til private og offentligheden.

Den angivne sandhedspligt indebærer ikke en forpligtelse til ved besvarel-

se af spørgsmål, f.eks. fra pressen, at afsløre overvejelser og planer, ek-

sempelvis om et forestående økonomisk indgreb. Princippet om sandheds-

pligt indebærer ikke, at der er en forpligtelse til at røbe oplysninger i strid

med lovgivningens regler om tavshedspligt.

Udgangspunktet er således det enkle, at den offentligt ansatte ikke, bevidst

eller uagtsomt, må videregive oplysninger, der er urigtige eller, eventuelt

på grund af fortielser, vildledende, eller medvirke til, at andre gør det.

Denne forpligtelse til sandhed følger af tjenesteforholdet, og pligten gæl-

der derfor principielt i alle forhold, hvor de pågældende optræder i deres

egenskab af offentligt ansatte.

Som nævnt under punkt 3.1.3.2 ovenfor giver selve afgrænsningen af be-

grebet sandhed anledning til en række spørgsmål.

I snæver sammenhæng med disse spørgsmål rejser der sig spørgsmål om, i

hvilket omfang der indtræder pligt til at korrigere misforståelser i tilfælde,

hvor det er klart, at oplysninger, som i sig selv er korrekte, er blevet opfat-

tet forkert. Ud fra hensynet til offentlige myndigheders troværdighed er det

antaget, at der generelt påhviler offentligt ansatte en pligt til at korrigere

åbenbare misforståelser, uanset om det i det konkrete tilfælde ville være

mere belejligt for myndigheden at lade den anden myndighed, forhand-

lingspartneren eller borgeren forblive i vildfarelsen.

Det er endvidere antaget, at der efter omstændighederne vil kunne forelig-

ge en pligt til at korrigere meddelte oplysninger i tilfælde, hvor oplysnin-

gerne vel var korrekte på det tidspunkt, hvor de blev afgivet, men hvor

senere indtrådte omstændigheder på væsentlig måde har ændret forudsæt-

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

ningerne for den pågældende udtalelse, og dette ikke kan forventes at være

bekendt for adressaten.

Tilsidesættelse af sandhedspligten kan medføre sanktioner af såvel ansæt-

telsesretlig som strafferetlig karakter.

Højesteret har således i en dom af 21. januar 2009 (U 2009.999, afskedi-

gelsessag) om den administrerende direktør i Sundhedsforvaltningen i Kø-

benhavns Kommune udtalt, at denne ved grov misligholdelse havde gjort

sig uegnet til at forblive i stillingen, bl.a. fordi direktøren havde tilsidesat

”den sandhedspligt, der påhvilede ham som forvaltningschef”.

Højesteret har endvidere i en dom af 25. april 2012 (U 2012.2387, ”Jæger-

bogssagen”) udtalt: ”Sandhedspligten er af fundamental betydning i tjene-

steforhold, og tilsidesættelse af denne pligt er som udgangspunkt en grov

tilsidesættelse af de pligter, der gælder i tjenesten.” En højtstående officer

og chef i Forsvarkommandoen, som i et tjenstligt anliggende bevidst afgav

usande oplysninger over for forsvarschefen og chefen for forsvarsstaben,

havde herved udvist ”en så grov forsømmelse af de pligter, der følger af

stillingen”, at forholdet var omfattet af den militære straffelovs § 27, stk. 2,

jf. stk. 1, om tjenestepligtforsømmelse af særlig grov karakter.

Der henvises i øvrigt til side 147 f. i betænkningen om fagligt etiske principper i of-

fentlig administration (1993) og side 142 i betænkning 1443/2004 om embedsmænds

rådgivning og bistand.

3.2.3. Embedsværkets ansvar i forbindelse med ministres afgivelse af

oplysninger til Folketinget

Som det fremgår af pkt. 3.2.2 ovenfor, er offentligt ansatte underlagt et

almindeligt princip om sandhedspligt, ligesom det er en almindelig regel,

at embedsværket heller ikke må medvirke til, at ministeren selv videregi-

ver oplysninger, som er urigtige eller vildledende.

En embedsmand kan således også pådrage sig ansvar i forbindelse med en

ministers afgivelse af urigtige oplysninger mv. til Folketinget. Ansvar kan

pådrages på principielt to forskellige måder.

For det første kan det ske ved, at embedsmanden deltager aktivt i kon-

struktionen af den urigtige oplysning. I et sådant tilfælde er der ingen tvivl

om, at der foreligger et ansvarsgrundlag.

Et ansvar i forbindelse med en ministers afgivelse af urigtige oplysninger

mv. til Folketinget kan for det andet indtræde, såfremt embedsmanden ikke

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

har udfoldet tilstrækkelige bestræbelser på at forhindre afgivelsen af de

urigtige oplysninger.

Kravet om, at embedsmanden skal udfolde bestræbelser for at forhindre

ministerens afgivelse af urigtige oplysninger mv., må betragtes som et spe-

cialtilfælde af embedsmandens almindelige pligt til at rådgive og advare

ministeren i tilfælde, hvor denne er i færd med at begå ulovligheder, samt

af pligten til at modsætte sig ministerens ordre og ”sige fra” i tilfælde, hvor

ministeren er i færd med at begå klare ulovligheder.

Når det gælder embedsmænds tjenstlige retsstilling i relation til ministe-

rens afgivelse af urigtige oplysninger til Folketinget, sondres der mellem

følgende tilfælde:

I tilfælde, hvor det er klart, at en ministers oplysninger til Folketinget er

urigtige eller vildledende eller indebærer fortielse af oplysninger af væ-

sentlig betydning, vil embedsmanden ikke alene have ret, men også pligt

til at nægte at tage del i den videre ekspedition af oplysningerne. For mini-

sterens nærmeste rådgivere vil der bestå en ret og pligt til på utvetydig

måde at ”sige fra” over for ministeren. Der kan tillige tænkes at være situa-

tioner, hvor der vil være ikke blot en ret, men tillige en pligt for departe-

mentschefen til at orientere Statsministeriet.

I tilfælde, hvor det ikke er helt klart, om ministerens oplysninger er urigti-

ge eller vildledende mv., men hvor der dog er en stærk begrundelse for at

mene, at dette er tilfældet, er det antaget, at embedsmanden har ret (men

ikke pligt) til at ”sige fra”. Embedsmanden vil derfor ikke efterfølgende

kunne rammes af sanktioner, selv om det efterfølgende konstateres, at den

tvivlsomme udtalelse var rigtig.

I tilfælde, hvor der ikke foreligger en stærk begrundelse for at antage, at

ministerens oplysninger er urigtige eller vildledende mv., medfører em-

bedsmandens almindelige rådgivningspligt, at han vil være forpligtet til at

gøre ministeren opmærksom på problemet og rådgive ham efter sin bedste

faglige opfattelse. Er der tvivl om, hvorvidt oplysninger er rigtige eller

fyldestgørende, skal embedsmanden således advare ministeren mod, at

oplysningerne bliver givet til Folketinget, uden at tvivlen bliver fjernet

eller forklaret. Fastholder ministeren i en sådan situation sin opfattelse

trods embedsmandens råd, antages denne at have både ret og pligt til at

betjene ministeren.

Der henvises til side 148 og 156 ff. i betænkningen om fagligt etiske principper i

offentlig administration (1993), Jens Peter Christensen, Offentligt ansatte chefers

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

ansvar: en udredning om visse forhold af betydning for offentligt ansatte chefers

retsstilling (1998), afsnit 5.4, og Jens Peter Christensen m.fl., Undersøgelseskommis-

sioner, Embedsmandsansvaret & Folketingets Rolle (2002), side 324 ff.

3.3. Offentlighed og fortrolighed i Folketinget

Det følger af grundlovens § 49, 1. pkt., at Folketingets møder er offentlige.

Formålet med bestemmelsen er at sikre, at samspillet mellem regeringen

og Folketinget – i hvert fald for så vidt angår de afsluttende dele – foregår

i offentlighed med mulighed for, at samspillet kan følges af befolkningen.

Folketingets møder er også åbne, når Folketinget i medfør af grundlovens

§ 33 om valgbarhed eller § 44 om meddelelse af indfødsret behandler sa-

ger, der vedrører enkeltpersoners personlige forhold.

Mødeoffentligheden i henhold til grundloven er af Folketingets Præsidium

fulgt op af vidtgående regler om dokumentoffentlighed, hvorved bemær-

kes, at forslag, forhandlinger, udvalgsbetænkninger og vedtagelser optryk-

kes i Folketingstidende og gøres tilgængelige på Folketingets internet-

hjemmeside (www.folketinget.dk).

Bestemmelsen om offentlighed i grundlovens § 49 omfatter ikke udvalgs-

møder, der som regel foregår for lukkede døre.

Det følger således af § 8, stk. 3, i Folketingets forretningsorden, at ordinæ-

re møder i et udvalg foregår for lukkede døre, medmindre udvalget beslut-

ter andet. Det følger samtidig af § 8, stk. 8, at et samråd kan afholdes for

lukkede eller åbne døre. Et samråd skal ifølge Folketingets forretningsor-

den afholdes for åbne døre, såfremt mindst tre af udvalgets medlemmer

støtter dette. I praksis afholdes udvalgsmødet dog almindeligvis for åbne

døre, hvis det udvalgsmedlem, der har stillet samrådsspørgsmålet, anmo-

der herom. Langt den overvejende del af samrådene holdes for åbne døre.

I forhold til spørgsmålet om fortrolighed i Folketinget, følger det af grund-

lovens § 49, 2. pkt., at Folketinget – efter forslag fra formanden, et i for-

retningsordenen bestemt antal medlemmer (17) eller en minister – kan

beslutte, at en sag skal forhandles i et lukket møde. Beslutningen træffes

uden forudgående forhandling og ved almindeligt flertal. Det ses ikke at

være sket siden 1924, at Folketinget har holdt egentlige møder for lukkede

døre.

Grundlovens krav om mødeoffentlighed gælder som nævnt ikke for mø-

derne i Folketingets udvalg, der som regel foregår for lukkede døre.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Det følger af § 8, stk. 7, i Folketingets forretningsorden, at deltagerne i et

lukket udvalgsmøde ikke må videregive oplysninger om forhandlingerne

til offentligheden, medmindre udvalget har besluttet andet. Udvalget kan

ikke træffe beslutning om at videregive oplysninger, der efter lov eller

anden gyldig bestemmelse er fortrolige, ligesom der ikke må gives eller

henvises til sådanne oplysninger i åbne udvalgsmøder.

En række Folketingsudvalg modtager som led i deres arbejde jævnligt for-

trolige oplysninger. Der er for nogle af disse udvalg fastsat særlige regler

og procedurer om fortrolighed. I det følgende redegøres der nærmere for

Folketingets Finansudvalg (pkt. 3.3.1), Folketingets Indfødsretsudvalg

(pkt. 3.3.2), Det Udenrigspolitiske Nævn (pkt. 3.3.3) og Folketingets Kon-

troludvalg (pkt. 3.3.4).

3.3.1. Folketingets Finansudvalg

Finansudvalget har en central placering i det statslige budget- og bevil-

lingssystem. Udvalget behandler bl.a. finanslovforslaget, tillægsbevillings-

lovforslaget, lovforslag om statslån og Statsrevisorernes endelige betænk-

ning over statsregnskabet. Endvidere behandler Finansudvalget et stort

antal bevillingsansøgninger (aktstykker) fra ministre. Såfremt Finansud-

valget har tiltrådt en bevillingsansøgning, er vedkommende minister efter

gældende sædvane stillet, som om bevilling var givet ved lov med de

eventuelle særlige begrænsninger, som af Finansudvalget måtte være knyt-

tet til tiltrædelsen.

Finansudvalgets arbejdsform er beskrevet i dets beretning nr. 6 af 7. april

2011, hvori det bl.a. angives, at hovedvægten i udvalgets arbejde skal ligge

på behandlingen af bevillingslovgivning, herunder bevillingsansøgninger

(aktstykker) fra ministre, og den kontrolfunktion, der ligger i behandlingen

af de løbende revisionssager og af Statsrevisorernes endelige betænkning

over statsregnskabet samt i den almindelige adgang til at stille skriftlige

spørgsmål til og anmode om samråd m.v. med ministre.

Beretningen indeholder endvidere generelle procedureregler for udvalgets

arbejde og regler for udvalgets behandling af aktstykker, herunder regler

om fortrolighed i udvalgets arbejde.

Det fastslås således i beretningen, at Finansudvalgets mødesal på Christi-

ansborg kan fremvises, i lighed med hvad der gælder for andre udvalgsvæ-

relser, men at mødelokalet ikke kan anvendes til møder af andre folke-

tingsudvalg, da der bl.a. opbevares fortrolige papirer i mødelokalet.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Det fremgår endvidere af beretningen, at et aktstykke – hvis ministeren

skønner, at særlige hensyn (f.eks. af sikkerhedspolitisk eller forretnings-

mæssig karakter) gør dette påkrævet – kan gøres fortroligt. Finansudvalget

finder det i den forbindelse vigtigt, at aktstykker og udvalgsbilag i videst

muligt omfang er offentligt tilgængelige, og at så få oplysninger som mu-

ligt stemples fortroligt.

Finansudvalget indførte i 2005 mulighed for at ”graduere” fortroligheden

af aktstykker, hvilket betyder, at eksistensen af et aktstykke kan være of-

fentlig, mens indholdet af aktstykket er fortroligt. Ministeren har derfor

mulighed for i et aktstykke at angive enten, at eksistensen og indholdet af

aktstykket er fortrolig, eller at eksistensen af aktstykket er offentlig, mens

indholdet er fortroligt.

Det fremgår i den forbindelse også af udvalgsberetningen, at ministeren, så

snart det er muligt at ophæve fortroligheden af et aktstykke, bør meddele

Finansudvalget dette. Ministeren bør i forbindelse hermed udtrykkeligt

angive, om ministerens svar på eventuelle spørgsmål stillet af Finansud-

valget i forbindelse med behandlingen af aktstykket ligeledes er offentlige.

En minister, der fremsender et fortroligt aktstykke til behandling i udval-

get, bør endvidere i bevillingsansøgningen gøre rede for den nøjagtige

årsag til, at aktstykket er gjort fortroligt, og om – og i givet fald hvornår –

ministeren vil tage skridt til at hæve fortroligheden af aktstykket.

Med hensyn til oversendelse af andre fortrolige udvalgsbilag end aktstyk-

ker til Finansudvalget fremgår det af beretningen, at ministeren bør over-

veje, hvornår fortroligheden kan hæves, og så vidt muligt i bilaget gøre

rede for, hvornår bilaget kan gøres tilgængeligt for offentligheden.

For så vidt angår udvalgets behandling af fortrolige aktstykker (og ud-

valgsbilag) fastslås det i beretningen, at det er af afgørende vigtighed at

sikre, at fortroligheden overholdes både i forbindelse med ministeriernes

forberedelse og i forbindelse med Finansudvalgets behandling af aktstyk-

kerne. Fortrolige aktstykker kan drøftes af Finansudvalgets medlemmer

med andre folketingsmedlemmer og på partiernes gruppemøder, men det

understreges i beretningen, at fortrolige aktstykker kun undtagelsesvis bør

drøftes med andre end finansudvalgsmedlemmer, og at dette altid skal ske

under den ufravigelige forudsætning, at fortroligheden overholdes af dem,

der på denne måde måtte blive inddraget i behandlingen. Fortrolige akt-

stykker (og udvalgsbilag) fordeles kun til Finansudvalgets medlemmer og

derfor ikke til partier, der ikke har medlemmer i udvalget.

3.3.2. Folketingets Indfødsretsudvalg

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Det følger af grundlovens § 44, at ingen udlænding kan få dansk indfødsret

uden ved lov. Kompetencen til at beslutte, hvem der kan optages i en lov

om indfødsrets meddelelse, er således tillagt lovgivningsmagten. Grund-

lovsbestemmelsen indebærer, at det til enhver tid siddende Folketing

sammen med regeringen bestemmer, hvilke betingelser ansøgere om dansk

indfødsret skal opfylde, for at indfødsret kan meddeles.

De gældende betingelser er indeholdt i en politisk aftale, der er indgået af

et flertal i Folketinget, og aftalen er udmøntet i cirkulæreskrivelse nr. 9253

af 6. juni 2013 om naturalisation.

Cirkulæreskrivelsen beskriver de krav, der skal være opfyldt for, at

Justitsministeriet uden forelæggelse for Folketingets Indfødsretsudvalg

optager en ansøger på et lovforslag om indfødsrets meddelelse. Personer,

der er optaget på lovforslag om indfødsrets meddelelse, vil derfor enten

opfylde kravene i cirkulæreskrivelsen eller være optaget på lovforslaget

efter forelæggelse for Folketingets Indfødsretsudvalg.

Det er Indfødsretsudvalgets kompetence at vurdere, om der kan dispense-

res fra betingelserne i cirkulæreskrivelsen.

Det er i cirkulæreskrivelsen angivet, i hvilke tilfælde Justitsministeriet skal

forelægge sager for Indfødsretsudvalget med henblik på udvalgets stilling-

tagen til, om der kan meddeles dispensation fra en eller flere betingelser.

Det følger endvidere af cirkulæreskrivelsen, at en ansøgning også uden for

disse nærmere angivne tilfælde vil kunne forelægges udvalget med henblik

på dispensation, hvis særlige forhold taler herfor.

Efter fast praksis får Indfødsretsudvalget til brug for udvalgets stillingta-

gen til spørgsmålet om dispensation forelagt en fremstilling af sagen i for-

trolig form. Fremstillingen indeholder oplysninger om sagens konkrete

omstændigheder, herunder ansøgerens fødeår, fødeland, nationalitet og

tidspunkt for udstedelse af første opholdstilladelse, samt en redegørelse for

den konkrete problemstilling. I tilknytning hertil forelægges udvalget de på

sagen relevante dokumenter.

På denne baggrund vurderer Indfødsretsudvalget, om der i det konkrete

tilfælde skal meddeles dispensation fra en eller flere af betingelserne.

Meddeler Indfødsretsudvalget dispensation, optages den pågældende an-

søger på det førstkommende lovforslag om indfødsrets meddelelse.

Særligt for så vidt angår ansøgere om dansk indfødsret, der af Politiets

Efterretningstjeneste vurderes at kunne være en fare for landets sikkerhed,

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

følger det af § 21 i naturalisationscirkulæret, at ansøgningen forelægges

Folketingets Indfødsretsudvalg med indstilling om udelukkelse af den på-

gældende fra optagelse på et lovforslag om indfødsrets meddelelse i en

nærmere angiven periode.

Efter fast praksis får Indfødsretsudvalget i disse sager i fortrolig form fore-

lagt oplysninger om ansøgerens fødeår, fødeland, nationalitet og tidspunkt

for udstedelse af første opholdstilladelse. Endvidere indeholder forelæg-

gelsen oplysninger om, at den pågældende ansøger af Politiets Efterret-

ningstjeneste vurderes at kunne være en fare for landets sikkerhed, og at

Politiets Efterretningstjeneste på den baggrund indstiller, at ansøgeren ude-

lukkes fra optagelse på et lovforslag om indfødsrets meddelelse i et nær-

mere angivet antal år. Forelæggelsen indeholder imidlertid ikke oplysnin-

ger om de omstændigheder, der gør, at Politiets Efterretningstjeneste har

vurderet, at den pågældende ansøger kan være en fare for landets sikker-

hed. Endelig indeholder forelæggelsen en henvisning til proceduren be-

skrevet i cirkulæreskrivelsens § 21.

Såfremt den pågældende ansøger er omfattet af FN’s konvention af 30.

august 1961 om begrænsning af statsløshed eller FN’s konvention af 20.

november 1989 om barnets rettigheder, gør Justitsministeriet endvidere

efter praksis opmærksom på de relevante konventionsmæssige forpligtel-

ser.

På denne baggrund beslutter Indfødsretsudvalget, om den pågældende an-

søger skal udelukkes fra optagelse på et lovforslag om indfødsrets medde-

lelse og i hvor lang en periode.

3.3.3. Det Udenrigspolitiske Nævn

3.3.3.1.

I kraft af grundlovens § 19 har regeringens kompetence i mellem-

folkelige anliggender umiddelbar grundlovshjemmel. Kompetencen er et

såkaldt prærogativ for regeringen.

Regeringens udenrigspolitiske kompetence er dog undergivet begrænsnin-

ger. Efter § 19, stk. 1, 2. pkt., kræves Folketingets samtykke således for, at

regeringen kan foretage handlinger, der forøger eller indskrænker rigets

område, eller indgå forpligtelser, til hvis opfyldelse Folketingets medvir-

ken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning. Regeringen kan

heller ikke uden Folketingets samtykke opsige nogen mellemfolkelig over-

enskomst, som er indgået med Folketingets samtykke, jf. bestemmelsens

3. pkt. Efter § 19, stk. 2, kan regeringen endvidere ikke – bortset fra for-

svar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker – uden Folketingets

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

samtykke anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat, jf. be-

stemmelsens stk. 2.

Hertil kommer, at regeringen efter grundlovens § 19, stk. 3, forud for en-

hver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde skal rådføre sig med

Det Udenrigspolitiske Nævn.

3.3.3.2.

Regeringen er på det udenrigspolitiske område underlagt alminde-

lig parlamentarisk kontrol, som Folketinget navnlig udøver i Udenrigsud-

valget, Forsvarsudvalget og Europaudvalget.

Hertil kommer den særlige parlamentariske kontrol, som Det Udenrigspo-

litiske Nævn udøver.

Før grundloven fra 1953 var Det Udenrigspolitiske Nævn ikke grundlovs-

fæstet, men var oprettet ved lov i 1923 med hovedsageligt samme opgaver

som i dag.

Baggrunden for oprettelsen af Det Udenrigspolitiske Nævn var, at der i

Rigsdagen opstod et behov for et særligt organ og en særlig procedure,

som kunne sikre en tidlig og fortrolig kontakt mellem regeringen og Folke-

tinget vedrørende vigtige udenrigspolitiske spørgsmål.

Om behovet og baggrunden for nedsættelsen af Det Udenrigspolitiske

Nævn anføres af Max Sørensen i Statsforfatningsret (1969), side 282, bl.a.

følgende:

”De endelige beslutninger, som udformes i traktater eller andre af de

udenrigspolitiske dispositioner der omhandles i grl. § 19, vil ofte væ-

re sidste led i et langt begivenhedsforløb, hvis afgørende faser har

ligget på de indledende stadier. Hvis en parlamentarisk kontrol skal

være effektiv, må den derfor sætte ind før der bliver tale om at tage

stilling til endeligt udformede beslutninger. På grund af den fortro-

lighed, der ofte må iagttages vedrørende udenrigspolitiske forhold,

kan det være hensigtsmæssigt at lade denne kontrol udøve gennem et

særligt organ, der kan fungere uden den offentlighed, som i øvrigt

præger folketingets virksomhed. Hensynet til at skabe bredest mulig

tilslutning til landets udenrigspolitik for at sikre dennes kontinuitet

under skiftende regeringer, taler ligeledes for at henlægge en væsent-

lig del af den parlamentariske kontrol til et organ, der ikke er et fo-

rum for partipolitisk polemik.”

Som parlamentarisk kontrolorgan har Det Udenrigspolitiske Nævn en sær-

egen karakter. Det er ikke et stående udvalg nedsat i henhold til og omfat-

tet af procedurereglerne for de stående udvalg i Folketingets forretningsor-

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

dens kapitel 3. Nævnets nedsættelse og virksomhed er i henhold til grund-

lovens § 19, stk. 3, reguleret ved lov.

Grundlovsbestemmelsen er udmøntet ved lov nr. 54 af 5. marts 1954 om

Det Udenrigspolitiske Nævn, der bl.a. indeholder bestemmelser om næv-

nets sammensætning og arbejde.

Det fremgår af lovens § 1, at nævnet nedsættes ved begyndelsen af hvert

folketingsår og efter afholdelse af folketingsvalg, og at det består af 17

medlemmer, der vælges blandt Folketingets medlemmer efter forholdstal.

Nævnets opgave er fastsat i lovens § 2, hvorefter regeringen forud for en-

hver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde skal rådføre sig med

nævnet, der i øvrigt har til opgave at drøfte sager af betydning for landets

udenrigspolitik med regeringen og modtage oplysninger fra regeringen om

udenrigspolitiske forhold.

3.3.3.3.

En forudsætning for, at regeringen fyldestgørende kan opfylde sin

rådførings- og oplysningspligt over for Det Udenrigspolitiske Nævn, er, at

drøftelserne i nævnet kan finde sted i fortrolighed.

På den baggrund er rådføringen mellem regeringen og nævnet ikke åben

for offentligheden, og medlemmerne af Det Udenrigspolitiske Nævn (og

andre tilstedeværende) har tavshedspligt om, hvad de erfarer i nævnet.

Loven om Det Udenrigspolitiske Nævn indeholder i § 4 følgende bestem-

melse om tavshedspligt:

”§

I det omfang, som vedkommende minister eller nævnets for-

mand bestemmer, er nævnets medlemmer og andre, der måtte være

tilstede under nævnets forhandlinger, forpligtede til at bevare tavs-

hed om, hvad de erfarer i nævnet. Ethvert nyt medlem af nævnet af-

giver en skriftlig erklæring på tro og love om at ville efterkomme

denne forpligtelse.”

Den i bestemmelsen omtalte ordning med afgivelse af tro og love-

erklæring har ikke været benyttet siden 1940. I stedet orienterer formanden

på det første nævnsmøde efter en nykonstituering om tavshedspligten i Det

Udenrigspolitiske Nævn.

Efter ordlyden af nævnslovens § 4 gælder tavshedspligten kun i det om-

fang en minister eller nævnsformanden beslutter det, men i praksis er drøf-

telserne i Det Udenrigspolitiske Nævn undergivet tavshedspligt, medmin-

dre det udtrykkeligt aftales, hvad medlemmerne (og andre tilstedeværende)

kan sige til offentligheden.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Fortrolighedshensynet betyder bl.a. også, at Udenrigsministeriets opteg-

nelser fra møderne ikke omdeles. Medlemmer og stedfortrædere har dog

adgang til at læse optegnelserne hos nævnssekretæren i Folketinget.

3.3.3.4.

Selv om § 4 i lov om Det Udenrigspolitiske Nævn fastslår tavs-

hedspligt for udvalgets medlemmer om, hvad de erfarer i nævnet, er tavs-

hedspligten i praksis udtrykkeligt blevet indskærpet i sager, hvor der var et

beskyttelseshensyn på grund af personfølsomme oplysninger, og i sager,

hvor hensynet til rigets sikkerhed eller til Danmarks forhold til fremmede

magter har krævet fortrolighed.

I sager, hvor fortroligheden indskærpes, vil tavshedspligten som udgangs-

punkt være absolut. Nævnets medlemmer, regeringens ministre eller andre

tilstedeværende vil således ikke kunne videregive oplysninger til offentlig-

heden i de tilfælde, hvor fortroligheden er blevet indskærpet, herunder

oplysninger om, at den pågældende sag har været drøftet.

3.3.4. Folketingets Udvalg om forsvarets og politiets efterretningstje-

nester (Kontroludvalget)

3.3.4.1.

Den virksomhed, som en efterretningstjeneste udøver, er ofte – og

vil ofte blive opfattet som – mere indgribende end almindelig forvalt-

ningsvirksomhed. En efterretningstjenestes varetagelse af sine opgaver

indebærer således f.eks., at der i betydeligt omfang behandles meget føl-

somme oplysninger bl.a. om enkeltpersoner.

Dertil kommer, at en væsentlig del af en efterretningstjenestes arbejde ef-

ter sin karakter må hemmeligholdes, hvis tjenesten fuldt ud skal kunne

varetage de opgaver, som den er pålagt. Der knytter sig med andre ord en

række særlige hensyn til fortrolighed omkring en efterretningstjenestes

virksomhed.

Manglende fortrolighed om en efterretningstjenestes arbejde vil således

bl.a. kunne kompromittere tjenestens efterforskning i konkrete sager.

Endvidere vil manglende fortrolighed kunne afsløre de arbejdsmetoder,

som en efterretningstjeneste benytter, hvilket vil kunne skade tjenestens

muligheder for at varetage sine opgaver.

Hensynet til kilders sikkerhed taler også med afgørende vægt for at sikre

fortrolighed om en efterretningstjenestes virksomhed. Det kan således væ-

re forbundet med alvorlige sikkerhedsmæssige risici for en kilde, hvis kil-

den kan identificeres. Det gælder i den sammenhæng, at også oplysninger

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

om en sags omstændigheder eller om sagens blotte eksistens vil kunne

indebære en risiko for, at en kilde kan identificeres af andre i det miljø,

hvor kilden færdes. En efterretningstjenestes evne til at beskytte sine kil-

ders eksistens vil i den forbindelse kunne have betydning for tjenestens

muligheder for i fremtiden at hverve nye kilder.

Fortrolighed om en efterretningstjenestes virksomhed varetager også hen-

synet til sikkerheden for den enkelte ansatte eller andre enkeltpersoner.

Det gælder bl.a. i relation til ansatte, der er udsendt i områder, hvor deres

sikkerhed vil kunne bringes i fare, hvis der ikke var fortrolighed om ud-

sendelsen. Det vil f.eks. også gælde i tilfælde af gidseltagninger, hvor det

vil kunne være af afgørende betydning for den pågældendes sikkerhed, at

gidseltagerne ikke opnår kendskab til, at der eksisterer et ansættelsesfor-

hold i relation til en efterretningstjeneste.

Endelig taler hensynet til udenlandske samarbejdspartnere afgørende for at

sikre fortrolighed om en efterretningstjenestes virksomhed. Samarbejdet

med andre landes efterretningstjenester om udveksling af oplysninger byg-

ger således generelt på, at oplysningerne behandles fortroligt. Andre efter-

retningstjenester må forventes at ville blive tilbageholdende med at dele

oplysninger, hvis der er risiko for, at oplysningerne ikke behandles fortro-

ligt, hvilket vil kunne forringe en efterretningstjenestes muligheder for i

fremtiden at løse sine opgaver.

De særlige hensyn til fortrolighed, som knytter sig til en efterretningstjene-

stes virksomhed, og det heraf følgende særlige behov for kontrol med tje-

nesterne er også afspejlet i de særlige kontrolorganer, der i Danmark er

oprettet til at føre tilsyn på efterretningsområdet.

3.3.4.2.

Politiets Efterretningstjeneste og Forsvarets Efterretningstjeneste

er – udover det almindelige tilsyn, som henholdsvis justitsministeren og

forsvarsministeren efter ministeransvarlighedsloven skal føre med tjene-

sterne – underlagt en særlig kontrol, der føres af Tilsynet med Efterret-

ningstjenesterne. Tilsynet, der er oprettet i medfør af § 16 i lov om Politi-

ets Efterretningstjeneste, jf. lovbekendtgørelse nr. 1600 af 19. december

2014, har erstattet det såkaldte Wamberg-udvalg, der blev nedsat i 1964.

I forarbejderne til lov om Politiets Efterretningstjeneste er der redegjort

nærmere for overvejelserne bag indførelsen af en særlig kontrol med efter-

retningstjenesten. Heraf fremgår bl.a. følgende, jf. pkt. 9.2.1 i de alminde-

lige bemærkninger til lovforslaget:

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

”Ved vurderingen af spørgsmålet om kontrol med PET må der såle-

des efter udvalgets opfattelse lægges afgørende vægt på, at PET også

i fremtiden fuldt ud skal kunne varetage sine opgaver. Ligeledes må

der lægges afgørende vægt på de særlige hensyn til fortrolighed, der

knytter sig til efterretningstjenestens virksomhed.

Målsætningen må derfor efter udvalgets opfattelse være, at en kon-

trolordning udformes på en måde, der ikke skader tjenestens mulig-

heder for at varetage de opgaver, som tjenesten er pålagt.

Udvalget anfører desuden, at enhver uafhængig kontrolordning, her-

under også den gældende i form af Wamberg-udvalget, har som kon-

sekvens, at en række udenforstående personer – medlemmer og se-

kretariat tilknyttet det pågældende kontrolorgan – vil få mulighed for

at opnå et nærmere kendskab til bl.a. særdeles sensitive efterret-

ningsoplysninger. Ud fra en overordnet statistisk betragtning vil en-

hver forøgelse af personkredsen med kendskab til sådanne oplysnin-

ger forøge risikoen for, at oplysningerne kan blive lækket til offent-

ligheden eller uvedkommende tredjepersoner, hvilket selvsagt vil

kunne skade hensynet til statens selvstændighed og sikkerhed, fore-

byggelse og efterforskning af terrorisme mv. samt hensynet til efter-

retningstjenestens samarbejdspartnere og kilder. En sådan risiko vil

desuden kunne få indflydelse på bl.a. kilders og udenlandske samar-

bejdspartneres vurdering af mulighederne for at samarbejde med

PET.

Disse forhold gør efter udvalgets opfattelse, at det særlige kontrolor-

gan bør bestå af en snæver kreds af personer, samt at udpegningen af

de personer, der skal være medlemmer af kontrolorganet, bør foreta-

ges af den ansvarlige minister. Det nævnte hensyn til efterretnings-

tjenestens virksomhed må endvidere varetages ved udformningen af

de habilitetskrav, som de pågældende personer i et kontrolorgan skal

opfylde.

Udvalget finder, at der bør være et særligt uafhængigt kontrolorgan,

som har til opgave at føre tilsyn med PET.”

Det bemærkes, at udvalget, der afgav betænkning nr. 1529 (2012) om PET

og FE, der lå til grund for indførelsen af en særlig kontrol med efterret-

ningstjenesten, ikke fandt, at der var behov for at fastsætte en særskilt be-

stemmelse om tavshedspligt for medlemmerne af Tilsynet med Efterret-

ningstjenesterne. Udvalget henviste i den forbindelse til, at spørgsmålet

om tavshedspligt måtte anses for tilstrækkeligt reguleret, idet det fremgår

af forvaltningslovens § 27, stk. 1, at den, der virker inden for den offentli-

ge forvaltning, har tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c-152 f,

når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som

fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser. Udvalget

anførte, at dette bl.a. gælder for at varetage væsentlige hensyn til statens

sikkerhed eller rigets forsvar, forebyggelse, efterforskning og forfølgning

af lovovertrædelser. Der henvises til betænkning nr. 1529 (2012) om PET

og FE, side 423.

3.3.4.3.

Efterretningstjenesterne er samtidig underlagt almindelig parla-

mentarisk kontrol.

Reglerne om Folketingets mulighed for at udøve almindelig parlamenta-

risk kontrol med forvaltningen gælder således også i forhold til Politiets

Efterretningstjeneste og Forsvarets Efterretningstjeneste.

Politiets Efterretningstjeneste og Forsvarets Efterretningstjeneste er endvi-

dere omfattet af Folketingets Ombudsmands og Rigsrevisionens kompe-

tence.

De særlige hensyn til fortrolighed, der knytter sig til efterretningstjenester-

nes virksomhed, indebærer dog, at regeringen efter fast praksis ikke – end

ikke i fortrolig form – orienterer Folketingets almindelige udvalg om op-

lysninger vedrørende tjenesternes efterretningsmæssige opgaver eller op-

gavevaretagelse.

Dette indebærer bl.a., at regeringen ikke på spørgsmål fra almindelige fol-

ketingsudvalg, der vedrører forhold, som direkte eller indirekte vil kunne

kompromittere hensynene til fortrolighed omkring efterretningstjenester-

nes virksomhed, giver en indholdsmæssig besvarelse.

I sådanne tilfælde anfører regeringen efter mangeårig praksis i besvarelsen,

at der ”ikke inden for rammerne af en folketingsbesvarelse” kan gives

nærmere oplysninger om det pågældende forhold. Regeringen anfører un-

dertiden også, at regeringen ”hverken kan be- eller afkræfte” oplysninger-

ne i det pågældende spørgsmål, ligesom lignende formuleringer anvendes.

Fra nyere praksis kan nævnes justitsministerens besvarelse af 22. oktober

2013 af spørgsmål nr. 543 (Alm. del) fra Folketingets Udvalg for Udlæn-

dinge- og Integrationspolitik, hvor ministeren var blevet spurgt, om mini-

steren ville oplyse, om ”den omtalte salafist […] har dansk statsborger-

skab, og om han er på dansk overførselsindkomst?”

Justitsministeren svarede hertil, at det kunne oplyses, at Politiets Efterret-

ningstjeneste holder øje med personer, der rejser til Syrien for at kæmpe,

og at efterretningstjenesten også holder øje med dem, hvis de vender tilba-

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

ge til Danmark, men at Justitsministeriet af principielle årsager ikke øn-

skede at afsløre, hvilke oplysninger Politiets Efterretningstjeneste var i

besiddelse af vedrørende personer, som efterretningstjenesten holder øje

med.

Endvidere kan nævnes forsvarsministerens besvarelse af 27. december

2013 af spørgsmål nr. 225 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg, hvor

ministeren var blevet bedt om at ”redegøre for, om regeringen eller danske

myndigheder har været vidende om den amerikanske overvågning af dansk

datatrafik”.

Forsvarsministeren svarede i den forbindelse, at ministeren havde anmodet

Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) om en udtalelse, og at FE havde op-

lyst at:

”På baggrund af Politikens artikel den 24. november 2013 blev der

foretaget en undersøgelse af påstande om, at NSA overvåger datatra-

fik via servere i Danmark. FE har ingen grund til at tro, at dette skul-

le foregå i Danmark. Om den beskrevne aktivitet måtte være foregået

for flere år tilbage i Danmark, er et spørgsmål af efterretningsmæssig

karakter, som FE hverken vil be- eller afkræfte.”

Justitsministeren har desuden i en besvarelse af 5. februar 2015 af spørgs-

mål nr. 317 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg uddybet en tidligere

besvarelse, hvori det anførtes, at et spørgsmål ikke kunne besvares inden

for rammerne af en folketingsbesvarelse. Justitsministeren havde tidligere

svaret, at der ikke inden for rammerne af en folketingsbesvarelse kunne

gives nærmere oplysninger om en konkret persons eventuelle forbindelser

til Syrien.

Følgende fremgår af justitsministerens besvarelse af 5. februar 2015:

”Den pågældende formulering er udtryk for, at PET som altovervejende

hovedregel ikke inden for rammerne af en folketingsbesvarelse kan bi-

drage med konkrete oplysninger om efterretningstjenestens kendskab til

enkeltpersoner.

Om baggrunden herfor har PET oplyst følgende:

”Det ville kunne medføre afgørende skadevirkninger for PET’s virk-

somhed med bl.a. at forebygge, efterforske og modvirke alvorlige

forbrydelser mod statens sikkerhed, hvis de pågældende personer

selv eller andre får kendskab til, om PET har oplysninger om de på-

gældende, og hvilke oplysninger der i givet fald er tale om.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Dels ville det i nogle tilfælde kunne skade konkrete operationer, dels

ville det kunne virke afslørende i forhold til PET’s kapacitet og ar-

bejdsmetoder.

Hertil kommer, at PET’s oplysninger i vidt omfang kommer fra sam-

arbejdspartnere i ind- og udland, og at det som hovedregel er en for-

udsætning for modtagelsen af disse oplysninger, at de alene anven-

des til efterretningsmæssig brug og ikke videregives til andre. PET

får også oplysninger fra kilder, hvis sikkerhed kunne bringes i fare,

hvis PET’s modtagelse af oplysningerne blev afsløret.

Hvis PET tilsidesætter hensynet til samarbejdspartnere og kilder, vil

det ikke blot konkret kunne bringe kilder eller andre personer i fare,

men tillige mere generelt kunne få den effekt, at efterretningstjene-

sten ikke fremover modtager relevante oplysninger.

PET kan i almindelighed heller ikke oplyse, at efterretningstjenesten

ikke er i besiddelse af oplysninger om en person.

Det skyldes, at det også vil kunne skade efterretningstjenestens virk-

somhed, hvis personer, om hvem efterretningstjenesten ingen oplys-

ninger har, får dette at vide, da der herefter vil kunne sluttes mod-

sætningsvist, når PET ikke vil udtale sig om, hvorvidt efterretnings-

tjenesten har kendskab til en konkret person.””

3.3.4.4.

Endelig udøver Folketingets Udvalg vedrørende Efterretningstje-

nesterne (Folketingets Kontroludvalg) en særlig parlamentarisk kontrol

med efterretningstjenesterne.

Kontroludvalget blev oprettet ved lov nr. 378 af 6. juli 1988 om etablering,

som er ændret ved lov nr. 632 af 6. juni 2013. Der fandtes ikke før lovens

vedtagelse i 1988 et tilsvarende udvalg i Folketinget, som blev orienteret

om klassificerede oplysninger om efterretningstjenesternes virksomhed.

Kontroludvalgsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 937 af 26. august 2014,

indeholder bl.a. bestemmelser om udvalgets sammensætning og arbejde.

Det fremgår af lovens § 1, at udvalget er etableret for at have indseende

med forsvarets og politiets efterretningstjenester, og at udvalget består af

fem folketingsmedlemmer udpeget af de folketingspartier, som har sæde i

Folketingets Præsidium.

Det er i lovens § 2 bl.a. fastsat, at regeringen årligt giver udvalget en orien-

tering om efterretningstjenesternes virksomhed, og at regeringen endvidere

holder udvalget orienteret om væsentlige omstændigheder af sikkerheds-

mæssig karakter eller vedrørende udenrigspolitiske spørgsmål, som er af

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

betydning for efterretningstjenesternes virksomhed. Herudover underretter

regeringen bl.a. udvalget om indholdet af retningslinjer for efterretnings-

tjenesternes virksomhed forud for udstedelsen heraf.

Regeringen orienterer således både på eget initiativ og på initiativ fra ud-

valgsmedlemmer løbende udvalget om aktuelle sager af sikkerhedsmæssig

eller udenrigspolitisk karakter. Dette sker navnlig ved, at justitsministeren

og forsvarsministeren deltager i en række af udvalgets møder.

Det fremgår i den forbindelse af lovens § 2, stk. 7, at regeringens oriente-

ring af udvalget sker under hensyntagen til de særlige forhold, som gør sig

gældende for efterretningsvirksomhed.

I forarbejderne til loven anføres generelt om lovens ordning, at der ved

udformningen af ordningen er lagt vægt på, at såvel regeringens afgivelse

af oplysninger som udvalgets behandling af disse sker under behørig hen-

syntagen til de særlige sikkerheds- og varslingsmæssige forhold, der gæl-

der i relation til efterretningstjenesterne, jf. bemærkningerne til lovforsla-

get (Folketingstidende 1987-88, Tillæg A, sp. 626).

Efter lovens § 3 kan udvalget enten mundtligt eller skriftligt over for rege-

ringen tilkendegive sin opfattelse vedrørende de spørgsmål, som behandles

i udvalget. Udvalget kan endvidere afgive en beretning til Folketinget om

sin virksomhed, herunder om, hvilke emner der har været under behand-

ling i udvalget. Udvalget har siden etableringen i 1988 afgivet i alt 8 beret-

ninger om sin virksomhed. Den seneste beretning blev afgivet den 26. no-

vember 2010.

Det fremgår bl.a. af beretningen fra 2010, pkt. 3.5, at det er aftalt med re-

geringen, at Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne løbende vil bli-

ve orienteret om tilfælde, hvor en minister over for et af Folketingets øvri-

ge udvalg henviser til Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne. Dette

gælder bl.a. i tilfælde, hvor justitsministeren eller forsvarsministeren i be-

svarelsen af skriftlige udvalgsspørgsmål oplyser, at de pågældende

spørgsmål ikke kan besvares, idet oplysninger af den omhandlede karakter,

alene kan gives til Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne.

3.3.4.5.

Det er en forudsætning for, at Kontroludvalget kan varetage sine

opgaver med at have indsigt med forsvarets og politiets efterretningstjene-

ster, at medlemmerne af udvalget kan blive orienteret om klassificerede

forhold, som bl.a. Folketingets øvrige udvalg ikke har adgang til.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Det følger af lovens § 5, at udvalgets medlemmer og sekretærer er forplig-

tet til at bevare tavshed om, hvad de erfarer i udvalget.

Af forarbejderne til bestemmelsen fremgår, at medlemmerne af udvalget

og sekretæren af hensyn til de særlige forhold, som gør sig gældende ved-

rørende efterretningstjenesterne, bør have tavshedspligt om, hvad de erfa-

rer i udvalget, og at den foreslåede ordning svarer til, hvad der er gældende

med hensyn til medlemmer af Det Udenrigspolitiske Nævn, jf. Folketings-

tidende 1987-88, tillæg A, sp. 628.

På den baggrund må det antages, at bestemmelsen i § 5 i loven om etable-

ring af et udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester indebæ-

rer, at der er tavshedspligt med hensyn til alle oplysninger og meningstil-

kendegivelser, som medlemmerne og sekretæren erfarer i forbindelse med

møder i udvalget.

Tavshedspligten rækker således videre end den almindelige tavshedspligt,

der gælder for fortrolige oplysninger. Det må dog antages, at tavshedsplig-

ten skal forstås med en vis begrænsning, f.eks. hvis der er tale om oplys-

ninger, som er offentligt kendte.

Samtidig er der i tillæg til lovens ordning etableret en række sikkerheds-

foranstaltninger vedrørende udvalgets møder, som indebærer, at der – i

modsætning til hvad der gælder for almindelige folketingsudvalg – ikke er

offentlighed om, hvor eller hvornår møderne afholdes, ligesom dagsorde-

nen for møderne også hemmeligholdes.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Kapitel 4

Christiania-sagen: Forhørsledelsens beretning, Folketingets vedtagelse

nr. V 42 og udvalgets nedsættelse

4.1. Indledning

Den 15. januar 2014 beskikkede den daværende justitsminister i medfør af

tjenestemandslovens § 20, stk. 2, en fhv. højesteretsdommer og to lands-

dommere til som forhørsledelse at gennemføre tjenstlige forhør mod de-

partementschefen og en afdelingschef i Justitsministeriet. Forhørsledelsen

skulle i medfør af tjenestemandslovens § 21, stk. 6, 2. pkt., tillige afgive en

indstilling om sagens afgørelse.

Det overordnede tema for forhøret var de to embedsmænds rolle i forbin-

delse med de oplysninger, der blev givet til Folketingets Retsudvalg vedrø-

rende det af udvalget planlagte, men udskudte besøg på Christiania den 29.

februar 2012, og den rådgivning, der blev ydet justitsministeren i den for-

bindelse.

Forhørsledelsens beretning, afsnit 7, ”Forhørsledelsens bemærkninger og

indstilling om sagens afgørelse”, indeholder et afsnit om ”Retsgrundlaget”

og er i øvrigt delt op i følgende tre hovedpunkter:

- Forløbet forud for udskydelsen af Retsudvalgets besøg på Christia-

nia den 29. februar 2012.

- Forløbet efter udskydelsen af besøget den 29. februar 2012 og frem

til den 19. november 2013.

- Forløbet vedrørende udarbejdelsen af justitsministerens presseudta-

lelse af 19. november 2013 og oversendelsen af denne til Retsud-

valget.

Forhørsledelsens fandt, at ingen af de to embedsmænd havde begået tjene-

steforseelser eller udvist forhold, der kunne give anledning til kritik, og

indstillede, at ingen af dem blev tildelt en disciplinærstraf.

Nedenfor i afsnit 4.2 er medtaget de dele af forhørsledelsens bemærknin-

ger og indstilling, som angår sandhedspligten.

Efter forhørsledelsens afgivelse af beretningen blev der i Folketinget den

9. maj 2014 anmeldt en hasteforespørgsel F 37: Om regeringens holdning

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

til, at forhenværende justitsminister Morten Bødskov løj over for Folketin-

get. I forbindelse med Folketingets behandling af denne vedtog Folketinget

den 15. maj 2014 vedtagelse nr. V 42, som er gengivet nedenfor i afsnit

4.3.

Udvalget er nedsat som opfølgning på denne vedtagelse, jf. nærmere her-

om nedenfor i afsnit 4.4.

4.2. Forhørsledelsens beretning og indstilling

Forhørsledelsen anfører i afsnit 7 i beretningen af 2. maj 2014 efter en ind-

ledning (afsnit 7.1) følgende om retsgrundlaget for forhørsledelsens vurde-

ring af forholdene i den foreliggende konkrete situation (afsnit 7.2) og for-

løbet forud for udskydelsen af Retsudvalgets besøg på Christiania den 29.

februar 2012 (afsnit 7.3):

”7.0

Forhørsledelsens bemærkninger og indstilling om sagens afgø-

relse

7.1 Indledning

I slutningen af 2013 var der en massiv mediedækning af den politiske

og offentlige debat om Christianiasagen, der førte til, at [den daværende

justitsminister] efter en politisk vurdering af sagens forløb måtte fratræ-

de som justitsminister den 10. december 2013. Justitsministerens tale i

samrådet den 10. december 2013 kunne ikke afværge denne vurdering.

Ord som ”konstrueret løgn”, ”vildledning”, ”konspiration” og ”utro-

værdighed” har været anvendt under debatten, der bl.a. var foranlediget

af beskyldninger om, at det justitsministerielle system af ressourcemæs-

sige grunde ønskede at undgå, at [en bestemt partiformand] – som et led

i udøvelsen af Folketingets politiske kontrol med forholdene på Christi-

ania – kom til at deltage i Retsudvalgets påtænkte besøg på stedet.

Den politiske vurdering af [justitsministerens] rolle i sagsforløbet er i

meget væsentlig grad blevet afspejlet i offentlighedens, herunder navn-

lig pressens, omtale af de ansvarlige embedsmænds rolle i forløbet. Det

må antages, at dette har været baggrunden for beslutningen om at

iværksætte tjenstligt forhør mod departementschef[en] og afdelings-

chef[en]. Herved har ikke kun Justitsministeriet som ansættelsesmyn-

dighed, men også de to embedsmænd fået mulighed for at få klarlagt

det faktiske forløb i sagen og få foretaget en juridisk vurdering af deres

medvirken heri.

7.2 Retsgrundlaget

Ikendelse af en tjenstlig sanktion efter tjenestemandslovens § 24 forud-

sætter, at tjenestemanden – ud fra en objektiv bedømmelse – har tilside-

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

sat de pligter, der følger af stillingens beskaffenhed (punkt 7.2.1), og at

forholdet kan tilregnes tjenestemanden som forsætligt eller uagtsomt

(punkt 7.2.2). Efter praksis stilles der herudover tillige krav om, at

pligtforsømmelsen skal være af en vis grovhed

(punkt 7.2.3).

7.2.1 Om indholdet af tjenesteforseelsesbegrebet

I modsætning til ministre er embedsmænd alene undergivet et retligt og

ikke tillige et politisk ansvar. Det politiske ansvar, der følger af grund-

lovens § 15, er kendetegnet ved, at det kan gøres gældende af Folketin-

get, der uden retlig binding frit afgør, om det vil iværksætte sanktioner i

form af kritik, misbilligelse eller i yderste konsekvens krav om en mini-

sters afgang

. Over for dette ansvar står det retlige ansvar, der i sagens

natur knytter sig til retlige regler for ministres embedsførelse (minister-

ansvarlighedsloven), og som i forhold til ministre gøres gældende gen-

nem rigsretssystemet. Med andre ord kan embedsmænd – i modsætning

til ministre – ikke ikendes en tjenstlig sanktion på grund af en handling,

som efter loven ikke udgør en pligtforsømmelse, men som af et flertal i

Folketinget vurderes som politisk uacceptabel.

Det retlige ansvar følger for tjenestemænds vedkommende navnlig af

tjenestemandslovens § 10, hvorefter tjenestemanden samvittighedsfuldt

skal overholde de regler, der gælder for hendes eller hans stilling.

Sandhedspligten

Embedsmænd er underlagt et almindeligt princip om sandhedspligt i

forhold til Folketinget svarende til den, der gælder for ministre, jf. mi-

nisteransvarlighedslovens § 5

, der lyder således:

”§

En minister straffes, hvis han forsætligt eller af grov uagt-

somhed tilsidesætter de pligter, der påhviler ham efter grundloven

eller lovgivningen i øvrigt eller efter hans stillings beskaffenhed.

�½�½�½�½�½�½�½

Bestemmelsen i stk. 1 finder anvendelse, såfremt en mini-

ster giver Folketinget urigtige eller vildledende oplysninger eller

under Folketingets behandling af en sag fortier oplysninger, der er

af væsentlig betydning for tingets bedømmelse af sagen.”

En af DJØF nedsat arbejdsgruppe, hvis formand var Lars Nordskov Ni-

elsen, afgav i 1993 en betænkning om fagligt etiske principper i offent-

lig administration. I betænkningen anføres det om oplysninger til Folke-

tinget på side 151 blandt andet:

[110] Jørgen Mathiassen: Forvaltningspersonellet (2000), side 202-204.

[111] Jf. Jens Peter Christensen m.fl.: Undersøgelseskommissioner (2002), side 262-263

og Jørgen Mathiassen: Forvaltningspersonellet (2000), side 205-207.

[112] Max Sørensen: Statsforfatningsret (1979), side 129-136 og Jens Peter Christensen:

Ministeransvar (1997), side 27-29.

[113] Jf. Jens Peter Christensen: Offentligt ansatte chefers ansvar (1998), side 108-120.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

”Der kan være anledning til først generelt at fremhæve, at det i

Danmark er traditionen, at Folketinget, der ikke selv råder over

undersøgelsesmidler, som udgangspunkt skaffer sig alle oplys-

ninger, der skønnes nødvendige, ved at anmode vedkommende

minister om at tilvejebringe disse. Skal den parlamentariske pro-

ces, herunder fastlæggelsen af grundlaget for et eventuelt ansvar,

fungere på en betryggende måde, skal Folketinget kunne fæste lid

til, at de oplysninger, der således tilvejebringes, er rigtige og fyl-

destgørende.”

Ministres sandhedspligt i forhold til Folketinget (§ 5, stk. 2) indgår så-

ledes som en helt fundamental del af det demokratisk-parlamentariske

system, hvorefter Folketinget i udøvelsen af sin kontrolfunktion er af-

hængig af at kunne stille spørgsmål og få dem besvaret korrekt

Det fremgår af litteraturen vedrørende ministres ansvar

og en lang

række sager om sandhedspligten i forhold til Folketinget

, at kerneom-

rådet for sandhedspligten vedrører ministres besvarelse af spørgsmål fra

Folketinget eller ministres oplysninger i øvrigt til brug for Folketingets

bedømmelse af en sag. Sandhedspligten må imidlertid antages at finde

anvendelse i alle forhold, hvor det af hensyn til Folketingets varetagelse

af sine funktioner er nødvendigt, at det modtager korrekte og fyldestgø-

rende oplysninger fra ministrene og ministerierne.

Som følge heraf må embedsmænd i deres rådgivning og bistand ikke

videregive urigtige oplysninger eller medvirke til, at ministeren videre-

giver urigtige oplysninger til Folketinget.

Det fremgår videre af betænkningen om fagligt etiske principper i of-

fentlig administration på side 147 blandt andet:

”Udgangspunktet er enkelt. Den offentligt ansatte må ikke, be-

vidst eller uagtsomt, videregive oplysninger, der er urigtige eller,

eventuelt på grund af fortielser, vildledende, eller medvirke til, at

andre gør det. …”

Embedsmænd må således heller ikke medvirke til at videregive oplys-

ninger, som ikke kan anses for urigtige, men som i den givne sammen-

[114] Se således blandt andre Jens Peter Christensen: Ministeransvar (1997), side 359-

370.

[115] Max Sørensen: ”Statsforfatningsret” (1979), side 143-144 og Jens Peter Christen-

sen: Ministeransvar (1997), side 359-370.

[116] Se Jens Peter Christensen: Ministeransvar (1997), side 135-356, hvor Jens Peter

Christensen gennemgår blandt andre Kjærbølsagen (side 135-154), Kildeskattehussagen

(side 155-162), Postskandale-sagen (side 180-193), Dagpengesagen (side 194-212), sagen

om statens salg af aktier i Kryolitselskabet Øresund A/S (side 213-220), sagen om anven-

delsen af ikke-screenet donorblod (side 221- 233), Aaberg-sagen (side 234-239), sagen

om køb dansk klausulen (side 240-248), sagen vedrørende landbrugsfondene (side 249-

263), sagen om kreativ bogføring i Skatteministeriet (side 273-301) og Tamilsagen (side

302-356).

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

hæng må anses for vildledende, f.eks. på grund af fortielser af andre,

væsentlige oplysninger

Om embedsmænds ansvar i forbindelse med ministres afgivelse af op-

lysninger til Folketinget, fremgår det af Jens Peter Christensen m.fl. i

”Undersøgelseskommissioner” fra 2002 på side 324-325:

”En embedsmand kan pådrage sig ansvar i forbindelse med en

ministers afgivelse af urigtige oplysninger m.v. til Folketinget på

principielt to forskellige måder.

For det første kan det ske ved, at embedsmanden deltager aktivt i

konstruktionen af den urigtige oplysning. I et sådant tilfælde er

der ingen tvivl om, at der foreligger et ansvarsgrundlag.

…

Et ansvar i forbindelse med en ministers afgivelse af urigtige op-

lysninger m.v. til Folketinget kan for det andet indtræde, såfremt

embedsmanden ikke har udfoldet tilstrækkelige bestræbelser på at

forhindre afgivelsen af de urigtige oplysninger.”

Der gælder imidlertid visse naturlige grænser for sandhedspligten. Det

fremgår således af betænkning 1443/2004 om embedsmænds rådgiv-

ning og bistand, side 142, at sandhedspligten ”naturligvis ikke [indebæ-

rer] en forpligtelse til at røbe oplysninger i strid med lovgivningens reg-

ler om tavshedspligt.” Det samme fremgår af R2 af 4. oktober 2001

Det fremgår videre af betænkningen fra 2004 under overskriften ”Brud

på tavshedspligten” blandt andet

”Straffeloven indeholder i § 152 en bestemmelse om tavsheds-

pligt, der har følgende ordlyd:

”§

152.

Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller

hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige

oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået

kendskab, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 måneder.

�½�½�½�½�½�½�½

Straffen kan stige til fængsel indtil 2 år, hvis forholdet

er begået med forsæt til at skaffe sig eller andre uberettiget

vinding eller der i øvrige foreligger særlig skærpende omstæn-

digheder.

[117] Betænkning 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bistand, side 36 og 156-

157.

[118] FT 2001-2002, 1. samling, side 224.

[119] Betænkning 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bistand, side 261-262.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

�½�½�½�½�½ �½�½

En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden

gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øv-

rigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væ-

sentlige hensyn til offentlige eller private interesser.”

Det er ikke nærmere angivet i straffeloven, hvilke offentlige eller

private interesser der kan føre til, at en oplysning må anses for at

være fortrolig. Spørgsmålet om, hvilke oplysninger der er fortro-

lige, må derfor besvares på grundlag af normer uden for straffelo-

ven, herunder forvaltningsloven.

Efter den almindelige regel i forvaltningslovens § 27, stk. 1, har

den, der virker inden for den offentlige forvaltning, tavshedspligt,

jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c-152 f, når en oplysning ved lov

eller anden gyldig bestemmelse er beregnet som fortrolig, eller

når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at vareta-

ge væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herun-

der navnlig til en række i bestemmelsen nærmere opregnede hen-

syn, der kan føre til tavshedspligt. Opregningen er ikke udrøm-

mende.

…

Tilsidesættelse af reglerne om tavshedspligt vil endvidere for tje-

nestemænd kunne medføre et disciplinært ansvar efter tjeneste-

mandsloven. For overenskomstansatte vil der kunne blive tale om

reaktioner i overensstemmelse med de ansættelsesretlige regler,

f.eks. advarsel, ændring af arbejdsopgaver eller i grove tilfælde

afskedigelse.”

Om indholdet af sandhedspligten og forpligtelsen til efterfølgende at

korrigere forkerte oplysninger fremgår det af betænkningen om fagligt

etiske principper i offentlig administration (1993) på side 148 blandt

andet:

”De spørgsmål, som i praksis hyppigst rejser sig omkring sand-

hedsforpligtelsen, vedrører selve afgrænsningen af begrebet

usandhed. Hvor mange forbehold er det nødvendigt at videregive?

Hvor mange biomstændigheder kan det være forsvarligt – og

eventuelt endda rimeligt – at lade uomtalte? Hvor sikkert kan et

skøn, som er behæftet med usikkerhed, fremstilles? Hvor går

grænsen mellem den optimistiske, men dog acceptable fremstil-

ling af en sag, og den utilladelige fordrejning?

…

På tilsvarende måde vil der efter omstændighederne kunne fore-

ligge en pligt til at korrigere meddelte oplysninger i tilfælde, hvor

oplysningerne vel var korrekte på det tidspunkt, hvor de blev af-

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

givet, men hvor senere indtrådte omstændigheder på væsentlig

måde har ændret forudsætningerne for den pågældende udtalelse,

og dette ikke kan forventes at være bekendt for adressaten.

Der kan være grund til at pege på, at det ved afvejningen af, om

en oplysning er så ufuldstændig, at sandhedskravet ikke er op-

fyldt, må spille en væsentlig rolle, hvilke forventninger adressaten

for oplysningen er berettiget til at have med hensyn til oplysnin-

gens kvalitet. Dette spørgsmål beror ikke blot på den form, oplys-

ningerne meddeles i (det korte resume - den lange rapport), men i

høj grad også på, mellem hvem og i hvilken sammenhæng oplys-

ningerne udveksles, og herunder ikke mindst, til hvilken brug de

afgives.”

Lydighedspligten

[…]

Tilsidesættelse af forvaltningsretlige regler

[…]

7.2.2 Den subjektive tilregnelse

For at udgøre en tjenesteforseelse skal den manglende eller mangelfulde

udførelse af opgaven endvidere kunne tilregnes tjenestemanden som

forsætlig eller uagtsom. En hændelig tilsidesættelse af tjenstlige pligter

i forbindelse med tjenesten er således ikke tilstrækkelig til at udgøre en

tjenesteforseelse.

Hvorvidt der foreligger uagtsomhed, afgøres i praksis efter en individu-

el bedømmelse af, om tjenestemanden med den viden og de kvalifikati-

oner, han besad, burde have handlet anderledes

7.2.3 Handlingens eller undladelsens grovhed

Der stilles i praksis krav om, at pligtforsømmelsen ligeledes må være af

en vis grovhed, før der kan antages at foreligge en tjenstlig forseelse,

der kan danne grundlag for en disciplinær forfølgning efter tjeneste-

mandsloven.

Kriteriet om grovhed lader sig ikke i praksis indfange i en eller få sæt-

ninger, men beror på et helhedsorienteret skøn, der omfatter både den

subjektive og den objektive side af pligtforsømmelsen. Ved vurderingen

inddrages momenter som f.eks. de organisatoriske betingelser, tjene-

stemanden virkede under, samt karakteren af de hensyn, der fik tjene-

[124] Jens Peter Christensen m.fl.: Undersøgelseskommissioner (2002) side 262 og

Jørgen Mathiassen: Forvaltningspersonellet (2000), side 202-204.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

stemanden til at foretage en ansvarspådragende handling eller undladel-

se. I vurderingen indgår også proportionalitetsprincipper, en vis tilba-

geholdenhed i prøvelsen og almindelige strafudmålingshensyn

7.3 Forløbet forud for udskydelsen af Retsudvalgets besøg på Chri-

stiania den 29. februar 2012

Kammeradvokaten har anført, at det udgør et brud på den for embeds-

mænd gældende sandhedspligt og dermed er en tjenesteforseelse, at

[departementschefen] og [afdelingschefen] deltog aktivt i, at Retsud-

valget i februar 2012 modtog en vildledende og usand begrundelse for

aflysningen af besøget på Christiania. Det må anses som en skærpende

omstændighed, at Retsudvalgets daværende formand […] blev vildledt.

Der gælder ifølge kammeradvokaten ikke nogen undtagelse fra sand-

hedspligten, og selv om det måtte antages, at undtagelser kan forekom-

me, forelå der ikke i februar 2012 sådanne særlige omstændigheder, at

sandhedspligten kunne fraviges. Endvidere har de to embedsmænd ikke

godtgjort, at den valgte fremgangsmåde var den eneste mulige.

7.3.1 PETs orientering af Justitsministeriet

Foranlediget af en henvendelse fra chefen for PET […] blev der ca. 1

uge før Retsudvalgets planlagte besøg på Christiania den 29. februar

2012 afholdt et møde i Justitsministeriet med deltagelse af justitsmini-

ster[en], departementschef[en], afdelingschef[en] og [PET-chefen]. På

mødet orienterede [PET-chefen] om, at der den 29. februar 2012 ville

foreligge et skærpet trusselsbillede, der ville være yderligere skærpet,

hvis [en bestemt partiformand] deltog i besøget denne dag, jf. herved

[departementschefens] og [afdelingschefens] redegørelse af 19. decem-

ber 2013, hvori der indgår klassificerede oplysninger, og mailen af 10.

december 2013 fra [chefen for PET] til [afdelingschefen]. Disse oplys-

ninger er blevet uddybet under afhøringerne.

Ifølge PET ville man kunne sørge for [partiformandens] sikkerhed, men

det ville ikke være muligt at garantere for udvalgsmedlemmernes eller

andres sikkerhed. Det var på den baggrund PET-chefens vurdering, at

situationen var meget alvorlig, og at et besøg den pågældende dag ville

kunne gå galt med risiko for medlemmerne af Retsudvalget samt for

beboere og besøgende på Christiania. Han anbefalede derfor klart, at

besøget blev søgt udskudt.

På mødet blev det aftalt, at justitsministeren for at overbevise […], der

på det tidspunkt var formand for Retsudvalget, om, at besøget måtte ud-

sættes, skulle give hende en fortrolig orientering om, at der var et kon-

kret trusselsbillede, og at PETs vurdering var, at der af hensyn til ud-

[125] Jf. Jens Peter Christensen m.fl.: Undersøgelseskommissioner (2002), side 262-

263 og Jørgen Mathiassen: Forvaltningspersonellet (2000), side 205-207.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

valgsmedlemmernes sikkerhed ville være behov for en meget massiv og

synlig polititilstedeværelse. [PET-chefens] oplysninger om situationen

på Christiania var klassificeret således, at [retsudvalgsformanden] ikke

skulle have de oplysninger, der lå bag det konkrete trusselsbillede, og at

end ikke oplysningen om, at der ville foreligge et skærpet trusselsbille-

de den pågældende dag, måtte videregives til andre end hende. En vide-

regivelse af PETs oplysninger i deres helhed ville således kunne inde-

bære et alvorligt brud på embedsmændenes tavshedspligt.

PETs trusselsvurdering i relation til Retsudvalgets planlagte besøg den

29. februar 2012 og spørgsmålet om trusselsvurderingens fortrolighed

har ikke været bestridt af kammeradvokaten, og den omstændighed, at

embedsmændene og ministeren lagde oplysningerne fra chefen for PET

til grund under det efterfølgende forløb, har ikke været omfattet af de

forhold, som fra ministeriets side bebrejdes embedsmændene. Forhørs-

ledelsen finder dog anledning til at bemærke, at der efter samtlige op-

lysninger i sagen, herunder de klassificerede, ikke er noget grundlag for

at nå til, at [departementschefen] og [afdelingschefen] (eller justitsmini-

steren) havde grund til at betvivle rigtigheden af PETs oplysninger og

vurdering eller til at foretage sig yderligere for at få den bekræftet.

7.3.2 [Retsudvalgsformandens] ønske om en begrundelse

Embedsmændene og justitsministeren fulgte PETs anbefaling, som blev

videregivet til [retsudvalgsformanden], der ikke fik at vide, at en del af

baggrunden for det skærpede trusselsbillede var, at [partiformanden]

agtede at deltage i besøget. [Retsudvalgsformanden] var imidlertid af

den opfattelse, at hun ikke ville kunne overbevise Retsudvalgets med-

lemmer om, at besøget måtte udskydes, hvis hun ikke kunne give en

begrundelse herfor. I lyset af sin tavshedspligt bad hun dem om at fore-

slå en begrundelse, der kunne hjælpe hende hertil. Under sin forklaring

i sagen har [retsudvalgsformanden] udtrykt det således:

”[Justitsministeren] vidste eller burde have vidst, at stemningen i

Retsudvalget af flere grunde var meget anstrengt. Retsudvalget

havde netop været igennem en drøftelse om udvælgelsen af en ny

ombudsmand, hvor uenighederne i udvalget havde været store.

Hertil kom en vis bitterhed efter folketingsvalget og regerings-

skiftet. Hun var derfor ikke i en position, hvor hun som formand

uden videre kunne få tingene, som hun ville have det. Hun sagde

derfor til [justitsministeren], at hun havde behov for en officiel

begrundelse for at kunne overbevise udvalget om at udskyde be-

søget, og at begrundelsen skulle kunne holde vand. Hun er ikke i

tvivl om, at udvalget ellers blot ville være taget af sted.”

Kammeradvokaten har anført, at [departementschefen] og [afdelings-

chefen] ikke på noget tidspunkt anfægtede [retsudvalgsformandens]

præmis om, at det var nødvendigt at give Retsudvalget en begrundelse,

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

og at de ikke under drøftelserne foreslog, at man undlod at give Retsud-

valget en begrundelse. Det er derfor fortsat uvist, om det faktisk var en

mulighed at undlade at give udvalget en begrundelse. Kammeradvoka-

ten har herved henvist til, at [justitsministeren] i december 2013 i sit

svar på spørgsmål 278 og under samrådet den 10. december 2013 om

begrundelsen for udskydelsen af besøget udtalte, at der ”slet ikke [bur-

de] være givet en anden begrundelse for indstillingen til Retsudvalget

om at udskyde besøget, når udvalget ikke kunne gives den reelle be-

grundelse”.

Forhørsledelsen finder, at [departementschefen] og [afdelingschefen]

ikke havde grund til at anfægte, at [retsudvalgsformanden] – der havde

mange års erfaring som medlem af Retsudvalget, herunder 6 år som

formand – ud fra sin vurdering af den politiske situation i Retsudvalget

fandt det nødvendigt at give Retsudvalgets medlemmer en begrundelse

for at opnå den ønskede udskydelse af besøget. De havde derfor ingen

anledning til at foreslå, at hun ikke gav nogen begrundelse. [Justitsmi-

nisterens] udtalelse under samrådet kan ikke ændre forhørsledelsens

vurdering på dette punkt, da udtalelsen må ses på baggrund af, at

[justitsministeren] da befandt sig i en politisk set meget vanskelig situa-

tion med risiko for at blive tvunget til at træde tilbage.

7.3.3 Dilemmaet

Efter sagens oplysninger kan det herefter lægges til grund, at Justitsmi-

nisteriet kort forud for Retsudvalgets planlagte besøg på Christiania den

29. februar 2012 havde modtaget en klar anbefaling fra chefen for PET

om, at besøget af hensyn til sikkerheden for medlemmerne af Retsud-

valget og for beboere og besøgende på Christiania måtte udsættes, at

oplysningerne om det konkret skærpede sikkerhedsbillede var fortroli-

ge, og at videregivelse af oplysningerne om den konkrete trusselsvurde-

ring ville kunne kompromittere PETs virke, at chefen for PET havde

udtalt sig kraftigt imod, at selv helt overordnede oplysninger om sik-

kerhedsbilledet kunne videregives til andre end formanden for Retsud-

valget, og at formanden for Retsudvalget havde oplyst, at det ville være

nødvendigt med en begrundelse, hvis medlemmerne af Retsudvalget

skulle kunne overbevises om, at besøget måtte udsættes.

Som også udtrykt af [justitsministeren] stod de to embedsmænd (og han

selv) dermed i et meget vanskeligt dilemma:

På den ene side kunne de vælge ikke at hjælpe [retsudvalgsformanden]

med en begrundelse for at udskyde Retsudvalgets besøg på Christiania

den 29. februar 2012. Som forklaret af [retsudvalgsformanden] ville

denne løsning resultere i, at Retsudvalget ville gennemføre besøget.

Løsningen ville derfor under de givne omstændigheder indebære en

særlig sikkerhedsrisiko for Retsudvalgets medlemmer og for beboere og

besøgende på Christiania. Som en nærliggende mulighed indebar løs-

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

ningen samtidig, at [departementschefen] og [afdelingschefen] i tilfælde

af, at situationen under et besøg denne dag udviklede sig til, at nogen

blev udsat for fare eller kom til skade, ville kunne blive stærkt kritiseret

eller på anden måde gjort ansvarlige, fordi de ikke havde gjort, hvad de

kunne, for at undgå netop en sådan situation.

På den anden side kunne de vælge at hjælpe [retsudvalgsformanden]

med en begrundelse, der kunne overbevise udvalgsmedlemmerne om

det nødvendige i at udskyde besøget, for derved at være sikre på, at be-

søget i stedet blev gennemført på et senere tidspunkt, hvor sikkerheds-

billedet ville være bedre. En sådan begrundelse lå ikke lige for og måtte

under de givne omstændigheder – hvor der ikke kunne gives nogen an-

den sand begrundelse end sikkerhedssituationen – nødvendigvis være

”konstrueret”.

Efter at [afdelingschefen] havde talt med politidirektør[en], valgte [de-

partementschefen] og [afdelingschefen] sammen med ministeren at lade

denne sige til [retsudvalgsformanden], at politidirektøren ville være

forhindret i at deltage i arrangementet den 29. februar 2012. Denne be-

grundelse var dog kun ”teknisk rigtig”, idet [politidirektøren] havde an-

dre møder den dag, men ikke reel, fordi [departementschefen] og [afde-

lingschefen] (og ministeren) var klar over, at [politidirektøren] ville

kunne deltage, såfremt han blev bedt herom af ministeren.

Med denne begrundelse over for Retsudvalget, kombineret med tilbud-

det til udvalget om at få foretaget en gennemgang af Wendler Pedersen-

udvalgets betænkning, lykkedes det [retsudvalgsformanden] at få ud-

skudt besøget. Derved var embedsmændenes meget vigtige opgave – at

gøre deres for at undgå, at besøget blev gennemført den 29. februar

2012 – løst.

7.3.4 Forhørsledelsens vurdering

Forhørsledelsen er helt opmærksom på, at en oplysning som den fore-

liggende, hvorefter der på Christiania i februar 2012 var en sådan kon-

kret, skærpet sikkerhedssituation, at et besøg af Retsudvalget var for-

bundet med en sikkerhedsrisiko, var af betydning for Folketingets vare-

tagelse af dets kontrolfunktioner, herunder for hvilke eventuelle politi-

ske tiltag situationen på Christiania kunne give anledning til.

Det centrale spørgsmål er imidlertid, om [departementschefen] og [af-

delingschefen], stillet i det nævnte dilemma, kunne have gjort andet, det

vil sige, om de havde noget andet valg. Når henses til, at der var tale om

varetagelse af et ubestrideligt legitimt hensyn af en helt særlig karakter,

og at der intet grundlag er for at antage, at der bag udsættelsen af besø-

get lå nogen form for forsøg på at hindre Retsudvalget i – med [parti-

formanden] som deltager – at besøge Christiania, må svaret herpå efter

forhørsledelsens opfattelse være klart benægtende. Den usandhed, der

lå i [politidirektør]begrundelsen, kan således bedst betegnes som en

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

forklarlig og undskyldelig nødløgn

. Udover at anføre, at de to em-

bedsmænd skulle have anfægtet [retsudvalgsformandens] præmis om, at

det var nødvendigt at give Retsudvalget en begrundelse for udsættelsen,

har kammeradvokaten da heller ikke påvist, hvordan de ellers skulle

have forholdt sig.

Forhørsledelsens vurdering skal ses i lyset af, at de to embedsmænd

havde tavshedspligt i forhold til oplysningerne fra PET, hvorefter de ik-

ke var berettiget til at videregive de tavshedsbelagte oplysninger, og at

der i situationen desuden var en nærliggende risiko for, at de fortrolige

oplysninger ville kunne blive prisgivet, hvis ikke Retsudvalget modtog

en anden begrundelse for besøgets udskydelse, sådan som formanden

for Retsudvalget klart efterspurgte.

Kammeradvokaten har anført, at [departementschefen] og [afdelings-

chefen] med forslaget til [politidirektør]begrundelsen har givet [retsud-

valgsformanden] en forkert eller vildledende oplysning, da hun efter sin

egen forklaring ikke fik at vide, at denne begrundelse ikke var reel. Det

skal hertil bemærkes, at forhørsledelsen ved sin ovennævnte vurdering

af den situation, de to embedsmænd (og justitsministeren) var i, og det

valg, de måtte være med til at træffe, har fundet det uden betydning, om

[retsudvalgsformanden] – der var indviet i den sande begrundelse for

udskydelsen af besøget og vidste, at denne ikke kunne videregives – har

eller ikke har været vidende om, at [politidirektør]-begrundelsen ikke

var reel.

Forhørsledelsen finder dog anledning til at tilføje:

[Justitsministeren] har forklaret:

”Det var for alle helt klart, at der var tale om en konstrueret be-

grundelse. [Retsudvalgsformanden] havde selv bedt om hjælp til

at finde en anden begrundelse end den reelle, og [politidirektøren]

havde jo ikke selv meldt afbud. … At [retsudvalgsformanden] var

fuldt ud bekendt med, at Johan Reimanns afbud var konstrueret,

bekræftes i øvrigt også af, at hun ikke senere havde nogen be-

mærkninger til beskrivelsen af forløbet i besvarelsen af spørgsmål

278, som hun fik læst op inden afgivelsen, og af forløbet omkring

pressemeddelelsen af 19. november 2013. Det stod således klart

for alle på mødet, at [politidirektør]-begrundelsen var konstrue-

ret.”

Efter [justitsministerens], [departementschefens] og [afdelingschefens]

forklaringer finder forhørsledelsen, at de to embedsmænd i februar

2012 havde god grund til at gå ud fra, at [retsudvalgsformanden] var

[130] Ifølge Ordbog over det Danske Sprog: En ofte som undskyldelig eller forholdsvis

uskyldig betragtet løgn, som en (i øvrigt sanddru) person benytter sig af i en nødsituation,

en forlegenhed, for ikke at volde andre fortræd eller bekymring og lign.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

klar over, at [politidirektør]begrundelsen blev brugt til lejligheden og

dermed var en konstrueret begrundelse, og at de således ikke havde til

hensigt at vildlede hende eller burde have indset, at hun ikke skulle væ-

re klar over tingenes sammenhæng.

7.3.5 Konklusion

Forhørsledelsens konklusion vedrørende forløbet forud for udskydelsen

af Retsudvalgets besøg den 29. februar 2012 er herefter, at den alminde-

lige sandhedspligt, som [departementschefen] og [afdelingschefen]

selvsagt var fuldt bekendt med, måtte vige for de helt særlige, tungtve-

jende og saglige hensyn, der begrundede deres rådgivning. Denne sag

må således betegnes som helt særegen, og den adskiller sig derfor fra

andre sager om tilsidesættelse af sandheds-pligten over for Folketinget.

Det kan derfor ikke kritiseres, at de to embedsmænd handlede, som de

gjorde.

Det efterfølgende forløb under 7.4 og 7.5 skal ses i lyset af de vurderin-

ger, forhørsledelsen har anlagt ovenfor.

[…]”

4.3. Folketingets vedtagelse nr. V 42 af 15. maj 2014

I forlængelse af hasteforespørgsel F 37, stillet til statsministeren, vedtog

Folketinget den 15. maj 2014 vedtagelse nr. V 42, der har følgende ordlyd:

”Folketinget mener, at der som opfølgning på sagen om Retsudvalgets

studietur til Christiania er behov for at slå fast, at det ikke skal være

muligt at bruge en nødløgn over for Folketinget. Folketinget ser frem til

de videre drøftelser hos justitsministeren.”

4.4. Udvalgets nedsættelse

Det fremgår af udvalgets kommissorium gengivet ovenfor i kapitel 1, af-

snit 1.1, at udvalget – efter drøftelse mellem regeringen og Folketingets

partier – er nedsat som opfølgning på Folketingets vedtagelse nr. V 42

med den opgave at belyse de spørgsmål om ministres afgivelse af oplys-

ninger til Folketinget, som Christiania-sagen har givet anledning til. Ud-

valget skal beskrive de gældende regler, hvad udvalget har gjort ovenfor i

kapitel 3. Udvalget skal endvidere overveje, hvorledes en fremadrettet

ordning vil kunne udformes, således at det grundlæggende princip om, at

en minister skal give korrekte og fyldestgørende oplysninger til Folketin-

get, sikres. Udvalgets overvejelser herom findes nedenfor i kapitel 5.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Kapitel 5

Udvalgets overvejelser

5.1. Udvalgets principielle syn på sandhedspligten

Sandhedspligten er en helt fundamental del af vores demokrati og af afgø-

rende betydning for dets rette funktion. Vi skal kunne stole på, at en mini-

ster kun giver Folketinget sande og fyldestgørende oplysninger. Folketin-

get er nemlig i sit arbejde som en del af den lovgivende magt og som kon-

trolorgan i forhold til regeringen mv. afhængig af at kunne få de nødven-

dige oplysninger gennem vedkommende minister.

Vores parlamentariske ordning bygger på tillid. Tillid er afgørende både i

forholdet mellem Folketing og minister og i forholdet mellem minister og

embedsværk. Det giver sig selv, at en minister, som lyver over for Folke-

tinget for gennem bevidst manipulation at fremme egne politiske interes-

ser, risikerer at sætte sin troværdighed og tillid over styr. En minister må

optræde tillidsskabende i forhold til Folketinget eller risikere et mistillids-

votum fra tinget, jf. grundlovens § 15, stk. 1.

En ministers brug af vildledning og fortielse som politisk redskab er sam-

fundsmæssigt anset for så forkasteligt, at ministres sandhedspligt over for

Folketinget er særskilt strafsanktioneret i ministeransvarlighedslovens § 5,

stk. 2, jf. § 6. Vi lever i et samfund, hvor vi ikke vil have, at ministre lyver

over for Folketinget. Sandhedspligten er af så afgørende betydning, at til-

sidesættelse af denne pligt som udgangspunkt er en grov tilsidesættelse af

de pligter, der gælder for embedet.

Sandhedspligten, som den er indskrevet i ministeransvarlighedslovens § 5,

stk. 2, gælder – og bør efter udvalgets opfattelse fortsat gælde – i stort som

i småt. Der er ikke i formuleringen af ministeransvarlighedslovens § 5, stk.

2, indlagt nogen undtagelse til eller begrænsning af sandhedspligten.

Udvalget har ovenfor i kapitel 3 nærmere redegjort for de gældende regler

om ministres afgivelse af oplysninger til Folketinget og om embedsvær-

kets rådgivning og bistand i forbindelse med afgivelse af oplysninger til

Folketinget, herunder med hensyn til sandhedspligt og tavshedspligt.

Ifølge kommissoriet skal udvalget med afsæt heri og i lyset af Folketingets

vedtagelse nr. V 42 i anledning af Christiania-sagen, som er omtalt foran i

kapitel 4, overveje, hvorledes en fremadrettet ordning vil kunne udformes,

således at det grundlæggende princip om, at en minister skal give korrekte

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

og fyldestgørende oplysninger til Folketinget, sikres. Udvalget skal endvi-

dere efter kommissoriet overveje, om der vil kunne opstå særlige situatio-

ner, hvor en minister vil være afskåret fra at dele bestemte oplysninger

med Folketinget, hvad der kendetegner sådanne situationer, og hvorledes

sådanne situationer fremadrettet bør håndteres i lyset af reglerne om sand-

hedspligt og tavshedspligt. Udvalget skal i den forbindelse bl.a. komme

med anbefalinger om, hvordan der – ud over den ordning, der i dag gælder

for Folketingets Kontroludvalg – kan etableres en ny ordning, hvor rele-

vante repræsentanter for Folketingets partier kan få en særlig orientering

om følsomme oplysninger eller forhold, der ikke vil kunne gives til Folke-

tinget inden for de eksisterende rammer.

I det følgende redegøres der for udvalgets overvejelser om

- den lovmæssige forankring af sandhedspligten i ministeransvarlig-

hedslovens § 5, stk. 2, (afsnit 5.2),

- betydningen af, at de i strafferetten almindeligt anerkendte princip-

per som foreskrevet i ministeransvarlighedslovens § 2 finder anven-

delse på tilsidesættelse af sandhedspligten (afsnit 5.3),

- nødløgnsbetragtningen i forhørsledelsens beretning af 2. maj 2014 i

anledning af tjenstlig undersøgelse mod to embedsmænd i Justitsmini-

steriet (afsnit 5.4),

- behovet for at ændre ministeransvarlighedsloven (afsnit 5.5),

- behovet for en ny ordning med henblik på at sikre, at en minister og-

så i særlige situationer giver korrekte og fyldestgørende oplysninger

til Folketinget, (afsnit 5.6 og 5.7), samt

- den nærmere indretning og normering af en sådan ny ordning (afsnit

5.8 og 5.9.).

5.2. Den lovmæssige forankring af sandhedspligten i ministeransvar-

lighedslovens § 5, stk. 2

Det politiske ministeransvar – at ingen minister kan forblive i sit embede,

efter at Folketinget har udtalt sin mistillid til vedkommende, jf. grundlo-

vens § 15, stk. 1 – er helt åbenbart egnet til at fremme en ministeradfærd,

som bygger på troværdighed og tillid i forhold til Folketinget. Embeds-

værket skal – som led i sin almindelige rådgivning af og bistand til mini-

steren – understøtte denne i bestræbelserne herpå. Embedsværket skal ad-

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

vare ministeren, hvis der er tvivl om, hvorvidt oplysninger til Folketinget

er rigtige og fyldestgørende, og sige fra over for konstruktionen af en løgn.

Efter ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, jf. stk. 1, straffes en minister,

som forsætligt eller groft uagtsomt ”giver Folketinget urigtige eller vildle-

dende oplysninger eller under Folketingets behandling af en sag fortier

oplysninger, der er af væsentlig betydning for tingets bedømmelse af sa-

gen”.

Bestemmelsen har bestået uændret siden vedtagelsen af ministeransvarlig-

hedsloven i 1964. Den er kommet til efter et grundigt forarbejde omfatten-

de adskillige forudgående overvejelser og forslag. Bestemmelsen indehol-

der en formulering af sandhedspligten, som fuldt ud reflekterer udvalgets

principielle syn på sandhedspligten, og som er helt i overensstemmelse

med bestemmelsens betydning i politisk-parlamentarisk praksis.

Bestemmelsen kan naturligvis i praksis give anledning til tvivl med hensyn

til, hvad der i et konkret tilfælde kan anses for sandt og fyldestgørende,

men i betragtning af baggrunden for udvalgets nedsættelse ser udvalget det

ikke som sin opgave at søge at afklare sådanne spørgsmål, som efter ud-

valgets opfattelse i øvrigt ikke er egnet til at blive underlagt generelle lov-

regler, men må finde sin løsning i praksis. Bestemmelsen indeholder et

klart krav om, at de oplysninger, en minister afgiver til Folketinget, skal

være rigtige og fyldestgørende, og omfatter således helt utvivlsomt situati-

oner, hvor en minister bevidst afgiver urigtige eller misvisende oplysnin-

ger over for Folketinget. Der er endvidere ikke i formuleringen af mini-

steransvarlighedslovens § 5, stk. 2, indlagt nogen undtagelse til eller be-

grænsning af sandhedspligten.

På denne baggrund er det grundlæggende princip om, at en minister skal

give korrekte og fyldestgørende oplysninger til Folketinget, efter udvalgets

opfattelse lovgivningsmæssigt godt sikret i ministeransvarlighedslovens §

5, stk. 2. Udvalget ser således intet behov for at præcisere, udbygge eller

ændre ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, med henblik på at sikre, at

en minister giver korrekte og fyldestgørende oplysninger til Folketinget.

Om behovet for ændring af ministeransvarlighedsloven henleder udvalget i

øvrigt opmærksomheden på beretning af 26. februar 2015 fra Folketingets

Udvalg for Forretningsordenen (BR 6, folketingssamlingen 2014/1), hvor-

af det fremgår, at ministeransvarlighedslovens § 5 efter folketingsudval-

gets opfattelse indeholder en hensigtsmæssig angivelse af de handlinger og

undladelser, som bør sanktioneres gennem det retlige ministeransvar. Be-

retningen er nærmere omtalt nedenfor i afsnit 5.5.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

5.3. Betydningen af, at de i strafferetten almindeligt anerkendte prin-

cipper finder anvendelse på tilsidesættelse af sandhedspligten – mini-

steransvarlighedslovens § 2

5.3.1.

Det er i ministeransvarlighedslovens § 2 udtrykkeligt bestemt, at

straffelovens almindelige del med regler om bl.a. forsæt og uagtsomhed,

forsøg og medvirken samt straffrihed og straffastsættelse, herunder straf-

forhøjelse, strafnedsættelse og strafbortfald, finder anvendelse på overtræ-

delser af ministeransvarlighedsloven, herunder tilsidesættelse af sandheds-

pligten i § 5, stk. 2.

Den praktiske betydning af, at de i strafferetten almindeligt anerkendte

principper om bl.a. straffrihed finder anvendelse i forhold til sandhedsplig-

ten i § 5, stk. 2, er hverken i forarbejderne til ministeransvarlighedsloven

eller i den juridiske litteratur nærmere analyseret. I mangel af retspraksis

herom vil en nærmere udredning da også let få spekulativ karakter. I den

juridiske litteratur har det dog været drøftet nærmere, om beskyttelsen mod

selvinkriminering – princippet om, at ingen har pligt til at forråde sig selv

– omfatter en minister, som lyver over for Folketinget for at skjule en

strafbar handling, som ministeren har foretaget som led i sin funktion som

minister, og meningerne herom har været delte.

Bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 2 betyder imidlertid, at der

– helt i overensstemmelse med fundamentale strafferetlige principper –

ikke kan straffes for tilsidesættelse af sandhedspligten efter ministeran-

svarlighedslovens § 5, stk. 2, når en straffrihedsgrund slår igennem. Kon-

sekvensen heraf er bl.a., at hvis der forekommer en tilsidesættelse af sand-

hedspligten af en karakter eller under omstændigheder, som er så atypiske

i forhold til det, der er tilsigtet kriminaliseret med bestemmelsen, at det

ville være urimeligt at henføre forholdet under bestemmelsen, vil forholdet

kunne anses for straffrit på grund af det, der juridisk betegnes som materiel

atypicitet. Endvidere kan der opstå spørgsmål om nødret – om sandheds-

pligten kan tilsidesættes af hensyn til statens sikkerhed, enkeltpersoners liv

eller velfærd eller beskyttelse af andre værdier. Der kan også opstå

spørgsmål om betydningen af pligtsammenstød – om sandhedspligten må

vige for ministerens efterlevelse af en anden strafsanktioneret pligt.

Når der ikke i den juridiske litteratur har været nogen nærmere overvejelse

af den praktiske betydning af anvendeligheden af de i strafferetten almin-

deligt anerkendte straffrihedsgrunde på overtrædelser af sandhedspligten i

§ 5, stk. 2, hænger det formentlig sammen med, at ministres sandhedspligt

over for Folketinget er anset for en så fundamental del af vores demokra-

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

tisk-parlamentariske ordning, at eksempler på tilfælde, hvor en minister

straffrit skal kunne lyve over for Folketinget, ikke uden videre byder sig

til.

Efter udvalgets opfattelse kan spørgsmålet, om der kan forekomme tilfæl-

de, hvor en minister straffrit kan vælge at lyve over for Folketinget, da

også kun tænkes at opstå i helt særegne situationer.

For det tilfælde, at sådanne helt særegne og atypiske situationer skulle fo-

rekomme, bør de i strafferetten almindeligt anerkendte principper efter

udvalgets opfattelse fortsat være gældende. Dette skyldes navnlig, at disse

almindelige principper efter udvalgets opfattelse giver mulighed for en

fornuftig håndtering af en række tilfælde, hvorom der er almindelig forstå-

else for og tilslutning til, at en minister ikke bør straffes.

5.3.2.

Der synes bl.a. at være almindelig forståelse for og tilslutning til, at

der inden for anvendelsesområdet af sandhedspligten i ministeransvarlig-

hedslovens § 5, stk. 2, kan tænkes at opstå helt særegne situationer, som

gør det nødvendigt at bryde sandhedspligten.

Det siges undertiden, at nød bryder alle love. I den strafferetlige litteratur

præciseres udsagnet til, at nød – til en vis grad – kan siges at bryde alle

love. Straffeloven indeholder da også i § 14 en bestemmelse om nødret.

Der skal imidlertid overordentlig meget til, før der kan udøves nødret. Den

ellers strafbare handling skal være ”af forholdsvis underordnet betydning”

– der skal være tale om at ofre noget forholdsvist beskedent til fordel for

noget forholdsvist meget mere værdifuldt. Visse goder – f.eks. menneske-

liv – er så værdifulde, at de ikke kan prisgives til fordel for noget andet.

Nødretshandlingen skal desuden have været nødvendig, hvad den bl.a.

ikke er, hvis faren kunne have været afværget gennem et andet og væsent-

ligt mindre indgreb. Endvidere skal nødretshandlingen være af en så aty-

pisk karakter, at dens legalisering som nødretligt begrundet ikke sætter det

pågældende strafforbuds almindelige formål i fare.

Det er på baggrund af disse betingelser klart, at der skal foreligge en over-

ordentlig speciel situation for, at en minister med henvisning til nødret kan

blive straffri for at bryde sandhedspligten over for Folketinget. Det hensyn,

der er søgt tilgodeset ved at bryde sandhedspligten, skal således bl.a. være

meget mere tungtvejende end de fundamentale demokratisk-

parlamentariske hensyn, der bærer sandhedspligten, ligesom legaliseringen

af usandheden ikke må bringe det almindelige formål med sandhedspligten

i fare.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Hertil kommer, at kravet om, at nødretshandlingen skal være nødvendig til

afværgelse af truende skade, indebærer, at de praktisk foreliggende alter-

nativer til at bryde sandhedspligten, som en minister i stort set alle tilfælde

vil kunne anvende, skal være udtømte eller umulige at anvende, før nødret

kan udøves.

Tavshedspligten udgør således som udgangspunkt ikke noget særligt pro-

blem i forhold til sandhedspligten. I princippet kan ministeren blot videre-

give oplysninger i fortrolig form til Folketinget eller for lukkede døre til et

folketingsudvalg, som også er bundet af de almindelige regler om tavs-

hedspligt.

Er der tale om særligt følsomme oplysninger af en karakter, som ikke kan

gives til hele Folketinget eller de almindelige folketingsudvalg, kan mini-

steren henvise til, at den pågældende type oplysninger kan gives til et sær-

ligt udvalg, der som Det Udenrigspolitiske Nævn, Folketingets Kontrolud-

valg eller Finansudvalget kan modtage sådanne oplysninger.

En minister kan endvidere i visse situationer nok vælge ikke at udtale sig

om et givent forhold. Sandhedspligten forpligter dog en minister til ikke

under Folketingets behandling af en sag at fortie oplysninger af væsentlig

betydning for tingets bedømmelse af sagen.

I tilfælde, hvor ministeren ikke kan undgå at udtale sig, vil denne efter

omstændighederne, f.eks. som led i besvarelsen af et folketingsspørgsmål,

kunne oplyse, at visse oplysninger af relevans for besvarelsen er udeladt på

baggrund af nærmere angivne principielle hensyn. Ministeren vil endvide-

re efter omstændighederne i overensstemmelse med praksis på visse områ-

der kunne anføre, at ministeren ikke inden for rammerne af en folketings-

besvarelse kan give nærmere oplysninger, eller at der er tale om oplysnin-

ger af f.eks. efterretningsmæssig karakter, som ministeren hverken kan af-

eller bekræfte.

Det er på denne baggrund som nævnt klart, at der skal foreligge helt eks-

traordinære omstændigheder for, at det vil kunne tænkes, at nødretsbe-

tragtninger kan føre til, at en minister bliver straffri for brud på sandheds-

pligten. Der skal formentlig i praksis foreligge noget nær et egentligt pligt-

sammenstød, hvor en minister ikke kan opfylde en handlepligt til beskyt-

telse af rigets sikkerhed, menneskeliv eller andre særdeles tungtvejende

hensyn og samtidig opfylde sandhedspligten, og hvor det ud fra en almen

samfundsmæssig bedømmelse er åbenbart, at det er rigtigt at tilsidesætte

sandhedspligten.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

I sådanne helt særlige tilfælde synes der i praksis at være almindelig for-

ståelse for og tilslutning til, at en minister kan bryde sandhedspligten over

for Folketinget ud fra betragtninger om nødret eller pligtsammenstød. Der

tænkes f.eks. på en situation, hvor danske efterretningsofficerer udsendt på

en hemmelig operation bliver arresteret i et fremmed land, og hvor mini-

steren i strid med sandheden er nødt til at benægte, at de pågældende er

udsendt af den danske stat. I en sådan situation vil en usand benægtelse –

som også kan siges at have de udenlandske myndigheder som adressat og

have til formål at påvirke deres handlinger – være af overordentlig stor

betydning for de pågældende enkeltpersoner, som den danske stat har et

ansvar for.

Der vil også kunne tænkes andre helt særlige tilfælde, hvor spørgsmål om

straffrihed ud fra almindelige strafferetlige principper kan opstå. Udvalget

ser dog ingen grund til nærmere at overveje tænkte eksempler på sådanne

ekstraordinære situationer, idet det på baggrund af de ovenstående betragt-

ninger er klart, at de i strafferetten almindeligt anerkendte principper om

straffrihed er særdeles restriktive og ikke har nogen generel betydning for

det utvetydige forbud i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, mod at

bryde sandhedspligten over for Folketinget. Både principielt og praktisk er

sandhedspligten, som den følger af ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2,

helt grundlæggende i forholdet mellem regeringen og Folketinget.

I overensstemmelse hermed er forholdet i realiteten det, at straffrihed i

forbindelse med tilsidesættelse af sandhedspligten kun kan komme på tale,

når det ud fra en almen samfundsmæssig bedømmelse er åbenbart, at det

ikke har været meningen at straffe en usandhed i en situation som den fo-

religgende.

5.3.3.

Der synes også at være almindelig forståelse for og tilslutning til, at

der kan forekomme særlige situationer, hvor det ville være urimeligt at

henføre et usandt eller misvisende svar eller en fortielse under bestemmel-

sen i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2. Dette gælder f.eks. spørgsmål

om regeringens planer om en forestående devaluering eller andre økono-

miske kriseindgreb, som stilles på et tidspunkt eller under omstændighe-

der, hvor det for at beskytte effekten af et planlagt indgreb er nødvendigt at

svare usandt eller misvisende, og hvor det ud fra en almen samfundsmæs-

sig bedømmelse synes åbenbart, at forholdet falder uden for det område,

som er tilsigtet strafbelagt med bestemmelsen i ministeransvarlighedslo-

vens § 5, stk. 2.

Tilsvarende kan gælde spørgsmål vedrørende beslutninger af rent rege-

ringsintern karakter som udskrivning af valg eller ændringer i regeringens

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

sammensætning. Der synes også at være almindelig forståelse for og til-

slutning til, at en regering i det stille skal kunne arbejde for en ministers

kandidatur til f.eks. en international post.

Det forekommer udvalget nærliggende at behandle sådanne tilfælde ud fra

betragtninger om materiel atypicitet – det urigtige svar falder uden for det

område, der er tilsigtet strafbelagt i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2.

5.4. Nødløgnsbetragtningen i forhørsledelsens beretning af 2. maj 2014

i anledning af tjenstlig undersøgelse mod to embedsmænd i Justitsmi-

nisteriet

Som gengivet ovenfor i kapitel 4, afsnit 4.2, indeholder forhørsledelsens

beretning i afsnit 7.3.4 forhørsledelsens vurdering af forløbet forud for

udskydelsen af Retsudvalgets besøg på Christiania den 29. februar 2012.

Heri angives det centrale spørgsmål at være, om de to embedsmænd ”kun-

ne have gjort andet, det vil sige, om de havde noget andet valg”, og svaret

herpå må ”efter forhørsledelsens opfattelse være klart benægtende”. Hertil

er føjet følgende bemærkning:

”Den usandhed, der lå i [politidirektør]begrundelsen, kan således

bedst betegnes som en forklarlig og undskyldelig nødløgn”.

I en note hertil anføres om definitionen af en nødløgn:

”Ifølge Ordbog over det Danske Sprog: En ofte som undskyldelig eller

forholdsvis uskyldig betragtet løgn, som en (i øvrigt sanddru) person

benytter sig af i en nødsituation, en forlegenhed, for ikke at volde an-

dre fortræd eller bekymring og lign.”

Nødløgnsbetragtningen har påkaldt sig stor opmærksomhed i den offentli-

ge debat, men der er ikke i gældende ret noget holdepunkt for at tillægge

begrebet nogen retlig betydning i forhold til brud på sandhedspligten.

Forhørsledelsens nødløgnsbetragtning er medtaget som en karakteristik af

den usandhed, som var blevet anvendt i en situation, hvor embedsmænde-

ne efter forhørsledelsens opfattelse ikke havde noget andet

valg. Nødløgnsbetragtningen nævnes ikke i forhørsledelsens konklusion i

beretningens afsnit 7.3.5, hvorefter det ikke kunne kritiseres, at de to em-

bedsmænd handlede, som de gjorde. Den almindelige sandhedspligt måtte

ifølge forhørsledelsens bedømmelse ”vige for de helt særlige, tungtvejende

og saglige hensyn, der begrundede deres rådgivning”. Det er som nævnt i

beretningens afsnit 7.3.4, om ”Forhørsledelsens vurdering”, at forhørsle-

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

delsen skriver, at usandheden kan ”bedst betegnes som en forklarlig og

undskyldelig nødløgn”.

Det er imidlertid ikke indlysende, hvorfor usandheden – med forhørsledel-

sens ord – ”bedst betegnes som en forklarlig og undskyldelig nødløgn”.

Definitionen af en nødløgn synes nemlig ikke så meget at sigte til situatio-

ner, hvor der ikke er noget andet valg end at lyve, som til situationer, hvor

der lyves over for en person for ikke at gøre vedkommende fortræd, be-

kymret eller lignende.

Hertil kommer det juridiske. Som det fremgår af udvalgets beskrivelse af

gældende ret efter ministeransvarlighedslovens § 2 ovenfor, kan straffrihed

for at lyve over for Folketinget ud fra betragtninger om nødret mv. kun

komme på tale, når det ud fra en almen samfundsmæssig bedømmelse er

åbenbart, at der foreligger så tungtvejende hensyn, at sandhedspligten må

vige. Der er således ikke adgang til at lyve over for Folketinget for at und-

gå at gøre den, der lyves overfor, fortræd, bekymret eller lignende.

Sammenfattende er det på den anførte baggrund udvalgets opfattelse, at

det efter gældende ret ikke er relevant at inddrage ”nødløgnsbetragtnin-

ger”, når der i konkrete sager skal tages stilling til, om ministre eller em-

bedsmænd har begået brud på sandhedspligten. Heller ikke fremover bør

sådanne betragtninger tillægges retlig betydning.

5.5. Behov for ændring af ministeransvarlighedsloven og reglerne om

embedsmænd?

Som anført ovenfor under afsnit 5.2 er der efter udvalgets opfattelse ikke

noget behov for at præcisere, udbygge eller ændre sandhedspligtbestem-

melsen i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2. Bestemmelsen giver en

god lovgivningsmæssig sikring af, at en minister skal give korrekte og

fyldestgørende oplysninger til Folketinget.

Der er efter udvalgets opfattelse heller ikke noget behov for at præcisere,

udbygge eller ændre ministeransvarlighedslovens § 2, hvoraf det bl.a. føl-

ger, at strafansvaret for overtrædelse af bestemmelsen i § 5, stk. 2 – ganske

som alle andre strafbelagte bestemmelser – skal praktiseres med respekt af

de i strafferetten almindeligt anerkendte principper. Det ville være et brud

på fundamentale retssikkerhedsprincipper, hvis anvendeligheden af disse

principper blev begrænset. Og det ville i en ekstraordinær situation kunne

føre til en fastholdelse af sandhedspligten til afgørende skade for rigets

sikkerhed eller andre væsentlige hensyn i anliggender, hvor det ud fra en

almen samfundsmæssig bedømmelse er åbenbart, at der foreligger så

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

tungtvejende hensyn, at sandhedspligten må vige. Det vil hverken være

acceptabelt eller praktisabelt at indrette lovgivningen på en sådan måde, at

en minister i ekstraordinære situationer for enhver pris – herunder hvor

prisen er rigets sikkerhed eller menneskeliv – skal efterleve sandhedsplig-

ten. I øvrigt bemærkes, at de situationer, hvor en minister straffrit kan und-

lade at give Folketinget rigtige og fyldestgørende oplysninger, må anses

for at være så få, så ekstraordinære og så atypiske, at de bedst egner sig til

konkret afgørelse i overensstemmelse med de i strafferetten almindeligt

anerkendte principper frem for til opstilling af yderligere regler i lovsform.

Rammerne for embedsværkets sandhedspligt fremgår af kapitel 3, afsnit

3.2 ovenfor. Embedsværket er i forhold til ministerens afgivelse af oplys-

ninger til Folketinget underlagt et almindeligt princip om sandhedspligt.

Princippet betyder som en almindelig regel bl.a., at embedsværket ikke må

videregive oplysninger, som er urigtige eller vildledende, ligesom em-

bedsværket heller ikke må medvirke til, at ministeren selv videregiver op-

lysninger, som er urigtige eller vildledende. Som anført ovenfor i afsnit 5.2

skal embedsværket advare ministeren, hvis der er tvivl om, hvorvidt op-

lysninger til Folketinget er rigtige og fyldestgørende, og skal i overens-

stemmelse med rammerne i ministeransvarlighedsloven sige fra over for

konstruktionen af en løgn. Udvalget ser – ud fra de samme hensyn som er

nævnt i forhold til ministeransvar efter ministeransvarlighedsloven – ikke

noget behov for at præcisere, udbygge eller ændre embedsværkets sand-

hedspligt.

Det er udvalgets opfattelse, at de parlamentariske kontrolhensyn, der ligger

bag sandhedspligten, og hensynet til at sikre tilliden mellem regeringen og

Folketinget i sådanne helt ekstraordinære situationer, hvor der kan opstå

spørgsmål om straffrihed for tilsidesættelse af sandhedspligten, mest hen-

sigtsmæssigt vil kunne varetages ved at etablere en ordning, som giver

mulighed for, at en minister kan fortælle sandheden til et folketingsorgan

med nogle udvalgte få medlemmer og passende bred politisk repræsentati-

on. Ved at etablere et sikkert rum for meddelelse af sandheden i sådanne

ekstraordinære situationer er der et forum for parlamentarisk kontrol i pe-

rioden, indtil sandheden kan lægges åbent frem, ligesom en sådan ordning

vil kunne skabe mulighed for, at ministeren og repræsentanter for Folke-

tinget i fællesskab kan forsøge at finde en løsning, som indebærer, at sand-

hedspligten ikke brydes. Dette spørgsmål behandles nærmere nedenfor i

afsnit 5.6.

Det bemærkes i tilknytning hertil, at embedsværket som led i den alminde-

lige rådgivning og bistand til ministeren vil skulle bistå denne i forbindelse

med anvendelsen af den foreslåede ordning.

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Om behovet for ændring af ministeransvarlighedsloven henleder udvalget i

øvrigt opmærksomheden på, at der af en beretning fra Folketingets Udvalg

for Forretningsordenen afgivet den 26. februar 2015 (BR 6, Folketings-

samling 2014/1) bl.a. fremgår følgende:

”Det er Præsidiets og udvalgets opfattelse, at de gældende regler og

principper for ministeransvar grundlæggende er formålstjenlige i deres

nuværende skikkelse, og Præsidiet og udvalget ser derfor ikke noget

behov for fundamentale ændringer eller nyskabelser.

For så vidt angår normerne for det retlige ministeransvar finder Præsi-

diet og udvalget, at ministeransvarlighedslovens § 5 indeholder en

hensigtsmæssig angivelse af de handlinger og undladelser, som bør

sanktioneres gennem det retlige ministeransvar. Præsidiet og udvalget

er naturligvis opmærksomme på, at bestemmelsen på flere punkter

nødvendiggør udfyldning og fortolkning, hvilket bl.a. gælder med

hensyn til den nærmere afgrænsning af, hvilke pligter der påhviler en

minister efter dennes stillings beskaffenhed, og under hvilke omstæn-

digheder en minister kan siges at have fortiet oplysninger, der er af

væsentlig betydning for Folketingets bedømmelse af en sag. Præsidiet

og udvalget konstaterer, at den endelige afgrænsning af de pågælden-

de bestemmelsers rækkevidde må ske i retsanvendelsen, allerede idet

en mere præcis afgrænsning af reglerne – som i givet fald måtte fore-

tages ved en lovændring - formentlig vil være uhyre vanskelig at ud-

forme på en dækkende måde.”

Noget andet er – som også anført i beretningen – at den offentlige debat

om emnet siden efteråret 2014 ”har sat nyt fokus på principperne om mini-

steransvar og vist, at der kan være behov for en særlig indsats for at højne

bevidstheden om disse principper i det daglige politiske liv.”

Efter udvalgets opfattelse bør ministre og embedsværk til stadighed ofre

sandhedspligten den allerstørste opmærksomhed.

5.6. Behov for etablering af en ny ordning, hvor relevante repræsen-

tanter for Folketingets partier kan få en fortrolig orientering om føl-

somme oplysninger eller forhold, der ikke vil kunne gives til Folketin-

get inden for de eksisterende rammer?

Bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, giver efter udval-

gets opfattelse en god lovgivningsmæssig sikring af det grundlæggende

princip om ministres sandhedspligt over for Folketinget, jf. nærmere oven-

for i afsnit 5.2 og 5.5. Udvalget har endvidere ovenfor i afsnit 5.3 og 5.5

nærmere redegjort for betydningen af at fastholde anvendeligheden af de i

strafferetten almindeligt anerkendte principper på brud på sandhedspligten

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

med den deraf følgende mulighed for straffrihed i helt ekstraordinære situ-

ationer.

Der gælder således efter udvalgets opfattelse et utvetydigt forbud mod at

give Folketinget urigtige, vildledende eller utilstrækkelige oplysninger, der

kun kan fraviges i helt ekstraordinære og atypiske situationer, hvor det ud

fra en almen samfundsmæssig bedømmelse er åbenbart, at det ikke har

været meningen at straffe. Det er endvidere som anført i afsnit 5.5 efter

udvalgets opfattelse i sådanne helt særlige tilfælde nødvendigt, at sand-

hedspligten straffrit kan fraviges.

Udvalgets gennemgang af de gældende regler og praksis om ministres

sandhedspligt og tavshedspligt viser desuden, at en minister i stort set alle

situationer har mulighed for enten at videregive fortrolige oplysninger til

Folketinget, herunder til Kontroludvalget, Det Udenrigspolitiske Nævn

eller Finansudvalget, eller i overensstemmelse med sandhedspligten at

anføre, at ministeren ikke agter at videregive oplysninger af en given ka-

rakter.

Udvalget finder på den baggrund ikke anledning til at foreslå en ændring

af den lovgivningsmæssige regulering af videregivelse af oplysninger til

Folketinget med henblik på at sikre det grundlæggende princip om, at en

minister skal give korrekte og fyldestgørende oplysninger til Folketinget.

Det er dog klart, at konkrete tilfælde af straffrihed for overtrædelse af mi-

nisteransvarlighedslovens § 5, stk. 2, kan virke undergravende for tilliden

til den parlamentariske proces og overholdelsen af det grundlæggende

princip om, at en minister skal give korrekte og fyldestgørende oplysnin-

ger til Folketinget. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis det på grund af

manglende adgang til sagens nærmere oplysninger ikke fremstår som

åbenbart ud fra en almen samfundsmæssig bedømmelse, at bruddet på

sandhedspligten var berettiget.

Hertil kommer, at adgangen til at give Folketinget urigtige, vildledende

eller utilstrækkelige oplysninger i sig selv – til trods for, at denne adgang

er ekstremt snæver og kun kan komme på tale i helt ekstraordinære og

atypiske situationer – kan skabe usikkerhed og frygt for misbrug, hvis Fol-

ketinget ikke i praksis har mulighed for at føre kontrol hermed.

Det er på den baggrund udvalgets opfattelse, at der kan være grund til at

tage yderligere skridt for at sikre en mulighed for parlamentarisk kontrol

og tilsyn i de helt særlige situationer, som er beskrevet ovenfor i afsnit

5.3.2, hvor det efter ministerens vurdering ligefrem er nødvendigt at give

REU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 91: Betænkning nr. 1557/2015 om opfølgning på Christiania-sagen, fra justitsministeren

Folketinget urigtige eller misvisende oplysninger eller at fortie oplysnin-

ger, således at muligheden for straffrihed i disse situationer ikke undergra-

ver tilliden til den parlamentariske proces og overholdelsen af det grund-

læggende princip om, at en minister skal give korrekte og fyldestgørende

oplysninger til Folketinget. En minister vil herved også få et forum i Fol-

ketinget, hvor disse helt særlige situationer kan drøftes og håndteres, og

ordningen vil være egnet til at understøtte tilliden i forholdet mellem rege-

ringen og Folketinget.

5.7. Udvalgets principielle syn på en ny orienterings- og kontrolmulig-

hed

Udvalget foreslår, at der i Folketinget skal være et organ, som en minister

kan rådføre sig med, hvis den situation skulle opstå, at vedkommende måt-

te finde det nødvendigt at tilsidesætte sandhedspligten i ministeransvarlig-

hedslovens § 5, stk. 2, jf. nærmere nedenfor i afsnit 5.8. Et sådant organ

må i givet fald fungere på en sådan måde og have en sådan sammensæt-

ning, at der er et sikkert rum for videregivelse af særligt følsomme oplys-

ninger, der i sagens natur ikke vil kunne videregives til en bredere kreds.