Miljø- og Fødevareudvalget 2014-15 (2. samling)
MOF Alm.del Bilag 27
Offentligt
1540786_0001.png
183
Artikel
83
Er det forbudt at placere bænke, bålpladser
og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?
– med kommentarer til Natur- og Miljøklagenævnets praksis
Af professor, dr.jur. Peter Pagh
Efter forarbejderne til naturbeskyttelseslo-
vens § 15, stk. 1 skal forbuddet mod at foretage
ændringer i tilstanden inden for strandbeskyt-
telseslinjen fortolkes på samme måde som den
tidligere naturfredningslovs § 46, hvorefter for-
buddet omfattede placering af bygninger, skure,
campingvogne, hegn og master samt beplant-
ning og terrænændringer. Med udgangspunkt i
en ny afgørelse om bænke og flere andre sager
belyser artiklen, hvordan Natur- og Miljøkla-
genævnet gradvist har tillagt forbuddet i § 15,
stk. 1 et videre indhold, end der ses støtte for i
motiverne, så forbuddet efter nyere praksis også
omfatter skilte, legeredskaber, bålpladser og
ændret anvendelse af bygninger. Afslutningsvis
argumenteres for de retssikkerhedsmæssige be-
tænkeligheder ved en sådan udvidende fortolk-
ning af en indgribende forbudsregel, ligesom der
stilles spørgsmål ved nytten af at bruge offentli-
ge ressourcer på sådanne bagateller.
Princippet om offentlighedens adgang til at færdes
langs strandbredden kom ind i dansk ret med den
første naturfredningslov i 1917, men fik med æn-
dringen af naturfredningsloven i 1937 karakter af
et generelt forbud mod nyt byggeri samt mod hegn
og beplantning, der kunne genere udsigten, inden
for de nærmeste 100 meter fra strandkanten,
1
hvor
enkelte kyststrækninger dog blev undtaget fra for-
buddet.
2
Ved den mere omfattende ændring af na-
turfredningsloven i 1969 ved lov nr. 194 af 18. juni
1969 om naturfredning blev forbuddet mod byggeri
inden for strandbeskyttelseslinjen på baggrund af
betænkning nr. 467/1967 om naturfredning ud-
videt til et forbud mod skure, campingvogne og
terrænændringer samt et generelt forbud mod be-
plantning og hegn.
3
Reglerne blev videreført som
§ 15 i naturbeskyttelsesloven, og med den såkaldte
kystzonelov i 1994 blev strandbeskyttelseslinjen
udvidet til 300 meter, og der blev samtidigt nedsat
en kommission til mere præcist at fastlægge strand-
beskyttelseslinjen. Efter at Kommissionens arbejde
var afsluttet, blev § 15 på ny ændret i 2004, men
uden at der skete ændringer af det generelle forbud
i naturbeskyttelseslovens § 15, stk. 1, der i dag ly-
der:
»Der må ikke foretages ændring i tilstanden af strandbred-
der eller af andre arealer, der ligger mellem strandbredden
og strandbeskyttelseslinjen. Der må ikke etableres hegn, pla-
ceres campingvogne og lignende, og der må ikke foretages
udstykning, matrikulering eller arealoverførsel, hvorved der
fastlægges skel.«
Som det fremgår, anfører første led i § 15, stk. 1 et
forbud mod ændringer i tilstanden af strandbredder
2.
De undtagne kysstrækninger er som hovedregel fort-
sat undtaget fra forbuddet, som det fx fremgår af UfR
2005.2191 H om Helsingør Strandpark, hvor dette dog
i første omgang var overset af kommunen, hvilket fik
Højesteret til at ophæve lokalplanen.
Lov nr. 194 af 18. juni 1969 § 46.
1.
Lov nr. 140 af 7. maj 1937 om naturfredning § 25.
3.
© Tidsskrift for Miljø, Juli 2015
TfM 2015, 83
MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 27: Artikel om strandbeskyttelse skrevet af professor, dr. jur. Peter Pagh: "Er det forbudt at placere bænke, bålpladser og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?"
1540786_0002.png
184
og andre arealer inden for strandbeskyttelseslin-
jen, mens andet led forbyder hegn, campingvogne
og lignende, og tredje led forbyder udstykning.
Da placering af hegn og campingvogne vil have
karakter af en ændring af arealets tilstand, kan an-
det led umiddelbart forekomme overflødig, men
forklaringen er, at første led efter motiverne ikke
omfatter enhver tilstandsændring, men alene til-
sigter at modsvare den tidligere naturfredningslovs
§ 46’s forbud mod at placere bygninger, skure og
master samt beplantning og terrænændringer, som
det uddybes nedenfor. Uanset dette har Natur- og
Miljøklagenævnet anlagt en udvidende fortolkning
af § 15, stk. 1, som det senest fremgår af sag om trip
trap bænke i Gilleleje.
gerne til ændring af naturbeskyttelsesloven i 1994
– »kyst-
loven« – at det i overensstemmelse med hidtidig praksis vil
være muligt at etablere mindre foranstaltninger til støtte for
friluftslivet og dermed til fremme af turismen.
Der vil således
som hidtil kunne tillades opstilling af toiletbygninger, infor-
mationstavler og skilte samt andre, til opfyldelse af frilufts-
funktionen
nødvendige, beskedne opholdsfaciliteter. Ifølge
vejledningen sigtes der endvidere til bl.a. stier og mindre
parkeringsarealer. Der forudsættes, at anlægget placeres og
udføres under hensyntagen til den omgivende natur. (mine
fremhævelser)
Herefter lagde nævnet enstemmigt lagde til grund,
at
»det ansøgte ligger inden for strandbeskyttelseslinjen og på
trods af, at
bænkene er flytbare, forudsætter bibeholdelse af
dem – på grund af deres størrelse og deres permanente op-
stilling hele året – dispensation efter naturbeskyttelsesloven.
Det er Natur- og Miljøklagenævnets vurdering, at bænkene
– uanset de kan anvendes af forbipasserende – ikke falder
indenfor, hvad der kan forstår som mindre anlæg til frem-
me af friluftsliv og turisme. Ligeledes finder nævnet ikke,
at opstillingen kan betegnes som »arealmæssigt begrænsede
udvidelser« af eksisterende virksomheder. Dels er bænkene
opstillet indenfor den »oprindelige strandbeskyttelseszone«,
og dels er der ikke tale om, at de er nødvendige for virksom-
heden.« (min fremhævelse).
1. Afgørelsen om trip-trap bænkene
Sagen om trip trap-bænkene startede som mange
af disse sager med, at Naturstyrelsen opdagede,
at et hotel havde opsat to bænke ca. 20 meter fra
bygningerne i en afstand af 55 meter fra vandet, så
hotellets gæster kunne nyde udsigten. Bænkene var
forholdsvis store med en længde på 3 meter og en
højde på 1,70 meter. Efter at forholdet var påtalt,
ansøgte hotellet om lovliggørende dispensation.
Naturstyrelsen meddelte dispensation med henvis-
ning til, at bænkene var placeret under 20 meter fra
bebyggelsen, og at hotellet havde været beliggende
dette sted i over 100 år. Som det så ofte sker i disse
sager, blev dispensationen påklaget af Danmarks
Naturfredningsforening, der gjorde gældende, at
bænkene var dominerende i landskabet. I Natur- og
Miljøklagenævnets afgørelse
4
blev denne »alvor-
lige« sag behandlet af det samlede nævn, der om
retsgrundlaget udtalte:
»Naturbeskyttelseslovens § 15, stk. 1, indeholder et
generelt
forbud mod at foretage ændring i tilstanden af arealer inden
for strandbeskyttelseslinjen,
herunder foretage bebyggelse,
udstykning, matrikulering og arealoverførsel, hvorved der
fastlægges skel. Formålet med bestemmelsen er at sikre en
friholdelse af strandene og de umiddelbart bagvedliggende
kystområder
mod indgreb, der ændrer den nuværende til-
stand og anvendelse.
Efter naturbeskyttelseslovens § 65, stk.
1, kan der kun i særlige tilfælde meddeles dispensation fra
strandbeskyttelseslinjen. […] Det fremgår af
lovbemærknin-
4.
Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 19. maj 2015,
j.nr. NMK-500-00582.
Efter således at have lagt til grund, at de to bænke
var omfattet af forbuddet i § 15, stk. 1 på grundlag
af lovbemærkningerne til ændring af naturbeskyt-
telseslovens § 15 i 1994, ophævede et flertal på 7 af
nævnets medlemmer dispensationen med bemærk-
ning om, at bænkene kunne accepteres, hvis de blev
rykket længere tilbage i landskabet, mens mindre-
tallet på tre medlemmer ville meddele dispensation
med henvisning til Naturstyrelsens begrundelse.
Som det fremgår, anvendte Natur- og Miljøkla-
genævnet i afgørelsen et argumentationsmønster,
der følger følgende skabelon. Først anføres, at na-
turbeskyttelseslovens § 15, stk.1 indeholder et ge-
nerelt forbud mod tilstandsændringer, der skal sikre
mod indgreb, der ændrer den nuværende tilstand og
anvendelse. Herefter henviser nævnet til, at dette
generelle forbud efter ændringen af loven i 1994
kun undtagelsesvis kan fraviges, hvorefter nævnet
afslutningsvis foretager en afvejning af, om der er
grundlag for at fravige forbuddet i det pågældende
tilfælde.
TfM 2015, 83
© Tidsskrift for Miljø, Juli 2015
MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 27: Artikel om strandbeskyttelse skrevet af professor, dr. jur. Peter Pagh: "Er det forbudt at placere bænke, bålpladser og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?"
1540786_0003.png
185
Sammenholdes med lovteksten, er strukturen i
argumentationen velbegrundet. Først må afgøres,
om et indgreb inden for strandbeskyttelseslinjen er
omfattet af § 15, stk. 1. Hvis dette er tilfældet, må
der herefter tages stilling til, om indgrebet er om-
fattet af en af undtagelserne fra forbuddet i § 15,
stk. 4, og hvis dette besvares benægtende, må der
tages stilling til, om der i det konkrete tilfælde er
grundlag for at fravige forbuddet i § 15, stk. 1 og
meddele dispensation efter naturbeskyttelseslovens
§ 65, stk. 1 for særlige tilfælde.
Mens der ikke er noget at indvende mod struk-
turen i argumentationskæden, kan det samme ikke
siges om indholdet og fortolkningen af anvendel-
sesområdet for forbuddet i naturbeskyttelseslovens
§ 15, stk. 1, der ifølge nævnet omfatter forbud
mod »indgreb,
der ændrer den nuværende tilstand
og anvendelse«.
Som det belyses nedenfor, er det
vanskeligt at finde støtte i forarbejderne til denne
udvidende fortolkning af forbuddet i § 15, stk. 1.
Da fortolkningen imidlertid ligger på linje med Na-
tur- og Miljøklagenævnets praksis i en række andre
sager om strandbeskyttelseslinjen, er der behov for
at omtale denne praksis inden en nærmere gennem-
gang af motiverne til forbuddet mod ændringer i
tilstanden inden for strandbeskyttelseslinjen.
mere uddybende begrundelse for denne antagelse
er anført i MAD 2007.1668 Nkn.
Baggrunden for sagen var, at E fra Forsvaret i
2005 havde erhvervet ejendom ved Sletterhage Fyr
med bolig, der var sammenbygget med fyrtårn og
maskinhus. Efter ansøgning fik E i januar 2006
landzonetilladelse efter planlovens § 35 til at om-
bygge maskinhuset til bolig, og denne afgørelse
blev ikke påklaget. I juli 2006 påtalte Århus Amt
bl.a., at den ændrede anvendelse af maskinhuset
krævede dispensation fra naturbeskyttelseslovens
§ 15, stk. 1, hvilket gav anledning til, at amtet på
nærmere vilkår meddelte dispensation efter na-
turbeskyttelseslovens § 65, stk. 1. Dispensationen
blev påklaget af Danmarks Naturfredningsforening,
mens ejeren gjorde gældende, at ændret anvendelse
ikke var omfattet af forbuddet. Sagen endte med,
dispensationen blev ophævet (med dissens for god
tro), idet Naturklagenævnet med henvisning til den
kommenterede Naturfredningslov fra 1973
5
og mi-
nisteriets vejledning om 300 meter strandbeskyttel-
ses- og klitfredningszonen, udtalte, at forbuddet i
§ 15, stk. 1 mod ændring af tilstanden
»kan
sprogligt set omfatte enhver disposition, der udgør en
afvigelse fra de bestående forhold, herunder ændret anven-
delse af eksisterende bebyggelse.
[…] Naturklagenævnet har
tidligere […] lagt til grund, at ændret anvendelse kan udgø-
re en tilstandsændring, der forudsætter en dispensation fra
strandbeskyttelseslinien, når der er tale om en anden og for
naturen mere belastende form for anvendelse. På baggrund
af ovenstående og idet der ikke er anført forhold som giver
anledning til at fravige den hidtidige fortolkning, finder næv-
net, at
ændret anvendelse af eksisterende bebyggelse efter en
konkret vurdering kan være omfattet af naturbeskyttelseslo-
vens § 15, stk. 1.
I nærværende sag indrettes beboelse i et
tidligere maskinhus, der ikke før har været anvendt til be-
boelse. Efter maskinhusets ibrugtagen til beboelse fremstår
bygningen som en selvstændig boligenhed uden tilknytning
til fyrmesterboligen. Henset hertil og under hensyn til kyst-
områdets særlige karakter, finder nævnet, at der er tale om en
sådan ændring af den bestående tilstand, at det forudsætter en
dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 15, stk. 1.«
2. Natur- og Miljøklagenævnets
udvidende fortolkning af § 15, stk. 1
Det er udelukket inden for denne artikels rammer
at gennemgå Natur- og Miljøklagenævnets mange
sager om strandbeskyttelseslinjen, hvorfor det føl-
gende alene fokuserer på de seneste års praksis i sa-
ger, der ikke efter en almindelig sproglig forståelse
kan anses for dækket af begreberne bygninger, sku-
re, terrænændringer, beplantning, hegn eller cam-
pingvogne. Problemstillingen kan groft opdeles
i to dele, nemlig (1) om anvendelsesændringer er
omfattet af forbuddet, og (2) om forbuddet omfatter
etablering af mindre indretninger som skilte og le-
geredskaber mv., som ejeren kan etablere uden til-
ladelse efter byggeloven eller anden reguleringslov.
2.1 Anvendelsesændringer
Som det fremgår, lagde Naturklagenævnet vægt på,
at »ændring af tilstand« sprogligt kan omfatte en-
Som det fremgik ovenfor, lagde Natur- og Miljøkla-
genævnet i sagen om trip trap-bænken til grund,
at § 15, stk. 1 omfatter anvendelsesændringer. En
© Tidsskrift for Miljø, Juli 2015
5.
Se
Viggo Nielsen, Bo Brix, Veit Koester og Ole Ploug-
mann:
Naturfredningsloven – almindelig fremstilling og
kommentarer, 1973, s. 257.
TfM 2015, 83
MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 27: Artikel om strandbeskyttelse skrevet af professor, dr. jur. Peter Pagh: "Er det forbudt at placere bænke, bålpladser og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?"
1540786_0004.png
186
hver disposition og dermed også ændret anvendelse
af en bygning. Nævnet så herved bort fra, at § 15
anfører »arealer«, og at der ikke er noget i § 15’s
begrundelse eller forhistorie, der understøtter, at
reglen begrænser ændret anvendelse af bygninger.
Det er således påfaldende, at heller ikke ændringen
i 1994 understøtter en sådan udvidende fortolkning
af forbuddet. Den samme retsopfattelse som i MAD
2007.1668 Nmk er imidlertid lagt til grund i andre
sager, jf. fx MAD 2013.426 Nmk, hvor nævnet
fandt, at ændret status fra sommerhus til helårsbe-
boelse er omfattet af forbuddet i § 15 og herefter
ophævede dispensationen fra § 15. Denne forstå-
else er ligeledes forudsætningsvis lagt til grund af
landsretten i MAD 2014.398 V, hvor tiltrådt næv-
nets afvisning af lovliggørende dispensation til, at
campingplads kunne ændre anvendelse af et areal
inden for strandbeskyttelseslinje fra boldbane til
overnatningspladser. Dommen er dog uden præju-
dice for svaret, da der ikke i sagen blev rejst spørgs-
mål ved, om § 15 omfatter ændret anvendelse.
MAD 2012.419 Ø. Ejer idømt bøde og tvangsbøder for ikke
at efterkomme påbud om at fjerne stensætning, trappe og
låge, der var etableret inden for strandbeskyttelseslinjen uden
dispensation.
MAD 2013.619 Nmk: Opstilling af havemøbler i sommer-
halvåret på fællesareal inden for strandbeskyttelseslinjen
fandtes omfattet af § 15, stk. 1, men dispensation med hen-
visning til at dette var sket i mange år og havde beskeden
landskabspåvirkning, men dissens for afslag.
MAD 2013.1153 Nmk: afslag på lovliggørende dispensati-
on til skilt om færdselsret på 15 x 60 cm, fordi skiltet var
skæmmende for landskabet, idet nævnet dog bemærkede, at
hvis »teksten på den ansøgte skiltning males og/eller fræses
på den horisontale flade af ét af trappens nederste trin, vil
der være tale om et underordnet forhold, som ikke kræver
dispensation.«
MAD 2013.1603 Ø: Skrænttrappe, tangdæk, skilte på skræn-
ten og stolper langs skræntkanten fandtes ulovligt opført og
afvist dispensation fra strandbeskyttelseslinjen.
MAD 2013.2846 Nmk: Afslag på retlig lovliggørelse af gra-
nitbænk inden for strandbeskyttelseslinjen med henvisning
til præcedensvirkning, men dissens.
MAD 2013.2848 Nmk: Lovliggørende dispensation fra
strandbeskyttelseslinjen til bibeholdelse af sandkasse pga.
beskeden størrelse samt til stentrappe pga. placering samt til
bålplads, fordi den havde været upåtalt i 28-30 år, men afslag
på dispensation til bænke/borde, uanset disse er flytbare.
MAD 2014.35 NMK: Afslag på dispensation fra strandbe-
skyttelseslinjen til trampolin og til placering af skilt om, at
næste 200 meters græsareal er privat have.
MAD 2014.39 Nmk: Stadfæstet afslag på dispensation fra
strandbeskyttelseslinjen til terrasse og bord-bænkesæt på
grundejerforenings ubebyggede grund.
MAD 2014.40 Nmk: Stadfæstet afslag på dispensation fra
strandbeskyttelseslinjen til at befæste tidligere hjulspor, der
var kørt op efter lovlig ombygning af sommerhus.
MAD 2014.149 Nmk: Dispensation fra § 15 til udskiftning
af trappe.
MAD 2014.157: Afslag på lovliggørende dispensation til
trappe og højbede.
MAD 2014.166 Nmk: Stadfæstet afslag på dispensation til
bibeholdelse af gelænder til trappe ved stejl skrænt, da ge-
lænder ikke nødvendig for at bekæmpe bjørneklo.
2.2 Bænke, legeredskaber, bålpladser, skilte,
fliser og havemøbler
I de senere år foreligger der en del sager, der har
omhandlet indretninger, som normalt udføres uden
at ulejlige offentlige myndigheder. Nedenfor brin-
ges en kort oversigt over nyere praksis, hvor tillige
er medtaget enkelte byrets- og landsretsdomme,
der har tiltrådt nævnets afgørelser, henholdsvis lagt
denne til grund i straffesager om overtrædelse af
naturbeskyttelseslovens § 15.
MAD 2007.122 Ø: Efter Naturklagenævnet havde afvist lov-
liggørende dispensation til trappe og bænkesæt og påbud om
at fjerne dette ikke var fulgt, blev ejeren idømt bøde og må-
nedlige tvangsbøder.
MAD 2012.2706 B: Ikke grundlag for at underkende Na-
tur- og Miljøklagenævnets afslag på lovliggørende dispen-
sation til granittrappe, der var opført til erstatning for udtjent
trætrappe, da dette ikke kun anses for vedligeholdelse af ek-
sisterende trappe.
MAD 2012.2709 B: Ikke grundlag for at underkende Natur-
og Miljøklagenævnets afslag på lovliggørende dispensation
til fodboldmål, sandkasse, bålplads, basketballnet og lege-
redskaber opført inden for strandbeskyttelseslinjen.
TfM 2015, 83
© Tidsskrift for Miljø, Juli 2015
MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 27: Artikel om strandbeskyttelse skrevet af professor, dr. jur. Peter Pagh: "Er det forbudt at placere bænke, bålpladser og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?"
1540786_0005.png
187
MAD 2015.25 B: Byretten tiltrådte Natur- og Miljøklage-
nævnets afslag på lovliggørende dispensation til en fliseter-
rasse, da terrassen havde karakter af »en ændring af de are-
almæssige tilstande som omfattes af naturbeskyttelseslovens
§ 15, stk. 1«.
Som det fremgår af dette korte sammendrag af
praksis, forudsætter Natur- og Miljøklagenævnet,
at sandkasser, legeredskaber, bålpladser og bænke
ikke kan etableres inden for strandbeskyttelseslin-
jen, medmindre Naturstyrelsen har meddelt dispen-
sation. Afgørelsen i MAD 2014.40 Nmk og MAD
2015.25 B må endvidere betyde, at hvis man lægger
fliser inden for strandbeskyttelseslinjen, skal man
først ansøge Naturstyrelsen om dispensation, da fli-
ser er en befæstning. Det samme gælder, hvis man
vil opsætte gelænder til en i forvejen eksisterende
trappe, jf. MAD 2014.166 Nmk, uden at det gør en
forskel, om trappen er stejl. Og efter nævnets af-
gørelse i MAD 2013.619 Nmk skal man også søge
Naturstyrelsen om dispensation, hvis man ikke vil
sætte havemøblerne ind hver aften, men lade dem
stå ude hele sommerhalvåret. Tilsvarende restrik-
tive praksis er anlagt i relation til mindre skilte,
jf. MAD 2013.1153 Nmk og MAD 2014.35 Nmk,
uanset at det må have krævet en kikkert for at op-
dage skiltets skæmmende virkning på landskabet.
Alle de anførte afgørelser har det til fælles, at
Natur- og Miljøklagenævnet ikke har forholdt sig
nærmere til motiverne til naturbeskyttelseslovens
§ 15, stk. 1, men blot henviser til forbuddet mod
tilstandsændringer suppleret af en henvisning til
forarbejderne til ændringen i 1994 og/eller Miljø-
ministeriets vejledning.
Som det imidlertid fremgår af analysen nedefor,
er det meget vanskeligt at finde støtte i forarbejder-
ne til den fortolkning af naturbeskyttelseslovens
§ 15, stk. 1, som Natur- og Miljøklagenævnet har
lagt til grund i de ovennævnte afgørelser.
Når bortses fra at strandbeskyttelseslinjen blev
ændret i 1994 som følge af en udvidelse af strandbe-
skyttelseslinjen til normalt 300 meter og ordlyden i
2004 blev ændret efter linjen var endeligt fastlagt
af strandkommissionen, er der ikke sket ændringer
af indholdet af forbuddets formulering siden 1992,
hvor reglen blev begrundet således:
Bestemmelsen
svarer indholdsmæssigt til naturfrednings-
lovens § 46, stk. 1, men er omformuleret redaktionelt og ty-
deliggjort.
Basislinien for beskyttelsen er landvegetationen,
d.v.s. at forstrand, rørskov, strandeng og lign. hører til strand-
bredden.
Forbudet mod at foretage ændringer i tilstanden
af strandbredder mv., indebærer i overensstemmelse med
opregningen i den gældende lovs § 46, stk. 1, fortsat, at der
ikke må placeres bebyggelse (bygninger, skure, master mv.),
foretages ændringer i terrænet, beplantning eller hegning,
jf.
dog stk. 2, nr. 3, nedenfor. Om affaldsdeponering henvises til
bemærkningerne til § 16, stk. 2.
Formuleringen, hvorefter der ikke må foretages udstyk-
ning, matrikulering eller arealoverførsel, hvorved der fast-
lægges skel, er foretaget som følge af § 12 i lov nr. 138 af 7.
marts 1990 om konsekvensændringer af forskellige love som
følge af lov om udstykning og registrering i matriklen. (FT
1991/92, lovforslag L 70 – mine fremhævelser).
3. Fortolkning af § 15, stk. 1 efter
forarbejderne
Den gældende naturbeskyttelseslovs § 15, stk. 1
forbyder efter ordlyden, at der inden for strandbe-
skyttelseslinjen »foretages ændringer i tilstanden
[…], etableres hegn, placeres campingvogne og
lignende« samt foretages udstykning, matrikulering
eller arealoverførsel, hvorved der fastlægges skel.
© Tidsskrift for Miljø, Juli 2015
Som det fremgår, tilsigtede den ændrede formu-
lering af forbuddet i § 15 ingen realitetsændring
i indholdet af forbuddet i forhold til den tidligere
naturfredningslov § 46, stk. 1, hvorefter der ikke
måtte »placeres
bygninger, skure, campingvogne
og lignende, opstilles master, foretages ændringer
i terræn eller henlægges affald og lignende« eller
»foretages beplantning eller hegning, bortset fra
hegning på land- og skovbrugsejendomme« el-
ler »foretages udstykning, hvorved der fastlægges
skel«.
Formuleringen af den tidligere naturfrednings-
lovs § 46, stk. 1 svarede til forslaget i betænkning
467/1967 om naturfredning og udgjorde en udvi-
delse i forhold til den tidligere naturfredningslovs
§ 25, der ikke omfattede skure, master og camping-
vogne og lignende, og hvorefter forbuddet mod
hegn og beplantning var begrænset til de tilfælde,
hvor hegn og beplantning var »til hinder for den
fri udsigt fra vejen«.
6
Denne udvidelse af forbuddet
inden for strandbeskyttelseslinjen blev i betænk-
6.
Betænkning 467/1967 om naturfredning, s. 412.
TfM 2015, 83
MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 27: Artikel om strandbeskyttelse skrevet af professor, dr. jur. Peter Pagh: "Er det forbudt at placere bænke, bålpladser og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?"
1540786_0006.png
188
ningens afsnit om, hvilke konstruktioner der er om-
fattet af forbuddet, begrundet således:
»Byggeliniebestemmelsen har i øvrigt allerede i sin definiti-
on givet anledning til en række tvivlsspørgsmål. Lovens tekst
anvender ordene »opføres bygninger eller anbringes andre
til beboelse, udsalgssteder eller lignende bestemte indretnin-
ger«. Det er klart efter denne ordlyd, at
sommerhuse eller
huse til helårsbeboelse, kiosker eller iskiosker
falder ind un-
der bestemmelsen. Omvendt fremgår af § 25, stk. 1, 2. pkt.,
at hegn, beplantning og lignende ikke kræver tilladelse, jf.
også UfR 1962.409, hvorefter et raftehegn […] ikke fandtes
at være en beboelse eller noget dermed ligestillet formål be-
stemt indretning.«
Den administrative praksis i forbindelse med […] be-
handling af dispensationsansøgninger har som udgangspunkt
haft, at
ethvert anlæg
var omfattet af bestemmelsen. Udover
de nævnte bygninger har man ment at måtte kræve dispensa-
tionsansøgninger ved etablering af en række konstruktioner,
såsom
toiletter eller toiletafskærmninger, badehuse, garager,
rensningsanlæg, skydevolde og fiskedamme.
Anlæggelsen af
f.eks. underjordiske og skjulte garageanlæg er ligeledes anset
omfattet af forbuddet, jf. herved VL dom af 16. marts 1962
[…]. Efter lovens formulering har man ikke ment, at den op-
fattende opstilling af el-master og lign. […] Da disse master
i høj grad vil kunne påvirke et kystlandskab, har man fundet
det naturligt at de også omtales i lovteksten. En direkte omta-
le af broanlæg, […] der vil kræve også andre myndigheders
tilslutning, eller om lettere anlæg, badebroer og lign. […] har
man ikke fundet nødvendig.
Medens som nævnt administrationen af strandbyggelini-
en har anlagt en vid fortolkning af bestemmelsen, således at
alle konstruktioner er blevet anset for omfattet af den, giver
lovteksten ingen hjemmel for en kontrol med, hvordan der
i øvrigt disponeres mht. bebyggelsesfri bælte […]. Det har
således stået frit at foretage opfyldninger på kysterne, her-
under anlæggelse af lossepladser, ligesom afgravninger kan
foretages undertiden med forringelse af stranden til følge. I
betragtning af vores kysters rekreative betydning […] finder
man, at der for hele den del af strandbyggelinien omfattede
zone også bør gælde en kontrol, ikke alene med hvad der
opføres og anlægges, men også med ændringer i terræns til-
stand, beplantning mv. svarende til, hvad der gælder [fortids-
mindebeskyttelseslinjen].
Et særligt problem […] udgør de moderne camping-
former […]. Etablering af standtelte, der i den moderne
udformning kan gøre det ud for en regulær beboelse, eller
opstilling af campingvogne, vil kunne have samme virkning
landskabeligt og afspærringsmæssigt som opførelsen af en
egentlig bebyggelse. […] Spørgsmålet om den landskabelige
kontrol med camping er generelt, men må betegnes som sær-
ligt accentueret ved vore kystarealer, og specielt dem søværts
strandbyggelinien […]. I denne forbindelse må anføres, at
overfredningsnævnet i en kendelse, der blot forbød byggeri,
har udtalt, at denne ikke afskar opstilling af en campingvogn,
idet man herved lagde vægt på, at det drejede sig om place-
ring af en indregistreret campingvogn, og idet man forudsat-
te, at der ikke var tale om permanent anbringelse, etablering
af installationer eller lignende. […] efter Kommissionen
opfattelse [er der derfor] anledning til ved indføjelse af en
særlig bestemmelse i løven at søge undgået enhver form for
camping søværts strandbyggelinien. Man har overvejet, om
en ordning som den engelske med mulighed for en kortere
opstilling af campingvogne eller lignende, skulle være at
foretrække, men har fundet, at den ville medføre så vanske-
lige fortolkningsproblemer, at et generelt forbud mod opstil-
ling af campingvogne og telte inden for strandbyggelinien
må foretrækkes.« (Bet. 467, s. 226-227 – mine understreg-
ninger)
Som det fremgår, blev det ved udformningen af
naturfredningslovens § 46, stk. 1 lagt til grund, at
begrebet »bebyggelse« omfatter alle anlæg, men
ikke master, hegn, campingvogne og standtelte og
heller ikke terrænændringer og beplantning, da in-
gen af disse indretninger fandtes at kunne anses for
bebyggelse. Heraf følger med andre ord, at oprens-
ningen af forbudte indretninger og konstruktioner
i den daværende § 46, stk. 1 er udtryk for en
ud-
tømmende angivelse af, hvilke indretninger der er
forbudt.
Sammenholdes dette med motivudtalelserne
til naturbeskyttelseslovens § 15 fra 1992, omfatter
forbuddet i naturbeskyttelseslovens § 15 ikke en-
hver tilstandsændring, men er begrænset til et for-
bud mod at placere bygninger, skure, master, hegn,
campingvogne og lignende samt mod beplantning,
terrænændringer og udstykninger, idet det sidste
blev udvidet til også at omfatte matrikulering eller
arealoverførsel.
Heraf følger for det første, at forbuddet i § 15
ikke omfatter ændringer, der skyldes undladelser,
da reglen kun omfatter noget, der »foretages«. Reg-
len indebærer ingen handlepligt. For det andet føl-
ger, at reglen ikke griber ind i bestående forhold,
der var etableret, før forbuddet i § 15 trådte i kraft.
For det tredje omfatter forbuddet ikke nedrivning,
skovfældning eller fjernelse af planter eller andre
indretninger inden for strandbeskyttelseslinjen,
medmindre der er tale om terrænændringer. Disse
tre begrænsninger af forbuddets anvendelsesområ-
de er der almindelighed enighed om,
7
og Natur- og
7.
Se
Veit Koester:
Naturbeskyttelsesloven med kommenta-
rer, 2009, s. 194.
TfM 2015, 83
© Tidsskrift for Miljø, Juli 2015
MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 27: Artikel om strandbeskyttelse skrevet af professor, dr. jur. Peter Pagh: "Er det forbudt at placere bænke, bålpladser og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?"
1540786_0007.png
189
Miljøklagenævnets praksis er også i overensstem-
melse hermed, jf. fx MAD 2011.1255 Nmk, hvor
nævnet afviste, at træfældning var omfattet af for-
buddet i § 15.
Som det imidlertid fremgår af de ovennævnte
citater fra Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse
i sagen om trip trap-bænkene, antager Natur- og
Miljøklagenævnet, at forbuddet i § 15, stk. 1 ikke
er begrænset til de forskellige typer ændringer, der
var anført i naturfredningslovens § 46, stk. 1, så
forbuddet i naturbeskyttelseslovens §15, stk. 1 om-
fatter »indgreb, der ændrer den nuværende tilstand
og anvendelse«. Tilsvarende har nævnet i andre af-
gørelser antaget, at forbuddet i § 15, stk. 1 kan ud-
strækkes til andre beskedne konstruktioner som en
sandkasse eller andre mindre legeredskaber. Som
det indirekte fremgår af begrundelserne, begrunder
nævnet denne udlægning med lovbemærkninger-
ne til ændringen af naturbeskyttelseslovens § 15 i
1994 med den såkaldte kystlov, hvorimod nævnet
forbigår lovbemærkningerne fra 1992 og de forud-
gående forarbejder.
Hertil må bemærkes, at ændringen i 1994 ikke
betød en ændring af, hvad der efter § 15, stk. 1 var
forbudt, men alene vedrørte en udvidelse af strand-
beskyttelseslinjen til 300 meter og nedsættelse af
en strandbeskyttelseskommission, samtidig med at
nogle af undtagelserne i naturbeskyttelseslovens
§ 15, stk. 4 blev præciseret. I lovbemærkningerne
til ændringen i 1994 anføres:
»Bestemmelsen svarer indholdsmæssigt i det væsentlige til
naturbeskyttelseslovens § 15, idet der fortsat er forbud mod
enhver ændring af tilstanden med de i stk. 4 nævnte undta-
gelser. […] Forbudet mod udstykning, matrikulering og are-
aloverførsel, hvorved der fastlægges skel, er opretholdt, idet
det dog forudsættes, at dette fx ikke skal være til hinder for
hensigtsmæssige omlægninger af ejendomsstrukturen i jord-
brugserhvervene eller for gennemførelse af kystnære natur-
forvaltningsprojekter […].
Forbudet mod tilstandsændringer indebærer, at enhver
etablering af nybyggeri og udvidelse af eksisterende bebyg-
gelse og andre anlæg kræver en dispensation.
Det forudsæt-
tes, som udgangspunkt, at den hidtil restriktive administrati-
onspraksis opretholdes i hele 300 m-zonen. […]
I overensstemmelse med hidtidig praksis vil det endvi-
dere være muligt at etablere mindre foranstaltninger til støtte
for friluftslivet og dermed til fremme af turismen.
Der vil
således som hidtil kunne tillades opstilling af toiletbygning-
er, informationstavler og skilte samt andre, til opfyldelse af
friluftsfunktionen nødvendige, beskedne opholdsfaciliteter.
Bestemmelsens forbud mod tilplantning forventes admi-
nistreret således, at der kan forventes dispensation til skovtil-
plantning med naturligt hjemmehørende løvtræarter som eg,
bøg, birk, ask, el, lind mv. i det omfang det ikke er i strid med
konkrete landskabelige hensyn. […]
Den udvidede strandbeskyttelseslinie vil berøre en ræk-
ke ejendomme, herunder landbrugs- og skovbrugsejendom-
me, der ikke er omfattet af de gældende regler. Muligheden
for nybyggeri og tilbygninger til eksisterende ejendomme i
landzone er i dag begrænset af bestemmelserne i planloven
om landzoneadministrationen. Herefter
må der ikke uden til-
ladelse foretages udstykning, opføres ny bebyggelse
eller ske
ændringer i anvendelsen af bestående bebyggelse.
Byggeri,
der er erhvervsmæssigt nødvendigt for den pågældende ejen-
doms drift som landbrugs- eller skovbrugsejendom eller for
udøvelsen af fiskerierhvervet er dog umiddelbart tilladt efter
planlovens § 36, stk. 1, nr. 3), såfremt byggeriet opføres i til-
knytning til ejendommens hidtidige bebyggelsesareal. Med
undtagelsen i [§ 15, stk. 4] nr. 7 er der ikke ændringer heri,
men det kræver dog amtsrådets tilladelse for såvidt angår
byggeriets nærmere beliggenhed og udformningen, således
at byggeriet i videst muligt omfang indpasses i landskabet.«
(FT 1993/94, L 191 – mine fremhævelser).
4. Konfrontation
4.1 Anvendelsesændringer
Holder man sig til motivudtalelsen til 1994-ændrin-
gen, tilsigtes der ikke med lovændringen en æn-
dring af anvendelsesområdet for forbuddet i § 15,
stk. 1, der efter lovbemærkninger i 1994 »indebæ-
rer, at enhver etablering af
nybyggeri og udvidelse
af eksisterende bebyggelse og andre anlæg
kræver
en dispensation.«
Der er således heller ikke i motivudtalelsen til
1994-ændringen nogen støtte til, at de i § 15, stk.
1 anførte forbudte foranstaltninger skulle omfatte
»indgreb,
der ændrer anvendelsen«,
idet udsagnet
om tilladelse til ændringer i anvendelsen af bestå-
ende bygninger i motiverne vedrører planlovens
§ 35 og ikke undtagelsen i naturbeskyttelseslovens
§ 15, stk. 4, nr. 7. Det må derfor afvises, at der i lov-
bemærkningerne til ændringen i 1994 er støtte for,
at forbuddet i § 15, stk. 1 skulle omfatte »anven-
delsesændringer«, som forudsat i MAD 2013.426
Nmk og MAD 2014.398 V, hvor antagelsen be-
grundes med Miljøministeriets vejledning om 300
meter strandbeskyttelseszonen samt den kommen-
terede naturfredningslov.
© Tidsskrift for Miljø, Juli 2015
TfM 2015, 83
MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 27: Artikel om strandbeskyttelse skrevet af professor, dr. jur. Peter Pagh: "Er det forbudt at placere bænke, bålpladser og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?"
1540786_0008.png
190
De nævnte afgørelser kan sammenlignes med den
lidt ældre afgørelse i MAD 2000.751 Nkn, hvor
Naturklagenævnet stadfæstede afslag på landzo-
netilladelse efter planlovens § 35 til ændring af
zonestatus fra sommerhus til helårsbeboelse for
sommerhus beliggende inden for strandbeskyttel-
seslinjen. Selv om strandbeskyttelseslinjen indgår
som et moment i begrundelsen for afslaget på zo-
netilladelse efter planloven, indeholder afgørelsen
intet om, at ændret anvendelse kræver dispensation
fra naturbeskyttelseslovens § 15, stk. 1. Dette er
helt i overensstemmelse med lovbemærkningerne
til ændringen i 1994, der alene omtaler anvendel-
sesændringer i relation til planlovens landzonereg-
ler og dermed ikke kræver dispensation fra strand-
beskyttelseslinjen til ændret anvendelse.
8
Så vidt ses, sker skiftet i Naturklagenævnets
praksis på grundlag af Miljøministeriets vejledning
om den 300 meter strandbeskyttelseslinje, der ud-
kom omkring årtusindskiftet, og hvor det om an-
vendelsesændringer inden for strandbeskyttelses-
og klitfredningszonen anføres:
Ȯndret
anvendelse af en eksisterende bygning kan være
omfattet af forbudet mod tilstandsændringer, selv om der
ikke sker en ændring af bygningens ydre fremtræden.
Dette
gælder navnlig ibrugtagning til beboelse, butikserhverv eller
restaurant og lignende. Da klitfredning også har til formål
at forebygge sandflugt, vil ændret anvendelse af en bygning
på et areal i klitfredningszonen normalt være en tilstandsæn-
dring, der kræver dispensation. Det skyldes, at en ændret an-
vendelse kan medføre øget slid på det sårbare areal. Fjernelse
af en eksisterende bygning eller anden fast konstruktion er
vel en ændring af den hidtidige tilstand, men det har til sta-
dighed været fast antaget i administrativ praksis, at forbudet
mod tilstandsændringer ikke omfatter nedrivning af bebyg-
gelse.«
Som det fremgår, sidestiller vedledningen forbud-
det i naturbeskyttelseslovens § 8 vedrørende klit-
8.
En mellemvariant forelå i MAD 1999.1111 Nkn, der
vedrørte dispensation fra strandbeskyttelseslinjen til
ombygning af et redskabsskur til sommerhus med ud-
skiftning af døre og vinduer. Det kan diskuteres, om en
sådan ombygning kan anses for omfattet af forbuddet i
§ 15, men da ændringerne krævede byggetilladelse, er
det nærliggende at anse ombygningen for omfattet af
§ 15. Sagen endte med, at et flertal i Naturklagenævnet
meddelte dispensation, men uden en nærmere begrun-
delse.
fredningslinjen med forbuddet i § 15 om strandbe-
skyttelseslinjen. Og selv om det er korrekt, at der i
bemærkningerne til ændringen af klitfredningslin-
jen i § 8 er åbnet for, at forbuddet også omfatter
anvendelsesændringer, gælder dette ikke bemærk-
ningerne til § 15.
9
Det principielle juridiske spørgsmål er, om
Miljøministeriet med en vejledning kan udvide en
forbudsbestemmelses anvendelsesområde, når det
i øvrigt i samme vejledning erkendes, at fjernelse
af bygninger ikke er omfattet, selv om dette udgør
væsentlige større ændringer af tilstanden, end æn-
dret anvendelse af en bygning. Efter min opfattel-
se er det oplagt, at dette må besvares benægtende
i relation til strandbeskyttelseslinjen, da en sådan
ændring må ske ved lov og ikke ved en vejledning,
hvorimod der i relation til klitfredningslinjen gør
sig særlige hensyn gældende mht. sandflugt, som
det korrekt anføres i vejledningen.
En af de første afgørelser, hvor det samlede Na-
turklagenævn tog stilling til anvendelsesændringer,
var MAD 2006.2168 Nkn, der vedrørte inddragelse
af loftsetagen i et mindre sommerhus til beboelse
beliggende inden for strandbeskyttelseslinjen. Et
enigt nævn udtalte i denne sag med henvisning til
vejledningen, at ændret anvendelse kan være om-
fattet af forbuddet mod ændret tilstand i klitfred-
ningszonen, men afviste herefter, at ændringen
var omfattet af forbuddet, da det ikke forudsatte
ydre bygningsmæssige ændringer. Derimod nåede
nævnet som anført ovenfor frem til det modsatte
resultat i MAD 2007.1668 Nkn om maskinhuset
ved Sletterhafe Fyr, og siden synes Natur- og Mil-
jøklagenævnet nærmest at have anlagt en udviden-
de fortolkning af, hvilke anvendelsesændringer der
kræver dispensation fra strandbeskyttelseslinjen, så
også zoneskift fra sommerhus til helårsbeboelse er
omfattet.
9.
Denne forskel mellem lovbemærkningerne til § 8 og
§ 15 er ligeledes ignoreret af
Veit Koester,
der ligeledes
antager, at naturbeskyttelseslovens § 16 indeholder et
forbud mod ændret anvendelse af bygninger inden for
å-beskyttelseslinjen – se
Veit Koester:
Naturbeskyttel-
sesloven med kommentarer, 2009, s. 195 ff.
TfM 2015, 83
© Tidsskrift for Miljø, Juli 2015
MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 27: Artikel om strandbeskyttelse skrevet af professor, dr. jur. Peter Pagh: "Er det forbudt at placere bænke, bålpladser og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?"
1540786_0009.png
191
4.2 Faste og flytbare konstruktioner
[dette gælder] også større skilte end det i den kommenterede
udgave s. 259 øverst omhandlede bagatelagtige.«
11
Mens der ikke i lovbemærkningerne til ændringen i
1994 er støtte til, at forbuddet i § 15 skulle omfatte
ændret anvendelse, indeholder lovbemærkningerne
i relation til konstruktioner en vis indirekte støtte til
en udvidende fortolkning af § 15, stk. 1. Det anfø-
res således, at der af hensyn til fritidslivet som hid-
til vil kunne »tillades opstilling af toiletbygninger,
informationstavler og skilte
samt andre, til opfyl-
delse af friluftsfunktionen nødvendige, beskedne
opholdsfaciliteter«. Der er ikke tvivl om, at toilet-
bygninger er bygninger eller anlæg, der er omfattet
af forbuddet i § 15, men udsagnet forudsætter, at
forbuddet i § 15
også
omfatter informationstavler,
skilte og andre beskedne opholdsfaciliteter, dvs.
indretninger, der ikke efter en normal fortolkning
kan anses for byggeri eller anlæg.
Det principielle spørgsmål er herefter, om denne
motivudtalelse til en undtagelse i § 15, stk. 4 ved
ændringen i 1994 skal tillægges den retsvirkning,
at forbuddet i § 15, stk. 1 går videre end, hvad der
følger af forarbejderne til § 15, stk. 1, således at
forbuddet mod »bebyggelse og andre anlæg« også
gælder for skilte. Hvis dette besvares bekræftende,
må det nødvendigvis føre til, at også andre ubety-
delige indretninger som sandkasser, højbede, lege-
stativer mv. anses for »anlæg«, der er omfattet af
forbuddet i § 15, stk. 1.
Går man tilbage til naturfredningslovens § 46,
stk. 1, blev det i den kommenterede naturfrednings-
lov anført, at selv om skilte ikke var nævnt i § 46,
stk. 1 kunne skilte anses for dækket af »master og
lignende«, medmindre skiltet var så lille, at det
faldt under bagatelgrænsen, fordi § 46, stk. 1 måtte
forstås som en status quo fredning.
10
Denne opfat-
telse blev imidlertid afvist af den tidligere formand
for Overfredningsnævnet og Naturklagenævnet,
Bendt Andersen,
der hertil bemærkede:
»Det er naturligvis rigtigt, at § 46 er meget vidtgående i sit
ordvalg, men den kan ikke fortolkes videre end ordene »o.
lign.«. Overfredningsnævnet har således ment, at skilte, der
ikke kan sidestilles med »master« ikke rammes af forbudet,
Bendt Andersen
fastholdt således de almindelige
fortolkningsprincipper, hvorefter analogier for ind-
gribende bestemmelser ikke kan fortolkes ud over
lovreglens ordlyd og forarbejder, hvilket ligeledes
var antaget af Overfredningsnævnet. Hvis forbud-
det i naturbeskyttelseslovens § 15, stk. 1 skal til-
lægges et videre indhold end naturfredningslovens
§ 46, stk. 1, må det derfor forudsætte, at der i lovbe-
mærkningerne til de senere lovændringer er støtte
hertil. Som det imidlertid fremgår af analysen nede-
for, er det meget vanskeligt at finde støtte i forarbej-
derne til den fortolkning af naturbeskyttelseslovens
§ 15, stk. 1, som Natur- og Miljøklagenævnet har
lagt til grund i de ovennævnte afgørelser.
Efter min opfattelse må
Bendt Andersens
ud-
lægning tiltrædes. Spørgsmålet er imidlertid, om
angivelsen i forarbejderne fra 1994 til undtagelsen
i § 15, stk. 4 alligevel kan begrunde, at § 15, stk. 1
omfatter skilte. Muligheden kan næppe fuldstæn-
digt afvises, men fortolkningen er så usædvanlig, at
det i det mindste må kræve, at Natur- og Miljøkla-
genævnet forklarer, hvorfor nævnet mener, at lov-
bemærkninger til en undtagelse fra en hovedregel
kan medføre den vidtgående udvidelse af hoved-
reglens anvendelsesområde, som nævnet har lagt til
grund i sin praksis. Så vidt ses foreligger der ikke
en sådan forklaring i nævnets afgørelser, og argu-
mentation er aldrig prøvet ved domstolene, hvorfor
nævnets praksis må tages med et stærkt forbehold.
I alle tilfælde dækker motivudtalelsen fra 1994
ikke havemøbler og flytbare bænke, hvorfor så-
danne indretninger ikke kan sidestilles med
anlæg.
Hvis disse mobile indretninger skal være omfattet
af § 15, stk. 1, vil det forudsætte, at de kan side-
stilles med »campingvogne
eller lignende«,
der er
de eneste mobile indretninger, som er omfattet af
forbudsnormen i § 15. En sådan analogislutning er
så kreativ, at den normalt er forbeholdt standup-ko-
mikere.
Når Natur- og Miljøklagenævnet alligevel har
ment, at flytbare bænke og bænkesæt er omfattet,
hænger det formentlig sammen med, at der er sket
11. Se
Bendt Andersen:
Dansk Miljøret, 3, 1977, s. 206.
10.
Viggo Nielsen, Bo Brix, Veit Koester og Ole Plougmann:
Naturfredningsloven – almindelig fremstilling og kom-
mentarer, 1973, s. 259
© Tidsskrift for Miljø, Juli 2015
TfM 2015, 83
MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 27: Artikel om strandbeskyttelse skrevet af professor, dr. jur. Peter Pagh: "Er det forbudt at placere bænke, bålpladser og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?"
1540786_0010.png
192
en glidende udvidelse af nævnets fortolkning af,
hvilke mobile anlæg der er omfattet af § 15, stk.
1, hvor MAD 1998.1519 Nkn om mobil container
på efterskole på Ærø repræsenterer et trin på vejen.
Sagen drejede sig om en container, der blev brugt
til at opbevare efterskolens surferudstyr. Contai-
neren var på hjul og tre af ugens dage placeret på
en parkeringsplads inden for strandbeskyttelseslin-
jen. Størrelsen af containeren er ikke oplyst, men
nævnets flertal fandt, at forholdet var omfattet af
forbuddet i § 15, stk. 1, fordi der var tale om en
planlagt og regelmæssig opstilling i dagtimerne
som led i en organiseret aktivitet, der med »den
ansøgte placering vil fremtræde meget markant og
skæmmende i kystlandsskabet«, uden at det kun-
ne tillægges betydning, at containeren var placeret
på en parkeringsplads. Såfremt containeren hav-
de samme størrelse som campingvogne, må det
medgives, at der i forarbejderne er en vis støtte til
resultatet, om end det virker noget uforståeligt, at
flertallet herefter meddelte afslag på dispensation.
Efter min opfattelse må mindretallets afvisning af,
at forholdet var omfattet af forbuddet i § 15, stk.
1, dog anses for bedre afstemt med forarbejderne
henset til placeringen på en parkeringsplads. Men
accepterer man først flertallets votum i sagen fra
Ærø om surfercontaineren, er forskellen til mobile
bænke og havemøbler begrænset.
Kort sammenfattende synes Natur- og Miljøkla-
genævnets praksis mht. faste og flytbare konstruk-
tioner præget af den samme glidende udvidelse af
anvendelsesområdet for forbuddet i § 15 som oven-
for er belyst mht. »ændret anvendelse«. Det er ikke
helt som H.C. Andersens fjer, der blev til 5 høns,
men det ligner: –
Det er ganske vist!
Som analysen ovenfor viser, kan der på grundlag
af almindelige fortolkningsprincipper rejses kvali-
ficeret tvivl ved, om Natur- og Miljøklagenævnets
udvidende fortolkning af naturbeskyttelseslovens
§ 15 er korrekt. Ud over de retssikkerhedsmæssige
betænkeligheder, som denne udvidende fortolkning
rejser, har det imidlertid også en anden selvstændig
virkning. Hvis det skal lægges til grund, at etab-
lering af sandkasse, gyngestativ og stationære og
flytbare bænke samt ændret anvendelse inden for
strandbeskyttelseslinjen kun kan ske efter en for-
udgående dispensation fra Naturstyrelsen, er der
med de mange strandgrunde langs Danmarks mere
end 6.000 km kystlinje garanteret beskæftigelse
for Naturstyrelsens medarbejdere – og der vil med
sikkerhed også være grundlag for mange nye med-
arbejdere, hvis reglerne effektivt skal håndhæves,
hvilket næppe kan klares med budgetudvidelser på
0,8 %.
Problemet er imidlertid, at der er tale om en
længerevarende praksis, som er tiltrådt af dom-
stolene. Det kan ganske vist ikke helt udelukkes,
at Højesteret vil nå et andet resultat, da Højesteret
ikke har taget stilling til de mest vidtgående udlæg-
ninger af § 15, idet dommene i UfR 2002.1761 H
om tennisbane med trådhegn og UfR 2006.3004 H
om kælder begge vedrørte indretninger, der efter en
naturlig sproglig forståelse har karakter af anlæg
eller bebyggelse. Og som nævnt ovenfor kan det
også anføres, at der tilsyneladende i praksis er sket
en gradvis udvidelse af, hvornår forbuddet i § 15,
stk. 1 gælder, hvilket gør den seneste praksis mere
usikker.
Men med disse begrænsede reservationer er det
vanskeligt at forestille sig, at Natur- og Miljøklage-
nævnet vil ændre praksis, om end man kan håbe, at
nævnet fremover vil forholde sig til forarbejderne
til naturbeskyttelseslovens § 15, stk. 1 – og ikke
kun henvise til forarbejderne til ændringen af und-
tagelserne i § 15, stk. 4 og give indtryk af, at Miljø-
ministeriets vejledning nærmest har lovs kraft.
Hvis der politisk er ønske om at ændre Natur-
og Miljøklagenævnets praksis i relation til strand-
beskyttelseslinjen, er den mest nærliggende løsning
derfor en lovændring, der præciserer, hvilke æn-
dringer inden for strandbeskyttelseslinjen som kræ-
ver dispensation. I sidste ende er det naturligvis en
© Tidsskrift for Miljø, Juli 2015
5. Konklusion og perspektiver
Det er efter Natur- og Miljøklagenævnets afgørel-
ser uklart, i hvilket omfang nævnets medlemmer er
blevet oplyst om lovbemærkningerne. Afgørelserne
giver indtryk af, at oplysning om retsgrundlaget har
taget udgangspunkt i Miljøministeriets vejledning
om 300 meters linjen og enkelte udpluk fra moti-
verne til ændringen i 1994, mens der er larmende
tavshed om lovbemærkningerne fra 1992, som ikke
ses omtalt i en eneste af nævnets afgørelser.
TfM 2015, 83
MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 27: Artikel om strandbeskyttelse skrevet af professor, dr. jur. Peter Pagh: "Er det forbudt at placere bænke, bålpladser og legeredskaber inden for strandbeskyttelseslinjen?"
1540786_0011.png
193
politisk vurdering, om man mener, at den generelle
modstand mod byggeri tæt ved de danske kyster er
bedst tjent med, at statslige myndigheder skal ansø-
ges om bænke og andre ubetydelige konstruktioner
inden for strandbeskyttelseslinjen, og om en sådan
anvendelse af de statslige ressourcer er hensigts-
mæssig. Hvad konklusionen end måtte blive, bør
den finde udtryk i lovtekst og ikke overlades til kre-
ativ fortolkning.
© Tidsskrift for Miljø, Juli 2015
TfM 2015, 83