Miljø- og Fødevareudvalget 2014-15 (2. samling)
MOF Alm.del Bilag 103
Offentligt
1/16
Lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække
(Justering af reglerne om kvælstofnormer)
§1
I lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, jf. lovbekendtgørelse nr. 500 af 12. maj
2013, som ændret ved lov nr. 576 af 4. maj 2015, foretages følgende ændring:
1.
§ 6, stk. 3,
affattes således:
»Stk.
3.
Ministeren fastsætter afgrødernes kvælstofnormer.«
§2
Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
2/16
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
Indholdsfortegnelse
1. Indledning
2. Lovforslagets baggrund
3. Lovforslagets indhold
3.1. Gældende ret
3.2. Miljø- og fødevareministeriets overvejelser og den foreslåede ordning
4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige
5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.
6. Administrative konsekvenser for borgerne
7. Miljømæssige konsekvenser
8. Forholdet til EU retten
9. Hørte myndigheder og organisationer m.v.
10. Sammenfattende skema
1. Indledning
Lovforslaget fremsættes med henblik på at bemyndige ministeren til at påbegynde den gradvise udfasning
af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer, som er fastsat i medfør af lov om jordbrugets anvendelse af
gødning og om plantedække, jf. lovbekendtgørelse nr. 500 af 13. maj 2013, som ændret ved lov nr. 576 af
4. maj 2015 (herefter "gødskningsloven").
Med lovforslaget tilpasses miljø- og fødevareministerens bemyndigelse til at fastsætte afgrødernes
kvælstofnormer, således at det bliver muligt at forhøje kvælstofnormerne i det omfang, det på fagligt
grundlag er fastslået, at Danmark fortsat kan leve op til EU-retlige forpligtelser på natur- og miljøområdet,
herunder særligt Rådets direktiv 1991/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod
forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (herefter "nitratdirektivet") og Europa-
Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for
Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (herefter "vandrammedirektivet"). Samtidig skal der tages
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
3/16
højde for den fortsatte overholdelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/118/EF af 12.
december 2006 om beskyttelse af grundvandet mod forurening og forringelse (herefter
"grundvandsdirektivet"), Rådets direktiv 98/83/EF om kvaliteten af drikkevand (herefter
"drikkevandsdirektivet"), og Rådets direktiv 92/43/EF om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter
(habitatdirektivet).
Lovforslaget er en del af den i regeringsgrundlaget ”Sammen for fremtiden” fra juni 2015 indeholdte
fødevare- og landbrugspakke.
Af regeringsgrundlaget fremgår, at natur og miljø skal gives videre til de kommende generationer i god
stand, men at det er en forudsætning herfor, at der skabes vækst, job og velfærd. Herudover skal de
miljøpolitiske mål opnås på den samfundsøkonomisk mest effektive måde, således at der opnås mest miljø
for pengene.
Danmark har en stærk fødevare- og landbrugssektor, som skaber arbejdspladser og eksport.
Fødevareerhvervet er vækstmotor i dele af Danmark, der er ramt af mangel på arbejdspladser og
muligheder for udvikling. Sektoren er under stigende pres fra den globale konkurrence. Formålet med
lovforslaget er at iværksætte den gradvise udfasning af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer i
forhold til det økonomiske optimum, idet tilførsel af den ekstra mængde kvælstof holdes inden for
Danmarks EU-retlige forpligtelser i forhold til miljø, natur, overfladevand og grundvand.
Reducerede kvælstofnormer indgår i opfyldelsen af målsætningerne i en række af natur- og
miljødirektiverne, særligt nitratdirektivet og vandrammedirektivet. Grundlaget for den danske vandindsats
er under revision. I forbindelse med vandområdeplanerne for 2016-2021 vil der blive taget stilling til
kompenserende foranstaltninger, nødvendiggjort af ophævelse af reducerede normer.
Sideløbende med den gradvise udfasning af reducerede kvælstofnormer, under de nævnte hensyn, og
tilvejebringelse af det faglige grundlag, udarbejder regeringen en handlingsplan for, hvornår og hvordan en
ny målrettet regulering kan gennemføres. I handlingsplanen vil der endvidere indgå principper for, hvordan
gødningsnormerne kan fastsættes, så den samlede årlige udvaskning ikke stiger i forhold til niveauet
umiddelbart efter udfasningen af normreduktionen. Der vil blive udarbejdet forslag til den konkrete
gennemførelse af handlingsplanen for målrettet regulering.
2. Lovforslagets baggrund
Som et led i den af Folketinget i 1991 vedtagne handlingsplan for en bæredygtig udvikling i landbruget, blev
der sat grænser for kvælstoftilførslen til de danske afgrøder, idet kvælstofnormsystemet og
gødningsregnskabskravet blev indført for at reducere kvælstofudledningen til vandmiljøet. På baggrund af
handleplanen blev de økonomiske optimale normer introduceret som foranstaltning i den danske
miljøregulering.
Med aftalen om Vandmiljøplan II af 17. februar 1998 (herefter "VMP II") blev aftaleparterne enige om, at
der skulle foretages en skærpelse af foranstaltningerne med henblik på kvælstofreduktion via en
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
4/16
nedsættelse af kvælstofnormerne med 10 pct. i forhold til det økonomiske optimum. VMP II blev bl.a.
gennemført ved Folketingets vedtagelse af lov nr. 472 af 1. juli 1998 om jordbrugets anvendelse af gødning
og om plantedække, jf. Folketingstidende 1997-98/2, tillæg C, L 58 som vedtaget, side 494. Til indstilling af
de økonomisk optimale kvælstofnormer nedsatte det daværende Fødevareministerium i 1999 et udvalg
vedr. kvælstofnormer, - prognoser og kvælstof i husdyrgødning (herefter "Normudvalget").
Som opfølgning på midtvejsevalueringen af VMP II i 2000 indgik regeringen og de øvrige partier bag aftalen
om VMP II den 2. maj 2001 en aftale om at justere de eksisterende instrumenter i planen. Dette indebar
bl.a. en udvidelse af fødevareministerens bemyndigelse i lovens § 6, stk. 3, så der blev åbnet for
muligheden for at fastsætte regionaliserede kvælstofnormer, jf. Folketingstidende 2000-01, tillæg C, L 236
som vedtaget, side 1112, med henblik på at kunne tage hensyn til proteinværdi i forbindelse med
normfastsættelsen i specifikke områder, hvor dette havde særlig betydning ved fastlæggelsen af det
driftsøkonomiske optimum.
Den 2. april 2004 indgik regeringen en aftale om Vandmiljøplan III (herefter "VMP III") med DF og KD. Af
aftalen fremgår, at der skulle foretages en teknisk justering af normfastsættelsessystemet, så
kvælstofnormerne fortsat som hovedregel blev fastsat uden hensyn til proteinværdi, men således at
normreduktionen maksimalt kunne fastsættes til 10 pct. under det driftsøkonomiske optimum, som
besluttet ved VMP II, dog således at den samlede kvælstofkvote ikke kunne overstige kvoten fra
planperioden 2003/2004 reguleret for effekten af afgrødeforskydninger. Aftalen blev bl.a. gennemført ved
en ændring af ministerens bemyndigelse i gødskningsloven til at fastsætte kvælstofnormerne, jf.
Folketingstidende 2003/04, tillæg C, L 239, som vedtaget, side 986.
For at leve op til Danmarks forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af
23. oktober 2000 (herefter "vandrammedirektivet") blev der bl.a. for at realisere vandrammedirektivets
målsætninger om at sikre et vandmiljø af god kvalitet den 16. juni 2009 indgået aftale mellem V, K og DF
om Grøn Vækst (herefter "Grøn Vækst"). Aftalen, der byggede på en midtvejsevaluering af VMP III
foretaget i 2008, indebar bl.a., at den generelle kvælstofregulering blev suppleret med en række yderligere
tiltag, herunder neutralisering af kvælstofeffekten ved udtagning af arealer fra landbrugsmæssig drift til
f.eks. byudvikling, natur m.v. Aftalen blev bl.a. gennemført ved en justering af ministerens bemyndigelse i
gødskningsloven § 6, stk. 3, til at fastsætte afgrødernes kvælstofnormer ved lov nr. 1528 af 27. december
2009 som vedtaget af Folketinget den 17. december 2009, jf. Folketingstidende nr. 2009/10, tillæg C, L 36
som vedtaget.
Formålet med lovforslaget er at påbegynde den gradvise udfasning af reduktionen af afgrødernes
kvælstofnormer i forhold til det økonomiske optimum med henblik på at forøge råvaregrundlaget, således
at fødevare- og landbrugssektoren gøres endnu bedre rustet til at øge eksporten, skabe mere vækst og
beskæftigelse i samspil med natur og miljø. Udfasning af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer vil ske
på baggrund af opdateret fagligt grundlag og politiske aftaler om den fremtidige natur- og miljøindsats på
landbrugsområdet. Det vil blive sikret, at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof holdes inden for
Danmarks EU-retlige forpligtelser i forhold til miljø, natur, overfladevand og grundvand..
Sideløbende med udfasningen af reducerede kvælstofnormer udarbejder regeringen en handlingsplan for,
hvornår og hvordan en ny målrettet regulering kan gennemføres. I handlingsplanen vil der endvidere indgå
principper for, hvordan gødningsnormerne kan fastsættes, så den samlede årlige udvaskning ikke stiger i
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
5/16
forhold til niveauet umiddelbart efter udfasningen af normreduktionen . Der vil blive udarbejdet forslag til
den konkrete gennemførelse af handlingsplanen for målrettet regulering.
3. Lovforslagets indhold
3.1. Gældende ret
Gødskningsloven har efter lovens § 1 bl.a. til formål at regulere jordbrugets anvendelse af gødning med
henblik på at begrænse udvaskningen af kvælstof. Efter lovens § 5 må forbruget af kvælstof til
gødningsformål på virksomheder omfattet af loven, jf. lovens § 2, i en planperiode ikke overstige
virksomhedens kvote for kvælstof.
De grundlæggende regler for opgørelsen af virksomhedens kvote for kvælstof er fastsat i lovens §§ 6-8 og
er suppleret af regler fastsat ved bekendtgørelsen for den pågældende planperiode, jf. senest
bekendtgørelse nr. 929 af 29. juli 2015 om jordbrugets anvendelse af gødning i planperioden 2015/2016
(herefter "gødskningsbekendtgørelsen"). Planperioden er fastlagt ved lovens § 4 og omfatter perioden 1.
august til 31. juli.
Efter lovens § 6 beregnes virksomhedens samlede kvote for kvælstof som summen af kvælstofkvoterne for
de enkelte marker i virksomheden. Kvælstofkvoten for hver enkelt mark beregnes på grundlag af markens
størrelse, afgrøde, forfrugten og afgrødens kvælstofnorm i det pågældende klimaområde og jordbonitet.
Efter lovens § 6, stk. 3, fastsætter miljø- og fødevareministeren afgrødernes kvælstofnormer og kan
fastsætte forskellige normer for forskellige regioner i landet.
Inden for rammerne af bemyndigelsen i lovens § 6, stk. 3, kan der ved bekendtgørelse fastsættes
kvælstofnormer for hver enkelt afgrødekategori ved standardudbytte for klimaområder, jordbonitet og
særlige vandingsbehov. Normerne fastsættes med udgangspunkt i en økonomisk optimal kvælstoftildeling,
som indstilles af Normudvalget. Nationalt Center for Fødevarer og Jordbrug under Aarhus Universitet (DCA)
har formandskabet for Normudvalget. Normudvalget består herudover på nuværende tidspunkt af
repræsentanter fra Nationalt Center for Miljø og Energi under Aarhus Universitet (DCE), SEGES,
Miljøstyrelsen og NaturErhvervstyrelsen. Under Normudvalget er der bl.a. nedsat en arbejdsgruppe
vedrørende de økonomiske optimale normer. Arbejdsgruppen ledes af SEGES.
Ved fastlæggelsen af de gennemsnitlige økonomiske optimale kvælstofnormer indgår kvælstofprognosen
for den pågældende planperiode, ligesom der tages hensyn til udbyttestigninger, der gennem
forsøgsresultater kan dokumenteres at ville kunne realiseres uden restriktioner i kvælstoftilførslen.
Kvælstofnormerne i bekendtgørelsen fastsættes som ovenfor nævnt med udgangspunkt i de indstillede
gennemsnitlige økonomiske optimale normer, som reduceres med et vægtet gennemsnit på 10 pct. som
besluttet i aftalen om VMP II. Hertil kommer de beregningstekniske justeringer, som er aftalt i forbindelse
med VMP III og Grøn Vækst.
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
6/16
Dette indebærer, at normreduktionen af de gennemsnitlige økonomiske optimale normer maksimalt kan
fastsættes til 10 pct., dog således, at den samlede årskvote på landsplan ikke kan overstige årskvoten for
planperioden 2003/2004 reguleret for effekten af afgrødeforskydninger. Kvælstofandelen af arealer, der
ikke længere indgår i landbrugsmæssig drift, vil herefter beregningsteknisk blive fradraget den samlede
årskvote på landsplan. I forbindelse med Grøn Vækst blev det fastsat konkret, at reduktionen af den
samlede årskvote som følge af udtagning af arealer til byudvikling, skovrejsning m.v., skulle indebære en
reduktion på 1.000 ton kvælstof i vandmiljøet. Dette blev udmøntet som reduktion af det
landbrugsmæssige areal med 10.000 hektar årligt med udgangspunkt i det areal, der var under
landbrugsmæssig drift i planperioden 2007/2008.
De således reducerede kvælstofnormer fastsættes årligt i gødskningsbekendtgørelsen, der udstedes med
henblik på regulering af jordbrugets anvendelse af gødning i en konkret planperiode.
Miljø- og fødevareministeren er endvidere efter bestemmelsen bemyndiget til at fastsætte forskellige
normer for forskellige regioner i landet på baggrund af forskel i udbytteniveauer. Hensigten med denne del
af bemyndigelsen er, at der kan fastsættes forskellige normer i forskellige regioner i landet med henblik på
at kunne tage hensyn til proteinværdi i forbindelse med normfastsættelsen i specifikke områder, hvor dette
havde særlig betydning ved fastlæggelsen af det driftsøkonomiske optimum.
Denne del af bemyndigelsen har endnu ikke været udnyttet.
3.2. Miljø- og fødevareministeriets overvejelser og den foreslåede ordning
Med den foreslåede ændring i lovforslagets § 1, nr. 1, bemyndiges miljø- og fødevareministeren til at
fastsætte afgrødernes kvælstofnormer.
Principperne for normfastsættelsen videreføres, således at der tages udgangspunkt i en økonomisk optimal
kvælstoftildeling, som indstilles af Normudvalget. Ved fastlæggelsen af de gennemsnitlige økonomiske
optimale kvælstofnormer vil kvælstofprognosen for den pågældende planperiode og udbyttestigninger, der
gennem forsøgsresultater kan dokumenteres at ville kunne realiseres uden restriktioner i kvælstoftilførslen,
som hidtil indgå.
Det er ligeledes hensigten, at kvælstofnormerne fastsættes årligt ved bekendtgørelsen med virkning for en
konkret planperiode, og at der fastsættes en kvælstofnorm for hver enkelt afgrødekategori ved
standardudbytte for klimaområder, jordbonitet og særlige vandingsbehov.
Det er ikke hensigten, at der inden for rammerne af den foreslåede bemyndigelse foretages en yderligere
reduktion afgrødernes kvælstofnormer i forhold til det driftsøkonomiske optimum, end den beregnede
normreduktion, der blev fastsat pr. 1. august 2015, som denne er beskrevet ovenfor under afsnit 3.1.
Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at det ligger inden for rammerne af den foreslåede
bemyndigelse, at miljø- og fødevareministeren kan påbegynde den gradvise udfasning af reduktionen af
afgrødernes kvælstofnormer. Det er en forudsætning for udfasning af kvælstofnormerne inden for
rammerne af bemyndigelsen, at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof holdes inden for Danmarks EU-
retlige forpligtelser i forhold til miljø, natur, overfladevand og grundvand.
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
7/16
Det er hensigten, at en gradvis udfasning af de reducerede kvælstofnormer inden for rammerne af den
foreslåede bemyndigelse som hidtil sker på grundlag af en politisk aftale om den fremtidige natur- og
miljøindsats på landbrugsområdet, og det er en forudsætning for anvendelse af bemyndigelsen, at det
sikres, at Danmark fortsat kan leve op til de EU-retlige og internationale forpligtelser på natur- og
miljøområdet.
4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige
Grundlaget for den danske vandmiljøindsats er under revision, og vurderingen af lovforslagets økonomiske
og administrative konsekvenser er således behæftet med en vis usikkerhed.
I forbindelse med udmøntningen af bemyndigelsen i lovforslagets § 1, nr. 1, vil der kunne være knyttet
offentlige udgifter til at gennemføre en kompenserende miljøindsatser samt yderligere reduktion af
kvælstofudledningen for at sikre målopfyldelse af direktiverne i de berørte vandområder.
5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.
Grundlaget for den danske vandmiljøindsats er under revision, og vurderingen af lovforslagets økonomiske
og administrative konsekvenser er således behæftet med en vis usikkerhed.
Københavns Universitet har i 2013 opgjort de erhvervsøkonomiske konsekvenser ved reducerede
kvælstofnormer til 331-848 mio. kr. årligt. Med de senere års stigende kornpriser kan det ikke udelukkes, at
omkostningerne for erhvervet er større end hidtil antaget.
Forslaget har i udkast været sendt til Erhvervsstyrelsens Team Effektiv Regulering (TER). TER vurderer, at
lovforslaget ikke medfører administrative konsekvenser for erhvervslivet. Lovforslaget giver hjemmel til, at
miljø- og fødevareministeren kan fastsætte kvælstofnormer. Dette vil ikke i sig selv medføre administrative
konsekvenser for erhvervslivet, men kan indirekte føre til bekendtgørelser med administrative
konsekvenser.
Miljø- og Fødevareministeriet vil i overensstemmelse med de gældende retningslinjer for
erhvervsøkonomiske konsekvensvurderinger i forbindelse med bemyndigelsens udnyttelse udarbejde den
nødvendige erhvervsøkonomiske konsekvensvurdering efter inddragelse af TER, som offentliggøres i
forbindelse med den offentlige høring af bekendtgørelsesudkastet.
6. Administrative konsekvenser for borgerne
Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.
7. Miljømæssige konsekvenser
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
8/16
Det fremgår af afsnit 3.2., at det i forbindelse med udfasningen af kvælstofnormerne inden for rammerne
af den foreslåede bemyndigelse sikres, at Danmark fortsat kan leve op til de EU-retlige forpligtelser i
forhold til miljø, natur, overfladevand og grundvand, jf. i øvrigt også afsnit 8.
For at sikre overholdelse af de EU-retlige forpligtelser, vil forøgelsen af kvælstofnormerne i forhold til det
gældende niveau skulle kunne modsvares af miljøkompenserende foranstaltninger, herunder f.eks.
effekterne af andre initiativer i den såkaldte baseline 2021. Baseline 2021 omfatter effekter af bl.a.
vådområdeindsatser i henhold til det gældende landdistriktsprogram, den tekniske justering af
normsystemet, etablering af energiafgrøder, miljøgodkendelser af husdyrbrug, udvikling af slet i stedet for
afgræsning, udvikling i udbytter m.v. Desuden indgår kvælstofsideeffekterne af spildevandsindsatsen i
vandplanerne.
Det bemærkes, at det tværministerielle kvælstofudvalg under Finansministeriets ledelse, der blev nedsat
som opfølgning på udkastet til vandområdeplaner for vandrammedirektivets 2. planperiode, der blev sendt
i høring i 2014, har fået til opgave at foretage en samlet vurdering af, om beregningen af
kvælstofindsatsbehovet skal revurderes. Udvalget ser derudover på de usikkerheder, der er forbundet med
opgørelse af indsatsbehovet og effekterne af forskelige virkemidler.
De reducerede gødskningsnormer har en positiv klimaeffekt. Den samlede klimaeffekt af en udfasning vil
afhænge af, hvordan den foreslåede bemyndigelse til at fastsætte afgrødernes kvælstofnormer udnyttes,
og hvilke andre foranstaltninger der sættes i stedet, herunder i forbindelse med vandområdeplaner for
perioden 2015-2021, i landdistriktsprogrammet for perioden 2017-2020 og som en del af en ny mere
målrettet regulering.
8. Forholdet til EU retten
Det er en forudsætning for anvendelsen af den foreslåede bemyndigelse, at det på fagligt og juridisk
grundlag er vurderet, at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof holdes inden for Danmarks EU-retlige
forpligtelser i forhold til miljø, natur, overfladevand og grundvand.
Den andel af kvælstofnormreduktionen, der blev vedtaget i handleplanen for bæredygtig udvikling af
landbruget i 1991, VMP II fra 1998 og VMP III fra 2004, jf. afsnit 2, blev vurderet som et væsentligt
virkemiddel i den danske vandmiljøindsats, der direkte bidrager til opfyldelse af målsætningerne i
nitratdirektivet om at nedbringe og forebygge vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der
stammer fra landbruget i kraft af de handlingsprogrammer, der skal udarbejdes for nitratsårbare zoner i
medfør af nitratdirektivets artikel 5, jf. nitratdirektivets bilag III. I overensstemmelse med direktivets artikel
3, stk. 4, anvendes handlingsprogrammerne på hele det danske område.
Nitratdirektivet er tæt forbundet med andre natur- og miljø-direktiver. Det gælder særligt
vandrammedirektivet, grundvandsdirektivet, drikkevandsdirektivet og habitatdirektivet.
Nedbringelse af tilførslen af nitrater til vandmiljøet er en integreret del af vandrammedirektivet, og den
andel af kvælstofnormreduktionen, der er fastsat med henblik på opfyldelse af nitratdirektivet, bidrager
dermed til opfyldelse af målsætningerne i vandrammedirektivet med henblik på opnåelse af god tilstand i
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
9/16
vandmiljøet som grundlæggende foranstaltninger i indsatsprogrammerne i de danske vandområdeplaner,
jf. vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3. Herudover bidrager den andel af kvælstofnormreduktionen, der
blev vedtaget som opfølgning på Grøn Vækst til opfyldelse af vandrammedirektivets målsætninger, som
supplerende foranstaltninger i indsatsprogrammerne, jf. vandrammedirektivets artikel 11, stk. 4. Denne
andel bidrager dermed tillige indirekte til opfyldelse af nitratdirektivets målsætninger. Det følger af
nitratdirektivets artikel 3, at medlemsstaterne skal kortlægge nitratsårbare zoner. Dog kan
medlemslandene ifølge direktivets artikel 3, stk. 5, fritages for denne kortlægning, hvis de udarbejder og
anvender de i artikel 5 omhandlende handlingsprogrammer for hele landet. En del af indholdet i
handlingsplanen er fastlagt direkte i direktivet i form af bestemmelser, der skal gennemføres i alle
medlemsstater. Som eksempel kan nævnes, at nitrathandlingsplanen ifølge bilag III, 1, 3, ii, skal indeholde
bestemmelser om en begrænsning af tilførsel af gødning til jorden, som sikrer en kvælstofbalance, hvor den
samlede kvælstoftilførsel fra jord og gødskning skal modsvare afgrødens forventede kvælstofbehov
(ligevægtsprincippet).
Det følger af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), at medlemsstaterne skal iværksætte de
nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge forringelse af tilstanden for alle
overfladevandområder. Ifølge EU-Domstolens præjudicielle afgørelse C-461/13, særligt punkt 70, foreligger
der en forringelse af tilstanden af et overfladevandområde, når mindst et af kvalitetselementerne i
vandrammedirektivets bilag V falder et niveau, selvom denne forringelse ikke fører til, at hele
overfladevandområdet rykker en klasse ned. Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at et fald
inden for den aktuelle økologiske tilstandsklasse bedømt ud fra hvert af de relevante kvalitetselementer for
den pågældende kategori og type af overfladevand som følge af en øget menneskelig påvirkning ikke
umiddelbart i sig selv vil være i strid med vandrammedirektivet, jf. C-461/13, punkt 70 modsætningsvis.
Det følger endvidere af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. ii) og iii), at medlemsstaterne
beskytter, forbedrer og restaurerer alle overfladevandområder med henblik på som udgangspunkt at opnå
en god tilstand 15 år efter datoen for vandrammedirektivets ikrafttræden d. 22. december 2015 og senest i
2027.
Forpligtelsen til at forbedre alle vandområder forudsætter, at der træffes de nødvendige foranstaltninger
med henblik på at opfylde målet om en god tilstand. Indsatsen kan under anvendelse af direktivets
undtagelsesbestemmelse i artikel 4, stk. 4, om fristforlængelse, under visse betingelser fordeles over flere
af vandrammedirektivets planperioder. Fristforlængelsen forudsættes at ske ”med henblik på gradvis
opfyldelse af målene”. I vandområder, hvor der ikke er målopfyldelse, skal der således i hver af
vandrammedirektivets planperioder fastsættes et indsatsprogram, som tilsikrer en vis forbedring af
tilstanden, herunder skal eventuelle forudsete forringelser inden for tilstandsklassen, som følge af øget
menneskelig påvirkning, neutraliseres. Direktivet indeholder ikke udtrykkelige bestemmelser om i hvilken
takt, den gradvise fremdrift mod opfyldelse af målet skal ske. Det afgørende er, at der løbende sker
forbedringer, som resulterer i, at målet nås senest på det tidspunkt for udløbet af den forlængede frist.
Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering i relation til en merudledning af kvælstof til kystvande som
følge af en udfasning af normreduktionen, at forpligtelsen til at forebygge forringelse ikke umiddelbart kan
antages at være til hinder for at øge udledningen af kvælstof under forudsætning af, at ingen af de marine
kvalitetselementer herved ændrer tilstandsklasse. Merudledningen vil skulle ses i sammenhæng med andre
initiativer, der påvirker udledningen af kvælstof.
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
10/16
Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at forpligtelsen til forbedring indebærer, at der om
nødvendigt skal tilvejebringes kompenserende foranstaltninger, som for hvert enkelt overfladevandområde
samlet for planperioden neutraliserer en eventuel merudledning samt – hvor det er relevant – sikrer
fremdrift i form af yderligere reduktion med henblik på en gradvis opfyldelse af miljømålet. Er der for et
eller flere overfladevandområder anvendt et mindre strengt miljømål, gælder forpligtelsen til at forbedre
tilstanden i forhold til dette miljømål. Præcision i tilvejebringelsen af eventuelt kompenserende
foranstaltninger skal ses i forhold til usikkerheden knyttet til effekten af udfasningen af reducerede
kvælstofnormer.
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/56/EF af 17. juni 2008 om fastlæggelse af en ramme for
Fællesskabets havmiljøpolitiske foranstaltninger (herefter "havstrategirammedirektivet") har ifølge artikel 1
til formål at skabe en ramme, inden for hvilken medlemsstaterne skal træffe de fornødne foranstaltninger
til at opnå eller opretholde en god miljøtilstand i havmiljøet senest i år 2020. De landbaserede kilder til
udledning af næringsstoffer til havmiljøet i de åbne havområder reguleres via vandområdeplanerne, og
indsatserne i vandområdeplanerne skal således fastsættes med henblik på også at opfylde målsætningerne
i havstrategidirektivet.
Vandrammedirektivets ikke-forringelsesprincip gælder også for grundvandsforekomster, ligesom
medlemsstaterne også efter vandrammedirektivet er forpligtet til at beskytte, forbedre og restaurere alle
grundvandsforekomster med henblik på at opnå god grundvandstilstand, jf. vandrammedirektivets artikel
4, stk. 1, litra b), nr. i) og ii). Medlemsstaterne er endvidere forpligtet til at iværksætte de nødvendige
foranstaltninger med henblik på at vende enhver væsentlig og vedvarende opadgående tendens i
koncentrationen af et hvilket som helst forurenede stof hidrørende fra menneskelig aktivitet med henblik
på en progressiv reduktion af forureningen af grundvandet, jf. vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra
b), nr. iii). Det er bl.a. en forudsætning for, at en grundvandsforekomst har god tilstand, at indholdet af
nitrat i grundvandsforekomsten ikke overstiger 50 mg/liter, jf. vandrammedirektivet og
grundvandsdirektivet. Et tilsvarende kvalitetskrav for nitrat i grundvand på 50 mg/l følger af nitratdirektivet
og drikkevandsdirektivet. Danmark skal træffe de nødvendige foranstaltninger for, at kvalitetskravet
overholdes.
Drikkevandsdirektivets præambel nr. 8 fastsætter, at ”for at forsyningsvirksomhederne kan overholde
kvalitetskravene for drikkevand, må det gennem egnede vandbeskyttelsesforanstaltninger sikres, at
overflade- og grundvand holdes rent; det samme mål kan nås gennem egnede
vandbehandlingsforanstaltninger …”. Vandrammedirektivets art. 7, stk. 3 fastsætter, at ” Medlemsstaterne
sørger for den nødvendige beskyttelse af de udpegede vandforekomster (læs: drikkevandsforekomster) for
at undgå en forringelse af deres kvalitet med henblik på at reducere omfanget af den rensning, der kræves
til fremstilling af drikkevand.”
Dette princip er afspejlet i dansk miljøpolitik, hvor vandforsyningen er baseret på indvinding af grundvand,
som er så rent at det kan anvendes til drikkevand efter en simpel vandbehandling. Da grundvandet således
som udgangspunkt ikke renses for nitrat, forudsætter dette princip, at grundvandets indhold af nitrat ikke
overstiger grænseværdien i drikkevandsdirektivet på 50 mg nitrat/liter.
Rådets direktiv 92/43/EF om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter har ifølge artikel 2, stk. 2,
overordnet set til formål at sikre eller genoprette gunstig bevaringsstatus for arter og naturtyper omfattet
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
11/16
af direktivet. Et vigtig redskab hertil er pligten til udpegning og beskyttelse af et sammenhængende
europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder under betegnelsen "Natura 2000", jf. direktivets
artikel 3.
Ifølge habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, skal medlemsstaterne træffe passende foranstaltninger for at
undgå forringelser for de naturtyper og arter, som indgår i Natura 2000-netværket. Kravet gælder også i
forhold til næringssalte, der måtte forringe vandområder i netværket.
Habitatdirektivet stiller ikke krav til, hvordan belastningen skal bringes ned til et niveau, der svarer til
direktivforpligtelserne. Det er dog et krav, at myndighederne løbende arbejder henimod, at de beskyttede
arter og naturtyper opnår gunstig bevaringsstatus, og som led heri træffer passende foranstaltninger for at
undgå forringelser. Udledningen af næringsstoffer medvirker til at hindre opnåelse af gunstig
bevaringsstatus.
I en række Natura 2000-områder er der således, på linje med hvad der gælder efter vandrammedirektivet,
behov for at reducere udledningen af næringsstoffer for at medvirke til at nå gunstig bevaringsstatus, mens
der i andre områder for at undgå forringelser er behov for at sikre, at belastningen ikke forøges. Ca. 80 % af
det danske landareal ligger i oplandet til marine Natura 2000-områder.
Det er – under hensyntagen til de kompenserende effekter - Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at en
gradvis udfasning af reduktionen af kvælstofnormerne inden for rammerne af den foreslåede
bemyndigelse, umiddelbart er i overensstemmelse med de EU-retlige forpligtelser på natur- og
miljøområdet, under forudsætning af, at det på et fagligt grundlag er vurderet, at miljø, natur,
overfladevand og grundvand ikke forringes i forhold til fastlagte tilstandsklasser ved tilførslen af den ekstra
mængde kvælstof, eller at forpligtelsen til gradvist at nå miljømålet om god tilstand og gunstig
bevaringsstatus ikke herved tilsidesættes.
Danmark har ifølge Europa-Parlamentets og Rådets beslutning Nr. 406/2009/EF af 23. april 2009 om
medlemsstaternes indsats for at reducere deres drivhusgasemissioner med henblik på at opfylde
Fællesskabets forpligtelser til at reducere drivhusgasemissionerne frem til 2020, en forpligtelse til at
nedbringe udledningen af drivhusgasser med 20 pct. i 2020 i forhold til 2005 fra de sektorer, som ikke er en
del af EU’s kvotehandelssystem – herunder landbruget, jf. artikel 3 og Bilag II. De reducerede
gødskningsnormer bidrager til overholdelsen af forpligtelsen.
Det er Miljø- og Fødevarevareministeriets umiddelbare vurdering, at en udfasning af de reducerede
gødskningsnormer ikke risikerer at bringe Danmarks overholdelse af forpligtelsen i fare frem mod 2020.
Beslutningerne om den fremtidige natur- og miljøindsats på landbrugsområdet er dog afgørende for den
endelige vurdering af, hvorvidt udmøntningen ligger inden for rammerne af de EU-retlige forpligtelser. Det
bemærkes at den endelige fortolkning af EU-direktivernes forpligtelser henhører under EU-domstolen.
9. Hørte myndigheder og organisationer m.v.
Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 28. september 2015 til den 23. oktober 2015 været sendt i
høring hos følgende myndigheder og organisationer m.v.:
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
1550746_0012.png
12/16
10. Sammenfattende skema
Positive
konsekvenser/mindreudgifter
Økonomiske konsekvenser for
stat, kommuner og regioner
Ingen
Negative konsekvenser/
merudgifter
I forbindelse med udmøntningen
af bemyndigelsen i lovforslagets §
1, nr. 1, vil der kunne være
knyttet offentlige udgifter til at
gennemføre en kompenserende
miljøindsatser samt yderligere
reduktion af kvælstofudledningen
for at sikre målopfyldelse af
direktiverne i de berørte
vandområder.
De økonomiske og administrative
konsekvenser for ministerets
styrelser vil blive afklaret i
forbindelse med udmøntningen af
bemyndigelsen af lovforslaget.
m.v.
Administrative konsekvenser
for stat, kommuner og
regioner
Ingen
Økonomiske konsekvenser for
erhvervslivet
Positive, idet lovforslaget giver
bemyndigelse til gradvis
udfasning af reducerede
kvælstofnormer.
Ingen
Ingen
Administrative konsekvenser
for erhvervslivet
Miljømæssige konsekvenser
Ingen
Ingen
Det forudsættes ved udmøntning
af bemyndigelsen, at Danmarks
EU-retlige forpligtelser i forhold til
natur, miljø, overfladevand og
grundvand overholdes.
Klimaeffekt afhænger af
bemyndigelsens udnyttelse samt
foranstaltninger i
vandområdeplaner,
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
1550746_0013.png
13/16
landdistriktsprogram og ny
målrettet regulering mv.
Administrative konsekvenser
for borgerne
Forholdet til EU-retten
Ingen
Ingen
Rådets direktiv 1991/676/EØF af 12. december 1991 om
beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der
stammer fra landbruget (nitratdirektivet) i kraft af de
handlingsprogrammer, der udarbejdes i medfør af
nitratdirektivets artikel 5, jf. nitratdirektivets bilag III.
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23.
oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets
vandpolitiske foranstaltninger (vandrammedirektivet).
Afledede virkninger i forhold til de danske forpligtelser efter
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/118/EF af 12.
december 2006 om beskyttelse af grundvandet mod forurening
og forringelse (grundvandsdirektivet), Rådets direktiv 98/83/EF
om kvaliteten af drikkevand (drikkevandsdirektivet), Rådets
direktiv 92/43/EF om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og
planter (habitatdirektivet), Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv 2008/56/EF af 17. juni 2008 om fastlæggelse af en
ramme for Fællesskabets havmiljøpolitiske foranstaltninger
(havstrategirammedirektivet), samt Europa-Parlamentets og
Rådets beslutning Nr. 406/2009/EF af 23. april 2009 om
medlemsstaternes indsats for at reducere deres
drivhusgasemissioner med henblik på at opfylde Fællesskabets
forpligtelser til at reducere drivhusgasemissionerne frem til
2020.
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
14/16
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Til nr. 1
Forslaget til § 1, nr. 1, indebærer en nyaffattelse af miljø- og fødevareministerens bemyndigelse til at
fastsætte afgrødernes kvælstofnormer.
Som det fremgår af afsnit 3 i de almindelige bemærkninger, er det hensigten at udnytte bemyndigelsen til
at fastsætte kvælstofnormerne ved bekendtgørelse med virkning for en konkret planperiode, og videreføre
princippet om, at der fastsættes en kvælstofnorm for hver enkelt afgrødekategori ved standardudbytte for
klimaområder, jordbonitet og særlige vandingsbehov.
Det er ikke hensigten, at der inden for rammerne af den foreslåede bemyndigelse foretages en yderligere
reduktion af afgrødernes kvælstofnormer i forhold til det driftsøkonomiske optimum, end den beregnede
normreduktion, der blev fastsat pr. 1. august 2015, som denne er beskrevet ovenfor under afsnit 3.1. i de
almindelige bemærkninger.
Det er hensigten, at der med hjemmel i foreslåede bestemmelse vil kunne ske en udfasning af de
reducerede kvælstofnormer i forhold til det økonomiske optimum. Det er en forudsætning for udfasning af
kvælstofnormerne inden for rammerne af bemyndigelsen, at miljø, natur, overfladevand og grundvand ikke
forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof.
Det er hensigten, at en udfasning af kvælstofnormerne inden for rammerne af den foreslåede
bemyndigelse som hidtil sker på grundlag af en politisk aftale om den fremtidige natur- og miljøindsats på
landbrugsområdet, og det skal i forbindelse med anvendelse af bemyndigelsen sikres, at Danmark fortsat
kan leve op til de EU-retlige forpligtelser på natur- og miljøområdet, herunder vandrammedirektivet,
nitratdirektivet, habitatdirektivet, havstrategidirektivet, grundvandsdirektivet og drikkevandsdirektivet.
Miljø- og fødevareministerens bemyndigelse til at fastsætte forskellige normer for forskellige regioner i
landet på baggrund af forskel i udbytteniveauer, således at der kan fastsættes forskellige normer i
forskellige regioner i landet med henblik på at kunne tage hensyn til proteinværdi i forbindelse med
normfastsættelsen i specifikke områder, hvor dette havde særlig betydning ved fastlæggelsen af det
driftsøkonomiske optimum, har ikke været udnyttet, og foreslås derfor ikke videreført.
Sideløbende med udfasningen af reducerede kvælstofnormer udarbejder regeringen en handlingsplan for,
hvornår og hvordan en ny målrettet regulering kan gennemføres.
Til § 2
Det foreslås, at ændringen af gødskningsloven træder i kraft hurtigst muligt, hvilket vil sige dagen efter
bekendtgørelsen i Lovtidende.
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
1550746_0015.png
15/16
Sideløbende med udfasningen af reducerede kvælstofnormer udarbejder regeringen en handlingsplan for,
hvornår og hvordan en ny målrettet regulering kan gennemføres. I handlingsplanen vil der endvidere indgå
principper for, hvordan gødningsnormerne kan fastsættes, så den samlede årlige udvaskning ikke stiger i
forhold til niveauet umiddelbart efter udfasningen af normreduktionen. Der vil blive udarbejdet forslag til
den konkrete gennemførelse af handlingsplanen for målrettet regulering.
Siden 1998 er der årligt udstedt en bekendtgørelse, der regulerer jordbrugets anvendelse af gødning i den
pågældende planperiode, som fastsat i lovens § 4 (1. august til 31. juli). De fastsatte kvælstofnormer er,
som det fremgår af afsnit 2, løbende blevet strammet som led i den danske miljøindsats.
NAER modtager årligt ca. 40.000 gødningsregnskaber, som indberettes senest den 31. marts i det
kalenderår, der følger efter planperiodens udløb. Når fristen for indberetning af gødningsregnskaber
udløber, påbegyndes sagsbehandlingsproceduren med udsendelse af rykkerskrivelser til
jordbrugsvirksomheder omfattet af loven, som ikke har indberettet deres gødningsregnskab, klargøring af
data i kontrolsystemet og risikoudvælgelsen til kontrol. Kontrollen består af forskellige indsatser. Den
fysiske kontrol starter op i april måned. Eventuelle sager om overtrædelser politianmeldes løbende i takt
med gennemførslen af kontrollen. Dette betyder eksempelvis, at den igangværende kontrol og
sagsbehandling af gødningsregnskaber vedrører planperioden 2013/2014.
Det er Miljø- og Fødevareministeriets umiddelbare vurdering, at håndhævelsen af overtrædelser af
reglerne for det maksimale brug af kvælstofholdig gødning (overgødskning) i tidligere planperioder, i lighed
med forholdene i den af Vestre Landsrets afsagte dom U1998. 736 V, ikke bliver påvirket af ændringen af
reglerne. Dette støttes af, at den omfordeling af kvælstofreduktionsindsatsen, der sker ved den
gradviseudfasning af reduktionen af kvælstofnormerne forudsætter, at det på et fagligt grundlag vurderes,
at miljø, natur, overfladevand og grundvand ikke forringes ved tilførsel af den forøgende mængde kvælstof.
Der er med andre ord ikke tale om, at regelændringerne skyldes en ændret opfattelse af forholdets
strafværdighed.
Som følge af ovenstående, vil NaturErhvervstyrelsen også efter lovforslagets fremsættelse og vedtagelse
kontrollere og anmelde overtrædelser af reglerne på det grundlag, der var gældende i den pågældende
planperiode.
Den endelige afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt det er den "nye" eller den ”gamle” lov, der skal finde
anvendelse ved pådømmelsen af de konkrete sager, henhører under domstolene.
Bilag 1
Lovforslaget sammenholdt med gældende ret
Gældende formulering
Lovforslaget
 MOF, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 103: Høring af forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, fra miljø- og fødevareministeren
1550746_0016.png
16/16
§1
I lov om jordbrugets anvendelse af gødning
og om plantedække, jf. lovbekendtgørelse nr.
500 af 12. maj 2013, som ændret ved lov nr.
576 af 4. maj 2015, foretages følgende
ændringer:
§ 6. ---
Stk. 2. ---
Stk. 3.
Ministeren fastsætter afgrødernes
kvælstofnormer og kan fastsætte forskellige
normer for forskellige regioner i landet.
Stk. 4-5. ---
1.
§ 6, stk. 3,
affattes således:
»Stk.
3.
Ministeren fastsætter afgrødernes
kvælstofnormer.«
§2
Loven træder i kraft dagen efter
bekendtgørelsen i Lovtidende.