Finansudvalget 2014-15 (2. samling)
FIU Alm.del Bilag 11
Offentligt
1
19. august 2015
Til medlemmer af Folketingets Finansudvalg
Retsregler og retspraksis om offentlighed og tavshedspligt
med relevans for salget af DONG-aktier
Ifølge oplysninger i pressen har finansminister Claus Hjort Frederiksen meddelt, at medlemmer
Folketingets Finansudvalg kan få indsigt i den endelige aftale, der blev indgået med Goldmann
Sachs om køb af DONG-aktier, og samtlige bud, der blev givet på aktiekøb.
Samtidigt fastholder Finansministeriet, at offentligheden ikke må få noget at vide. Ministeriets
argument for hemmeligholdelse er hensynet til fremtidige investorers sikkerhed for, at deres bud
behandles fortroligt. Ministeriet mener, at offentlighed vil betyde, at investorer vil afstå fra at give
tilbud, og at staten derfor vil tabe ved fremtidige salg. Lignende argumentation bruges ofte af
myndigheder i Danmark til at hemmeligholde tilbud, der bliver givet ved udbud af offentlige
opgaver.
I 1990 udsendte Finansministeren en bekendtgørelse, hvorefter "sager og dokumenter vedrørende
privatisering og salg af statslige aktiver i forbindelse hermed" blev generelt undtaget fra
offentlighedsloven (bekendtgørelse 1990.644). Folketingets Ombudsmand fastslog i 1991, at
Finansministeriet ikke kunne fastsætte generelle undtagelser fra offentlighedsloven, og
bekendtgørelsen blev ændret (bekendtgørelse1991.644).
I 1993 udsendte finansministeren en bekendtgørelse, der generelt undtog statslige indkøbsaftaler fra
offentlighedsloven (bekendtgørelse 1993.4). Bekendtgørelsen omfattede alle former for aftaler
mellem offentlige myndigheder og private virksomheder om køb af varer og tjenesteydelser.
Indenrigsministeren fulgte trop i 1999 med en tilsvarende undtagelse for kommunale indkøbsaftaler
(bekendtgørelse 1999.32). Disse bekendtgørelser var også klart ulovlige og blev ophævet i 2002
efter opfordring fra ombudsmanden (bekendtgørelserne
2002.331 og 2002.336 om ophævelse af
bekendtgørelser om undtagelse af indkøbsaftaler fra aktindsigt efter lov om offentlighed i
forvaltningen).
Offentlighedsloven giver ikke grundlag for generelle undtagelser for offentlige myndigheders sager
om køb og salg. Offentlighedslovens § 30, nr. 2 giver grundlag for konkrete undtagelser for
oplysninger om "tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller
forretningsforhold el. lign., for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller
virksomhed, oplysningerne angår". Offentlighedsloven § 33, nr. 3 giver mulighed for at begrænse
retten til aktindsigt, "i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn" til "det
offentliges økonomiske interesser". Hvis hensyn, der kan begrunde undtagelser, gælder for en del af
et dokument, skal der gives aktindsigt i det øvrige indhold (§ 34). De nævnte regler svarer til
tilsvarende regler i tidligere offentlighedslove, og ældre retspraksis er derfor relevant.
Oplysninger kan kun hemmeligholdes, når der konkret vurderet er nærliggende risiko for, at
offentlighed vil føre til væsentlige økonomiske tab for offentlige interesser eller for virksomheder.
 FIU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 11: Henvendelse af 18/8-15 fra Oluf Jørgensen om offentlighed og tavshedspligt for oplysninger om DONG-salget
2
Den konkrete vurdering afhænger både af oplysningernes karakter og af tidspunktet. Folketingets
Ombudsmand har f.eks. kritiseret, at et direktorat afslog aktindsigt med henvisning til beskyttelse af
private forretningsinteresser uden at redegøre for "hvilke og hvor omfattende økonomiske tab der er
tale om, herunder på hvilken måde aktindsigten ville kunne påføre tab" (FOB 2001.281).
Ifølge Offentlighedskommissionens betænkning kan oplysninger undtages af hensyn til offentlige
interesser "i forbindelse med det offentliges kontraktindgåelse, herunder med hensyn til afgivne
tilbud, køb og salg af fast ejendom mv. Aktindsigt i forbindelse med kontraktindgåelse må antages
at kunne nægtes, hvis en imødekommelse af en aktindsigtsbegæring vil afskære det offentlige fra at
optræde som ligestillet part i det pågældende kontraktforhold. Om dette hensyn gør sig gældende i
det enkelte tilfælde, vil i praksis ofte bero på, om begæringen fremsættes forud for
kontraktindgåelsen, eller efter at kontrakten er afsluttet" (betænkning 1510.2009 side 678 - 681).
Offentlighedskommissionens betænkning henviser til en række udtalelser fra Folketingets
Ombudsmand: 1) I en sag om forpagtning af restaurationsvirksomhed i Københavns Lufthavns
terminalområde, udtalte ombudsmanden, at der ikke var grundlag for at hemmeligholde oplysninger
om størrelsen på tilbud fra de fem højest bydende virksomheder. Ombudsmanden udtalte
endvidere, at Ministeriet for Offentlige Arbejder ikke kunne afslå aktindsigt med henvisninger til
skadesvirkninger for et fornyet udbud af forpagtningen, da der på tidspunktet for afslag ikke var
taget stilling til, om forpagtningen skulle genudbydes i licitation (FOB 1979.294). 2) En anden sag
vedrørte aktindsigt i tilbud mv. fra private virksomheder til Rigshospitalet om vedligeholdelse af
udendørsarealer. Ombudsmanden fastslog, at Rigshospitalet ikke kunne begrunde afslag på
aktindsigt med en beslutning om, at kontrakter med og tilbud fra private virksomheder ikke skulle
offentliggøres (FOB 1990.276). 3) En tredje sag om aktindsigt i tilbudsmateriale vedrørte
reparationer af DSB´s færger. Ombudsmanden fastslog, at en generelt formuleret henvisning til
DSB´s stilling i forbindelse med senere, lignende kontraktindgåelser, ikke opfyldte kravet om
konkretisering (FOB 1990.288).
På baggrund af retsreglerne og retspraksis er det vanskeligt at begrunde en nærliggende risiko for
væsentlige økonomiske tab ved offentlighed om størrelsen af beløb ved tilbud og aftale om
aktiehandel, når aftalen er indgået. Det forekommer ikke sandsynligt, at offentlighed om beløb, der
er tilbudt ved salget af DONG-aktier, og den endelige aftale skulle afholde virksomheder fra
fremover at give seriøse tilbud på køb og salg, der giver mulighed for gevinst.
Det kan endvidere have betydning, at DONG er en stor aktør i det danske energisystem. Hvis vilkår
for aktiehandelen f.eks. vetorettigheder kan påvirke fremtidige energiinvesteringer, skal aktindsigt
afgøres efter miljøoplysningsloven. Denne lov bygger på Aarhuskonventionen og et EU-direktiv,
der lægger særlig vægt på offentlighed.
Tavshedspligt sætter grænser for ytringsfriheden og bygger ligesom retten til aktindsigt på
lovregler. Tavshedspligten for at beskytte økonomiske interesser svarer til offentlighedslovens
undtagelser jf. forvaltningsloven § 27, stk. 1, nr. 2 og stk. 4, nr. 3. Tavshedspligten afhænger
således af de samme konkrete vurderinger som undtagelser fra aktindsigt. Tavshedspligten kan ikke
udvides ved en aftale eller ved et pålæg fra en myndighed jf. forvaltningsloven § 27, stk. 5.
Finansministeriet kan således ikke lovligt udvide tavshedspligten f.eks. ved aftale med tilbudsgivere
eller ved pålæg til folketingsmedlemmer.
 FIU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 11: Henvendelse af 18/8-15 fra Oluf Jørgensen om offentlighed og tavshedspligt for oplysninger om DONG-salget
3
Andre nordiske lande har som udgangspunkt offentlighed om tilbud (Oluf Jørgensen:
Offentlighed i
Norden,
Nordicom 2014, Göteborgs Universitet. Denne publikation og andet materiale er
tilgængeligt via www.dmjx.dk/offentlighed-i-norden). I Norge gælder offentlighed om tilbud, når
leverandøren er valgt og i Finland, når kontrakten er indgået. Sverige har offentlighed fra det
tidspunkt tilbuddene bliver åbnet hos myndigheden, ligesom ved bygge- og anlægsopgaver i
Danmark indtil 2001.
På den ene side er det vigtigt at beskytte oplysninger, når der reelt er nærliggende grunde til at
regne med væsentlige økonomiske skader ved offentlighed. På den anden side er offentlighed
afgørende for demokratisk kontrol, og derfor er det vigtigt, at grænsen mellem hemmeligholdelse
og offentlighed bliver sat med omtanke. Offentlighed giver incitamenter til fair konkurrence mellem
tilbudsgivere og til større grundighed hos myndigheder, der indgår aftaler. Et af
offentlighedsreglernes vigtige formål er at styrke tilliden til, at offentlige myndigheder og politikere
træffer saglige beslutninger.
Venlig hilsen
Oluf Jørgensen, offentlighedsrådgiver,
forskningschef emeritus, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole,
medlem af Offentlighedskommissionen 2002 – 2009.