EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 11: Retsforbeholdet og tilvalgsmodellen

Europaudvalget 2014-15 (2. samling)
EUU Alm.del EU-note E 11
Offentligt

Europaudvalget, Retsudvalget og Udlændinge-, Integrations- og Bolig-

udvalget

EU- konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

15. september 2015

Retsforbeholdet og tilvalgsmodellen

Det er ikke nemt at finde rundt i retsforbeholdets krinkelkroge. Hvordan er det

f.eks. med dansk deltagelse i Schengen? Hvordan er tilvalgsordningen i Proto-

kollen til Lissabontraktaten skruet sammen, og hvordan agter partierne at an-

vende den? Hvorfor kan Danmark være med i visse dele af EU’s retspolitik og

ikke i andre dele? Denne note handler om retsforbehold og tilvalgsordning.

Indledning

Denne note beskriver:



Det danske retsforbehold, som det er i dag

Tilvalgsordningen, som den fremgår af Protokollen om Danmarks stilling i Traktaten

De politiske aftaler, om hvordan ja-partierne agter at anvende tilvalgsordningen

Den politiske aftale, om hvilke alternativer nej-partierne anbefaler.

1/7

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 11: Retsforbeholdet og tilvalgsmodellen

Det danske retsforbehold i dag

Danmark har forbehold over for de overstatslige dele af EU-samarbejdet om retlige og

indre anliggender. Det vil sige, at Danmark ikke kan deltage i vedtagelse af overstats-

lig EU-lovgivning om retlige og indre anliggender. Danmark er heller ikke er bundet af

lovgivningen på området. Man kan dele EU-lovgivningen op i grupper:

Asyl og indvandring:

Disse områder blev overstatslige med Amsterdamtraktaten i

1999. Derfor er Danmark ikke bundet af den lovgivning, der er vedtaget her efter

1999. Det drejer sig om 17 retsakter, heriblandt kvalifikationsdirektivet, der handler om

hvem der kan få flygtningestatus, og Blue Card, der handler om tiltrække kvalificeret

arbejdskraft.

Civilret, familieret, handelsret:

Disse områder blev også overstatslige med Amster-

damtraktaten i 1999. Danmark er derfor ikke bundet af den lovgivning, der er vedtaget

efter 1999. Det drejer sig om 16 retsakter, heriblandt konkursforordningen om græn-

seoverskridende konkurser og forordningen om lovvalg i grænseoverskridende skils-

misser og sager om forældreansvar.

Politi og strafferet:

Dette område blev først gjort overstatsligt i 2009. Derfor deltager

Danmark ikke i lovgivning om politi og strafferet vedtaget efter 2009. Det drejer sig om

12 retsakter, heriblandt menneskehandelsdirektivet og direktiv om ret til tolkebistand

ved straffesager i et andet land end EU-borgerens eget land. Til gengæld er Danmark

bundet af alle mellemstatslige retsakter vedtaget før 2009 (som f.eks. den Europæiske

Arrestordre). Danmark kan ikke vælge at melde sig ud af eller opsige disse. Når EU

reviderer regler om politi- og strafferet vedtaget før 2009, bliver de overstatslige, så

Danmark ikke kan deltage i den nye lovgivning.

Det er f.eks. det, der er tilfældet med

politisamarbejdet Europol.

Grænsesamarbejdet Schengen:

Schengen er omfattet af det danske retsforbehold,

men Danmark kan deltage i Schengen på mellemstatslig basis via den såkaldte

Schengenteknikalitet.

Det foregår på den måde, at Danmark ikke deltager i forhand-

lingerne eller i vedtagelse af ny EU-lovgivning, men efterfølgende skal Danmark med-

dele EU, om Danmark på mellemstatsligt grundlag vil tilslutte sig den lovgivning, de

andre medlemslande har vedtaget. Danmark er ikke forpligtet til at tilslutte sig fremti-

dige udbygninger af Schengenretsakter, som vi deltager i. Men hvis Danmark vælger

ikke at tilslutte sig en Schengenretsakt, kan de øvrige lande beslutte at udelukke

Dertil kommer to retsakter, som Danmark deltager i via parallelaftale (Dublin og Eurodac). Se nedenfor.

Hvis retsakter blot ændres uden at skrifte retsgrundlag, er Danmark stadig bundet af retsakten. I visse

tilfælde er Danmark fortsat være bundet af den gamle lovgivning, selv når de andre vedtager ny. Se nær-

mere i EU note 5 af 20. august 2015:

Om retsforbeholdet og ophævelse af retsakter, når der vedtages nye:

http://www.eu.dk/samling/20142/almdel/EUU/eu-note/5/index.htm

Det skyldes, at Danmark deltog i Schengensamarbejdet, før dette blev en del af EU-traktaterne i 1999.

2/7

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 11: Retsforbeholdet og tilvalgsmodellen

Danmark fra Schengen (en såkaldt guillotineklausul). Det er endnu aldrig sket, at

Danmark ikke har tilvalgt en Schengenretsakt. Schengen indeholder bl.a. samarbejde

om indre og ydre grænser, visumregler

og grænseagenturet FRONTEX.

Parallelaftaler:

På nogle områder har Danmark ønsket at deltage i samarbejdet om

retlige og indre anliggender. Derfor har Danmark indgået parallelaftaler med EU om

deltagelse på mellemstatsligt niveau. En parallelaftale er en international aftale indgå-

et mellem Danmark og EU, hvor Danmark forpligter sig til at indføre nationale regler,

som svarer til EU-reglerne. Danmark har til dato indgået parallelaftaler om følgende

fire EU-retsakter:



Dublinsamarbejdet (hvilket land har ansvaret for at behandle asylansøgere).



Eurodacdatabase (fingeraftryksdatabase for asylansøgere).



Bruxelles I-forordning om retternes kompetence og anerkendelse og fuldbyrdel-

se af retsafgørelser på det civilretlige område – altså regler om hvilken myndig-

hed eller domstol i et EU-land skal behandle og afgøre en sag.



Forkyndelsesforrodningen om forkyndelse i medlemsstaterne af retslige og

udenretslige dokumenter i civile og kommercielle sager.

Danmark har søgt om to andre parallelaftaler (Konkursforordningen og Bruxelles II om

skilsmisser), men fået nej fra Kommissionen. Danmark forhandler pt. om en mellem-

statslig aftale (i form af en konvention) mellem på den ene side EU og på den anden

Danmark, Norge, Island og Schweiz om bevisoptagelsesforordningen.

Såvel Danmark som EU kan opsige en parallelaftale.

Danmark kan ifølge EU-traktaten til enhver tid afskaffe retsforbeholdet. Hvis Danmark

afskaffer forbeholdet, vil Danmark automatisk være med i alle gældende og fremtidige

retsakter, uden mulighed for at fravælge nogle.

Tilvalgsordningen, som beskrevet i Lissabontraktaten

Danmark fik i Lissabontraktaten mulighed for at erstatte det gældende retsforbehold

med et nyt forbehold bygget op om en tilvalgsordning. Tilvalgsordningen betyder, at

Danmark i udgangspunktet fortsat er uden for samarbejdet om retlige og indre anlig-

gender, men Danmark får mulighed for fra sag til sag at tilslutte sig EU’s samarbejde

om retlige og indre anliggender på overstatsligt niveau. Danmark kan tilslutte sig ny

Visse visumregler gælder overstatsligt i Danmark, da disse allerede var overstatslige, før Danmark fik sit

forbehold. Se Protokollens artikel 6.

Regeringens analyse: Samarbejde om retlige og indre anliggender, marts 2015, side 36.

3/7

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 11: Retsforbeholdet og tilvalgsmodellen

EU-lovgivning om retlige og indre anliggender på to forskellige tidspunkter i EU’s be-

slutningsproces:

1) Enten kan Danmark vælge at tilslutte sig et forslag, inden det vedtages i EU. Det

skal ske senest tre måneder efter, at forslaget er fremsat af Kommissionen. Så delta-

ger Danmark i forhandlingerne, vedtagelsen og eventuelle afstemninger i Rådet.

Danmark forpligter sig dermed til at være bundet af det endelige resultat, uanset om

Danmark får sine synspunkter igennem i forhandlingerne eller ej. Danmark kan dog

ikke forhale forhandlingerne.

2) Alternativt kan Danmark vælge at vente, indtil Europa-Parlamentet og Rådet har

vedtaget retsakten. Så står det efterfølgende Danmark frit for enten at forblive udenfor

eller at tilvælge retsakten i den form, Parlamentet og Rådet er blevet enige om. Her

gælder ingen tidsfrist.

Storbritannien og Irland har en tilsvarende model. Den eneste forskel er, at Storbritan-

nien og Irland ikke er med i Schengen, og at deres model derfor ikke gælder for

Schengensamarbejdet.

For de ovennævnte politikområder betyder tilvalgsordningen, som den er beskrevet i

Lissabontraktaten:

Asyl, indvandring, civilret, familieret, handelsret, strafferet og politisamarbejde:

Danmark vil skulle tage stilling til dansk deltagelse i hver af de retsakter, der er på

området og i alle fremtidige retsakter på området. Tilvælger Danmark en retsakt vil

den være bindende for Danmark, og Danmark kan ikke senere vælge at træde ud

igen. Danmark er dog ikke bundet af fremtidige ændringer af disse retsakter. Ændrin-

ger vil Danmark igen få lejlighed til at tage stilling til.

Grænsesamarbejdet Schengen:

Alle Schengenretsakter, som Danmark hidtil har

deltaget i på mellemstatsligt niveau vil fremover gælde overstatsligt i Danmark. Dan-

mark vil fra sag til sag skulle tage stilling til, om Danmark vil deltage i alle fremtidige

retsakter som led i tilvalgsordningen. Tilvælger Danmark Schengenretsakter, gælder

de på overstatslig basis. Hvis Danmark ikke tilvælger en Schengenretsakt, kan de

andre lande (ligesom i dag) beslutte at ekskludere Danmark fra Schengensamarbej-

det.

Parallelaftaler:

Protokollen nævner ikke noget om parallelaftaler.

4/7

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 11: Retsforbeholdet og tilvalgsmodellen

Tilvalgsordningen indebærer ikke i sig selv suverænitetsafgivelse i grundlovens for-

stand, men når regering og Folketing måtte ønske at benytte tilvalgsordningen, vil der

være tale om suverænitetsafgivelse.

Ovenstående er altså det, der rent juridisk vil gælde i Danmark, hvis danskerne stem-

mer ja til en tilvalgsording. Aftalepartierne har indgået en politisk aftale om, hvordan

de vil anvende ordningen. Det beskrives nedenfor.

De politiske aftaler mellem fem ja-partier om tilvalgsordningen

Aftalepartierne bag aftalerne om Europol og tilvalgsordeningen er enige om følgende

Asyl og indvandring:

Dansk udlændingepolitik skal fastlægges i Danmark.



Nye retsakter om asyl og indvandring: Danmark kan kun tilslutte sig disse,

hvis der er enighed blandt aftalepartierne.

Eksisterende retsakter: Danmark tilslutter sig ikke eksisterende retsakter om

asyl og indvandring - på nær de to, hvor vi har en parallelaftale i dag (Dublin

og Eurodac). De to retsakter vil fremover gælde på overstatsligt niveau i

Danmark.



Civilret, handelsret, familieret, strafferet og politisamarbejde:



Nye retsakter fra EU: Danmark skal tage stilling fra sag til sag. Hvis et almin-

deligt flertal i Folketinget er for, kan Danmark tilslutte sig en ny retsakt. I afta-

len tilkendegiver partierne, at de agter at tilvælge revision af Europol, Eurojust

og et kommende europæisk system for registrering af flypassagerer (PNR)

med henblik på terrorbekæmpelse. Derimod agter partierne ikke at tilslutte sig

reglerne om en europæisk anklagemyndighed (EPPO), der skal se på svindel

med EU-midler. Partierne tilkendegiver ikke synspunkter på øvrige kommende

retsakter.

Eksisterende retsakter: i denne valgperiode kan der ikke ske andre tilvalg end

de 22 retsakter, der er med i aftalen fra marts 2015.



Dette er nærmere beskrevet i EU note 7

Om afgivelse af suverænitet, tilvalgsordning og folkeafstemninger.

3. september 2015:

http://www.eu.dk/samling/20142/almdel/EUU/eu-note/7/index.htm

Aftalepartierne er: S, R, SF, V og K. Alternativet er ikke en del af aftalen, partiet mener, Danmark bør

tilslutte sig en større del af samarbejde, herunder den fælles asylpolitik.

Aftale om Danmark i Europol. 10. december 2015, pkt. 3.

5/7

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 11: Retsforbeholdet og tilvalgsmodellen



Eksisterende retsakter: efter denne valgperiode kan tilvalg ske på to måder:

Enten skal alle partier i aftalen være enige om det.

Alternativt skal det annonceres forud for et valg. Det fremgår ikke af

aftalen, af hvem og hvordan det skal annonceres forud for valget.

Grænsesamarbejdet Schengen:

Partierne bag aftalerne slår fast, at de vil videreføre

den hidtidige praksis med at tilvælge alle Schengenretsakter. Aftalerne nævner ikke,

hvorvidt dette skal ske på forslagsstadiet, så Danmark kan deltage i forhandlinger og

vedtagelse, men det må anses for det mest logiske at søge indflydelse på disse, hvis

det på forhånd er fastlagt, at Danmark skal tilvælge alle nye Schengenretsakter. Det

følger som nævnt af protokollen, at de eksisterende Schengenretsakter, som Danmark

hidtil har deltaget i på mellemstatsligt niveau, fremover vil anses for tilvalgt og dermed

gælde overstatsligt.

Parallelaftaler:

Aftalen fastslår, at partierne ønsker at tilvælge de to parallelaftaler på

asylområdet, Dublin og Eurodac. Af udkast til lovforslag om omdannelse af retsforbe-

holdet fremgår det, at regeringen også vil tilvælge de to øvrige retsakter, hvor Dan-

mark har en parallelaftale (Bruxelles I-forordningen og Forkyndelsesforordningen).

Den politiske aftale mellem nej-partier og –bevægelse

De partier og bevægelser, der anbefaler et nej ved folkeafstemningen den 3. decem-

ber, har indgået en aftale om alternative modeller for eventuel dansk deltagelse i EU’s

retspolitik.

Aftalen skitserer tre muligheder:

1. Dansk deltagelse i udvalgte dele gennem mellemstatslige parallelaftaler.

Hermed overlades der ikke nye beføjelser til EU, og Danmark kan vælge at

opsige parallelaftaler.

2. Dansk deltagelse i udvalgte dele gennem begrænset brug af tilvalgsordningen

på enkelte retsområder. Grundlovens § 20-procedure (5/6 flertal i Folketinget

eller folkeafstemning) anvendes, hver gang der ønskes tilvalg af en retsakt,

der udvider EU’s beføjelser. Dermed ønsker partierne, at Danmark kun afgiver

suverænitet inden for det pågældende område.

Udkast til lovforslag om omdannelse af retsforbeholdet til en tilvalgsordning, bemærkningerne side 17.

Aftale om åbenhed, nærhed og demokrati i EU – også i retspolitikken, 4. september 2015 mellem LA, DF,

EL og Folkebevægelsen mod EU.

Spørgsmålet om hvornår der afgives suverænitet i grundlovens forstand er behandlet i EU note 7

Suve-

rænitet, tilvalgsordning og folkeafsteming,

3. september 2015:

http://www.eu.dk/samling/20142/almdel/EUU/eu-note/7/index.htm

6/7

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 11: Retsforbeholdet og tilvalgsmodellen

3. En kombination af disse to modeller: begrænset brug af tilvalgsordning og pa-

rallelaftaler.

Betydning for de enkelte politikområder:

Asyl, indvandring, civilret, familieret, handelsret, strafferet og politisamarbejde:

Udgangspunktet er, at suveræniteten på disse områder skal fastholdes i Danmark.

Parterne bag denne aftale nævner Europol som et eksempel på en retsakt, Danmark

kan tilslutte sig gennem enten en parallelaftale eller gennem begrænset brug af til-

valgsordningen. Hvis Danmark tilslutter sig gennem tilvalgsordningen vil retsakten

gælde overstatsligt, og § 20-proceduren (5/6 flertal i Folketinget eller folkeafstemning)

vil i så fald blive anvendt i forhold til det konkrete tilvalg.

Grænsesamarbejdet Schengen:

Giver Danmark meddelelse om at ville anvende

tilvalgsordningen (som forudsat i model 2 og 3), vil alle hidtil vedtagne og fremtidige

Schengenretsakter fremover gælde på overstatslig basis. Såfremt udelukkende model

1 (parallelaftaler) anvendes, kan Danmark fortsat deltage i Schengensamarbejdet på

mellemstatsligt grundlag.

Parallelaftaler:

Danmark vil som nævnt kunne søge parallelaftaler, hvor det skønnes

relevant. De eksisterende parallelaftaler kan enten fortsætte, ophæves eller tilvælges

på overstatslig basis via tilvalgsmodellen.

Venlig hilsen

Lotte Rickers Olesen (3330)

7/7