BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Børne- og Undervisningsudvalget 2014-15 (2. samling)
BUU Alm.del Bilag 5
Offentligt

Pædagogisk tilsyn

Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutioner

Pædagogisk tilsyn

Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutioner

2015

DANMARKS

EVALUERINGSINSTITUT

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Pædagogisk tilsyn

Trykt hos Rosendahls

Eftertryk med kildeangivelse er tilladt

Bestilles hos:

Alle boghandlere

40,- kr. inkl. moms

ISBN 978-87-7958-827-1

Foto: Søren Svendsen

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Indhold

Forord

2.1

2.2

2.2.1

2.2.2

2.2.3

2.2.4

2.2.5

2.3

2.4

Resume

Indledning

Formål med evalueringen

Evalueringsdesign og datakilder

Forundersøgelse

Formulering af evalueringsgrundlag

Spørgeskemaundersøgelser

Kvalitativ opfølgning

Analyse af datamaterialet

Evalueringens organisering

Læsevejledning

3.1

3.1.1

3.1.2

3.1.3

Evalueringsgrundlag

Lovgrundlagets regler og retningslinjer

Lovgrundlaget som evalueringsgrundlag

Tre kategorier af tilsyn

Anvendelse af evalueringsgrundlag

4.1

4.1.1

4.1.2

4.1.3

4.1.4

Anmeldt tilsyn

Systematik i tilsynet

Rammer for tilsyn

Grundlag for tilsyn

Kadence for tilsyn

Opfølgning på tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

4.1.5

4.2

4.2.2

4.3

4.3.1

4.3.2

4.3.3

4.3.4

4.4

4.4.1

4.4.2

4.4.3

Opsamling på temaet systematik

Indhold

Opsamling på temaet indhold

Uvildighed

Den tilsynsførendes rolle overfor institutionen

Vurderingsgrundlag for tilsynet

Vurderingsgrundlag og den tilsynsførendes rolle

Opsamling på temaet uvildighed

Udvikling

Formål

Tværgående udvikling

Opsamling på temaet udvikling

5.1.2

Uanmeldt tilsyn

Opsamling

103

6.1.2

Uformelt tilsyn

Opsamling

105

112

7.1.1

Kommuners og lederes vurderinger af det

pædagogiske tilsyn

Opsamling på kommuners og lederes vurderinger af tilsynet

115

128

Appendiks

Appendiks A:

Appendiks B:

Appendiks C:

Dokumentation og metode

Lovgrundlag og operationalisering

Spørgsmål og indikatorer

131

141

145

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Forord

I denne rapport præsenterer Danmarks Evalueringsinstitut (EVA) en evaluering af kommunernes

pædagogiske tilsyn med offentlige og private daginstitutioner.

Vi ved fra forskningen, at dagtilbud af høj kvalitet har afgørende betydning for børns videre liv og

uddannelse. Arbejdet med at sikre og udvikle kvaliteten af dagtilbud sker bl.a. via det kommunale

tilsyn. Tilsynet skal sikre, at dagtilbuddene lever op til dagtilbudslovens formålsbestemmelser og

til de mål og rammer for den pædagogiske kvalitet, som kommunalbestyrelsen har fastlagt.

Lovgrundlaget for kommunernes pædagogiske tilsyn giver kommunerne et stort fortolkningsrum.

Tilsynet kan derfor tilrettelægges meget forskelligt inden for lovens rammer.

Evalueringen beskæftiger sig alene med kvaliteten af tilsynet og ikke med kvaliteten i daginstitu-

tionerne. Kommuner kan have et lovligt tilsyn, uden at det nødvendigvis udvikler daginstitutioner

af høj kvalitet, ligesom et mangelfuldt tilsyn ikke nødvendigvis er ensbetydende med dårlig kvali-

tet i daginstitutionerne.

Men uden et ordentligt tilsyn har kommunalbestyrelsen ringere forudsætninger for at forholde

sig til den pædagogiske kvalitet i daginstitutionerne i kommunen.

Derfor er evalueringens anbefalinger væsentlige at inddrage i kommunernes arbejde med at styr-

ke kvaliteten af det pædagogiske tilsyn, og derfor udvikler EVA i forlængelse af evalueringen et

redskab, kommunerne kan bruge til dette formål.

Det er EVA’s håb, at rapportens konklusioner og anbefalinger, samt det kommende redskab, kan

være med til at styrke det kommunale tilsyn med daginstitutionerne og derigennem styrke kom-

munernes arbejde med kvaliteten i danske daginstitutioner.

Mikkel Haarder

Direktør

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Resume

Pædagogisk tilsyn – evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutioner

Denne rapport handler om kommunernes pædagogiske tilsyn med daginstitutioner. Rapporten

fortolker og operationaliserer lovgrundlaget for det pædagogiske tilsyn. Den kortlægger, hvordan

kommunerne organiserer, tilrettelægger og følger op på det pædagogiske tilsyn med daginstitu-

tionerne, og den vurderer, i hvilken grad kommunerne opfylder deres tilsynsforpligtelse på områ-

det.

Rapportens relevans og målgruppe

I de senere år er der kommet et øget politisk fokus på kvalitet i dagtilbud. Forskning peger på, at

dagtilbud af høj kvalitet har stor betydning for børns videre liv og uddannelse. Derfor er det også

væsentligt, at kommunernes sikring af den pædagogiske kvalitet i dagtilbuddene fungerer.

Rapporten giver ny viden på nationalt niveau om, hvordan kommunerne løser den vigtige opgave

med at sikre den pædagogiske kvalitet i dagtilbuddene.

Rapporten bidrager desuden med viden, som giver kommunerne mulighed for at spejle deres

egen tilsynspraksis. Ambitionen er, at evalueringen kan være med til at kvalificere kommunernes

overvejelser i forbindelse med evt. justeringer af deres tilsynspraksis på dagtilbudsområdet. For

yderligere at understøtte dette arbejde har EVA i forbindelse med evalueringen også udviklet red-

skabet

Stil skarpt på tilsyn

, der udfolder og operationaliserer lovgrundlaget for det kommunale

tilsyn. Redskabet stiller med afsæt i lovgrundlaget en række spørgsmål, kommunerne kan tage

udgangspunkt i for at reflektere over deres egen tilsynspraksis på området.

Målgruppen for rapporten er primært de kommunale forvaltninger, men den retter sig også mod

kommunalbestyrelser og ministerium.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Lovgrundlag og evalueringsgrundlag

Kvaliteten i danske dagtilbud skal sikres og udvikles af kommunerne, bl.a. gennem det pædago-

giske tilsyn. Lovgrundlaget for det pædagogiske tilsyn giver kommunerne udstrakt frihed til selv

at tilrettelægge det pædagogiske tilsyn. Med det store fortolkningsrum kan tilsynet organiseres

meget forskelligt inden for lovgivningens rammer. Kommunerne kan have et lovligt tilsyn, uden

at det nødvendigvis er et tilsyn af høj kvalitet, eller er det mest hensigtsmæssige tilsyn med hen-

syn til at vurdere kvaliteten i daginstitutionerne.

EVA har fortolket og operationaliseret lovgrundlaget for det kommunale tilsyn og på den bag-

grund formuleret et evalueringsgrundlag, som består af fire temaer:

•

Systematik

•

Indhold

•

Uvildighed

•

Udvikling

Hvert tema indeholder en række elementer, der tilsammen dækker vores fortolkning af de regler

og retningslinjer, der er beskrevet i lovgrundlaget. Vi har vurderet kommunernes

anmeldte tilsyn

op imod dette evalueringsgrundlag.

Hovedresultater

Set i forhold til

EVA’s operationalisering

af lovgrundlaget opfylder kommunerne overordnet set

væsentlige dele af deres tilsynsforpligtelse.

Stort set alle kommuner opfylder – eller arbejder på at opfylde – lovkravet om at have rammer/

retningslinjer for tilsynet. Knap en fjerdedel af kommunerne opfylder dog ikke lovkravet om at

offentliggøre disse rammer.

Der er også aspekter af tilsynet, hvor kommunerne i mindre grad lever op til lovgrundlagets anbe-

falinger. Det gælder især

systematikken

i tilsynet: Færre end hver femte kommune har et fuldt ud

systematisk tilsyn, og en del kommuner har en meget lav grad af systematik i tilsynet. Det gælder

særligt mht. et systematisk

grundlag

og en systematisk

opfølgning

på tilsynet, herunder handle-

planer og systematiske opsamlinger på tværs af institutionerne.

Det gælder desuden tilsynets funktion mht. at skabe

udvikling

både i den enkelte daginstitution

og i kommunens institutioner generelt. Det er relativt udbredt, at kommunerne anvender viden

fra tilsynet med offentlige institutioner i udviklingsøjemed, men den viden, der anvendes, er ikke

nødvendigvis systematisk. En betydelig andel af lederne oplever desuden ikke, at de får støtte fra

forvaltningen til at følge op på tilsynet.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Øvrige resultater:

Tilsynet med private institutioner er mindre systematisk og mindre udviklingsorienteret

Evalueringen viser en tendens til, at kommunernes tilsyn med private institutioner i mindre grad

lever op til lovgrundlagets regler og retningslinjer. Tilsynet med private institutioner er generelt:

•

mindre systematisk

•

mindre udviklingsorienteret

•

mindre uvildigt.

Desuden fører kommunerne generelt set mindre tilsyn med, bl.a. hvordan praksis understøtter

børnenes trivsel og læringsmiljøet, med sprogvurderinger og med pædagogiske læreplaner, i pri-

vate institutioner end i offentlige institutioner.

Private institutioner får til gengæld generelt set lidt hyppigere både anmeldte og uanmeldte tilsyn

end offentlige institutioner.

Kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner har generelt et

tilsyn, der i mindre grad lever op til lovgrundlaget

Mere end hver tredje kommune har forskellig tilsynspraksis overfor private og offentlige daginsti-

tutioner. Det harmonerer ikke med lovgrundlagets formuleringer om, at tilsynet bør tilrettelæg-

ges så rammerne for tilsynet er ensartet for offentlige og private institutioner.

Kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner lever i mindre

grad op til lovgrundlagets regler og retningslinjer. Det gælder både tilsynet med offentlige og til-

synet med private institutioner – men det gælder i særlig grad tilsynet med private institutioner.

Og det gælder især systematik i tilsynet og anvendelse af viden fra tilsyn til at udvikle praksis.

Uanmeldt og uformelt tilsyn kommer tættere på praksis

Over halvdelen af kommunerne gennemfører uanmeldt tilsyn som supplement til det anmeldte

tilsyn.

Metoder, der går tæt på praksis, er langt mere udbredte ved uanmeldt end ved anmeldt tilsyn.

Det kan skyldes årsagerne til de uanmeldte tilsyn, som typisk er viden eller henvendelser om sær-

lige udfordringer i en institution, der håndteres ved målrettet at gå tæt på praksis for at undersø-

ge specifikke forhold. Det uanmeldte tilsyn anvendes primært.

Det uanmeldte tilsyn er typisk mindre systematisk og mindre udviklingsorienteret end det anmeld-

te tilsyn. Det opfattes i mange tilfælde ikke som tilsyn af institutionslederne – det er i mange til-

fælde ikke tydeligt for dem, hvornår der er tale om tilsyn, og hvornår der er tale om fx vejledning.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Uformelt tilsyn

Det uformelle tilsyn består i den løbende kontakt mellem institutioner og repræsentanter fra for-

valtningen (fx pædagogiske konsulenter), som ligger ud over de formelle tilsyn. Kommunerne har

sjældnere denne form for kontakt med private institutioner end med offentlige institutioner.

En væsentlig andel af kommunerne tillægger det uformelle tilsyn stor betydning med hensyn til at

få viden om institutionernes praksis. I nogle kommuner opfattes det som den væsentligste kilde

til at få et reelt indblik i den pædagogiske praksis og som forudsætning for at kunne få en be-

stemt type viden ved formelle tilsyn. Det formelle tilsyn opfattes i tilknytning hertil i nogle kom-

muner som utilstrækkeligt, idet det ofte er baseret på metoder, der ikke giver et direkte indblik i

praksis og kun repræsenterer et øjebliksbillede.

I de kommuner, hvor det uformelle tilsyn bliver tillagt afgørende betydning som forudsætning for

at få reelt indblik i den pædagogiske kvalitet i institutionerne, risikerer tilsynet med de private in-

stitutioner at blive mangelfuldt, idet kommunerne generelt set har mindre kontakt med de priva-

te institutioner.

Det uformelle tilsyn er pr. definition ikke systematisk, det hviler ikke på et tydeligt grundlag, og

det indebærer en risiko for tilfældige indtryk. Det lever heller ikke op til vejledningens anbefalin-

ger om tydelighed mht., hvornår der er tale om tilsyn, og hvornår der ikke er. Omvendt kan det

give kommunerne værdifuld viden om praksis og muligheder for at få yderligere indblik i praksis.

Det uformelle tilsyn kan derfor ikke stå alene, hvis kommunerne skal opfylde deres tilsynsforplig-

telse, men kan i varierende grad supplere det formelle tilsyn.

Anbefalinger

Med afsæt i EVA’s operationalisering og fortolkning af lovgrundlaget for kommunernes pædago-

giske tilsyn giver rapporten anledning til følgende anbefalinger til kommunerne:

•

Kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og private daginstitutio-

ner bør ensrette tilsynet overfor de to institutionstyper.

Ifølge lovgrundlaget bør ram-

merne for tilsynet tilrettelægges, så tilsynet er ensartet for både private og offentlige tilbud.

•

En del kommuner kan med fordel overveje, hvordan systematikken i tilsynet kan

styrkes.

Det gælder i særlig grad mht. at anvende et systematisk

grundlag

for tilsynet og

mht. at sikre en systematisk

opfølgning

på tilsynet, herunder den opfølgning på tværs af in-

stitutioner, som skal bidrage til udviklingen af kommunens daginstitutioner generelt.

Kommunerne kan med fordel overveje, om de metoder, de anvender ved tilsyn, er

de mest velegnede til at få indblik i den pædagogiske praksis.

Ved anmeldte tilsyn er

de mest udbredte metoder møde med den daglige leder og rundvisning i det pædagogiske

Danmarks Evalueringsinstitut

•

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

miljø. Metoder, der kan give den tilsynsførende et mere direkte indblik i praksis (fx observati-

oner), er mindre udbredte. Under halvdelen af kommunerne bruger observationer eller inter-

view med børn som metode. Metoder, der udelukkende giver et formidlet billede af praksis,

indebærer en risiko for et ”skrivebordstilsyn”.

•

Kommunerne kan overveje at styrke uvildigheden i tilsynet.

Det gælder særligt for den

rolle, den tilsynsførende i øvrigt har overfor institutionen – herunder om den tilsynsførende

kan tilvejebringe en tilstrækkelig grad af eksternalitet i tilsynet. Der

kan

være særlige udfor-

dringer med uvildigheden i tilsynet, hvis tilsynet

både

føres af en person, der også varetager

andre opgaver overfor institutionen/har ledelsesansvar over for institutionen,

alene base-

res på et individuelt skøn fremfor et mere systematisk grundlag.

Mange kommuner bør overveje, hvordan udvikling på baggrund af tilsynene sker på

et systematisk vidensgrundlag.

Kommunerne kan i den sammenhæng styrke de systema-

tiske opsamlinger på tværs af tilsynene og dermed understøtte, at den viden, der anvendes

fra tilsynene til udvikling af dagtilbudsområdet generelt, bygger på et systematisk videns-

grundlag. Kommunerne kan desuden med fordel overveje, hvordan viden fra tilsyn i højere

grad kan anvendes til også at skabe udvikling i private institutioner.

Kommunerne bør være opmærksomme på den betydning, de tillægger det uformel-

le tilsyn.

Det uformelle tilsyn bør ikke stå alene. Det kan give værdifuld indsigt i institutio-

nernes praksis, men er ikke systematisk, hviler ikke på et tydeligt grundlag og risikerer at blive

tilfældigt. Kommunerne bør i forlængelse heraf overveje, om de kommer tilstrækkeligt tæt

på praksis i forbindelse med de formelle tilsyn, eller om deres tilsynskoncept er tilrettelagt, så

det alene er i forbindelse med de uformelle tilsyn, at de får et reelt indblik i den pædagogiske

praksis. Dette skal ses i sammenhæng med anbefalingen om valg af metoder ved tilsyn.

•

Om datagrundlaget

Evalueringens datagrundlag består af følgende kilder:

•

Spørgeskemaundersøgelse blandt samtlige kommuner (dagtilbudschefer/ andre personer

med ansvar for tilsyn på dagtilbudsområdet)

•

Spørgeskemaundersøgelse blandt et repræsentativt udsnit af pædagogiske ledere i daginsti-

tutioner

•

Opfølgende interview med dagtilbudschefer/ andre personer med ansvar for tilsyn på dagtil-

budsområdet i udvalgte kommuner

•

Forud for den egentlige undersøgelse blev der desuden gennemført en forundersøgelse med

henblik på at kvalificere evalueringens fokus og dataindsamlingen.

Pædagogisk tilsyn

Indledning

I de senere år er der kommet et øget politisk fokus på kvalitet i dagtilbud, bl.a. fordi dansk og in-

ternational forskning peger på, at dagtilbud af høj kvalitet har stor betydning for børns videre liv

og uddannelse. Det er i den forbindelse også yderst væsentligt, at sikringen af den pædagogiske

kvalitet i dagtilbuddene fungerer.

Kvaliteten i danske dagtilbud skal sikres og udvikles af kommunerne, bl.a. gennem det pædago-

giske tilsyn. Det er forhåbningen, at EVA med denne rapport og redskabet

Stil skarpt på tilsyn

der bliver udviklet i forlængelse af rapporten, kan være med til at understøtte og udvikle kom-

munernes pædagogiske tilsyn med daginstitutionerne.

Lovgrundlaget for det kommunale tilsyn findes i dagtilbudsloven samt i Vejledning om dagtilbud

mv. (2015)

Dagtilbudslovens § 5 beskriver, at kommunalbestyrelserne er forpligtede til at føre tilsyn med

indholdet af dagtilbuddene efter dagtilbudsloven, herunder med, at den pædagogiske praksis le-

ver op til dagtilbudslovens formålsbestemmelser på området og til de mål og rammer, som kom-

munalbestyrelsen har fastlagt efter dagtilbudslovens § 3. Ifølge vejledningen til dagtilbudsloven

(kapitel 8) skal den pædagogiske praksis i dagtilbuddene leve op til mål og rammer i lovgivningen

samt til kommunalt fastlagte rammer, politikker og retningslinjer og dagtilbuddenes egne mål og

værdier.

Det pædagogiske tilsyn skal altså ifølge lovgrundlaget sikre, at dagtilbuddenes praksis lever op til

den kommunale operationalisering af dagtilbudslovens bestemmelser om, at dagtilbuddene skal

understøtte børns trivsel, udvikling og læring. Tilsynet skal ifølge vejledningen desuden sikre, at

personalet har de nødvendige kvalifikationer til at kunne opfylde de kommunale målsætninger og

Vejledningen til dagtilbudsloven udkom i en ny version februar 2015. Evalueringen har taget udgangspunkt i den tidlige-

re vejledning fra 2009, som dog indholdsmæssigt er identisk med den nye version. Der henvises i rapporten til den nye

udgave af vejledningen.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

de krav, der stilles til det pædagogiske arbejde efter dagtilbudsloven. Kommunernes tilsynsfor-

pligtelse omfatter alle typer af dagtilbud – både kommunale, private og selvejende institutioner

samt dagplejen. Tilsyn med dagplejen er dog ikke omfattet af denne evaluering – det er behand-

let i EVA’s rapport

Kvalitetsarbejde i dagplejen

(2011), som beskriver kommunernes arbejde med

kvalitetssikring og kvalitetsudvikling af dagplejen, herunder rammerne for tilsyn.

Lovgrundlaget for kommunernes tilsyn med dagtilbud giver den enkelte kommune udstrakt fri-

hed til selv at fastlægge, hvordan det pædagogiske tilsyn udmøntes. Derudover indgår tilsynsfor-

pligtelsen som et led i kommunernes generelle forpligtelse til at sikre og udvikle kvaliteten i dag-

institutionerne (vejledningen kapitel 8, afsnit 127). Kommunerne kan sikre og udvikle den pæda-

gogiske kvalitet via forskellige andre tiltag, fx indsamling af faglige kvalitetsoplysninger

, evalue-

ring af læreplaner og via supplerende kommunale initiativer, der skal understøtte og udvikle kvali-

teten på området. Tilsyn udgør altså blot ét element i kommunernes udvikling af dagtilbud. Or-

ganiseringen af tilsynet afhænger dermed også af, hvordan tilsynet integreres i eller suppleres af

øvrige kvalitetssikrings-/kvalitetsudviklingstiltag, kommunerne har på området. Der kan derfor

være stor forskel på, hvordan tilsynet tilrettelægges og udføres i kommunerne.

Med det store fortolkningsrum, der ligger i lovgrundlaget, kan det pædagogiske tilsyn tilrette-

lægges meget forskelligt inden for lovgivningens rammer. Kommunerne kan i forlængelse heraf

have et lovligt tilsyn, uden at det nødvendigvis er et tilsyn af høj kvalitet eller er det mest hen-

sigtsmæssige tilsyn mht. at vurdere kvaliteten i dagtilbuddene, og uden at det i tilstrækkelig grad

sikrer og udvikler kvaliteten af dagtilbuddene.

En rapport fra den daværende Styrelsen for Social Service (”Kommunernes tilsyn med dagtilbud

til børn og privat pasning”) fra 2004 konkluderede, at der på det tidspunkt var stor variation mht.

tilsynspraksis i kommunerne. Og en lav grad af systematik i tilsynet.

EVA undersøgte i 2010 kommunernes arbejde med kvalitetssikring og kvalitetsudvikling i forbin-

delse med dagplejen, herunder rammerne for tilsyn (jf.

Kvalitetsarbejde i dagplejen, 2011

). Un-

dersøgelsen viste bl.a., at der er relativt stor forskel på retningslinjerne for tilsynet med dagplejen

kommunerne imellem, og at der i mange kommuner ikke er formuleret rammer for tilsynsarbej-

det.

På den baggrund valgte EVA at undersøge, hvordan kommunerne opfylder deres forpligtelse til at

føre pædagogisk tilsyn på daginstitutionsområdet og dermed sikrer kvaliteten i institutionerne.

Aftalen om, at kommunerne hvert andet år skal offentliggøre faglige kvalitetsoplysninger på dagtilbudsområdet, er dog

ikke længere gældende.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

2.1

Formål med evalueringen

Evalueringen har overordnet set to formål:

•

At kortlægge, hvordan kommunerne organiserer, tilrettelægger og følger op på det pæda-

gogiske tilsyn med daginstitutionerne, og vurdere, i hvilken grad kommunerne opfylder deres

tilsynsforpligtelse.

•

At beskrive og analysere forskellige måder at føre pædagogisk tilsyn på samt udfolde rationa-

ler bag og vurdere muligheder og udfordringer ved forskellige tilgange til tilsyn, herunder

hvorvidt de involverede aktører vurderer, at tilsynet bidrager til at styrke kvaliteten.

Evalueringen besvarer nedenstående evalueringsspørgsmål:

•

Hvordan organiserer, tilrettelægger og gennemfører kommunerne tilsynet, og i hvilken grad

opfylder kommunerne deres tilsynsforpligtelse?

•

Hvad fører kommunerne tilsyn med?

•

Hvordan vurderes tilsynet af kommuner og ledere af daginstitutioner mht., om tilsynet bidra-

ger til kvalitetsløft?

•

Hvilke rationaler ligger bag forskellige tilgange til tilsyn?

•

Hvilke muligheder og udfordringer er der ved forskellige måder at føre tilsyn på?

2.2

Evalueringsdesign og datakilder

Forud for den egentlige undersøgelse er der blevet gennemført en

forundersøgelse

med henblik

på at kvalificere projektbeskrivelse og dataindsamling.

Der er dernæst blevet formuleret et

evalueringsgrundlag

på baggrund af lovgrundlaget for kom-

munernes tilsyn med dagtilbuddene.

Evalueringens datagrundlag består af følgende kilder:

•

Spørgeskemaundersøgelse blandt samtlige kommuner (dagtilbudschefer/andre personer med

ansvar for tilsyn på dagtilbudsområdet)

•

Spørgeskemaundersøgelse blandt et repræsentativt udsnit af pædagogiske ledere i dagtilbud

•

Opfølgende interview med en række udvalgte kommuner.

I det følgende beskriver vi kort hvert af disse elementer. For en mere udførlig beskrivelse af den

metodiske tilgang, se appendiks A.

2.2.1

Forundersøgelse

Forud for udarbejdelsen af projektbeskrivelse og spørgeskemaer er der blevet gennemført en for-

undersøgelse, som har bestået dels af en systematisk gennemgang af rammebeskrivelser for det

kommunale tilsyn i 15 kommuner, dels af en række interview.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Gennemgangen af kommunale rammebeskrivelser kortlagde kommunernes beskrivelser af, bl.a.

hvilke metoder de anvender ved tilsyn, hvem der fører tilsyn, hvordan der følges op på tilsynet, og

hvilke formål de har med tilsynet. Gennemgangen af rammebeskrivelserne har dannet grundlag

for udvælgelse af de kommuner, som har deltaget i forundersøgelsesinterview. De udvalgte

kommuner havde et velbeskrevet tilsynskoncept og blev desuden udvalgt, så de repræsenterede

forskellige tilgange til tilsynet. Gennemgangen af de kommunale rammebeskrivelser har desuden

bidraget til at præcisere evalueringens fokus og kvalificere spørgeskemaerne, bl.a. ved at give

indsigt i variationer i kommunernes tilsynspraksis.

Forundersøgelsesinterviewene er blevet gennemført med dagtilbudschefer, pædagogiske konsu-

lenter og pædagogiske ledere i fire kommuner (Hillerød, Frederiksberg, Aarhus og Herning Kom-

muner). Interviewene har bidraget til at kvalificere spørgeskemaerne, idet de har bidraget med

viden om relevante perspektiver på og udfordringer ved det kommunale tilsyn.

2.2.2

Formulering af evalueringsgrundlag

EVA har på baggrund af lovgrundlaget for kommunernes forpligtelse til at føre pædagogisk tilsyn

med dagtilbuddene (som fremgår af dagtilbudsloven og dertilhørende vejledning) udarbejdet et

evalueringsgrundlag. Evalueringsgrundlaget er afspejlet i spørgeskemaet til forvaltningerne. Der-

udover har evalueringsgrundlaget ligget til grund for analysen af data og for vurderingen af,

hvordan kommunerne opfylder deres tilsynsforpligtelse på dagtilbudsområdet.

2.2.3

Spørgeskemaundersøgelser

EVA gennemførte i starten af 2014 to spørgeskemaundersøgelser om det pædagogiske tilsyn i

dagtilbud: dels en totalundersøgelse blandt samtlige dagtilbudschefer/andre repræsentanter fra

dagtilbudsforvaltningen med ansvar for det pædagogiske tilsyn, dels en undersøgelse blandt et

repræsentativt udsnit af dagtilbudsledere. Svarprocenterne for de to undersøgelser er hhv. 90 og

51. Spørgeskemaerne blev pilottestet forud for den egentlige undersøgelse.

Spørgeskemaundersøgelsen blandt forvaltningerne belyser dels de krav til og retningslinjer for

kommunernes tilsyn, som fremgår af lovgrundlaget (se kapitel 3), dels en række andre forhold,

som er relevante for at få kortlagt kommunernes tilsynspraksis.

Spørgeskemaundersøgelsen blandt forvaltningerne anvendes bl.a. til at besvare følgende evalue-

ringsspørgsmål:

•

Hvordan organiserer, tilrettelægger og gennemfører kommunerne tilsynet, og hvordan op-

fylder kommunerne deres tilsynsforpligtelse?

•

Hvad fører kommunerne tilsyn med?

•

Hvordan vurderes tilsynet af de involverede aktører mht., om tilsynet bidrager til kvalitetsløft?

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

•

Hvilke muligheder og udfordringer er der i forbindelse med forskellige måder at føre tilsyn

på?

Spørgeskemaundersøgelsen blandt dagtilbudsledere belyser ledernes erfaringer med det pæda-

gogiske tilsyn og deres vurdering af kvaliteten af det tilsyn, de oplever i institutionerne. Data fra

undersøgelsen blandt lederne anvendes bl.a. til at besvare følgende evalueringsspørgsmål:

•

Hvordan vurderes tilsynet af de involverede aktører mht., om tilsynet bidrager til kvalitetsløft?

•

Hvilke muligheder og udfordringer er der i forbindelse med forskellige måder at føre tilsyn

på?

2.2.4

Kvalitativ opfølgning

Som opfølgning på spørgeskemaundersøgelserne er der blevet gennemført telefoniske interview

med 10 udvalgte kommuner. Interviewene har haft til formål at uddybe og forklare, hvorfor en

del kommuner har valgt at have forskellig tilsynspraksis overfor hhv. kommunale/selvejende og

private institutioner. De interviewede kommuner har alle forskellig tilsynspraksis overfor kommu-

nale/selvejende og private institutioner og er desuden udvalgt, så de repræsenterer en spredning

mht. andelen af private institutioner i kommunen.

De kvalitative interview har bidraget til besvarelsen af følgende evalueringsspørgsmål:

•

Hvilke rationaler ligger bag forskellige tilgange til tilsyn?

•

Hvilke muligheder og udfordringer er der i forbindelse med forskellige måder at føre tilsyn

på?

2.2.5

Analyse af datamaterialet

På baggrund af evalueringsgrundlaget, jf. kapitel 3, har vi foretaget en analyse af data fra spør-

geskemaundersøgelsen blandt forvaltningerne vedr. det

anmeldte

tilsyn med henblik på at besva-

re spørgsmålet om, hvordan kommunerne opfylder deres tilsynsforpligtelse. Vurderingen af,

hvordan kommunerne opfylder deres forpligtelse til at føre pædagogisk tilsyn, foretages på tværs

af kommuner. Evalueringsgrundlaget bruges altså som afsæt for at vurdere, hvordan kommuner-

ne samlet set opfylder deres tilsynsforpligtelse, og hvilke dele af den lovpligtige tilsynsopgave der

muligvis kan give kommunerne udfordringer. I kapitel 3 udfolder vi evalueringsgrundlaget og ud-

dyber, hvordan vi analyserer data på baggrund af det.

Vi kortlægger desuden kommunernes øvrige tilsynspraksis samt forvaltningers og daginstitutions-

lederes vurdering af tilsynet på baggrund af data fra de to spørgeskemaundersøgelser.

Offentlige og private institutioner

Evalueringen sondrer mellem kommunernes tilsynspraksis overfor på den ene side kommunale og

selvejende institutioner og på den anden side private institutioner. I rapporten har vi valgt at bru-

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

ge termen ”offentlige daginstitutioner” som fællesbetegnelse for de kommunale og de selvejen-

de daginstitutioner.

På landsplan fandtes der ved udgangen af 2014 i alt 512 private institutioner. De private instituti-

oner udgjorde på det tidspunkt 13 % af det samlede antal daginstitutioner, mens de kommunale

institutioner udgjorde 70 % af institutionerne. 17 % af daginstitutionerne var ved udgangen af

2014 selvejende institutioner

Figur 1 viser fordelingen af private institutioner i kommunerne

. Ud fra figuren ses det, at de fle-

ste kommuner har omkring de 13 % private institutioner, som de private institutioner udgør på

landsplan. I en mindre gruppe af kommuner udgør de private institutioner omkring 30 % af

kommunens samlede antal institutioner, 13 kommuner har

ingen

private institutioner, og i en en-

kelt kommune udgør private institutioner hele 60 % af daginstitutionerne. Der er altså stor for-

skel på, hvor stor en andel af private institutioner de enkelte kommuner skal føre tilsyn med.

Figur 1

Andel af private institutioner i kommunerne

60%

55%

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

Antal kommuner

Kilde: Tal fra Statistikbanken – PAS22. Tallene er fra 2013.

Tallene stammer fra Danmarks Statistik (PAS22-registret). Tallene er opgjort ved udgangen af 2014.

Andelene i denne tabel stammer fra Danmarks Statistik (PAS22-registret) fra 2013. Tal fra 2014 var endnu ikke tilgæn-

gelige, da figuren blev konstrueret.

Andel af private institutioner

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Ifølge lovgrundlaget bør kommunerne have ens tilsynspraksis overfor offentlige og private dagtil-

bud. Forundersøgelsen viste imidlertid, at det ikke altid er tilfældet.

I spørgeskemaundersøgelsen blandt forvaltningerne har vi derfor indledningsvist spurgt, om

kommunerne har ens tilsynspraksis overfor hhv. offentlige og private institutioner. Hvis kommu-

nerne har angivet, at de har forskellig praksis overfor hhv. offentlige og private institutioner, har

de skullet svare særskilt for hver af de to kategorier af institutioner i de efterfølgende spørgsmål.

I behandlingen af data fra spørgeskemaet til forvaltningerne har vi opdelt svarene i to kategorier:

svar vedr. offentlige institutioner og svar vedr. private institutioner.

Kategorien ”private institutioner” indeholder svarene angående private institutioner fra de kom-

muner, der har angivet, at de har

forskellig

praksis over for hhv. private og kommuna-

le/selvejende institutioner, lagt sammen med svarene fra de kommuner, der har

ens praksis

over-

for hhv. kommunale/selvejende og private institutioner, idet disse kommuners praksis jo også

gælder overfor private institutioner.

Tilsvarende indeholder kategorien ”offentlige institutioner” svarene angående kommuna-

le/selvejende institutioner fra de kommuner, der har

forskellig praksis

overfor hhv. kommuna-

le/selvejende og private institutioner, lagt sammen med besvarelserne fra de kommuner, der har

angivet, at de har

ens praksis

overfor hhv. private og offentlige institutioner, idet disse kommu-

ners praksis jo også gælder overfor offentlige institutioner.

Tabellen nedenfor sammenfatter, hvilke data hver af de to kategorier indeholder:

Tabel 1

Offentlige institutioner

Svarene fra kommuner med

samme

praksis overfor

offentlige og private tilbud

Private institutioner

Svarene fra kommuner med

samme

praksis overfor offent-

lige og private tilbud

Svarene angående

offentlige

institutioner fra de kom- Svarene angående

private

institutioner fra de kommuner,

muner, der har

forskellig praksis

overfor offentlige og der har

forskellig praksis

over for hhv. private og offentlige

private institutioner

institutioner

I analysen af data fra spørgeskemaundersøgelsen blandt forvaltningerne afrapporterer vi gen-

nemgående besvarelserne opdelt efter praksis overfor hhv. offentlige og private institutioner. Det

gør vi, fordi det rent deskriptivt er interessant at se besvarelserne for både de offentlige og de

private institutioner – også selvom der evt. ikke er

statistisk signifikant

forskel på besvarelserne.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Når vi opdeler svarene efter private og offentlige institutioner, vil det fremgå, om forskellen er

statistisk signifikant.

Offentlige og private institutioner i undersøgelsen blandt lederne

Besvarelserne fra spørgeskemaundersøgelsen blandt institutionslederne er nogle steder tilsvaren-

de opdelt i svar fra hhv. offentlige og private ledere. Andre steder skelner vi ikke mellem de to

kategorier.

Forskellig eller samme tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner

Der er som nævnt kommuner, der har samme tilsynspraksis overfor hhv. offentlige og private in-

stitutioner, og kommuner, der har forskellig tilsynspraksis overfor de to institutionstyper.

Svarene i kategorien ”forskellig praksis” består af en sammenlægning af de svar, kommuner med

forskellig praksis har angivet på spørgsmål om deres tilsynspraksis overfor offentlige institutioner

og på spørgsmål om deres tilsynspraksis overfor private institutioner.

Ydermere ser vi i nogle tilfælde på, hvordan svarene fordeler sig på praksis overfor hhv. kommu-

nale og private institutioner i de kommuner, der har forskellig praksis. Dvs. at vi ser isoleret på fx

praksis overfor private institutioner i de kommuner, der har forskellig praksis.

Tabel 2 nedenfor viser, hvilke data der indgår i kategorierne:

Tabel 2

Kommuner med forskellig praksis

Private institutioner i kommuner

med forskellig praksis

Svar vedr.

både offentlige og private

Svar vedr.

private

institutioner fra

institutioner fra kommuner med for- kommuner med forskellig praksis

skellig praksis

Offentlige institutioner i kommuner

med forskellig praksis

Svar vedr.

offentlige

institutioner fra

kommuner med forskellig praksis

Undervejs i analysen vil vi nogle steder beskrive, hvordan data ser ud, når man alene ser på kom-

muner med

forskellig

praksis overfor hhv. offentlige og private institutioner og i nogle tilfælde

også på, hvordan svarene fordeler sig på hhv. kommunale og private institutioner

inden for

kommuner med forskellig praksis. Det vil være angivet i grå bokse. Data for kommuner med for-

skellig praksis bliver kun beskrevet særskilt de steder, hvor deres svar adskiller sig væsentligt fra

svarene fra kommuner med samme tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner.

Se evt. appendiks A for yderligere uddybning af, hvordan data indgår i de forskellige kategorier.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

2.3

Evalueringens organisering

Tre faglige eksperter har bidraget med faglig sparring på og kvalificering af evalueringen:

•

Bente Bjørnholt

er seniorforsker ph.d. hos KORA (Det Nationale Institut for Kommuners og

Regioners Analyse og Forskning). Har tidligere været ansat som lektor ved Aalborg Universi-

tet. Har gennem mange år forsket og undervist i evaluering, styring og ledelse.

•

Agneta Ericsson

er undervisningsråd i Skolinspektionen (Sverige), hvor hun fører tilsyn med

kommunale daginstitutioner og vurderer tilsynet med private institutioner. Uddannet pæda-

gog (förskollärare) og inden for det samfundsvidenskabelige område (beteendevetenskap).

Har stor erfaring med dagtilbudsområdet i kommunal sammenhæng.

•

Kirsten á Rogvi

er juridisk konsulent i Rudersdal Kommune (Skole og Familie). Tidligere kon-

torchef i Socialministeriet, Familie- og Forbrugerministeriet m.v. med ansvar for bl.a. dagtil-

budsloven samt tidligere chef for dagtilbud i to kommuner.

Eksperterne har bidraget med sparring på formulering af evalueringsgrundlaget og analyse af da-

ta, herunder vurdering af, hvordan kommunerne opfylder deres forpligtelse til at føre pædago-

gisk tilsyn. Ekspertgruppen har desuden bidraget med sparring på rapportudkast. Endelig har ek-

spertgruppen bidraget med yderligere perspektiver på emnet, herunder perspektiveringer til til-

synskoncepter i andre nordiske lande.

Ansvaret for vægtningen af data og rapportens endelige formuleringer og konklusioner er EVA’s.

Evalueringen er gennemført af en projektgruppe på EVA, som har bestået af evalueringskonsu-

lent Nanna Louise Pagaard (projektleder), evalueringskonsulent Malene Schmidt Mortensen, spe-

cialkonsulent Thomas Hem Pedersen og metodekonsulent Signe Neerup Lassen.

2.4

Læsevejledning

Kapitel 3 udfolder lovgrundlaget for kommunernes tilsyn og redegør for det evalueringsgrundlag,

vi har formuleret på baggrund af lovgrundlaget.

I kapitel 4-6 analyserer vi data fra spørgeskemaundersøgelserne blandt forvaltningerne og leder-

ne.

Kapitel 4 fokuserer på det anmeldte tilsyn og undersøger med afsæt i lovgrundlaget og evalue-

ringsgrundlaget, hvordan kommunerne opfylder deres tilsynsforpligtelse. Desuden beskriver vi en

række andre forhold ved kommunernes tilsynspraksis, som ikke direkte indgår i lovgrundlaget,

men er relevante i relation hertil og mht. at kortlægge, hvordan kommunerne organiserer, tilret-

telægger og gennemfører det pædagogiske tilsyn. Kapitel 5 handler om det uanmeldte tilsyn,

mens kapitel 6 belyser det uformelle tilsyn.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Kapitel 7 omhandler forvaltningerne og ledernes vurderinger af det pædagogiske tilsyn.

Indledningsvist i kapitel 4-7 og i starten af hvert hovedafsnit i kapitel 4 er der indsat røde resul-

tatbokse, som sammenfatter de væsentligste resultater fra det efterfølgende afsnit eller kapitel.

I slutningen af nogle af hovedafsnittene i kapitel 4 og i kapitel 5 er der indsat grå bokse, som kort

beskriver resultater, der gør sig gældende for kommuner, der har forskellig tilsynspraksis overfor

hhv. offentlige og private institutioner.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Evalueringsgrundlag

I dette kapitel beskriver vi det evalueringsgrundlag, som danner afsæt for vurderingen af, hvor-

dan kommunerne opfylder deres forpligtelse til at føre pædagogisk tilsyn med dagtilbud, jf. be-

skrivelsen af formålet med evalueringen, afsnit 2.1.

Evalueringsgrundlaget er formuleret på baggrund af:

•

Dagtilbudsloven (§ 5)

•

Vejledning om dagtilbud mv. (2015)

Loven beskriver, hvad kommunerne

skal.

Vejledningen udfolder kravene til, hvad kommunerne

skal

, og beskriver desuden, hvad kommunerne

bør

gøre – vejledningen rummer således både ret-

ningslinjer og anbefalinger.

Både lovtekst og vejledning er i store træk formuleret som overordnede rammer og giver dermed

kommunerne udstrakt frihed til selv at planlægge, hvordan tilsynet mere konkret skal tilrettelæg-

ges. Idet lovgrundlaget har denne karakter af rammelov, har det været nødvendigt at operationa-

lisere dele af lovgrundlaget for at kunne anvende det som evalueringsgrundlag.

Evalueringsgrundlaget er således EVA’s systematisering, operationalisering og fortolkning af de

regler og retningslinjer, som er formuleret i dagtilbudsloven og den dertilhørende vejledning.

I det følgende beskriver vi først lovgrundlaget for det pædagogiske tilsyn, som det fremgår af

hhv. dagtilbudsloven og vejledningen til dagtilbudsloven. Dernæst beskriver vi, hvordan vi har sy-

stematiseret og operationaliseret lovgrundlaget, og præsenterer det evalueringsgrundlag, som

ligger til grund for vurderingen af, hvordan kommunerne opfylder deres tilsynsforpligtelse.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

3.1

Lovgrundlagets regler og retningslinjer

Kommunalbestyrelserne er ifølge dagtilbudslovens § 5 forpligtede til at føre tilsyn med indholdet

af dagtilbuddene efter dagtilbudsloven, herunder at den pædagogiske praksis lever op til dagtil-

budslovens formålsbestemmelser og til de mål og rammer, som kommunalbestyrelsen har fastlagt

efter dagtilbudslovens § 3

Samlet set rummer dagtilbudsloven følgende regler for kommunernes pædagogiske tilsyn:

Kommunerne skal:

•

Føre tilsyn

•

Fastlægge rammer for tilsyn

•

Offentliggøre rammer for tilsynet

•

Føre tilsyn med

- indholdet af dagtilbuddene efter dagtilbudsloven

- at dagtilbuddene efterlever mål og rammer fastlagt af kommunalbestyrelsen

- at dagtilbuddene opfylder formålsbestemmelserne for dagtilbud om at understøtte triv-

sel, sundhed, udvikling og læring.

- at alle dagtilbud udarbejder pædagogiske læreplaner

- at alle dagtilbud gennemfører sprogvurderinger af de treårige, der vurderes at have be-

hov for en ekstra sprogindsats

Ifølge

vejledningen

til dagtilbudsloven (kapitel 8) skal den pædagogiske praksis i dagtilbuddene

leve op til mål og rammer i lovgivningen samt til kommunalt fastlagte rammer, politikker og ret-

ningslinjer og dagtilbuddenes egne mål og værdier. Tilsynet skal ifølge vejledningen undersøge

og vurdere, om de mål og rammer, kommunalbestyrelsen har fastlagt efter dagtilbudslovens § 3,

efterleves i den pædagogiske praksis i dagtilbuddene. Dvs. at det pædagogiske tilsyn skal sikre, at

dagtilbuddenes praksis lever op til den kommunale operationalisering af dagtilbudslovens be-

stemmelser om, at dagtilbuddene skal understøtte børns trivsel, udvikling og læring. Kommunal-

bestyrelsen kan uddelegere tilsynsvirksomheden, fx til de kommunale forvaltninger (jf. vejlednin-

gens kapitel 8).

Vejledningen uddyber dagtilbudslovens regler for tilsynet med følgende

•

Kommunalbestyrelsen har ansvaret for tilsynsopgaven, herunder ansvaret for at følge op på

de forhold, som tilsynet giver anledning til.

Tilsynsforpligtelsen skal ses i sammenhæng med servicelovens § 146, som fastslår, at kommunalbestyrelsen skal føre

tilsyn med de forhold, hvorunder børn og unge under 18 år lever, samt retssikkerhedslovens § 16, der omhandler kom-

munernes pligt til at føre tilsyn med, hvordan de kommunale opgaver løses – hvad angår både indholdet af tilbuddene og

den måde, opgaverne udføres på.

Teksten er nogle steder gengivet i en forkortet eller let redigeret form. Se appendiks B for en mere udførlig gengivelse.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

•

Det er hensigtsmæssigt med organisatoriske løsninger, der skaber entydighed mht. opgaver-

ne over for dagtilbuddene, herunder tydelighed og fokus mht., hvornår der udføres rådgiv-

ning og vejledning, og hvornår der føres tilsyn.

Hvis tilsynsopgaven er uddelegeret til en person eller en organisation uden for den kommu-

nale forvaltning, bør det præciseres, hvad opgaven går ud på, og hvilke kriterier der skal

lægges vægt på i udførelsen.

Fastlæggelse af rammer for tilsynet skal sikre systematik, der bidrager til, at der føres tilsyn

med alle relevante elementer.

Følgende bør fremgå af rammerne for tilsynet:

- Formål med tilsyn.

- Hvad der føres tilsyn med.

- Frekvens af tilsynsbesøg.

- Om der gennemføres både anmeldte og uanmeldte tilsynsbesøg.

- Hvordan tilsynet i øvrigt er tilrettelagt.

- Hvorvidt der gennemføres brugerundersøgelser som led i tilsynsforpligtelsen.

Tilrettelæggelsen af tilsynet skal sikre, at børnene får de tilbud, den støtte og den hjælp, som

de har behov for, og at tilbuddene er tilrettelagt og bliver gennemført på en faglig forsvarlig

måde. Dette gælder også børn med særlige behov.

Rammerne for tilsynet bør tilrettelægges, så tilsynet er ensartet for både offentlige og private

tilbud.

Offentliggørelse af rammerne for tilsynet indebærer, at forældre og dagtilbud kan gøre sig

bekendt med indholdet af tilsynet, frekvensen med videre. Rammerne for tilsynet skal derfor

være tilgængelige på kommunens hjemmeside.

Tilsynet skal ses som et led i kommunalbestyrelsens forpligtelse til at sikre og udvikle kvalite-

ten på dagtilbudsområdet, dels generelt for alle tilbud i kommunen og dels som led i udvik-

ling af enkelte tilbud i kommunen.

Viden fra tilsynet bør anvendes i kommunens drøftelser og fastsættelse af serviceniveauet i

kommunen samt i forbindelse med de løbende forbedringer og overvejelser om fornyelse og

udvikling af dagtilbudsområdet i kommunen.

Løsning af tilsynsopgaven forudsætter, at den udførende tilsynsmyndighed er opsøgende

mht. eventuelle problemer. Den udførende tilsynsmyndighed må derfor løbende være i for-

bindelse med dagtilbuddet, for at det kan konstateres, om de krav, der stilles, er opfyldte.

Tilsynet skal tilrettelægges, så kommunalbestyrelsen løbende påser, at dagtilbuddene reelt

påtager sig de opgaver, der er fastlagt i kommunens mål og rammer.

Kommunen skal reagere, hvis den får informationer om, at der er eller kan være grundlag for

kritik af den pædagogiske praksis i dagtilbuddene i kommunen, herunder pasningen af bør-

nene og den fysiske samt psykiske omsorg.

Tilsynet skal sikre, at personalet har de nødvendige kvalifikationer til at varetage de opgaver,

der ligger hos dagtilbuddene.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

•

Tilsynet kan blandt andet bidrage til udvikling af den pædagogiske praksis i dagtilbuddene

ved at give ledelsen og personalet viden om forbedringsmuligheder og udviklingspotentialer i

dagtilbuddene.

Samlet set indeholder lovgrundlaget altså helt overordnede regler om, at kommunerne skal føre

pædagogisk tilsyn med dagtilbuddene og deres indhold, at de skal fastlægge rammer for tilsynet,

og at de skal offentliggøre disse rammer.

Derudover rummer lovgrundlaget følgende regler for

organiseringen

af tilsynet:

•

Rammerne for tilsynet skal sikre

systematik.

•

Der bør være

tydelighed og fokus mht., hvornår der føres tilsyn, og hvornår der er tale om

vejledning

•

Der skal finde

opfølgning

sted

•

Der bør være

ensartet tilsyn

overfor hhv. offentlige og private institutioner

•

Tilsynet skal

sikre og udvikle kvaliteten

generelt for alle kommunens dagtilbud og i det enkel-

te dagtilbud.

Endelig indeholder lovgrundlaget følgende regler for

indholdet

af tilsynet:

•

Tilsynet skal sikre, at institutionerne lever op til

dagtilbudslovens formålsbestemmelser

(trivsel,

udvikling og læring) og til

kommunale mål og rammer

•

Tilsynet skal sikre, at

personalet har de nødvendige kvalifikationer

•

Tilsynet skal sikre, at institutionerne arbejder med og evaluerer

de pædagogiske læreplaner

•

Tilsynet skal sikre, at institutionerne gennemfører

sprogvurderinger

af de treårige, der vurde-

res at have behov for en ekstra sprogindsats

Lovgrundlaget giver som nævnt kommunerne stor frihed til at beslutte, hvordan tilsynet skal til-

rettelægges. Reglerne i lovgrundlaget har primært karakter af rammer, som kommunerne selv

skal udfylde – fx er der krav om, at kommunerne skal angive, med hvilken frekvens og med hvilke

metoder de fører tilsyn, men der er ikke retningslinjer for,

hvad

frekvensen bør være, eller

hvilke

metoder der skal anvendes. Der er således mange måder at føre tilsyn på inden for lovens ram-

mer.

De overordnede regler (at der skal føres tilsyn samt formuleres og offentliggøres rammer) og nog-

le af indholdskravene er konkrete og kan indgå direkte i et evalueringsgrundlag. Retningslinjerne

for organiseringen af tilsynet og nogle af indholdskravene er derimod mere komplekse og ab-

strakte og vanskeligere umiddelbart at ”måle op imod”. Derfor har EVA operationaliseret og

konkretiseret disse dele af lovgrundlaget, så de kan anvendes som grundlag for evalueringen. Det

bliver udfoldet i næste afsnit.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Arbejdet med at systematisere og fortolke lovgrundlaget for at kunne anvende det som evalue-

ringsgrundlag afspejler den udfordring, kommunerne står i mht. at organisere og tilrettelægge

det pædagogiske tilsyn på baggrund af lovgrundlaget. EVA har derfor også valgt at omsætte ar-

bejdet med at systematisere og fortolke lovgrundlaget til et redskab, kommunerne kan anvende

som inspiration til evt. at gennemgå deres egen tilsynspraksis i forhold til lovgrundlaget. Redska-

bet bliver sendt ud til samtlige kommuner og bliver desuden tilgængeligt på eva.dk.

3.1.1

Lovgrundlaget som evalueringsgrundlag

Dagtilbudsloven og vejledningen beskriver altså en række forhold, som skal eller bør karakterisere

det kommunale tilsyn. Vi har operationaliseret disse forhold, så de kan bruges som evaluerings-

grundlag. Evalueringsgrundlaget er således EVA’s systematisering, operationalisering og fortolk-

ning af de regler og retningslinjer, som er formuleret i dagtilbudsloven og den dertilhørende vej-

ledning.

Ud fra de forhold, der er beskrevet i lovgrundlaget, har vi formuleret fire overordnede

temaer

som tilsammen kan siges at karakterisere den kommunale tilsynsforpligtelse

De fire temaer er:

•

Systematik

•

Indhold

•

Uvildighed

•

Udvikling

Nogle af disse temaer fremgår eksplicit af lovgrundlaget, andre er vores samlebetegnelser for og

fortolkninger af dele, der er beskrevet i lovgrundlaget. De fire temaer kan altså genfindes i lov-

grundlaget – enten direkte eller indirekte – men er samtidig valgt ud, fordi vi ser dem som forud-

sætninger for, at kommunerne kan føre et tilsyn, der lever op til lovgrundlaget.

Vi har brudt hvert af de fire temaer ned i

elementer

. Elementerne er ligesom temaerne udledt af

lovgivningen. Nogle elementer er nævnt eksplicit i lovgrundlaget og er knyttet direkte til et speci-

fikt tema. Andre elementer er vores operationaliseringer og fortolkninger af, hvilke elementer

temaet dækker over. Det gælder nogle af elementerne under systematik og udvikling, som ikke

er eksplicit nævnt i lovgrundlaget som dele af temaerne systematik og udvikling, men som vi vur-

derer, er væsentlige elementer, for at tilsynet kan siges at være systematisk eller udviklende.

På baggrund af lovgrundlaget har vi tolket, at de fire temaer indeholder følgende elementer:

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Tema

Systematik

Elementer

•

Kadence

Rammer

Grundlag

Opfølgning

Pædagogisk læreplan

Personalets kvalifikationer

Trivsel

Læringsmiljø

Kommunale mål og rammer

Sprogvurderinger

Den tilsynsførendes rolle

Vurderingsgrundlag

Formål

Tværgående udvikling

Indhold

•

Uvildighed

Udvikling

•

Operationaliseringen af lovgrundlaget fremgår også af figur 2 på næste side. Temaerne er de fire

farvede bobler. Elementerne er de hvide bobler rundt om temaerne.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 2

Evalueringsgrundlag for vurderingen af det kommunale tilsyn

Indholdet af de forskellige temaer og elementer bliver udfoldet nærmere i kapitel 4.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

3.1.2

Tre kategorier af tilsyn

I denne evaluering opererer vi med tre forskellige former for tilsyn:

•

Anmeldt tilsyn

•

Uanmeldt tilsyn

•

Uformelt tilsyn

Både anmeldt og uanmeldt tilsyn kan defineres som formelle former for tilsyn. Kommunerne er

ikke forpligtede til at føre uanmeldt tilsyn, men en del kommuner anvender denne tilsynsform

som led i deres samlede tilsyn med daginstitutionerne. I lovgrundlaget står der desuden, at det

bør fremgå af kommunernes rammebeskrivelser for tilsynet, om der gennemføres både anmeldt

og uanmeldt tilsyn. Både det anmeldte og det uanmeldte tilsyn er karakteriseret ved, at det skal

italesættes som et tilsyn, og at institutionen bliver bekendt med, at der er tale om et tilsyn.

Uformelt tilsyn refererer i modsætning hertil til den løbende kontakt mellem hhv. institution og

repræsentanter fra forvaltningen om andre forhold, og som ikke italesættes som et tilsyn. I lov-

grundlaget står der, at den udførende tilsynsmyndighed løbende skal være i kontakt med dagtil-

buddet, for at det kan konstateres, om de krav, der stilles, er opfyldte. Dvs. at lovgrundlaget læg-

ger op til, at der ud over de egentlige tilsyn er en løbende kontakt mellem forvaltning og institu-

tioner, som giver forvaltningen indsigt i praksis i dagtilbuddene.

Det er vanskeligt at svare entydigt på, i hvilken grad kommunerne opfylder deres tilsynsforpligtel-

se, dels fordi lovgrundlaget rummer et stort fortolkningsrum, og der dermed er mulighed for at

tilrettelægge tilsynet meget forskelligt inden for lovens rammer, dels fordi tilsynet kan bestå af

både

anmeldt

uanmeldt

og – som vi har valgt at kalde det –

uformelt

tilsyn. For at få et dækken-

de billede af en kommunes tilsynspraksis er det vigtigt at se på alle tre tilsynsformer, idet fx en

spinkel formel tilsynspraksis kan være suppleret med et stærkt uformelt tilsyn og omvendt. Det

ville således være for begrænset kun at se på eksempelvis kommunernes praksis mht. anmeldte

tilsyn. Derfor kigger vi i denne evaluering på alle tre former for tilsyn.

Samtidig er det vigtigt at understrege, at det er det anmeldte tilsyn, som står mest centralt i vores

evaluering af kommunernes tilsynspraksis. Og det er kommunernes praksis mht. det anmeldte

tilsyn, der bliver holdt op imod lovgrundlaget/evalueringsgrundlaget. Der er følgende argumenter

herfor: Det

uformelle

tilsyn kan aldrig stå alene, idet det per definition ikke kan leve op til en

række af de regler, der er for tilsynet i lovgrundlaget. Det uformelle tilsyn må derfor ses som et

supplement til de mere formelle tilsynsformer. Vores data viser desuden, at langtfra alle kommu-

ner fører

uanmeldt

tilsyn. Og i de kommuner, der gør, anvendes det uanmeldte tilsyn generelt set

som en målrettet ad-hoc-funktion, som supplerer det anmeldte tilsyn, fx når der er en viden eller

formodning om, at en institution har nogle særlige udfordringer.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Det er derfor det anmeldte tilsyn, der er kernen i vores analyse af, hvordan kommunerne opfylder

deres tilsynsforpligtelse, samtidig med at vi belyser de øvrige tilsynsformer også.

3.1.3

Anvendelse af evalueringsgrundlag

I kapitel 4 kortlægger vi kommunernes tilsynspraksis mht. anmeldt tilsyn. På baggrund af oven-

stående evalueringsgrundlag vurderer vi desuden, hvordan kommunerne opfylder deres forplig-

telse til at føre pædagogisk tilsyn. Kapitel 4 er struktureret ud fra de fire temaer i evaluerings-

grundlaget, hhv. systematik, indhold, uvildighed og udvikling. Hvert tema er som nævnt operati-

onaliseret i nogle elementer, som også fremgår af modellen. I spørgeskemaundersøgelsen blandt

forvaltningerne har vi stillet ét eller flere spørgsmål under hvert element. Udvalgte svar på disse

spørgsmål fungerer som indikatorer på hvert element. Det fremgår under de enkelte afsnit i kapi-

tel 4, hvilke spørgsmål og indikatorer der er knyttet til de forskellige elementer. Se desuden ap-

pendiks C for en oversigt over dette.

Vurderingen af, hvordan kommunerne opfylder deres forpligtelse til at føre pædagogisk tilsyn,

foretages på tværs af kommuner. Evalueringsgrundlaget bruges altså ikke til at vurdere den en-

kelte kommunes praksis i betydningen ”bestået/ikke bestået”. I stedet fungerer evaluerings-

grundlaget som afsæt for at vurdere, hvordan kommunerne samlet set opfylder deres tilsynsfor-

pligtelse, og hvilke dele af den lovpligtige tilsynsopgave der muligvis giver kommunerne udfor-

dringer.

Analysen i kapitel 4 omhandler udelukkende

anmeldte

tilsyn. For at få et fyldestgørende billede af

kommunernes tilsynspraksis vil kommunernes brug af

uanmeldt

uformelt

tilsyn blive belyst i

hhv. kapitel 5 og kapitel 6.

Pædagogisk tilsyn

Anmeldt tilsyn

Resultater på tværs af temaerne systematik, indhold, uvildighed og

udvikling

Set i forhold til

EVA’s operationalisering

af lovgrundlaget for det pædagogiske tilsyn opfylder kom-

munerne generelt set væsentlige dele af deres tilsynsforpligtelse. Der er dog også aspekter af tilsy-

net, hvor kommunerne i mindre grad lever op til lovgrundlaget. Det gælder især mht. at sikre

syste-

matik

i tilsynet og mht. at sikre, at tilsynet også er med til at skabe

udvikling

både i den enkelte dag-

institution og i kommunens institutioner generelt.

Datamaterialet viser desuden en tendens til, at kommunernes tilsyn med private institutioner i min-

dre grad opfylder elementerne i de fire temaer.

Kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner

Kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner lever i mindre grad

op til lovgrundlaget end kommuner med samme tilsynspraksis overfor de to institutionstyper. Det

gælder mht. deres praksis overfor både offentlige og private institutioner – men i særlig grad deres

praksis over for private institutioner. Kommuner med forskellig tilsynspraksis har generelt et mindre

systematisk tilsyn – og det gælder særligt tilsynet med de private institutioner. De bruger desuden

viden fra tilsyn med de private institutioner meget mindre i udviklingsøjemed end viden fra tilsynet

med offentlige institutioner.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Dette kapitel kortlægger kommunernes tilsynspraksis mht. det anmeldte tilsyn og vurderer, hvor-

dan kommunerne lever op til deres tilsynsforpligtelse set i forhold til lovgrundlaget. Kapitlet ana-

lyserer dermed kommunernes praksis ud fra det evalueringsgrundlag, som blev præsenteret i ka-

pitel 3, og som er baseret på lovgrundlaget for det kommunale pædagogiske tilsyn.

Kommunernes tilsynspraksis over for dagtilbuddene rummer også andre væsentlige dele end

dem, der indgår i lovgrundlaget. Som nævnt i kapitel 2 er det en del af formålet med evaluerin-

gen at få kortlagt kommunernes tilsynspraksis generelt. Dvs. at vi også belyser dele af kommu-

nernes tilsynspraksis, som rækker ud over de lovpligtige elementer.

Kapitlet er primært baseret på spørgeskemaundersøgelsen blandt de kommunale forvaltninger.

Enkelte steder inddrages besvarelser fra spørgeskemaundersøgelsen blandt institutionsledere.

Desuden inddrages data fra en række opfølgende interview, som er gennemført blandt kommu-

ner med forskellig tilsynspraksis overfor hhv. offentlige og kommunale institutioner.

Kapitlet er struktureret ud fra de fire temaer i evalueringsgrundlaget:

•

Systematik

•

Indhold

•

Uvildighed

•

Udvikling

Hvert tema består, som beskrevet i kapitel 3, af en række elementer. Elementerne fremgår af fi-

gur 3 nedenfor. Figuren, som også blev præsenteret i kapitel 3, illustrerer vores operationalisering

af lovgrundlaget for det kommunale tilsyn og dermed evalueringsgrundlaget for vurderingen af

kommunernes tilsyn.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 3

Evalueringsgrundlag for vurderingen af det kommunale tilsyn

I spørgeskemaundersøgelsen har vi stillet ét eller flere spørgsmål under hvert element. Svarene på

spørgsmålene fungerer som indikatorer på, om kommunerne opfylder de enkelte elementer.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

De fire temaer og tilhørende elementer bliver udfoldet i de følgende afsnit. Under nogle temaer

er der et særskilt afsnit, som fremhæver pointer, der gør sig særligt gældende for kommuner, der

har forskellig tilsynspraksis overfor hhv. offentlige og private institutioner. Disse pointer er place-

ret i grå bokse i slutningen af afsnittene.

4.1

Systematik i tilsynet

Resultater for temaet systematik

Temaet systematik handler om rammer, grundlag, kadence for og opfølgning på tilsyn. De vigtigste

resultater inden for temaet systematik er:

•

Stort set alle kommuner (98 %) lever op til – eller arbejder på at leve op til – lovkravet om, at de

skal fastlægge rammer/retningslinjer for tilsynet.

•

23 % af kommunerne opfylder ikke lovkravet om, at de skal offentliggøre rammerne for tilsy-

net.

•

39 % af kommunerne har forskellig tilsynspraksis overfor private og offentlige daginstitutioner –

ifølge lovgrundlaget bør der være ensartethed i tilsynet overfor private og offentlige institutio-

ner.

•

95 % af kommunerne fører som minimum anmeldt tilsyn hvert andet år med både offentlige og

private institutioner. Omtrent halvdelen af kommunerne fører tilsyn min. en gang årligt. Der er

en tendens til, at kommunerne fører anmeldt tilsyn lidt oftere med de private institutioner end

med de offentlige.

•

Kommunernes tidsforbrug pr. institution mht. det anmeldte tilsyn varierer en del; fra 0 til 40 ti-

mer årligt (inkl. forberedelse og opfølgning). Lidt over halvdelen af kommunerne (58 %) bruger

0-10 timer årligt.

•

Færre end hver femte kommune (18 %) har ud fra EVA’s operationalisering af lovgrundlaget i

elementerne ”rammer”, ”grundlag”, ”kadence” og ”opfølgning” et fuldt ud systematisk tilsyn.

En del kommuner har en meget lav grad af systematik i tilsynet.

•

Omkring tre fjerdedele af kommunerne har en fast frekvens for det anmeldte tilsyn og dermed

en systematisk tilgang til tilsynet, hvad angår

kadence

•

Under halvdelen af kommunerne fører tilsyn på baggrund af et helt systematisk

grundlag.

Det er

især vurderinger af læringsmiljøet, som kommunerne er tilbøjelige til ikke at foretage ud fra et

systematisk grundlag.

fortsættes næste side …

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

… fortsat fra forrige side

•

Under halvdelen af kommunerne (43 %) har en fuldt ud systematisk

opfølgning

på tilsynet. Især

er udarbejdelse af handleplaner og systematiske skriftlige opsamlinger på tværs af institutioner-

ne mindre udbredte.

Lederne af de offentlige institutioner får betydeligt mere støtte til at følge op på tilsynet, end

deres lederkollegaer i private institutioner gør. En betydelig andel af lederne i både offentlige og

private institutioner oplever, at forvaltningen ikke understøtter arbejdet med at følge op på til-

synet.

Der er en tendens til, at kommunerne fører et mindre systematisk tilsyn med private institutioner

end med offentlige institutioner.

Kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner

•

For kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner gælder

det, at de generelt har et mindre systematisk tilsyn end kommuner med samme praksis – og det

gælder særligt tilsynet med de private institutioner.

Anbefalinger

•

En del kommuner kan med fordel overveje, hvordan systematikken i tilsynet kan styrkes. Det

gælder i særlig grad mht. at anvende et systematisk

grundlag

for tilsynet og mht. at sikre en sy-

stematisk

opfølgning

på tilsynet, herunder den opfølgning på tværs af institutioner, som skal

bidrage til udviklingen af kommunens daginstitutioner generelt.

•

Kommuner, der har forskellig tilsynspraksis overfor hhv. offentlige og private daginstitutioner,

bør ensrette tilsynspraksis overfor de to institutionstype

I dette afsnit belyser vi, om kommunerne har en systematisk tilsynspraksis.

I vejledningen til dagtilbudsloven står:

”

Fastlæggelse af rammerne for tilsynet skal sikre en syste-

matik, der bidrager til, at der føres tilsyn med alle relevante elementer”.

Systematik er i formuleringen i vejledningen altså knyttet til

rammerne

for tilsynet og fremstår

som et overordnet krav til tilsynet. Et systematisk tilsyn og en systematisk tilgang er en forudsæt-

ning for at kunne efterleve andre elementer i lovgrundlaget. Et systematisk tilsyn er desuden en

forudsætning for at kunne bruge den viden, kommunerne indsamler i forbindelse med tilsynet, fx

til at udvikle kvaliteten for alle dagtilbud i kommunen eller i forbindelse med de løbende forbed-

Vejledning om dagtilbud, kapitel 8, afsnit 123.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

ringer og overvejelser om fornyelse og udvikling af dagtilbudsområdet i kommunen, som det står

formuleret i lovgrundlaget.

I de følgende afsnit gennemgår vi følgende elementer, som er vores operationalisering af lov-

grundlagets formuleringer om systematik i tilsynet, og vurderer, i hvilken grad kommunerne har

en systematik mht. hvert af elementerne.

•

Rammer

•

Kadence

•

Grundlag

•

Opfølgning

Elementerne fremgår også af nedenstående udsnit af modellen for evalueringsgrundlaget.

4.1.1

Rammer for tilsyn

Det fremgår af dagtilbudsloven, at kommunerne skal fastlægge rammer for tilsynet

. Derudover

står der i vejledningen, at fastlæggelse af rammerne for tilsynet skal sikre systematik.

Hvorvidt

kommunerne har formuleret rammer for tilsynet, bliver derfor et væsentligt element i vurderingen

af, om kommunerne har et systematisk tilsyn.

Dagtilbudsloven § 5, stk. 2.

Vejledning om dagtilbud mv., kapitel 8, afsnit 123.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Vi har vurderet, at fastlæggelse af rammer forudsætter, at rammerne er skriftlige, og har på den

baggrund operationaliseret elementet rammer på følgende vis:

Rammer for tilsynet

Indikatoren for, at kommunerne har en

systematisk

tilgang til tilsynet, hvad angår rammer,

er, at:

•

Kommunerne har svaret ja til, at de har formuleret skriftlige rammer for tilsynet

Som det fremgår af figur 4, har 87 % af kommunerne formuleret skriftlige rammer for tilsynet.

Disse kommuner har en systematisk tilgang til tilsynet, hvad angår skriftlige rammer. Derudover

er der på tidspunktet for spørgeskemaundersøgelsen 11 % af kommunerne, der har svaret, at

rammer eller retningslinjer for tilsynet er under udarbejdelse. Det betyder, at stort set alle kom-

muner lever op til, eller arbejder på at leve op til, lovkravet om, at de skal fastlægge rammer for

tilsynet.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 4

Har kommunen formuleret skriftlige rammer/retningslinjer for tilsynet med daginstitu-

tioner? (N = 83)

Nej

Nej, men

rammerne/

retningslinj

erne for…

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Ifølge vejledningen til dagtilbudsloven bør følgende forhold fremgå af rammerne for tilsyn:

•

Formålet med tilsynet.

•

Hvad der føres tilsyn med.

•

Frekvens af tilsynsbesøg.

•

Om der gennemføres både anmeldte og uanmeldte tilsynsbesøg.

•

Hvordan tilsynet i øvrigt er tilrettelagt.

•

Hvorvidt der gennemføres brugerundersøgelser som led i tilsynsforpligtelsen.

Tabel 3 viser, hvad der fremgår af rammerne for tilsynet i de kommuner, som har fastlagt ram-

mer.

Alle de kommuner, der har formuleret rammer for tilsynet, har beskrevet formålet med tilsynet,

og hvad der føres tilsyn med. Langt de fleste (91 %) har beskrevet frekvensen af tilsynet, og

hvordan tilsynet i øvrigt er tilrettelagt. 75 % af kommunerne har beskrevet, om der gennemføres

både anmeldt og uanmeldt tilsyn. Kun 14 % har beskrevet, om der gennemføres brugerundersø-

gelser.

Vejledningen, kapitel 8, afsnit 123.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Der er dermed enkelte punkter, som kommunerne generelt set bør udfolde mere i rammebeskri-

velsen af tilsynet.

Tabel 3

Hvilke af følgende punkter er beskrevet i rammerne/retningslinjerne? (N = 69)

Antal

Formålet med tilsynet

Hvad der føres tilsyn med

Frekvensen af tilsyn

Om der gennemføres både anmeldte

og uanmeldte tilsyn

Hvordan tilsynet er tilrettelagt

Hvorvidt der gennemføres brugerun-

dersøgelser som led i tilsynet

Procent

100

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Det har været muligt at sætte flere markeringer ved dette spørgsmål

Note: Kun den del af respondenterne, der har svaret, at kommunen har formuleret skriftlige rammer/retningslinjer

for tilsynet med daginstitutioner, har haft mulighed for at besvare spørgsmålet.

41 % af de kommuner, der har svaret, at de har formuleret rammer for tilsynet, svarer ja til, at de

har planer om at ændre de nuværende rammer for tilsynet.

Tabel 4 viser, at af de 41 % (29 kommuner), som p.t. har planer om at ændre tilsynet, svarer 59

% (17 kommuner), at det skyldes, at tilsynet skal være mere udviklingsorienteret, og 45 % (13

kommuner), at det skal være mere systematisk. 34 % (10 kommuner) har planer om at ændre

tilsynet, fordi det i højere grad skal bygge på kvantitative eller kvalitative data, hvilket hænger fint

sammen med, at en del kommuner også har planer om at ændre tilsynet, så det er enten mere

udviklingsorienteret eller mere systematisk. Kommunerne ser således ud til at være opmærksom-

me på, at der skal være udviklingsmuligheder i tilsynet, og at det skal være systematisk.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Tabel 4

Hvorfor er der planer om at ændre de nuværende rammer/retningslinjer for tilsynet?

(N = 29)

Antal

Tilsynet skal være mere udviklingsori-

enteret

Tilsynet skal have en mere systematisk

karakter

Tilsynet skal i højere grad bygge på

kvantitative dataformer (fx statistik-

ker, testresultater, spørgeskemaun-

dersøgelser)

Tilsynet skal i højere grad bygge på

kvalitative dataformer (fx observatio-

ner, interview, dialog)

Tilsynet skal sikre en højere grad af

kontrol

Andet, skriv:

Procent

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Det har været muligt at sætte flere markeringer

Note: Kun den del af respondenterne, der har svaret, at kommunen har formuleret skriftlige rammer/retningslinjer

for tilsynet med daginstitutioner, har haft mulighed for at besvare spørgsmålet.

Offentliggørelse af rammer for tilsynet

Udover reglen om at fastlægge rammer for tilsynet står der også i dagtilbudsloven, at kommu-

nerne skal

offentliggøre

rammerne for tilsynet.

Af de 87 % af kommunerne, der har svaret, at

de har formuleret skriftlige rammer for tilsynet, angiver 10 % (7 kommuner), at rammerne ikke er

offentliggjorte. Dertil kommer de i alt 13 % af kommunerne (11 kommuner), som har angivet,

enten at de ikke har formuleret rammer for tilsynet, eller at de er under udarbejdelse, og som

derfor heller ikke på tidspunktet for spørgeskemaundersøgelsen har levet op til kravet om offent-

liggørelse. Dvs. at i alt 18 kommuner ikke har offentliggjort rammerne for tilsynet.

I vejledningen til dagtilbudsloven står desuden, at rammerne for tilsynet skal være tilgængelige på

kommunens hjemmeside. Blandt de kommuner, der har angivet, at de har formuleret skriftlige

rammer/retningslinjer for tilsynet, svarer 64 %, at rammerne er offentliggjort på kommunens

hjemmeside. 26 % af kommunerne med retningslinjer har offentliggjort rammerne andre steder

Dagtilbudsloven, § 5, stk. 2.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

end på hjemmesiden, mens 10 % som nævnt ikke har offentliggjort rammerne. Samlet set lever

lige omkring halvdelen af de deltagende kommuner (45 kommuner) op til kravene om at have

formuleret rammer/retningslinjer for tilsynet OG at have offentliggjort dem på kommunens

hjemmeside.

Ens praksis over for offentlige og private tilbud

Det fremgår også af vejledningen, at rammerne for tilsynet bør tilrettelægges, så tilsynet er ensar-

tet for både offentlige og private tilbud.

Mht. at sikre systematik giver en forskellig tilsynspraksis

udfordringer. 39 % af kommunerne angiver, at de har forskellig tilsynspraksis overfor offentlige

og private institutioner. I disse kommuner understøtter rammerne for tilsynet ikke ensartethed og

dermed heller ikke systematik i tilsynet de to institutionstyper imellem.

Vi har undersøgt, om der er en sammenhæng mellem, om kommunerne har forskellig eller sam-

me tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner på den ene side, og om kommunerne

har fastlagt rammer for tilsynet på den anden side. Denne sammenhæng har vi ikke kunnet finde.

Tabel 5 nedenfor viser, at der heller ikke er nogen sammenhæng mellem, om kommunerne har

samme eller forskellig tilsynspraksis overfor hhv. offentlige og private institutioner, og om kom-

munerne har planer om at ændre rammerne for tilsyn.

Tabel 5

Sammenhæng mellem, hvorvidt der er planer om at ændre rammer/retningslinjer for

tilsyn, og forskellig/samme tilsynspraksis

Har kommunen helt samme tilsynspraksis overfor hhv. kommuna-

le/selvejende og private daginstitutioner?

Ja (N = 45)

Er der p.t. planer om Ja

at ændre de nuvæ-

rende ram-

mer/retningslinjer for

tilsynet?

Nej

Total

42 %

58 %

100 %

Nej (N = 26)

38 %

62 %

100 %

Total (N = 71)

41 %

59 %

100 %

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Kun den del af respondenterne, der har svaret, at kommunen har offentliggjort rammer/retningslinjer for

tilsynet, har haft mulighed for at besvare spørgsmålet.

Vejledningen om dagtilbud, afsnit 123.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Som det fremgår af tabellen, har 38 % af kommunerne med forskellig tilsynspraksis overfor of-

fentlige og private institutioner planer om at ændre rammerne for tilsynet. Blandt kommuner

med samme tilsynspraksis over for offentlige og private tilbud har 42 % planer om at ændre de

nuværende rammer/retningslinjer. Forskellene er ikke signifikante.

Tabel 6 viser forholdet mellem andelen af private institutioner i kommunerne, og om kommunen

har svaret ja til, at de har samme tilsynspraksis.

Tabel 6

Om kommunerne har samme tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner,

fordelt på andelen af private institutioner i kommunen (N = 88)

0-10 % private institutioner

11-20 % private institutio-

ner

Mere end 20 % private in-

stitutioner

Total

61 %

39 %

55 %

45 %

73 %

54 %

Nej

27 %

46 %

Antal kommuner

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt kommunale forvaltninger og tal fra Statistikbanken – PAS22

Note: Tallene fra Statistikbanken er fra 2013. Tal fra 2014 var endnu ikke tilgængelige, da tabellen blev konstrue-

ret.

Som det fremgår af tabellen, er der en tendens til, at hvis kommunerne kun har et begrænset an-

tal private institutioner, er de mere tilbøjelige til at have samme tilsynspraksis overfor offentlige

og private institutioner. Forskellen er dog ikke signifikant.

Årsager til, at nogle kommuner vælger at have forskellig tilsynspraksis

Vi har gennemført opfølgende telefoniske interview blandt 10 kommuner med forskellig tilsyns-

praksis overfor hhv. offentlige og private institutioner. Af disse interview fremgår det, at der kan

være store variationer i, hvordan og hvor meget tilsynet med hhv. offentlige og private institutio-

ner adskiller sig i den enkelte kommune. Nogle steder består tilsynet med offentlige og private

institutioner fx af samme ”grundpakke”, men er suppleret i de offentlige institutioner. Nogle ste-

der adskiller tilsynet med de to institutionstyper sig mht. frekvens, indhold, den tilsynsførende,

opfølgningen på tilsynet osv. Kommunerne har i interviewene beskrevet forskellige årsager til, at

de har forskellig praksis overfor de to institutionstyper. Overordnet set er følgende begrundelser

for forskellig praksis kommet frem i interviewene:

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

•

Forskelligt vidensgrundlag for hver af de to institutionstyper.

Kommunerne har typisk

mere løbende kontakt (uformelt tilsyn) med de offentlige institutioner. Det giver en anden

baggrundsviden og et andet indblik i praksis, end kommunerne har i de private institutioner.

Desuden har kommunerne adgang til flere data vedr. de offentlige institutioner. Den øgede

indsigt i de offentlige institutioner danner ifølge nogle kommuner grundlag for et mere de-

taljeret og nuanceret tilsyn, som kommer tættere på den pædagogiske praksis, end tilsynet

med de private institutioner gør. Tilsynet med de private institutioner er i nogle kommuners

optik præget af distance og bliver i højere grad et tjek af formalia. Kommunerne argumente-

rer dermed også for, at et tilsyn, der går tæt på praksis, forudsætter et forhåndskendskab og

– som en kommune udtrykker det – ”den nære relation”. Det står i modsætning til evalue-

ringsgrundlagets kriterium om uvildighed.

Forskellige kommunale krav til de to institutionstyper.

Nogle kommuner med forskellig

praksis nævner, at der er kommunale initiativer, krav og indsatser, som kun gælder for de of-

fentlige institutioner, og som der derfor kun føres tilsyn med i de offentlige institutioner. I en

kommune nævnes det fx, at der er et fælles pædagogisk grundlag, som kun de offentlige in-

stitutioner er underlagt, og som derfor kun indgår i tilsynet med de offentlige institutioner.

Tilsvarende forklarer en kommune, at de private institutioner kun er underlagt ”minimums-

krav”, og at kommunen ikke kan bestemme, hvordan de skal arbejde, hvilket har betydning

for, hvad der føres tilsyn med: ”Tilsynet med de private handler primært om at tjekke, at de

lever op til læreplaner og dagtilbudsloven. I de kommunale institutioner er der flere forvalt-

ningsmæssige/kommunale tiltag, som de skal leve op til”.

Tilsynet med de private institutioner har ikke et udviklingssigte.

Det er også fremgået

af interviewene, at den forskellige tilsynspraksis kan hænge sammen med, at kommunen ik-

ke har en udviklingsorienteret tilgang til tilsynet med de private institutioner. En kommune

nævner i den sammenhæng, at tilsynet med de private kun er kontrolbesøg, mens tilsynet

med de offentlige institutioner er udviklingsbesøg.

Kommunen har kun ledelsesret i de offentlige institutioner, og det har betydning

for tilsynet.

Det er også blevet nævnt blandt kommuner med forskellig praksis, at det har

indflydelse på tilsynet, at kommunen har ledelsesretten i offentlige, men ikke i private institu-

tioner. En kommune nævner fx, at den fører tilsyn med og arbejder med udvikling af ledel-

sesfunktionen i de offentlige institutioner, men ikke i de private. Desuden er det blevet

nævnt, at det har konsekvenser mht. opfølgning på tilsynet: Det kan være sværere at påvirke

ledere af de private institutioner som led i opfølgningen på tilsyn, fordi kommunen ikke har

ledelsesretten her.

•

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Af de opfølgende interview fremgik også en række synspunkter vedr. fordele og ulemper ved at

have forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner.

Blandt andet blev det nævnt, at det er uhensigtsmæssigt overfor borgere, der vælger et privat

tilbud, at der ikke er det samme tilsyn med de private institutioner og dermed ”ikke i samme grad

er styr på, hvad der foregår,” og ikke er samme indblik i de private institutioners kvalitet. En

kommune nævner fx, at det er svært at vurdere, hvordan der reelt arbejdes med den pædagogi-

ske indholdsmæssige del i private institutioner, fordi de ikke har løbende kontakt med private in-

stitutioner, og ”de private er langt væk fra kommunen”.

Der blev også udtrykt bekymring over, at der ikke er de samme krav til de private institutioner i

kommunen, fx krav om personalets uddannelsesmæssige baggrund.

Det blev desuden fremhævet som en ulempe, at de private institutioner ikke bliver understøttet i

deres udviklingsarbejde. Endelig blev det nævnt, at det er problematisk, at kommunen ikke har

ledelsesretten over de private institutioner.

Omvendt blev det også nævnt i en kommune, at der trods forskelligheder i tilsynene gennemfø-

res lige gode tilsyn, uanset om det er en privat eller en offentlig institution.

4.1.2

Grundlag for tilsyn

Som det er fremgået, bør tilsynet helt overordnet være systematisk. Det betyder også, at

grund-

laget

for tilsynet bør være systematisk.

Det fremgår af lovgrundlaget, at tilsynet skal sikre, at børnene får de tilbud, de har behov for, og

at dagtilbuddene har et fagligt forsvarligt miljø. Vi fortolker det som, at der som minimum skal

være et systematisk grundlag for tilsynet med de aspekter af lovgivningen, som forholder sig til

daginstitutionernes læringsmiljø, til børnenes trivsel og til, om daginstitutionerne lever op til

kommunale målsætninger, jf. operationaliseringen af lovgivningen i kapitel 3.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Hvis et tilsyn bliver foretaget på grundlag af dels en dagsorden, der anvendes på tværs af alle in-

stitutioner, dels nedskrevne kriterier, kvalitative beskrivelser eller et særligt koncept/redskab til at

vurdere indholdet af dagtilbuddet, vil det betyde, at der er et systematisk grundlag for vurderin-

gen. Ud over at give mulighed for en systematik i det enkelte tilsyn giver det også mulighed for

systematik i tilsynet på tværs af institutioner, idet det understøtter ensartethed og kontinuitet

mht., med hvad og hvordan der bliver ført tilsyn på tværs af institutionerne. Det står i modsæt-

ning til et tilsyn, hvor vurderingen fx sker alene på baggrund af den eller de tilsynsførendes indi-

viduelle skøn.

Elementet grundlag handler dermed om, hvorvidt der føres tilsyn ud fra et systematisk grundlag,

som anvendes på tværs af institutioner, eller ud fra et mere individuelt skøn.

Grundlag

Følgende er valgt som indikatorer for et systematisk tilsyn, hvad angår grundlaget for tilsynet:

•

Kommunerne anvender kriterier, kvalitative beskrivelser ELLER koncepter/redskaber til at vurdere

daginstitutionens læringsmiljø

•

Kommunerne anvender kriterier, kvalitative beskrivelser ELLER koncepter/redskaber til at vurde-

re, om den pædagogiske praksis understøtter børnenes trivsel

fortsættes næste side …

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

… fortsat fra forrige side

•

Kommunerne anvender kriterier, kvalitative beskrivelser ELLER koncepter/redskaber til at vurde-

re, om den pædagogiske praksis lever op til kommunale målsætninger

Tilsynet tager udgangspunkt i en dagsorden, som anvendes på tværs af alle daginstitutioner,

evt. målrettet den enkelte institution.

Figur 5 viser, hvor mange kommuner der fører tilsyn med hhv. læringsmiljøet og børnenes trivsel,

og om daginstitutionerne lever op til kommunale målsætninger/indsatsområder ud fra enten kri-

terier, kvalitative beskrivelser eller koncepter/redskaber, som vi definerer som et systematisk

grundlag.

Figur 5

Andel af kommuner, hvor tilsynet med hhv. læringsmiljø, børns trivsel og opfyldelse af

kommunale målsætninger hviler på et systematisk grundlag

Offentlige (N=87-88)

Private (N=86-87)

Systematisk grundlag for

vurdering af

læringsmiljøet

Systematisk grundlag for

vurdering af børnenes

trivsel

Systematisk grundlag for

vurdering af kommunale

målsætninger/

indsatsområder

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Betegnelsen ”offentlige institutioner” dækker over kommunale og selvejende institutioner. Det gælder

samtlige figurer og tabeller i dette kapitel, jf. evt. afsnit 2.2.5.

Note: Grafen illustrerer den andel af respondenterne, der på spørgsmålene om, hvordan kommunen fører tilsyn

med hhv. læringsmiljø, børns trivsel og kommunale målsætninger/indsatsområder, har svaret, at det sker enten ud

fra kriterier, kvalitative beskrivelser eller koncepter/redskaber. Disse tre svarkategorier i hvert spørgsmål er valgt

som indikatorer på, at kommunen har et systematisk grundlag for at vurdere hhv. læringsmiljø, børnenes trivsel og

kommunale målsætninger/indsatsområder. Se evt. appendiks C.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Det fremgår, at læringsmiljøet er det, som færrest kommuner vurderer ud fra et systematisk

grundlag. Mht. tilsynet med de private institutioner vurderer kun halvdelen af kommunerne (51

%) læringsmiljøet ud fra et systematisk grundlag som fx nedskrevne kriterier, kvalitative beskrivel-

ser eller koncepter/redskaber. For de offentlige institutioner er det 62 %.

Omvendt er det spørgsmålet om, hvorvidt den pædagogiske praksis lever op til kommunale mål-

sætninger/indsatsområder, som kommunerne er mest tilbøjelige til at vurdere ud fra et systema-

tisk grundlag: 82 % af kommunerne fører tilsyn med dette ud fra et systematisk grundlag i de

offentlige institutioner, 73 % af kommunerne fører tilsyn med det ud fra et systematisk grundlag

i de private institutioner.

Generelt set tyder det på, at kommunerne er mere tilbøjelige til at anvende et systematisk grund-

lag for tilsynet med offentlige institutioner sammenlignet med private institutioner. Det gælder

for tilsyn med hhv. læringsmiljøet og børnenes trivsel, og om daginstitutionerne lever op til kom-

munale målsætninger, jf. figur 5. Forskellen er dog ikke statistisk signifikant.

Figur 6 viser, at en stor del af kommunerne (85 %/86 %) gør systematisk brug af dagsorden, så-

dan at tilsynet tager udgangspunkt i en dagsorden, som anvendes på tværs af alle daginstitutio-

ner, evt. målrettet den enkelte institution.

Figur 6

Systematik mht. brug af dagsorden for tilsynet

Offentlige (N = 86-88)

Private (N = 86-87)

Systematisk brug af

dagsorden for tilsynet

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Figuren er konstrueret ud fra to spørgsmål og viser den andel af respondenterne, der dels svarer, at anmeld-

te tilsyn tager udgangspunkt i en fælles dagsorden/spørgeguide, dels svarer, at denne dagsorden/spørgeguide an-

vendes på tværs af daginstitutioner, evt. målrettet de enkelte institutioner. Se evt. appendiks C.

Figur 7 viser, at 48 % af kommunerne har svaret positivt på alle fire indikatorer på et systematisk

grundlag for tilsynet med offentlige institutioner. 41 % af kommunerne har svaret positivt på alle

fire indikatorer for tilsynet med de private institutioner. Figuren viser også, at 10 % af kommu-

nerne kun har svaret positivt på én indikator for systematisk grundlag for tilsyn med offentlige

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

institutioner, mens 19 % af kommunerne kun har svaret positivt på én indikator for tilsynet med

de private institutioner.

Figur 7

Antal indikatorer for et systematisk grundlag for tilsynet, som kommunerne har svaret

positivt på

0 indikatorer

1 indikator

2 indikatorer

Offentlige (N = 84)

Private (N = 85)

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

4.1.3

Kadence for tilsyn

Formuleringen i dagtilbudsloven om, at rammerne for tilsynet skal sikre systematik, forudsætter

også en systematik mht., hvor ofte der føres anmeldt tilsyn. Dvs. at der er en fast kadence for til-

synet. Elementet kadence dækker dermed over, hvorvidt kommunerne har en fast kadence for,

hvor ofte de enkelte daginstitutioner får anmeldt tilsyn eller ej. En systematisk tilgang er her vur-

deret som tilsyn efter en fast kadence, så der sikres et kontinuerligt tilsyn med alle institutioner.

Der kan dog stadig være institutioner, som af forskellige årsager får tilsyn

ud over

denne faste

kadence, fx pga. henvendelser om institutionen eller i forbindelse med opfølgning på tidligere til-

syn.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Kadence

Følgende er valgt som indikator for et systematisk tilsyn mht. kadence:

•

Kommunerne har svaret, at det

ikke

varierer fra institution til institution, hvor ofte der føres an-

meldt tilsyn

Ud over at undersøge, hvorvidt kommunerne fører tilsyn ud fra en fast kadence, belyser vi i dette

afsnit også, med

hvilken

frekvens kommunerne fører tilsyn, og hvad tidsforbruget i forbindelse

med tilsyn er i kommunerne.

Figur 8 viser, at 73 % af kommunerne har en systematik mht., hvor ofte der føres anmeldt tilsyn i

de offentlige institutioner. 76 % af kommunerne har det for de private institutioner. Forskellen er

ikke statistisk signifikant. Dvs. at ca. tre fjerdedele af kommunerne har en systematisk tilgang,

hvad angår kadence for det anmeldte tilsyn.

Figur 8

Systematik mht. kadence for tilsynet

Offentlige (N = 86)

Private (N = 87)

Systematik i, hvor ofte

der gennemføres

anmeldt tilsyn

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Frekvens for tilsyn

I lovgrundlaget står der, at frekvensen af tilsynsbesøg bør fremgå af rammerne for tilsynet. Lov-

grundlaget nævner derimod ikke noget om,

hvad

frekvensen af tilsynet bør være. I vejledningen

står der dog, at den udførende tilsynsmyndighed ”…

løbende [må]

være i forbindelse med til-

buddet, for at det kan konstateres, om de krav, der stilles, er opfyldte”, og desuden, at ”tilsynet

skal tilrettelægges, så kommunalbestyrelsen

løbende

påser, at tilbuddene reelt påtager sig de op-

gaver, der er fastlagt i kommunens mål og rammer” (EVA’s kursiveringer)

. Dvs. at der i lov-

grundlaget er et krav om, at tilsynet finder sted løbende, men det er ikke nærmere specificeret,

Vejledning om dagtilbud, afsnit 125

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

hvilken frekvens det indebærer. Kravet om et ”løbende tilsyn” kan også tolkes som den form for

løbende uformelt tilsyn, der i nogle kommuner finder sted i forbindelse med den almindelige kon-

takt, der er mellem institutioner og repræsentanter fra forvaltninger. Det vil blive uddybet i kapi-

tel 6 om uformelt tilsyn.

Som det fremgår af figur 9, fører størstedelen af kommunerne

i gennemsnit

anmeldt tilsyn enten

hvert eller hvert andet år med både offentlige og private institutioner: 47 % af kommunerne fø-

rer i gennemsnit anmeldt tilsyn med de offentlige institutioner en gang årligt eller mere, 61 % af

kommunerne fører i gennemsnit anmeldt tilsyn med de private institutioner en gang årligt eller

mere. 48 % af kommunerne fører tilsyn hvert andet år med de offentlige institutioner, mens 34

% fører tilsyn hvert andet år med de private institutioner. Samlet set fører i alt 95 % af kommu-

nerne som minimum tilsyn hvert andet år med både offentlige og private institutioner. Figuren

viser også, at 5 % af kommunerne fører tilsyn hvert tredje år eller sjældnere med de offentlige

institutioner og 4 % af kommunerne hvert tredje år eller sjældnere med de private institutioner.

Figur 9

Hvor ofte gennemføres der i gennemsnit anmeldt tilsyn med den enkelte daginstitution?

Private institutioner (N = 86)

Offentlige institutioner (N = 86)

Sjældnere end hvert tredje

år

En gang hvert tredje år

En gang hvert andet år

En gang årligt

To gange årligt

Mere end to gange årligt

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Der er en tendens til, at kommunerne fører lidt hyppigere anmeldt tilsyn med de private instituti-

oner end med de offentlige. Denne sammenhæng er dog ikke statistisk signifikant. Det er desu-

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

den vigtigt at understrege, at der er tale om et

gennemsnit

inden for den enkelte kommune: Det

kan i nogle kommuner dække over, at nogle private institutioner får hyppige tilsyn (fx pga. af

konkrete henvendelser om eller erfaringer med en institution), mens andre institutioner sjældent

får tilsyn. Som nævnt angiver ca. en fjerdedel af kommunerne, at det varierer fra institution til in-

stitution, hvor ofte de fører anmeldt tilsyn. Det gælder for både private og offentlige institutioner.

I forbindelse med opfølgende interview med kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor of-

fentlige og private institutioner blev det i en kommune nævnt, at der er hyppig løbende kontakt

(uformelt tilsyn) med de offentlige institutioner. Kommunen har derfor valgt, at der ikke behøver

at være så hyppige anmeldte tilsyn i de offentlige institutioner som i de private. I dette tilfælde

erstatter det uformelle tilsyn med de offentlige institutioner altså nogle af de anmeldte formelle

tilsyn. Det kan være en mulig forklaring på tendensen til, at de private institutioner får hyppigere

anmeldt tilsyn end de offentlige.

Tidsforbrug

Tidsforbruget i forbindelse med det anmeldte tilsyn varierer en del kommunerne imellem.

Tabel 7 viser, hvor mange timer kommunerne

i gennemsnit

bruger pr. daginstitution om året på

anmeldt

tilsyn inklusive forberedelse og evt. opfølgning på tilsynet. Tallene dækker for nogle

kommuners vedkommende, jf. forrige afsnit, over en varierende tilsynskadence overfor de enkelte

institutioner.

Tabel 7

Hvor mange timer bruger I årligt i gennemsnit pr. daginstitution på anmeldte tilsyn?

(N = 82)

0-5 timer

6-10 timer

11-15 timer

16-20 timer

21-25 timer

26-30 timer

31-35 timer

36-40 timer

Mere end 41 timer

Total

29 %

21 %

100 %

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: I dette spørgsmål er der ikke sondret mellem offentlige og private institutioner

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Knap en tredjedel af kommunerne (29 %) bruger 0-5 timer årligt på anmeldt tilsyn inklusive for-

beredelse og opfølgning. Det kan betyde, at de fører tilsyn en gang årligt eller mere med et rela-

tivt lille timeforbrug, eller det kan betyde, at de fører tilsyn sjældnere med et større timeforbrug,

fx hvert andet år med det dobbelte antal timer pr. tilsyn. Vi kan ud fra svarene ikke vide, om

kommunerne i denne svarkategori ligger nærmest 0 eller 5 timer i årligt tidsforbrug, men der er

selvfølgelig en væsentlig forskel på, om man anvender 0 eller 5 timer.

Knap en tredjedel (29 %) af kommunerne angiver, at de bruger 6-10 timer årligt på tilsyn inkl.

forberedelse og opfølgning, mens ca. en femtedel (21 %) af kommunerne bruger 11-15 timer

årligt. De øvrige kommuner angiver, at de bruger fra 16 og op til 41+ timer årligt. Som det frem-

går af tabellen, har 9 % af kommunerne angivet, at de bruger mere end 41 timer årligt på tilsyn

pr. institution. Det virker umiddelbart som et meget højt timetal – særligt set i lyset af, hvor få

kommuner der er placeret i de kategorier, der ligger tættest på. Tallet skal formodentligt læses

med forbehold. En mulig forklaring kan hænge sammen med, at to tredjedele af kommunerne i

denne kategori har områdeledelse – disse kommuner har muligvis angivet det samlede timetal for

en række institutionsenheder, der er samlet under én områdeinstitution.

Over halvdelen af kommunerne bruger altså maks. 10 timer årligt, mens lidt over en fjerdedel

bruger mellem 11 og 20 timer årligt på det anmeldte tilsyn inkl. forberedelse og evt. opfølgning.

4.1.4

Opfølgning på tilsyn

Ifølge lovgrundlaget har kommunen ansvar for opfølgning på tilsynet. Ud over at kommunerne

skal reagere, hvis det enkelte dagtilbud ikke lever op til kravene, fremgår det ikke af lovgrundla-

get,

hvordan

kommunerne skal følge op på tilsynet. Det fremgår imidlertid, at tilsynet skal indgå

som led i udvikling af dagtilbud, og at viden fra tilsynet bør indgå i udviklingsarbejdet. For at til-

synet kan indgå i udvikling af dagtilbud i kommunen, kræver det, dels at opfølgningen på tilsynet

med den enkelte institution følger en systematik, dels at der gennemføres systematisk opfølgning

på tilsyn på tværs af daginstitutioner i kommunen.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

På den baggrund er følgende valgt som indikatorer på en systematisk tilgang til opfølgning.

Systematisk opfølgning

•

Kommunerne har faste procedurer for opfølgning på tilsyn.

Som opfølgning på tilsyn udarbejder kommunerne konkrete handle-/udviklingsplaner for det

videre arbejde i alle daginstitutioner eller i institutioner, hvor der er forhold, der skal rettes op

på.

Forvaltningen gennemfører systematiske skriftlige opsamlinger på tilsynet på tværs af daginstitu-

tionerne.

•

Figur 10 viser, at ca. fire ud af fem kommuner (79 %) har systematik i opfølgningen i form af fa-

ste procedurer for opfølgning på de anmeldte tilsyn – det gælder både offentlige og private insti-

tutioner.

Omkring to ud af tre kommuner (hhv. 67 % for de offentlige institutioner og 65 % for de private

institutioner) har en systematik mht. udarbejdelse af handleplaner. I disse kommuner bliver der

enten altid udarbejdet handleplaner til alle institutioner eller altid til de institutioner, hvor der er

forhold, der skal rettes op på.

63 % af kommunerne har en systematik mht., om der efter tilsynet bliver udarbejdet systemati-

ske skriftlige opsamlinger på tværs af institutionerne, når det gælder offentlige institutioner. For-

delingerne for de private institutioner adskiller ikke sig nævneværdigt.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Hvis kommunerne ikke har en systematik mht. at udarbejde skriftlige opsamlinger på tværs af in-

stitutionerne, kan det være vanskeligt at afrapportere resultater fra tilsynet, fx til det politiske ni-

veau, hvilket andre tal i undersøgelsen også peger på, jf. afsnit 4.4 om ”tværgående udvikling”.

Figur 10

Systematisk tilgang til opfølgning på tilsyn i form af faste procedurer,

handleplaner og opsamlinger på tværs af daginstitutioner

Offentlige (N = 85-87)

Private (N = 86-87)

Systematik i form af faste

procedurer for

opfølgning på tilsyn

Systematik mht.

udarbejdelse af

handleplan

Systematiske skriftlige

opsamlinger på tværs af

institutioner

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Figur 11 nedenfor viser, hvordan billedet samlet set ser ud mht., om kommunerne har en syste-

matisk tilgang til opfølgning på tilsynet. Som det fremgår, svarer 43 % af kommunerne positivt

på alle tre indikatorer for systematisk opfølgning på tilsyn med de offentlige institutioner. 39 %

har svaret positivt på alle tre indikatorer for systematisk opfølgning på tilsyn med de private insti-

tutioner. Forskellen er ikke statistisk signifikant.

Figur 11

Antal indikatorer på systematisk opfølgning på tilsynet, som kommunerne har svaret

positivt på

0 indikatorer

1 indikator

2 indikatorer

3 indikatorer

Offentlige (N=84)

Private (N=85)

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

De kommuner, der har svaret positivt på alle tre indikatorer, kan siges at have en fuldt ud syste-

matisk opfølgning på tilsynet ud fra vores operationalisering af systematisk opfølgning. Det gæl-

der for lidt under halvdelen af kommunerne (43 % når det gælder offentlige institutioner og 39

% når det gælder private institutioner).

Ledernes vurdering af opfølgning på tilsynet

Tabel 8 nedenfor viser ledernes vurdering af, hvordan forvaltningen/de tilsynsførende understøt-

ter dem i at følge op på tilsynet:

Tabel 8

Ledernes oplevelse af, hvordan forvaltningen/de tilsynsførende understøtter

institutionerne i at følge op på tilsynet

Offentlige institutioner (n = 202)

Ved at bidrage til at formulere kon-

krete handleplaner

Ved at tilbyde løbende spar-

ring/vejledning fra fx en pædagogisk

konsulent/udviklingskonsulent om de

områder, der skal udvikles/rettes op

på

Ved at understøtte mig som leder i

mit arbejde med pædagogisk ledelse

Ved at understøtte vores områdeleder

Ved at følge op på, om vi har udviklet

os mht. de forhold, vi skulle arbejde

med

Forvaltningen understøtter ikke insti-

tutionen i arbejdet med at følge op

på tilsynet

Ved ikke

Andet

14 %

18 %

10 %

14 %

28 %

29 %

40 %

14 %

46 %

20 %

15 %

Private institutioner (n = 120)

10 %

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Note: Det har været muligt at sætte flere markeringer ved dette spørgsmål, men hvis respondenter har brugt en af

kategorierne ”Forvaltningen understøtter ikke institutionen i arbejdet med at følge op på tilsynet” og ”Ved ikke”,

har de ikke kunnet angive andre svar.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Som det ses af tabellen, angiver 46 % af de offentlige ledere, at de får tilbudt løbende spar-

ring/vejledning fra fx en pædagogisk konsulent/udviklingskonsulent om de områder, der skal ud-

vikles/rettes op på, mens kun 20 % af lederne i private institutioner oplever dette. 40 % af de of-

fentlige ledere svarer desuden, at forvaltningen understøtter dem som ledere i arbejdet med pæ-

dagogisk ledelse, mens kun 14 % af de private ledere angiver dette. Forskellene er statistisk signi-

fikante.

14 % af de offentlige ledere og 28 % af de private ledere oplever, at forvaltningen ikke under-

støtter dem/institutionen i arbejdet med at følge op på tilsynet. Hhv. 14 og 18 % af lederne har

desuden svaret ”Ved ikke” på spørgsmålet om, hvordan forvaltningen/den tilsynsførende under-

støtter dem i at følge op på tilsynet. Hvis lederne har anvendt en af disse svarkategorier, har de

ikke kunnet angive andre svar. Dvs. at mere end en fjerdedel (28 %) af de offentlige ledere og

næsten halvdelen af de private ledere (46 %) enten ikke oplever, at de får støtte til at følge op på

tilsynet eller ikke kan afgøre, om de får støtte til dette arbejde. Der er altså et væsentligt udsnit af

lederne, der ikke oplever støtte til udvikling på baggrund af viden fra tilsynet, mens en stor grup-

pe ledere også oplever at få støtte på en række områder.

Samlet set tegner der sig et billede af, at lederne af de offentlige institutioner får betydeligt mere

støtte til at følge op på tilsynet, end deres lederkollegaer i private institutioner gør. Men en bety-

delig andel af lederne i både offentlige og private institutioner oplever, at forvaltningen ikke un-

derstøtter arbejdet med at følge op på tilsynet.

I tilknytning hertil angiver kun hver fjerde (24 %) af lederne i offentlige institutioner og hver fem-

te private leder (20 %), at der blev udarbejdet en konkret handleplan/udviklingsplan efter det se-

neste tilsyn i deres institution, jf. tabel 9. Det tyder på, at institutionerne ikke altid er bekendte

med de handleplaner, der bliver formuleret.

Tabel 9

Blev der udarbejdet en konkret handleplan/udviklingsplan efter tilsynet?

Offentlige institutioner (n = 186)

Nej

Total

24 %

76 %

100 %

Private institutioner (n = 119)

20 %

80 %

100 %

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Note: Data er vægtet således, at de offentlige institutioner er tildelt en vægt, mens de private institutioner ikke er

vægtet. Se appendiks A for nærmere beskrivelse.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

4.1.5

Opsamling på temaet systematik

Stort set alle kommuner lever op til – eller arbejder på at leve op til – lovkravet om, at de skal

fastlægge

rammer/retningslinjer

for tilsynet. Der er enkelte punkter i rammebeskrivelserne, som

kommunerne generelt set bør udfolde mere. Knap en fjerdedel af kommunerne lever ikke op til

lovkravet om, at rammerne for tilsynet skal offentliggøres.

39 % af kommunerne har forskellig tilsynspraksis overfor hhv. offentlige og private daginstitutio-

ner – ifølge lovgrundlaget bør der ellers være ensartede rammer for tilsynet med private og of-

fentlige institutioner.

95 % af kommunerne gennemfører som minimum anmeldt tilsyn hvert andet år med både of-

fentlige og private institutioner. Omtrent halvdelen af kommunerne fører tilsyn min. en gang år-

ligt.

Kommunernes tidsforbrug i forbindelse med det anmeldte tilsyn varierer en del. Knap en tredje-

del af kommunerne bruger mellem 0 og 5 timer årligt pr. institution på anmeldt tilsyn inkl. forbe-

redelse og evt. opfølgning, knap en tredjedel bruger mellem 6 og 10 timer årligt, mens lidt over

en fjerdedel bruger mellem 11 og 20 timer årligt på det anmeldte tilsyn.

Der er nogle elementer inden for temaet systematik, hvor kommunerne generelt set er tilbøjelige

til at have en systematisk tilgang. Det gælder mht. rammer for tilsynet og mht. at have en fast

kadence for tilsyn. Omvendt har kommunerne generelt set en lav grad af systematik mht. grund-

laget for tilsynet og mht. opfølgning.

I en stor del af kommunerne (85 %) tager tilsynet udgangspunkt i en dagsorden, som anvendes

på tværs af alle institutioner, evt. målrettet den enkelte institution. Men under halvdelen af

kommunerne fører tilsyn på baggrund af et fuldt ud systematisk

grundlag

, når de fører tilsyn

med, om den pædagogiske praksis understøtter læringsmiljø og trivsel samt lever op til kommu-

nale målsætninger. Det er især vurderinger af læringsmiljøet, som kommunerne er tilbøjelige til

ikke at foretage ud fra et systematisk grundlag. Kommunerne er mere tilbøjelige til at anvende et

systematisk grundlag for tilsynet med offentlige institutioner sammenlignet med private instituti-

oner. Forskellen er dog ikke statistisk signifikant.

Lidt under halvdelen af kommunerne kan siges at have en fuldt ud systematisk

opfølgning

på til-

synet. Her er det især udarbejdelse af handleplaner og mangel på systematiske skriftlige opsam-

linger på tværs af institutionerne, der er mindre udbredte, mens mange kommuner har systema-

tik i opfølgningen i form af faste procedurer for opfølgning på de anmeldte tilsyn.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Lederne af de offentlige institutioner får betydeligt mere støtte til at følge op på tilsynet, end le-

derne i private institutioner gør. En væsentlig andel af lederne i både offentlige og private institu-

tioner oplever, at forvaltningen ikke understøtter arbejdet med at følge op på tilsynet.

Kigger man på tværs af de fire elementer inden for temaet systematik, ses det, at lidt under hver

femte kommune har systematik i tilsynet inden for alle fire elementer. Dvs. at de lever op til alle

indikatorerne inden for hvert af elementerne. Og 15 % af kommunerne har kun en systematisk

tilgang til ét element i tilsynet med offentlige institutioner, mens 21 % af kommunerne kun har

en systematisk tilgang indenfor maks. et element i tilsynet med de private institutioner. Det frem-

går af figur 12. Forskellene mellem offentlige og private institutioner er ikke statistisk signifikante.

Figur 12

Andel kommuner, der opfylder hhv. 1, 2, 3 eller 4 elementer indenfor temaet systematik

0 elementer

1 element

2 elementer

3 elementer

4 elementer

Private

(N=82)

Offentlige

(N=81)

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt kommunale forvaltninger

Der er altså en betydelig andel af kommuner, som med fordel kan styrke systematikken i tilsynet.

Det gælder for tilsynet med både offentlige og private institutioner. Og det gælder i særlig grad

mht. at anvende et systematisk grundlag for tilsynet og mht. at sikre, at der sker en systematisk

opfølgning på tilsynet, herunder især den opfølgning på tværs af institutioner, som skal bidrage

til udviklingen af kommunens daginstitutioner generelt.

Særligt for kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og

private institutioner

•

Kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor hhv. offentlige og private institutioner har gene-

relt et mindre systematisk tilsyn end kommuner med samme praksis overfor de to institutionsty-

per – det gælder særligt i forhold til de private institutioner.

fortsættes næste side …

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

… fortsat fra forrige side

•

Kommuner med forskellig tilsynspraksis er mindre tilbøjelige end kommuner, der har samme

tilsynspraksis, til at …

−

have en systematik mht. kadence for tilsynet

−

anvende et systematisk grundlag til at vurdere, om praksis understøtter læringsmiljø og

børnenes trivsel samt opfylder kommunale mål i de private institutioner.

−

have en systematik for udarbejdelse af handleplaner

−

have en systematik for skriftlige opsamlinger på baggrund af tilsynet.

Der er en tendens til, at kommuner med forskellig tilsynspraksis lidt sjældnere fører anmeldt til-

syn med offentlige institutioner, end kommuner med samme praksis gør.

•

4.2

Indhold

Resultater for temaet indhold

Temaet indhold handler om, hvorvidt kommunerne fører tilsyn med de elementer, der fremgår af

lovgrundlaget: læreplaner, sprogvurderinger, personalets kvalifikationer, trivsel, læringsmiljø og

kommunale målsætninger. De vigtigste resultater inden for temaet indhold er:

•

Knap to tredjedele af kommunerne (64 %) fører tilsyn med alle seks lovpligtige elementer inden

for temaet indhold i de offentlige institutioner. Knap halvdelen (49 %) af kommunerne fører til-

syn med alle seks elementer i private institutioner.

•

Flest kommuner (97 %) fører tilsyn med arbejdet med de pædagogiske læreplaner. Færrest

kommuner fører tilsyn med personalets kvalifikationer og rekruttering af personale (ca. tre fjer-

dedele).

•

Kommunerne fører i signifikant højere grad tilsyn med personalets faglige kvalifikationer i of-

fentlige institutioner end i private institutioner.

•

Kommunerne fører i signifikant højere grad tilsyn med, hvorvidt kommunale indsatsområder er

udfoldet i hverdagen, i offentlige institutioner end i private institutioner.

fortsættes næste side …

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

… fortsat fra forrige side

t kommuner, der fører tilsyn med daginstitutionernes

•

Ved anmeldte tilsyn er de mest udbredte metoder møde med den daglige leder og rundvisning i

det pædagogiske miljø. Metoder, der kan give den tilsynsførende et mere direkte indblik i prak-

sis (fx observationer), er mindre udbredte. Over halvdelen af kommunerne bruger hverken inter-

view med børn eller observationer som metode.

Anbefaling

Kommunerne kan med fordel overveje, om de metoder, de anvender ved tilsyn, er de mest velegne-

de til at få indblik i den pædagogiske praksis.

til de øvrige elementer i temaet indhold, fører flest kommuner tilsyn

I dette afsnit gennemgår vi kommunernes besvarelser mht. temaet indhold. Afsnittet beskriver

desuden, hvilke metoder kommunerne anvender i forbindelse med det anmeldte tilsyn.

Ifølge dagtilbudsloven skal kommunerne føre tilsyn med indholdet af dagtilbuddene efter dagtil-

budslovens bestemmelser.

Der er flere paragraffer i dagtilbudsloven, som beskæftiger sig med det indholdsmæssige. Indled-

ningsvis er det beskrevet, at der skal føres tilsyn med, at den pædagogiske praksis lever op til de

mål og rammer, som kommunalbestyrelsen har fastlagt, jf. § 3 om kommunernes pligt til at ud-

arbejde en sammenhængende børnepolitik og fastlægge mål og rammer for dagtilbud.

Formålsbestemmelsen i dagtilbudslovens § 7 handler om det specifikke formål for dagtilbud. Her

står, at børn i dagtilbud skal have et fysisk, psykisk og æstetisk børnemiljø, som fremmer deres

trivsel, sundhed, udvikling og læring. Derudover handler § 8 og § 11 om, at dagtilbuddene skal

udarbejde pædagogiske læreplaner, som skal give rum for leg, læring og udvikling, og gennem-

føre sprogvurderinger af de treårige, der vurderes at have behov for en ekstra sprogindsats. Des-

uden fremgår det af vejledningen til dagtilbudsloven, at tilsynet skal sikre, at personalet har de

nødvendige kvalifikationer til at varetage de opgaver, der ligger i tilbuddene.

Vi har på den baggrund operationaliseret temaet indhold til seks elementer, som er:

•

Børnenes trivsel

•

Læringsmiljøet

•

Arbejdet med kommunale målsætninger/indsatsområder

•

Arbejdet med pædagogiske læreplaner

•

Sprogvurderinger

•

Personalets kvalifikationer

Elementerne fremgår også af figuren på næste side.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

For hvert af de seks elementer har vi valgt en indikator for, om elementet indgår i tilsynet.

Indhold

Nedenstående er valgt som indikatorer for, at tilsynet lever op til lovgrundlaget mht. temaet indhold:

Kommunen har angivet, at følgende elementer som hovedregel indgår i tilsynet:

•

Kommunale målsætninger/indsatsområder er udfoldet i hverdagen

•

Børnenes trivsel

•

Daginstitutionens arbejde med den pædagogiske læreplan

•

Daginstitutionens arbejde med sprogvurderinger

•

Personalets faglige kvalifikationer

•

Daginstitutionens læringsmiljø

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Mht. læringsmiljø har vi i spørgeskemaundersøgelsen ikke spurgt direkte til,

vurdering af

læringsmiljøet indgår i tilsynet, men i stedet spurgt til, hvordan der føres tilsyn med

læringsmiljøet.

En stor del af kommunerne svarer positivt på, at de fører tilsyn med de seks elementer under

indhold. Det fremgår af figur 13.

Figur 13

Indholdet af kommunernes pædagogiske tilsyn

Offentlige (N = 87-88)

Private (N = 86-88)

Pædagogiske læreplaner

Læringsmiljø

Kommunale

indsatsområder

Sprogvurderinger

Børns trivsel

Personalets faglige

kvalifikationer og

rekruttering af personale

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Figuren er konstrueret på baggrund af to spørgsmål: ”Hvilke af nedenstående forhold/emner indgår som

hovedregel i de anmeldte tilsyn med daginstitutioner?” og ”Hvilke af følgende udsagn beskriver, hvordan kom-

munen fører tilsyn med, at den pædagogiske praksis er kendetegnet ved et godt læringsmiljø?”

Note: Det har været muligt at afgive flere svar på begge spørgsmål.

Figur 13 viser, at flest kommuner (97 %) angiver, at de fører tilsyn med daginstitutionernes ar-

bejde med pædagogiske læreplaner både i offentlige og i private institutioner. I tilknytning hertil

svarer 83 % af kommunerne desuden, at daginstitutionernes arbejde med den pædagogiske læ-

replan indgår ”som en væsentlig del af tilsynet” med de offentlige institutioner, mens 17 % sva-

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

rer, at institutionens arbejde med læreplanen indgår i tilsynet i ”begrænset omfang”. For private

institutioner er andelene hhv. 78 % og 21 %.

Færrest kommuner angiver at føre tilsyn med personalets kvalifikationer og rekruttering af perso-

nale: 74 % af kommunerne svarer, at de fører tilsyn med dette i de offentlige institutioner, 72 %

fører tilsyn med det i de private institutioner. Dvs. at ca. en fjerdedel af kommunerne ikke fører

tilsyn med, at personalet har de nødvendige kvalifikationer, sådan som lovgrundlaget foreskriver.

Det eneste element under temaet indhold, hvor der er en statistisk signifikant forskel på praksis

overfor hhv. offentlige og private institutioner, er, hvorvidt kommunale indsatsområder er udfol-

det i hverdagen. Som det fremgår af figur 13, svarer 95 % af kommunerne, at de fører tilsyn

med, om kommunale indsatsområder udfoldes i praksis i offentlige institutioner, mens 80 % sva-

rer, at de fører tilsyn med det i de private institutioner. Forskellen kan skyldes, at det ikke er alle

kommunale mål, som de private institutioner er forpligtede til at arbejde med. Af de opfølgende

interview med en række kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og private in-

stitutioner fremgår det netop, at der kan være en del af de kommunale indsatsområder og mål-

sætninger, som de private institutioner ikke er underlagt, og som der derfor heller ikke føres til-

syn med i de private institutioner.

Metoder brugt i forbindelse med tilsynet

I relation til spørgsmålet om indholdet af kommunernes tilsyn er spørgsmålet om,

hvordan

kom-

munerne fører tilsyn med de forskellige elementer, relevant. Som beskrevet i kapitel 3 er der ikke

noget krav i lovgrundlaget om, hvilke metoder kommunerne skal anvende ved tilsynet. Det kan

dog have betydning for den tilsynsførendes vurdering, hvilke metoder der anvendes. Derfor bely-

ser vi kommunernes brug af metoder ved tilsynet her. Spørgsmålet om indhold og metoder hæn-

ger desuden også sammen med, hvilket

grundlag

der vurderes ud fra ved tilsynet. Det blev be-

handlet i afsnit 4.1.

Som det fremgår af figur 14, er metoder, der kommer helt tæt på praksis (fx observationer), min-

dre udbredte i forbindelse med de anmeldte tilsyn end metoder, der belyser praksis mere indirek-

te. Figuren viser også, at der ikke er væsentlige forskelle på brugen af metoder i forbindelse med

tilsynet med hhv. offentlige og private institutioner.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 14

Brug af metoder ved anmeldte tilsyn

Offentlige (N = 86)

Private (N = 86)

Møde med den daglige leder af daginstitutionen

Rundvisning i det pædagogiske miljø

Dialog/interview med medarbejdere

Brug af skriftlige oplysninger/data

Dialog/interview med forældre

Strukturerede observationer af det pædagogiske

samspil i daginstitutionen

Andet

Dialog/interview med børn

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Det har været muligt at sætte flere markeringer ved dette spørgsmål

Note: Spørgsmålet lød: ”Hvilke metoder indgår som hovedregel i de anmeldte tilsyn med daginstitutioner?”

Som det fremgår af figur 14, er ’møde med den daglige leder’ den mest udbredte metode og

indgår som del af det anmeldte tilsyn i langt de fleste kommuner (92 %). Rundvisning i det pæ-

dagogiske miljø er også en udbredt metode: 84 % af kommunerne bruger denne metode ved

tilsynet i de offentlige institutioner, mens 87 % af kommunerne bruger metoden i forbindelse

med tilsyn med de private institutioner. 78 % af kommunerne anvender dialog/interview med

medarbejdere som metode, når de fører tilsyn med de offentlige institutioner, 73 % bruger den-

ne metode ved tilsynet med private institutioner. Brug af skriftlige oplysninger/data indgår også

som led i tilsynet for ca. tre fjerdedele (77 % og 74 %) af kommunerne. Forskellene mellem of-

fentlige og private institutioner er ikke statistisk signifikante.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Strukturerede observationer af det pædagogiske samspil er til gengæld en noget mindre udbredt

metode i kommunernes pædagogiske tilsyn. Denne metode anvendes i under halvdelen af kom-

munerne: 43 % af kommunerne bruger observationer i forbindelse med tilsynet med offentlige

institutioner, 40 % anvender dem i forbindelse med tilsynet med private institutioner. Dia-

log/interview med børn er den mindst udbredte metode: 16 % af kommunerne anvender denne

metode som led i tilsynet med offentlige institutioner, 14 % som led i tilsynet med de private.

Over halvdelen (56 %) af kommunerne anvender hverken interview med børn eller observationer

af praksis i forbindelse med tilsynet med offentlige institutioner, 59 % anvender ingen af de to

metoder i forbindelse med tilsynet med private institutioner.

To kommuner anvender udelukkende møde med lederen og/eller brug af skriftlige oplysninger

som metoder ved tilsynet, dvs. at de slet ikke møder praksis i institutionerne.

Svarene i kategorien ’andet’ dækker primært over, at der deltager forældre- eller ledelsesrepræ-

sentanter ved tilsynet, eller at der indgår yderligere skriftlige data.

Metoden ’rundvisning i det pædagogiske miljø’ kan have meget forskellig karakter. Det kan

dække over en rundvisning, som blot er en udvidelse af samtalen med lederen, hvor den tilsyns-

førende ser lokaliteterne, men ikke er i kontakt med ansatte eller børn og heller får lejlighed til at

opleve praksis. Og det kan på den anden side dække over en rundvisning, hvor den tilsynsføren-

de får lejlighed til at tale med børn og/eller ansatte og til at se pædagogikken udfolde sig i prak-

sis. Dvs. at rundvisning i det pædagogiske miljø ikke nødvendigvis er en metode, der giver et re-

gulært indblik i praksis, som fx observationer kan gøre, men i nogle tilfælde kan gøre det.

Samlet set er metoder, der vurderer praksis mere indirekte, mere udbredte ved anmeldt tilsyn end

metoder, hvor den tilsynsførende har et direkte møde med den pædagogiske praksis, fx observa-

tioner. I tilknytning hertil er det i opfølgende interview blevet nævnt, at det mere direkte indblik i

praksis snarere opnås i forbindelse med den løbende kontakt (det uformelle tilsyn) end ved de

formelle tilsyn. Det vil blive udfoldet yderligere i kapitel 6 om uformelt tilsyn.

Metoder til vurderinger af personalets faglige kvalifikationer

Som nævnt indgår vurderinger af personalets faglige kvalifikationer i forbindelse med det an-

meldte tilsyn i knap tre fjerdedele af kommunerne. Den mest udbredte metode til at vurdere de

faglige kvalifikationer er dialog med institutionens ledelse (ca. tre fjerdedele), jf. tabel 10. Knap

en tredjedel angiver, at det foregår via observation af personalets pædagogiske arbejde. 28 % af

kommunerne angiver også, at de fører tilsyn med personalets faglige kvalifikationer i de offentli-

ge institutioner ud fra en minimumsnorm for, hvor stor en andel af daginstitutionens personale

der skal være uddannet. Kun 9 % af kommunerne angiver, at denne metode anvendes til at vur-

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

dere personalets faglige kvalifikationer i de private institutioner. Denne sammenhæng er statistisk

signifikant. En mulig forklaring på forskellen er, at de private institutioner ikke i samme udstræk-

ning er underlagt evt. kommunale minimumsnormer for uddannet personale.

Tabel 10

Hvordan indgår vurderinger af personalets faglige kvalifikationer i tilsynet?

Offentlige (N = 88)

Ved observation af personalets pædagogiske arbejde

Ved at indhente CV’er for personalet

Det bliver vurderet ud fra en minimumsnorm for, hvor

stor en andel af daginstitutionens personale der skal væ-

re uddannet

Via dialog med ledelsen af daginstitutionen om persona-

lets faglige kvalifikationer

Vurdering af personalets faglige kvalifikationer indgår

ikke i tilsynet

Andet

Total

17 %

158 %

19 %

143 %

76 %

74 %

32 %

28 %

Private (N = 81)

32 %

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Det har været muligt at sætte flere markeringer ved dette spørgsmål, hvorfor andelene summerer til mere

end 100 %.

4.2.2

Opsamling på temaet indhold

En stor del af kommunerne svarer positivt på, at de fører tilsyn med de seks elementer under

indhold.

Flest kommuner (97 %) fører tilsyn med arbejdet med de pædagogiske læreplaner. Færrest

kommuner fører tilsyn med personalets kvalifikationer og rekruttering af personale (ca. tre fjerde-

dele).

Ser man på tværs af de seks elementer, fremgår det af figur 15, at knap to tredjedele af kommu-

nerne (64 %) fører tilsyn med alle seks lovpligtige elementer inden for temaet indhold i de offent-

lige institutioner, mens det mht. private institutioner er knap halvdelen af kommunerne, der fører

tilsyn med alle seks elementer. 5 % af kommunerne fører tilsyn med tre eller færre af de seks

lovpligtige elementer.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 15

Andel kommuner, der fører tilsyn med de seks elementer under temaet indhold

0 elementer

4 elementer

1 element

5 elementer

2 elementer

6 elementer

3 elementer

Private (N=86)

1112

Offentlige (N=97)

2 12

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Der er signifikant forskel på, om kommunerne fører tilsyn med personalets faglige kvalifikationer

ud fra en minimumsnorm for andelen af uddannet personale i hhv. offentlige og private instituti-

oner, jf. tabel 10. En mulig forklaring på forskellen er, at private institutioner evt. ikke er under-

lagt kommunale minimumsnormer for uddannet personale.

Der er også statistisk signifikant forskel på praksis overfor hhv. offentlige og private institutioner,

når det drejer sig om tilsynet med, hvorvidt kommunale indsatsområder er udfoldet i hverdagen.

Forskellen kan skyldes, at det ikke er alle kommunale mål, som de private institutioner er forplig-

tede til at arbejde med.

Der tegner sig desuden et billede af, at de mest udbredte metoder i forbindelse med anmeldte

tilsyn er metoder, hvor den tilsynsførende får formidlet et billede af praksis fremfor fx at observe-

re den. Metoder, der kan give den tilsynsførende en mere direkte oplevelse af praksis, anvendes i

mindre grad: Observationer af praksis bruges i mindre end halvdelen af kommunerne, mens dia-

log/interview med børn bruges i færre end hver sjette kommune. Over halvdelen af kommunerne

bruger hverken interview med børn eller observationer som metode.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

4.3

Uvildighed

Resultater for temaet uvildighed

Temaet uvildighed handler om, hvilken rolle den tilsynsførende i øvrigt har overfor institutionerne, og

om der er et tydeligt grundlag for tilsynet, eller om tilsynet foretages ud fra et individuelt skøn. De

vigtigste resultater er:

•

Det er mest udbredt, at en pædagogisk konsulent, som også yder løbende rådgivning/sparring

til institutionen, fører tilsyn (det gælder i 80 % af kommunerne for tilsynet med offentlige insti-

tutioner og i 74 % af kommunerne for tilsynet med private institutioner).

•

Lidt over halvdelen af kommunerne har tilrettelagt tilsynet, så det

alene

er enten en områdele-

der med ansvar for institutionen eller en pædagogisk konsulent, som også yder spar-

ring/rådgivning over for institutionen, som fører tilsyn. Dvs. at den tilsynsførende er en person,

som i forvejen har et samarbejde med eller et særligt ansvar for institutionen. I disse kommuner

er der en risiko for, at tilsynet ikke bliver baseret på en uvildig vurdering.

•

I kommunernes og institutionsledernes optik er der både fordele og ulemper ved, at en person,

der også har sparringsfunktioner/ledelsesansvar overfor institutionerne, fører tilsyn. Forvaltnin-

gerne er mere tilbøjelige end lederne til at fremhæve ulemper ved modellen.

•

Mellem hver tredje og hver femte kommune har en tilsynspraksis, der begrænser muligheden

for uvildighed, når der føres tilsyn med læringsmiljø og trivsel, idet tilsynet dels er baseret ude-

lukkende på et individuelt skøn, dels alene føres af en person, der også har vejlednings- eller le-

delsesfunktioner overfor institutionen. Kommunerne har i højere grad en praksis, der understøt-

ter muligheden for et uvildigt tilsyn, når det skal vurderes, om den pædagogiske praksis lever op

til kommunale målsætninger og indsatsområder.

•

Tilsynet med de offentlige institutioner er i lidt højere grad baseret på et grundlag, der under-

støtter uvildighed, sammenlignet med de private institutioner.

Anbefaling

Uvildighed i tilsynet er et forhold, kommunerne med fordel kan overveje at styrke. Det gælder sær-

ligt mht. den rolle, den tilsynsførende i øvrigt har overfor institutionen – herunder om den tilsynsfø-

rende kan tilvejebringe en tilstrækkelig grad af eksternalitet i tilsynet. Der

kan

være særlige udfor-

dringer med hensyn til uvildigheden i tilsynet, hvis tilsynet

både

føres af en person, der også vareta-

ger andre opgaver overfor institutionen/har ledelsesansvar over for institutionen,

alene baseres på

et individuelt skøn fremfor et mere systematisk grundlag.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

I dette afsnit undersøger vi, hvordan kommunerne opfylder tilsynsforpligtelsen mht. temaet uvil-

dighed. Temaet uvildighed er operationaliseret i to elementer:

vurderingsgrundlag for den tilsyns-

førende

den tilsynsførendes rolle

I vejledningen til dagtilbudsloven opfordres kommunerne til at vælge ”organisatoriske løsninger,

der skaber tydelighed i forhold til, hvornår det er vejledning, og hvornår det er tilsyn”. Derudover

står der i vejledningen, at ”hvis tilsynsopgaven er uddelegeret

, bør det præciseres, hvad opga-

ven går ud på, og hvilke kriterier der er for tilsynet”.

Lovgrundlaget peger altså på, at det er væsentligt, hvilken rolle den tilsynsførende har overfor in-

stitutionen ud over at være tilsynsførende. I de tilfælde, hvor den tilsynsførende også har en vej-

ledningsfunktion overfor institutionerne, bør rollerne som hhv. tilsynsførende og vejleder være

klart adskilte, så den tilsynsførende ikke blander sine øvrige funktioner overfor og relationer til

institutionen ind i tilsynet. Desuden opfordrer vejledningen til, at der er et tydeligt vurderings-

grundlag for tilsynet, hvis tilsynsopgaven er uddelegeret, og – som det fremgik af afsnit 4.1 – at

tilsynet er systematisk, hvilket indebærer et klart grundlag for tilsynet på tværs af institutioner.

Med andre ord peger vejledningen på, at tilsynet foretages på et tydeligt defineret grundlag af en

tilsynsførende, hvis rolle er klart defineret.

Vi fortolker disse formuleringer i lovgrundlaget som, at der samlet set skal være basis for en uvil-

dig vurdering, og har på den baggrund valgt at samle formuleringerne fra lovgrundlaget under

betegnelsen uvildighed. Uvildighed i tilsynet står ikke som modsætning til, at tilsynet samtidig kan

hvile på en faglig vurdering.

Fx til en tilsynsførende, der ikke er ansat i forvaltningen.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Et uvildigt tilsyn indebærer en form for neutralitet eller objektivitet og eksternalitet hos den til-

synsførende. Et pædagogisk tilsyn kan naturligvis aldrig være fuldstændigt neutralt eller objektivt

– bl.a. fordi det indebærer en faglig vurdering. Det, vi undersøger i denne sammenhæng, er,

hvorvidt kommunerne har et tilsynskoncept, som

understøtter

et uvildigt tilsyn. Eller om kommu-

nerne omvendt har et koncept, som begrænser mulighederne for et uvildigt tilsyn.

4.3.1

Den tilsynsførendes rolle overfor institutionen

Elementet den tilsynsførendes rolle handler om, hvilken rolle den tilsynsførende har overfor insti-

tutionen ud over at føre tilsyn. I spørgeskemaet bliver dette belyst ud fra spørgsmålet om, hvem

der typisk fører anmeldt tilsyn med institutionerne.

Som nævnt peger lovgrundlaget på, at det er væsentligt, at rollen som tilsynsførende er tydeligt

adskilt fra evt. øvrige roller eller funktioner overfor institutionerne, som den tilsynsførende evt.

kan have. Det kan fx være, hvis tilsynet føres af en pædagogisk konsulent, som ud over tilsyns-

opgaven også løbende yder sparring eller rådgivning til institutionen. Eller hvis tilsynet føres af en

områdeleder, som samtidig er ansvarlig for den pågældende institution. Adskillelse af rollerne

som hhv. vejleder/områdeleder og tilsynsførende skal være med til at sikre, at tilsynet er baseret

på en uvildig faglig vurdering af den viden, der indsamles ved tilsynet, og ikke på mere uformel

viden og den relation til eller interesse i institutionen og de ansatte, den tilsynsførende i øvrigt

har.

I forbindelse med interviewene i forundersøgelsen til evalueringen blev der peget på, at der po-

tentielt kan være udfordringer mht. uvildigheden i tilsynet, hvis en områdeleder med ledelsesan-

svar for den pågældende institution eller en pædagogisk konsulent, der også yder løbende spar-

ring/rådgivning til institutionen, fører tilsyn. Hvis en områdeleder med ansvar for institutionen fø-

rer tilsyn, kan man lidt firkantet sige, at vedkommende fører tilsyn med sin egen ledelse. Hvis en

pædagogisk konsulent, der også varetager andre opgaver overfor institutionen, fører tilsynet, kan

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

der være en risiko for, at vedkommende har svært ved at adskille de to roller og påpege evt. pro-

blematikker, enten fordi han/hun har en anden relation til lederen/personalet i institutionen, eller

fordi han/hun kan være ”hjemmeblind” og have svært ved at få øje på evt. problematikker.

For at sikre et uvildigt tilsyn er det altså vigtigt, at der er en klar adskillelse af de forskellige roller.

Derfor er det valgt som en indikator på uvildighed, at tilsynet ikke

alene

føres af en person, der

også har enten sparringsfunktioner eller ledelsesansvar over for den pågældende institution.

Den tilsynsførendes rolle overfor institutionen

For elementet den tilsynsførendes rolle er følgende valgt som indikator for, at kommunerne har en

tilgang, der understøtter muligheden for et uvildigt tilsyn:

•

Tilsynet føres ikke udelukkende af enten en pædagogisk konsulent, der også har en vejlednings-

funktion overfor institutionen, eller en områdeleder med ansvar for institutionen.

Af figur 16 fremgår det, at det er mest udbredt, at en pædagogisk konsulent, som også yder lø-

bende rådgivning/sparring til den pågældende institution, fører tilsyn eller er med til at føre tilsyn

– 80 % angiver dette mht. de offentlige institutioner, og 74 % mht. de private institutioner. Vi

har ikke kunnet finde en sammenhæng imellem brugen af konsulenter/områdeledere, der også

har øvrige funktioner overfor institutionerne, som tilsynsførende på den ene side og institutions-

tæthed i kommunerne på den anden side.

Figuren viser også, at det er få kommuner, hvor områdeledere fører tilsyn med de institutioner,

de selv er ansvarlige for. I det hele taget er det ikke særligt udbredt, at områdeledere fører tilsyn:

Kun i 7 % af kommunerne fører områdeledere tilsyn med de offentlige institutioner, og kun i 2

% af kommunerne fører områdeledere tilsyn med de private institutioner.

Dagtilbudschefer er med til at føre anmeldt tilsyn med de offentlige institutioner i 26 % af kom-

munerne og med de private institutioner i 21 % af kommunerne. At dagtilbudschefen er involve-

ret i det anmeldte tilsyn, er mest udbredt i kommuner, hvor der er en lav grad af institutionstæt-

hed. Det kan skyldes, at der i disse mindre befolkningstætte kommuner typisk også er en mindre

forvaltning til at føre tilsyn.

Pædagogiske konsulenter, der

ikke

yder rådgivning/sparring til den pågældende institution, fører

i 17 % af kommunerne anmeldt tilsyn med de offentlige institutioner og i 23 % af kommunerne

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

tilsyn med de private institutioner. Forskellene mellem private og offentlige institutioner er ikke

statistisk signifikante.

Der er en tendens til, at kommuner med en høj grad af institutionstæthed (dvs. typisk større byer)

i højere grad gør brug af konsulenter, der

ikke

også har en sparringsfunktion overfor institutio-

nen. Det kan hænge sammen med, at disse kommuner kan have en større forvaltning med flere

pædagogiske konsulenter og dermed også større mulighed for at ”bytte institutioner”.

Figur 16

Hvem fører typisk anmeldt tilsyn?

Offentlige (N = 87)

Private (N = 87)

Dagtilbudschef/skole- og

dagtilbudschef

En eller flere pædagogiske

konsulenter/

udviklingskonsulenter, som…

En eller flere pædagogiske

konsulenter/

udviklingskonsulenter, som…

Den områdeleder/ sektionsleder,

som er ansvarlig for den

pågældende institution

En eller flere områdeledere/

sektionsledere, som ikke er

ansvarlige for den…

Tilsynførende, som er ansat i

kommunen udelukkende til at

føre tilsyn med dagtilbud

Tilsynsførende fra tværgående

tilsynsafdeling i kommunen,

som også fører tilsyn med…

Tilsynsførende fra ekstern aktør

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Det har været muligt at sætte flere markeringer ved dette spørgsmål

Note: Spørgsmålet lød: Hvilken person/hvilke personer gennemfører typisk anmeldte tilsyn med daginstitutioner?

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Kommunerne har kunnet afgive flere svar på spørgsmålet om, hvem der typisk fører tilsyn. Man

kan derfor ikke se ud fra denne figur, i hvor mange kommuner det

alene

er en pædagogisk kon-

sulent med vejledningsfunktion eller en områdeleder med ansvar for institutionen, der fører tilsyn.

Det fremgår i stedet af figur 17, som viser, at lidt over halvdelen af kommunerne har tilrettelagt

tilsynet, så det

alene

er enten en områdeleder med ansvar for institutionen eller en pædagogisk

konsulent med sparrings-/rådgivningsfunktion over for institutionen, som fører tilsyn. Lidt over

halvdelen af kommunerne har altså en tilsynsmodel, der ikke understøtter et uvildigt tilsyn for så

vidt angår den tilsynsførendes rolle.

Figur 17

Tilsyn gennemføres udelukkende af en pædagogisk konsulent eller en

områdeleder, der også har sparringsfunktioner/ledelsesansvar overfor institutionen

Offentlige (N=85)

Private (N=87)

Tilsyn gennemføres udelukkende af

pædagogiske konsulenter eller

områdeleder, der også har

sparringsfunktioner/ledelsesansvar

overfor institutionen

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Figuren er baseret på oplysninger fra spørgsmålet ”Hvilken person/hvilke personer gennemfører typisk an-

meldt tilsyn med daginstitutionen?”. Figuren viser, hvor mange forvaltninger der udelukkende har benyttet en eller

begge af følgende svarkategorier: ”En eller flere pædagogiske konsulenter/udviklingskonsulenter, som også yder

løbende rådgivning/sparring til den pågældende institution” og/eller ”Den områdeleder/sektionsleder, som er an-

svarlig for den pågældende daginstitution”.

38 % af kommunerne svarer i tilknytning hertil, at de er enten enige eller overvejende enige i, at

det er en udfordring, at en konsulent fører tilsyn med de institutioner, han/hun også har vejled-

nings-/sparringsfunktioner over for, fordi konsulenten bliver ”blind” for evt. problemer i instituti-

onen. 20 % af kommunerne er enten enige eller overvejende enige i, at det er en udfordring,

fordi konsulenten ”er berøringsangst og har svært ved at tage den svære samtale”. Omvendt pe-

ger kommunerne også på, at der kan være fordele ved, at konsulenter fører tilsyn med institutio-

ner, de også har sparringsfunktioner overfor. Stort set alle kommuner (96 %) er således enten

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

enige eller overvejende enige i, at det er en fordel, dels fordi disse konsulenter har et tættere

kendskab til institutionen og ved, hvad der bør spørges ind til, dels fordi institutionerne har mere

tillid til den tilsynsførende og er mere villige til at nævne evt. problematikker.

Institutionsledernes vurdering af den tilsynsførendes rolle

De institutionsledere, der svarer, at en pædagogisk konsulent, der også har vejledningsfunktioner

overfor institutionen, fører tilsyn, er blevet bedt om at vurdere, hvor enige eller uenige de er i en

række udsagn om evt. fordele og ulemper ved denne model. Generelt set vurderer lederne ikke,

at det er en problematisk model – størstedelen af lederne ser fordele ved modellen, og kun en

mindre del erklærer sig enige i, at den har udfordringer.

Institutionsledernes vurderinger af fordele ved modellen er angivet i figur 18.

Figur 18

”Det er en fordel, at den pædagogiske konsulent/udviklingskonsulent fører tilsyn med

de daginstitutioner, han/hun også har vejlednings-/sparringsfunktion over for, fordi …

Enig

Overvejende enig

Overvejende uenig

Uenig

… den tilsynsførende

dermed har et tættere

kendskab til institutionen

og ved, hvad der bør

spørges ind til" (n = 249)

… det medfører, at

institutionen har mere

tillid til den tilsynsførende

og er mere villig til at

nævne evt.

problematikker" (n = 243)

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Note: Kun de daginstitutionsledere, der har svaret, at pædagogiske konsulenter/udviklingskonsulenter, der også

løbende yder sparring til institutionen, er med til at føre anmeldt tilsyn med institutionen, har besvaret spørgsmå-

lene

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figuren viser, at de fleste ledere (86 %) er enige eller overvejende enige i, at det er en fordel, at

en pædagogisk konsulent, der også yder løbende sparring og rådgivning, fører tilsyn, fordi kon-

sulenten kender institutionen. 83 % er enige/overvejende enige i, at det medfører mere tillid.

Som det fremgår af figur 19 nedenfor, er flertallet af lederne (80 %) samtidig overvejende uenige

eller uenige i udsagnet om, at det er en udfordring, fordi konsulenten bliver blind for eventuelle

problemer i institutionen, eller fordi konsulenten er berøringsangst og ikke tager den svære sam-

tale (89 %). Omvendt fremhæver en del af lederne også ulemperne ved denne model, idet de er

enten enige eller overvejende enige i, at det er en udfordring, at den pædagogiske konsulent fø-

rer tilsyn med de institutioner, han/hun har sparringsfunktion overfor, fordi konsulenten bliver

blind overfor evt. problemer i institutionen eller er berøringsangst og ikke tager den svære samta-

le (hhv. 19 og 12 %).

Figur 19

”Det er en udfordring, at den pædagogiske konsulent/udviklingskonsulent fører tilsyn

med de daginstitutioner, han/hun også har vejlednings-/sparringsfunktion overfor,

fordi …

Enig

Overvejende enig

Overvejende uenig

Uenig

… han/hun bliver "blind"

for evt. problemer i

institutionen" (n = 250)

… han/hun er

berøringsangst og har

svært ved at tage den

vanskelige samtale" (n =

250)

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Note: Kun de institutionsledere, der har svaret, at pædagogiske konsulenter/udviklingskonsulenter, der også lø-

bende yder sparring til institutionen, er med til at føre anmeldt tilsyn med institutionen, har fået spørgsmålet

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Det samme gør sig stort set gældende for de institutioner, hvor områdelederen er med til at føre

tilsyn. Her er lidt flere ledere dog enige eller overvejende enige i, at der kan være udfordringer

ved, at områdelederen er med til at føre tilsyn med institutioner, han/hun selv er ansvarlig for. Da

det ikke er så udbredt, at områdelederen fører tilsyn med de institutioner, han/hun er ansvarlig

for, er der tale om et ret lille antal respondenter, der har svaret på disse spørgsmål, og derfor er

tallene mindre valide.

I relation hertil fremhævede nogle kommuner i forbindelse med opfølgende interview også forde-

lene ved, at den tilsynsførende kender institutionen mere indgående. Fx blev der argumenteret

for, at forhåndskendskab og ”den nære relation” er en forudsætning for at føre et tilsyn, der går

tæt på praksis.

Der kan altså i kommunernes og institutionsledernes optik være både fordele og ulemper ved at

have en tilsynsmodel, hvor en person, der også har sparringsfunktioner/ledelsesansvar overfor in-

stitutionerne, fører tilsyn. Lederne er generelt mere positive overfor modellen sammenlignet med

forvaltningerne, der i højere grad end lederne fremhæver udfordringerne.

Det er ikke et krav i lovgrundlaget, at den tilsynsførende ikke må varetage andre opgaver overfor

institutionen end tilsynet. Som nævnt beskriver lovgrundlaget blot, at der skal være en tydelig ad-

skillelse af rollerne i de tilfælde, hvor den tilsynsførende har flere funktioner overfor institutionen.

Den tilsynsførende skal altså træde i karakter som tilsynsførende og gennemføre et uvildigt tilsyn,

der ikke er præget af de relationer, vedkommende i øvrigt har til institutionen.

Hvorvidt uvildigheden i tilsynet er udfordret af, at den tilsynsførende også har andre roller overfor

institutionen, er i høj grad også betinget af, hvilket

grundlag

den tilsynsførende skal vurdere ud

fra. Det ser vi på i næste afsnit.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

4.3.2

Vurderingsgrundlag for tilsynet

Elementet vurderingsgrundlag for den tilsynsførende handler om, hvilket grundlag den tilsynsfø-

rende fører tilsyn ud fra.

Som nævnt beskriver vejledningen, at tilsynet bør være systematisk. Et systematisk tilsyn forud-

sætter i vores fortolkning også et klart vurderingsgrundlag. Vejledningen nævner desuden, at det

skal præciseres, hvilke kriterier der ligger til grund for tilsynet, hvis opgaven er uddelegeret. Et ty-

deligt vurderingsgrundlag understøtter dels en uvildig tilgang til tilsynet med den enkelte institu-

tion, dels en ensartet tilgang til tilsynet på tværs af institutioner.

Det understøtter mulighederne for en uvildig vurdering, hvis tilsynet foretages ud fra et klart for-

muleret grundlag i form af fx kriterier eller kvalitative beskrivelser. Omvendt kan det udfordre

uvildigheden, hvis tilsynet baseres udelukkende på et individuelt skøn – det gælder både mht. til-

synet overfor den enkelte institution og mht. vurderingen på tværs af institutioner.

Elementet vurderingsgrundlag for den tilsynsførende er blevet belyst ud fra spørgsmål om, hvor-

dan kommunen fører tilsyn med en række forhold (hhv. læringsmiljø, trivsel samt kommunale

målsætninger og indsatsområder). Hvis kommunerne har angivet, at de belyser disse forhold på

baggrund af enten kriterier for/indikatorer på god praksis, har formuleret kvalitative beskrivelser

af god praksis eller anvender et koncept/redskab til måling af, om den pædagogiske praksis un-

derstøtter disse forhold, vurderer vi, at det betyder, at de fører tilsyn med disse centrale områder

ud fra et tydeligt grundlag, der understøtter en uvildig vurdering. Hvis kommunerne omvendt

svarer, at de fører tilsyn med disse områder udelukkende ud fra et individuelt, professionelt skøn,

eller svarer, at de ikke fører tilsyn med disse områder, vurderer vi, at de ikke fører tilsyn ud fra et

grundlag, der understøtter et uvildigt tilsyn

Disse spørgsmål indgik også i afsnit 4.1.2 om systematisk grundlag.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Vi har dermed operationaliseret det at have et vurderingsgrundlag, der understøtter et uvildigt

tilsyn, til tre indikatorer, som fremgår af nedenstående boks.

Vurderingsgrundlag for den tilsynsførende

Følgende er valgt som indikatorer for, at kommunerne fører tilsyn ud fra et vurderingsgrundlag, der

understøtter et uvildigt tilsyn:

•

Kommunen har fastlagt

kriterier for og indikatorer på

en pædagogisk praksis, der understøt-

ter børnenes trivsel, et godt læringsmiljø, kommunale målsætninger og indsatsområder

ELLER

•

Kommunen har formuleret

kvalitative beskrivelser

af en pædagogisk praksis, der understøt-

ter børnenes trivsel, et godt læringsmiljø, kommunale målsætninger og indsatsområder

ELLER

•

Kommunen anvender

et koncept/redskab til måling

af, om den pædagogiske praksis under-

støtter børnenes trivsel, et godt læringsmiljø, kommunale målsætninger og indsatsområder

Figur 20 viser, hvor mange kommuner der har et klart vurderingsgrundlag, som

understøtter

uvildigt tilsyn.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 20

Kommunernes mulighed for et uvildigt tilsyn ud fra et klart vurderingsgrundlag

Offentlige (N = 87-88)

Private (N = 86-87)

Vurderingsgrundlag, der

understøtter et uvildigt

tilsyn med læringsmiljøet

Vurderingsgrundlag, der

understøtter et uvildigt

tilsyn med børnenes trivsel

Vurderingsgrundlag, der

understøtter et uvildigt

tilsyn med kommunale

målsætninger/…

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Et grundlag, der understøtter et uvildigt tilsyn med de tre områder (læringsmiljø, trivsel og kommunale

mål/rammer), er defineret som et grundlag, hvor tilsynet måler op imod enten kriterier og indikatorer eller kvalita-

tive beskrivelser, som kommunen har formuleret eller et koncept/redskab, der er udviklet af andre (fx forsknings-

centre, KL eller private leverandører).

Som det fremgår af figur 20, har mindst halvdelen af kommunerne et grundlag, der understøtter

muligheden for et uvildigt tilsyn, når de vurderer praksis mht. hhv. læringsmiljø, børnenes trivsel,

og om praksis lever op til kommunale målsætninger/indsatsområder. Figuren viser også, at tilsy-

net med de offentlige institutioner i lidt højere grad er baseret på et sådant grundlag, end det er

tilfældet for tilsynet med de private institutioner. Forskellene mellem offentlige og private institu-

tioner er dog ikke statistisk signifikante.

Hvorvidt den pædagogiske praksis lever op til kommunale mål/indsatsområder, er det område,

kommunerne er

mest

tilbøjelige til at vurdere ud fra et uvildigt grundlag. Læringsmiljøet er det

område, kommunerne er

mindst

tilbøjelige til at vurdere ud fra et uvildigt grundlag bestående af

kriterier, kvalitative beskrivelser eller andet koncept/redskab.

4.3.3

Vurderingsgrundlag og den tilsynsførendes rolle

Som nævnt kan uvildigheden i tilsynet i særlig grad være udfordret i de tilfælde, hvor tilsynet er

baseret udelukkende på et individuelt skøn, OG det samtidig føres af en person, der også har en-

ten ledelsesansvar for eller sparringsfunktioner overfor institutionen.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

For at belyse, hvor mange kommuner der har et sådant tilsynskoncept, har vi kombineret

spørgsmålet om, hvem der fører tilsyn, med spørgsmålene om, ud fra hvilket grundlag der føres

tilsyn.

Figur 21

Tilsynskoncept, som begrænser muligheden for uvildighed i vurderingen af, om …

Offentlige (N = 88)

Private (N = 88)

... praksis understøtter et

godt læringsmiljø

... praksis understøtter

børnenes trivsel

… praksis lever op til

kommunale

målsætninger/

indsatsområder

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Figuren viser de kommuner, hvor tilsynet dels er baseret udelukkende på et individuelt/professionelt skøn,

dels foretages af enten den områdeleder, som også er ansvarlig for den pågældende daginstitution, eller en pæ-

dagogisk konsulent/udviklingskonsulent, der også yder sparring/rådgivning overfor institutionen. Figuren er kon-

strueret ud fra følgende spørgsmål: ”Hvilke personer gennemfører typisk anmeldt tilsyn med daginstitutioner?”,

og ”Hvilke af følgende udsagn beskriver, hvordan kommunen fører tilsyn med, at den pædagogiske praksis under-

støtter hhv. et godt læringsmiljø, trivsel og kommunale målsætninger/indsatsområder?”

Af figur 21 ses det, at 27 % af kommunerne har et tilsynskoncept, som i særlig grad begrænser

muligheden for uvildighed, når de skal vurdere, om praksis understøtter

læringsmiljøet

i de of-

fentlige institutioner, fordi tilsynet

både

er baseret på et individuelt skøn og er foretaget alene af

en eller flere personer, som samtidig har enten rådgivningsfunktion eller ledelsesansvar overfor

institutionen. 22 % har denne begrænsede mulighed for uvildighed i forbindelse med vurderin-

gen af, om praksis understøtter

børnenes trivsel

i de offentlige institutioner. For tilsynet med de

private institutioner er tallene hhv. 33 og 28 %.

Mht. tilsynet med, om den pædagogiske praksis lever op til kommunale målsætninger og ind-

satsområder, er der 10 % af kommunerne, der har en praksis, der i særlig grad begrænser mu-

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

ligheden for uvildighed i tilsynet med de offentlige institutioner. 14 % af kommunerne har denne

praksis over for de private institutioner.

Ser man på tværs af de tre områder, viser tallene, at 8 % af kommunerne har en tilsynspraksis

overfor offentlige institutioner, der begrænser muligheden for et uvildigt tilsyn med alle tre om-

råder (læringsmiljø, trivsel og kommunale mål og rammer). Det samme gælder for 11 % af

kommunerne mht. private institutioner. Forskellene mellem offentlige og private institutioner er

ikke statistisk signifikante.

4.3.4

Opsamling på temaet uvildighed

Den mest anvendte tilsynsførende er en pædagogisk konsulent, som også yder løbende rådgiv-

ning/sparring til institutionen – i 80 % af kommunerne fører en pædagogisk konsulent, der også

har sparringsopgaver over for institutionen, tilsyn med eller er med til at føre tilsyn med offentlige

institutioner. Det samme gør sig gældende i tilsynet med private institutioner i 74 % af kommu-

nerne.

Lidt over halvdelen af kommunerne har tilrettelagt tilsynet, så det

alene

er enten en områdeleder

med ansvar for institutionen eller en pædagogisk konsulent med sparrings-/rådgivningsfunktion

over for institutionen, som fører tilsyn. Lidt over halvdelen af kommunerne har altså en tilsyns-

model, der ikke understøtter et uvildigt tilsyn for så vidt angår den tilsynsførendes rolle.

I kommunernes og institutionsledernes optik kan der være både fordele og ulemper ved at have

en tilsynsmodel, hvor en person, der også har sparringsfunktioner/ledelsesansvar overfor instituti-

onerne, fører tilsyn. Stort set alle kommuner (96 %) er enige eller overvejende enige i, at det er

en fordel, dels fordi disse konsulenter har et tættere kendskab til institutionen og ved, hvad der

bør spørges ind til, dels fordi institutionerne har mere tillid til den tilsynsførende og er mere villige

til at nævne evt. problematikker. Omvendt er mere end en tredjedel af kommunerne (38 %) også

enige eller overvejende enige i, at det er en udfordring, at en konsulent fører tilsyn med de insti-

tutioner, han/hun også har vejlednings/sparringsfunktioner over for, fordi den tilsynsførende bli-

ver ”blind” over for evt. problemer i institutionen. Lederne er generelt mindre tilbøjelige til at se

udfordringer ved modellen.

Ca. hver fjerde kommune (27 %) har en tilsynspraksis, der begrænser muligheden for uvildighed,

når der i de offentlige institutioner føres tilsyn med, om praksis understøtter et godt

læringsmiljø

idet tilsynet dels er baseret udelukkende på et individuelt skøn, dels alene føres af en person, der

også varetager vejledning eller ledelse af institutionen. Hver tredje kommune (33 %) har denne

praksis over for private institutioner.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Ca. hver femte kommune (22 %) har en begrænset mulighed for uvildighed, når de i de offentli-

ge institutioner fører tilsyn med, om praksis understøtter

trivsel

hos børnene, fordi tilsynet er ba-

seret på et individuelt skøn og alene føres af en person, der også varetager vejledning eller ledel-

se af institutionen. For de private institutioner gælder det ca. hver fjerde kommune (28 %).

Kommunerne har i højere grad en praksis, der understøtter muligheden for et uvildigt tilsyn, når

det skal vurderes, om den pædagogiske praksis lever op til kommunale målsætninger og indsats-

områder.

Overordnet set tegner der sig et billede af, at uvildighed i tilsynet er et forhold, som kommunerne

med fordel kan arbejde videre med at udvikle. Det skyldes især, at tilsynet føres af en person, der

også varetager enten vejledningsfunktioner overfor eller ledelse af institutionen.

4.4

Udvikling

Resultater for temaet udvikling

Temaet udvikling handler om kommunernes formål med tilsynet, og om viden fra tilsynet anvendes

til udvikling på tværs af daginstitutioner. De vigtigste resultater er:

•

Kommunerne har generelt en mindre udviklingsorienteret tilgang til tilsynet med de private insti-

tutioner, end de har til tilsynet med de offentlige institutioner.

•

90 % af kommunerne er enige i, at udvikling er en del af formålet med tilsynet med de offentli-

ge institutioner. 72 % af kommunerne er enige i, at det er en del af formålet med tilsynet med

private institutioner.

•

88 % af kommunerne anvender viden fra tilsynet med de offentlige institutioner til udvikling af

dagtilbudsområdet generelt, mens 62 % af kommunerne anvender viden fra tilsyn med private

institutioner til dette formål.

•

Det er relativt udbredt, at kommunerne anvender viden fra tilsynet i udviklingsøjemed, men den

viden, der anvendes, er ikke nødvendigvis systematisk:’

•

Lidt over halvdelen af kommunerne (57 %) gennemfører både systematiske opsamlinger på til-

synet på tværs af institutioner og anvender viden fra tilsynet til et eller flere udviklingsorientere-

de formål, når det drejer sig om offentlige institutioner. 41 % af kommunerne opfylder begge

disse indikatorer for de private institutioner

fortsættes næste side …

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

… fortsat fra forrige side

Kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner

•

Blandt kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og private dagtilbud angiver

30/34 kommuner (88 %), at de er ”enige” i, at tilsynet skal støtte den pædagogiske udvikling i

offentlige

institutioner, mens 14/33 kommuner (42 %) er ”enige” i, at tilsynet skal støtte den

pædagogiske udvikling i

private

institutioner.

•

I kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor hhv. offentlige og private institutioner bruges

viden fra tilsyn med de private institutioner meget mindre i udviklingsøjemed end viden fra tilsy-

net med offentlige institutioner.

Anbefalinger

Det vil være relevant for mange kommuner at overveje, hvordan de sikrer, at udvikling af dagtil-

budsområdet på baggrund af tilsynene sker på et systematisk vidensgrundlag. Kommunerne kan i

den sammenhæng styrke de systematiske opsamlinger på tværs af tilsynene og dermed understøtte,

at den viden, der anvendes fra tilsynene til udvikling af dagtilbudsområdet (fx i forbindelse med plan-

lægning af udviklingsarbejde, indsatsområder og strategiske overvejelser), bygger på et systematisk

vidensgrundlag.

Kommunerne kan desuden med fordel overveje, om viden fra tilsyn i højere grad kan anvendes til

også at skabe udvikling i private institutioner.

I dette afsnit undersøger vi, hvordan kommunerne opfylder deres tilsynsforpligtelse mht. temaet

udvikling.

Som det fremgår af lovgrundlaget skal tilsynet ses som led i kommunalbestyrelsens forpligtelse til

at sikre og udvikle kvaliteten af både det enkelte dagtilbud og alle dagtilbud i kommunen. Det

fremgår bl.a., at viden fra tilsynet bør anvendes i forbindelse med de løbende forbedringer og

overvejelser om fornyelse og udvikling af dagtilbudsområdet i kommunen. Mere præcist står der i

vejledningen, at det pædagogiske tilsyn skal ”indgå som led i udvikling af dagtilbud”, og at ”vi-

den fra tilsynet bør indgå i udviklingsarbejdet”. Lovgrundlaget lægger altså op til, at kommuner-

ne skal have et udviklingssigte med tilsynet, og at den viden, der indsamles fra tilsyn, skal bruges i

udviklingsregi. Dvs. at udvikling ifølge lovgrundlaget skal være en del af formålet med kommu-

nens tilsyn.

Vi fortolker vejledningsteksten som, at dette udviklingsformål knytter sig til kommunens dagtil-

bud generelt (ud fra formuleringen ”udvikling af dagtilbud” i ubestemt form). Lovgrundlaget

lægger således op til, at kommunerne via tilsynet med de enkelte institutioner også genererer vi-

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

den, som kan anvendes i forbindelse med udviklingstiltag og opfølgning på tværs af dagtilbud-

dene.

Vi har på den baggrund operationaliseret temaet udvikling, så det består af elementerne

formål

med tilsynet

tværgående udvikling

I det følgende vurderer vi kommunernes praksis mht. hvert af de to elementer.

4.4.1

Formål

Elementet formål dækker over, om det er en del af kommunernes formål med tilsynet, at det skal

understøtte udvikling i dagtilbuddene.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Kommunerne er i den sammenhæng blevet bedt om at tage stilling til, hvor enige eller uenige de

er i en række udsagn om, hvad formålet med tilsynet er. Bl.a. er kommunerne blevet spurgt, hvor

enige eller uenige de er i, at tilsynet skal støtte den pædagogiske udvikling i dagtilbuddene. Indi-

katoren på et udviklingsorienteret tilsyn er her, at de svarer, at de er enten enige eller overvejen-

de enige i, at udvikling er en del af formålet med tilsynet.

Formål

Følgende er valgt som indikator for, at kommunerne har et udviklingsorienteret tilsyn:

•

At formålet med tilsyn bl.a. er at støtte den pædagogiske udvikling af daginstitutionerne

Det fremgår af figur 22, at stort set samtlige kommuner (99 %) er enige eller overvejende enige i,

at en del af formålet med tilsynet med de offentlige institutioner er, at det skal understøtte den

pædagogiske udvikling i institutionerne. 93 % af kommunerne har denne opfattelse af formålet

med tilsynet med de private institutioner. Forskellen mellem offentlige og private institutioner er

ikke statistisk signifikant. Ser vi alene på kategorien ”enig”, har 90 % af kommunerne angivet, at

de er enige i, at udvikling er en del af formålet med tilsynet med de offentlige institutioner, mens

72 % af kommunerne er enige i, at det er en del af formålet med tilsynet med private institutio-

ner. Forskellen er signifikant.

Figur 22

Andel af kommuner, der er enige eller overvejende enige i, at tilsynet skal støtte den

pædagogiske udvikling i daginstitutionerne

Offentlige (N = 88)

Private (N = 87)

Tilsynet skal understøtte

pædagogisk udvikling i

daginstitutionerne

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Spørgsmålet lød: ”Hvor enig eller uenig er du i, at følgende udsagn beskriver kommunens opfattelse af for-

målet med tilsynet? – Tilsynet skal støtte den pædagogiske udvikling i daginstitutionerne”. Kommunerne er ikke

blevet bedt om at vælge mellem eller prioritere rækkefølgen af formål.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

At kommunerne er lidt mindre tilbøjelige til at svare, at der er et udviklingsformål i tilsynet med

de private institutioner, kan hænge sammen med, at de private institutioner ikke nødvendigvis er

omfattet af de offentlige udviklingsinitiativer på området. Derudover kan det hænge sammen

med, at kommunerne har færre beføjelser mht. opfølgning overfor de private institutioner, som

det også blev beskrevet i afsnittet om systematik. Opfølgende interview blandt kommuner med

forskellig tilsynspraksis overfor offentlige og private institutioner peger også på disse forklaringer.

Fx nævnes det, at de private institutioner ikke understøttes i udviklingsarbejde, og at der ikke er

udviklingspligt overfor de private institutioner. En kommune omtaler også tilsynet med offentlige

institutioner som ”udviklingsbesøg”, mens tilsynet med private institutioner er ”kontrolbesøg”.

88 % af kommunerne er desuden enige eller overvejende enige i, at tilsynet med de offentlige

institutioner også er en kontrolopgave. 91 % af kommunerne er enige eller overvejende enige i,

at tilsynet med de private institutioner er en kontrolopgave. Ser vi alene på kategorien ”enig”, er

56 % af kommunerne enige i, at tilsynet med de offentlige institutioner er en kontrolopgave,

mens 71 % af kommunerne er enige i, at det samme gælder for tilsynet med de private instituti-

oner.

4.4.2

Tværgående udvikling

Elementet tværgående udvikling dækker dels over, om forvaltningerne gennemfører systematiske

skriftlige opsamlinger på tilsynet på tværs af institutioner, dels over, hvordan kommunerne an-

vender denne tværgående viden fra tilsynene.

Indikatorerne på, at kommunerne har et udviklingssigte i deres tilsyn mht. elementet opfølgning

på tværs, fremgår af nedenstående boks.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Tværgående udvikling

Følgende er valgt som indikatorer på, at kommunerne har et udviklingsorienteret tilsyn:

•

At forvaltningen gennemfører systematiske skriftlige opsamlinger på tilsyn på tværs af instituti-

oner

•

At kommunen bruger den tværgående viden fra tilsynet til

planlægning af udviklingsarbejde og nye indsatsområder og/eller

kommunale strategiske overvejelser

Som det fremgår af figur 23, svarer 63 % af kommunerne, at de gennemfører systematiske

skriftlige opsamlinger på tilsynet på tværs af de offentlige institutioner. 57 % af kommunerne

gennemfører sådanne opsamlinger på tilsynet med private institutioner. Forskellen er ikke stati-

stisk signifikant.

Figur 23

Andel af kommuner, der gennemfører systematiske skriftlige opsamlinger på tilsynet på

tværs af daginstitutionerne

Offentlige (N = 87)

Private (N = 86)

Forvaltningen

gennemfører

systematiske skriftlige

opsamlinger på tilsynet…

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

En tværgående og systematisk opsamling/opfølgning er ikke i sig selv en garanti for udvikling af

den pædagogiske praksis, men den kan udgøre et væsentligt grundlag for at skabe udvikling i

dagtilbuddene og kan være med til at sikre, at viden fra tilsynene indgår i det videre udviklingsar-

bejde på området.

I den forbindelse er det relevant at bemærke, at mere end en tredjedel af kommunerne ikke gen-

nemfører systematiske skriftlige opsamlinger på tilsynet på tværs af institutionerne.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Brug af tværgående viden til udvikling af dagtilbud

Den anden del af elementet tværgående udvikling vedrører, hvordan kommunerne

anvender

den

tværgående viden fra tilsynet.

På spørgsmålet om, hvad de anvender den indsamlede viden til, har kommunerne bl.a. kunnet

svare, at den tværgående viden fra tilsynet bruges ”i forbindelse med planlægning af udviklings-

arbejde og nye indsatsområder på dagtilbudsområdet”, eller at den bruges ”i forbindelse med

kommunale strategiske overvejelser, fx strukturændringer”. Hvis kommunerne har angivet mindst

ét af de to svar, vurderer vi, at de anvender viden fra tilsynet i udviklingsøjemed.

Figur 24

Andel af kommunerne, der anvender viden fra tilsyn til udvikling af dagtilbudsområdet

Offentlige (N=86)

Private (N=88)

Viden fra tilsynet på

tværs af kommunens

institutioner anvendes til

udvikling af

dagtilbudsområdet

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Spørgsmålet lød: ”På hvilke af følgende måder bruger kommunen den viden fra tilsynet, som er indsamlet

på tværs af kommunens daginstitutioner?” Figuren viser de kommuner, der har svaret ”I forbindelse med plan-

lægning af udviklingsarbejde og nye indsatsområder på dagtilbudsområdet” og/eller ”I forbindelse med kommu-

nale strategiske overvejelser, fx strukturændringer, sammenlægninger etc.”.

Som det fremgår af figur 24, anvender 88 % af kommunerne viden fra tilsynet med de offentlige

institutioner til udvikling af dagtilbudsområdet, mens 62 % af kommunerne anvender viden fra

tilsyn med private institutioner til dette formål. Forskellen er dog ikke statistisk signifikant.

Dvs. at det er relativt udbredt, at kommunerne anvender viden fra tilsynet i udviklingsøjemed,

men at den viden, der anvendes, ikke nødvendigvis er systematisk, jf. spørgsmålet om, hvorvidt

kommunerne gennemfører systematiske opsamlinger på tværs af daginstitutionerne.

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

71 % af kommunerne angiver i relation hertil, at viden fra tilsynene med de offentlige institutio-

ner enten altid formidles videre til det politiske niveau eller formidles videre, hvis der er fundet

forhold i institutionerne, der skal rettes op på. 69 % af kommunerne svarer dette for de private

institutioner. Formidling af viden fra tilsynene til det politiske niveau kan være en forudsætning

for, at kommunerne kan anvende denne viden som baggrund for kommunalt initieret udviklings-

arbejde og strategiske overvejelser på dagtilbudsområdet.

57 % af kommunerne opfylder begge indikatorer på et udviklingsorienteret tilsyn i elementet

tværgående udvikling

, når det drejer sig om offentlige institutioner. De gennemfører altså både

systematiske opsamlinger på tilsynet på tværs af institutioner og anvender viden fra tilsynet til et

eller flere udviklingsorienterede formål. 41 % af kommunerne opfylder begge indikatorer for de

private institutioner. Forskellen er ikke statistisk signifikant.

7 % af kommunerne opfylder ingen af indikatorerne for de offentlige institutioner, mens 23 %

ikke opfylder nogen af indikatorerne for de private institutioner. Denne forskel mellem offentlige

og private institutioner er statistisk signifikant.

Kommunerne er altså mere tilbøjelige til at anvende viden fra tilsynet med offentlige institutioner

til et eller flere udviklingsorienterede formål sammenlignet med viden fra tilsynet med de private

institutioner. Knap en fjerdedel af kommunerne anvender slet ikke viden fra tilsynet med private

institutioner i udviklingsøjemed. Generelt set har kommunerne altså tilsyneladende en mere ud-

viklingsorienteret tilgang til tilsynet med de offentlige institutioner end til tilsynet med de private

institutioner, når vi ser på elementet

tværgående udvikling

4.4.3

Opsamling på temaet udvikling

Stort set samtlige kommuner (99 %) er enige i, at det er en del af formålet med tilsynet med de

offentlige institutioner, at det skal understøtte pædagogisk udvikling i institutionerne. 93 % af

kommunerne har denne opfattelse af formålet med tilsynet med de private institutioner. Kom-

munerne er altså lidt mindre tilbøjelige til at mene, at det er et formål med tilsynet med private

institutioner, at det skal understøtte pædagogisk udvikling. Forskellen er dog ikke signifikant.

Inden for begge elementer under temaet udvikling har kommunerne en mindre udviklingsoriente-

ret tilgang til tilsynet med de private institutioner, end de har til tilsynet med de offentlige institu-

tioner.

88 % af kommunerne anvender viden fra tilsynet med de offentlige institutioner til udvikling af

dagtilbudsområdet generelt, mens 62 % af kommunerne anvender viden fra tilsyn med private

institutioner til dette formål. Forskellen er dog ikke statistisk signifikant.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Mere end en tredjedel af kommunerne gennemfører ikke systematiske opsamlinger på tværs af

tilsynene. Dvs. at det er relativt udbredt, at kommunerne anvender viden fra tilsynet i udviklings-

øjemed, men at den viden, der anvendes, ikke nødvendigvis er systematisk.

57 % af kommunerne opfylder begge indikatorer på et udviklingsorienteret tilsyn i elementet

tværgående opfølgning

, når det drejer sig om offentlige institutioner. De gennemfører altså både

systematiske opsamlinger på tilsynet på tværs af institutioner og anvender viden fra tilsynet til et

eller flere udviklingsorienterede formål. 41 % af kommunerne opfylder begge indikatorer for de

private institutioner. 7 % af kommunerne opfylder ingen af indikatorerne for de offentlige insti-

tutioner, mens 23 % ikke opfylder nogen af indikatorerne for de private institutioner.

Figur 25 viser, hvor mange kommuner der opfylder begge elementer,

formål

tværgående ud-

vikling

, inden for temaet udvikling. Her ses det, at 57 % af kommunerne opfylder begge elemen-

ter, når det gælder tilsynet med offentlige institutioner, og 38 % af kommunerne opfylder begge

elementer, når det gælder tilsynet med private institutioner. Kun ganske få kommuner opfylder

ingen af elementerne inden for temaet udvikling.

Figur 25

Antal elementer, som kommunerne opfylder

0 element

1 elementer

2 elementer

Private

(N=87)

Offentlige

(N=88)

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Særligt for kommuner med forskellig praksis overfor offentlige og private

institutioner

I kommuner med forskellig tilsynspraksis over for hhv. offentlige og private institutioner bruges viden

fra tilsyn med de private institutioner meget mindre i udviklingsøjemed (udviklingsarbejde, nye ind-

satsområder og/eller strategiske overvejelser), end viden fra tilsynet med offentlige institutioner gør.

Blandt kommuner med forskellig tilsynspraksis gælder det, at …

•

30/34 kommuner (88 %) er ”enige” i, at tilsynet skal støtte den pædagogiske udvikling i de

of-

fentlige

institutioner, mens 14/33 kommuner (42 %) er ”enige” i, at tilsynet skal støtte den

pædagogiske udvikling i de

private

institutioner.

•

21/34 kommuner (62 %) gennemfører systematiske opsamlinger på tværs af tilsynene med de

offentlige institutioner. 15/33 kommuner (45 %) gennemfører systematiske tværgående opsam-

linger på tilsynene med de private institutioner.

•

32/34 kommuner (94 %) anvender viden fra tilsynet med offentlige institutioner til planlægning

af udviklingsarbejde og nye kommunale indsatsområder, mens kun 5/32 kommuner (24 %) an-

vender viden fra tilsynet med de private institutioner til dette formål.

Pædagogisk tilsyn

Uanmeldt tilsyn

I dette kapitel redegør vi for, i hvilket omfang og hvordan kommunerne fører uanmeldt tilsyn.

Kapitlet er baseret på spørgeskemaundersøgelserne blandt hhv. kommuner og institutionsledere.

Resultater

•

Over halvdelen af kommunerne (ca. 60 %) gennemfører uanmeldt tilsyn.

Det uanmeldte tilsyn er sammenlignet med det anmeldte tilsyn mindre udviklingsorienteret og

mindre systematisk.

De mest udbredte årsager til, at kommunerne vælger at gennemføre et uanmeldt tilsyn, er vi-

den om særlige udfordringer i en institution eller henvendelser fra fx forældre, pædagogiske

konsulenter eller PPR.

Kun en lille andel af kommunerne har et systematisk kriterium for, hvornår de gennemfører

uanmeldt tilsyn – det er mest udbredt med en ad-hoc-tilgang til, hvor ofte der føres uanmeldt

tilsyn.

Det uanmeldte tilsyn anvendes primært reaktivt – fx når kommunerne har en formodning om

konkrete problemer eller særlige udfordringer.

Strukturerede observationer af pædagogisk praksis og interview med børn er langt mere ud-

bredte metoder ved uanmeldt end ved anmeldt tilsyn. Det skyldes evt., at årsagerne fx er kon-

krete klager eller en specifik formodning, som håndteres ved mere målrettet at gå tæt på prak-

sis for at undersøge specifikke forhold.

83 % af institutionslederne har aldrig oplevet et uanmeldt tilsyn. De uanmeldte tilsyn opfattes

tilsyneladende sjældent som tilsyn af institutionerne. Det tyder på, at det ved uanmeldt tilsyn i

mange tilfælde

ikke

er tydeligt, hvornår der er tale om tilsyn, og hvornår der er tale om fx vej-

ledning.

•

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Det er ikke lovpligtigt for kommunerne at føre uanmeldt tilsyn, men ifølge lovgrundlaget bør det

fremgå af kommunens rammer og retningslinjer for tilsyn, hvorvidt kommunerne fører uanmeldt

tilsyn eller ej. Mere præcist står der i vejledningen til dagtilbudsloven, at rammerne ”bør indehol-

de beskrivelser af, om der gennemføres både anmeldte og uanmeldte tilsynsbesøg”.

60 % af kommunerne fører uanmeldt tilsyn med offentlige institutioner. 63 % fører uanmeldt

tilsyn med private institutioner. Over halvdelen af kommunerne vælger altså at gennemføre uan-

meldt tilsyn som supplement til det anmeldte tilsyn.

De mest almindelige årsager til, at kommunerne vælger at gennemføre uanmeldt tilsyn, fremgår

af tabel 11.

Tabel 11

Hvad er de mest almindelige årsager til, at I vælger at gennemføre uanmeldt tilsyn med

daginstitutioner?

Offentlige institutioner (N = 48)

Vi har en generel viden om, at en

daginstitution har nogle særlige ud-

fordringer

Henvendelse fra forældre/andre bor-

gere

Henvendelse fra pædagogisk konsu-

lent/udviklingskonsulent, PPR eller

andre fagfolk, som har været i kon-

takt med den pågældende daginstitu-

tion

Henvendelser fra medarbejdere i den

pågældende daginstitution

21 %

20 %

54 %

51 %

73 %

65 %

81 %

Private institutioner (N = 51)

73 %

Fortsættes på næste side ...

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

... fortsat fra forrige side

Offentlige institutioner (N = 48)

Henvendelse fra områdele-

der/sektionsleder med ansvar for den

pågældende daginstitution

Vi vurderer, at det er længe siden,

daginstitutionen har haft uanmeldt

tilsyn

Henvendelse fra den daglige leder i

den pågældende institution

Andet

19 %

18 %

10 %

Private institutioner (N = 51)

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Kategorien ”offentlige institutioner” dækker over både selvejende og kommunale institutioner. Det gælder

for samtlige tabeller og figurer i dette kapitel, jf. afsnit 2.2.5.

Note: Det er kun de kommuner, der har svaret, at de gennemfører uanmeldt tilsyn, der har fået spørgsmålet.

Note: Det har været muligt at afgive flere svar på spørgsmålet.

Som det fremgår af tabel 11, er den mest almindelige grund til, at kommunerne vælger at gen-

nemføre uanmeldt tilsyn, at de har ”en generel viden om, at en institution har nogle særlige ud-

fordringer”. 81 % af de kommuner, der har svaret, at de fører uanmeldt tilsyn, har angivet dette

for de offentlige institutioner. 73 % af kommunerne har svaret det samme mht. de private insti-

tutioner. Denne forskel i praksis overfor offentlige og private institutioner kan skyldes, at kom-

munerne generelt set har hyppigere kontakt med de offentlige institutioner, og at de derfor i hø-

jere grad vil have viden om evt. udfordringer i en offentlig institution.

73 % af kommunerne nævner desuden ”henvendelser fra forældre/andre borgere” som årsag til

uanmeldt tilsyn med de offentlige institutioner. 65 % angiver dette for de private institutioner.

Den tredje mest udbredte årsag til uanmeldt tilsyn er ”henvendelser fra pædagogisk konsu-

lent/udviklingskonsulent, PPR …”. Her er udbredelsen for hhv. offentlige og private institutioner

54 % og 51 %. Det fremgår også af tabellen, at årsagen ”vi vurderer, at det er længe siden, dag-

institutionen har haft uanmeldt tilsyn” kun er angivet af 4 % af kommunerne mht. de offentlige

institutioner og af 10 % af kommunerne mht. de private institutioner. Forskellene mellem offent-

lige og private institutioner er ikke statistisk signifikante.

Af ovenstående fremgår det, at kun en lille andel af kommunerne har et mere systematisk kriteri-

um for, hvornår de gennemfører uanmeldt tilsyn. Tallene peger dermed på, at det uanmeldte til-

syn anvendes som supplement til det anmeldte tilsyn og dels ikke er systematisk, dels primært

anvendes reaktivt – dvs. når kommunerne har en viden eller formodning om, at en institution har

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

nogle særlige udfordringer. Med andre ord kan man sige, at det uanmeldte tilsyn generelt set

fungerer som en målrettet ad-hoc-funktion, der skal belyse konkrete problemer. Dermed er det

uanmeldte tilsyn i udgangspunktet heller ikke udviklingsorienteret. Det uanmeldte tilsyn behøver

dog heller ikke at være hverken udviklingsorienteret eller systematisk, hvis kommunens anmeldte

tilsyn er det.

At kommunernes brug af uanmeldt tilsyn ofte ikke er systematisk, understøttes delvist af tabel

12. Tabellen viser, hvor mange kommuner (blandt de kommuner, der har angivet, at de gennem-

fører uanmeldt tilsyn) der gennemfører uanmeldt tilsyn ud fra en fast kadence, og hvor mange

kommuner der fører uanmeldt tilsyn på ad-hoc-basis.

Tabel 12

Hvilke af nedenstående udsagn passer bedst på jeres praksis i forhold til uanmeldte

tilsyn med daginstitutioner?

Offentlige institutioner Private institutioner

(N = 52)

Vi har en fast kadence/en nedre grænse for, hvor ofte der skal gennemfø-

res uanmeldt tilsyn med den enkelte daginstitution, og gennemfører ikke

uanmeldte tilsyn derudover

Vi har en fast kadence/en nedre grænse for, hvor ofte der skal gennemfø-

res uanmeldt tilsyn med den enkelte daginstitution, men gennemfører

derudover også uanmeldte tilsyn på ad-hoc-basis, fx på baggrund af kon-

krete henvendelser

Vi har ingen fast kadence/nedre grænse for, hvor ofte der skal gennemfø-

res uanmeldt tilsyn med den enkelte daginstitution, men gennemfører

uanmeldte tilsyn på ad-hoc-basis, fx på baggrund af konkrete henvendel-

ser

(N = 54)

33 %

37 %

63 %

61 %

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Det har været muligt at afgive flere svar på spørgsmålet.

Note: Kun den del af respondenterne, der har svaret, at de gennemfører uanmeldte tilsyn, har haft mulighed for at

besvare dette spørgsmål.

Som det fremgår af tabel 12, er det mest udbredt med en ad-hoc-tilgang og ingen nedre grænse

for antallet af uanmeldte tilsyn. Knap to tredjedele af de kommuner, der gennemfører uanmeldt

tilsyn (63 % for de offentlige institutioner og 61 % for de private), har denne model. Omkring en

tredjedel af de kommuner, der fører uanmeldt tilsyn (hhv. 33 % og 37 %), har

både

løbende

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

uanmeldt tilsyn på ad-hoc-basis og en minimumsgrænse for frekvensen af uanmeldte tilsyn. For-

skellene mellem offentlige og private institutioner er ikke statistisk signifikante.

Tabellen viser altså også, at der for nogle kommuner

en systematik mht., hvornår der føres

uanmeldt tilsyn. Det fremgår imidlertid ikke af tabellen,

hvad

kadencen er i de tilfælde, hvor der

er en minimumskadence. Det kan forklare det ellers tilsyneladende modsætningsfyldte i, at hen-

vendelser eller viden om en institutions udfordringer er en udbredt årsag til uanmeldt tilsyn, og

dét, at der samtidig er en fast nedre grænse for kadencen for uanmeldte tilsyn i mere end en

tredjedel af kommunerne: Det kan skyldes, at ad-hoc-tilsyn, der er begrundet i konkrete henven-

delser/viden om udfordringer, er hyppigere end den enkelte kommunes nedre grænse for fre-

kvensen af uanmeldt tilsyn.

Metoder ved uanmeldt tilsyn

For en del af kommunernes vedkommende er der en tendens til, at tilsynet går tættere på praksis

ved uanmeldt tilsyn.

Som det fremgår af figur 26, er ”møde med daglig leder” den metode, der er mest udbredt ved

uanmeldte tilsyn, ligesom det var tilfældet for anmeldt tilsyn. Metoden er dog mindre udbredt

end ved de anmeldte tilsyn: 85 % og 83 % anvender denne metode ved

uanmeldt

tilsyn med

hhv. offentlige og private institutioner, mens den 92 % af kommunerne anvender denne metode

ved

anmeldt

tilsyn.

Strukturerede observationer af det pædagogiske samspil i daginstitutionen er langt mere udbredt

ved uanmeldt tilsyn end ved anmeldt tilsyn: 67 % af de kommuner, der fører uanmeldt tilsyn, an-

vender denne metode ved uanmeldte tilsyn med offentlige institutioner, og 69 % anvender den

ved tilsyn med de private institutioner. Dialog/interview med børn er også væsentligt mere ud-

bredt end ved anmeldte tilsyn: 31 % af de kommuner, der gennemfører uanmeldt tilsyn, anven-

der som hovedregel børneinterview/dialog med børn som metode ved uanmeldte tilsyn med de

offentlige institutioner, mens 28 % anvender metoden ved uanmeldt tilsyn med private instituti-

oner. Rundvisning i det pædagogiske miljø er væsentligt mindre udbredt ved uanmeldte tilsyn

end ved anmeldte tilsyn. Forskellene mellem offentlige og private institutioner er ikke statistisk

signifikante.

Pædagogisk tilsyn

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 26

Brug af metoder ved uanmeldt tilsyn

Offentlige (N = 52)

Private (N = 54)

Møde med den daglige leder af daginstitutionen

Dialog/interview med medarbejdere

Strukturerede observationer af det pædagogiske

samspil i daginstitutionen

Rundvisning i det pædagogiske miljø

Brug af skriftlige oplysninger/data

Dialog/interview med forældre

Dialog/interview med børn

Andet

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Det har været muligt at sætte flere markeringer ved dette spørgsmål

Note: Kun de forvaltninger, der har svaret, at de gennemfører uanmeldt tilsyn, har fået spørgsmålet.

Note: Spørgsmålet lød: ”Hvilke metoder indgår som hovedregel i de uanmeldte tilsyn med daginstitutioner?”

En mulig forklaring på, at metoderne ”observationer af pædagogisk samspil” og ”dialog/

interview med børn” er mere udbredte ved uanmeldt tilsyn end ved anmeldt tilsyn, kan evt. fin-

des i årsagerne til de uanmeldte tilsyn. Kommunerne er som nævnt blevet spurgt om, hvad der er

de tre mest udbredte årsager til uanmeldte tilsyn. Som det fremgik af tabel 11, er de mest almin-

delige årsager hhv. ”vi har en generel viden om, at en institution har nogle særlige udfordringer”,

”henvendelser fra forældre/andre borgere” eller ”henvendelser fra pædagogisk konsulent, udvik-

lingskonsulent, PPR eller andre fagfolk”. Samtidig angiver knap to tredjedele af de kommuner,

der gennemfører uanmeldt tilsyn, at de ikke har en fast kadence for de uanmeldte tilsyn, men fø-

rer dem på baggrund af bl.a. henvendelser. Dvs. at årsagerne til uanmeldt tilsyn kan være kon-

100

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

krete klager eller lignende, som håndteres ved mere målrettet at gå helt tæt på praksis for at un-

dersøge specifikke forhold.

Det illustrerer, at de forskellige tilsynsformer (her hhv. anmeldt og uanmeldt tilsyn) i nogle kom-

muner supplerer hinanden mere end blot mht. frekvensen af tilsynsbesøg. Tilsynsformerne sup-

plerer i nogle tilfælde også hinanden mht., hvilke metoder der anvendes, og dermed også mht.,

hvilket indblik i praksis de giver. Det understreger den tidligere nævnte pointe om, at det ikke er

tilstrækkeligt at se isoleret på det anmeldte tilsyn for at få et dækkende billede af kommunernes

tilsynspraksis. I denne undersøgelse er det dog ikke muligt at svare entydigt på, i hvor høj grad

det uanmeldte eller det uformelle tilsyn komplementerer for evt. mangler eller uhensigtsmæssig-

heder ved det anmeldte tilsyn i den enkelte kommune, idet data bliver behandlet på tværs af

kommunerne. En del af svarene vedr. uanmeldt og uformelt tilsyn har desuden for få responden-

ter (pga. ”filtre” i spørgeskemaet, der sorterer i, hvilke kommuner der skal have de enkelte

spørgsmål) til, at disse sammenhænge kan efterprøves statistisk.

Lidt over en fjerdedel af de kommuner, der har svaret, at de gennemfører uanmeldte tilsyn, gør

dog hverken brug af observationer ved anmeldt eller ved uanmeldt tilsyn. Disse kommuner ople-

ver muligvis praksis mere direkte i forbindelse med det uformelle tilsyn, som vil blive beskrevet i

næste kapitel.

Ledernes oplevelse af uanmeldte tilsyn

Der er forskel på de offentlige og de private institutionslederes svar på, hvor mange uanmeldte

tilsyn de har oplevet i den tid, de har været ledere i deres nuværende institution. Jf. tabel 13 sva-

rer 86 % af lederne i de offentlige institutioner, at de ”aldrig” har oplevet et uanmeldt tilsyn, 7

% har oplevet ét uanmeldt besøg, og 6 % har oplevet to til tre uanmeldte tilsyn. Blandt lederne i

de private institutioner svarer 62 %, at de aldrig har oplevet et uanmeldt besøg, mens 15 % har

oplevet ét uanmeldt tilsyn, og 8 % 2-3 uanmeldte tilsyn. Forskellen mellem offentlige og private

ledere, der aldrig har oplevet uanmeldt tilsyn, er statistisk signifikant. De øvrige forskelle er ikke

statistisk signifikante.

Der er to pointer, som er væsentlige at fremhæve i denne sammenhæng: Den ene er, at der på

tværs af både offentlige og private institutioner er mange ledere, der aldrig har oplevet et uan-

meldt tilsyn. Den anden pointe er, at der, offentlige og private institutionsledere imellem, er for-

skel på, hvor mange uanmeldte tilsyn de har oplevet.

Pædagogisk tilsyn

101

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Tabel 13

Antal oplevede uanmeldte tilsyn blandt dagtilbudsledere

Offentlige institutioner (n = 195)

Ingen uanmeldte tilsyn

1 uanmeldt tilsyn

2-3 uanmeldte tilsyn

4-5 uanmeldte tilsyn

6-7 uanmeldte tilsyn

8-9 uanmeldte tilsyn

10 uanmeldte tilsyn

Total

86 %

100 %

Private institutioner (n = 119)

62 %

15 %

100 %

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Note: Spørgsmålet lød: ”Hvor mange anmeldte tilsyn har du oplevet i den tid, du har været daglig leder i din nu-

værende institution?”

Note: på grund af afrunding summerer andelene af offentlige institutionsledere til mere end 100 %.

Sammenholder man ledernes svar med, hvor mange kommuner der angiver, at de fører uanmeldt

tilsyn, ses det, at de to fordelinger ligger relativt langt fra hinanden. Til trods for at disse fordelin-

ger ikke kan sammenlignes én til én, er det alligevel interessant, at fordelingerne er så forskellige.

Det kan skyldes, at de uanmeldte tilsyn, som kommunerne gennemfører, i mange tilfælde ikke

opfattes som tilsyn af institutionslederne. Som beskrevet i kapitel 4, fremgår det af vejledningen

til dagtilbudsloven, at det skal være tydeligt, hvornår der er tale om vejledning, og hvornår der er

tale om tilsyn, i de tilfælde, hvor en tilsynsførende også har vejledningsfunktioner overfor institu-

tionen. Svarene fra institutionslederne tyder på, at det i mange tilfælde

ikke

er tydeligt, hvornår

der er tale om tilsyn, og hvornår der er tale om fx vejledning. Det kan fx være, hvis tilsynet gen-

nemføres af en konsulent, som også har øvrige funktioner overfor institutionen. Men det kan na-

turligvis også skyldes, at institutionslederen blot ikke erindrer at være blevet gjort opmærksom

på, at der var tale om et uanmeldt tilsyn.

Mht. forskellen på, hvor mange uanmeldte tilsyn ledere af hhv. offentlige og private institutioner

har oplevet, kan der være to forklaringer. Den ene er, at kommunerne er mere tilbøjelige til at

gennemføre uanmeldt tilsyn med private end med offentlige institutioner, hvilket bl.a. kan skyl-

des, at kommunerne har mindre løbende kontakt med de private institutioner end de offentlige

(jf. kapitel 6 om uformelt tilsyn), og at de derfor i højere grad supplerer med uanmeldte tilsyn i

private institutioner sammenlignet med de offentlige. (Vi kan ikke ud fra data i undersøgelsen

blandt forvaltningerne hverken be- eller afkræfte ledernes oplevelse af forskelle i frekvensen af

uanmeldte tilsyn mellem hhv. private og offentlige institutioner). En anden forklaring på det for-

102

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

skellige niveau mht. antallet af uanmeldte tilsyn, som ledere af hhv. offentlige og private instituti-

oner har oplevet, kan være, at de private institutioner i højere grad oplever, at der er tale om et

uanmeldt tilsyn, fordi det er mere atypisk for dem at få besøg af en repræsentant fra forvaltnin-

gen, end det er for de offentlige institutioner, hvor lederen evt. forveksler tilsynet med de øvrige

besøg af fx en pædagogisk konsulent.

5.1.2

Opsamling

Over halvdelen af kommunerne gennemfører uanmeldt tilsyn som supplement til det anmeldte

tilsyn.

De mest almindelige grunde til, at kommunerne vælger at gennemføre uanmeldt tilsyn, er, enten

at de har en generel viden om særlige udfordringer i en institution, eller at de får henvendelser

fra fx forældre, pædagogiske konsulenter eller PPR. Kun en lille andel af kommunerne har et sy-

stematisk kriterium for, hvornår de gennemfører uanmeldt tilsyn – det er mest udbredt med en

ad-hoc-tilgang til, hvor ofte der føres uanmeldt tilsyn.

Det uanmeldte tilsyn er ikke systematisk og anvendes primært reaktivt – fx når kommunerne har

en formodning om konkrete problemer eller særlige udfordringer. Det uanmeldte tilsyn fungerer

generelt set som en målrettet ad-hoc-funktion, der skal belyse konkrete problemstillinger. Der-

med er det uanmeldte tilsyn i udgangspunktet heller ikke udviklingsorienteret.

Den mest udbredte metode ved uanmeldt besøg er møde med den daglige leder. Strukturerede

observationer af pædagogisk praksis og interview med børn er langt mere udbredte metoder ved

uanmeldt end ved anmeldt tilsyn. En mulig forklaring herpå kan evt. findes i årsagerne til de

uanmeldte tilsyn, fx konkrete klager eller en specifik formodning, som håndteres ved mere mål-

rettet at gå tæt på praksis for at undersøge specifikke forhold.

En stor andel af lederne i de offentlige institutioner og over halvdelen af lederne i de private insti-

tutioner har altså aldrig oplevet et uanmeldt tilsyn. De uanmeldte tilsyn, som kommunerne gen-

nemfører, opfattes altså i mange tilfælde ikke som tilsyn af institutionslederne. Svarene fra insti-

tutionslederne tyder på, at det i mange tilfælde

ikke

er tydeligt, hvornår der er tale om tilsyn, og

hvornår der er tale om fx vejledning fra en konsulent, som også varetager andre funktioner over-

for institutionen.

Pædagogisk tilsyn

103

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Særligt for kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor

offentlige og private institutioner

Kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor hhv. offentlige og private institutioner er mindre til-

bøjelige end kommuner med samme tilsynspraksis til at gennemføre uanmeldte tilsyn.

104

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Uformelt tilsyn

I dette afsnit beskriver vi kommunernes praksis mht. det, vi har valgt at kalde uformelt tilsyn.

Uformelt tilsyn dækker over den løbende kontakt mellem repræsentanter fra forvaltningerne (fx

dagtilbudschefer, områdeledere, pædagogiske konsulenter osv.) og de enkelte institutioner, som

giver indblik i praksis i institutionerne, men som ligger ud over det formelle anmeldte og uan-

meldte tilsyn.

Kapitlet er baseret dels på spørgeskemaundersøgelserne blandt hhv. kommuner og daginstituti-

onsledere, dels på opfølgende interview blandt udvalgte kommuner.

Resultater

•

71 % af kommunerne betragter den løbende kontakt mellem repræsentanter fra forvaltningen

og offentlige institutioner som en form for tilsyn. 64 % af kommunerne betragter den løbende

kontakt med de private institutioner som en form for tilsyn.

Næsten halvdelen af alle kommuner oplever, at det uformelle tilsyn bidrager med enten lige så

meget viden som det formelle tilsyn eller mere viden end det formelle tilsyn.

Kommunerne har signifikant mindre kontakt med de private institutioner end med de offentlige

institutioner ud over de formelle tilsyn.

Det uformelle tilsyn opfattes i nogle kommuner som forudsætning for at få et reelt indblik i den

pædagogiske praksis i institutionerne. Det kan give udfordringer med tilsynet i private institutio-

ner pga. sjældnere kontakt med de private institutioner.

•

fortsættes næste side …

Pædagogisk tilsyn

105

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

… fortsat fra forrige side

•

Under en tredjedel af de kommuner, der betragter den løbende kontakt med institutionerne

som en form for tilsyn, har faste procedurer for, hvordan de samler op på viden fra uformelle til-

syn.

Det uformelle tilsyn er pr. definition ikke systematisk og hviler ikke på et tydeligt grundlag. Det

lever heller ikke op til vejledningens anbefalinger om tydelighed mht., hvornår der er tale om til-

syn, og hvornår der ikke er. Det uformelle tilsyn kan derfor ikke stå alene, men kan i varierende

grad supplere det formelle tilsyn.

Lederne i de offentlige institutioner oplever at have hyppigere kontakt med repræsentanter fra

forvaltningen ud over de formelle tilsyn sammenlignet med lederne i de private institutioner.

Størstedelen af lederne betragter ikke den løbende kontakt mellem institutionen og repræsen-

tanter fra forvaltningen som en form for tilsyn.

Ca. to tredjedele af lederne mener, at den løbende kontakt giver forvaltningen et bedre eller

lige så godt indblik i pædagogisk praksis, som de formelle tilsyn gør.

Anbefaling

Det uformelle tilsyn bør ikke stå alene. Det kan give værdifuld indsigt i institutionernes praksis, men

er ikke systematisk og hviler ikke på et tydeligt grundlag og risikerer at blive tilfældigt. Kommunerne

bør i forlængelse heraf overveje, om de kommer tilstrækkeligt tæt på praksis i forbindelse med de

formelle tilsyn, eller om deres tilsynskoncept er tilrettelagt, så det alene er i forbindelse med de

uformelle tilsyn, at de får et reelt indblik i den pædagogiske praksis. Dette skal ses i sammenhæng

med anbefalingen om valg af metoder ved tilsyn.

I vejledningen er det beskrevet, at den udførende tilsynsmyndighed løbende må være i forbindel-

se med institutionerne for at konstatere, om de krav, der stilles, er opfyldte. Dvs. at lovgrundlaget

også beskriver den løbende kontakt mellem institutioner og repræsentanter for tilsynsmyndighe-

den (typisk forvaltningen) som et element i kommunernes tilsynspraksis. Der er dog ikke yderlige-

re beskrivelser i lovgrundlaget af, hvordan eller hvor ofte denne løbende kontakt skal foregå, eller

hvad den skal indeholde. Derfor er det heller ikke muligt at opstille egentlige kriterier for, hvor-

dan kommunerne udfolder den løbende kontakt til institutionerne.

I dette afsnit kortlægger vi derfor blot kommunernes praksis mht. det uformelle tilsyn og ledernes

opfattelse af det uformelle tilsyn.

Det uformelle tilsyn kan i varierende grad supplere det formelle tilsyn. Der kan være fordele ved

det uformelle tilsyn, men en indlysende begrænsning er, at det pr. definition ikke er systematisk

106

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

og ikke hviler på et tydeligt grundlag. Derfor vil det uformelle tilsyn heller aldrig kunne stå alene,

hvis kommunerne skal opfylde deres tilsynsforpligtelse.

Som det fremgår af tabel 14, betragter 71 % af kommunerne den løbende kontakt mellem på

den ene side forvaltning, pædagogiske konsulenter, områdeledere etc. og på den anden side de

offentlige daginstitutioner som en form for tilsyn. 64 % af kommunerne betragter den løbende

kontakt med de private institutioner som en form for tilsyn.

Tabel 14

Betragter I fra forvaltningens side den løbende kontakt mellem forvaltningen,

pædagogiske konsulenter/udviklingskonsulenter, områdeledere/sektionsledere etc. og

daginstitutionerne som en form for tilsyn?

Offentlige institutioner

Nej

Total

71 %

29 %

100 %

Private institutioner

64 %

36 %

100 %

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Betegnelsen offentlige institutioner henviser til kommunale og selvejende institutioner. Det gælder for samt-

lige figurer og tabeller i dette kapitel, jf. evt. afsnit 2.2.5.

Figur 27 viser, at omfanget af kontakten mellem den enkelte daginstitution og enten forvaltnin-

gen, en pædagogisk konsulent/udviklingskonsulent eller en områdeleder ud over de formelle til-

syn varierer offentlige og private institutioner imellem. 93 % af kommunerne har i gennemsnit

kontakt med de offentlige institutioner én til tre gange hver måned ud over de formelle tilsyn. Til

sammenligning har 62 % af kommunerne i gennemsnit kontakt med de private institutioner én

til tre gange månedligt. Denne forskel mellem offentlige og private institutioner er statistisk signi-

fikant.

15 % af kommunerne har kun kontakt med private institutioner halvårligt (ud over formelle til-

syn), mens 6 procent af kommunerne har kontakt maksimalt en gang årligt med de private insti-

tutioner ud over de formelle tilsyn. Endelig er der også to kommuner, der har angivet, at de slet

ikke har kontakt til de private institutioner ud over de formelle tilsyn. Dvs. at knap en fjerdedel af

kommunerne har kontakt maksimalt én gang per halve år med de private institutioner ud over

formelle tilsyn.

Samlet set har kommunerne altså sjældnere kontakt med de private institutioner end med de of-

fentlige ud over formelle tilsyn.

Pædagogisk tilsyn

107

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Det er dog samtidig værd at bemærke, at 29 % af kommunerne i gennemsnit har kontakt med

de offentlige institutioner mindst hver uge, mens 22 % af kommunerne gennemsnitligt har kon-

takt med de private institutioner mindst hver uge.

Figur 27

Hvor hyppigt er der i gennemsnit kontakt mellem den enkelte daginstitution og enten

forvaltningen, en pædagogisk konsulent/udviklingskonsulent eller en område-

/sektionsleder ud over de formelle tilsyn?

Offentlige (N = 87)

Private (N = 86)

Minimum 1 gang

ugentligt

2-3 gange

månedligt

1 gang månedligt

1-2 gange i

kvartalet

1 gang pr. halvår

Maksimalt 1 gang

årligt

Der er ikke kontakt

ud over de formelle

tilsyn

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Vi har testet, om der er en sammenhæng mellem frekvensen af anmeldt tilsyn og uformelt tilsyn i

kommunerne, sådan at kommuner med en lav frekvens af anmeldte tilsyn til gengæld har en høj

grad af uformelt tilsyn målt på løbende kontakt mellem repræsentanter mellem forvaltningen og

institutionerne og omvendt. Denne sammenhæng har vi ikke kunnet finde. Det er altså ud fra vo-

res data ikke sådan, at kommuner, der har en lav kadence for anmeldt tilsyn, kompenserer for

dette med hyppigere uformelt tilsyn.

108

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Blandt de kommuner, der har angivet, at den løbende kontakt mellem forvaltning og institutioner

betragtes som en form for tilsyn, svarer lidt mere end halvdelen, at de formelle og uformelle til-

synsformer bidrager med lige meget viden – det gælder mht. både offentlige og private instituti-

oner, jf. tabel 15. 21 % af kommunerne svarer, at de mere uformelle former for tilsyn bidrager

med

mere

viden end de formelle tilsyn, når man ser på de offentlige institutioner, mens 11 % af

kommunerne mener, dette gør sig gældende mht. de private institutioner. Denne forskel kan

skyldes, at kommunernes kontakt med de offentlige institutioner er hyppigere og mere omfat-

tende end kontakten med de private institutioner. Og det kan skyldes, at kontakten med de of-

fentlige og private institutioner har en forskellig karakter. Forskellene er dog ikke statistisk signifi-

kante.

77 % af de 62 kommuner, der opfatter den løbende kontakt mellem repræsentanter fra forvalt-

ningen og de enkelte institutioner som en form for uformelt tilsyn, eller næsten halvdelen af alle

kommuner, oplever altså, at det uformelle tilsyn bidrager med enten lige så meget viden som det

formelle tilsyn eller mere viden end det formelle tilsyn.

Tabel 15

Hvilket af følgende udsagn om formelle tilsyn og de mere uformelle former for tilsyn

(løbende kontakt mellem hhv. forvaltning, konsulenter, evt. områdeledere/sektions-

ledere og daginstitutioner) er du mest enig i?

Offentlige (N = 61)

De formelle tilsyn bidrager med mere

viden end de mere uformelle former

for tilsyn

De formelle tilsyn bidrager med lige så

meget viden som de mere uformelle

former for tilsyn

De mere uformelle former for tilsyn

bidrager med mere viden end de for-

melle tilsyn

21 %

11 %

56 %

61 %

23 %

Private (N = 54)

28 %

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Som det fremgår af figur 28, har 29 % (18 kommuner) af de kommuner, der betragter den lø-

bende kontakt med institutionerne som en form for uformelt tilsyn, faste procedurer for, hvordan

de samler op på viden fra de mere uformelle former for tilsyn med de offentlige institutioner. 28

% (15 kommuner) har sådanne procedurer mht. de private institutioner. Forskellen er ikke stati-

stisk signifikant.

Pædagogisk tilsyn

109

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 28

Er der faste procedurer for, hvordan man i forvaltningen samler op på viden fra de mere

uformelle former for tilsyn med daginstitutioner?

Offentlige (N = 62)

Private (N = 54)

Nej

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Kun kommuner, der har svaret, at de betragter den løbende kontakt med institutionerne som en form for

uformelt tilsyn, har fået spørgsmålet.

Samlet set er det altså forskelligt, hvilken betydning kommunerne tillægger det uformelle tilsyn.

Derudover er det forskelligt, hvor hyppigt kommunerne har den løbende kontakt til institutioner-

ne – både kommunerne imellem og internt i den enkelte kommune. Desuden kan indholdet af

og formen på det uformelle tilsyn variere meget. Det betyder også, at der vil være forskel på, i

hvilket omfang det uformelle tilsyn giver kommunerne indsigt i praksis i institutionerne. Endelig

kan betydningen af det uformelle tilsyn også være præget af, hvilke repræsentanter fra forvalt-

ningen der har kontakten til institutionerne, samt relationen mellem disse repræsentanter og den

enkelte institution. Det uformelle tilsyn kan desuden bestå af andre aspekter end en forvaltnings-

repræsentants tilstedeværelse i institutionen – det kunne fx være lederens deltagelse i diverse ar-

rangementer. Det er derfor også vanskeligt at sige noget entydigt om betydningen af det ufor-

melle tilsyn på tværs af institutioner og kommuner.

Fordi det uformelle tilsyn kan have så forskellig karakter, er der en risiko for, at det ikke er syste-

matisk. Det uformelle tilsyn lever heller ikke op til vejledningens anbefalinger om, at det bør være

tydeligt, hvornår der er tale om tilsyn, og hvornår der ikke er. Det uformelle tilsyn lever altså ikke

op til den form, lovgrundlaget lægger op til, et tilsyn skal have. En væsentlig andel af kommuner

tillægger alligevel det uformelle tilsyn en del betydning som kilde til viden om institutionernes

praksis.

I forbindelse med opfølgende interview med kommuner med forskellig tilsynspraksis overfor hhv.

offentlige og private institutioner fremgik det, at det uformelle tilsyn i nogle kommuner tillægges

110

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

stor betydning som nøglen til at få et reelt indblik i den pædagogiske praksis i institutionerne,

mens det formelle tilsyn ikke giver samme indblik i praksis.

En kommune sagde fx, at det formelle tilsyn kun er ”et øjebliksbillede” og dermed er begrænset.

En anden kommune nævnte, at ”det er svært at vurdere, hvordan de private institutioner reelt

arbejder med den pædagogiske indholdsmæssige del, fordi vi ikke løbende har vores gang i de

private institutioner og ikke har indsigt i deres egentlige praksis”. Ifølge disse udsagn tillægges

det uformelle tilsyn stor værdi, ikke blot som et

supplement

til det formelle tilsyn, men som en

forudsætning

for at kunne få en bestemt type viden, som er væsentlig i relation til tilsyn.

I kommuner, hvor det uformelle tilsyn opfattes som forudsætning for at få reelt indblik i pæda-

gogisk praksis og dermed som nødvendigt supplement til det formelle tilsyn, kan der være særli-

ge udfordringer mht. de private institutioner, idet kommunerne generelt set har signifikant min-

dre kontakt med de private institutioner. Kommunernes tilsyn med de private institutioner risike-

rer i den forstand at være mangelfuldt.

Institutionsledernes oplevelse af det uformelle tilsyn

Der er en tydelig tendens til, at lederne af de offentlige institutioner oplever at have langt hyppi-

gere kontakt med enten forvaltningen, konsulenter eller en evt. områdeleder/sektionsleder ud

over de formelle tilsyn sammenlignet med lederne i de private institutioner.

Som det ses af tabel 16, angiver knap halvdelen (48 %) af de offentlige ledere, at de har kontakt

med repræsentanter for forvaltningen minimum 2-3 gange månedligt, mod kun 10 % af de pri-

vate institutionsledere. I den modsatte ende af spektret har 6 % af de offentlige ledere kontakt

med en repræsentant fra forvaltningen maksimalt en gang årligt eller aldrig, mens det gælder for

34 % af de private ledere. Disse forskelle mellem offentlige og private institutioner er statistisk

signifikante.

Forskellene mellem ledernes og forvaltningernes svar på, hvor ofte der er kontakt mellem forvalt-

ningerne og institutionerne, kan ikke sammenlignes direkte. Men en mulig forklaring på forskel-

lene i fordelingerne kan være, at hhv. forvaltninger og ledere har fortolket spørgsmålet forskel-

ligt.

Pædagogisk tilsyn

111

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Tabel 16

Hvor hyppigt er der i gennemsnit kontakt mellem din institution og enten forvaltningen,

en pædagogisk konsulent/udviklingskonsulent eller en evt. områdeleder/sektionsleder

ud over de formelle tilsyn?

Offentlige institutioner (n = 204)

Minimum 1 gang ugentligt

2-3 gange månedligt

1 gang månedligt

1-2 gange i kvartalet

1 gang pr. halvår

Maksimalt 1 gang årligt

Aldrig – ud over fx administrative be-

skeder fra forvaltningen

Total

100 %

19 %

29 %

23 %

17 %

Private institutioner (n = 120)

12 %

24 %

20 %

21 %

13 %

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

At det uformelle tilsyn ikke lever op til vejledningens anbefalinger om, at det bør være tydeligt,

hvornår der er tale om tilsyn, og hvornår der ikke er, underbygges af ledernes svar på, hvorvidt de

betragter den løbende kontakt som en form for tilsyn. Hertil svarer 13 % af lederne, at de opfat-

ter den løbende kontakt som en form for tilsyn, mens 87 % svarer, at de ikke gør.

Det uformelle tilsyn har ifølge lederne også fordele: Ca. en tredjedel af lederne (34 %) mener fx,

at den løbende kontakt giver forvaltningen et bedre indblik i den pædagogiske praksis i instituti-

onen, end de formelle tilsyn gør. Knap en tredjedel (31 %) af lederne mener, det giver et lige så

godt indblik, mens den sidste tredjedel (35 %) mener, at det formelle tilsyn giver et bedre indblik

i den pædagogiske praksis.

6.1.2

Opsamling

Der kan være fordele ved det uformelle tilsyn, men en indlysende begrænsning er, at det ikke er

systematisk og ikke hviler på et tydeligt grundlag. Det lever heller ikke op til vejledningens anbe-

falinger om tydelighed mht., hvornår der er tale om tilsyn, og hvornår der ikke er. Det uformelle

tilsyn lever altså ikke op til lovgrundlagets retningslinjer for tilsyn og kan derfor heller ikke stå ale-

ne, hvis kommunerne skal opfylde deres tilsynsforpligtelse, men kan i varierende grad supplere

det formelle tilsyn.

En væsentlig andel af kommuner tillægger det uformelle tilsyn en del betydning som kilde til vi-

den om institutionernes praksis: 71 % af kommunerne betragter den løbende kontakt mellem

112

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

repræsentanter fra forvaltningen og offentlige institutioner som en form for tilsyn. 64 % af

kommunerne betragter den løbende kontakt med de private institutioner som en form for tilsyn.

Næsten halvdelen af alle kommuner oplever, at det uformelle tilsyn bidrager med enten lige så

meget viden som det formelle tilsyn eller mere viden end det formelle tilsyn.

Under en tredjedel af de kommuner, der betragter den løbende kontakt med institutionerne som

en form for tilsyn, har faste procedurer for, hvordan de samler op på viden fra det uformelle til-

syn.

Af interview med en række kommuner fremgår det, at det uformelle tilsyn i nogle kommuner op-

fattes som nøglen til at få et reelt indblik i den pædagogiske praksis i institutionerne, og at det

formelle tilsyn ikke er tilstrækkeligt. Det uformelle tilsyn tillægges stor værdi både som

supple-

ment

til det formelle tilsyn og som

forudsætning

for at kunne få en bestemt type viden ved for-

melle tilsyn.

I kommuner, hvor det uformelle tilsyn tillægges så stor betydning, kan der være særlige udfor-

dringer mht. de private institutioner, idet kommunerne generelt har signifikant mindre kontakt

med de private institutioner. Kommunernes tilsyn med de private institutioner risikerer i den for-

stand at være mangelfuldt.

Kommunerne har sjældnere kontakt med de private institutioner end med de offentlige ud over

formelle tilsyn. Knap en fjerdedel af kommunerne har kontakt maksimalt én gang per halve år

med de private institutioner ud over formelle tilsyn.

Dog har ca. en femtedel af kommunerne gennemsnitligt kontakt med de private institutioner

mindst hver uge, mens knap en tredjedel (29 %) af kommunerne i gennemsnit har kontakt med

de offentlige institutioner mindst hver uge.

Der er ikke noget, der tyder på, at der er sammenhæng mellem kadence for anmeldt tilsyn og

graden af uformelt tilsyn. Der er således ikke noget, der tyder på, at kommuner, der har en lav

kadence for anmeldt tilsyn, kompenserer for dette med hyppigere uformelt tilsyn.

Der er en tydelig tendens til, at lederne af de offentlige institutioner oplever at have hyppigere

kontakt med forvaltningen ud over de formelle tilsyn sammenlignet med lederne i de private insti-

tutioner.

Størstedelen af lederne betragter ikke den løbende kontakt mellem institutionen og repræsentan-

ter fra forvaltningen som en form for tilsyn. Ca. to tredjedele af lederne mener, at den løbende

Pædagogisk tilsyn

113

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

kontakt giver forvaltningen et indblik i den pædagogiske praksis i institutionen, der er bedre end

eller lige så godt som det, de formelle tilsyn giver.

114

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Kommuners og lederes vurderinger

af det pædagogiske tilsyn

I dette kapitel redegør vi for kommunernes og ledernes vurderinger af tilsynets kvalitet og betyd-

ning samt for de evt. udfordringer, kommuner og ledere oplever, der er forbundet med tilsynet.

Kapitlet er baseret på svarene fra spørgeskemaundersøgelserne blandt hhv. de kommunale for-

valtninger og daginstitutionsledere.

Resultater

•

Knap hver tredje kommune (30 %) mener, at tilsynet i høj grad skaber kvalitetsløft i institutio-

nerne. 13 % af kommunerne mener, at tilsynet med private institutioner i høj grad skaber kvali-

tetsløft.

Mere end en tredjedel af kommunerne vurderer, at tilsynet i mindre grad eller slet ikke skaber

kvalitetsløft i de private institutioner.

15 % af de offentlige ledere og 12 % af de private ledere vurderer, at tilsynet i høj grad er med

til at skabe kvalitetsløft i institutionerne.

Under halvdelen af kommunerne (41 %) mener, at tilsynet i høj grad sikrer den nødvendige

kontrol med de offentlige institutioner. Og kun lidt flere end hver fjerde kommune (27 %) vur-

derer, at tilsynet i høj grad sikrer den nødvendige kontrol med de private institutioner.

26 % af de offentlige ledere og 33 % af de private ledere vurderer, at tilsynet i høj grad sikrer

den nødvendige kontrol med institutionerne. Ledere af private institutioner oplever i højere grad

end lederne i de offentlige institutioner tilsynet som kontrol.

•

fortsættes næste side …

Pædagogisk tilsyn

115

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

… fortsat fra forrige side

•

26 % af de offentlige ledere og 33 % af de private ledere vurderer, at tilsynet i høj grad sikrer

den nødvendige kontrol med institutionerne. Ledere af private institutioner oplever i højere grad

end lederne i de offentlige institutioner tilsynet som kontrol.

Kommunerne oplever, at de væsentligste udfordringer i forbindelse med tilsynet med de offent-

lige institutioner er hhv. at omsætte dagtilbudslovens formålsbestemmelser og kommunale mål-

sætninger til noget, der kan vurderes i forbindelse med et tilsyn, at sikre, at ledelsen skaber æn-

dringer i praksis, og at vurdere, hvordan politiske indsatsområder udfolder sig i praksis. Mht. de

private institutioner angiver kommunerne, at de væsentligste udfordringer er at sikre, at der

sker en opfølgning på tilsynet, og at kommunen ikke har tilstrækkelige sanktionsmuligheder

over for private institutioner.

Ca. to tredjedele af institutionerne drøfter viden fra tilsyn i personalegruppen og anvender den-

ne viden til at indkredse områder, der skal være ledelsesmæssigt fokus på. Ca. halvdelen af in-

stitutionerne inddrager viden fra tilsynet i arbejdet med de pædagogiske læreplaner og bruger

viden fra tilsynet i forbindelse med planlægning af nye indsatsområder.

Størstedelen af både de offentlige og de private ledere mener, at tilsynet i højere grad

bør

un-

derstøtte den pædagogiske udvikling.

De offentlige ledere oplever i signifikant højere grad, at de får sparring på deres ledelsespraksis

og inspiration og hjælp til at løse udfordringer ved deres pædagogiske praksis i forbindelse med

tilsynet.

Som det fremgår af figur 29, svarer 91 % af kommunerne, at de i høj grad eller nogen grad vur-

derer, at tilsynet skaber et kvalitetsløft i de offentlige institutioner. Heraf vurderer 30 %, at det i

høj grad er tilfældet.

Ca. to tredjedele (64 %) af kommunerne svarer, at de i høj grad eller nogen grad vurderer, at til-

synet skaber et kvalitetsløft i de private institutioner. Heraf mener 13 %, at det i høj grad er til-

fældet. Mere end en tredjedel (36 %) af kommunerne vurderer til gengæld, at tilsynet i mindre

grad eller slet ikke skaber kvalitetsløft i de private institutioner. Heraf svarer 7 % ”Slet ikke”.

116

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 29

I hvilken grad vurderer du, at kommunens tilsyn er med til at skabe kvalitetsløft i hhv.

de offentlige institutioner og de private institutioner?

Offentlige (N = 87)

Private (N = 85)

I høj grad

I nogen

grad

I mindre

grad

Slet ikke

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Betegnelsen offentlige institutioner henviser til kommunale og selvejende institutioner. Det gælder samtlige

figurer og tabeller i dette kapitel, jf. evt. afsnit 2.2.5.

Note: Figuren er baseret på to separate spørgsmål vedr. hhv. offentlige og private institutioner.

Kommunerne er altså generelt set mere tilbøjelige til at mene, at tilsynet er med til at skabe kvali-

tetsløft i de offentlige institutioner, sammenlignet med de private institutioner. Forskellen er signi-

fikant, når man alene ser på svarkategorien ”I høj grad”.

Institutionslederne er tilsvarende blevet spurgt, i hvilken grad de vurderer, at det kommunale til-

syn er med til at skabe kvalitetsløft i deres institution.

Pædagogisk tilsyn

117

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Tabel 17

I hvilken grad vurderer du, at kommunens tilsyn er med til at skabe kvalitetsløft i din

institution?

Offentlige (n = 197)

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Slet ikke

Total

15 %

44 %

35 %

100 %

Private (n = 122)

12 %

39 %

38 %

11 %

100 %

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Note: Data er vægtet således, at de offentlige institutioner er tildelt en vægt, mens de private institutioner ikke er

vægtet. Se appendiks A for nærmere beskrivelse.

Som det fremgår af tabel 17, vurderer 59 % af lederne i de offentlige institutioner, at tilsynet i

høj grad eller nogen grad er med til at skabe kvalitetsløft. 51 % af lederne i de private institutio-

ner mener, at tilsynet i høj grad eller nogen grad er med til at skabe kvalitetsløft. 6 % af de of-

fentlige ledere vurderer, at tilsynet slet ikke bidrager til kvalitetsløft, mens det gælder 11 % af de

private ledere. Forskellene er ikke statistisk signifikante.

Man kan ikke direkte sammenligne kommunernes og institutionsledernes svar angående om til-

synet bidrager til kvalitetsløft, men forskellene i fordelingerne peger evt. på forskellige opfattelser

blandt hhv. forvaltninger og ledere af, hvad der skaber kvalitet.

Tabel 18 viser dog, at en relativt stor andel af institutionerne bruger viden fra tilsynet til at udvikle

den pædagogiske kvalitet på flere måder.

118

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Tabel 18

Hvordan bruger I i institutionen viden fra tilsynet til at udvikle den pædagogiske

kvalitet? (n = 311)

Antal

Vi drøfter viden fra tilsynet i personalegruppen

Vi bruger viden fra tilsynet i forbindelse med planlægning af nye

indsats-/fokusområder

Viden fra tilsynet inddrages i forbindelse med vores arbejde med

de pædagogiske læreplaner

Som leder bruger jeg viden fra tilsynet til at indkredse områder,

jeg fremadrettet skal have fokus på i min ledelse

Viden fra tilsynet indgår ikke i udviklingen af den pædagogiske

kvalitet

Ved ikke

Andet, skriv:

Total

788

254 %

215

69 %

172

55 %

215

156

Procent

69 %

50 %

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Note: Det har været muligt at sætte flere markeringer ved dette spørgsmål

69 % af institutionerne drøfter viden fra tilsyn i personalegruppen. Og 69 % anvender viden fra

tilsynet til at indkredse områder, som der skal være ledelsesmæssigt fokus på. Lidt mere end

halvdelen af institutionerne (55 %) inddrager viden fra tilsynet i arbejdet med de pædagogiske

læreplaner, mens 50 % bruger viden fra tilsynet i forbindelse med planlægning af nye indsatsom-

råder. Kun 4 % svarer enten, at viden fra tilsynet ikke bruges til at udvikle den pædagogiske kva-

litet, eller ”Ved ikke”.

Tilsynet som kontrol

Figur 30 viser, at 41 % af de kommunale forvaltninger mener, at tilsynet i høj grad sikrer den

nødvendige kontrol med de offentlige institutioner, 52 % svarer ”I nogen grad”, mens 6 % sva-

rer ’I mindre grad’, og 1 % ’Slet ikke’. Mht. de private institutioner mener 27 %, at tilsynet i høj

grad sikrer den nødvendige kontrol, 59 % svarer ”I nogen grad”, mens 15 % af kommunerne

svarer, at tilsynet i mindre grad eller slet ikke sikrer den nødvendige kontrol med de private insti-

tutioner. Dvs. at kommunerne i højere grad vurderer, at tilsynet sikrer den nødvendige kontrol

med de offentlige institutioner, sammenlignet med de private institutioner. Denne sammenhæng

er dog ikke statistisk signifikant.

Pædagogisk tilsyn

119

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 30

I hvilken grad vurderer du, at kommunens tilsyn sikrer den nødvendige kontrol

med de …

… kommunale/selvejende institutioner (N = 88)

… private institutioner (N = 85)

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Slet ikke

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Denne figur illustrerer svarfordelingen i to adskilte spørgsmål: ”I hvilken grad vurderer du, at kommunens

tilsyn sikrer den nødvendige kontrol med de kommunale/selvejende daginstitutioner?” og ”I hvilken grad vurderer

du, at kommunens tilsyn sikrer den nødvendige kontrol med de private daginstitutioner?”

Det fremgår af tabel 19, at 87 % af de offentlige ledere og 84 % af de private ledere mener, at

tilsynet i høj grad eller nogen grad sikrer den nødvendige kontrol med institutionerne. Heraf me-

ner 26 % af de offentlige og 33 % af de private institutionsledere, at tilsynet i høj grad sikrer den

nødvendige kontrol med institutionerne. Forskellene er ikke statistisk signifikante.

Tabel 19

I hvilken grad vurderer du, at kommunens tilsyn sikrer den nødvendige kontrol med

daginstitutionerne?

Offentlige ledere (n = 198)

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Slet ikke

Total

26 %

61 %

13 %

100 %

Private ledere (n = 121)

33 %

51 %

12 %

100 %

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

120

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Kommunernes vurderinger af udfordringer ved tilsynet

Figur 31 viser kommunernes vurdering af, hvad der er de tre væsentligste udfordringer ved til-

synsopgaven med hhv. de offentlige og de private institutioner.

Figur 31

De væsentligste udfordringer ved tilsynsopgaven

Offentlige (N=86)

Private (N=82)

At omsætte dagtilbudslovens formålsbestemmelser

og kommunale målsætninger til noget, der kan…

At sikre at ledelsen af daginstitutionen skaber

ændringer i praksis i forhold til evt.…

At vurdere om og hvordan politiske indsatsområder

udfolder sig i praksis

At sikre at der sker en opfølgning på tilsynet

At kunne afrapportere på tilsynet på tværs af

daginstitutioner til det politiske niveau

At sikre systematik i tilsynet

At sikre ensartethed i tilsynet på tværs af

daginstitutionerne

Der er ikke nogen udfordringer ved tilsynet med

daginstitutionerne

At de tilsynsførende ikke har de nødvendige

kompetencer til at føre tilsynet

At kommunen ikke har tilstrækkelige

sanktionsmuligheder over for private institutioner

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde til figuren på forrige side: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale forvaltninger

Note: Respondenterne er blevet bedt om at afgive maks. tre svar.

Note: Figuren er konstrueret på baggrund af to spørgsmål: ”Hvad er de væsentligste udfordringer ved tilsynsopgaven

med kommunale/selvejende daginstitutioner?” og ”Hvad er de væsentligste udfordringer ved tilsynsopgaven med private

institutioner?”.

Note: Svarkategorien ”At kommunen ikke har tilstrækkelige sanktionsmuligheder over for private institutioner” er kun

rettet mod kommunernes praksis vedr. private institutioner.

Pædagogisk tilsyn

121

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Mht. tilsynet med de offentlige institutioner angiver flest kommuner (47 %), at det ”at omsætte

dagtilbudslovens formålsbestemmelser og kommunale målsætninger til noget, der kan vurderes i

et tilsyn”, er blandt de tre væsentligste udfordringer. 45 % mener, det er blandt de væsentligste

udfordringer ”at sikre, at ledelsen skaber ændringer i praksis mht. evt. påbud, anbefalinger eller

udviklingspunkter”, mens 40 % har svaret ”At vurdere, hvordan politiske indsatsområder udfol-

der sig i praksis”.

Mht. de private institutioner angiver flest kommuner, at det er en væsentlig udfordring ”at sikre,

at der sker en opfølgning på tilsynet” (49 %). Samtidig svarer 38 % af kommunerne, at det er en

udfordring, at kommunen ikke har tilstrækkelige sanktionsmuligheder over for private institutio-

ner. En væsentlig andel af kommunerne oplever altså, at opfølgning på tilsynet, herunder sankti-

onsmuligheder, er en udfordring i tilsynet med private institutioner. Til sammenligning er det 30

% af kommunerne, der har angivet denne udfordring mht. de offentlige institutioner. Forskellene

mellem offentlige og private institutioner er dog ikke statistisk signifikante.

Mere end en tredjedel af kommunerne (37 %) svarer i tilknytning hertil nej til, at de har samme

muligheder for at få adgang til de informationer/data, der indgår i tilsynet fra hhv. offentlige og

private institutioner.

Sammenholdt med gennemgangen af vores data i kapitel 4 er det interessant, at kommunerne

kun i begrænset omfang oplever, at det at sikre systematik i tilsynet og ensartethed på tværs af

tilsynene er blandt de væsentligste udfordringer.

Ledernes vurdering af kommunens formål med og udbyttet af tilsynet

Ledere af private institutioner oplever i højere grad end lederne i de offentlige institutioner tilsy-

net som kontrol.

Figur 32 viser, at 73 % af de offentlige ledere og 82 % af de private ledere er enige eller overve-

jende enige i, at kommunen bruger tilsynet til kontrol. Forskellen er statistisk signifikant.

122

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 32

Ledernes vurdering af, om kommunen bruger tilsynet til kontrol (n = 315)

Enig

Overvejende enig

Overvejende uenig

Uenig

Ved ikke

Privat (n = 121)

Offentlig (n = 194)

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Note: Figuren viser ledernes svar på flg. spørgsmål: ”Hvor enig eller uenig er du i, at følgende udsagn beskriver det

formål, kommunen har med at føre pædagogisk tilsyn? – Kommunen bruger tilsynet til kontrol”

Af figur 33 nedenfor fremgår det, at 16 % af de offentlige ledere og 24 % af de private ledere er

enige eller overvejende enige i, at tilsynet i højere grad

bør

være kontrollerende. Forskellen er ik-

ke signifikant.

Pædagogisk tilsyn

123

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 33

Ledernes vurdering af, om tilsynet i højere grad bør være kontrollerende

(n = 294)

Enig

Overvejende enig

Overvejende uenig

Uenig

Ved ikke

Privat (n = 112)

Offentlig (n = 182)

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Note: Figuren er baseret på spørgsmålet ”Hvor enig eller uenig er du i følgende udsagn om, hvad formålet med

det pædagogiske tilsyn bør være? – Tilsynet bør i højere grad være kontrollerende”

86 % af de offentlige ledere er enige eller overvejende enige i, at kommunen bruger tilsynet til at

understøtte den pædagogiske udvikling i institutionerne, mens 70 % af lederne af private institu-

tioner oplever, at kommunen bruger tilsynet til at understøtte den pædagogiske udvikling, jf. fi-

gur 34. Forskellen er signifikant.

124

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 34

Ledernes vurdering af, om kommunen bruger tilsynet til at understøtte pædagogisk ud-

vikling (n = 317)

Enig

Overvejende enig

Overvejende uenig

Uenig

Ved ikke

Privat (n = 116)

Offentlig (n = 201)

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Note: Figuren viser ledernes svar på flg. spørgsmål: ”Hvor enig eller uenig er du i, at følgende udsagn beskriver det

formål, kommunen har med at føre pædagogisk tilsyn? Kommunen bruger tilsynet til at understøtte den pædago-

giske udvikling i daginstitutionerne”.

Desuden mener 89 % af de offentlige ledere og 81 % af de private ledere, at tilsynet i højere

grad

bør

understøtte den pædagogiske udvikling i daginstitutionerne, jf. figur 35. Forskellen er

ikke signifikant.

Pædagogisk tilsyn

125

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 35

Ledernes vurdering af, om tilsynet i højere grad bør understøtte pædagogisk udvikling

(n = 322)

Enig

Overvejende enig

Overvejende uenig

Uenig

Ved ikke

Privat (n = 122)

Offentlig (n = 200)

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Note: Figuren er baseret på spørgsmålet ”Hvor enig eller uenig er du i følgende udsagn om, hvad formålet med

det pædagogiske tilsyn bør være? – Tilsynet bør i højere grad understøtte den pædagogiske udvikling i daginstitu-

tionerne”

Figur 36 viser, om lederne er enige eller uenige i en række udsagn om, hvad tilsynet kan bidrage

til. De fleste ledere (94 %) er enige eller overvejende enige i, at tilsynet giver mulighed for at

fremvise den pædagogiske praksis og medarbejdernes kompetencer. 82 % er enige/overvejende

enige i, at det giver mulighed for at sende signaler til forvaltningen og det politiske niveau om

hverdagen i institutionen. 77 % er også enige eller overvejende enige i, at tilsynet er en god sik-

kerhed for, at de selv og kommunen opdager, hvis den pædagogiske praksis ikke er i orden. En-

delig er 72 % enige eller overvejende enige i, at tilsynet giver sparring og inspiration til at løse ud-

fordringer ved den pædagogiske praksis. 67 % af lederne er enige eller overvejende enige i, at de

ved tilsynet får sparring på deres ledelsespraksis. Færrest (51 %) er enige eller overvejende enige

i, at tilsynet giver dem en legitimitet til som ledere at stille krav til deres medarbejdere, 37 % er

overvejende uenige i dette udsagn, og 13 % er uenige.

126

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Figur 36

Ledernes vurdering af, hvad tilsynet kan bidrage til

Enig

Overvejende enig

Overvejende uenig

Uenig

Tilsynet giver os mulighed for at

fremvise vores pædagogiske arbejde

og medarbejdernes kompetencer

(n=308)

Tilsynet giver mig mulighed for at

sende signaler til forvaltningen og

det politiske niveau om hverdagen i

institutionen (n=300)

Ved tilsynet får vi sparring,

inspiration og hjælp til at løse

udfordringer ved vores pædagogiske

praksis (n=303)

Tilsynet er en god sikkerhed for, at vi

og kommunen opdager, hvis vores

pædagogiske praksis ikke er i orden

(n=306)

Tilsynet er med til at udvikle vores

pædagogiske praksis (n=300)

Ved tilsynet får jeg som leder

sparring på min ledelsespraksis

(n=306)

Tilsynet giver mig som leder

legitimitet til at stille andre krav til

mine medarbejdere (n=302)

Tilsynet bidrager ikke med noget

(n=274)

20%

40%

60%

80%

100%

Kilde: EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Mht. udsagnet ”Ved tilsynet får jeg som leder sparring på min ledelsespraksis” er der signifikant

forskel på svarene blandt de offentlige og de private ledere: 68 % af de offentlige ledere er enten

enige eller overvejende enige i, at det er et udbytte af tilsynet, mens 50 % af de private ledere

har svaret dette. Tilsvarende oplever flere offentlige end private ledere, at de får sparring, inspira-

Pædagogisk tilsyn

127

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

tion og hjælp til at løse udfordringer ved deres pædagogiske praksis – her har 79 % af de offent-

lige ledere svaret ”Enig” eller ”Overvejende enig” mod 63 % af de private ledere.

7.1.1

Opsamling på kommuners og lederes vurderinger af tilsynet

Kommunerne mener generelt set, at tilsynet skaber kvalitetsløft i institutionerne. Men de vurderer

også, at det i højere grad er tilfældet i de offentlige institutioner sammenlignet med de private

institutioner. Mere end en tredjedel af kommunerne vurderer, at tilsynet i mindre grad eller slet

ikke skaber kvalitetsløft i de private institutioner. Der tegner sig altså et billede af, at tilsynet med

private institutioner ud fra kommunernes vurdering i mindre grad bidrager til kvalitetsløft sam-

menlignet med tilsynet med de offentlige institutioner.

Lederne er generelt set mindre tilbøjelige end forvaltningerne til at mene, at tilsynet skaber kvali-

tetsløft – lidt over halvdelen vurderer, at tilsynet er med til at skabe kvalitetsløft i institutionerne.

Under halvdelen af kommunerne (41 %) mener, at tilsynet i høj grad sikrer den nødvendige kon-

trol med de offentlige institutioner. Og kun lidt flere end hver fjerde kommune (27 %) vurderer,

at tilsynet i høj grad sikrer den nødvendige kontrol med de private institutioner.

26 % af de offentlige ledere og 33 % af de private ledere vurderer, at tilsynet i høj grad sikrer

den nødvendige kontrol med institutionerne. Ledere af private institutioner oplever i højere grad

end lederne i de offentlige institutioner tilsynet som kontrol.

Kommunerne oplever selv, at de væsentligste udfordringer i forbindelse med tilsynet med de of-

fentlige institutioner er hhv. at omsætte dagtilbudslovens formålsbestemmelser og kommunale

målsætninger til noget, der kan vurderes i forbindelse med et tilsyn, at sikre, at ledelsen skaber

ændringer i praksis, og at vurdere, hvordan politiske indsatsområder udfolder sig i praksis.

En væsentlig andel af kommunerne oplever, at opfølgning på tilsynet, herunder sanktionsmulig-

heder, er en særlig udfordring i forbindelse med tilsynet med private institutioner. Samtidig svarer

mere end en tredjedel af kommunerne, at de ikke har tilstrækkelige sanktionsmuligheder over for

private institutioner. Mere end en tredjedel af kommunerne svarer i tilknytning hertil nej til, at de

har samme muligheder for at få adgang til de informationer/data, der indgår i tilsynet fra hhv.

offentlige og private institutioner.

Ca. to tredjedele af institutionerne drøfter viden fra tilsyn i personalegruppen og anvender denne

viden til at indkredse områder, der skal være ledelsesmæssigt fokus på. Ca. halvdelen af instituti-

onerne inddrager viden fra tilsynet i arbejdet med de pædagogiske læreplaner og bruger viden

fra tilsynet i forbindelse med planlægning af nye indsatsområder.

128

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

En stor andel af lederne er enige eller overvejende enige i, at kommunen bruger tilsynet til at un-

derstøtte den pædagogiske udvikling i institutionerne. Der er dog signifikant flere ledere i offent-

lige institutioner end private institutioner, der mener dette. Størstedelen af både offentlige og

private ledere mener, at tilsynet i højere grad

bør

understøtte den pædagogiske udvikling.

Næsten alle ledere er enige eller overvejende enige i, at tilsynet giver mulighed for at fremvise

den pædagogiske praksis og medarbejdernes kompetencer. 82 % oplever, at tilsynet giver mu-

lighed for at sende signaler til forvaltningen og det politiske niveau om hverdagen i institutionen,

mens 77 % mener, at tilsynet er en god sikkerhed for, at det bliver opdaget, hvis den pædagogi-

ske praksis ikke er i orden. 72 % oplever, at tilsynet giver sparring og inspiration til at klare ud-

fordringer i den pædagogiske praksis, mens 67 % oplever at få sparring på deres ledelsespraksis.

De offentlige ledere oplever i signifikant højere grad, at de får sparring på deres ledelsespraksis

som led i tilsynet. Tilsvarende oplever signifikant flere offentlige end private ledere, at de får spar-

ring, inspiration og hjælp til at løse udfordringer ved deres pædagogiske praksis.

Pædagogisk tilsyn

129

Appendiks A

Dokumentation og metode

Evalueringens primære datakilder er to spørgeskemaundersøgelser, som EVA har gennemført

blandt hhv. kommunale forvaltninger og et repræsentativt udsnit af pædagogiske ledere i dagtil-

bud. Desuden er der foretaget opfølgende kvalitative interview med en række udvalgte kommu-

ner. Endelig er der forud for den egentlige dataindsamling blevet gennemført en forundersøgel-

se. I det følgende beskriver vi hver af disse dele mere indgående.

Forundersøgelse

Forud for udarbejdelsen af projektbeskrivelse og spørgeskemaer er der blevet gennemført en for-

undersøgelse, som har bestået dels af en systematisk gennemgang af rammebeskrivelser for det

kommunale tilsyn i 15 kommuner, dels af en række interview. Forundersøgelsen er gennemført

med henblik på at kvalificere projektbeskrivelse og spørgeskemaer.

Gennemgangen af kommunale rammebeskrivelser kortlagde kommunernes beskrivelser af bl.a.,

hvilke metoder de anvender ved tilsyn, hvem der fører tilsyn, hvordan der følges op på tilsynet, og

hvilke formål de har med tilsynet. Gennemgangen af rammebeskrivelserne har dannet grundlag

for udvælgelse af de kommuner, som har deltaget i forundersøgelsesinterview. De udvalgte

kommuner havde bl.a. et velbeskrevet tilsynskoncept og blev desuden udvalgt, så de repræsente-

rede forskellige tilgange til tilsynet. Gennemgangen af de kommunale rammebeskrivelser har

desuden bidraget til at præcisere evalueringens fokus og kvalificere spørgeskemaerne, bl.a. ved at

give indsigt i variationerne i kommunernes tilsynspraksis.

Forundersøgelsesinterviewene er blevet gennemført med dagtilbudschefer, pædagogiske konsu-

lenter og pædagogiske ledere i fire kommuner (Hillerød, Frederiksberg, Aarhus og Herning Kom-

mune). Interviewene har bidraget til at kvalificere spørgeskemaerne, idet de har bidraget med vi-

den om relevante perspektiver på og udfordringer ved det kommunale tilsyn.

Pædagogisk tilsyn

131

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Spørgeskemaundersøgelse blandt forvaltninger

Formålet med spørgeskemaundersøgelsen blandt de kommunale forvaltninger har været at få

indblik i kommunernes praksis i forbindelse med pædagogisk tilsyn med daginstitutioner, herun-

der at få kortlagt kommunernes tilsynspraksis generelt og få belyst, hvordan og i hvilken grad

kommunerne opfylder de krav til det pædagogiske tilsyn på dagtilbudsområdet, som fremgår af

lovgrundlaget.

Spørgeskemaet omhandler kommunernes tilsynspraksis overfor

kommunale

private

selvejen-

daginstitutioner. Spørgeskemaet består af en række spørgsmål, der er fælles for alle kommu-

ner, og en række spørgsmål, hvor de kommuner, der har forskellig tilsynspraksis overfor hhv.

kommunale og private institutioner, har skullet svare særskilt for hhv. kommunale og private in-

stitutioner. Der skelnes i spørgeskemaet ikke mellem kommunale og selvejende institutioner.

Udarbejdelse og validering af spørgeskemaet

Spørgeskemaet til de kommunale forvaltninger blev pilottestet af fem personer fra fem forskellige

kommuner. Pilottesterne var enten dagtilbudschefer, pædagogiske konsulen-

ter/udviklingskonsulenter på dagtilbudsområdet eller på anden måde ansvarlige for kommunens

pædagogiske tilsyn. I udvælgelsen af pilottestere blev der desuden taget højde for, at flg. kom-

munetyper var repræsenteret: kommuner hhv. med og uden områdeledelse, kommuner med ens

tilsynspraksis overfor hhv. de kommunale/selvejende og de private institutioner og kommuner

med forskellig tilsynspraksis overfor hhv. kommunale/selvejende og private institutioner. Fordelin-

gen på de forskellige kommunetyper skulle sikre, at evt. udfordringer mht. forståelsen af skema-

et, der knytter sig til kommunetype, ville blive belyst.

Spørgeskemaet blev tilrettet på baggrund af kommentarerne fra pilottestene.

Gennemførelse

Spørgeskemaundersøgelsen blandt forvaltninger er gennemført som en web-survey. Spørgeske-

maet blev udsendt via mail til samtlige dagtilbudschefer d. 6. februar 2014 med deadline den 19.

februar. Herefter blev der udsendt en påmindelse til de kommuner, der endnu ikke havde afgivet

besvarelse. Der blev efterfølgende udsendt en rykker med endelig deadline for besvarelse den 6.

marts 2014. De kommuner, der endnu ikke havde afgivet en besvarelse på dette tidspunkt, blev

efterfølgende ringet op og opfordret til at udfylde skemaet.

Dagtilbudscheferne blev bedt om enten at udfylde skemaet selv eller at videresende det til den

rette person, hvis organiseringen af tilsynsopgaven indebærer, at det var mere relevant, at en an-

den person udfyldte skemaet eller dele af det (fx en pædagogisk konsulent).

132

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Svarprocent og bortfald

Det endelige antal besvarelser er 88, hvilket giver undersøgelsen en svarprocent på 90. EVA vur-

derer svarprocenten som yderst tilfredsstillende.

Spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Formålet med spørgeskemaundersøgelsen blandt daginstitutionsledere har været at få belyst le-

dernes erfaringer med og vurdering af kvaliteten af det tilsyn, de oplever i institutionerne.

Udarbejdelse og validering af spørgeskemaet

Spørgeskemaet til daginstitutionslederne blev pilottestet af fem daginstitutionsledere fra de for-

skellige driftsformer: to kommunale institutioner, en selvejende institution og to private instituti-

oner. Fordelingen på de forskellige driftsformer skulle sikre, at evt. udfordringer mht. forståelsen

af skemaet, der knytter sig specifikt til de forskellige driftsformer, kunne blive belyst. Spørgeske-

maet blev tilrettet på baggrund af kommentarer fra pilottestene.

Population og stikprøveudtræk

Til undersøgelsen blandt institutionsledere blev der trukket en stikprøve fra institutionsregisteret

på 800 institutioner, heraf 400 kommunale institutioner, 200 selvejende institutioner og 200 pri-

vate institutioner. Institutionerne blev udtrukket som en stratificeret stikprøve, dvs. at der er ud-

trukket et tilstrækkeligt antal institutioner inden for hver af de tre driftsformer til at kunne sam-

menligne besvarelserne på tværs af driftsformerne kommunale/selvejende institutioner og private

institutioner.

Gennemførelse og svarprocent

Spørgeskemaet blev udsendt postalt til alle ledere i stikprøven sammen med et link til en web-

version af skemaet. Institutionslederne kunne vælge, om de ville udfylde det postale skema eller

udfylde skemaet som websurvey. Det postale spørgeskema blev udsendt den 4. marts 2014 med

deadline den 19. marts. Der blev herefter udsendt et brev til de ledere, der endnu ikke havde ind-

sendt et udfyldt spørgeskema, med en udsættelse af deadline til den 2. april. De institutionslede-

re, der ikke havde besvaret spørgeskemaet ved deadline, blev ringet op og opfordret til at deltage

i undersøgelsen. I alt 396 institutionsledere deltog i undersøgelsen. 18 institutioner blev undervejs

sorteret fra stikprøven, da de alligevel ikke var relevante for undersøgelsen, hvilket gav en netto-

stikprøve på 782 institutioner. Den endelige svarprocent er på 51.

Bortfaldsanalyse

Der er blevet gennemført bortfaldsanalyse af besvarelser fra institutionslederne ud fra tre forskel-

lige parametre: driftsformer, institutionsstørrelse og institutionstype. Bortfaldsanalyserne er gen-

nemført for at undersøge, om besvarelserne er repræsentative for den samlede population af

daginstitutioner. Alle tre parametre er testet på baggrund af fordelingerne i den samlede popula-

Pædagogisk tilsyn

133

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

tion. Tabel 20 viser resultaterne af fordelingerne på de tre parametre for hhv. population og be-

svarelser. Mht. størrelse er institutionerne opdelt i tre grupper: ”Lille institution” (op til 40 børn),

”Melleminstitution” (41-80 børn)” og ”Stor institution” (mere end 81 børn).

Tabel 20

Bortfald blandt daginstitutionsledere

Population (N = 3.918)

Driftsform

Kommunal daginstitution

Privat daginstitution

Selvejende daginstitution

Størrelse

Lille institution (op til 40 børn)

Mellem institution (41-80 børn)

Stor institution (mere end 81 børn)

Institutionstype

Aldersintegreret institution

Børnehave

Vuggestue

59 %

35 %

51 %

42 %

26 %

52 %

21 %

40 %

45 %

15 %

74 %

17 %

42 %

34 %

23 %

Besvarelser (n = 396)

Kilde: Institutionsdatabasen og EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Fordelingen mht. institutionens ejerforhold viser, at de kommunale daginstitutioner er underre-

præsenteret med 32 procentpoint blandt besvarelserne, mens de private og de selvejende dagin-

stitutioner er overrepræsenteret med hhv. 25 og 6 procentpoint. Denne skævhed var forventelig,

eftersom der er udtrukket en stratificeret stikprøve, og der derfor er udtrukket en større andel af

private og selvejende institutioner i forhold til den andel, disse driftsformer udgør af den samlede

population. Mht. størrelse er de små institutioner (op til 40 børn) overrepræsenteret med 14 pro-

centpoint, mens de mellemste institutioner (41-80 børn) og de største institutioner (mere end 81

børn) er underrepræsenteret med hhv. 7 og 6 procentpoint. Mht. institutionstype er de aldersin-

tegrerede institutioner underrepræsenteret med 8 procentpoint, mens børnehaver er overrepræ-

senteret med 7 procentpoint. Vuggestuerne er overrepræsenteret med et enkelt procentpoint.

En bortfaldsanalyse, hvor der med en chi i anden-test testes for, om der er en signifikant forskel

mellem populationsandelene og besvarelsesandelene, viser, at der er et signifikant skævt bortfald

på alle tre parametre.

134

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Vægtning af data

Valget af stikprøvedesignet (stratificeret stikprøve) betyder, at vi kan sammenligne besvarelser på

tværs af driftsformer. Dette betyder dog også, at vi, når vi ser på data i en samlet (univariat) ana-

lyse, er nødt til at tage højde for, at vi har oversamplet private og selvejende og undersamplet

kommunale institutioner. Når vi ser på data samlet set, er det således nødvendigt at vægte data

med hensyn til driftsformer, men også institutionsstørrelse, som bortfaldsanalysen viser.

Tabel 21 viser, hvilke vægte der er brugt til at korrigere data.

Tabel 21

Vægtning af data

Op til 40 børn

Kommunal daginstitution

Privat daginstitution

Selvejende daginstitution

2,3760

0,2407

0,7165

41-80 børn

1,6342

0,2825

0,7229

Mere end 81 børn

1,7283

0,1980

0,7581

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Tabel 22 viser populationsfordelingen og fordelingerne for et vægtet og et ikke-vægtet datasæt

for ejerforhold og størrelse.

Tabel 22

Andel af besvarelser for population, ikke-vægtet data og vægtet data

Population

(N = 3.918)

Driftsformer

Kommunal institution

Privat institution

Selvejende institution

Størrelse

Op til 40 børn

41-80 børn

Mere end 81 børn

Institutionstype

Aldersintegreret institution

Børnehave

59 %

35 %

51 %

42 %

58 %

35 %

26 %

52 %

21 %

40 %

45 %

15 %

26 %

52 %

21 %

74 %

17 %

42 %

34 %

23 %

74 %

17 %

Besvarelser – ikke-vægtede

(n = 396)

Besvarelser – vægtede

(n = 396)

Fortsættes på næste side ...

Pædagogisk tilsyn

135

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

... fortsat fra forrige side

Population

(N = 3.918)

Vuggestue

Besvarelser – ikke-vægtede

(n = 396)

Besvarelser – vægtede

(n = 396)

Kilde: EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

Som tabel 22 viser, opvejer vægtene skævheden i data for de to parametre driftsformer og insti-

tutionsstørrelse, der er vægtet på baggrund af. Samtidig korrigerer vægten også for skævheden

mht. institutionstype. De vægtede data bliver brugt til at lave frekvenstabeller for data fra under-

søgelsen blandt institutionsledere.

Enkelte steder i rapporten vil data fra undersøgelsen blandt daginstitutionsledere blive brugt biva-

riat, hvor vi ser på forskelle i besvarelser afhængigt af driftsform. Stikprøvedesignet muliggør at

undersøge forskelle på tværs af alle tre driftsformer, hhv. kommunal, selvejende og privat. Vi har

dog valgt udelukkende at undersøge forskelle i besvarelser fra kommunale og selvejende over for

besvarelser fra private institutioner. I disse tilfælde bliver der brugt en vægt, som tager højde for,

at kommunale institutioner er undersamplede og selvejende oversamplede.

Tabel 23 viser en bortfaldsanalyse for de kommunale og selvejende institutioner.

Tabel 23

Bortfald blandt daginstitutionsledere

Population (N = 3.583)

Driftsform

Kommunal daginstitution

Selvejende daginstitution

Størrelse

Lille institution (op til 40 børn)

Mellem institution (41-80 børn)

Stor institution (mere end 81 børn)

Institutionstype

Aldersintegreret institution

Børnehave

Vuggestue

60 %

34 %

58 %

37 %

22 %

55 %

23 %

22 %

57 %

22 %

81 %

19 %

64 %

36 %

Besvarelser (n = 260)

Kilde: Institutionsdatabasen og EVA’s spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

136

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Forskellene mellem populationsandelene og andele i besvarelserne blev testet via en chi i anden-

test. Her viste det sig, at der var signifikant forskel mht. driftsform, mens der ikke var signifikant

forskel mht. størrelse og institutionstype. Vægtene blev derfor kun udregnet i forhold til drifts-

form, som vist i tabel 24.

Tabel 24

Vægte ved bivariate analyser

Driftsform

Kommunal daginstitution

Selvejende daginstitution

Privat daginstitution*

Vægt

1,2656

0,5278

1,000

Kilde: Institutionsdatabasen og EVA's spørgeskemaundersøgelse blandt daginstitutionsledere

* Svarene fra de private daginstitutioner bliver ikke vægtet, da deres besvarelser, grundet den stratificerede stik-

prøve, kan ses som en selvstændig undersøgelse blandt de private daginstitutioner

Det fremgår af rapportens tabeller, når ovenstående vægtning er taget i brug.

Kvalitative interview

Som opfølgning på spørgeskemaundersøgelserne er der blevet gennemført telefoniske interview

med 10 udvalgte kommuner. Interviewene har haft til formål at uddybe og forklare, hvorfor en

del kommuner har valgt at have forskellig tilsynspraksis overfor hhv. kommunale/selvejende og

private institutioner. De interviewede kommuner har alle forskellig tilsynspraksis overfor kommu-

nale/selvejende og private institutioner. Derudover har vi udvalgt kommunerne med forskellige

andele af private institutioner i kommunen. Det har vi gjort ud fra den formodning, at der kan

være forskellige overvejelser og rationaler koblet til beslutningen om at have forskellig tilsyns-

praksis, afhængigt af hvor stor en andel de private institutioner udgør af kommunens samlede

antal daginstitutioner.

De kvalitative interview har bidraget til besvarelsen af, hvilke rationaler der ligger bag forskellige

tilgange til tilsyn, samt hvilke muligheder og udfordringer der er i forbindelse med forskellige må-

der at føre tilsyn på.

Definition af forskellige kategorier i analysen

Spørgeskemaet til forvaltningerne består af en række spørgsmål, der er fælles for alle kommuner,

og en række spørgsmål, hvor de kommuner, der har angivet, at de har forskellig praksis overfor

hhv. kommunale/selvejende og private institutioner, har skullet svare særskilt for hver af de to ty-

per af institutioner.

Pædagogisk tilsyn

137

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Der er udarbejdet to tabelrapporter på baggrund af data fra spørgeskemaet: en tabelrapport, der

viser data opdelt efter praksis overfor hhv. private og kommunale/selvejende institutioner, og en

tabelrapport, der viser data opdelt efter hhv. kommuner med ens tilsynspraksis over for både

kommunale/selvejende og private institutioner og kommuner med forskellig praksis overfor

kommunale/selvejende og private institutioner.

For de spørgsmål i datasættet, som indgår i vurderingen af, i hvilken grad kommunerne opfylder

lovgrundlaget (jf. kapitel 4), er der derudover udarbejdet tabelrapporter, der viser fordelinger på

hhv. ”forskellig praksis – kommunal” og ”forskellig praksis – privat”.

Kategorien ”kommunal” består dels af de svar, der er afgivet af kommuner med samme tilsyns-

praksis overfor hhv. kommunale/selvejende institutioner og private institutioner, dels af de svar,

der er afgivet vedr. kommunale institutioner af de kommuner, der har forskellig tilsynspraksis

overfor hhv. kommunale/selvejende og private institutioner.

Kategorien ”privat” består dels af de svar, der er afgivet af kommuner med samme tilsynspraksis

overfor hhv. de kommunale/selvejende og de private institutioner, dels af de svar, der er afgivet

vedr. private institutioner af de kommuner, der har forskellig tilsynspraksis overfor hhv. kommu-

nale/selvejende og private institutioner.

Kategorien ”samme praksis” dækker over svar afgivet af kommuner med samme tilsynspraksis

overfor hhv. kommunale/selvejende og private institutioner.

Kategorien ”forskellig praksis” består af en sammenlægning af de svar, kommuner med forskellig

praksis har angivet på spørgsmål rettet mod deres praksis overfor kommunale/selvejende institu-

tioner og på spørgsmål rettet mod den private tilsynspraksis.

Kategorien ”forskellig praksis – kommunal” består udelukkende af de svar, der er afgivet på

spørgsmål relateret til tilsyn med kommunale institutioner blandt de kommuner, der har forskellig

tilsynspraksis overfor hhv. kommunale/selvejende og private institutioner.

Kategorien ”forskellig praksis – privat” består udelukkende af de svar, der er afgivet på spørgs-

mål relateret til tilsyn med private institutioner af de kommuner, der har forskellig tilsynspraksis

overfor hhv. kommunale/selvejende og private institutioner.

I analysen af data fra spørgeskemaundersøgelsen blandt forvaltningerne afrapporterer vi gen-

nemgående besvarelserne opdelt efter hhv. de offentlige og de private institutioner. Det gør vi,

fordi det rent deskriptivt er interessant at se besvarelserne for både de offentlige og de private

institutioner – også selvom der evt. ikke er

statistisk signifikant

forskel på besvarelserne. Det vil

138

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

klart fremgå, om forskellen er statistisk signifikant. Det betyder, at vi også vælger at afrapportere

forskelle i praksis overfor offentlige og kommunale institutioner nogle af de steder, hvor der ikke

er tale om statistisk signifikante forskelle. Argumentet herfor er, at den lille undersøgelsespopula-

tion (98 kommuner) gør det vanskeligt at identificere statistisk signifikante sammenhænge – for-

skellene i besvarelserne skal være meget store, førend de kan siges at være statistisk signifikante.

Det betyder, at der er en risiko for at lave ”type 2-fejl”, hvilket vil sige at forkaste sammenhænge,

som egentlig findes.

I nogle tilfælde afrapporterer vi også, hvordan praksis ser ud, når man alene kigger på kommuner

med forskellig praksis sammenlignet med kommuner med fælles praksis. Endelig afrapporterer vi

nogle steder også om praksis overfor alene de private eller offentlige institutioner i kommuner

med forskellig praksis sammenholdt med praksis i kommuner med fælles tilsynspraksis.

Evalueringsgrundlag

På baggrund af lovgrundlaget på området (dagtilbudsloven og den dertilhørende vejledning) er

der udledt et evalueringsgrundlag, som vurderingen af, hvordan kommunerne opfylder deres til-

synsforpligtelse, tager udgangspunkt i.

Evalueringsgrundlaget består af fire temaer, som på et overordnet plan betegner de lovpligtige

dele af tilsynet. De fire temaer er systematik, indhold, uvildighed og udvikling. Hvert tema er ope-

rationaliseret i en række kriterier, som er afspejlet i spørgeskemaet til forvaltningerne. De enkelte

kriterier belyses gennem et eller flere spørgsmål fra spørgeskemaundersøgelsen.

Pædagogisk tilsyn

139

Appendiks B

Lovgrundlag og operationalisering

I nedenstående skema er gengivet dele af dagtilbudsloven og Vejledning

om dagtilbud mv.,

som

er relevante for en vurdering af, hvordan kommunerne lever op til tilsynsforpligtelsen, og om til-

synet understøtter kommunernes opgave med at sikre og udvikle kvaliteten på dagtilbudsområ-

det.

Ifølge dagtilbudsloven skal kommunerne:

Føre tilsyn

Fastlægge rammer for tilsyn

Offentliggøre rammer for tilsynet

Føre tilsyn med

indholdet af dagtilbuddene efter dagtilbudsloven

at dagtilbuddene efterlever mål og rammer fastlagt af kommunalbestyrelsen

at dagtilbuddene opfylder formålsbestemmelserne for dagtilbud om at understøtte

trivsel, sundhed, udvikling og læring.

at alle dagtilbud udarbejder pædagogiske læreplaner

at alle dagtilbud gennemfører sprogvurderinger af de treårige, der vurderes at have

behov for en ekstra sprogindsats

Ifølge Vejledning om dagtilbud mv., 2015, er der følgende regler på

dagtilbudsområdet:

Kommunalbestyrelsen har ansvaret for tilsynsopgaven, herunder ansvaret for at følge

op på de forhold, som tilsynet giver anledning til.

fortsættes næste side …

Placering

§5

§ 5, stk. 2

§5

§ 5, § 3, stk. 2

§7

§8

§ 11

Placering

Afsnit 121

Pædagogisk tilsyn

141

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

… fortsat fra forrige side

Det er hensigtsmæssigt, at der er organisatoriske løsninger, der skaber entydighed

om opgaverne over for tilbuddene, herunder tydelighed og fokus mht., hvornår

der udføres rådgivning og vejledning, og hvornår der udføres tilsyn.

Det er ikke et krav, at en person eller organisation, der udfører tilsyn med et tilbud

efter dagtilbudsloven, skal være ansat i den kommunale forvaltning. Hvis en kommune

indgår en aftale med en person eller en organisation om at udføre tilsyn med tilbudde-

ne, bør det i aftalen præciseres, hvad opgaven går ud på, og hvilke kriterier der skal

lægges vægt på, når tilsynet udføres.

Fastlæggelsen af rammerne for tilsynet skal sikre systematik, der bidrager

til, at der føres tilsyn med alle relevante elementer.

Rammerne for tilsynet bør tilrettelægges, så tilsynet er ensartet for både offentlige

og private tilbud.

Følgende bør fremgå af rammerne for tilsynet:

•

Formål med tilsyn.

•

Hvad der føres tilsyn med.

•

Frekvens af tilsynsbesøg.

•

Om der gennemføres både anmeldte og uanmeldte tilsynsbesøg.

•

Hvordan tilsynet i øvrigt er tilrettelagt.

•

Hvorvidt der gennemføres brugerundersøgelser som led i tilsynsforpligtelsen.

Kommunalbestyrelsens tilrettelæggelse af tilsynet skal sikre, at børn og

unge får de tilbud, den støtte og den hjælp, som de har behov for, og at tilbuddene

er tilrettelagt og bliver udført på en fagligt forsvarlig måde.

Offentliggørelse af rammerne for tilsynet indebærer, at forældre og tilbud

kan gøre sig bekendt med indholdet af tilsynet, frekvensen med videre.

Rammerne for tilsynet skal derfor være tilgængelige på kommunens hjemmeside.

Tilsynet skal ses som led i kommunalbestyrelsens forpligtelse til at sikre og udvikle

kvaliteten på dagtilbudsområdet, dels generelt for alle tilbud i kommunen og dels

som led i udvikling af enkelte tilbud i kommunen.

Den viden, der indhentes gennem tilsynet, bør anvendes i kommunens drøftelser

og fastlæggelse af serviceniveauet i kommunen samt i forbindelse med de løbende

forbedringer og overvejelser om fornyelse og udvikling af dag-, fritids- og

klubtilbudsområdet i kommunen.

fortsættes næste side …

Afsnit 120

Afsnit 123

Afsnit 124

Afsnit 127

142

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

… fortsat fra forrige side

Løsning af tilsynsopgaven forudsætter, at den udførende tilsynsmyndighed er

opsøgende mht. eventuelle problemer. Den udførende tilsynsmyndighed må derfor

løbende være i forbindelse med tilbuddet, for at det kan konstateres, om de krav, der

stilles, er opfyldte.

Tilsynet skal tilrettelægges, så kommunalbestyrelsen løbende påser, at tilbuddene reelt

påtager sig de opgaver, der er fastlagt i kommunens mål og rammer. Dette indebærer

ligeledes, at der føres tilsyn med, om dagtilbudslovens formålsbestemmelser for området

og de enkelte tilbud, der er konkretiseret i kommunens mål og rammer, reelt efterleves.

Det følger af tilsynsforpligtelsen, at kommunen skal reagere, hvis den får informationer om,

at der er eller kan være grundlag for kritik af den pædagogiske praksis i tilbuddene i kom-

munen, herunder pasningen af børnene og den fysiske samt psykiske omsorg. Modtages der

f.eks. oplysninger om, at forholdene ikke er i orden, har kommunen som udgangspunkt pligt

til at undersøge sagen og i givet fald at tage initiativ til at få rettet op på forholdene. Dette

gælder, hvad enten oplysningerne kommer fra forvaltningen, ansatte i tilbuddet, brugere,

pårørende eller andre personer.

Ved tilsynet skal det sikres, at personalet har de nødvendige kvalifikationer til at varetage de

opgaver, der ligger i dagtilbuddene. Personalet skal kunne opfylde de målsætninger og opga-

ver, kommunalbestyrelsen og dagtilbuddet har, samt de krav, der efter dagtilbudsloven stilles

til det pædagogiske arbejde.

Tilsynet kan blandt andet bidrage til udvikling af den pædagogiske praksis i tilbuddene ved

at give ledelsen og personalet viden om forbedringsmuligheder og udviklingspotentialer i

tilbuddene.

Afsnit 125

Afsnit 130

Afsnit 129

Afsnit 133

Afsnit 134

Pædagogisk tilsyn

143

Appendiks C

Spørgsmål og indikatorer

Denne oversigt viser, hvordan de enkelte elementer inden for hvert af de fire temaer i evalue-

ringsgrundlaget er operationaliseret, og hvilke svarkategorier der fungerer som indikatorer på, at

kommunerne opfylder det pågældende element.

Systematik

Temaet systematik består af elementerne

rammer

grundlag

kadence

opfølgning

. Elementer-

ne er operationaliseret ved følgende spørgsmål og svar. Svarkategorierne markeret med fed er

dem, der er anvendt som indikatorer på systematik.

Elementer

RAMMER

Spørgsmål

Svarkategorier

GRUNDLAG

Har kommunen formuleret skriftlige

rammer/retningslinjer for tilsynet med Nej

daginstitutioner?

Nej, men rammer/retningslinjer for tilsynet med dagin-

stitutioner er under udarbejdelse

Hvilke af følgende udsagn beskriver,

Kommunen har selv fastlagt kriterier for og indi-

hvordan kommunen fører tilsyn med,

katorer på et godt læringsmiljø, som tilsynet må-

at den pædagogiske praksis er kende-

ler op imod

tegnet ved et godt læringsmiljø?

Kommunen har selv formuleret kvalitative be-

skrivelser af et godt læringsmiljø, som tilsynet

forholder sig til

Kommunen anvender et koncept/redskab til må-

ling af læringsmiljøet, som andre har udviklet (fx

forskningscentre, KL eller private leverandører)

Den tilsynsførende vurderer daginstitutionernes læ-

ringsmiljø udelukkende ud fra et individuelt, professi-

onelt skøn

Kommunen fører ikke tilsyn med læringsmiljøet

fortsættes næste side …

Pædagogisk tilsyn

145

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

… fortsat fra forrige side

Kommunen har selv fastsat kriterier for og indi-

katorer på en pædagogisk praksis, der under-

støtter børnenes trivsel, som tilsynet måler op

imod

Kommunen har selv formuleret kvalitative be-

skrivelser af en pædagogisk praksis, der under-

støtter børnenes trivsel, som tilsynet forholder

sig til

Kommunen anvender et koncept/redskab til må-

ling af, om den pædagogiske praksis understøt-

ter børnenes trivsel, som andre har udviklet (fx

forskningscentre, KL eller private leverandører)

Den tilsynsførende vurderer, hvordan daginstitutio-

nernes pædagogiske praksis understøtter børnenes

trivsel udelukkende ud fra et individuelt, professionelt

skøn

Kommunen fører ikke tilsyn med, om den pædagogi-

ske praksis understøtter børnenes trivsel

Hvilke af følgende udsagn beskriver,

Kommunen fastsætter med udgangspunkt i

hvordan kommunen fører tilsyn med,

kommunale målsætninger/indsatsområder krite-

at den pædagogiske praksis lever op

rier for og indikatorer på god praksis, som tilsy-

til kommunale målsætnin-

net måler op imod

ger/indsatsområder?

Kommunen formulerer med udgangspunkt i

kommunale målsætninger/indsatsområder kvali-

tative beskrivelser af god praksis, som tilsynet

forholder sig til

Kommunen anvender et koncept/redskab til må-

ling af, om den pædagogiske praksis lever op til

kommunale målsætninger/indsatsområder, som

andre har udviklet (fx forskningscentre, KL eller

private leverandører)

Den tilsynsførende vurderer daginstitutionernes ud-

møntning af kommunale målsætnin-

ger/indsatsområder udelukkende ud fra et individuelt,

professionelt skøn

Kommunen fører ikke tilsyn med, om den pædagogi-

ske praksis lever op til kommunale målsætnin-

ger/indsatsområder

Hvilke af følgende udsagn beskriver,

hvordan kommunen fører tilsyn med,

at den pædagogiske praksis under-

støtter børnenes trivsel?

fortsættes næste side …

146

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

… fortsat fra forrige side

Det er en fælles dagsorden/spørgeguide, som

anvendes ved anmeldte tilsyn på tværs af alle

daginstitutioner

Det er en fælles dagsorden/spørgeguide, som

anvendes ved anmeldte tilsyn på tværs af alle

daginstitutioner, men målrettes den enkelte dag-

institution

Det er en dagsorden/spørgeguide, som udarbejdes af

den tilsynsførende for den enkelte daginstitution

KADENCE

Varierer det fra daginstitution til dag- Ja

institution, hvor ofte der gennemføres

anmeldt tilsyn

Nej

OPFØLGNING Er der faste procedurer for opfølgning

på anmeldt tilsyn?

Nej

Udarbejdes der i forbindelse med op-

Ja, i alle daginstitutioner

følgningen på anmeldt tilsyn konkrete

Ja, i alle de daginstitutioner, hvor der er forhold,

handleplaner/udviklingsplaner for det

der skal rettes op på

videre arbejde i daginstitutionerne?

Det varierer

Nej

Gennemføres der i forvaltningen sy-

stematiske skriftlige opsamlinger på

Nej

tilsynet på tværs af daginstitutioner-

ne?

Tager det anmeldte tilsyn med dagin-

stitutioner udgangspunkt i en dagsor-

den/spørgeguide?

Hvad karakteriserer bedst dagsorde-

nen/spørgeguiden til de anmeldte til-

syn med daginstitutioner?

Nej

Pædagogisk tilsyn

147

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Indhold

Temaet indhold består af elementerne

sprogvurderinger

læringsmiljø

pædagogiske læreplaner

personalets kvalifikationer

trivsel

samt

kommunale mål/indsatsområder

. Elementerne er operati-

onaliseret ved nedenstående spørgsmål og svar. Svarkategorierne markeret med fed er dem, der

er anvendt som indikatorer på, at kommunerne opfylder kravene vedr. indholdet i tilsynet.

Elementer

Spørgsmål

Svarkategorier

KOMMUNALE Hvilke af nedenstående for-

MÅL/INDSATSO hold/emner indgår som hovedregel

i de anmeldte tilsyn med daginstitu-

MRÅDER

tioner?

SPROGVURDE-

RINGER

LÆREPLANER

PERSONALETS

KVALIFIKATIO-

NER

TRIVSEL

LÆRINGS-

MILJØ

Hvordan kommunale indsatsområder er udfoldet

i hverdagen

Daginstitutionens målsætninger

Hvordan daginstitutionen strukturerer dagligdagen

Daginstitutionens arbejde med sprogvurderinger

Daginstitutionens arbejde med den pædagogiske

læreplan

Daginstitutionens arbejde med demokrati og medbe-

stemmelse

Daginstitutionens samarbejde med skoler

Ledelsen af daginstitutionen

Forældresamarbejde/forældreindflydelse

Personalets faglige kvalifikationer og rekrutte-

ring af personale

Støtte til børn med særlige behov

Børnenes trivsel

Sygdom blandt børnene

Andre forhold

Hvilke af følgende udsagn beskri-

Kommunen har selv fastsat kriterier for og indi-

ver, hvordan kommunen fører tilsyn

katorer på et godt læringsmiljø, som tilsynet må-

med, at den pædagogiske praksis

ler op imod

er kendetegnet ved et godt læ-

Kommunen har selv formuleret kvalitative be-

ringsmiljø?

skrivelser af et godt læringsmiljø, som tilsynet

forholder sig til

Kommunen anvender et koncept/redskab til må-

ling af læringsmiljøet, som andre har udviklet (fx

forskningscentre, KL eller private leverandører)

Den tilsynsførende vurderer daginstitutionernes læ-

ringsmiljø udelukkende ud fra et individuelt, professi-

onelt skøn

Kommunen fører ikke tilsyn med læringsmiljøet

148

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Uvildighed

Temaet uvildighed består af elementerne den

tilsynsførendes rolle

vurderingsgrundlag.

Ele-

menterne er operationaliseret ved nedenstående spørgsmål og svar. Svarkategorierne markeret

med fed er dem, der er anvendt som indikatorer på, at tilsynet understøtter uvildighed.

Elementer

Spørgsmål

Svarkategorier

DEN TILSYNS- Hvilken person/hvilke personer

Dagtilbudschef/skole- og dagtilbudschef

FØRENDES

gennemfører typisk anmeldte En eller flere pædagogiske konsulen-

ROLLE

tilsyn med daginstitutioner?

ter/udviklingskonsulenter, som også yder løbende rådgiv-

ning/sparring til den pågældende institution

En eller flere pædagogiske konsulen-

ter/udviklingskonsulenter, som ikke yder løbende råd-

givning/sparring til den pågældende institution

Den områdeleder/sektionsleder, som er ansvarlig for den på-

gældende daginstitution

En eller flere områdeledere/sektionsledere, som ikke er

ansvarlige for den pågældende daginstitution

Tilsynsførende, som er ansat i kommunen udelukkende

til at føre tilsyn med dagtilbud

Tilsynsførende fra tværgående tilsynsafdeling i kom-

munen, som også fører tilsyn med andre områder end

dagtilbud

Tilsynsførende fra ekstern aktør

VURDERINGS- Hvilke af følgende udsagn be-

Kommunen har selv fastsat kriterier for og indikatorer

RINGS-

skriver, hvordan kommunen

på et godt læringsmiljø, som tilsynet måler op imod

GRUNDLAG fører tilsyn med, at den pæ-

Kommunen har selv formuleret kvalitative beskrivelser

FOR DEN TIL- dagogiske praksis er kende-

af et godt læringsmiljø, som tilsynet forholder sig til

SYNSFØREN- tegnet ved et godt læringsmil-

Kommunen anvender et koncept/redskab til måling af

jø?

læringsmiljøet, som andre har udviklet (fx forsknings-

centre, KL eller private leverandører)

Den tilsynsførende vurderer, hvordan daginstitutionernes

pædagogiske praksis understøtter et godt læringsmiljø ude-

lukkende ud fra et individuelt, professionelt skøn

Kommunen fører ikke tilsyn med, om den pædagogiske

praksis understøtter børnenes trivsel

fortsættes næste side …

Pædagogisk tilsyn

149

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

… fortsat fra forrige side

Kommunen har selv fastsat kriterier for og indikatorer på

en pædagogisk praksis, der understøtter børnenes triv-

sel, som tilsynet måler op imod

Kommunen har selv formuleret kvalitative beskrivelser af

en pædagogisk praksis, der understøtter børnenes triv-

sel, som tilsynet forholder sig til

Kommunen anvender et koncept/redskab til måling af,

om den pædagogiske praksis understøtter børnenes triv-

sel, som andre har udviklet (fx forskningscentre, KL eller

private leverandører)

Den tilsynsførende vurderer, hvordan daginstitutionernes pæ-

dagogiske praksis understøtter børnenes trivsel udelukkende

ud fra et individuelt, professionelt skøn

Kommunen fører ikke tilsyn med, om den pædagogiske praksis

understøtter børnenes trivsel

Hvilke af følgende udsagn

Kommunen fastsætter med udgangspunkt i kommunale

beskriver, hvordan kommu-

målsætninger/indsatsområder kriterier for og indikatorer

nen fører tilsyn med, at den

på god praksis, som tilsynet måler op imod

pædagogiske praksis lever op

Kommunen formulerer med udgangspunkt i kommunale

til kommunale målsætnin-

målsætninger/indsatsområder kvalitative beskrivelser af

ger/indsatsområder?

god praksis, som tilsynet forholder sig til

Kommunen anvender et koncept/redskab til måling af,

om den pædagogiske praksis lever op til kommunale

målsætninger/indsatsområder, som andre har udviklet

(fx forskningscentre, KL eller private leverandører)

Den tilsynsførende vurderer daginstitutionernes udmøntning af

kommunale målsætninger/indsatsområder udelukkende ud fra

et individuelt, professionelt skøn

Kommunen fører ikke tilsyn med, om den pædagogiske praksis

lever op til kommunale målsætninger/indsatsområder

Hvilke af følgende udsagn

beskriver, hvordan kommu-

nen fører tilsyn med, at den

pædagogiske praksis under-

støtter børnenes trivsel?

150

Danmarks Evalueringsinstitut

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

Udvikling

Temaet udvikling består af elementerne

formål

tværgående udvikling.

Elementerne er operati-

onaliseret ved nedenstående spørgsmål og svar. Svarkategorierne markeret med fed er dem, der

er anvendt som indikatorer på, at kommunerne har et udviklingsorienteret tilsyn.

Elementer

FORMÅL

Spørgsmål

Hvor enig eller uenig er du i, at tilsy-

net skal støtte den pædagogiske ud-

vikling i daginstitutionerne

Gennemføres der i forvaltningen sy-

stematiske skriftlige opsamlinger på

tilsynet på tværs af daginstitutioner-

ne?

På hvilke af følgende måder bruger

kommunen den viden fra tilsynet,

som er indsamlet på tværs af kom-

munens kommunale/selvejende dag-

institutioner?

Svarkategorier

Enig

Overvejende enig

Overvejende uenig

Uenig

Nej

I forbindelse med planlægning af udviklingsar-

bejde og nye indsatsområder

I forbindelse med kommunale strategiske over-

vejelser, fx strukturændringer

Til at skabe sammenlignelighedspunkter på tværs af

kommunens daginstitutioner

Til at skabe et statusbillede af kommunens daginstitu-

tioner

Til at måle på daginstitutionernes progression mellem

hvert tilsyn

Som oplæg til kommunalbestyrelsens prioriterin-

ger/beslutninger på området

I forbindelse med ændringer i tilsynskonceptet

Den tværgående viden fra tilsynet bruges ikke frem-

adrettet

TVÆRGÅEN-

DE UDVIK-

LING

Pædagogisk tilsyn

151

BUU, Alm.del - 2014-15 (2. samling) - Bilag 5: Publikation: Pædagogisk tilsyn - Evaluering af kommunernes tilsyn med daginstitutionerne fra EVA

DANMARKS

EVALUERINGSINSTITUT

Østbanegade 55, 3.

2100 København Ø

T 3555 0101

E [email protected]

H www.eva.dk

Danmarks Evalueringsinstitut udforsker og udvikler kvaliteten

af dagtilbud for børn, skoler og uddannelser. Vi leverer viden,

der bruges på alle niveauer – fra institutioner og skoler til

kommuner og ministerier.

Læs mere om EVA på vores hjemmeside, www.eva.dk.

Her kan du også downloade alle EVA’s udgivelser

– trykte eksemplarer kan bestilles via en boghandler.

ISBN: 978-87-7958-827-1

9 788779 588271